RR\1096367IT.doc PE580.550v02-00

IT Unita nella diversità IT

Parlamento europeo 2014-2019

Documento di seduta

A8-0191/2016

30.5.2016

RELAZIONE INTERLOCUTORIA

sul progetto di decisione del Consiglio relativa alla ratifica e all'adesione, da

parte degli Stati membri, nell'interesse dell'Unione europea, al protocollo del

2010 della convenzione internazionale sulla responsabilità e sul risarcimento

dei danni prodotti dal trasporto via mare di sostanze pericolose e nocive, fatta

eccezione per gli aspetti relativi alla cooperazione giudiziaria in materia civile

(13806/2015 – C8-0410/2015 – 2015/0135(NLE))

Commissione giuridica

Relatore: Pavel Svoboda

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PR_Consent_Interim

INDICE

Pagina

PROPOSTA DI RISOLUZIONE DEL PARLAMENTO EUROPEO ...................................... 3

MOTIVAZIONE ........................................................................................................................ 8

PARERE DELLA COMMISSIONE GIURIDICA SULLA BASE GIURIDICA................... 11

ESITO DELLA VOTAZIONE FINALE IN SEDE DI COMMISSIONE COMPETENTE PER

IL MERITO .............................................................................................................................. 17

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PROPOSTA DI RISOLUZIONE DEL PARLAMENTO EUROPEO

sul progetto di decisione del Consiglio relativa alla ratifica e all'adesione, da parte degli

Stati membri, nell'interesse dell'Unione europea, al protocollo del 2010 della

convenzione internazionale sulla responsabilità e sul risarcimento dei danni prodotti dal

trasporto via mare di sostanze pericolose e nocive, fatta eccezione per gli aspetti relativi

alla cooperazione giudiziaria in materia civile

(13806/2015 – C8-0410/2015 – 2015/0135(NLE))

Il Parlamento europeo,

– visto il progetto di decisione del Consiglio (13806/2015),

– vista la richiesta di approvazione presentata dal Consiglio a norma dell'articolo 100,

paragrafo 2, e dell'articolo 218, paragrafo 6, lettera a), punto v) del trattato sul

funzionamento dell'Unione europea (C8-0410/2015),

– visto l'articolo 3, paragrafo 2, del trattato sul funzionamento dell'Unione europea,

– visto il parere della Corte di giustizia del 14 ottobre 20141,

– vista la convenzione internazionale del 1996 sulla responsabilità e l'indennizzo per i

danni causati dal trasporto via mare di sostanze nocive e potenzialmente pericolose (la

"convenzione HNS del 1996"),

– visto il protocollo del 2010 della convenzione HNS del 1996 (la "convenzione HNS del

2010"),

– vista la proposta di decisione del Consiglio (COM(2015)0304),

– vista la decisione 2002/971/CE del Consiglio, del 18 novembre 2002, che autorizza gli

Stati membri a ratificare o ad aderire, nell'interesse della Comunità, alla convenzione

HNS del 19962,

– vista la direttiva 2004/35/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 21 aprile

2004, sulla responsabilità ambientale in materia di prevenzione e riparazione del danno

ambientale (direttiva sulla responsabilità ambientale, o ELD)3,

– vista la dichiarazione della Commissione da iscrivere nel processo verbale del Comitato

dei rappresentanti permanenti e del Consiglio del 20 novembre e dell'8 dicembre 20154,

– visto il documento dell'industria del trasporto marittimo, del 18 settembre 2015, che

esorta gli Stati membri a ratificare o ad aderire quanto prima al Protocollo del 2010

della convenzione HNS, in linea con l'approccio proposto dalla Commissione5,

1 Parere della Corte di giustizia del 14 ottobre 2014, 1/13, ECLI:EU:C:2014:2303. 2 GU L 337 del 13.12.2002, pag. 55. 3 GU L 143 del 30.4.2004, pag. 56. 4 Nota punto 13142/15. 5 Disponibile on-line all'indirizzo: http://www.ics-shipping.org/docs/default-source/Submissions/EU/hazardous-

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– vista la relazione finale elaborata per la Commissione europea da BIO Intelligence

Service, dal titolo: "Study on ELD Effectiveness: scope and exceptions" (Studio

sull'efficacia della direttiva sulla responsabilità ambientale: Ambito di applicazione ed

eccezioni), del 19 febbraio 20141,

– vista la nota del servizio giuridico del Parlamento, dell'11 febbraio 2016, sulla base

giuridica della summenzionata proposta di decisione del Consiglio (SJ-0066/16) e il

successivo parere sotto forma di lettera sulla base giuridica appropriata per tale proposta

di decisione approvato dalla commissione giuridica il 19 febbraio 20162,

– visto l'articolo 99, paragrafo 3, del suo regolamento,

– vista la relazione interlocutoria della commissione giuridica (A8-0191/2016),

A. considerando che l'obiettivo della convenzione HNS del 2010 è quello di garantire la

rendicontabilità e il pagamento di un risarcimento adeguato, rapido ed effettivo delle

perdite o dei danni alle persone, ai beni e all'ambiente derivanti dal trasporto via mare di

sostanze pericolose e nocive tramite il Fondo internazionale specializzato di risarcimento

HNS;

B. considerando pertanto che essa mira, da un lato, a prevedere il principio "chi inquina

paga" e i principi di prevenzione e precauzione secondo cui occorre adottare azioni

preventive in caso di possibile danno ambientale, rientrando quindi nell'ambito della

politica e dei principi generali dell'Unione in materia ambientale, e, dall'altro lato, a

regolamentare le questioni derivanti dal danno causato dal trasporto marittimo nonché a

prevenire e ridurre al minimo tale danno, rientrando così nell'ambito della politica

dell'Unione in materia di trasporti;

