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POLITECNICO DI MILANO SCUOLA DI INGEGNERIA INDUSTRIALE E DELL’INFORMAZIONE CORSO DI LAUREA MAGISTRALE IN INGEGNERIA GESTIONALE

Relatore: Prof. Giuliano Noci Correlatore: Ing. Giulia Marchio

Tesi di Laurea Magistrale di: Federica Bianchi (matr. 818066) Stefano Braggion (matr. 814449)

Anno Accademico 2014/2015

LA NASCITA DELLE CITTÀ METROPOLITANE IN ITALIA: UNA VISIONE D’INSIEME TRA MODELLI VIRTUOSI E

OPPORTUNITÀ FUTURE

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INDICE

INDICE

INDICE ...................................................................................................... 3

INDICE DELLE TABELLE .............................................................................. 7

INDICE DELLE FIGURE ............................................................................... 8

Sommario .............................................................................................. 12

Abstract ................................................................................................. 13

1. Introduzione ....................................................................................... 14

2. Città metropolitane: lo stato dell’arte ................................................ 18

2.1. Metodologia utilizzata e classificazione paper .............................................. 18

2.2. Analisi dei contenuti presenti in letteratura .................................................. 21

2.2.1. L’urbanizzazione ....................................................................................... 21

2.2.2. Forme di cooperazione tra enti ................................................................ 24

2.2.3. I modelli di governance ............................................................................ 34

2.2.4. Il policentrismo nelle aree metropolitane ................................................ 44

2.2.5. L’aspetto tecnologico nelle Città: le smart cities ...................................... 49

3. I casi studio europei: una realtà da cui partire .................................... 56

3.1. La Germania e il caso della Metropolregion Mitteldeutschland: la definizione

pratica di policentrismo .................................................................................. 57

3.1.1. La Città metropolitana nel diritto tedesco ............................................... 57

3.1.2. La Mitteldeutschland Metropolregionen: i caratteri generali .................. 60

3.1.3. L’organizzazione e la governance della Regione ...................................... 61

3.1.4. Lo sviluppo socio-‐economico della Mitteldeutschland Metropolregion ... 64

3.1.5. Analisi SWOT per la Mitteldeutschland Metropolregion ....................... 66

3.2. Il Portogallo e l’area metropolitana di Porto: una vera integrazione a livello

regionale e statale .......................................................................................... 67

3.2.1. L’ordinamento amministrativo portoghese .............................................. 67

3.2.2. Governance, funzioni e finanze delle Aree metropolitane ........................ 69

3.2.3. L’Area metropolitana di Porto .................................................................. 71

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INDICE

3.2.4. Le prospettive future dell’area metropolitana di Porto ............................ 72

3.2.5. Analisi SWOT per l’Area metropolitana du Porto ..................................... 74

3.3. La Gran Bretagna e la Greater London: l’obiettivo della crescita per diventare

una world city ................................................................................................. 75

3.3.1. Il self-‐government inglese ........................................................................ 75

3.3.2. Le aree metropolitane in Inghilterra ........................................................ 77

3.3.3. Organizzazione, funzioni e finanze della Greater London ........................ 78

3.3.4. Lo sviluppo strategico di Londra ............................................................... 82

3.3.5. Londra e i suoi trasporti, un esempio di eccellenza e sostenibilità ........... 84

3.3.6. SWOT analysis per la Greater London ...................................................... 86

3.4. La Spagna e Madrid: il caso gemello a quello italiano ................................... 87

3.4.1. Il modello amministrativo spagnolo ......................................................... 87

3.4.2. Le aree metropolitane spagnole ............................................................... 88

3.4.3. Le aree metropolitane spagnole sono un modello vincente? ................... 92

3.4.4. SWOT analysis per la Comunidad autonomas de Madrid ........................ 93

3.5. I Paesi Bassi e la realtà di Rotterdam-‐L’Aia: quando l’unione prevale sui

confini ............................................................................................................. 94

3.5.1. L’ordinamento amministrativo olandese ................................................. 94

3.5.2. Le Città metropolitane in Olanda ............................................................. 95

3.5.3. L’area metropolitana Rotterdam-‐L’Aia e il suo assetto organizzativo ..... 96

3.5.4. La situazione socio-‐economico della Metropoolregio .............................. 99

3.5.5. SWOT analysis per la Metropool Region Rotterdam -‐ Den Haag ........... 101

3.6. La Francia e Parigi: il governo della Città metropolitana all’interno del

millefeuille francese ...................................................................................... 102

3.6.1. Il sistema amministrativo francese ........................................................ 102

3.6.2. Le aree metropolitane in Francia ........................................................... 103

3.6.3. La metropoli di Grand Paris ................................................................. 106

3.6.4. SWOT analysis per la Metropole du Grand Paris .................................... 110

3.7. Tabella riassuntiva dei casi studio ............................................................... 111

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INDICE

4. La legislazione sulle Città metropolitane: un cammino impervio ....... 116

4.1. La genesi ...................................................................................................... 116

4.1.1. Differenziazione, adeguatezza e sussidiarietà ....................................... 118

4.2. Dalla Legge 265/1999 alla prima Riforma costituzionale ............................ 119

4.3. La prima Riforma costituzionale e gli ostacoli seguenti ............................... 121

4.3.1. Decreto legislativo e Decreto Legge ....................................................... 124

4.4. La Legge “Delrio” e il suo inserimento nella revisione costituzionale ......... 125

4.5. La Legge n°56/2014: “Disposizioni sulle Città metropolitane, sulle Province,

sulle Unioni e fusioni di Comuni” ................................................................. 127

4.5.1. Le Città metropolitane nella Legge Delrio .............................................. 127

4.5.2. Gli altri Enti normati dalla Legge Delrio: Province e Comuni .................. 133

5. Finanziamenti e risorse ..................................................................... 136

5.1. Il Piano Operativo Nazionale Città metropolitane ....................................... 140

5.2. Struttura del PON METRO ............................................................................ 142

5.2.1. Assi prioritari .......................................................................................... 142

5.2.2. Piano di finanziamento ........................................................................... 145

6. Le Città metropolitane italiane: una prima descrizione ..................... 150

6.1. I criteri di scelta delle Città metropolitane in Italia ..................................... 151

6.2. I confini amministrativi delle Città metropolitane italiane .......................... 158

6.3. Identificazione delle Città metropolitane .................................................... 163

7. Metodologia a supporto della definizione del framework ................. 186

7.1. Le fonti ......................................................................................................... 186

7.2. Processo metodologico ................................................................................ 187

8. Evidenze emerse dalla ricerca ........................................................... 191

8.1. Punti salienti di ogni Città metropolitana .................................................... 192

8.1.1. Città metropolitana di Torino ................................................................. 192

8.1.2. Città metropolitana di Milano ................................................................ 194

8.1.3. Città metropolitana di Genova ............................................................... 198

8.1.4. Città metropolitana di Bologna .............................................................. 199

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INDICE

8.1.5. Città metropolitana di Firenze ................................................................ 202

8.1.6. Città metropolitana di Bari ..................................................................... 205

8.1.7. Città metropolitana di Napoli ................................................................. 206

8.1.8. Città metropolitana di Roma Capitale .................................................... 209

8.2. Presentazione del framework concettuale .................................................. 212

8.3. Interpretazione del framework concettuale ................................................ 217

8.3.1. L’aspetto organizzativo delle Città metropolitane ................................. 217

8.3.2. La governance delle Città metropolitane ............................................... 220

8.3.3. Le risorse delle Città metropolitane ....................................................... 222

8.3.4. Le Città metropolitane e i punti del Piano Operativo Nazionale ............ 225

9. Discussione dei risultati e conclusioni ............................................... 229

9.1. Implicazioni manageriali e opportunità da cogliere .................................... 233

9.2. Limiti della ricerca e possibili sviluppi futuri ................................................ 235

Bibliografia ........................................................................................... 236

Sitografia ............................................................................................. 243

Allegati ................................................................................................. 246

Allegato A ............................................................................................................ 246

Allegato B ............................................................................................................ 247

Allegato C ............................................................................................................ 248

Allegato D ........................................................................................................... 256

Allegato E ............................................................................................................ 260

Ringraziamenti ..................................................................................... 267

7

INDICE DELLE TABELLE

INDICE DELLE TABELLE

Tabella 1 -‐ Le funzioni e i servizi gestiti in forma associata dai Comuni. Fonte: rielaborazione personale ............................................................................ 26

Tabella 2 -‐ Popolazione italiana per Regioni e Comuni. Fonte: rielaborazione Ancitel su dati ISTAT ................................................................................... 28

Tabella 3 -‐ Modelli di governance metropolitani. Fonte: Hayewood, 1997 ....... 38 Tabella 4 -‐ Analisi SWOT per la Mittledeutschland Metropolregion. Fonte:

rielaborazione personale ............................................................................ 66 Tabella 5 -‐ L'analisi SWOT per la Città metropolitana di Porto. Fonte:

rielaborazione personale ............................................................................ 74 Tabella 6 -‐ L'analisi SWOT per la Greater London. Fonte: rielaborazione

personale .................................................................................................... 86 Tabella 7 -‐ L'analisi SWOT per la Comunidad autonomas de Madrid. Fonte:

rielaborazione personale ............................................................................ 93 Tabella 8 -‐ L'analisi SWOT per la Metropol Region di Rotterdam -‐ L'Aia. Fonte:

rielaborazione personale .......................................................................... 101 Tabella 9 -‐ La SWOT Analysis per la Metropole du Grand Paris. Fonte:

rielaborazione personale .......................................................................... 110 Tabella 10 -‐ Riassunto dei casi studio europei. Fonte: elaborazione personale

.................................................................................................................. 111 Tabella 11 -‐ Strategia di investimento del Piano Operativo Nazionale. Fonte:

rielaborazione personale .......................................................................... 147 Tabella 12 -‐ Tabella delle aree metropolitane italiane. Fonte: Rapporto Annuale

Censis 2012……………………………………………………………………………………………152 Tabella 13 -‐ Dati sui Sistemi Locali del Lavoro. Fonte: dati ISTAT .................... 154 Tabella 14 -‐ Dati sulle Functional Urban Areas in Italia. Fonte: Boix e Veneri,

2009 .......................................................................................................... 156 Tabella 15 -‐ Descrizione delle sottodimensioni di analisi. Fonte: elaborazione

personale .................................................................................................. 189 Tabella 16 -‐ Modelli virtuosi riscontrati durante la redazione dell'elaborato.

Fonte: elaborazione personale ................................................................. 231 Tabella 17 -‐ Distribuzione demografica Comuni italiani. Fonte: ISTAT, 2015 .. 246 Tabella 18 -‐ Dotazione finanziaria suddivisa per anno e per fondo. Fonte: PON

METRO………………………………………………………………………………………………….247

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INDICE DELLE FIGURE

INDICE DELLE FIGURE

Figura 1 -‐ Le Città metropolitane italiane secondo la normativa vigente. Fonte: rielaborazione personale da Google Earth Pro………………………………………..17

Figura 2 -‐ Lo schema di lavoro utilizzato per schedulare i paper. Fonte: elaborazione personale……………….………………………………………………………….19

Figura 3 -‐ Classificazione percentuale degli articoli scientifici. Fonte: rielaborazione personale………………………………………………………………………..20

Figura 4 -‐ Tassi di crescita della popolazione urbana. Fonte: UNICEF……………..22 Figura 5 -‐ Framework dell'urbanizzazione. Fonte: Knox, 2009………………………..22 Figura 6 -‐ Unione di Comuni italiani per Regione amministrativa. Fonte:

Associazione Nazionale dei Comuni Italiani……………………………………………..26 Figura 7 -‐ I principali vantaggi della cooperazione nell'ambito dei servizi. Fonte:

rielaborazione personale…………………………………………………………………………30 Figura 8 -‐ L'evoluzione delle aree policentriche. Fonte: Lambreghts, 2007……..45 Figura 9 -‐ Il processo di metropolitization. Fonte: European Metropolitan

Network Institute………………………………………………………………………………….…46 Figura 10 -‐ Aree metropolitane policentriche ad alto potenziale. Fonte: EPSON,

2005………………………………………………………………………………………………………..48 Figura 11 -‐ Assi che compongono il concetto di Smart city. Fonte: Mattioni et

al., 2015…………………………………………………………………………………………………..49 Figura 12: Visione di Barcellona per diventare "smart". Fonte: Ajuntament de

Barcelona, 2013………………………………………………………………………………………53 Figura 13 -‐ Smart city: una congiuntura di quattro forze. Fonte: Angelidou,

2015………………………………………………………………………………………………………..54 Figura 14 -‐ Le aree metropolitane analizzate nella trattazione:

Mittledeutchland, Porto, Londra, Rotterdam-‐The Hague, Madrid, Parigi. Fonte: rielaborazione personale da Google Earth Pro………………………………56

Figura 15 -‐ Le undici aree metropolitane tedesche. Fonte: Wikipedia…………….59 Figura 16 -‐ La Mitteldeutschland Metropolregion con segnate in rosso le Città

appartenenti all'ex Triangolo della Sassonia ed in verde le ultime entrate (da notare che Magdeburgo e Dresda non appartengono più all'associazione dal 2013). Fonte: Technische Universitat Dresden………..…62

Figura 17 -‐ Le imprese localizzate nella Regione metropolitana, divise per città di appartenenza. Fonte: Mittledeutschland Metropoltregion…………………..65

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INDICE DELLE FIGURE

Figura 18 -‐ Le Aree metropolitane di Porto (in azzurro) e Lisbona (in giallo). Fonte: virtualsources.com……………………………………………………………………….68

Figura 19 -‐ L'Area metropolitana di Porto e quelle limitrofe di Aveiro e Braga. Fonte: European Metropolitan Network Intitute………………………………..……73

Figura 20: I diversi Boroughs che compongono la Greater London. In rosa quelli della Inner London, in rosso quelli della Outer London ed in azzurro l’area più interna della City. Fonte: London – Longhborough Center for Doctoral Training……………………………………………………………………………………………………79

Figura 21 -‐ Le uscite dell'anno 2015-‐16. Fonte: bilancio pubblico della Greater London Authority…………………………………………………………………………………….81

Figura 22 -‐ Le entrate per l'anno 2015-‐2016. Fonte: bilancio pubblico della Greater London Authority………………………………………………………………………..82

Figura 23 -‐ La Comunità autonoma di Madrid e la suddivisione in comuni al suo interno. Fonte: it.wikipedia.org……………………………………………………………….89

Figura 24 -‐ Le 8 Città metropolitane in Olanda fino alla fine del 2014. Fonte: Ministerie van Wolgezhonheid, Welzijn en Sport……………………………………95

Figura 25 -‐ Il territorio della Plusregio Rotterdam (in verde), della Plusregio The Hague (in arancio) e della Provincia che le contiene (in nocciola). Fonte: European Metropolitan Network Institute……………………………………………….97

Figura 26 -‐ Funzioni e risorse dell'Ente per il trasporto pubblico della Metropoolregio Rotterdam -‐ Den Haag. Fonte European Metropolitan Transport Authority…………………………………………………………………………………98

Figura 27 -‐ Le enormi suddivisioni territoriali del territorio metropolitano parigino. Fonte: Institut d’Amènagement et d’Urbanisme du Ile de France……………………………………………………………………………………………………107

Figura 28 -‐ Il progetto Grand Paris per quanto riguarda il settore dei trasporti. Con i vari colori si possono scorgere le nuove linee previste dal piano. Fonte: Liberation……………………………………………………………………………………108

Figura 29: Step metodologici innovativi proposti dall'Accordo di Partenariato 2014-‐2020. Fonte: rielaborazione personale………………………………………….139

Figura 30 -‐ Contesto di riferimento del PON METRO. Fonte: rielaborazione personale………………………………………………………………………………………………140

Figura 31: Dotazione finanziaria del PON METRO. Fonte: rielaborazione personale………………………………………………………………………………………………145

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INDICE DELLE FIGURE

Figura 32 -‐ Finanziamento totale per Asse prioritario. Fonte: rielaborazione personale………………………………………………………………………………………………149

Figura 33 -‐ Mappa delle CIttà metropolitane italiane secondo la Legislazione nazionale e regionale (con la presenza di Trieste il cui futuro è ancora molto incerto). Fonte: Il Gazzettino……………………………………………………….150

Figura 34 -‐ Functional Urban Areas, divise secondo i quattro livelli. Fonte: Boix e Veneri, 2009………………………………………………………………………………………….155

Figura 35 -‐ Dimensione dei sistemi territoriali funzionali: centroide, SLL, FUR. Fonte: Città e aree metropolitane in Italia, 2014…………………….……………..158

Figura 36 – La delimitazione delle aree metropolitane italiane in termini di Functional Urban Area (fonte EPSON, in grigio) rispetto ai confini provinciali, in nero. Fonte: Le aree metropolitane: aspettando Godot, Centro Einaudi, Sedicesimo rapporto “Giorgio Rota su Torino, 2015……..162

Figura 37 -‐ Il logo della Città metropolitana di Torino. Fonte: www.cittametropolitana.torino.it………………………………………………………….163

Figura 38 -‐ Le zone omogenee della Città metropolitana di Torino. Fonte: www.cittametropolitana.torino.it………………………………………………………….164

Figura 39 -‐ Il logo della Città metropolitana di Milano. Fonte: Entilocali.usb.it…………………………………………………………………………………..….166

Figura 40 -‐ Il territotio della Città metropolitana con i vari Comuni ed il Capoluogo in Giallo. Fonte: www.cittametropolitana.mi.it……………………166

Figura 41 -‐ Il logo della Città metropolitana di Venezia. Fonte: www.provincia.venezia.it………………………………………………………………………168

Figura 42 -‐ Il logo della Città metropolitana di Genova. Fonte: www.cittametropolitana.genova.it………………………………………………………..169

Figura 43 -‐ Il territorio con i Comuni appartenenti alla Città metropolitana. Fonte: www.provincia.genova.it……………………………………………………………169

Figura 44 -‐ Il nuovo logo della Città metropolitana di Bologna. Fonte: www.bolognatoday.it……………………………………………………………………………171

Figura 45 -‐ il territorio della Città metropolitana di Bologna con riportati i confini di Comuni e delle loro Unioni. Fonte: www.cittametropolitana.bo.it……………………………………………………………….172

Figura 46 -‐ Il logo della Città metropolitana di Firenze. Fonte: it.wikipedia.org……………………………………………………………………..………………173

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INDICE DELLE FIGURE

Figura 47 -‐ Il territorio della Città metropolitana di Firenze con i suoi Comuni. Fonte: www.cittametropolitana.fi.it………………………………………………………173

Figura 48 -‐ Lo stemma della Città metropolitana di Bari. Fonte: it.wikipedia.org……………………………………………………………………………………..174

Figura 49 -‐ La composizione della Città metropolitana di Bari. Fonte: wwwo.cittamentropolitana.ba.it……………………………………………………………175

Figura 50 -‐ Il logo della Città metropolitana di Napoli. Fonte: www.cittametropolitana.na.it………………………………………………………………176

Figura 51 -‐ L'immagine satellitare della conurbazione napoletana, che fa ben capire la densità abitativa del territorio. Fonte: it.wikipedia.org……………176

Figura 52 -‐ Il logo della Città metropolitana di Roma Capitale. Fonte: www.cittametropolitanaroma.gov.it……………………………………………………..178

Figura 53 -‐ I Municipi del Comune di Roma Capitale. Fonte: www.comune.roma.it……………………………………………………………………………179

Figura 54 -‐ Processo metodologico seguito per la realizzazione del framework concettuale. Fonte: elaborazione personale………………………………………….187

Figura 55: rappresentazione grafica per popolazione residente. Fonte: Istat, 2015………………………………………………………………………………………………………246

Figura 56 -‐ L'organigramma della Città metropolitana di Torino. Fonte: www.cittametropolitana.torino.it………………………………………………………….260

Figura 57 -‐ L'organigramma della Città metropolitana di Milano. Fonte: www.cittametropolitana.mi.it……………………………………………………………….261

Figura 58 -‐ L'organigramma della Città metropolitana di Genova. Fonte: www.cittametropolitana.genova.it………………………………………………………..262

Figura 59 -‐ La prima pagina dell'organigramma della Città metropolitana di Bologna. Fonte: www.cittamentropolitana.bo.it……………………………………263

Figura 60 -‐ L'organigramma della Città metropolitana di Firenze. Fonte: www.cittametropolitana.fi.it…………………………………………………………………264

Figura 61 -‐ L'organigramma della Città metropolitana di Napoli. Fonte: www.cittamentropolitana.na.it……………………………………………………………..265

Figura 62 -‐ La prima pagina dell'organigramma della Città metropolitana di Roma Capitale. Fonte: www.cittametropolitanaroma.gov.it………………….266

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Sommario

Sommario

La Legge n°56 del 2014, chiamata anche Legge Delrio dal nome dell’attuale Ministro delle Infrastrutture che ne fu il firmatario, istituisce sul territorio italiano dieci Città metropolitane, dando poi libertà alle Regioni a Statuto speciale di istituirne a proprio piacimento.

