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2. Permessi di soggiorno

Stefania Rimoldi

Statistica, Ricerche e Osservatori - Regione Lombardia

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2.1 Introduzione

Elementi normativi essenziali

L ’attuale assetto organizzativo in materia di immigrazione trae origine,com’è noto, dall’emanazione della Legge 6 marzo 1998, n. 40, trasfusa

successivamente nel Testo Unico delle disposizioni in materia di immigrazionee norme sulla condizione dello straniero, approvato con Decreto Legislativo 25luglio 1998, n.286.

Nel titolo 1 della Legge 40/1998, dedicato ai principi generali, e inparticolare all’articolo 3, è espressa la chiara volontà del legislatore di perseguireuna politica migratoria di ampio respiro, che tenga conto della complessitàstrutturale del fenomeno e delle sue dinamiche evolutive: nasce qui il documentoprogrammatico relativo alla politica dell’immigrazione e degli stranieri nelterritorio dello Stato che, con cadenza triennale, deve essere predispostodall’Esecutivo. Tale documento stabilisce le linee d’azione che lo Stato intendeseguire, in accordo con gli organismi internazionali e comunitari, nonché leorganizzazioni non governative e i Governi dei paesi d’origine dei flussimigratori; in esso sono espresse anche le linee guida per la definizione dei flussid’ingresso, per l’attuazione di politiche pubbliche atte ad agevolare l’integrazionee si individuano gli strumenti per l’eventuale reinserimento nel Paese d’origine.Il primo documento programmatico è dunque stato predisposto dal Governo esuccessivamente approvato con Decreto del Presidente della Repubblica il05.08.1998; il secondo, con validità 2001-2003, è stato approvato con il D.P.R.del 30.03.2001. Al documento programmatico triennale fanno riferimento idecreti annuali che stabiliscono le quote massime di stranieri da ammettere nelterritorio dello Stato, in considerazione delle quote previste per il lavoro stagio-nale e i flussi per ricongiungimento familiare.

Il permesso di soggiorno si configura come il documento(1) indispensabileai cittadini di Stati non appartenenti all’Unione Europea e agli apolidi per potersoggiornare in Italia(2).

Come l’Italia, tutti i Paesi dell’Area Schengen hanno adottato un sistemaunico di visti e ingressi: il “titolo di soggiorno” rilasciato agli stranieri dalleautorità di un qualsiasi Stato della suddetta Area è valido in Italia, anche se perun periodo di permanenza non superiore ai 90 giorni.

(1) Una delle innovazioni più significative del nuovo testo di legge sull’immigrazione riguarda l’introduzione della“carta di soggiorno” che consente agli stranieri il soggiorno a tempo indeterminato in Italia; essa è rilasciata acoloro che soggiornano regolarmente in Italia da almeno 5 anni e dispongono di un tipo di permesso che consentepiù rinnovi e che dimostrano di possedere un reddito sufficiente al proprio sostentamento e a quello degli eventualifamiliari. Al titolare della “carta” è permesso entrare ed uscire dall’Italia senza alcun visto, accedere ai servizi dellapubblica amministrazione, partecipare alla vita pubblica del luogo in cui vive (esercitare anche l’elettorato, qualoraprevisto dalla normativa - art.17 L.40/98).

(2) È previsto il permesso di soggiorno anche per i cittadini appartenenti alla Comunità Europea; risultano esentaticoloro che non intendono soggiornare per un periodo superiore a tre mesi per turismo, lavoro stagionale e ilavoratori frontalieri.

Il permesso di soggiorno deve essere richiesto alla questura del luogo didestinazione entro 8 giorni lavorativi dalla data d’ingresso, attraverso lacompilazione dell’apposito modello (Mod. 209).

La durata massima del permesso di soggiorno dipende dal motivo(3) percui esso viene rilasciato: tre mesi per visite, affari e turismo, sei/nove mesi perlavoro stagionale, un anno per studio o formazione, due anni per lavoro autonomo,subordinato a tempo indeterminato e per ricongiungimenti familiari.