C. considerando che, secondo la proposta della Commissione (COM(2015)0304), la

conclusione della convenzione HNS del 2010 determinerebbe pertanto una

sovrapposizione con il campo di applicazione delle norme di cui alla direttiva sulla

responsabilità ambientale;

D. considerando che il campo di applicazione della convenzione HNS del 2010 si

sovrappone a quello della direttiva sulla responsabilità ambientale per quanto concerne il

danno ambientale arrecato al territorio e alle acque territoriali sotto la giurisdizione di uno

Stato contraente, il danno da inquinamento ambientale causato nella zona economica

esclusiva (ZEE) o in una zona equivalente (con un limite massimo di 200 miglia marine

dalla linea di base) di uno Stato contraente e le misure preventive destinate a prevenire o

limitare tale danno;

E. considerando che la convenzione HNS del 2010 stabilisce la responsabilità oggettiva del

proprietario della nave per i danni derivanti dal trasporto via mare di sostanze pericolose

e nocive disciplinato dalla convenzione, nonché l'obbligo di sottoscrivere

un'assicurazione o un'altra garanzia finanziaria al fine di coprire la propria responsabilità

and-noxious-substances.pdf. 1 Disponibile on-line all'indirizzo:

http://ec.europa.eu/environment/legal/liability/pdf/BIO%20ELD%20Effectiveness_report.pdf. 2 PE576.992

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per i danni in conformità con le disposizioni della convenzione, e vieta a tale fine di

presentare al proprietario della nave qualsiasi altra richiesta di risarcimento non conforme

a tale convenzione (articolo 7, paragrafi 4 e 5);

F. considerando che sussiste pertanto il rischio di un potenziale conflitto tra la direttiva ELD

e la convenzione HNS del 2010, rischio che può essere scongiurato tramite l'articolo 4,

paragrafo 2 della direttiva ELD, in base al quale la direttiva "non si applica al danno

ambientale o a una minaccia imminente di tale danno a seguito di un incidente per il

quale la responsabilità o il risarcimento rientrano nell'ambito d'applicazione di una delle

convenzioni internazionali elencate nell'allegato IV, comprese eventuali successive

modifiche di tali convenzioni, in vigore nello Stato membro interessato";

G. considerando che la direttiva ELD esclude pertanto dal suo campo di applicazione i danni

ambientali o le minacce imminenti di tali danni contemplati dalla convenzione HNS del

2010, una volta che quest'ultima sarà entrata in vigore; che, a meno che tutti gli Stati

membri ratifichino o aderiscano alla convenzione HNS del 2010 entro il medesimo

termine, vi è il rischio che si generi un contesto giuridico frammentato in cui alcuni Stati

membri dovranno attenersi alla convenzione HNS del 2010 e altri alla direttiva sulla

responsabilità ambientale, il che creerà disparità per le vittime dell'inquinamento, come le

comunità costiere, i pescatori ecc., e sarebbe altresì contrario allo spirito della

convenzione HNS del 2010;

H. considerando che i principi su cui si basano le convenzioni dell'Organizzazione marittima

internazionale costituiscono il fondamento anche della convenzione HNS del 2010 e che

tali principi sono la responsabilità oggettiva del proprietario della nave, l'assicurazione

obbligatoria per la copertura dei danni a terzi, il diritto delle persone che hanno subito

danni di ricorrere direttamente contro l'assicuratore, la limitazione della responsabilità e,

in caso di idrocarburi e di sostanze pericolose e nocive, un fondo speciale di risarcimento

dei danni che superano i limiti della responsabilità del proprietario della nave;

I. considerando che è nell'interesse dell'Unione nel suo complesso disporre di un regime

omogeneo di responsabilità applicabile al danno derivante dal trasporto in mare di

sostanze pericolose e nocive;

J. considerando che non è del tutto chiaro se l'articolo 4, paragrafo 2 della direttiva ELD

voglia dire che la direttiva non è applicabile in uno Stato membro che abbia ratificato la

convenzione HNS del 2010, oppure che l'esclusione è limitata alla misura in cui la

responsabilità o il risarcimento rientrano nel campo di applicazione di detta convenzione;

K. considerando che la convenzione HNS del 2010 costituisce un regime di compensazione e

ha quindi una portata più limitata rispetto alla direttiva ELD per quanto riguarda

l'introduzione di un regime che imponga agli operatori – e chieda alle autorità competenti

di imporre agli operatori – di prevenire o porre rimedio a una minaccia imminente di

danno ambientale o a un effettivo danno ambientale, rispettivamente;

L. considerando che, contrariamente a quanto accade nell'ambito della direttiva ELD, per i

danni di natura non economica non può essere concesso alcun risarcimento nell'ambito

della convenzione HNS del 2010;

M. considerando che la direttiva ELD non impone una garanzia finanziaria obbligatoria agli

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operatori al fine di assicurare che dispongano di risorse finanziarie per garantire la

prevenzione e la riparazione del danno ambientale, a meno che uno Stato membro abbia

adottato disposizioni più rigorose rispetto a quelle della direttiva ELD;

N. considerando che la convenzione HNS del 2010 stabilisce il chiaro obbligo, per il

proprietario, di sottoscrivere un'assicurazione o un'altra garanzia finanziaria al fine di

coprire la propria responsabilità per i danni conformemente alle disposizioni della

convenzione;