È solo l’ultimo passo di un percorso lungo e impervio: molte proposte di Legge sono state studiate e approvate dalle diverse Legislature a partire dal 1990, basandosi soprattutto sulla necessità di rivedere il modello amministrativo a tre livelli -‐ Regione, Provincia, Comune -‐ presente in Italia. Con il tempo a questa necessità si è aggiunta quella di revisione dei processi della Pubblica Amministrazione: parole come sburocratizzazione e spending-‐review sono da tempo sulla bocca di molti legislatori e politici, spinti soprattutto dall’interesse che questi temi hanno per l’elettore.

Si giunge così all’istituzione di 14 nuovi Enti: Torino, Milano, Genova, Venezia, Bologna, Firenze, Roma Capitale, Napoli, Bari, Reggio Calabria, Messina, Palermo, Catania e Cagliari, che dal 1° gennaio 2015 sono attivi in tutti i procedimenti, tranne in alcuni casi per alterne vicende.

Il presente lavoro di tesi si propone di esaminare il processo di costituzione delle nascenti Città metropolitane italiane attraverso un framework metodologico, sviluppato mediante lo studio di modelli virtuosi presenti in letteratura e a livello europeo.

Il punto di arrivo della trattazione è un focus sulla realtà nostrana: partendo dai documenti delle Città metropolitane (legislazione, Statuti, Regolamenti e bilanci, siti web, etc.), abbiamo sviscerato tutte le opportunità colte dagli Enti italiani, sottolineando soprattutto i punti innovativi presenti, nonché le strategie che esse potrebbero adottare nel medio-‐lungo termine.

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Abstract

Abstract

The 56th Decree of 2014, named the Delrio Law after the current signing Minister of Infrastructure, establishes ten Metropolitan Cities on the Italian territory, also granting the Autonomous Regions the liberty to institute others accordingly.

This represents the final step in a long and winding road: several proposals on metropolitan areas have been approved and analysed across administrations and cabinets since 1990, based predominantly on the need to review the Italian three-‐tier administrative system of Regions, Provinces and Municipalities. This need moreover adds to the necessity to reconfigure the decision making processes within Public Administration: terms such as de-‐bureaucratisation and spending review have long been on the lips of political and legislative authorities, following from the interests that is sparked within the voting public.

We have thus arrived at the institution of 14 new entities: Turin, Milan, Genoa, Venice, Bologna, Florence, Rome, Naples, Bari, Reggio Calabria, Messina, Palermo, Catania and Cagliari, which, as of the 1st of January 2015, have been fully active and self sufficient Public Administration entities, with very few circumstantial exceptions.

This dissertation seeks to examine the inception process of the newly-‐estabilished Italian metropolitan cities. This is done through a methodological framework built on an analysis of best practices within the literature and at the European level.

The main conclusion of the dissertation is a focus on the domestic environment: departing from the documentation on metropolitan areas (legislation, Decrees, Regulations and budgets, websites, etc.), we have dissected the various opportunities capitalised upon by the Italian governing agencies, emphasising mainly those innovative aspects, as well as the strategies that are best to be adopted in the medium-‐to-‐long term.

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1. Introduzione

1. Introduzione

“La Città è una stupenda emozione dell’uomo. La Città è un’invenzione, anzi: è l’invenzione dell’uomo”.

Renzo Piano

Le Città sono oramai una realtà assodata nella società del XXI secolo: dedali di strade, palazzi e grattacieli che toccano il cielo, binari e stazioni che circondano i quartieri sono certezze vivide per la maggior parte di noi.

Parlare di Città e del territorio interconnesso con queste -‐ ossia di area metropolitana -‐ è un tema molto attuale per la crescente importanza che esse stanno assumendo; ancor più per la realtà italiana, che in molti vedono arretrata rispetto al resto del mondo o anche solo del nostro continente.

Se diamo uno sguardo a livello macroscopico non possiamo esimerci dal considerare l’Italia un passo indietro rispetto al contesto mondiale: Città come Budapest, Seoul, Copenaghen, Dublino, Helsinki, Randstad e Bruxelles concentrano quasi la metà del PIL nazionale; mentre Oslo, Auckland, Praga, Londra, Stoccolma, Tokyo e Parigi registrano un PIL che rappresenta circa un terzo di quello nazionale1. Questi dati sono ben lontani dall’essere raggiunti dalle grandi metropoli italiane, che concentrano circa il 34,7% del PIL nazionale2 e ospitano circa il 14% della popolazione nazionale, mentre a livello mondiale si supera il 50%.

È indubbio però che le positività, gli aspetti critici e i problemi legati allo sviluppo dell’area vasta siano complementari a livello nazionale, europeo e anche mondiale.

Le grandi agglomerazioni portano a rilevanti vantaggi, che si possono fondamentalmente ricollegare alle economie di scala e aggregazione che ne derivano. Nascono così numerose opportunità per le società metropolitane,

1 “Competitive Cities in the Global Economy”, OECD Territorial Reviews, 2006. 2 “Le Città metropolitane”, Rapporto CITTALIA, 2013.

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1. Introduzione

legate alla maggior presenza di risorse umane e materiali, ma anche di servizi, attività e infrastrutture.

Per contro, vi sono anche numerosi problemi e punti critici portati da tale fenomeno urbano: dove vi è una grande attrazione di popolazione infatti nascono spesso fenomeni di esclusione e povertà, che possono portare a criminalità e fenomeni di polarizzazione spaziale, con conseguente creazione di periferie e “quartieri depressi”; secondo i dati OCSE, dal 7% al 25% della popolazione metropolitana3 vive in quartieri sfavoriti.

Queste ultime realtà, insieme a quelle più ovvie dei costi della congestione (non solo legati al traffico ma anche al degrado delle aree verdi o ai livelli sonori) e dei costi di manutenzione delle infrastrutture, provocano diseconomie di agglomerazione in cui, sempre secondo l’OCSE, ci si imbatte quando la popolazione supera i 7 milioni di abitanti (si vedano i casi di Seoul, Città del Messico, Istanbul e Tokyo).

Queste realtà socio-‐economiche -‐ quanto mai attuali -‐ si intrecciano pienamente con il processo di rivoluzione normativa italiana, che si conclude il 7 Aprile 2014 con l’approvazione della Legge “Disposizioni sulle Città metropolitane, sulle Province, sulle Unioni e fusioni di Comuni”, che introduce sostanziali innovazioni nel processo di creazione delle 14 Città metropolitane succitate. Tale Legge prevede, infatti, una definizione puntuale di tempi e modalità di costituzione degli organi di governo delle Città metropolitane, limitando i poteri di veto che ne hanno ostacolato l’attivazione in passato.

Da questi presupposti nasce il presente lavoro di tesi, che si propone come un’analisi dello stato dell’arte della nascente realtà italiana, che attraverso un’analisi trasversale di molteplici elementi, ci permetterà di individuare opportunità e modelli che potrebbero aiutare il nostro paese a uscire dalla propria condizione di arretratezza in questo tema.

L’analisi parte quindi dal secondo capitolo in cui analizzeremo i contributi scientifici presenti in letteratura di esperti quali economisti, urbanisti, architetti, legislatori, etc. in cui tracceremo un filo rosso che collegherà i vari

3 Ricerca effettuata su dieci paesi OCSE.

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1. Introduzione

temi che fanno da fondamenta allo sviluppo delle Città metropolitane nel mondo. Trattasi di concetti quali, l’urbanizzazione, la collaborazione tra Enti pubblici, i modelli di governance, le smart city e il policentrismo, da cui abbiamo visto emergere già possibili ispirazioni.

Nel terzo capitolo ci si addentra nell’analisi a livello europeo, considerando sei casi studio che hanno notevoli punti in comune con alcune realtà presenti nel nostro Paese. Partendo dalla ricerca di soluzioni originali che si potessero riadattare alla realtà nostrana, lo sviluppo di questa parte si conclude con una tabella in cui sono riportati alcuni punti salienti Città per Città.

Nel seguito della trattazione entriamo nel vivido della situazione Italiana considerando, nel quarto capitolo, la legislazione sulle Città metropolitane sia dal punto di vista storico sia attuale, per finire con un’analisi dettagliata della Legge n°56/2014, attualmente in vigore.

Nel quinto capitolo ci si focalizza sulle risorse umane, strumentali e finanziarie di cui dovrebbero essere dotate le Città metropolitane italiane, con uno sguardo al Piano Operativo Nazionale METRO 2014-‐2020 come fonte principe di sostentamento finanziario delle Città metropolitane.

Nel sesto capitolo vengono presentate le Città metropolitane italiane con una breve descrizione territoriale per ciascuna di esse. Il capitolo vuole anche analizzare la ragione della scelta di tali Città candidate ad Ente di area vasta e approfondire la questione dei confini territoriali.

Nel settimo capitolo si trova una descrizione della metodologia utilizzata per creare un framework multi-‐dimensionale in cui potessero trovare spazio tutti i contributi originali provenienti da ogni Città metropolitana. Abbiamo individuato quattro temi: organizzazione, governance, risorse e assi prioritari del Piano Operativo Nazionale delle Città metropolitane, che anche grazie alla loro suddivisione in sotto-‐temi ci hanno permesso di confrontare dinamiche comuni e differenti tra le diverse realtà.

Tale framework ci guida all’ottavo capitolo, in cui viene impostata un’analisi a più livelli, basata sui contributi delle differenti Istituzioni metropolitane, valutati sia a livello di originalità che a livello di utilità, considerando anche i

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1. Introduzione

modelli europei analizzati in precedenza. Il primo livello di analisi è condotto per Città metropolitana, segue quindi la presentazione del framework e infine un’analisi per ognuna delle dimensioni individuate.

Infine nelle conclusioni è riportata, oltre a una tabella riassuntiva con i principali esempi virtuosi emersi nell’elaborato, discussioni sui problemi più importanti che si troveranno ad affrontare le Città metropolitane da qui ai prossimi mesi e i possibili ambiti di studio futuri.

Figura 1 -‐ Le Città metropolitane italiane secondo la normativa vigente. Fonte: rielaborazione personale da Google Earth Pro

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2. Città metropolitane: lo stato dell’arte


Abbiamo analizzato lo stato dell’arte sulle Città metropolitane attraverso una review sistematica della letteratura. Abbiamo quindi analizzato i paper presenti in letteratura, con maggiore focus su quelli più recenti (dal 2000 a oggi) per capire di cosa si è parlato e quali sono i punti più critici riscontrati nell’organizzazione delle Città, in particolare quelle metropolitane. Gli argomenti trattati riguardano il fenomeno dell'urbanizzazione dalle sue origini, i modelli di governance che si sono succeduti nella storia, l'organizzazione policentrica delle Città, le forme di cooperazione tra enti pubblici e infine il ruolo della tecnologia nelle Città, attraverso le smart cities.

2.1. Metodologia utilizzata e classificazione paper

Trovare paper che trattassero di Città metropolitane in modo affine a quello che si propone di sviscerare la nostra tesi è stato complesso. Da qui capiamo quanto il nostro lavoro possa contribuire a sviluppare questo tema, quanto mai attuale. Digitando “metropolitan areas” nei diversi siti specializzati nella ricerca di contributi accademici (principalmente ScienceDirect, Scopus e Isiknoledge), si trovano pezzi riguardanti argomenti trasversali al fulcro della nostra tesi e che abbracciano diversi topic. Da una lettura preliminare degli abstract abbiamo individuato e catalogato i paper di nostro interesse e scartato quelli che risultavano off-‐topic. Il processo seguito in questa fase del nostro lavoro può essere descritto nel seguente schema:

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Di seguito i topic in cui abbiamo classificato i paper trovati utilizzando come parola chiave “metropolitan areas” (escludendo gli ambiti medicali e sulla salute/benessere):

1. trasporti pubblici urbani/interurbani (in particolare paper che identificano modelli per un’ottimizzazione della rete di mobilità);

2. information and Communication Technology (nella sfaccettatura comunicazione tra i vari attori istituzionali);

3. cambiamenti che coinvolgono le aree metropolitane (urbanizzazione, servitization, agglomerazione policentrica, etc.);

4. problemi ambientali derivanti da agglomerati metropolitani; 5. misurazione di indici e valutazione delle performance di Città

metropolitane.

Più della metà dei contributi trovati in una prima fase risultavano essere off-‐topic e riguardanti problemi di natura ambientale connessi alle aree metropolitane (inquinamento dell’aria e dell’acqua, utilizzo intelligente del territorio) e ai trasporti pubblici.

Figura 2 -‐ Lo schema di lavoro utilizzato per schedulare i paper. Fonte: elaborazione personale

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Abbiamo quindi focalizzato la nostra attenzione sui seguenti temi: cambiamenti generici riscontrati nella creazione delle aree metropolitane, misurazione di indici e valutazione delle performance, uso dell’ICT. Per approfondire poi ciascun tema abbiamo effettuato ricerche più specifiche utilizzando le seguenti parole chiave:

• governance model; • metropolitan performance; • urban development indicators; • european cities; • cities coordination; • information and communication technology; • local government; • urbanization; • smart cities; • polycentric governance; • polycentricity; • urban development; • metropolitan function.

Dai paper trovati in questa seconda fase abbiamo attinto per la scrittura dei prossimi paragrafi, con l’aiuto anche di altri documenti via via citati.

32%

28%

23%

12%

5%

Topic dei paper

Problemi ambientali

Cambiamenw generici

Trasporw pubblici

Misurazione indici

ICT

Figura 3 -‐ Classificazione percentuale degli articoli scientifici. Fonte: rielaborazione personale

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2.2. Analisi dei contenuti presenti in letteratura

Abbiamo deciso qui di analizzare i temi più ricorrenti in letteratura riguardanti le aree metropolitane, cominciando dal fenomeno dell’urbanizzazione che ha portato alla creazione di grandi agglomerati urbani e dai diversi modelli di governance che si sono succeduti nel corso della storia. Abbiamo dunque analizzato i trend cui vanno incontro le aree urbane, quindi le forme di cooperazione, il policentrismo e il mondo del digitale.

2.2.1. L’urbanizzazione

L’umanità è entrata nella cosiddetta “urban age”: la maggior parte delle persone vive in Città, specialmente nelle grandi e complesse aree metropolitane, che sono i fulcri dell’economia mondiale (Gleeson e Spiller, 2012). Attualmente circa 3,5 miliardi di persone vivono nelle aree urbane (più del 50% della popolazione mondiale) ed entro il 2030 questo numero è previsto si alzerà a cinque miliardi (Unicef). Knox (2009) definisce l’urbanizzazione come la concentrazione relativa di popolazione nelle aree urbane -‐ Città grandi o piccole -‐ di un dato territorio. È usualmente espressa in termini relativi rispetto alla popolazione totale del territorio o come percentuale di crescita nel tempo.

Le definizioni di area urbana variano molto da un Paese all’altro; si trovano diverse classificazioni e tassonomie che discriminano le aree urbane per dimensione della popolazione, densità di popolazione, bacino di utenza dei pendolari e per concentrazione di posti di lavoro. Esiste poi un forte livello di correlazione tra performance economica, stabilità sociale e politica, prospettive di investimento da un lato e livello di urbanizzazione dall’altro (Franklin Templeton Investments, 2013).

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Come si può evincere dai grafici riportati, la crescita relativa alla popolazione urbana che si prevede per i prossimi anni riguarderà principalmente l’Asia e l’Africa. Secondo una ricerca condotta dal McKinsey Global Institute 440 Città emergenti contribuiranno all’economia mondiale attraverso consumi e investimenti -‐ tra il 2012 e il 2015 -‐ per circa metà del PIL globale. La concentrazione di persone nelle aree urbane, infatti, origina i fenomeni di interazione e competitività, che facilitano la generazione di innovazione, sapere e informazione.

Figura 4 -‐ Tassi di crescita della popolazione urbana. Fonte: UNICEF

Figura 5 -‐ Framework dell'urbanizzazione. Fonte: Knox, 2009

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L’urbanizzazione è causata da una serie di processi interdipendenti di cambiamento -‐ economico, demografico, politico, culturale, ambientale, sociale, tecnologico -‐ e da una serie di fattori contingenti locali, che interagiscono assieme per determinare la dimensione e le funzioni degli insediamenti urbani. Tutti questi fattori provocano cambiamenti nell’utilizzo del territorio, nella costruzione dell’ambiente e del profilo urbano e nel modo di vivere delle persone che abitano le Città; si modificano così i valori, i comportamenti dei cittadini e le politiche governative.

Una forma di urbanizzazione preindustriale si ebbe in concomitanza con quello che Knox definisce capitalismo commerciale, diffusosi in Europa, che vide le Città come fonte di produzione, distribuzione e scambio di merci. Grazie alla colonizzazione e al commercio, gli europei diedero forma a un’economia mondiale e alle società urbane. In seguito la rivoluzione industriale fu un catalizzatore per i cambiamenti economici, politici e sociali, generando nuovi tipi di Città e portando a un considerevole aumento del livello di urbanizzazione non solo in Europa ma anche nelle colonie europee. Essa, infatti, creò un’enorme domanda di cibo e materie prime che intensificò lo sviluppo coloniale nelle Regioni meno sviluppate, grazie all’incremento delle reti di trasporto, dei porti e dei collegamenti interni alle Città.

Alla fine del diciannovesimo secolo ci fu poi un’espansione dei ruoli dei governi centrali e locali e la formazione di unioni di lavoratori nazionali; durante questa fase ci furono importanti effetti agglomerativi risultanti dai collegamenti e interdipendenze economiche e dall’emergere di regioni metropolitane. Dall’inizio del 1970 si apre una fase di avanzato capitalismo e i Paesi più sviluppati attraversarono un processo di de-‐industrializzazione (ovvero il passaggio da una produzione industriale massiccia al focus sull’erogazione di servizi).

Le aziende multinazionali iniziarono un processo di graduale spostamento della produzione in Paesi a basso costo del lavoro e meno sviluppati: questo fenomeno -‐ chiamato offshoring -‐ assieme all’espansione dei mercati globali e

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al cosmopolitismo, caratterizzò il ventesimo secolo e condusse alla “glocalization”4.

Da ultimo l’utilizzo dell’information technology ha contribuito a quella che Graham e Marvin hanno definito “splintering urbanization” (2001), intendendo la forte frammentazione geografica, economica e sociale risultante dall’implementazione delle ICT; che accentua le disparità tra Città nelle Regioni più e meno sviluppate. Coloro che beneficiano della splintering urbanization sono le world cities: Città responsabili di una quota sproporzionata del business mondiale. Tutti questi fenomeni sono racchiusi nell’era di quella che Knox definisce la “second modernity”, all’interno della quale vediamo nascere l’urbanizzazione policentrica e le aree metropolitane.

2.2.2. Forme di cooperazione tra enti

Le politiche di coordinamento pubbliche rappresentano una sfida primaria per gli attuali governi dei paesi dell’Unione Europea (Ani Matei et al., 2013). Una buona cooperazione tra enti aiuta a progettare politiche pubbliche complementari, che assicurino una corretta implementazione delle decisioni.

Nel contesto italiano soltanto di recente si è deciso di incoraggiare forme di cooperazione tra amministrazioni locali. In Italia il Testo Unico degli Enti Locali (Decreto Legislativo n.267 del 2000) prevede una vasta gamma di tipologie associative tra cui le singole amministrazioni locali possono scegliere per meglio accomodare le proprie specificità. Le modalità di integrazione tra Enti sono di diverso tipo. Riassumendo si possono identificare le tre differenti categorie di partnership:

1. la soluzione istituzionale: modalità che incide sulla struttura politico-‐amministrativa locale, comportando la riduzione del numero di Enti locali, che si fondono in uno unico, grazie a processi di accorpamento che vengono incentivati. È questa la modalità di integrazione più forte;

4 ”Glocalization”: the practice of conducting business according to both local

and global considerations (Oxford Dictionaries)

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2. la soluzione contrattuale: non incide sulla struttura politico-‐amministrativa locale, ma riguarda la stipula di convenzioni per la gestione condivisa di funzioni e servizi. Si tratta della modalità meno vincolante. Tale approccio va incontro al rischio del cosiddetto “free-‐riding”, e cioè di un comportamento opportunistico da parte di uno degli Enti; inoltre non bisogna sottovalutare i costi del processo di negoziazione, che possono essere particolarmente rilevanti nel caso di eterogeneità politica, economica e sociale degli Enti coinvolti;

3. la soluzione mista: consiste in una combinazione di strumenti di natura istituzionale e contrattuale, prevedendo la costituzione di organismi ad hoc con competenze sovracomunali, senza tuttavia mettere in discussione l’identità dei singoli Enti.