Entro 30 giorni almeno dalla scadenza deve essere presentata al questoredella provincia di residenza la eventuale domanda di rinnovo (Mod. 210), insiemealla documentazione sulla disponibilità di un reddito sufficiente al mantenimentoproprio e dei familiari a carico.

È prevista anche la possibilità di conversione del permesso: il permessoper lavoro autonomo può essere utilizzato per lavoro dipendente o viceversa; ilpermesso per lavoro stagionale può essere convertito in permesso per lavorosubordinato ma solo alla fine della seconda stagione; il permesso per studio puòessere convertito in permesso per lavoro ma all’interno del numero di ingressiper lavoro previsti dal governo annualmente; infine, il permesso per motivi diprotezione sociale può essere convertito in permesso per studio o per lavoro sealla scadenza lo straniero svolge attività di lavoro o studio.

In caso di cambio del domicilio lo straniero deve avvisare il questoreentro 15 giorni. Il permesso di soggiorno è rilasciato, rinnovato o convertito,entro venti giorni dalla data in cui è stata presentata la domanda.

Le rilevazioni statistiche

L a rilevazione dei permessi di soggiorno costituisce la principale fonteinformativa sulla presenza regolare degli stranieri nel nostro Paese.

Il flusso di rilevazione si basa sull’archivio corrente che il Ministerodell’Interno detiene, alimentato dalle registrazioni eseguite dalle singoleQuesture. Nell’ammontare dei documenti validi (riferiti al 31 dicembre diciascun anno) pubblicati dal Ministro dell’Interno, risultano compresi anche uncerto numero di permessi che, alla data di riferimento, risultano scaduti e chepresumibilmente sono in corso di proroga(4); d’altro canto, vi sono documentiche, pur scaduti da breve tempo, non sono prorogabili, o dei quali gli stranierinon chiedono il rinnovo perché in procinto di lasciare l’Italia(5); infine, vi sonodocumenti che pur essendo scaduti da oltre due mesi possono essere comunquerinnovati.

Pertanto, a partire dai primi anni ’90, l’Istituto Nazionale di Statistica haritenuto necessario rielaborare i dati di stock forniti dal Ministro dell’Interno,stimando il numero effettivo di permessi validi al 1° gennaio di ogni anno.

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(3) Le motivazioni indicate nel modello si riconducono alle seguenti tipologie: turismo, lavoro (professionale, autonomo,subordinato), studio, altri motivi.

(4) Si assume che siano prorogati tutti i permessi scaduti nei mesi di novembre e dicembre, termine utile, secondo lanormativa vigente, per la concessione del rinnovo.

(5) Si verifica anche il caso di stranieri che hanno già lasciato il territorio nazionale, per i quali il permesso di soggiornocontinua ad essere presente negli archivi delle Questure se non è stato notificato il trasferimento.

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Prima che l’ISTAT sia in grado di fornire dette stime intercorrono almeno10 mesi, a partire dalla data di riferimento, stante la necessità di recuperare leinformazioni disponibili solo successivamente al 1° gennaio e applicare glialgoritmi di stima.

Si deve sottolineare che, sia nell’archivio del Ministero dell’Interno che inquello ISTAT, oltre alle distorsioni già evidenziate (e corrette negli archiviISTAT) relative alla reale quantificazione degli stranieri presenti, se ne ravvisanodi ulteriori, dovute in parte alla dilazione nel tempo dell’applicazione dellanormativa (per cui gli effetti delle iniziative sono rilevati dai dati solo dopo uncerto lasso temporale) e in parte alla scarsa cura(6) (sicuramente dovuta agliinevitabili oneri organizzativi che una disciplina così complessa comporta)nella compilazione dei modelli(7) e nella manutenzione degli archivi da partedelle Questure.

Le serie storiche fornite da ISTAT e Ministero sugli stock dei permessipresentano elementi di fluttuazione e irregolarità comuni ad entrambe le serie:si notano, infatti, alcuni picchi (impennate provocate dalle sanatorie) e cadute(in corrispondenza di importanti operazioni di ripulitura dei dati).

In Italia si contano quattro principali regolarizzazioni: la Legge 943/86, laLegge 39/90 (nota come Legge Martelli), il Decreto Legge 489/95 (Decreto Dini)e successivi e, infine, il Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri16710/98. Esse hanno dato luogo alla normalizzazione della condizione di soggiorno(presenze irregolari) e/o della condizione lavorativa (impieghi irregolari).