O. considerando che le altre convenzioni dell'Organizzazione marittima internazionale di cui

all'allegato IV della direttiva sulla responsabilità ambientale si sono dimostrate efficaci in

quanto sono riuscite a trovare un equilibrio tra gli interessi commerciali e ambientali

attraverso una chiara canalizzazione della responsabilità, grazie alla quale non vi sono, di

norma, dubbi su quale sia la parte responsabile, nonché attraverso l'istituzione di

meccanismi di assicurazione obbligatoria e di risarcimento rapido che non si limitano

unicamente al danno ambientale;

1. chiede al Consiglio e alla Commissione di tenere conto delle seguenti raccomandazioni:

i) garantire il rispetto del principio di attribuzione delle competenze dell'UE a norma

dell'articolo 5, paragrafo 1, TUE e della giurisprudenza consolidata della Corte di

giustizia, secondo cui "la scelta del fondamento normativo di un atto dell'Unione

deve basarsi su elementi oggettivi, suscettibili di sindacato giurisdizionale, tra i

quali figurano, in particolare, lo scopo e il contenuto dell'atto"1;

(ii) accogliere pertanto il parere sotto forma di lettera approvato dalla commissione

giuridica, del 19 febbraio 2016, secondo cui:

"dal momento che la proposta di decisione del Consiglio mira ad autorizzare

gli Stati membri a ratificare o ad aderire, a nome dell’Unione, al protocollo

HNS 2010 e, di conseguenza, ad essere vincolati dalla convenzione HNS del

2010 e considerando che quest'ultima comprende non solo i casi di danno

ambientale (applicando il principio dell’azione preventiva e il principio "chi

inquina paga"), ma anche i casi di danni non ambientali causati dal trasporto

via mare di talune sostanze, gli articoli 100, paragrafo 2, 192, paragrafo 1, e

218, paragrafo 6, lettera a), punto v) del TFUE costituiscono le basi

giuridiche appropriate per la proposta";

iii) garantire che l'uniformità, l'integrità e l'efficacia delle norme comuni dell'Unione

non vengano pregiudicate dagli impegni internazionali assunti con la ratifica o

l'adesione alla convenzione HNS del 2010, in conformità con la giurisprudenza

consolidata della Corte di giustizia2;

1 Sentenza della Corte di giustizia del 19 luglio 2012, Parlamento europeo / Consiglio dell'Unione europea, C-

130/10, ECLI:EU:C:2012:472, paragrafo 42. 2 Parere della Corte di giustizia del 19 marzo 1993, 2/91, ECLI:EU:C:1993:106, paragrafo 25; sentenza della

Corte di giustizia del 5 novembre 2002, Commissione delle Comunità europee / Regno di Danimarca, C-467/98,

ECLI:EU:C:2002:625, paragrafo 82; Parere della Corte di giustizia del 7 febbraio 2006, 1/03,

ECLI:EU:C:2006:81, paragrafi 120 e 126; Parere della Corte di giustizia del 14 ottobre 2014, 1/13,

ECLI:EU:C:2014:2303.

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iv) prestare maggiore attenzione, in tale contesto, alla sovrapposizione tra la direttiva

sulla responsabilità ambientale e la convenzione HNS del 2010 per quanto riguarda

il danno ambientale arrecato al territorio e alle acque territoriali sotto la

giurisdizione di uno Stato contraente, il danno da inquinamento ambientale causato

nella ZEE o in una zona equivalente (con un limite massimo di 200 miglia marine

dalla linea di base) di uno Stato contraente e le misure preventive destinate a evitare

o ridurre al minimo tale danno (misure preventive, riparazione primaria, riparazione

complementare);

v) assicurare che sia ridotta al minimo la possibilità di conflitto tra la direttiva sulla

responsabilità ambientale e la convenzione HNS del 2010 attraverso l'adozione di

tutte le misure atte a garantire che la clausola di esclusività ai sensi dell'articolo 7,

paragrafi 4 e 5 della convenzione HNS del 2010, secondo cui è vietato presentare al

proprietario della nave richieste di risarcimento non conformi a detta convenzione,

sia rispettata pienamente dagli Stati membri che ratificano o aderiscono a norma

dell'articolo 4, paragrafo 2, e dell'allegato IV della direttiva sulla responsabilità

ambientale;

vi) garantire che sia ridotto il rischio di creare e consolidare una situazione di

svantaggio competitivo per gli Stati che sono pronti ad aderire alla convenzione

HNS del 2010, rispetto a quelli che potrebbero voler ritardare tale processo e

continuare a essere vincolati soltanto alla direttiva ELD;

vii) garantire che sia posta fine alla coesistenza permanente di due regimi di

responsabilità marittima – un meccanismo a livello di Unione e uno internazionale

– che causerebbero una frammentazione della normativa dell'Unione,

comprometterebbero la chiara canalizzazione della responsabilità e potrebbero

condurre a procedimenti giudiziari lunghi e onerosi a scapito delle vittime e

dell'industria del trasporto marittimo;

viii) garantire a tal proposito che sia imposto agli Stati membri il chiaro obbligo di

adottare tutte le misure necessarie per ottenere un risultato concreto, vale a dire

ratificare la convenzione HNS del 2010 o aderirvi entro un termine ragionevole,

che non dovrebbe essere superiore a due anni a decorrere dalla data di entrata in

vigore della decisione del Consiglio;

2. conclude che la presente relazione interlocutoria costituirebbe un'ulteriore possibilità

per il Consiglio e la Commissione di dar seguito alle raccomandazioni di cui al

paragrafo 1;

3. incarica il suo Presidente di richiedere ulteriori discussioni con la Commissione e il

Consiglio;

4. incarica il suo Presidente di trasmettere la presente risoluzione al Consiglio e alla

Commissione nonché ai governi e ai parlamenti degli Stati membri.