Passiamo adesso a capire concretamente quali sono le forme associative e di cooperazione tra amministrazioni pubbliche attualmente previste dalla normativa italiana:

2.2.2.1. Unioni di Comuni

“Le Unioni di Comuni sono Enti locali costituiti da due o più Comuni per l'esercizio associato di funzioni o servizi di loro competenza” 5. Poiché si tratta di una delle esperienze maggiormente consolidate, approfondiamo meglio questo concetto. Di seguito un prospetto delle Unioni di Comuni presenti in ogni Regione d’Italia:

5 Legge 7 aprile 2014, n°. 56.

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Come si può notare, le Regioni con un numero più elevato di Unioni di Comuni sono Lombardia, Piemonte e Sicilia. In Valle d’Aosta -‐ Regione che conta il minor numero di Comuni -‐ al contrario, non sono presenti Unioni di Comuni. I principali servizi gestiti dalle Unioni di Comuni in Italia sono:

Tabella 1 -‐ Le funzioni e i servizi gestiti in forma associata dai Comuni. Fonte: rielaborazione personale

Funzioni/servizi gestiti in forma associata

1 Acquedotto 35 Organi istituzionali, partecipazione e decentramento

2 Affari generali 36 Parchi e servizi per la tutela ambientale del verde, altri servizi relativi al territorio e all'ambiente

3 Anagrafe, Stato civile, elettorale, leva 37 Personale e organizzazione e contrattazione decentrata

4 Apertura libretti postali per neonati 38 Pianificazione territoriale

5 Asili nido 39 Politiche comunitarie

Figura 6 -‐ Unione di Comuni italiani per Regione amministrativa. Fonte: Associazione Nazionale dei Comuni Italiani

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6 Assistenza, beneficenza pubblica e sevizi diversi alla persona

40 Polizia amministrativa

7 Attività produttive, commerciali e artigianali

41 Polizia municipale

8 Biblioteca 42 Protezione civile 9 Cantieri di lavoro 43 Pubbliche affissioni 10 Catasto 44 Randagismo 11 Commissione vigilanza 45 Redditometro 12 Contabilità 46 Segreteria 13 Contenzioso con il personale 47 Servizi demografici 14 Cultura -‐ Sport 48 Servizi scolastici 15 Depurazione 49 Servizi sociali

16 Difensore civico 50 Servizio illuminazione pubblica e servizi connessi

17 Edilizia privata 51 Servizio opere pubbliche 18 Edilizia sismica 52 Sportello integrato cittadini

19 Formazione 53 Sportello Unico per le imprese

20 Gas metano 54 Statistica

21 Gestione dei beni demaniali e patrimoniali

55 Tecnico

22 Gestione economica, finanziaria, programmazione, provveditorato e controllo di gestione

56 Telesoccorso

23 Igiene urbana 57 Tesoreria 24 Informa giovani 58 Trasporto pubblico 25 Informatizzazione 59 Trasporto scolastico

26 Inserimento lavorativo disabili 60 Tributi

27 Lavori pubblici 61 Turismo Sviluppo economico

28 Manutenzione strade 62 Ufficio contratti 29 Mattatoio 63 Ufficio Gare 30 Mense scolastiche 64 Ufficio unico appalti

31 Messo 65 Urbanistica e gestione del territorio

32 Musei, Pinacoteche 66 URP

33 Necroscopici e Cimiteriali 67 Viabilità, circolazione e servizi connessi

34 Nucleo valutazione

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La consapevolezza di una necessità di coordinamento a livello istituzionale è aumentata gradualmente (Christensen and Lægreid, 2007; Peters, 2006) e in particolare per quanto riguarda il trasporto pubblico. L’International Transport Forum (organizzazione inter-‐governativa facente parte dell’OECD), ha evidenziato il bisogno di istituzioni maggiormente collegate e in United Kingdom, ad esempio, è stata creata nel 1998 una Commissione per i trasporti integrati, così come in Svezia e Finlandia gli Enti del trasporto pubblico collaborano per raggiungere coordinamento e coerenza (Sørensen e Longva, 2011).

2.2.2.2. Quali sono i vantaggi delle forme associative?

Tutti i governi necessitano di un sistema di coordinamento tra i propri Enti al fine di garantire maggiore efficienza (Ani Matei et al., 2013) e tutte le tipologie di partnership, dunque, sono accomunate dal desiderio di trovare una scala conveniente per la gestione dei servizi pubblici locali e delle funzioni. Bisogna però prestare attenzione a creare un modello di organizzazione che contemperi i vantaggi del coordinamento alle peculiarità dei singoli Enti (ad esempio gli oltre otto mila Comuni italiani rappresentano una realtà fortemente eterogenea). La tabella sotto raffigura le numeriche riguardanti la popolazione residente in Italia:

Tabella 2 -‐ Popolazione italiana per Regioni e Comuni. Fonte: rielaborazione Ancitel su dati ISTAT

Regione

Comuni Popolazione residente (Istat 2015)

Totale Comuni

Piccoli Comuni

% Popolazione Comuni

Popolazione Comuni

% < 5000 ab.

< 5000 ab.

Valle d'Aosta

74 73 98,65 128.298 93.521 72,89

Molise 136 125 91,91 313.348 151.786 48,44

Trentino-‐Alto Adige

326 289 88,65 1.054.934 453.701 43,01

Piemonte 1.206 1.068 88,56 4.424.467 1.289.781 29,15 Sardegna 377 314 83,29 1.663.286 521.973 31,38

29


Abruzzo 305 249 81,64 1.331.574 349.032 26,21 Calabria 409 323 78,97 1.976.631 631.814 31,96 Liguria 235 183 77,87 1.583.263 244.355 15,43 Basilicata 131 101 77,1 576.619 196.840 34,14 Marche 236 170 72,03 1.550.796 334.046 21,54 Friuli-‐Venezia Giulia

216 152 70,37 1.227.122 275.415 22,44

Lombardia 1.530 1.061 69,35 10.002.615 2.101.033 21

Lazio 378 251 66,4 5.892.425 448.271 7,61 Umbria 92 60 65,22 894.762 128.507 14,36

Campania 550 335 60,91 5.861.529 686.368 11,71

Veneto 579 308 53,2 4.927.596 777.377 15,78 Sicilia 390 205 52,56 5.092.080 502.181 9,86 Toscana 279 126 45,16 3.752.654 302.717 8,07 Emilia-‐Romagna

340 149 43,82 4.450.508 387.429 8,71

Puglia 258 85 32,95 4.090.105 218.238 5,34 Italia 8.047 5.627 69,93 60.794.612 10.094.385 16,6

Dai dati della tabella, si evince che la maggior parte dei Comuni italiani è costituita da Enti a minore dimensione demografica: tutte le Regioni, ad eccezione di Toscana, Emilia-‐Romagna e Puglia, hanno principalmente Comuni con una popolazione inferiore ai cinquemila abitanti. Emerge inoltre che i piccoli Comuni -‐ con meno di cinquemila abitanti -‐ sono circa il 70% rispetto al totale dei Comuni italiani. Inoltre il 10% degli Enti non raggiunge i cinquecento abitanti, il 24% non supera i mille abitanti e il 45% i duemila6.

In un contesto così frammentato e soggetto a frequenti cambiamenti, le forme associative rappresentano una realtà estremamente attrattiva. Possiamo distinguere i vantaggi della gestione associata dei servizi in cinque aree:

6 Cfr. allegato A per maggiori dettagli.

30


Renata Mieńkowska-‐Norkienė (2014) definisce l’efficienza un fattore chiave poiché legittimizza l’esistenza di un sistema di coordinamento tra Enti. In questo ambito, oltre alle rinomate economie di scala, segnaliamo le economie di raggio d’azione e le economie di apprendimento e specializzazione. Allo stato attuale delle esperienze, le economie di apprendimento e specializzazione sono difficilmente documentabili, a causa della mancanza di sistemi di controllo di gestione sviluppati a livello locale, e questo spesso comporta approssimazioni nelle stime dei costi di gestione interni non trascurabili. È bene sottolineare che la riduzione dei costi unitari di erogazione dei servizi deve essere ottenuta senza un corrispettivo peggioramento del livello di qualità. La qualità di un bene pubblico può essere misurata in termini di accessibilità: la fruizione di servizi come l’istruzione, l’assistenza sanitaria, le biblioteche, i campi sportivi etc. è condizionata dai mezzi, dai tempi e dai costi di trasporto necessari per accedervi. L’obiettivo è individuare il bacino di utenza che consenta di ottenere un buon trade-‐off tra costi unitari di

Figura 7 -‐ I principali vantaggi della cooperazione nell'ambito dei servizi. Fonte: rielaborazione personale

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erogazione e accessibilità. A titolo esemplificativo, Kyriakidou e alcuni suoi colleghi nel 2011 hanno studiato il caso di un fornitore di servizi di telecomunicazioni greco, che registra -‐ in presenza di collaborazione tra Comuni -‐ una riduzione dei costi di realizzazione delle infrastrutture del 20%, risparmio di cui andranno a giovare anche le tasche comunali.

Il miglioramento nell’offerta dei servizi legati a una loro gestione integrata è legato all’incremento di risorse finanziarie, tecnologiche, professionali e organizzative. Le sinergie derivanti dalla cooperazione possono essere la centralizzazione di alcune attività di back office e l’eliminazione di ridondanze di attività, permettendo comunque di mantenere un elevato livello di personalizzazione. Esempi del potenziamento di servizi sono il maggior presidio del territorio e l’incremento della sicurezza attraverso maggiori turni di vigilanza della polizia locale e/o municipale, la riduzione dei tempi di attesa per gli interventi di manutenzione nella rete idrica o stradale, lo sviluppo dei sistemi bibliotecari grazie all’incremento del patrimonio librario a disposizione e dell’orario di apertura al pubblico, etc.

L’ampliamento dei confini aziendali permette agli Enti di minori dimensioni di poter usufruire di nuovi servizi, grazie a una riorganizzazione delle competenze professionali interne agli Enti e di accedere a un know-‐how specialistico: più in generale si assiste alla crescita del patrimonio intangibile. Esiste inoltre la possibilità di sviluppare competenze per l’avviamento di nuove funzioni gestionali, a supporto dello sviluppo e dell’innovazione del Comune (ad esempio gli Enti di minori dimensioni non dispongono di risorse dedicate allo sviluppo organizzativo, al controllo di gestione, ai sistemi informativi e all’e-‐government). La condivisione delle dotazioni tecnologiche, dei processi, delle risorse e delle prassi operative, senza dimenticare il lavoro di gruppo, innesca infatti importanti processi di apprendimento, scambio e trasferimento di competenze.

Un’ulteriore area di potenziali benefici riguarda il miglioramento delle relazioni con soggetti esterni: cresce infatti il potere contrattuale con i fornitori grazie alle sinergie di approvvigionamento attivate da acquisti centralizzati e il peso politico nelle negoziazioni con livelli di governo superiori.

32


2.2.2.3. Quali sono le criticità?

L’esperienza dimostra che esistono numerose criticità nelle forme di cooperazione inter-‐istituzionale, dalla fase iniziale di progettazione alla fase di sviluppo e infine di consolidamento. Come sempre quando interessi di diversi soggetti si incontrano, non sono da sottovalutare le reali finalità perseguite dalle singole amministrazioni, che diventano un problema più lo spirito campanilistico è elevato.

Durante la fase di attivazione della cooperazione bisogna definire chiaramente obiettivi e vantaggi dei soggetti in gioco, per evitare una situazione di stallo decisionale. Nella fase di definizione dell’assetto istituzionale e di scelta degli organi di governo occorre trovare un equilibrio tra l’esigenza di autonomia del singolo Ente da un lato e ricerca di efficienza ed efficacia derivanti dalle alleanze dall’altro (equilibrio che si può trovare nell’elezione indiretta).

La definizione dell’assetto organizzativo incontra numerose difficoltà, che sfociano principalmente nella scelta di due possibili configurazioni: la costituzione di uffici comuni e l’individuazione di un Comune capofila che, al contrario della prima soluzione in cui si realizza un alto grado di integrazione tra gli Enti coinvolti, è responsabile della gestione del servizio anche per conto degli Enti partecipanti, i quali contribuiscono economicamente.

Un’altra forte criticità riguarda la carenza di competenze professionali specialistiche (principalmente relative alla gestione di modelli a rete, di relazioni e alleanze) e la mancanza di sistemi di misurazione e valutazione delle performance (valutazione della qualità dei servizi erogati, sistemi di contabilità analitica, etc.); concetti alla base del miglioramento. Inoltre secondo Peters (2006) i problemi di integrazione in questo senso sono da imputare alla specializzazione orizzontale e verticale degli Enti. Il World Economy Forum fornisce come indicatore di performance relativo alla cooperazione tra istituzioni il global competitiveness index (GCI), calcolato in base alla trasparenza del processo di policy-‐making e dall’efficienza dell’apparato legale. La World Bank invece utilizza l’indicatore GRIGS, che comprende l’efficacia dell’amministrazione e la qualità delle norme.

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È evidente come per gli Enti di piccole dimensioni, che scontano una serie di elementi strutturali di alta criticità (scarsità di risorse finanziarie, umane e strumentali, discreta capacità innovativa e progettuale, basso potere contrattuale nei confronti degli altri soggetti), aderire alle forme associative previste dall’ordinamento rappresenti una strada obbligata.

2.2.2.4. Requisiti per l’integrazione

In primo luogo è determinante la presenza di una ferma volontà politica all’interno dei Comuni che intendono collaborare. Inoltre, la progettazione congiunta della partnership assicura trasparenza e soprattutto convergenza sul processo di sviluppo dell’integrazione. Non è da sottovalutare la cultura amministrativa, che deve essere propensa alla collaborazione e al cambiamento che l’associarsi ad altri Enti comporta.

Sul fronte operativo, la progettazione di hardware adeguati e di un unico sistema di comunicazione a livello di software sono indispensabili per l’integrazione tra gli uffici e l’erogazione di servizi on line. Linguaggi comuni e flussi informativi integrati sono dunque una condizione necessaria ma non sufficiente a garantire un’efficace erogazione di servizi locali. A tal proposito riportiamo la frase di Renata Mieńkowska-‐Norkienė (2014): ”More coordination in coordination”, che, sebbene possa suonare strana, è rappresentativa dell’importanza di buoni sistemi di comunicazione. Sutriadi e Wulandari (2014) definiscono la “communicative city” come quella Città che, sfruttando la comunicazione tra i vari attori, riesce ad accrescere le proprie performance. In particolare le mobile technology impattano positivamente sulla pianificazione territoriale (una delle funzioni assegnate alla Città metropolitana7). Le ICT -‐ Information and Communication Technology -‐ stimolano l’emergere dei bisogni degli stakeholder che interagiscono con la Città, migliorando quindi non solo la pianificazione, ma anche i processi decisionali in generale (Silva, 2010).

7 Legge 7 aprile 2014, n. 56 (Legge Delrio)

34


Prendendo come spunto un caso studio sulla Romania condotto da Ani Matei e i suoi colleghi (2013)8 , possiamo identificare diversi steps che portano al raggiungimento di un buon sistema cooperativo tra enti amministrativi:

1. creazione di un Comitato per il dialogo dei diversi enti; che abbia l’obiettivo di risolvere i problemi sorti dal coordinamento, oltre a quello di mantenere un elevato livello di coerenza e armonia;

2. creazione di un organo di governo centrale per “migliorare il sistema di sviluppo, la cooperazione e la pianificazione di politiche pubbliche a un livello centrale” che parli con un’unità preposta all’interno di ogni Ente;

3. eliminare organi con competenze affini; 4. mantenere un elevato livello di comunicazione e scambio di

informazioni, cercando di proceduralizzare tale scambio il più possibile; 5. consultare tutti gli stakeholder durante la fase di elaborazione delle

strategie, piuttosto che durante la loro implementazione, azione che aiuta a prevenire le divergenze. Questa fase è prevista in appositi “inter-‐institutional consultation meeting”;

6. stilare per iscritto le priorità dell’alleanza e un conseguente piano strategico per raggiungere tali priorità a lungo termine;

7. misurazione dei risultati raggiunti.

2.2.3. I modelli di governance

Secondo G.Williams (1999), la struttura di governance impatta sulla gestione dei processi di sviluppo urbano. Modelli efficaci sono critici per la produttività economica e il benessere umano. Essi hanno inoltre la potenzialità di migliorare la vita dei cittadini. Nel decidere il proprio modello di governance, le Città possono seguire alcuni principi chiave: deve esistere un allineamento tra le istituzioni governative e le comunità di interesse o co-‐dipendenti; deve valere il principio di sussidiarietà nell’allocazione del potere decisionale e dei ricavati crescenti; etc. É da sottolineare che i costi elettorali e amministrativi sostenuti

8 Lo studio è applicato alla collaborazione tra i 16 Ministeri della Romania, ma possiamo

usarlo come esempio più generale per gli Enti pubblici, come suggerisce lo stesso Matei all’inizio del suo studio

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per fondare una governance metropolitana sono largamente coperti dai benefici economici (Gleeson e Spiller, 2012).

La globalizzazione ha portato alla frammentazione e diversità all’interno delle Città, che hanno portato a nuove sfide da fronteggiare. In questo contesto vediamo un crescente interesse verso lo sviluppo sostenibile, poichè convenzionalmente le Città sono viste come i principali consumatori di risorse e produttori di sprechi. Una tale pressione al cambiamento ha portato al formarsi di modelli di governance sempre più funzionali, basati su un network di relazioni orizzontali, che a livello pratico vediamo sfociare nelle regioni multi-‐nodali e policentriche. La gestione delle grandi aree urbane è quindi diventata il fulcro della governance metropolitana. Nei paesi sviluppati le Città hanno una cultura metropolitana e una struttura amministrativa ben definite, che vedono lo sviluppo di modelli di governance con ampio respiro alla responsabilità municipale (attraverso il cosiddetto two-‐tier model), sempre crescente dall’emergere del welfare state.

La separazione tra partecipazione e identità locale da un lato e funzionalità ottimale dall’altro porta a una tensione nelle relazioni urbane, e in particolare tra la Città principale e le sue municipalità, che, come abbiamo visto, vede vincente uno stato collaborativo tra le parti. La struttura e i processi che guidano la governance metropolitana dipendono in grande misura dall’impostazione culturale e istituzionale delle Città. Si possono distinguere agli opposti un governo centralizzato senza livelli di amministrazione intermedi tra il governo centrale e locale, in cui le amministrazioni locali godono di grande autonomia -‐ un esempio è il governo britannico -‐ e i sistemi federali -‐ ad esempio in Canada e in Australia -‐ con un maggior potere esecutivo a livello subnazionale e strutture di governo locale relativamente deboli. In quest’ultimo caso, la governance metropolitana è spesso percepita come una forza politica che potrebbe sfidare l’autonomia di governo. Un set di forze economiche, tecnologiche e sociali ha operato -‐ e opera tuttora -‐ nell’influenzare profondamente i ruoli e le funzioni dei sistemi urbani internazionali, nonché le modalità di interazione tra Città individuali e la loro struttura interna. Citiamo tra queste, senza entrare nello specifico, gli effetti della globalizzazione, l’avvento di nuove tecnologie, la diversità culturale e le

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ineguaglianze sociali, lo sviluppo ambientale sostenibile, le Città imprenditoriali. Nelle grandi Città si è assistito al graduale spostamento della forza lavoro dal centro Città alle zone periferiche, in particolare i lavoratori dell’industria manifatturiera, mentre gli headquarters e la finanza continuavano a rimanere nel centro Città. Questo ha contribuito al processo di decentralizzazione urbano e al sorgere di nuovi centri di attività nei sobborghi.

Recenti strategie neo-‐liberali hanno energicamente perseguito riforme istituzionali, con l’obiettivo di organizzare la deregolarizzazione, gli appalti, nuove agenzie semi-‐private per erogare servizi. Il risultato non è solo un nuovo modo di erogare i servizi, ma anche nuove modalità di relazioni tra governance, business e cittadini, nel tentativo di creare organizzazioni più flessibili e meno gerarchiche. Un piccolo numero di Città molto importanti ricopre in pratica il ruolo dei capoluoghi, svolgendo rilevanti funzioni internazionali ed entrando così in competizione con le Capitali. Queste Città diventano centri amministrativi e di servizi.