Pertanto, è possibile ragionevolmente ritenere che esse siano serviteindirettamente a stimare la consistenza dell’irregolarità al momento della loroentrata in vigore(8).

Popolazione di riferimento

I l numero di permessi validi dovrebbe rappresentare l’entità della presenzastraniera regolare nel nostro Paese, ma con l’andare del tempo e con l’evol-

versi del fenomeno verso modelli di stabilità, esso risulta sempre meno aderentealla complessità della popolazione di riferimento.

Permessi di soggiornoal 1° gennaio 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

MINISTERO (M)

ISTAT (I)

Scostamenti (M-I)

962.977 925.172 987.405 922.706 991.419 1.095.622 1.240.721 1.033.235 1.251.994

648.935 589.457 649.102 677.791 729.159 986.020 1.022.896 1.090.820 1.340.655

+314.042 +335.715 +338.303 +244.915 +262.260 +109.602 +217.825 -57.585 -88.661

(6) Pur con differenze territoriali di rilevante entità.(7) In particolare per quanto riguarda alcuni campi come il recapito in Italia o lo stato civile.(8) Non vanno ignorati, tuttavia, gli ipotetici effetti di richiamo di immigrati che le aspettative di una nuova sanatoria

inevitabilmente producono.

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Ci si riferisce in particolare alla sotto-popolazione dei minori, che solo inminima parte hanno un permesso di soggiorno individuale(9) mentre nella maggiorparte dei casi risultano iscritti sul documento di soggiorno del genitore e dunquenon conteggiati nello stock dei permessi(10).

Nonostante ciò, l’archivio statistico dei permessi di soggiorno continuaad essere la più vasta e completa fonte informativa, con il Censimento, sull’universodella presenza straniera regolare. Dai dati sui permessi è possibile determinare(o meglio, stimare) chi sono gli stranieri (anno e luogo di nascita, sesso, statocivile), da dove vengono (cittadinanza), quando e perché sono arrivati (data diingresso e motivo del soggiorno).

Altre caratteristiche interessanti, che pure sono rilevate dal modello, nonrisultano, tuttavia, disponibili negli archivi forniti dall’ISTAT: ci si riferisce inparticolare alla rilevazione del recapito in Italia e della frontiera di ingresso,l’analisi dei quali consentirebbe di cogliere e ricostruire i modelli insediativi edistributivi sul territorio delle diverse collettività.

Riferimenti bibliografici operativi

Caritas (1997), Dossier Statistico sull’immigrazione ’98, Edizioni Anterem,Roma.

ISTAT (2000), La presenza straniera in Italia: caratteristiche demografiche,Informazioni.

ISTAT (1998), La presenza straniera in Italia negli anni ’90, CollanaInformazioni n. 61.

M. Natale, S. Strozza (1997), Gli immigrati stranieri in Italia Quanti sono, chisono, come vivono?, Cacucci Editore, Bari.

Ministero dell’Interno (1996-1999), Compendio di statistiche Ufficiali.

Ministero dell’Interno (2001) Rapporto sullo stato della sicurezza in Italia,Roma, 9 febbraio 2001, cap. VI - Immigrazione.

(9) I minori che risultano intestatari di un permesso di soggiorno individuale sono meno di 60.000 al 1° gennaio 2000,mentre sono circa 230.000 i minori stranieri iscritti in anagrafe.

(10)Si fa presente che nell’attuale normativa (art. 29 L.40/98) è stata introdotta una importante novità: al minore,iscritto nel permesso di soggiorno o nella carta di soggiorno del genitore o dello straniero affidatario, che ha compiutoil 14° anno d’età è rilasciato un permesso per motivi familiari, valido fino al compimento della maggiore età.

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2.2.1 DENOMINAZIONE DELLA RILEVAZIONE:

PERMESSI DI SOGGIORNO

◆ OGGETTO DELLA RILEVAZIONE:Permessi di soggiorno rilasciati dalle questure

◆ LA RILEVAZIONE È:1 CAMPIONARIA

1 ESAUSTIVA

◆ CONSENTE DI DISTINGUERE TRA STRANIERI RESIDENTIE NON RESIDENTI?