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MOTIVAZIONE

Il 17 dicembre 2015 il Parlamento ha ricevuto una lettera che lo invitava a dare la sua

approvazione al progetto di decisione del Consiglio relativa alla ratifica e all'adesione, da

parte degli Stati membri a nome dell'Unione, al protocollo del 2010 della convenzione HNS1.

In mancanza di una clausola REIO (organizzazione regionale d'integrazione economica) nel

testo della convenzione o nel protocollo, gli Stati membri dovrebbero concludere tale accordo

internazionale a nome dell'Unione, previa autorizzazione del Consiglio e approvazione del

Parlamento europeo su proposta della Commissione (articolo 218, paragrafo 6, lettera a)

TFUE). Il relatore propone una relazione interlocutoria che permetta di lavorare con il

Consiglio e la Commissione per conseguire un esito positivo. Il relatore ritiene che non sia

opportuno che il Parlamento dia la propria approvazione prima di vedere garantite

l'uniformità, l'integrità e l'efficacia del diritto dell'Unione, nonché il principio fondamentale di

attribuzione delle competenze dell'UE.

La convenzione internazionale sulla responsabilità e sul risarcimento dei danni prodotti dal

trasporto via mare di sostanze pericolose e nocive del 1996 è l'ultima delle convenzioni

dell'Organizzazione marittima internazionale (IMO) concernenti la responsabilità e il

risarcimento dei danni derivanti dal trasporto via mare di sostanze pericolose e nocive,

compresi il gas naturale liquefatto (GNL) e il gas di petrolio liquefatto (GPL), a non essere

stata ancora ratificata. Avendo acquisito esperienza con regimi internazionali analoghi che

disciplinano la responsabilità per i danni derivanti da altre attività di trasporto marittimo,

come il trasporto di idrocarburi mediante navi cisterna, l'IMO ha adottato tale accordo

internazionale, come modificato dal protocollo HNS del 2010, per integrare il sistema di

convenzioni sulla responsabilità marittima con uno strumento specifico. Né la convenzione

HNS del 1996, né il protocollo del 2010 della convenzione HNS sono ancora entrati in vigore.

La convenzione HNS del 2010 stabilisce la responsabilità oggettiva del proprietario della

nave che trasporta sostanze pericolose e nocive per i danni derivanti da un evento correlato al

trasporto via mare di sostanze pericolose e nocive a bordo di tale nave. Esistono limitate

eccezioni alla responsabilità oggettiva del proprietario, che è connessa all'obbligo del

proprietario di sottoscrivere un'assicurazione o un'altra garanzia finanziaria al fine di coprire

la propria responsabilità per i danni conformemente alle disposizioni della convenzione. Fatto

ancora più importante, è stato istituito un apposito fondo di risarcimento destinato a risarcire

chiunque abbia subito un danno derivante dal trasporto via mare di sostanze pericolose e

nocive, nella misura in cui tale persona non sia stata in grado di ottenere un pieno e adeguato

risarcimento dei danni dal proprietario della nave e dal suo assicuratore. L'importo totale del

risarcimento disponibile è pari a 250 milioni di unità di conto (circa 310 milioni di EUR ai

tassi di cambio attuali), sulla base di un sistema elaborato di contributi versati al Fondo HNS

da soggetti riceventi sostanze pericolose e nocive in ciascun Stato contraente.

Il campo di applicazione di entrambe le convenzioni HNS, del 1996 e del 2010, si sovrappone

a quello della direttiva 2004/35/CE in materia di responsabilità degli operatori di attività

professionali2, compresi i trasporti marittimi, per quanto concerne i) il danno ambientale

causato al territorio, compreso il mare territoriale, di uno Stato contraente, ii) il danno da

inquinamento ambientale causato nella ZEE o in una zona equivalente (con un limite

1 SGS15/14574 in merito alla decisione 13806/15. 2 GU L 143 del 30.4.2004, pag. 56.

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massimo di 200 miglia marine dalla linea di base) di uno Stato contraente e iii) le "misure

preventive, ovunque esse siano adottate, destinate a prevenire o limitare tale danno".

Attualmente non vi è nulla nella direttiva sulla responsabilità ambientale che garantisca un

risarcimento alle vittime per i danni che superano i limiti di responsabilità del proprietario

della nave. Nell'attuale quadro giuridico dell'UE manca inoltre l'obbligo di assicurazione

obbligatoria, mentre la convenzione stabilisce specificamente tale obbligo per i proprietari

delle navi, congiuntamente al diritto dei ricorrenti di rivalersi direttamente sull'assicuratore.

Alla luce di ciò, il relatore comprende che la conclusione del protocollo del 2010 della

convenzione HNS garantirà l'applicazione uniforme delle norme sulla responsabilità e sul

risarcimento in relazione agli incidenti causati da navi che trasportano via mare sostanze

pericolose e nocive in tutta l'UE. Essa garantirà inoltre la disponibilità di fondi sufficienti per

il risarcimento delle vittime di tali incidenti.

Considerando che il termine "danni da inquinamento" nella convenzione HNS del 2010 ha

una portata più ristretta rispetto al termine "danno ambientale" ai sensi della direttiva ELD, e

che l'inclusione di incidenti che interessano sostanze pericolose e nocive nella direttiva ELD

aprirebbe quindi la possibilità di risarcimento per danni puramente ambientali, il relatore

ritiene che l'applicazione della direttiva ELD agli incidenti contemplati dalla convenzione

HNS del 2010 equivarrebbe di fatto al ripudio dell'approccio dell'IMO da parte dell'UE, il che

potrebbe avere ripercussioni negative considerevoli.