I tradizionali modelli di governance hanno basato il proprio framework politico su una visione della Città monocentrica, risultando lenti nell’adattarsi ai cambiamenti. Si possono considerare quattro principali strategie per lo sviluppo delle aree urbane:

1. nuovi sub-‐centri commerciali, che talvolta costituiscono un’estensione delle Città;

2. sub-‐centri metropolitani, dipendenti dai principali interscambi di trasporto pubblico suburbani;

3. intensificazione degli interscambi di trasporto pubblico, in particolare quando Città prima indipendenti vengono poi incorporate in una più ampia sfera di influenza metropolitana;

4. sviluppo di una rete di trasporto pubblico nelle cosiddette “edge cities”, speculativamente sviluppate nei corridoi venutisi a creare nei pressi degli accessi alle autostrade.

Quindi l’idea di una grande Città strutturata attorno ad un singolo nucleo e circondata da centri satelliti è ben presto diventata datata, poiché, come vedremo in seguito, le Città sono diventate multi-‐nodali. I centri Città

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rimangono fortemente attrattivi per un ampio range di servizi e devono sviluppare costantemente nuove competenze, entrando più in competizione con gli altri conglomerati urbani che con i propri sobborghi.

Finora abbiamo visto i cambiamenti cui sono andate incontro le aree urbane negli ultimi anni, adesso ci occuperemo delle conseguenze che tali cambiamenti hanno comportato sui modelli di governance delle aree metropolitane. La crescita urbana e la decentralizzazione, combinate con la domanda in aumento di infrastrutture aggiornate, hanno schiacciato le capacità dei singoli Comuni. L’espansione delle aree metropolitane ha provocato una frammentazione politica a livello locale, con numerose unità di governo coesistenti fianco a fianco, spesso sovrastate da organi con obiettivi specifici. Il risultato che ne deriva sono tensioni tra la Città principale e le periferie, che, assieme allo “straripamento” delle aree urbane oltre i confini dei Comuni, portò alla necessità di una governance integrata a livello metropolitano.

È chiara la necessità di un sistema istituzionale urbano che rifletta sia le realtà funzionali delle aree metropolitane, sia i processi di sviluppo sociali ed economici in atto. Vediamo dunque quali modelli si sono sviluppati nel corso della storia e nelle diverse geografie.

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Tabella 3 -‐ Modelli di governance metropolitani. Fonte: Hayewood, 1997

Modello di governance Ruoli Vantaggi Svantaggi

Piccoli consigli indipendenti

Pianificazione locale e regulation. Acquisto di servizi per la comunità.

Potere decisionale per i residenti locali. Pagamento limitato a servizi selezionati.

Facoltose comunità e aree industriali si chiamano fuori dai servizi di finanziamento metropolitani.

Coordinamento volontario di consigli locali

Scambio informativo. Sostegno regionale. Preparazione di studi in campo regionale e piani di consulenza.

Costruzione di consenso attraverso la collaborazione. Sviluppo di una consapevolezza regionale.

Perdita di potere e di controllo. Importante perdita di efficacia.

Amministrazione nazionale/statale/provinciale e fornitura di servizi

Preparazione di strategie di pianificazione metropolitana. Fornitura di energia, acqua e servizi di trasporto.

Potenzialmente forti poteri implementativi e nelle finanze. Capacità di un’ampia visione contestuale.

Responsabilità indiretta e poco controllo politico. Bassa consapevolezza dei problemi su scala metropolitana e dei loro impatti. Difficoltà pratiche nel raggiungere coordinamento inter-‐dipartimentale.

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Organi e distretti ad hoc che svolgono funzioni e servizi specifici

Scuole, incendi, autostrade, salute, acqua, sistema fognario e di drenaggio. Energia, luce, gas. Alloggi e mezzi pubblici.

Facili da istituire grazie all’emergere di nuovi bisogni. Consigli eletti possono massimizzare la partecipazione locale.

Mancanza di coordinamento, capacità di pianificazione e controllo. Mancanza di responsabilità degli organi nominati.

Governi metropolitani nominati da consigli locali (elezione indiretta)

Pianificazione strategica dei trasporti. Fornitura di acqua, smaltimento dei rifiuti. Open Space regionali. Social Housing.

Coordinamento nella pianificazione urbanistica, servizi ed energia su scala regionale. Buoni rapporti con lo Stato/Provincia e i governi locali. Flessibilità nell’espansione dei confini come risposta alla crescita urbana.

Perdita di un mandato elettorale diretto e profilo pubblico relativamente basso. Dipendenza per quanto riguarda il potere dall’alto e il supporto politico dal basso (costruzione del consenso).

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Governi metropolitani a elezione diretta

Variano dalla pianificazione metropolitana e dei trasporti allo smaltimento dei rifiuti. Ampio range di servizi.

Alto profilo e ruolo pubblico. Potere di pretendere conformità dalle giurisdizioni giovani. Capacità di affrontare nuove funzioni e raggiungere un’elevata efficacia.

Conflitti di interessi e giurisdizione tra governi locali e centrali. Difficoltà nell’adattare i confini per far fronte all’espansione delle aree metropolitane.

Governi regionali

Variano dalla gestione ambientale e delle risorse all’ampio range di servizi.

Riflette una scala cambiata delle interazioni sociali della moderna società, comunità di interesse e relazioni centro-‐periferia. È un utile intermediario tra le autorità locali e il governo nazionale.

Comporta cambiamenti radicali agli esistenti sistemi amministrativi, per i quali un effettivo consenso locale sarebbe difficile da raggiungere. È difficile da introdurre nei sistemi federali a causa del probabile calpestamento degli Stati/Province esistenti.

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Secondo Heywood “un modello metropolitano di successo deve basarsi su una forte legittimità politica, una significativa autonomia, giurisdizione e un mandato territoriale basato sulla funzionalità dell’area urbana”. È quindi chiaro che il tipo di governo nazionale, la tipologia di mandato elettorale (diretto/indiretto), il numero di livelli di local government, la dimensione della giurisdizione e il range di poteri acquisiti sono elementi fondamentali nello spiegare il successo della governance metropolitana. Altri elementi che ci sentiamo di citare sono la trasparenza delle responsabilità, accessibilità e intelligibilità per i suoi cittadini. Qualunque struttura governativa venga adottata, il requisito fondamentale è assicurare competitività in un mondo di continui cambiamenti e nuove sfide, prosperità e stabilità sociale.

La forma di governo metropolitano più adottata è stata un modello a due strati piuttosto che un’autorità unica, che bilancia valori di partecipazione e identità locale con quelli di funzionalità ottimale ed efficienza produttiva. Nel modello a due strati il livello più basso corrisponde alle numerose Municipalità locali, responsabili dei bisogni locali, mentre il livello superiore è occupato da una singola unità che si fa carico della direzione strategica e della pianificazione dei grandi progetti infrastrutturali. L'elezione diretta piuttosto che indiretta del livello superiore è un punto chiave, che vede gli organi eletti direttamente avvantaggiati dalla capacità di adottare una visione metropolitana ad ampio spettro, permettendo ai cittadini di sviluppare un senso di identità e appartenenza. D’altra parte le elezioni dirette hanno la tendenza a creare conflitti con i consigli locali e le forme superiori di governo.

La crisi finanziaria che colpì negli anni ‘80 il settore pubblico portò i governi centrali a tagliare i servizi locali e ad alzare le tasse locali, questo processo sfociò nella frammentazione geografica di governi multi-‐funzioni, che portò a una forte disintegrazione dei governi metropolitani. La decentralizzazione politica smantellò le strutture metropolitane e le istituzioni e portò all’ emarginazione dei governi locali.9 Determinare i confini delle responsabilità nelle aree metropolitane dinamiche è sempre stato problematico, ciò che si può definire un compromesso tra il grado ideale di integrazione orizzontale di

9 Barlow, 1997

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un’area, il bisogno di raggiungere l’area ottimale per le funzioni non pianificate e infine il bisogno di riconoscersi in un’identità locale.

Le moderne metropoli, spesso articolate attorno a particolari cluster di produzione e consumi nel campo economico, con i loro network sovrapposti di interazioni, collegamenti e flussi, hanno sempre più sfidato la forma e la struttura del governo metropolitano. Tali dibattiti hanno concentrato l’attenzione sul ruolo della governance nella crescita sostenibile delle Città e nelle strategie di sviluppo. L’estensione spaziale delle aree urbane, lo sviluppo delle information and communication technologies, la crisi ideologica e finanziaria del welfare state e la globalizzazione sono le cause di nuove e più flessibili forme di governo metropolitano, caratterizzate da un ampio numero di attori, partnership e negoziazioni tra rinnovate autorità territoriali e vari gruppi privati settoriali e comunità di interesse.

La nuova global economy 10 ha avuto l’effetto di rinforzare le Città metropolitane, grazie anche a una relazione simbiotica tra le periferie e il centro Città, alla base della competitività internazionale che le ha portate a sviluppare un maggiore orientamento economico e uno stile più imprenditoriale. Un esempio è dato dal caso di due aree periferiche di Barcellona: Nou Barris e Sant Andreu (Marisol Garcia et al., 2015), che attraverso la cosiddetta “bottom-‐linked innovation”, sono riuscite a creare una forte coesione sociale, contribuendo anche a perseguire obiettivi di sostenibilità11. Ciò è stato possibile grazie a una partnership ibrida tra la Pubblica Amministrazione e organizzazioni della società civile, che riconobbero la centralità di iniziative prese dalle persone direttamente interessate nell’incremento della competitività delle aree urbane. La cultura e le iniziative creative, infatti, sono state fondamentali nella rivitalizzazione della capitale catalana, mantenendo sempre un dialogo costruttivo tra i cittadini e le istituzioni. A titolo esemplificativo citiamo l’acquisizione da parte del City Council di Barcellona dell’ex stabilimento Fabra i Coats di produzione tessile,

10 Attività economica mondiale tra i diversi Paesi che sono considerati intrecciati e quindi

possono influenzarsi a vicenda, in modo negativo o positivo. Fonte: Business Dictionary. 11 In questo contesto per sostenibilità si intende il supporto delle istituzioni nelle strategie

di sviluppo urbane, come ad esempio la valorizzazione di spazi pubblici ad uso collettivo.

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che fu riabilitato da fondi pubblici e affidato al Centro di creatività culturale, spazio per le interazioni socio-‐culturali aperto ai cittadini e alle associazioni civili, che attrae giovani stranieri slanciando la figura internazionale di Barcellona. Fabra i coats è governata da due modelli di governance: personale dell’amministrazione locale che gestisce lo spazio culturale per le esibizioni artistiche e bottom-‐linked tra associazioni di cittadini e istituzioni.

La frammentazione dei compiti e delle responsabilità nelle aree metropolitane ha reso difficile l’impegno di rendere congruenti le decisioni prese dai numerosi Enti autonomi. Per questo motivo la sfida degli anni 2000 è ridurre la frammentazione e le spaccature istituzionali, con la costituzione di alleanze fra i diversi stakeholder -‐ di cui ci siamo già occupati -‐ basate su obiettivi comuni e un’unica visione metropolitana. L’emergere di nuove forme urbane, strutturate attorno a vari nodi di concentrazione economica all’interno di un’area metropolitana, offre l’opportunità di nuovi modelli di governance, che promuovano strategie di sviluppo sostenibile. In questo ambito, il successo della governance metropolitana non è solo misurato dall’abilità nel consegnare e coordinare i servizi locali, ma anche dall’abilità di supportare gli altri nel raggiungimento di obiettivi strategici specifici per l’area metropolitana nel suo intero. Centrali nella capacità organizzativa sono un framework istituzionale che fornisca la base per la preparazione delle competenze, un network strategico di settori pubblici/privati, il ruolo della leadership nello sfruttare i network, le condizioni spazio-‐economiche che forniscono un incentivo alla collaborazione e la produzione di un’appropriata visione strategica per lo sviluppo, promossa da un chiaro supporto politico e comunitario. La pianificazione spaziale e un approccio strategico all’utilizzo del territorio sono un aspetto dominante del dibattito politico, che portò alla formulazione di cinque cambiamenti:

1. passaggio dall’articolazione di un framework politico di riferimento alla definizione di criteri politici, standard, indicatori, benchmark;

2. passaggio da una regolazione interpretativa e discrezionale a precise regole normative;

3. passaggio da sviluppo diretto dal settore pubblico a finanziamenti dal settore privato;

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4. passaggio dalla fornitura del network di infrastrutture e investimenti in servizi da parte del settore pubblico al pagamento di contributi per queste forniture;

5. passaggio dalla risoluzione dei conflitti del settore pubblico attraverso processi politici o negoziazione, alla risoluzione legale in corti.

Il settore pubblico nel corso del tempo è quindi diventato più focalizzato ad abilitare e stimolare lo sviluppo piuttosto che fornirlo direttamente e regolarlo.

2.2.4. Il policentrismo nelle aree metropolitane

Hall e Pain (2006) definiscono il policentrismo come lo sviluppo di un network di grandi e piccole Città (in un numero compreso tra 10 e 50) funzionalmente integrate, clusterizzate attorno a una o più Città principali, che raggiunge un’enorme forza economica grazie a una nuova divisione funzionale del lavoro. Il policentrismo è un concetto che ha significato diverso per persone diverse, ed è interpretato differentemente nelle distinte aree geografiche secondo Davoudi (2003). Si vuole qui adottare la definizione di Kloosterman e Lambregts (2001), i quali descrivono le aree metropolitane policentriche come un gruppo di Città storicamente distinte e indipendenti sia dal punto di vista amministrativo sia politico, situate vicine tra loro e ben connesse attraverso infrastrutture.

Vediamo adesso il processo che porta alla loro formazione. L’unione di Città in entità regionali metropolitane può risultare dai seguenti processi12:

1. processo di “accorpamento”: Città dominanti estendono gradualmente la propria sfera di influenza su territori sempre più grandi, incorporando Città più piccole. Esempi ne sono Londra -‐ che ha esteso la sua influenza sul Greater South East del Regno Unito, incorporando Città minori come Cambridge e Reading -‐ Parigi e Madrid;

2. processo di “fusione” di località vicine a seguito della continua estensione spaziale dei confini urbani dovuta al comportamento delle persone e delle aziende. Chiaro esempi sono la Regione di Randstad in

12 European Metropolitan Network Institute.

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Olanda e la Flemish Diamond 13, in cui Città indipendenti si sono fuse per formare regioni metropolitane.

Entrambi i processi si sono verificati indistintamente nella formazione di aree metropolitane policentriche, ma c’è una grande differenza tra i due: la modalità di fusione è più diffusa nelle zone con un potere tra le Città abbastanza bilanciato, mentre la modalità di incorporazione prende piede nelle Regioni dominate dalla figura di una Città principale. La figura seguente aiuta graficamente a capire la differenza tra i due processi. I centri delle aree metropolitane policentriche (fase 3) sono costituiti da singole Città, che su una scala spaziale più bassa presentano le stesse caratteristiche di una Città policentrica (fase 2).

La letteratura è ormai concorde nel dichiarare obsoleta la visione di un’unica Città circondata da periferie rurali: le aree metropolitane moderne sono costituite da un insieme di Città tra loro interconnesse. Ma come avviene questo processo di “metropolizzazione” policentrica? Le sfide che queste aree affrontano sono similari nel panorama europeo e le Città si trovano di fronte a tre tipi di integrazione: funzionale, culturale e istituzionale.

13 Quattro aree metropolitane in Belgio, che disegnano la forma di un diamante.

Figura 8 -‐ L'evoluzione delle aree policentriche. Fonte: Lambreghts, 2007

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Il modo per le Città appartenenti alle aree metropolitane policentriche di ottenere potere politico ed economico, oltre che visibilità, è entrare nella spirale della metropolizzazione e salire verso l’alto promuovendo i tre tipi di integrazione e raccogliere così i benefici dell’agglomerazione, prendendo congiuntamente in prestito le dimensioni l’uno dell’altro. Ricerche meta-‐analitiche hanno dimostrato che una Città che raddoppia le dimensioni di un’altra è, in media, il 5,8 % più produttiva. Tale vantaggio deriva da un bacino di lavoro più ampio e multi-‐funzionale, migliori infrastrutture, servizi pubblici e privati e comfort di varia natura.

Per quanto riguarda l’integrazione funzionale, il punto fino a cui le Città sono integrate dipende in larga misura dalla distanza che le separa e dalla loro dimensione. I principali driver alla base dell’integrazione funzionale sono le infrastrutture e i sistemi di trasporto -‐ prerequisito essenziale per raggiungere i benefici della grande Città in un network di Città più piccole -‐ e la complementarietà, da intendersi come specializzazione reciprocamente vantaggiosa delle Città nelle aree metropolitane policentriche, che limita la competizione potenzialmente dispendiosa, promuove l’integrazione e facilita la cooperazione. Per integrazione culturale si intende il senso di appartenenza degli abitanti all’ampia area metropolitana e allo stesso tempo il loro attaccamento alla propria Città, in un modo che le forti identità locali non impediscano la cooperazione a livello metropolitano.

Figura 9 -‐ Il processo di metropolitization. Fonte: European Metropolitan Network Institute

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Dal punto di vista dell’integrazione istituzionale sono importanti le relazioni dell’area metropolitana policentrica con i governi regionali sovrastanti e il bilanciamento di potere tra i diversi Comuni appartenenti all’area: da un lato la forte interdipendenza dovrebbe prevenire le Città centrali dall’acquisire una posizione troppo dominante ed egoistica, dall’altro le giurisdizioni locali devono essere consapevoli di come le loro performance dipendano dalle Città centrali. Il cosiddetto “democratic gap” coinvolge le amministrazioni locali nella presa di coscienza che le decisioni sostenute per il bene regionale hanno ricadute favorevoli localmente e che le performance regionali sul lungo periodo hanno un effetto a cascata sui governi locali.

Dal XIX secolo il concetto di Città monocentrica ha cominciato a scricchiolare, alla fine del secolo i processi di industrializzazione provocarono la crescita delle periferie, accelerata dall’aumento dei livelli di reddito, dalla convenienza delle automobili e dalla costruzione su larga scala di reti stradali. Questo permise alle persone di vivere in posti a bassa densità di popolazione, dove l’accessibilità alle abitazioni era superiore mentre congestione e criminalità erano meno presenti. Durante il XX secolo questo processo raggiunse il picco e da qui emerse la Città policentrica, con i suoi diversi tipi di centri. Il processo non si fermò, anzi le dinamiche spaziali continuarono a ingrandirsi finchè le stesse Città policentriche iniziarono a fondersi in aree metropolitane policentriche, caratterizzate da policentrismo e forte collegamento tra i vari centri. Meijers e i suoi colleghi (2012) hanno contato la popolazione europea che vive in aree metropolitane policentriche in 166,6 milioni -‐ il 48,5 % della popolazione residente nelle Città -‐ registrando un trend in continua crescita.

Il concetto di policentrismo fa riferimento non solo a un tema morfologico legato alla dimensione e alla distribuzione dei centri nel territorio, ma anche alla potenzialità di sviluppare forti legami funzionali in quelle aree che morfologicamente possono essere definite policentriche. Un progetto condotto da European Spatial Planning Observation Network (ESPON) nel 2005 ha avuto come obiettivo quello di comprendere il potenziale delle aree policentriche europee in termini di futura integrazione delle Città adiacenti. La figura successiva mostra le aree che beneficerebbero di una tale integrazione -‐ in rosso quelle che trarrebbero maggiori benefici, in verde quelle che non guadagnerebbero granché. Appare evidente che in Europa sarebbero alti i

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benefici di relazioni più forti tra le Città delle aree policentriche, forse più per Città di medie dimensioni piuttosto che per le grandi Città.

Anche i governi nazionali e regionali stanno prestando sempre più attenzione alle potenzialità che le aree metropolitane policentriche possono sviluppare. Per far questo bisogna raggiungere la coesione diminuendo le disparità tra aree urbane e assicurando una forte competitività. I tipi di disparità differiscono da Paese a Paese, può trattarsi di un gap tra le Regioni capitali e le aree circostanti (è il caso di Danimarca, Francia e Irlanda) oppure di disparità tra nord-‐sud ed est-‐ovest (qui citiamo Italia, Germania, Norvegia e Polonia). Questi temi sono alla base dello sviluppo delle aree policentriche e sono tutt’oggi ancora attuali.

Figura 10 -‐ Aree metropolitane policentriche ad alto potenziale. Fonte: EPSON, 2005

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2.2.5. L’aspetto tecnologico nelle Città: le smart cities

L’impatto delle nuove tecnologie sulla produzione industriale e sui sistemi di comunicazione ha incrementato lo spazio dei mercati, incentivando lo sviluppo di nuovi servizi e prodotti specializzati.