1 SI

1 NO

◆ SE RILEVA I NON RESIDENTI, CONSENTE DI DISTINGUERE TRAREGOLARI E NON REGOLARI?

1 SI

1 NO

◆ PRINCIPALI VARIABILI DI INTERESSE:Cittadinanza, sesso, età, stato civile, motivo del soggiorno

◆ UNITÀ DI RILEVAZIONE:Individuo (con eventuali familiari minori o anziani a carico)

◆ DESCRIZIONE DEL FLUSSO:Le questure detengono un archivio corrente dei permessi rilasciati etrasferiscono via via le informazioni in un archivio centrale del ministerodegli interni; ISTAT acquisisce i nastri mensili che riportano lo stock dei per-messi a fine mese; la situazione al 31.12. (al netto dei permessi scaduti) vienericavata in un primo tempo utilizzando il nastro di dicembre; nei mesi successiviISTAT recupera le registrazioni dei nuovi permessi e dei rinnovi relativeall’anno precedente non presenti nel nastro di dicembre (la maggior parte deirecuperi viene registrata entro giugno); solo alla fine del 1° semestre dell’annosuccessivo alla rilevazione, dunque, ISTAT può disporre di una informazionepiù aderente all’effettivo numero dei presenti al 31.12. dell’anno di rilevazione(tale informazione pertanto differisce da quella puntuale pubblicata dalministero degli interni al 31.12.)

◆ TITOLARITÀ DELLA RILEVAZIONE:Ministero degli Interni (PSN 2001/3: INT_00048) ISTAT (PSN 2001/3: IST_00590)

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2.2 Schede e modelli di rilevazione

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◆ PERIODICITÀ:Annuale

◆ ANNO DI INIZIO DELLA RILEVAZIONE:Dal 31.12.1991

◆ ANNO DI INIZIODELLE INFORMAZIONI RIFERITE AGLI STRANIERI:Dal 31.12.1991

◆ ULTIMO ANNO DISPONIBILE:Dati al 31.12.1999

◆ NUMERO CASI NELL’ULTIMO ANNO:1 TOTALE (ITALIA): - 1 STRANIERI: 1.000.000 circa

◆ LIVELLO TERRITORIALE MINIMO DI RIFERIMENTO:Provincia

◆ RIFERIMENTI NORMATIVI:D.Lgs 286/98, D.P.R. 394/99, L.40/98, L.39/90 (art.1), L.91/92, D.P.R. 1656/65e succ.mod.NORME RECENTI:Decreto del Ministro degli Affari Esteri 12 luglio Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 23 giugno 2000 Direttiva del Ministro dell’Interno 1 marzo 2000 Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 8 febbraio 2000 Circolare del Ministero dell’Interno 16 marzo 2000 Circolare del Ministero del Lavoro 20 marzo 2000 Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 9 dicembre 1999, n.535 Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 18 dicembre 1999 Decreto del Ministro per le Pari opportunità 23 novembre 1999 Decreto del Ministro per la solidarietà sociale 6 dicembre 1999 Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 30 dicembre 1999

◆ QUALITÀ DEI DATI E CONFRONTABILITÀ IN SERIE STORICA:Scarsa, si nota una certa quota di permessi scaduti e non cancellati e di permessiduplicati; la qualità migliora nell’archivio ISTAT che opera una parzialecorrezione dei dati del ministero ma li diffonde con un certo ritardotemporale. La confrontabilità è viziata da eventi eccezionali (sanatorie).

◆ DIFFUSIONE DATI (CHI E COME):Ministero degli Interni e, successivamente, ISTAT, attraverso pubblicazioni edistribuzione, su richiesta, degli archivi di dati individuali

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◆ RIPRODUZIONE DEL MODELLO:Allegato di seguito

NOTE:Sono esonerati dall’autorizzazione al soggiorno il personale diplomatico, imilitari NATO, nonché i frontalieri. i minori, nella quasi totalità, non possonoessere titolari di permesso di soggiorno.

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