In particolare, la normativa UE non sarebbe vincolante per i paesi terzi, inclusi quelli che

sono importanti Stati di bandiera, il che potrebbe rivelarsi problematico in sede di trattamento

delle denunce relative a fuoriuscite di sostanze pericolose e nocive che presentano aspetti

internazionali. Inoltre, nel caso in cui i paesi vicini degli Stati membri dell'UE fossero paesi

parti della convenzione HNS del 2010 (la Norvegia e la Turchia hanno già firmato la

convenzione) e si verificasse un incidente che interessa sia uno Stato membro dell'UE che un

paese vicino, i ricorrenti e i proprietari delle navi sarebbero soggetti a regimi diversi (e

contraddittori).

Pertanto, il relatore è del parere che, vista la natura del trasporto marittimo quale attività di

portata mondiale con un impatto transfrontaliero, un regime internazionale, piuttosto che

soluzioni regionali, si riveli più appropriato ai fini della garanzia di un'applicazione uniforme

delle norme sulla responsabilità e sul risarcimento in relazione agli incidenti causati da navi

che trasportano via mare sostanze pericolose e nocive in tutta l'UE.

Alla luce della quota significativa rappresentata dai carichi di sostanze pericolose e nocive nel

trasporto merci per via marittima, del carattere mondiale del settore navale, nonché del

possibile impatto transfrontaliero degli incidenti che coinvolgono carichi di sostanze

pericolose o nocive, il relatore ritiene che sia nell'interesse dell'Unione nel suo complesso

disporre di un regime omogeneo di responsabilità applicabile al danno ambientale derivante

dal trasporto in mare di sostanze pericolose e nocive, che potrà essere realizzato solo se il

Consiglio e la Commissione terranno debitamente conto delle raccomandazioni del

Parlamento.

Il relatore sottolinea che la presente relazione interlocutoria non dovrebbe essere vista come

un impedimento all'instaurazione di un regime uniforme di responsabilità, ma come uno

sforzo volto a garantire che ciò avvenga nel modo più efficace ed equo, senza compromettere

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l'uniformità, l'integrità e l'efficacia delle norme comuni del diritto dell'UE e senza creare

disparità eccessive per le vittime dell'inquinamento (ad esempio le comunità costiere, i

pescatori, ecc.) e il settore dei trasporti marittimi.

Il relatore intende pertanto avviare un dialogo con il Consiglio e la Commissione al fine di

delineare una politica coerente dell'UE in materia di responsabilità e risarcimento dei danni

ambientali derivanti dal trasporto in mare di sostanze pericolose e nocive.

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PARERE DELLA COMMISSIONE GIURIDICA SULLA BASE GIURIDICA

On. Pavel Svoboda

Presidente

Commissione giuridica

BRUXELLES

Oggetto: Parere sulla base giuridica della proposta di decisione del Consiglio relativa

alla ratifica e all'adesione, da parte degli Stati membri a nome dell'Unione, al

protocollo del 2010 della Convenzione internazionale sulla responsabilità e sul

risarcimento dei danni prodotti dal trasporto via mare di sostanze pericolose e

nocive fatta eccezione per gli aspetti relativi alla cooperazione giudiziaria in

materia civile [2015/0135 (NLE) – 13806/2015 – C8-0410/2015]

Signor Presidente,

Con lettera del 17 dicembre 2015 il Consiglio ha chiesto al Parlamento di dare la sua

approvazione alla proposta di decisione del Consiglio in oggetto.1 Tenuto conto del

cambiamento della base giuridica della proposta da parte del Consiglio, la commissione

giuridica, altresì competente per il merito della decisione proposta, ha deciso nella riunione

del 28 gennaio 2016, in applicazione dell'articolo 39, paragrafo 2 del regolamento, di

analizzare di propria iniziativa la questione relativa all'adeguatezza della base giuridica della

proposta di decisione del Consiglio.

Il 22 giugno 2015 la Commissione ha presentato una proposta di decisione del Consiglio

relativa alla ratifica e all'adesione, da parte degli Stati membri a nome dell'Unione, al

protocollo del 2010 della Convenzione internazionale sulla responsabilità e sul risarcimento

dei danni prodotti dal trasporto via mare di sostanze pericolose e nocive fatta eccezione per gli

aspetti relativi alla cooperazione giudiziaria in materia civile (di seguito, la "decisione del

Consiglio relativa alla ratifica e all'adesione al protocollo del 2010" o la "decisione del

Consiglio").2 La presente proposta è basata sugli articoli 192 e 218, paragrafo 6, lettera a),

punto v), del trattato sul funzionamento dell’Unione europea (in appresso "TFUE"). A norma

dell'articolo 218, paragrafo 6, lettera a), punto v), TFUE, il Consiglio adotta, previa

approvazione del Parlamento europeo, accordi che riguardano settori ai quali si applica la

procedura legislativa ordinaria o una procedura legislativa speciale qualora sia necessaria

l'approvazione del Parlamento europeo. L'articolo 192, paragrafo 1, TFUE fa parte del titolo

XX sull'ambiente e consente l'adozione da parte del Parlamento europeo e del Consiglio,

deliberando secondo la procedura legislativa ordinaria, di misure volte a conseguire gli

obiettivi di cui all’articolo 191 TFUE.