Le “smart cities” o “intelligent cities” effettuano investimenti nelle più avanzate applicazioni, basando su tali innovazioni il fulcro del proprio vantaggio economico (Williams et al., 1999). Nonostante il tema sia più che mai recente, non esiste ancora una definizione condivisa di “smart city”. Secondo M. Angelidou (2015) esse rappresentano un modello di sviluppo urbano concettuale che riguarda l’utilizzo delle risorse umane, collettive e tecnologiche. Nel 2004 Partridge definisce smart city una Città in cui le ICT rafforzano la libertà di parola e l’accessibilità alle informazioni e servizi pubblici, ponendo quindi grande accento sulla partecipazione dei cittadini. Giffinger et al. (2007) usano invece la seguente definizione: “una Città che performa bene e in un modo lungimirante in economia, governance, mobilità, ambiente, e stile di vita, costruito sulla combinazione intelligente di dotazioni e attività dei cittadini risoluti, indipendente e consapevoli”. Ciò che è certo è che le smart cities rappresentano un settore multidisciplinare, continuamente plasmato dai progressi della tecnologia e dello sviluppo urbano.

Figura 11 -‐ Assi che compongono il concetto di Smart city. Fonte: Mattioni et al., 2015

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Al termine della seconda guerra mondiale, un movimento chiamato “New Towns” si diffuse in larga parte del mondo per ricostruire le Città secondo metodi e materiali moderni, verso Città più sostenibili. Da questo momento in avanti progettisti, economisti e sociologi si convinsero dei grandi cambiamenti che i progressi tecnologici avrebbero innescato. Opere come “The Walking City“ di Herron (1964), ”Electronic Urbanism” di T. Zenetos (1969) e “Death of Distance” di Cairncross (1997) – solo per citarne alcune -‐ cominciarono a predire il futuro delle Città sottolineando il ruolo della tecnologia e dei flussi comunicativi tra Città nel migliorare le condizioni di vita.

Al termine della seconda guerra mondiale, un movimento chiamato “New Towns” si diffuse in larga parte del mondo per ricostruire le Città secondo metodi e materiali moderni, verso Città più sostenibili. Da questo momento in avanti progettisti, economisti e sociologi si convinsero dei grandi cambiamenti che i progressi tecnologici avrebbero innescato. Opere come “The Walking City“ di Herron (1964), ”Electronic Urbanism” di T. Zenetos (1969) e “Death of Distance” di Cairncross (1997) – solo per citarne alcune -‐ cominciarono a predire il futuro delle Città sottolineando il ruolo della tecnologia e dei flussi comunicativi tra Città nel migliorare le condizioni di vita.

A partire dal 2007 -‐ grazie a un report della World Bank -‐ la conoscenza è stata riconosciuta come un valido asset manageriale, in grado di accreditare un significativo vantaggio a un’impresa, un’organizzazione in generale o una Città (Angelidou, Gountaras, Tarani, 2012). Il termine “knowledge economy“ fa riferimento a un’economia basata più sulla conoscenza che su attività di manodopera e in cui la quota del capitale intangibile è in espansione rispetto alla quota di capitale fisico. Questa economia nel corso della prima metà del ventesimo secolo ha sostituito l’economia post-‐industriale, tanto che il XXI secolo è stato definito “il secolo della conoscenza”.

La tecnologia è un facilitatore della conoscenza e dell’innovazione e secondo Komninos (2011) il primo esempio di smart city fu Bletchley Park in Gran Bretagna nel 1939, quando l’intelligenza individuale, collettiva e delle macchine fu concentrata a livello di tutta la comunità, per decifrare i messaggi crittografati degli avversari tedeschi.

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Successivamente non possiamo non nominare la Silicon Valley, che a partire dagli anni ’50 è stato l’emblema della connessione tra tecnologia da un lato e conoscenza e innovazione dall’altro; e portò molti ricercatori a studiare perché e come l’innovazione spesso si concentri in specifiche aree.

Con il nuovo millennio l’attenzione si è concentrata sulla “national innovation”, cioè come la gestione della conoscenza sia applicata anche dalle principali organizzazioni internazionali come l’Unione Europea, la World Bank etc. al fine di incoraggiare lo sviluppo urbano. È infatti ormai evidente il forte legame tra gestione della conoscenza e sviluppo urbano, in quanto le attività di una Città possono essere volutamente progettate per favorire la valorizzazione delle conoscenze (Angelidou, 2015). Possiamo quindi dire che la “knowledge economy“ è un driver fondamentale per la nascita delle smart cities.

Oggi la tecnologia è conveniente, senza fili, di migliori prestazioni, sicurezza, affidabilità e funzioni. I Big Data14 possono essere usati per identificare i nuovi trend e comprendere meglio l’ambiente urbano e gli scenari sfavorevoli che sono avvenuti o stanno per avvenire; in generale permettono una gestione della Città più efficiente, equa ed efficace.

Siamo in grado di descrivere la situazione delle smart cities come modellata da due forze distinte: la spinta tecnologica e la domanda trainante. La spinta tecnologica implica che l’introduzione di una nuova soluzione/prodotto sul mercato avvenga a causa del rapido progredire della scienza e della tecnologia, vale a dire che è guidata dall’offerta, a prescindere dalle esigenze della società. Questi prodotti utilizzano le ICT per migliorare la gestione delle funzioni urbane in settori quali i trasporti, l’energia, l’assistenza sanitaria, l’acqua e i rifiuti. La conseguenza è che un numero crescente di fornitori di tecnologie e società di consulenza sono alla ricerca di una nicchia nel mercato dei prodotti per smart cities.

14 I Big Data sono la grande quantità di dati che possono essere raccolti dall’ambiente

urbano, principalmente attraverso sensori, RFID e banche dati governative. Questa vasta quantità di informazioni può essere organizzata e correlata attraverso analisi per una migliore gestione delle funzioni urbane e individuare trend e situazioni di emergenze imminenti all’interno dell’ambiente urbano. Fonte: M. Angelidou (2015)

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Altri stakeholders in questo ambito sono:

• forum globali e loro eventi (ad es. “Smart Cities Summit” e il “World Intelligent Cities Summit”);

• gruppi di ricerca accademici; • istituzioni globali e locali per mezzo delle loro politiche e programmi di

finanziamento per lo sviluppo delle smart cities (per esempio l’Unione Europea attraverso i suoi programmi FP7 e Horizon 2020).

La domanda trainante si riferisce invece a soluzioni/prodotti sviluppati e commercializzati come risultati della ricerca scientifica su specifica richiesta della società. La già esistente competizione tra Città è diventata persino più intensa negli ultimi anni: le metropoli competono per attrarre cittadini sempre più mobili, lavoratori altamente qualificati, investitori, turisti ed eventi internazionali (Florida, 2002). Nel complesso i governi dovranno offrire servizi migliori e personalizzabili per attrarre e mantenere le risorse vitali. In questo contesto i governi locali rappresentano la domanda che traina le nuove soluzioni per Città all’avanguardia. Questo fenomeno spiega la grande diffusione del tema delle smart cities e anche la sua penetrazione nella cultura comune. Altri attori coinvolti in questo filone sono:

• movimenti di gente comune, sviluppatori di software lungimiranti, appassionati di tecnologia che si impegnano nello sviluppo di applicazioni e servizi per le smart cities;

• organizzazioni pubbliche e no-‐profit (come “Intelligent Community Forum15” e la World Bank);

• siti web informativi come giornali on line (il New York Times) e riviste economiche (Forbes) o siti sullo sviluppo urbano (GlobalUrbanist16 e Citylab17), che si impegnano regolarmente nel tema delle smart cities.

Da quando il concetto di smart cities è esploso nel 2009, le soluzioni innovative per supportare tale tematica sono state principalmente guidate dall’offerta

15 http://www.intelligentcommunity.org/ 16 http://globalurbanist.com/ 17 http://www.citylab.com/

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piuttosto che dalla domanda, con i fornitori che decidono le quantità e i prezzi dei prodotti per smart cities. Nel 2011 una ricerca condotta da ABI ha contato essere 102 i progetti di smart cities in tutto il mondo, con l’Europa in testa grazie a 38 progetti. Le tecnologie avanzate non sono più un’idea della nostra fantasia, ma una realtà sempre più raggiungibile, che ha portato Battynel nel 2012 a sentenziare che la questione chiave non è più tecnologica, ma organizzativa. Le amministrazioni cittadine di tutto il mondo hanno inserito nelle loro agende questo tema, aspirando ad affrontare meglio le sfide della fornitura di servizi, l’efficienza delle risorse e la competitività urbana, al fine di dare una svolta alla propria economia e apparire prestigiose.

Tuttavia molti degli sforzi compiuti dalle Città risultano frammentati e prendono in considerazione solo alcuni dei tanti aspetti compresi nella parola smart cities. È necessario dunque perseguire strategie integrate che canalizzino gli sforzi delle Città per approcciare questo tema in modo più coeso ed efficace. Un esempio di strategia ben integrata in questo senso è quella adottata da Barcellona: la visione della Città per essere più smart comprende sia obiettivi tecnologici che di efficienza, oltre al progresso delle risorse umane attraverso lo sviluppo della knowledge economy.

Figura 12: Visione di Barcellona per diventare "smart". Fonte: Ajuntament de Barcelona, 2013

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È proposto dunque un modello come in figura 12 per un approccio integrato alle smart cities, che aiutano da un lato i cittadini a diventare più informati e partecipativi e dall’altro le aziende a essere più innovative e snelle.

Il filone Urban Futures dimostra che la tecnologia ha sempre giocato un ruolo fondamentale nelle previsioni fatte sulle Città del futuro, mentre il filone di Knolewdge and Innovation Economy sottolinea che i progressi tecnologici hanno abilitato capacità di innovazione nel contesto urbano. Infine da un lato, la tecnologia avanza rapidamente e crea un mercato in forte espansione di prodotti smart city. D'altra parte, vi è una domanda da parte della Città che cercano di affrontare i problemi di efficienza e sostenibilità, che rende il terreno fertile per un'economia basata sui prodotti smart.

Il predominio di soluzioni smart cities guidate dall’offerta porta a strategie non coerenti con il contesto sociale di riferimento e quindi incapaci di affrontare i problemi delle Città. D’altro canto, le Città che hanno adottato un approccio demand-‐driven sono gli esempi più riusciti di smart cities.

Figura 13 -‐ Smart city: una congiuntura di quattro forze. Fonte: Angelidou, 2015

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Questo modello integrato permette di raggiungere:

• progresso delle persone: aumenta il potere dei cittadini (più informati, istruiti e partecipativi), il capitale intellettuale e la creazione di conoscenza;

• progresso del capitale sociale: sostenibilità sociale e inclusione digitale (Batty et al.,2012);

• cambiamento comportamentale: senso di rappresentanza e cioè il sentimento di essere proprietari e tutti ugualmente responsabili della propria Città;

• approccio umano: la tecnologia risponde alle esigenze, capacità e interesse degli utenti, rispettando la loro diversità e individualità.

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3. I casi studio europei: una realtà da cui partire


In questo capitolo vengono analizzati sei casi studio di Città (o aree) metropolitane europee, localizzate in altrettanti paesi europei -‐ che risultano significativi per alcuni motivi che saranno enunciati volta per volta.

Per ogni caso inizieremo da una panoramica sul diritto amministrativo della nazione in cui si trova la Città, con una particolare attenzione alla definizione che dà la legislazione dell’organo metropolitano. Questa come vedremo è molto diversa e in alcuni casi nemmeno univoca all’interno della stessa nazione. In seguito prenderà avvio l’analisi specifica che coinvolgerà gli aspetti tecnici significativi della Città (infrastrutture, ambiente, contesto economico-‐sociale, etc.) insieme agli aspetti organizzativi e di governance.

Alla fine di ogni trattazione una SWOT analysis permetterà di sottolineare i punti di forza e di debolezza, ma soprattutto le opportunità e i rischi che sono vividi nel modello di organizzazione attuale di ogni area, anche in ottica di un’eventuale riproposizione di alcuni caratteri nel territorio nostrano.

Chiuderà l’analisi una tabella che riporterà i dati salienti per un più agevole paragone con gli Statuti e le norme del diritto italiano.

Figura 14 -‐ Le aree metropolitane analizzate nella trattazione: Mittledeutchland, Porto, Londra, Rotterdam-‐The Hague, Madrid, Parigi. Fonte: rielaborazione personale da Google Earth Pro

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3.1. La Germania e il caso della Metropolregion Mitteldeutschland: la definizione pratica di policentrismo

Il caso con cui vogliamo iniziare la nostra analisi è uno dei più interessanti ma anche uno dei più difficili da decodificare: parliamo della Germania e in particolar modo della Metropolregion Mittledeutschland.

Molto spesso si tende a guardare al paese tedesco per la definizione di molti caratteri dell’Unione Europea (nel bene e nel male); in questo ambito invece il corpus normativo teutonico si dimostra molto carente e frammentato da Land -‐ le Regioni tedesche -‐ a Land. In tutto ciò si colloca il caso estremo della Metropolregion Mittledeutschland (una delle 11 aree metropolitane tedesche) che vede l’unione di nove comuni (fino a due anni fa, undici) appartenenti a tre Regioni diverse dentro la stessa area metropolitana.

3.1.1. La Città metropolitana nel diritto tedesco

Come abbiamo premesso, avventurarsi nel diritto tedesco e soprattutto nelle norme che regolano la suddivisione amministrativa dello Stato, non è per niente agevole per una serie di motivi di carattere sia storico che culturale.

Per prima cosa è bene sottolineare come la Germania sia una Repubblica Federale dove lo Stato (Bund) è in realtà una confederazione di 16 Regioni (Lander) che sono chiamate Stati federati. Tali Stati federati derivano la propria esistenza addirittura dal Medioevo, come in gran parte degli stati centro-‐europei, e non c’è quindi da stupirsi della grande autonomia che viene loro affidata per quanto riguarda la produzione normativa. Nell’insieme dei 16 Lander gli ultimi si costituirono nel 1990 durante il processo di unificazione tedesca come unione o divisione di precedenti suddivisioni territoriali: è quindi chiaro come, anche culturalmente, sia impossibile trovare un carattere univoco in tutti gli impianti normativi. Importanti caratteri federalisti si possono rintracciare anche all’interno della divisione amministrativa inferiore, quella dei Comuni (Gemeinder) che, a seconda della loro grandezza e della loro appartenenza a un’area rurale o meno, possono essere raccolti in distretti (Kreise) nel primo caso, o lasciati con

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maggiore autonomia nel caso di appartenenza a un’area urbana (Kreisfreie Städte).

Senza entrare nel profondo di questa analisi è tuttavia necessario riportare un altro caso particolare, utile nella nostra analisi: quello delle Città-‐stato di Berlino, Amburgo e Brema che esistono come un vero e proprio Land e quindi possono permettersi una legislazione molto più autonoma rispetto sia agli altri comuni (per motivi di grandezza) che alle altre aree metropolitane (per motivi di autonomia).

Sotto la spinta sia dell’Unione Europea, che ha puntato negli ultimi anni a una maggiore razionalizzazione degli enti locali con varie direttive in questo senso, sia dello Stato tedesco, si è fortemente spinto sulle forme associative e le unioni tra Comuni. In questa riflessione sono stati coinvolti i distretti, che hanno ora una forma di governo simile a quella delle Province italiane -‐ con organi di cui fanno parte esponenti già eletti nei vari comuni di appartenenza – e anche altre associazioni come ad esempio le Metropolregionen.

Sebbene il termine Metropolregion lasci poco spazio a dubbi, è bene subito chiarire che l’Ente che stiamo per analizzare è molto diverso da quello che il diritto italiano definisce come Città metropolitana: le Metropolregionen sono infatti “semplicemente” associazioni tra comuni determinate da ragioni economico-‐sociali (oltre che storiche) che sono state favorite da varie risoluzioni a livello centrale (ultima quella del 28 aprile 2005), ma che non hanno alcuna definizione istituzionale all’interno delle leggi tedesche e che si possono formare solo come società per azioni o associazioni di diritto privato.

Come poi si può vedere da Figura 15, le Regioni coinvolgono territori che scavalcano i confini regionali (con una difficoltà ulteriore nel dover rispettare le leggi di ogni Land) e addirittura coinvolgendo territori vividamente policentrici, come quello che stiamo per analizzare.

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Prima di procedere vogliamo riportare almeno un altro esempio di governo di Città metropolitana, per sottolineare l’enorme differenza di trattamento che ha questo Ente nelle diverse realtà tedesche.

Interessante è -‐ come detto sopra -‐ il caso della capitale, Berlino, che è parte di un Land che include solo la stessa Città: tale Land è interamente contenuto dentro quello di Brandeburgo, che è parte attiva dello sviluppo socio-‐economico dell’area. La spinta verso l’unificazione territoriale che iniziò in Germania dopo il 1990 sembrò portare alla creazione di un unico Land Berlin-‐Brandenburg, ma le numerose discussioni e gli accordi presi dai due governi furono resi vani dal referendum popolare indetto nel 1996 per sancire l’unione e che invece terminò con una sconfitta del progetto di unificazione. L’idea della creazione di un solo Land fu quindi abbandonata e oggi si parla solamente di Hauptstadtregion (area metropolitana) Berlin-‐Brandenburg con

Figura 15 -‐ Le undici aree metropolitane tedesche. Fonte: Wikipedia

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una serie di trattati -‐ se ne contano più di 30 per governare tutte le questioni di questo territorio -‐ e si è arrivati a una vera sinergia solo nel governo giudiziario; anche se il retaggio di scarsa collaborazione che accompagna questo territorio ha portato a una varietà di ben 4 sedi giudiziarie, ognuna con un ambito ben preciso. Per quanto riguarda invece le forme di governo, questa realtà utilizza gli organi dei due Lander e non ha quindi un governo prettamente dell’area metropolitana. Anche per quanto riguarda le funzioni svolte, sono i due governi che si occupano di volta in volta delle diverse competenze, formando eventualmente degli enti ad hoc (società per la gestione aeroportuale, fondazione per i castelli, etc.).

3.1.2. La Mitteldeutschland Metropolregionen: i caratteri generali

La Regione metropolitana Mitteldeutschland nasce, con la definizione del suo nome, nel 2009, anche se in realtà la sua genesi prende avvio molto prima in un processo di integrazione e di raffinamento delle competenze che andremo testé a descrivere.

È il 1994 quando il Piano di sviluppo dello Stato di Sassonia decreta la nascita del cosiddetto “Triangolo della Sassonia”, un’associazione di comuni comprendente le Città di Dresda, Lipsia, Halle, Chemnitz e Zwickau. Tale associazione nasce per garantire un modello di sviluppo armonioso dell’area, ma soprattutto per competere contro l’enorme concorrenza delle altre Città tedesche (soprattutto Monaco e Stoccarda) nell’attrarre sul proprio territorio imprese del settore secondario e terziario. L’evoluzione socio -‐ economica del territorio, oltre alla già citata risoluzione dell’anno 2005, fece emergere la necessità di far entrare in quest’associazione altre realtà vicine. Dopo numerose discussioni, si decise di allargare l’appartenenza a altre sei Città, con l’unico problema dato dal fatto che tutte facevano parte di altri Lander: si trattava di Dessau-‐Rosslau e Magdeburgo nel Land Sassonia-‐Anhalt e di Erfurt, Gera, Jena e Weimar in quello di Turingia.

Se pensiamo alle difficoltà che emergono in Italia ogni volta ci sia da intavolare discussioni con diverse divisioni territoriali, possiamo immaginare quelle che emersero nell’amalgamare queste realtà associative così diverse. Per far capire

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la questione riportiamo un esempio che ci porta agli sviluppi attuali: quello del nome della Città.

Chiaramente il nome “Triangolo della Sassonia” non poteva andare a genio a Città come Magdeburgo ed Erfurt che, non solo non appartengono geograficamente alla Sassonia, ma si sentono completamente estranee da essa (oltre a essere le capitali degli altri due Lander). Si propose così il nome attuale -‐ Mitteldeutschland -‐ che però incontrò l’opposizione della Città di Dresda, la quale, infatti, essendo situata molto a est rispetto alle altre, non voleva essere associata a una realtà germano-‐centrica (in tutto ciò si sente chiaramente il retaggio dell’appartenenza di gran parte di queste Città alla ex Repubblica Democratica Tedesca, con l’influenza in tema di indipendenza). Nel 2009 fu approvato con grande difficoltà il nome attuale, anche se il malcontento delle Città suddette rimase. Tale malcontento, insieme ad altri temi di natura sperabilmente più decisiva, portarono all’uscita dalla Regione metropolitana sia della Città di Magdeburgo sia di quella di Dresda nel 2013.

Oggi la Regione metropolitana coinvolge le Città di Chemnitz, Leipzig e Zwickau della Sassonia; Dessau-‐Rosslau e Halle di Saxony-‐Anhalt; Erfurt, Gera, Jena e Weimar della Turingia, con una popolazione di circa 2,4 milioni di abitanti (la Città più popolosa è Leipzig con circa 522.000 abitanti). È necessario far notare immediatamente che la Regione comprende solo e unicamente le realtà territoriali che sono state descritte sopra (che, come si vede dalle figure, non sono confinanti) e non il territorio tra esse compreso, ponendosi così come un organo policentrico nel vero senso del termine.

3.1.3. L’organizzazione e la governance della Regione

Dopo l’uscita di Magdeburgo e Dresda, la composizione della Regione metropolitana è data dalla somma di tre sotto-‐aree che si possono scorgere dalla figura 16.

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La prima sotto-‐area comprende Halle, Lipsia e Dessau-‐Rosslau, che, sebbene siano separate dal confine regionale, hanno sempre convissuto in maniera complementare, la seconda include Chemnitz e Zwickau mentre l’ultima comprende Gera, Erfurt, Weimar e Jena.

Queste ultime quattro Città sono state le ultime a entrare nel progetto della Regione metropolitana e subito si scatenò una questione attorno al loro voto all’interno degli organi di decisione dell’associazione. In particolare le tre Città di Erfurt, Weimar e Jena fanno tuttora parte della cosiddetta Im-‐pulse region18 e le altre Città volevano evitare di dare troppo potere a questa associazione all’interno della Regione. Si arrivò così a un compromesso che vide la Città di Jena essere scelta come unico rappresentante all’interno degli organi della Metropolregion degli interessi di tutta la Im-‐pulse region (ecco il motivo per cui

18 Altra associazione di Comuni che coinvolge le tre città, www.impluseregion.de

Figura 16 -‐ La Mitteldeutschland Metropolregion con segnate in rosso le Città appartenenti all'ex Triangolo della Sassonia ed in verde le ultime entrate (da notare che Magdeburgo e Dresda non appartengono più all'associazione dal 2013). Fonte: Technische Universitat Dresden

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nei documenti ufficiali sono indicate solo sette Città come facenti parte dell’area).

Andiamo ora ad analizzare gli organi di cui abbiamo parlato finora: la Regione metropolitana si compone principalmente di due organi di governo, un Comitato misto (Gemeinsamer Ausschuss), che si occupa delle decisioni di carattere strategico e di pianificazione della Regione, e un Comitato direttivo (Lenkungsausschuss), che coordina l’attività operativa e svolge il ruolo di consigliere del comitato misto. Entrambi gli organi coinvolgono soggetti eletti nelle 7 Città suddette (il primo i sindaci, il secondo un rappresentante per Città) e si riuniscono raramente: 2-‐3 volte l’anno il primo, 6-‐7 volte il secondo. Hanno inoltre vissuto una genesi difficile, dovuta sia a un periodo piuttosto lungo di incubazione, sia alle difficoltà di interazione all’interno delle tre legislazioni di Land coinvolti. A questo dobbiamo aggiungere la continua diffidenza e voglia di prevalere delle varie Città che vogliamo riportare con un esempio: i due organi, prima di avere una sede fissa a Lipsia, erano costretti a trasferirsi ogni due anni da una Città all’altra per via della scarsa voglia di trovare un accordo sulla loro localizzazione da parte delle Città coinvolte. Questi due organi sono affiancati da cinque gruppi di lavoro che coinvolgono, oltre a rappresentanti delle Città, membri dell’economia e della cultura locale: imprese, Camere di Commercio, Uffici turistici, etc. Questi gruppi hanno come tema di lavoro le scienze e il business, la cultura e il turismo, i trasporti e la mobilità, la cultura socio-‐familiare e la cooperazione trans-‐regionale.

Tali gruppi dovrebbero essere il vero motore della Regione metropolitana, vista anche la composizione eterogenea al loro interno, ma purtroppo -‐ secondo alcune interviste fatte ad abitanti della Regione19 -‐ mantengono il loro impegno ad un livello troppo alto e astratto, limitandosi a pubblicare consigli e studi, senza entrare troppo nel piano pratico.

Particolarmente interessante è il caso dell’ultimo gruppo di lavoro, che nacque sotto l’impulso delle diverse Regioni coinvolte, per favorire una maggiore integrazione dei tre Land all’interno della Regione metropolitana. Sebbene i

19 Tratte dallo studio dell’European Metropolitan Network Institute: “A strategic knowledge

and research agenda on polycentric metropolitan areas”

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presupposti fossero positivi e la Regione Mitteldeutschland fosse emersa come capofila per proporre questo progetto anche ad altre realtà tedesche, il gruppo faticò a decollare e a proporre iniziative. Se si va a indagare riguardo le cause, si scopre che lo scadente risultato è dato dalla limitata partecipazione delle figure istituzionali appartenenti alle capitali dei tre Land, che, più che per fenomeni di free-‐riding, evitano di partecipare per paura di perdere la loro indipendenza e di spingere verso l’unificazione dei tre Land.

3.1.4. Lo sviluppo socio-‐economico della Mitteldeutschland Metropolregion

Vogliamo ora analizzare le caratteristiche socio-‐economiche della Regione metropolitana per sottolineare le peculiarità che hanno convinto queste realtà a proporsi per un’unione così eterogenea. Per fare ciò partiremo dall’analisi fatta dai cinque gruppi di cui abbiamo parlato nel paragrafo precedente, servendoci anche di una pubblicazione del 2009 di Peter Franz e Christof Hornick.

I due studiosi, nella loro analisi, dividono le imprese presenti nel territorio in 60 categorie riportate nella classificazione tedesca NACE, andando ad analizzare, attraverso diversi indici, la concentrazione di imprese per categoria nelle differenti Città. Senza voler entrare troppo in profondità nello studio di Franz e Hornick, è interessante riportare la conclusione a cui si giunge: il territorio della Regione è molto variegato e ogni Città sembra emergere in un proprio campo che non dovrebbe -‐ se non parzialmente -‐ porre limiti allo sviluppo di altri settori nelle altre Città. Anche se lo studio rivela questo dato, gli stessi autori nelle loro conclusioni fanno riferimento a una realtà differente, in cui le Città preferiscono molto spesso lottare tra loro invece che collaborare facendo leva sulle possibili sinergie. Significativo in questo caso è la questione che sorse relativamente alla localizzazione di una fabbrica che BMW doveva costruire in Germania. La Regione Mitteldeutschland si pone infatti all’avanguardia nel campo dell’automotive, con molte università e scuole di specializzazione che sono centri di eccellenza nel campo.

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Ebbene, invece di favorire una proposta armoniosa all’interno della Regione, furono presentati vari progetti dalle varie Città: addirittura presentarono un progetto sia la Città di Halle che quella di Lipsia -‐ che alla fine fu scelta -‐ nonostante la distanza che le separa sia di 38 chilometri e sia dimostrato da vari studi che tra le Città esiste un unico mercato del lavoro, visti anche i collegamenti efficienti tra le due Città.

Da ultimo vogliamo presentare un focus sulle infrastrutture di trasporto, vero settore eccellente in tutta la nazione. Per quanto riguarda quest’area possiamo far riferimento ancora alle Città di Halle e Lipsia, che possiedono un aeroporto in comune -‐ posizionato strategicamente proprio al confine tra i Lander -‐ che vede collaborare insieme in modo ottimale non solo le due Città, ma anche le relative Regioni, al fine di favorirne lo sviluppo, in competizione con gli altri aeroporti tedeschi ma anche polacchi. Inoltre non si può non evidenziare l’efficienza del settore ferroviario con collegamenti frequenti (si vedono spesso immagini di treni semi-‐vuoti nelle ore di punta proprio per questo motivo) e soprattutto la presenza di linee a

Figura 17 -‐ Le imprese localizzate nella Regione metropolitana, divise per città di appartenenza. Fonte: Mittledeutschland Metropoltregion

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collegare tutte le Città, favorendo una mobilità continua, sia per quanto riguarda il mercato del lavoro sia il trasporto dei beni su rotaia.

3.1.5. Analisi SWOT per la Mitteldeutschland Metropolregion

Si presenta ora l’analisi che mostra i principali punti di forza e di debolezza, nonché le opportunità e i rischi per la Regione descritta focalizzandoci sulla sua organizzazione attuale.

Tabella 4 -‐ Analisi SWOT per la Mittledeutschland Metropolregion. Fonte: rielaborazione personale

Strenghts Weaknesses

● Ottime infrastrutture che connettono le Città della Regione. ● Gruppi di lavoro su temi importanti che comprendono anche personalità del mondo economico-‐sociale.

● Mancanza di una visione d’insieme, soprattutto tra Città che appartengono a Land diversi. ● Regolamentazione troppo farraginosa e non ancora definitiva.

Opportunities Threats

● Possibilità di sviluppare sinergie anche tra Città non appartenenti allo stesso Land.

● I gruppi di lavoro possono non entrare nello specifico dei problemi ma rimanere a un livello troppo astratto. ● Mancato coinvolgimento di tutto il territorio ma solo delle nove Città principali.

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3.2. Il Portogallo e l’area metropolitana di Porto: una vera integrazione a livello regionale e statale

Il secondo caso studio che vogliamo affrontare riguarda una realtà non troppo diversa dalla precedente, in quanto a policentrismo, ma distante anni luce per l’integrazione: stiamo parlando del Portogallo e dell’Area Metropolitana du Porto nel nord del paese. Quella di Porto è una delle varie aree metropolitane lusitane, ma è quella più peculiare per il modo in cui si è evoluta e per le sfide che sperabilmente potrà affrontare nei prossimi anni.

3.2.1. L’ordinamento amministrativo portoghese

Ci vogliamo prima di tutto concentrare sulle norme che regolano la vita amministrativa del Paese in esame, in cui non mancano certo sorprese. La Costituzione del Portogallo (datata 1976) riporta in dettaglio la materia relativa agli enti locali sulla base del decentramento, dell’autonomia amministrativa e della sussidiarietà e parla di autarchie locali definendo la loro organizzazione. Basandoci sulle norme italiane, incontriamo le prime differenze quando si definiscono nello specifico le realtà territoriali di cui si parla: il primo livello del governo locale è nominato Fregusia ed è un organo che non trova riscontro in alcuna costituzione europea. Si tratta infatti di un’entità molto piccola (ce ne sono più di 4000 in tutto il Portogallo) destinata a risolvere problemi molto vicini al cittadino.

Il livello comunale a noi più familiare è svolto dai Municipi, mentre se guardiamo a un livello superiore possiamo notare come in Portogallo non esistano né Province con organi elettivi, né tantomeno Regioni. Per quanto riguarda quest’ultime, numerosi sono stati i tentativi di introdurle nell’ordinamento portoghese, nessuno mai andato a buon fine: per l’area di Porto fu indetto un referendum per istituire una Regione comprendente tutto il nord del paese, a cui però i cittadini votarono contro.

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Per sopperire a questa mancanza di un livello intermedio tra Municipi e Stato -‐ che provoca numerosi problemi, come vedremo più avanti -‐ anche il Portogallo ha promosso numerose norme per favorire la creazione di associazioni e unioni di Comuni, che sono sfociate in varie definizioni a seconda delle caratteristiche e della popolazione che ne fanno parte (Aree metropolitane, Comunità generali intercomunali, Associazioni con finalità specifiche). Anche qui la spinta dell’Unione Europea è stata evidente soprattutto negli ultimi anni, quando il Portogallo, per ottenere aiuti necessari a uscire da un momento di instabilità finanziaria, ha dovuto firmare un memorandum in cui si impegnava a semplificare e ridurre il proprio apparato di enti.

Nella Legge 10 del 2003 il legislatore ha inserito un ulteriore divisione, che interessa questa analisi molto da vicino, dividendo le aree metropolitane in due categorie: le Comunità urbane (che devono avere un minimo di 3 comuni e

Figura 18 -‐ Le Aree metropolitane di Porto (in azzurro) e Lisbona (in giallo). Fonte: virtualsources.com

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almeno 150.000 abitanti) e le Grandi aree metropolitane (minimo 9 Municipi e almeno 350.000 abitanti).

Con questa nuova Legge si è aperta la strada alla creazione di numerose Grandi aree metropolitane: Minho, Aveiro, Viseu, Coimbra e Algarve (e le comunità urbane di Valee-‐Mar, Leiria, Douro, Vale di Sousa, Beiras, Medio Tejo) e soprattutto si è fatto chiarezza sulla vera organizzazione di questo Ente, definito come “persona pubblica collettiva con natura associativa e di rilievo territoriale che ambisce a conseguire i comuni interessi pubblici delle municipalità che la integrano (...)”.

Ovviamente tale definizione riguarda anche le due Aree metropolitane principali di Lisbona e Porto -‐ che erano state istituite nel lontano 1991 grazie a un cavillo della Legge portoghese -‐ che fino ad allora avevano avuto una governance frammentata e molto variabile.

3.2.2. Governance, funzioni e finanze delle Aree metropolitane

Analizziamo nel dettaglio in primis la governance e poi le funzioni che sono affidate alle Aree metropolitane.

Per quanto riguarda gli organi di governo, l’Ente si compone di una Giunta metropolitana, organo esecutivo composto dai Sindaci delle municipalità coinvolte, che eleggono un Presidente e due Vice-‐Presidenti; un’Assemblea metropolitana, organo legislativo, composta dai rappresentanti scelti dalle Assemblee municipali; e il Consiglio metropolitano, organo consultivo composto da rappresentanti dello Stato e dai membri della Giunta metropolitana. Le deliberazioni degli organi delle aree metropolitane peraltro, adottate nell’ambito delle proprie competenze, sono vincolanti per i Comuni che ne fanno parte.

Le funzioni sono anch’esse ben descritte dalla Legislazione portoghese e sono:

a) partecipare alla preparazione di piani e programmi di investimento pubblico concentrati sull’area metropolitana;

b) promuovere la pianificazione e la gestione della strategia di sviluppo economico, territoriale, sociale e ambientale in questione;

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c) articolare investimenti comunali a carattere metropolitano; d) partecipare alla gestione dei programmi di sostegno allo sviluppo

regionale, in particolare nel contesto del Quadro di riferimento strategico nazionale (QSN);

e) partecipare in conformità alla Legge, alla definizione di apparecchiature di rete e dei servizi a favore dell’area metropolitana;

f) partecipare agli enti pubblici metropolitani, in particolare nei settori dei trasporti, acqua, energia e trattamento dei rifiuti solidi;

g) pianificare l’azione di carattere pubblico a livello metropolitano.

Rientra nelle competenze delle Aree metropolitane di Lisbona e Porto assicurare il coordinamento delle azioni tra i comuni e le amministrazioni nelle seguenti aree:

a) le reti di alimentazione pubbliche, infrastrutture igienico-‐ sanitarie, di trattamento delle acque reflue e dei rifiuti;

b) rete di servizi sanitari; c) rete di istruzione e formazione professionale; d) uso del suolo, conservazione dell’ambiente e delle risorse naturali; e) sicurezza e protezione civile; f) mobilità e trasporti; g) promozione dello sviluppo economico e sociale; h) rete di attività culturali, sportive e per il tempo libero.

È compreso infine nelle attribuzioni delle aree metropolitane lo svolgimento di funzioni trasferite dal governo centrale e l’esercizio congiunto di competenze delegate dai Comuni che le compongono.

Per quanto riguarda le finanze di ogni Area metropolitana, queste sono corrisposte per metà dai Comuni appartenenti e per metà dallo Stato, più dalle tariffe sui servizi di competenza del territorio (per Porto questo contributo si aggira sui 2 milioni di euro l’anno).

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3.2.3. L’Area metropolitana di Porto

Abbiamo già analizzato sopra gran parte delle caratteristiche che deve avere un’Area metropolitana e quella di Porto non fa certo eccezione. Vogliamo ora però entrare più nello specifico individuando alcune peculiarità interessanti.

Prima di tutto diamo una visione di com’è composta l’Area metropolitana di Porto. Si tratta di un territorio molto urbanizzato che vede al suo interno la presenza delle seguenti Città: Espinho, Gondomar, Maia, Matosinhos, Porto, Povoa de Varzim, Valongo, Villa do Conde e Vila Nova de Gaia, che furono inserite già dalla fondazione nel 1991. Durante i successivi anni vi è stato poi l’ingresso di Arouca, Santa Maria da Feira, Santo Tirso, Sao Joao da Madeira, Trofa, Oliveira de Azemeis, Vale de Cambra e Paredes, per un totale a oggi di quasi 1.800.000 abitanti in 2.000 km2 di superficie. Tale area è più ampia della corrispondente Città metropolitana di Milano, ma vive un fenomeno di grande integrazione per una serie di motivi -‐ alcuni positivi, altri meno -‐ che fanno si che gli abitanti di tutta l’area si identifichino come abitanti di Porto (impensabile se pensiamo alle realtà italiane).

Il primo è un motivo prettamente storico, che vede le sue origini negli anni ’50 dello scorso secolo: si tratta di una soluzione adottata dal paese che ha visto un blocco degli affitti per favorire l’inurbamento del centro storico di Porto. Tale soluzione non venne poi più rivista lungo il passare del tempo e solo ultimamente sono stati fatti alcuni tentativi per riportare a un mercato sostanzialmente libero questo settore: ciò nonostante sono ancora molte le difficoltà per gli affittuari nell’alzare le tariffe e ciò comporta un costante degrado degli edifici della Città di Porto, a causa delle scarse risorse per gli affitti bassi. Nel frattempo è iniziato negli anni un lento trasferimento degli abitanti della Città di Porto verso le aree limitrofe dell’area metropolitana e a oggi si conta circa il 18% di case abbandonate in tutta la municipalità . Questo processo ha anche fatto sì che Porto non sia più la Città più popolosa dell’Area metropolitana, primato oggi detenuto da Vila Nova de Gaia.

Altra questione che ha visto emergere le realtà limitrofe è stato l’avvento dell’Euro e l’ingresso del Portogallo nell’Unione Europea: questo ha di fatto sfavorito il Portogallo per quanto riguarda il suo settore industriale (con una

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concorrenza molto forte giocata dalla vicina Spagna), vedendo però per contro aumentare l’influenza del settore dei servizi e in particolar modo del turismo nella costa nord del paese. Molti hanno dunque colto l’occasione per spostarsi e aprire un’attività legata a questo settore, impoverendo così ancora un po’ il tessuto del centro Città, ma arricchendo in questo modo quello costiero e comunque non perdendo le proprie origini sociali.

Altre occasioni di integrazione possono sembrare più banali, ma non sono da sottovalutare: la presenza della squadra di calcio del Porto FC con cui gli abitanti si identificano, la produzione del tipico vino Porto che vede il territorio come primo produttore e soprattutto il campanilismo, che vede la Regione avversa a quella di Lisbona. Quest’ultima, infatti, è da sempre sede del governo centrale e ciò sfavorisce l’Area metropolitana di Porto in fatto di budget e interessamento politico (in questo influisce chiaramente la mancanza di un livello intermedio di governo politico).

3.2.4. Le prospettive future dell’area metropolitana di Porto

Vogliamo concludere l’analisi con uno sguardo al futuro di quello che potrà essere l’Area metropolitana di Porto, partendo da una proposta che vede la nascita da un settore molto importante nella Regione: quello dell’istruzione universitaria.

La Regione del nord del Portogallo è infatti famosa per le sue università: parliamo di quella di Porto ma anche di quella di Braga-‐Guimaraes e quella di Aveiro. Queste tre università hanno da tempo in atto numerosi progetti di collaborazione, nati soprattutto dalle eccellenze che ogni università può portare nel settore economico di tutto il nord del paese. Come si può notare dalla figura 19, le tre Città sono le capitali di altrettante Aree metropolitane limitrofe a quella di Porto. Viene quindi naturale pensare a uno sviluppo che potrebbe portare a sinergie in altri ambiti (trasporti, cultura, etc.) fino ad arrivare a una vera e propria unione delle tre realtà in un’unica Area metropolitana. Addirittura c’è chi arriva a suggerire un’unione con Città del nord della Spagna per creare un’unica realtà sovranazionale, soluzione che appare francamente poco praticabile.

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Un altro punto da sviluppare per quest’area è la presenza di una rete di trasporti efficiente, oggi ancora lontana dall’essere realizzata. Ricordiamo che l’Area metropolitana ha un proprio Ente per la mobilità (Autorità Metropolitana dei Trasporti di Porto) che, purtroppo, soprattutto per la scarsità di fondi, si limita a proporre studi sulle infrastrutture già presenti.