Il Consiglio, in data 1º dicembre 2015, ha pubblicato la proposta di decisione del Consiglio

relativa alla ratifica e all'adesione al protocollo del 2010, basata sugli articoli 100, paragrafo 2

1 Cfr. 13806/15 2 COM(2015) 304 final.

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e 218, paragrafo 6, lettera a), punto v), TFUE. L'articolo 100, paragrafo 2, TFUE fa parte del

titolo VI sui trasporti e consente l'adozione da parte del Parlamento europeo e del Consiglio,

deliberando secondo la procedura legislativa ordinaria, di opportune disposizioni per la

navigazione marittima e aerea.

I. - Contesto

La responsabilità e il risarcimento dei danni derivanti da determinate attività di trasporto

marittimo sono disciplinati a livello internazionale da una serie di convenzioni

dell’Organizzazione marittima internazionale, che si basano sugli stessi principi fondamentali.

Tali principi sono i seguenti: la responsabilità oggettiva del proprietario della nave,

l'assicurazione obbligatoria per la copertura dei danni a terzi, il diritto delle persone che hanno

subito danni di ricorrere direttamente contro l'assicuratore, la limitazione della responsabilità

e, in caso di idrocarburi e di sostanze pericolose e nocive (in appresso "HNS"), un fondo

speciale di risarcimento dei danni che superano i limiti della responsabilità del proprietario

della nave.

La Convenzione internazionale sulla responsabilità e sul risarcimento dei danni prodotti dal

trasporto via mare di sostanze pericolose e nocive del 1996 (di seguito "convenzione HNS del

1996") è l'ultima delle convenzioni IMO concernenti la responsabilità ad essere ancora in

attesa di ratifica da parte degli Stati per entrare in vigore. Il protocollo del 2010 (di seguito il

"protocollo del 2010") della convenzione HNS del 1996 conteneva le modifiche necessarie

per affrontare le problematiche individuate nella summenzionata convenzione. Il protocollo

del 2010 e le disposizioni della convenzione, come modificata dal protocollo, vanno letti,

interpretati e applicati congiuntamente come un unico strumento, a norma degli articoli 2 e 18

di tale protocollo. La firma, la ratifica o l'accettazione del protocollo del 2010 da parte di uno

Stato rendono nulla qualsiasi firma o ratifica precedente, da parte di tale Stato, della

convenzione HNS del 1996, in conformità all'articolo 20, paragrafo 8, del protocollo. Gli Stati

che ratificano il protocollo esprimono il loro consenso ad essere vincolati dal testo

consolidato della convenzione HNS del 2010, quale strumento unico e consolidato nel quadro

della convenzione, che avrà effetto dopo l'entrata in vigore del protocollo del 2010.

In mancanza di una clausola di organizzazione regionale di integrazione economica nel testo

della convenzione o nel protocollo, gli Stati membri sono tenuti a concludere tale accordo

internazionale a nome dell'Unione. Le proposte di decisione del Consiglio autorizzeranno

quindi gli Stati membri a ratificare o ad aderire, a nome dell'Unione, al protocollo HNS del

2010 e, di conseguenza, ad essere vincolati dalle norme della convenzione HNS del 2010.

II. - Articoli pertinenti del trattato

L'articolo 218, paragrafo 6, lettera a), punto v) del TFUE, nella parte quinta "Azione esterna

dell'Unione", in combinato disposto con l'articolo 192, nella parte terza del TFUE, dal titolo

"Politiche dell'Unione e azioni interne" sono presentati come base giuridica nella proposta

della Commissione e recitano come segue (la sottolineatura è aggiunta):

Articolo 218

(ex articolo 300 TCE)

RR\1096367IT.doc 13/17 PE580.550v02-00

IT

[...]

6. Il Consiglio, su proposta del negoziatore, adotta una decisione relativa alla conclusione

dell'accordo.

Tranne quando l'accordo riguarda esclusivamente la politica estera e di sicurezza comune, il

Consiglio adotta la decisione di conclusione dell'accordo:

(a) previa approvazione del Parlamento europeo nei casi seguenti:

[...]

(v) accordi che riguardano settori ai quali si applica la procedura legislativa

ordinaria oppure la procedura legislativa speciale qualora sia necessaria

l'approvazione del Parlamento europeo.

Articolo 192

(ex articolo 175 TCE)

1. Il Parlamento europeo e il Consiglio, deliberando secondo la procedura legislativa

ordinaria e previa consultazione del Comitato economico e sociale e del Comitato delle

regioni, decidono in merito alle azioni che devono essere intraprese dall'Unione per

realizzare gli obiettivi dell'articolo 191.

[...]

L'articolo 191 TFUE recita (la sottolineatura è aggiunta):

Articolo 191

(ex articolo 174 TCE)

1. La politica dell'Unione in materia ambientale contribuisce a perseguire i seguenti obiettivi:

- salvaguardia, tutela e miglioramento della qualità dell'ambiente,

- protezione della salute umana,

- utilizzazione accorta e razionale delle risorse naturali,

- promozione sul piano internazionale di misure destinate a risolvere i problemi dell'ambiente

a livello regionale o mondiale e, in particolare, a combattere i cambiamenti climatici

2. La politica dell'Unione in materia ambientale mira a un elevato livello di tutela, tenendo

conto della diversità delle situazioni nelle varie regioni dell'Unione. Essa è fondata sui

principi della precauzione e dell'azione preventiva, sul principio della correzione, in via

prioritaria alla fonte, dei danni causati all'ambiente, nonché sul principio "chi inquina paga".

[...]