Un caso di successo, in questo senso, è stato lo sviluppo della nuova metropolitana di Porto -‐ finanziata con fondi europei -‐ che ha visto un forte coinvolgimento di tutta l’Area metropolitana e dei Municipi coinvolti e che ora congiunge gran parte del territorio locale. Questo esempio, insieme alla fioritura dell’aeroporto di Porto, ci fa capire come il mondo delle infrastrutture sia decisivo per l’integrazione e lo sviluppo di un’area o un territorio metropolitano, cosa che purtroppo in Italia stentiamo ancora a comprendere.

Figura 19 -‐ L'Area metropolitana di Porto e quelle limitrofe di Aveiro e Braga. Fonte: European Metropolitan Network Intitute

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3.2.5. Analisi SWOT per l’Area metropolitana du Porto

Di seguito l’analisi per il modello di organizzazione vigente nell’Area metropolitana di Porto.

Tabella 5 -‐ L'analisi SWOT per la Città metropolitana di Porto. Fonte: rielaborazione personale


● Elevata integrazione socio-‐culturale all’interno dell’area metropolitana. ● Chiarezza dei ruoli e delle funzioni dell’Ente metropolitano.

● Incapacità di far emergere le necessità dell’area di Porto nei lavori di politica nazionale.


● Possibilità di sfruttare sinergie anche oltre il territorio dell’attuale area metropolitana.

● Mancanza di un livello di governo regionale: limite alle potenzialità di relazione dell’Ente. ● Possibile competizione allargata con entità spagnole negli sviluppi futuri.

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3.3. La Gran Bretagna e la Greater London: l’obiettivo della crescita per diventare una world city

La nostra terza analisi ci conduce in una realtà completamente diversa da quelle viste finora: se le due aree precedenti avevano come leitmotiv il policentrismo, qui analizzeremo la Città e l’hinterland di Londra, che ha fatto della centralizzazione e soprattutto della crescita il proprio cavallo di battaglia. Obiettivo di questa crescita era ed è, come dichiarava il due volte Sindaco della Città Ken Livingstone nell’anno della sua elezione, arrivare a fare di Londra una world city. Senza dubbio l’obiettivo è stato raggiunto ma, prima di entrare nello specifico delle scelte adottate negli ultimi anni, analizziamo la legislazione amministrativa della Gran Bretagna in tema di aree metropolitane e non solo.

3.3.1. Il self-‐government inglese

Analizzare il sistema di governo locale inglese è una missione difficile sotto vari punti di vista: prima di tutto occorre distaccarsi dalla visione italiana di governo delle aree locali -‐ derivante dall’influenza illuminista e post-‐rivoluzionaria -‐ che vede nella ricerca della simmetria e dell’equipartizione la logica principe della suddivisione amministrativa. Nei paesi dell’Europa settentrionale questo canone non si è mai imposto, prevalendo al contrario una suddivisione basata sull’influenza della storia e l’analisi del territorio.

Una seconda difficoltà è dovuta al fatto che in realtà la Gran Bretagna è divisa in quattro nazioni costitutive, dotate di una notevole indipendenza: Inghilterra, Scozia, Galles e Irlanda del Nord. Per non dilungare la trattazione ci concentreremo sull’Inghilterra, la cui capitale è proprio Londra, tralasciando i casi delle altre tre realtà.

Terzo e ultimo fattore è la presenza in Inghilterra di una serie di organi riportati tutt’ora in varie analisi ma completamente svuotati di qualsiasi potere o funzione: è il caso, ad esempio, della Contea cerimoniale in cui la monarchia designa un reggente (cosiddetto Lord-‐lieutenant) che, come ribadisce il nome, ha funzioni solo celebrative in particolari occasioni. Per quanto riguarda Londra

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la questione è ancora più intricata perché a “guidare” questa ceremonial county è un insieme di luogotenenti la cui assemblea è spesso confusa con quelle ben più importanti che governano la Città.

Stanti queste premesse, la storia del local (o self) government inglese inizia nel 1066 e vede la presenza di due livelli: l’hundred e la più grande county. Questa organizzazione simmetrica e bipartita (two-‐tier government) venne quasi subito rotta a causa, primo caso in Europa, delle Città che iniziavano a ingrandirsi e reclamavano maggior autonomia e soprattutto uno status speciale dal punto di vista prettamente giuridico. Nacquero così i primi Chartered borough, ossia Città con autonomia differenziata rispetto ai County, sia per quanto riguardava le competenze sia soprattutto a livello fiscale, con l’esenzione del pagamento delle tasse “regionali”.

Questa situazione rimase pressoché invariata fino a quando nel XIX secolo il governo inglese decise, con il primo di una lunga serie di Local government act, di normare la questione ritornando a un two-‐tier government nelle aree rurali e introducendo i Country boroughs (al posto dei chartered) come unico livello di governo nelle così definite “generiche” aree urbane. La mancanza di requisiti più stringenti, come un limite minimo di popolazione per essere riconosciuti, favorì il proliferare di questo Ente fino a crearne ottantaquattro.

Giungiamo così al 1972, anno in cui venne emanato un altro Local Government Act, in cui si introduceva in tutto il territorio nazionale un meccanismo two-‐tier, con la presenza di contee e distretti. Tra le Città e le aree rurali cambiavano solo alcune attribuzioni e competenze, ma sostanzialmente con questa riforma si voleva favorire una sostanziale simmetria a livello amministrativo. Tale tentativo fallì abbastanza miseramente: prima di tutto in alcune aree il sistema di governo a due livelli non venne nemmeno introdotto e si consolidarono zone con un governo unitario (unitary authorities) e altre con un governo bipartito; inoltre era chiaro che nei territori delle Città si creavano troppe sovrapposizioni per quanto riguarda sia le attribuzioni sia il territorio in cui insistevano gli Enti. Con un nuovo e praticamente opposto cambio di fronte, nel 1992 venne emanato l’ennesimo Local Government Act dal governo conservatore di John Major, in cui si provava a imporre un governo single-‐tier per tutta l’Inghilterra a

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prescindere dal fatto che l’area fosse urbana o meno. Contemporaneamente veniva creata una commissione -‐ la Local Government Commission for England -‐ il cui scopo doveva essere quello di riformare ulteriormente i confini degli enti amministrativi esistenti, per favorire una maggiore adeguatezza al sistema di governo proposto. Anche questa emanazione non portò ad un’uniformità nel governo locale anglosassone (questo scarso adeguarsi alle norme deriva soprattutto dal fatto che il governo degli enti locali non è normato in alcun modo dalla costituzione inglese) e si giunge ai giorni nostri in cui si nota una sostanziale arrendevolezza e l’accettazione di vari assetti di governo in cui ogni area può trovare la propria preferenza.

In tutto ciò le Città metropolitane vivono una storia particolare, come vedremo nel prossimo paragrafo.

3.3.2. Le aree metropolitane in Inghilterra

Con il reset dato dal Local Government Act del 1972 furono create in Inghilterra sei aree metropolitane, oltre a quella di Londra: Greater Manchester, Merseyside, South Yorkshire, Tyne & Wear, West Midlands e West Yorkshire. Tale geografia non sarebbe durata molto: nel 1985 vennero aboliti tutti i consigli di contea e il governo di tutte le funzioni prima svolte a questo livello venne ripartito tra il governo centrale e ogni distretto. Questa disfunzionale suddivisione permane ancora oggi, anche se negli ultimi anni molte delle suddette aree stanno introducendo, come in Germania, associazioni di vario tipo per governare servizi che è necessario armonizzare nell’area vasta.

Analizzando i casi delle varie Città, tali servizi sono:

• la polizia (Greater Manchester Police, West Midlands Police, South Yorkshire Police Authority, West Yorkshire Police Authority, Northumbria Police);

• la raccolta e il riciclaggio dei rifiuti (Merseyside Recycling & Waste Authority);

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• la protezione civile e il servizio antincendio (West Midlands Fire Service, South Yorkshire Fire and Rescue Authority);

• i trasporti (West Midlands Passenger Transport Executive, South Yorkshire Integrated Passenger Transport Executive, West Yorkshire Passenger Transport Executive, Tyne and Wear Transport Authority).

Da ultimo, normando una realtà di fatto già presente, il Local Democracy, Economic Development and Construction Act del 2009 ha disciplinato le cosiddette combined authorities, enti che possono essere creati proprio per la gestione comune dei servizi su aree che comprendano territori soggetti a diversi enti locali.

Prima a cogliere l’opportunità di questa nuova definizione è stata la Città di Manchester, che ha creato la Greater Manchester Combined Authority, i cui compiti spaziano soprattutto dai trasporti alla pianificazione strategica territoriale. Ci si avvicina così all’omogeneizzazione attraverso la struttura della Greater London, che ci apprestiamo ad analizzare.

3.3.3. Organizzazione, funzioni e finanze della Greater London

“Londra è l’indiscussa capitale dell’Inghilterra e in nessun altro paese, nemmeno nella Francia con il suo tradizionale centralismo, la capitale ha avuto un così potente ruolo di centro di sviluppo politico, economico e sociale”20

Questa frase ci fa ben capire come Londra abbia sempre avuto un trattamento particolareggiato nella storia dell’Inghilterra. La nascita di un organo di governo per l’intera area metropolitana si colloca nel 1855 con l’istituzione del London County Council, destinato a rimanere di secondo livello rispetto al primo, composto da 28 Boroughs più la City of London che fino a quel momento aveva invece avuto un potere più o meno riconosciuto di guida delle aree confinanti. Con il London Government Act del 1963 i Boroughs diventarono 32 (ripartiti in 11 interni e 20 esterni più la City), ma soprattutto si compì un’analisi molto importante, grazie a una commissione reale, in cui si ridisegnano i confini di

20 G. Baldini, La devolution in Inghilterra: Londra, i Sindaci, le Regioni, in Ist. Fed., 2005.

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quella che da questo momento si chiamerà la Greater London. Come già detto il fatto di non avere vincoli costituzionali o storici troppo stringenti consentì di modificare con molta facilità i confini delle varie entità territoriali: in questo frangente 130 km2 della contea di Middlesex e alcune altre zone delle contee di Kent, Surrey, Essex e Hertfordshire vennero unite all’area della Greater London.

Con il Greater London Authority Act del 1999 si introdusse la Greater London Authority, composta dal Major of London (il Sindaco) e da una Assemblea (la London Assembly). Tali enti sono eletti a suffragio universale e diretto: il Sindaco viene eletto a maggioranza assoluta -‐con il meccanismo del voto supplementare se necessario -‐ mentre l’Assemblea è composta da 25 membri. Non esiste rapporto di fiducia tra Sindaco e Assemblea, che quindi possono essere di colori completamente diversi; è però il Sindaco ad avere maggiore potere decisionale: ogni atto di governo (nominati simbolicamente “Le strategie del Sindaco” o “Il piano del Sindaco”) non deve essere approvato, ma

Figura 20: I diversi Boroughs che compongono la Greater London. In rosa quelli della Inner London, in rosso quelli della Outer London ed in azzurro l’area più interna della City. Fonte: London – Longhborough Center for Doctoral Training

80


può solo essere respinto dall’Assemblea con una maggioranza di almeno due terzi. In questo coacervo di strutture si inseriscono anche l’Association for London Government, sostanzialmente un’assemblea composta da rappresentanti di ogni Borough e anche l’Ufficio governativo del Governo per Londra.

Per quanto riguarda le competenze attribuite alla Greater London riportiamo un passaggio tratto da Carrer e Rossi, 2014: “…riemerge qui il carattere composito del local government inglese. Quella sovrapposizione e stratificazione di competenze che talvolta mette alla prova l’esprit de géométrie del giurista continentale non appartiene alla tradizione britannica. Secondo la section 30 del Greater London Authority Act, l’Autorità ha poteri di promozione nei confronti: dello sviluppo economico e la creazione di benessere, lo sviluppo sociale e la tutela dell’ambiente nella Grande Londra. I compiti della Greater London Authority sono riferibili all’elaborazione di strategie come funzione di indirizzo, cui è preposto il Sindaco. I servizi relativi alle strategie elaborate sono erogati da altri e diversi apparati, i quali, seppur sottoposti all’Autorità, costituiscono enti distinti.”21 Esistono quindi numerosi enti distinti -‐ riportati in seguito tra parentesi -‐ destinati alle principali competenze, che sono:

• la pianificazione strategica relativa all’urbanistica, alla raccolta dei rifiuti, all’economia e all’ambiente, il cosiddetto London Plan;

• la politica del trasporto, che comprende sia il trasporto pubblico locale sia le reti infrastrutturali (servizi erogati dall’Ente funzionale Transport for London);

• la pianificazione antincendio e di protezione civile (London Fire and Emergency Planning Authority);

• la politica di sicurezza e di polizia (Mayor’s Office for Policing and Crime);

• lo sviluppo economico (Greater London Authority Land and Property).

21 M. Carrer e S. Rossi, Le città metropolitane in Europa, Fondazione Anci, 2014.

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Tutti questi enti si compenetrano e sono obbligati a svolgere compiti anche complementari: è questo lo scopo di questa strana suddivisione, che porta a poteri di nomina e veto incrociati, così come a un controllo reciproco.

Per quanto riguarda le finanze riportiamo le seguenti tabelle che analizzano molto bene le entrate e le uscite della Greater London e che sono tratte dal budget pubblicato ogni anno sul sito della Città. Per quanto riguarda le uscite esse sono divise tra le diverse assemblee ed Enti, arrivando alla fine a una spesa di 11.450.000 £, considerando anche le tasse che la Città deve pagare al ministero per le Comunità e il Governo locale per i servizi che coinvolgono Città confinanti ma non inserite nell’area metropolitana.

Per quanto riguarda le entrate si può notare come le fonti siano molto variegate, includendo tasse applicate sia dall’area metropolitana sia traslate dal governo centrale, ma anche altre entrate che sono soprattutto garantite da privati, come vedremo meglio nel prossimo paragrafo.

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Figura 21 -‐ Le uscite dell'anno 2015-‐16. Fonte: bilancio pubblico della Greater London Authority

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3.3.4. Lo sviluppo strategico di Londra

Già durante gli anni in cui mancava l’autorità della Greater London Authority, i diversi Boroughs e il Governo centrale avevano puntato sullo sviluppo dei servizi e del settore terziario per la Capitale e numerose strutture furono create per guidare uno sviluppo che andasse in questa direzione (London Planning Advisory Commitee, London Forum, London Cabinet Sub-‐Commitee, etc.).

Ancor più negli anni 2000 si ripropose l’interesse per l’evoluzione strategica della Città, che doveva fare i conti con le scarse finanze destinate alla Greater London, composte solo da entrate dal governo centrale e qualche (scarsa) tassa locale. Il primo Sindaco, Livingston, dovette giocoforza inseguire capitali privati per garantire a Londra lo sviluppo necessario e iniziò un dialogo con 18 stakeholders, chiedendo che prospettive si aspettassero per la capitale anglosassone. Le risposte furono chiare fin da subito e vennero soprattutto dalle lobby della finanza e del commercio. Per esemplificare l’idea è riportato un estratto dal report “Promoting the World City: a memorandum for the Major and GLA” redatto dalla London Development Agency (organo per lo sviluppo creato ad hoc per coinvolgere

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Figura 22 -‐ Le entrate per l'anno 2015-‐2016. Fonte: bilancio pubblico della Greater London Authority

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capitali privati e guidato principalmente dalla Camera per il Commercio e per l’Industria di Londra e dalla London First, un’importante lobby economica londinese) : ”… le parole chiave devono essere competitività, sviluppo economico, e world city”. Tale report, come vari altri redatti in numerose consultazioni nei primi anni 2000, costituì per Livingston una traccia molto netta da seguire: per prima cosa arrivò l’accordo con il settore finanziario (che vide Londra emergere sempre di più come capitale della finanza non solo nel continente europeo) nel documento “The Major and the relations with the Business Community”, in cui sotto sette tratti chiave (apertura, franchezza, riservatezza, partnership, proattività, scambio e professionismo), si rimarca la necessità di “…costruire una partnership effettiva ed efficace con il mondo del business [...] con il quale il Sindaco intende condividere le proprie idee e priorità in modo da porre in essere una mutua relazione a partire dalla formazione delle politiche e lungo tutto l’arco del loro sviluppo”.

Numerosi accordi con altre parti della business community vennero sottoscritti, con un sempre maggior commitment del mondo dell’economia nel governo della Città e degli enti locali (cariche affidate a esponenti importanti del mondo economico, incontri periodici con le più importanti lobby radunate nel London Business Board e non solo), con l’obiettivo comune dello sviluppo economico e spaziale.

In tutto ciò non bisogna dimenticare l’attenzione data dal Sindaco sia alle associazioni, ai movimenti locali e ambientalisti, che sono stati riuniti nel London Forum, un organo consultivo composto da 325 organizzazioni deputato proprio a sviscerare questi temi, sia ad argomenti quali la biodiversità, il rumore, la gestione dei rifiuti, la qualità dell’aria e la cultura, che sono stati inseriti in tutti i documenti del GLA su questo tema.

Questo lavoro sfocia nel 2003 nel London Plan, approvato da referendum come si confà a tutti gli atti statutari in Inghilterra, in cui è annunciata la scelta deliberata della crescita: “Londra ha due opzioni strategiche -‐ così è puntualizzato nel piano -‐ può arginare la propria crescita demografica ed economica mediante politiche di dispersione, in modo da decongestionare le infrastrutture sovraccariche, ma così facendo Londra comprometterebbe il proprio sviluppo come world city e danneggerebbe l’intera economia inglese.

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L’alternativa è accettare i processi di crescita demografica ed economica e di ri-‐centralizzazione, e creare per questi obiettivi un’infrastruttura adeguata. Sarà proprio la crescita a pagare i miglioramenti nei servizi e nei trasporti di cui la Città ha bisogno. Questa seconda opzione è quella adottata.”22

Quello su cui si punta è quindi lo sviluppo del centro -‐ anche in verticale -‐ a scapito dell’architettura storica e delle vedute sulla Città, inserendo il dettaglio imprescindibile della sostenibilità del piano con progetti di recupero delle zone periferiche ad alto tasso di povertà, per non creare fenomeni di polarizzazione sociale (come nell’East); di abbassamento degli affitti nell’area centrale, per favorire il ritorno nel cuore della Città di lavoratori poco remunerati; di attenzione all’inquinamento dell’aria, con l’introduzione del congestion charge nel centro cittadino (con una riduzione dell’inquinamento del 20%) e di sviluppo culturale e sociale delle zone centrali sia per favorire una condizione di vita migliore per gli abitanti del luogo sia per convogliare flussi di turismo in zone diverse di Londra.

Un peso enorme, sia come potenziale pericolo sia come occasione di miglioramento, lo hanno i trasporti, come vedremo nel prossimo paragrafo.

3.3.5. Londra e i suoi trasporti, un esempio di eccellenza e sostenibilità

Parlando della congestion charge introdotta nella City nel 2003 (che il Comune di Milano ha provato a copiare prima con l’Ecopass e poi con l’Area C), abbiamo già introdotto il tema dei trasporti e soprattutto la meta che il governo londinese si è dato nella strutturazione di ogni tipo di mobilità (da quella automobilistica a quella ferroviaria, senza dimenticare la navigazione o gli aeroporti): la sostenibilità, intesa come rispetto dell’ambiente ma anche possibilità di migliorare la fruizione dei tantissimi utenti del trasporto pubblico, senza per questo aumentare l’inquinamento o sfavorire uno sviluppo armonioso.

22 A. Thornley, London: la costruzione di una World City, Planning World Cities:

Globalisation and Urban Politics, Paligrave-‐McMillan, Bosinstoke, 2004.

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Numerose sono state le introduzioni degli ultimi anni: iniziando dal trasporto metropolitano, sta per essere introdotta la Crossrail, una linea che attraversa da ovest a est la Città fermandosi solo nelle stazioni metropolitane più importanti al fine di garantire un tempo di attraversamento della Città più veloce rispetto alle linee della metropolitana. Tale servizio servirà anche per favorire migliori collegamenti con gli aeroporti presenti in Città: archiviata, nuovamente per motivi di sostenibilità, l’idea di costruire un nuovo aeroporto nelle vicinanze della Città (ricordiamo che Londra possiede già 6 aeroporti), si punta quindi a favorire l’utilizzo del trasporto pubblico nei movimenti da e per l’aeroporto, anche con agevolazioni alle ditte che effettueranno in questo modo i trasporti delle merci.