La proposta di decisione del Consiglio si basa sull'articolo 218, paragrafo 6, lettera a), punto

v), del TFUE, in combinato disposto con l'articolo 100, paragrafo 2, del TFUE, che recita

come segue (la sottolineatura è aggiunta):

PE580.550v02-00 14/17 RR\1096367IT.doc

IT

Articolo 100

(ex articolo 80 TCE)

[...]

2. Il Parlamento europeo e il Consiglio, deliberando secondo la procedura legislativa

ordinaria, possono stabilire le opportune disposizioni per la navigazione marittima e aerea.

Essi deliberano previa consultazione del Comitato economico e sociale e del Comitato delle

regioni.

III. - La giurisprudenza sulla base giuridica

Secondo una giurisprudenza costante della Corte di giustizia: "la scelta del fondamento

normativo di un atto comunitario (ora dell'Unione) deve basarsi su elementi oggettivi,

suscettibili di sindacato giurisdizionale, tra i quali figurano, in particolare, lo scopo e il

contenuto dell'atto".1 La scelta di una base giuridica non corretta può quindi giustificare

l'annullamento dell'atto in questione.2

Infine, per quanto riguarda le basi giuridiche multiple, se l'esame di un atto dell'UE dimostra

che esso persegue una doppia finalità o ha una duplice componente, e se una di queste è

identificabile come principale o preponderante, mentre l'altra è solo accessoria, l'atto deve

fondarsi su una sola base giuridica, ossia quella richiesta dalla finalità o componente

principale o preponderante.3 Tuttavia, se una misura ha contemporaneamente più obiettivi o

più componenti tra loro inscindibili, senza che uno di essi assuma importanza secondaria e

indiretta rispetto all'altro, tale atto dovrà basarsi sulle diverse basi giuridiche corrispondenti.4

IV. - Lo scopo e il contenuto della proposta di decisione del Consiglio e della convenzione

HNS del 2010

Come indicato sopra, l'obiettivo della proposta di decisione del Consiglio è quello di

autorizzare gli Stati membri a ratificare o ad aderire, a nome dell'Unione, al protocollo HNS

2010 e, di conseguenza, ad essere vincolati dalle norme della convenzione HNS del 2010.

In particolare, l'articolo 1 della proposta di decisione del Consiglio stabilisce che gli Stati

membri sono autorizzati a ratificare o ad aderire al protocollo del 2010 della convenzione

HNS nell’interesse dell'Unione. Gli articoli 2 e 3 definiscono le azioni che gli Stati membri

devono intraprendere al fine di ratificare il protocollo del 2010 e di istituire un sistema di

1 Causa C-411/06 Commissione/Parlamento e Consiglio [2009] Racc. I-7585, par. 45 e causa C-130/10

Parlamento/Consiglio [2012] Racc. par. 42, e giurisprudenza ivi citata. 2 Parere 2/00 sul Protocollo di Cartagena [2001] Racc. I-9713, par. 5. 3 Causa C-137/12 Commissione/Consiglio EU:C:2013:675, par. 53; Causa C-411/06 Commissione/Parlamento e

Consiglio, [2009] Racc. I-7585, par. 46, e giurisprudenza ivi citata; C-490/10 Parlamento/Consiglio

EU:C:2012:525, par. 45; C-155/07 Parlamento/Consiglio [2008] ECR I-08103, par. 34. 4 Causa C-211/01 Commissione/Consiglio [2003] Racc. I-08913, par. 40; Causa C-411/06

Commissione/Parlamento e Consiglio, [2009] Racc. I-7585, par. 47; Causa C-178/03 Commissione/Parlamento

europeo e Consiglio [2006] Racc. I-107, parr. 43-56.

RR\1096367IT.doc 15/17 PE580.550v02-00

IT

notifica per il carico soggetto a contributo. Gli articoli 4 e 5 contengono le disposizioni finali

relative all’entrata in vigore e ai destinatari della decisione, vale a dire gli Stati membri.

Per quanto riguarda lo scopo e il contenuto della convenzione HNS del 2010 è confermato

nella nota elaborata dal Servizio giuridico del Parlamento che:1

"L’obiettivo della convenzione HNS del 2010 è fornire un indennizzo adeguato, rapido

e effettivo dei danni alle persone, ai beni e all’ambiente derivanti dal trasporto via

mare di sostanze pericolose e nocive. La convenzione copre i danni da inquinamento e

i danni provocati da altri rischi, per esempio gli incendi e le esplosioni. Il suo

contenuto riguarda la questione della responsabilità in caso di danni alle persone, ai

beni e all’ambiente, del risarcimento di tali danni da parte del Fondo internazionale

per le sostanze nocive e potenzialmente pericolose e le norme sulle richieste di

risarcimento e le azioni giudiziarie, [...]."

In particolare, l'articolo 3, lettera a), riguarda i danni che possono essere ambientali o meno;

l'articolo 3, lettera b), riguarda i danni ambientali; l'articolo 3, lettera c), riguarda i danni non

ambientali; e l'articolo 3, lettera d), contempla le misure volte a prevenire o ridurre al minimo

i danni ambientali o non ambientali. Dopo aver illustrato le disposizioni generali agli articoli

da 1 a 6, la convenzione stabilisce: le norme in materia di responsabilità in caso di danni

rientranti nel campo di applicazione della convenzione, al capo II (articoli da 7 a 12); le

norme in materia di compensazione stabilite dal Fondo internazionale per le sostanze nocive e

potenzialmente pericolose (Fondo HNS) in caso di danni, al capo III (articoli da 13 a 36); le

norme relative alle richieste di risarcimento e alle azioni giudiziarie in caso di danni, al capo

IV (articoli da 37 a 42).2 I capi V e VI trattano disposizioni transitorie e disposizioni finali.

V. - Determinazione della base giuridica appropriata

Come indicato in precedenza, la scelta della base giuridica per un atto dell'UE deve basarsi su

elementi obiettivi suscettibili di sindacato giurisdizionale; tra tali elementi figurano, in

particolare, lo scopo e il contenuto dell'atto. Inoltre, il ricorso a un duplice fondamento

giuridico è escluso quando le procedure previste relativamente all'uno e all'altro fondamento

giuridico siano incompatibili e/o quando il cumulo di fondamenti giuridici sia tale da

pregiudicare i diritti del Parlamento. Tanto l'articolo 100, paragrafo 2, TFUE – proposto dal

Consiglio, quanto l'articolo 192, paragrafo 1, TFUE – proposto dalla Commissione –

prevedono la procedura legislativa ordinaria per il Parlamento europeo e il Consiglio

nell'adozione di misure e stabiliscono le opportune disposizioni nei settori dei trasporti e

dell'ambiente, rispettivamente. Inoltre, poiché l'obiettivo della proposta di decisione del

Consiglio è quello di autorizzare gli Stati membri a ratificare o ad aderire al protocollo HNS

2010 e, di conseguenza, ad essere vincolati dalle norme della convenzione HNS del 2010, che

a sua volta è intesa a fornire un indennizzo adeguato, rapido e effettivo dei danni alle persone,

ai beni e all'ambiente derivanti dal trasporto via mare di sostanze pericolose e nocive, si può

concludere che la dimensione ambientale non può affatto essere considerata "puramente

accessoria".

Sembra quindi che la convenzione del 2010 persegua più obiettivi o che abbia più componenti

tra loro indissociabili. Da un lato, essa mira a prevedere il principio "chi inquina paga e il

1 SJ-0066/16, pag.3 2 Il capitolo IV è oggetto di una proposta distinta di decisione del Consiglio.

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IT

principio dell’azione preventiva in caso di danno ambientale e contiene norme sulla

responsabilità e il risarcimento per i danni ambientali. D'altro lato, essa mira a dare

esecuzione ad una convenzione, conclusa sotto gli auspici dell'Organizzazione marittima

internazionale e che mira a disciplinare il risarcimento per il danno causato in conseguenza

del trasporto marittimo, incluso il danno non ambientale provocato dal trasporto marittimo,

nonché a evitare o ridurre al minimo tale danno. In quanto tale, essa contiene norme sulla

responsabilità e il risarcimento dei danni non ambientali.

Di conseguenza, e in conformità con la giurisprudenza della Corte di giustizia, si è potuto

concludere che la proposta di decisione del Consiglio dovrebbe essere basata sull’articolo

100, paragrafo 2, TFUE e sull'articolo 192, paragrafo 1, TFUE, in combinato disposto con

l'articolo 218, paragrafo 6, lettera a), punto v), TFUE.

VI. - Conclusione e raccomandazione

Alla luce dell’analisi che precede, dal momento che la proposta di decisione del Consiglio

mira ad autorizzare gli Stati membri a ratificare o ad aderire, a nome dell’Unione, al

protocollo HNS 2010 e, di conseguenza, ad essere vincolati dalla convenzione HNS del 2010

e considerando che quest'ultima comprende non solo i casi di danno ambientale (applicando il

principio dell’azione preventiva e il principio "chi inquina paga"), ma anche i casi di danni

non ambientali causati dal trasporto via mare di talune sostanze, gli articoli 100, paragrafo 2,

192, paragrafo 1, e 218, paragrafo 6, lettera a), punto v) del TFUE costituiscono le basi

giuridiche appropriate per la proposta.

Nella sua riunione del 17 febbraio 2016, la commissione giuridica ha pertanto deciso,

all'unanimità1, che la base giuridica corretta per la proposta di decisione del Consiglio è

costituita dall'articolo 100, paragrafo 2, dall'articolo 192, paragrafo 1, e dall'articolo 218,

paragrafo 6, lettera a), punto v) del TFUE.

Voglia gradire, signor Presidente, i sensi della mia più profonda stima.

(f.to) Pavel Svoboda

.

1 Erano presenti al momento della votazione finale: Max Andersson, Marie-Christine Boutonnet, Therese Comodini Cachia, Kostas

Chrysogonos, Mady Delvaux, Angel Dzhambazki, Jytte Guteland, Dietmar Köster, Gilles Lebreton, Jiří Maštálka, António Marinho e Pinto,

Julia Reda, Evelyn Regner, Virginie Rozière, Pavel Svoboda, Axel Voss, Tadeusz Zwiefka.

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IT

ESITO DELLA VOTAZIONE FINALE IN SEDE DI COMMISSIONE COMPETENTE PER IL MERITO

Approvazione 24.5.2016

Esito della votazione finale +:

–:

0:

21

0

2

Membri titolari presenti al momento

della votazione finale

Max Andersson, Marie-Christine Boutonnet, Jean-Marie Cavada,

Kostas Chrysogonos, Therese Comodini Cachia, Mady Delvaux, Rosa

Estaràs Ferragut, Laura Ferrara, Enrico Gasbarra, Lidia Joanna Geringer

de Oedenberg, Sajjad Karim, Dietmar Köster, Gilles Lebreton, Jiří

Maštálka, Emil Radev, Julia Reda, Evelyn Regner, József Szájer, Axel

Voss, Tadeusz Zwiefka

Supplenti presenti al momento della

votazione finale

Daniel Buda, Angel Dzhambazki, Stefano Maullu

Supplenti (art. 200, par. 2) presenti al

momento della votazione finale

Jens Nilsson