Ulteriore sviluppo è stato dato in questi anni alla viabilità ciclistica e pedonale, con l’introduzione di nuove piste ciclabili (e servizi di noleggio biciclette) e aree pedonali: interessante l’idea di riservare alcune aree (ad esempio Oxford Circus) ai pedoni per gran parte della giornata, con alcune iniziative anche culturali, garantendo il transito dei mezzi solo in periodi di carico/scarico merci.

Importanza sta venendo data anche a una fonte che spesso era vista come sinonimo di spreco e di risorse: il trasporto sul Tamigi, che invece per alcune merci ma soprattutto per i turisti desiderosi di visitare la Città potrebbe diventare gradualmente predominante, con tariffe integrate e servizi complementari.

La Transport for London interagisce, come abbiamo già visto, con tutti gli enti che si occupano di pianificazione locale e questo consente di garantire uno sviluppo organico delle varie aree, in cui avere una stazione -‐ della metropolitana o del servizio ferroviario -‐ nei dintorni è prioritario per evitare spostamenti frequenti con i propri mezzi verso i luoghi di lavoro o verso il centro Città. Ancor di più, negli ultimi anni, le stazioni stanno diventando luogo vivo con presenza di luoghi per l’associazionismo, centri commerciali e circoli di svago; ciò consente di evitare fenomeni di abbandono e degrado e anche di impoverimento sociale e culturale per le aree inserite nella cintura della capitale anglosassone.

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3.3.6. SWOT analysis per la Greater London

Dalla situazione contingente della Greater London scaturisce la seguente struttura SWOT.

Tabella 6 -‐ L'analisi SWOT per la Greater London. Fonte: rielaborazione personale


● Forte coinvolgimento dei cittadini e di tutti gli stakeholder nei processi di pianificazione. ● Collegamenti eccellenti tra tutta l’area metropolitana.

● Il forte potere delle lobby economiche e finanziarie nel governo della Città.


● Possibilità di avanzare ancora nella crescita sfruttando quartieri dalle potenzialità inespresse. ● Sostenibilità come stile di vita capace di attrarre ancora più realtà socio-‐economiche, vista l’attenzione al tema.

● Il rischio di non trovare un limite alla crescita che potrebbe divenire disorganizzata.

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3.4. La Spagna e Madrid: il caso gemello a quello italiano

Il caso iberico è molto vicino alla nostra realtà e, visto lo stadio avanzato che hanno avuto in questa Nazione le riflessioni sull’Ente di governo metropolitano, questo ci permetterà di trarre alcune conclusioni importanti. Oltre a uno sguardo specifico alla capitale, ci occuperemo anche dell’organizzazione delle altre tre aree metropolitane spagnole (Barcellona, Valencia e Vigo), che poco hanno in comune in termini di governance e organizzazione con il più importante apparato madrileno.

3.4.1. Il modello amministrativo spagnolo

La comprensione dell’apparato amministrativo spagnolo è assai semplice per chi è pratico di diritto italiano: la struttura, infatti, riporta come primo livello quello dei Municipios, cui seguono Provincias e Comunidades autonomas (17, che corrispondono alle nostre Regioni). Ogni Ente è normato da un articolo della costituzione spagnolo (140 e seguenti) e ha una governance molto simile a quella dei rispettivi Enti italiani dopo la riforma Delrio (Sindaco e Consiglio per i Municipios, Deputazioni per le Provincias).

Anche per quanto riguarda la facoltà di legiferare, la disciplina spagnola quasi ricalca quella italiana: all’articolo 149 della Costituzione si indicano come competenze dello Stato: “… le basi del regime giuridico delle amministrazioni pubbliche e del regime statutario dei suoi funzionari, che in ogni caso garantiranno agli amministrati un trattamento comune davanti a esse; procedura amministrativa comune, ferme restando le particolarità derivanti dall’organizzazione propria delle Comunità autonome; legislazione in materia di esproprio forzato; legislazione di base in materia di contratti e concessioni amministrative e circa il regime della responsabilità, di tutte le amministrazioni pubbliche” mentre per tutto quello che non riguarda questi “principi fondamentali” è competente il livello inferiore della Comunità autonoma, che quindi può dotarsi di un Governo e di un Parlamento autonomo con funzioni esecutive.

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Per quanto riguarda l’area metropolitana, la Legge di riferimento è la n° 7/1 degli enti locali, che all’articolo 43, comma 1 riporta: “Le Comunità autonome, dopo aver consultato l’amministrazione statale e i Consigli comunali e provinciali interessati, potranno creare, modificare e sopprimere, con Legge, aree metropolitane, in conformità a quanto disposto nei rispettivi Statuti”. E i commi seguenti: “[Le Città metropolitane sono] enti locali formati dai Comuni di grandi agglomerazioni urbane tra i cui nuclei abitativi esistono legami economici e sociali che necessitino di pianificazione congiunta e coordinazione di determinati servizi e opere. La legislazione della Comunità autonoma determinerà gli organi di governo e di amministrazione [dell’area metropolitana], nei quali saranno rappresentati tutti i Comuni appartenenti all’area; il regime economico e di funzionamento, che garantirà la partecipazione di tutti i Comuni alla formazione delle decisioni e una equa distribuzione dei doveri tra di essi; così come i servizi e le opere che saranno erogati o realizzati dall’area metropolitana e il procedimento per la loro esecuzione”23

3.4.2. Le aree metropolitane spagnole

Come già detto, sono solo quattro le aree metropolitane degne di nota della nazione spagnola; tra queste si può fare una prima differenziazione tra Madrid e le altre tre per un primo semplice motivo: tutta la Città con il suo hinterland (si tratta di una superfice di 8.000 km2 con più di 6 milioni di abitanti) è compresa all’interno di una Comunidad autonoma, che non contiene al proprio interno alcuna Provincia -‐ unico caso nazionale -‐ ma solo 179 Municipi.

23 Quella delle aree metropolitane non è comunque l’unica forma associativa prevista dallo

stato spagnolo: sono normate anche le “Comarcas” e le “Manicomunidades” con compiti principalmente di gestione associata di servizi e che non tratteremo in questa analisi.

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Il fatto che tutta l’area della capitale iberica sia racchiusa in tale suddivisione dà molto risalto a questo Ente e tra i diversi poteri attribuiti alla Città “sono particolarmente significativi il potere legislativo e un potere esecutivo appartenente a un livello di governo secondo solo alle autorità centrali dello Stato, elementi che fanno di Madrid la conurbazione metropolitana più simile a un’autentica Città-‐stato tra quelle qui analizzate”24.

Organi della Comunità sono l’Assemblea, eletta ogni quattro anni a suffragio universale e che comprende un numero di membri variabile in base al numero di abitanti (oggi siamo a 129), che ha il potere legislativo; un Presidente, eletto dall’assemblea con meccanismo di fiducia; un Governo, che coadiuva il Presidente ed è da esso nominato ed eventualmente revocato; infine troviamo un Tribunale superiore.

24 C. DEODATO, Le città metropolitane: storia, ordinamento, prospettive, in www.giustizia-‐

amministrativa.it

Figura 23 -‐ La Comunità autonoma di Madrid e la suddivisione in comuni al suo interno. Fonte: it.wikipedia.org

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Per quanto riguarda il budget dell’Ente, la sostenibilità della comunità autonoma madrilena si basa sostanzialmente su un trasferimento di fondi dallo stato centrale sotto forma di trattenuta fiscale: “si cedono il 33% dell’IRPF relativo alla quota o alla tariffa regionale; il 35% dell’IVA.; il 40% delle Imposte speciali su determinati consumi, tabacchi, idrocarburi, alcool e bevande dissetanti; la totalità dell’esazione delle Imposte su determinati mezzi di trasporto [possono far incrementare l’aliquota d’imposta fissata dallo Stato fino al 15%] e sull’elettricità [fissare un’aliquota d’imposta regionale fino al 2%]; l’insieme dell’esazione della nuova imposta sulle vendite al dettaglio di certi prodotti derivanti da idrocarburi (denominato, in alcune Comunità Autonome, “il centesimo sanitario” sulla benzina e sul gasolio per l’industria automobilistica) e l’esazione delle imposte cedute”.25

Abbiamo parlato prima di ciò che fa potenzialmente di Madrid una Città-‐stato, questa visione ha però un’altra faccia della medaglia se consideriamo che la capitale non è propriamente parte di un’ area metropolitana, bensì di una Comunità autonoma. Questo fattore emerge in maniera ancora più forte se si scava all’interno della normativa della capitale iberica: la Ley 2/2003, de 11 de marzo, de Administración Local de la Comunidad de Madrid recita all’articolo 76 ”Con Legge dell’Assemblea di Madrid potranno essere creati Enti metropolitani per la gestione concreta delle opere e dei servizi che chiedono una pianificazione, coordinamento o gestione congiunta nei Comuni della zona urbana secondo le disposizioni dell’art. 43 della Legge 7/1985”.

A oggi nessun Ente di questo tipo è stato ancora creato, ma è chiaro che questa possibilità crea scenari inediti, con la possibilità di veder nascere sotto lo stesso territorio più enti metropolitani destinati a trattare diversi servizi. Il tema della gestione comune dei servizi è la cagione per cui nascono le altre tre aree metropolitane spagnole, che tuttavia si sono evolute sotto altre forme. Per quanto riguarda le Città di Barcellona e di Vigo gli organi e le funzioni sono molto simili: entrambi gli enti si compongono di un Consiglio o Assemblea metropolitana (Consejo Metropolitano), un Presidente, una Giunta (Junta de Gobierno) e una Commissione speciale dei Conti (Comisión Especial de

25 A.R. BEREIJO, Decentramento politico e decentramento fiscale: l’esperienza spagnola,

Universidad Autonoma de Madrid, 2006.

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Cuentas), salvo la possibilità che il Consiglio istituisca altri organi complementari. Le elezioni sono indirette, con l’Assemblea metropolitana che vede la partecipazione obbligatoria dei Sindaci dei vari Comuni che compongono l’area insieme ad altri rappresentanti (in numero proporzionale al numero degli abitanti), che vengono scelti all’interno dei consigli comunali stessi. Il ruolo dei Sindaci è importante non solo per questo: solo tra chi ha questo ruolo può essere eletto il Presidente e il/i Vice Presidente/i dell’area metropolitana. Inoltre nell’Area Metropolitana di Barcellona (AMB) vi è un Consiglio dei Sindaci che ha potere di iniziativa nei confronti dell’assemblea e può soprattutto proporre il Presidente e la Giunta (per la Città di Vigo vale lo stesso, solo che la giunta è già essa stessa composta solo da Sindaci).

Per quanto riguarda le funzioni, di seguito si riporta un elenco di quelle dell’AMB (che non è molto dissimile da quello redatto da Vigo):

• urbanistica; • trasporto e mobilità, comprendente il piano strategico e la promozione

della mobilità sostenibile, ma anche l’ordinamento del servizio taxi e la gestione del trasporto municipale;

• acqua, sia pure in concorrenza con l’Administración hidráulica de Cataluña, comprendente la gestione del servizio idraulico a domicilio e il sistema di depurazione;

• i rifiuti, altre competenze in materia di ambiente, particolarmente la formulazione di un piano strategico per la protezione dell’ambiente, la salute e la biodiversità, la collaborazione tra comuni per implementare le disposizioni della legislazione di settore, la promozione ed eventualmente la gestione di installazioni che producono energia rinnovabile;

• infrastrutture di interesse metropolitano; • sviluppo economico e sociale; • coesione sociale e territoriale «al fine di migliorare le condizioni di vita

dei cittadini e l’equilibrio territoriale dei Comuni» ed elaborare politiche pubbliche in materia di sicurezza.

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3.4.3. Le aree metropolitane spagnole sono un modello vincente?

In questo caso studio tralasciamo la parte relativa all’analisi del contesto socio-‐economico madrileno per concentrarci invece (anche nella SWOT seguente) su un giudizio di sorta riguardo il successo degli enti metropolitani spagnoli, partendo da vari studi di esperti del diritto spagnolo (F. Toscano Gil, F.Sousa Wagner, G. Guerra-‐Libero Y Arroyo, A. Sanchez Blanco, C. Barrero Rodriguez, M. Almeida Cerrada e altri).

Le opinioni sono in gran parte comuni e sostanzialmente trattano di un fallimento degli Enti metropolitani dovuto a varie ragioni:

1. la troppa libertà data dal legislatore per la creazione degli “Enti metropolitani" che porta a un’esistenza di organi svuotati di competenze e poco presenti (Valencia ha creato due Enti specifici per il trattamento dei rifiuti e delle acque e nulla più, l’Area metropolitana di Vigo non ha nemmeno un sito internet ed è poco sponsorizzata dagli altri Comuni);

2. le radici storiche, che portano alla memoria gli Enti metropolitani locali dell’epoca franchista, non molto cari agli spagnoli;

3. il carattere intermedio di tali strutture, che le colloca tra i Comuni e le Province e che, potrebbe provocare un loro oscuramento;

4. stante quindi la notevole indipendenza e capacità di azione che questo Ente di secondo livello dovrebbe avere, ben poche sono le motivazioni che fanno propendere per l’istituzione di un Ente metropolitano (come dimostra il caso dell’AMB di Barcellona, in cui ha avuto un ruolo fondamentale più l’autonomia che l’interesse politico alla sua creazione).

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3.4.4. SWOT analysis per la Comunidad autonomas de Madrid

Si pone ora l’attenzione sull’analisi SWOT che ricalca, come quelle precedenti, i caratteri attuali del governo metropolitano di Madrid.

Tabella 7 -‐ L'analisi SWOT per la Comunidad autonomas de Madrid. Fonte: rielaborazione personale


●L’enorme potere insito nel suo ruolo di Comunità autonoma.

●La scarsa affezione degli spagnoli a questa forma di governo.


● Il ruolo di leadership che potrebbe avere nel governo metropolitano nazionale.

● L’abbandono del modello, visto il fallimento in atto. ● La creazione di nuovi Enti in un’inutile sovrapposizione di competenze.

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3.5. I Paesi Bassi e la realtà di Rotterdam-‐L’Aia: quando l’unione prevale sui confini

Quello che stiamo per analizzare è forse il caso più enigmatico e allo stesso tempo simbolico di quelli analizzati: parliamo dello sviluppo che hanno avuto le Città metropolitane (Plusregio o Stadsregio) nei Paesi Bassi, che, iniziato solo nel 2006, sembra essere già finito.

Un’eccezione è l’area metropolitana compresa tra Rotterdam e L’Aia, che ha avuto un corso alquanto singolare e oggi sembra avere qualche prospettiva maggiore con la Metropolitan Region Rotterdam-‐The Hague (MRDH).

3.5.1. L’ordinamento amministrativo olandese

La suddivisione territoriale olandese è normata all’interno della Costituzione del 1983 agli articoli 123 e seguenti: si tratta di un sistema a due livelli con la presenza di Comuni e Province, oltre allo Stato centrale. Gli enti decentrati presentano una struttura simile, prevedendo un Consiglio eletto a suffragio universale, un Sindaco (per i Comuni) o un Commissario del Re (per le Province) di nomina regia e una Giunta per la funzione esecutiva.

Oltre a queste strutture sussistono anche le Agenzie delle Acque, enti pubblici che hanno come funzioni precipue quelle di controllare il livello del consumo di acqua e gli sprechi, prevenire possibili inondazioni, normare la qualità dell’acqua e gestire il trattamento delle acque reflue. Tale organo è molto importante per una Nazione che ha gran parte del territorio affacciato sul mare o comunque sotto il suo livello e tale importanza è sottolineata anche nella grande partecipazione dei vari enti e dei cittadini olandesi nei forum previsti da questo Ente.

La nascita nelle Città metropolitane risale al 2006 con le Legge del 24 novembre 2005, che modificò diverse disposizioni sugli enti pubblici.

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3.5.2. Le Città metropolitane in Olanda

Vennero così create otto Città metropolitane che comprendevano tutte le principali aree urbane del paese: la Stadsregio Amsterdam, la Stadsregio Rotterdam, la Stadsgewest Haaglanden, la Samenswerkingsband Regio Eindhoven, la Stadsregio Arnhem Nijmegen, la Bestuur Regio Utrecht, la Regio Twente e la Parkstad Limburg.

La genesi di una Città metropolitana prevedeva la richiesta alla Provincia da parte dei Comuni interessati. In seguito alla concessione provinciale si aveva l’autorizzazione a iniziare un lavoro su alcune funzioni stabilite dalla suddetta Legge, ovvero:

• pianificazione territoriale ed economica;

Figura 24 -‐ Le 8 Città metropolitane in Olanda fino alla fine del 2014. Fonte: Ministerie van Wolgezhonheid, Welzijn en Sport

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• urbanistica, trasporti e traffico; • attività ricreative e verde pubblico; • altre competenze affidate dalla Provincia di appartenenza.

Gli organi della Città erano un Consiglio, eletto indirettamente in proporzione agli abitanti dei Comuni che vi facevano parte, e un organo esecutivo, eletto a sua volta dal Consiglio, sempre in rispetto della suddetta proporzione.

Le entrate per la gestione di questo Ente erano al 100% di provenienza statale, con un interesse delle municipalità solo in caso di progetti co-‐finanziati che riguardassero il proprio territorio. Se prendiamo ad esempio l’anno 2009, 1,75 miliardi di Euro furono trasferiti dallo Stato alle 8 Plusregionen. Il costo di ciascuna variava tra i 13-‐30 milioni l’anno e questa enorme spesa, unita alle difficoltà burocratiche, iniziarono a far scricchiolare tale progetto. Oltre a ciò la nascita delle Città metropolitane fu vista con sospetto dall’organo immediatamente superiore, ovvero la Provincia. Tale Ente, che per uno strano gioco della normativa doveva approvare la costituzione della Città, rischiava di vedersi svuotato del governo di talune funzioni, di gran parte del proprio territorio e soprattutto della parte più urbanizzata dello stesso. Inoltre, come si può vedere da figura 11, le Città metropolitane occupavano gran parte della superfice dello Stato. Per questo motivo si è arrivati, all’inizio del 2015, all’abolizione delle Stadsregio per decreto: eccezione a questo processo è rappresentata dalla capitale, Amsterdam, e dalle Città di Rotterdam e L’Aia.

3.5.3. L’area metropolitana Rotterdam-‐L’Aia e il suo assetto organizzativo

Esordiamo guardando alla caratterizzazione geo-‐politica delle due Città: entrambe appartengono alla medesima Provincia -‐ Zuid-‐holland, Olanda meridionale -‐ e sono tra le Città più popolose dei Paesi Bassi (616.294 abitanti per Rotterdam, 506.485 per L’Aia).

Nel 2006, con l’introduzione delle Plusregio in tutto il territorio olandese, fu creata la Stadsregio Rotterdam che comprendeva Rotterdam e altre 14 municipalità al proprio interno (per un totale di 1,2 milioni di abitanti) e della

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Stadsgewest Haaglanden con al proprio interno L’Aia e altre 8 municipalità (con una popolazione di circa un milione di abitanti).

Analizzando la figura 25, rileviamo due aspetti: le due Plusregio erano confinanti e soprattutto coinvolgevano gran parte del territorio regionale. Questo è ancora più evidente se notiamo che la popolazione della Provincia Olanda meridionale sia in tutto di 3,5 milioni di abitanti, con più di metà racchiusi nelle due Città metropolitane. In questo scenario era ovvio dovesse nascere una collaborazione tra le Città di Rotterdam e L’Aia visto anche il grande interesse che hanno le cooperazioni tra enti nel territorio olandese (più di 30 associazioni cooperative in media a Comune26).

Tale alleanza nacque nel 2010 con il nome di Metropoolregio Rotterdam-‐Den Haag, piattaforma di collaborazione informale e di sviluppo strategico dell’area, non avendo alcun organo riconosciuto, ma proponendo tavoli di riflessione tra cittadini, Enti pubblici e imprese del territorio. Sotto la spinta

26 M. SPAANS e D. STEAD, Territorial Approaches for New Governance -‐ Case Study:

Integration between public transport and urban development in the metropolitan region of Rotterdam-‐The Hague, OTB Delft, 2013.

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soprattutto dei Sindaci dei principali Comuni, si creò un documento guida per la Città metropolitana in cui furono inserite tre strategie principali:

1. un miglior uso del sistema urbano e delle infrastrutture dell’area; 2. un miglior investimento delle conoscenze e delle tecnologie nell’area; 3. un migliore sviluppo dei servizi e delle possibilità rurali che offre la zona.

Per ogni punto strategico vennero stilati una serie di pilastri (Transport authority, Regional economy, Greenport, Knowledge & innovation, Education & labour market, Spatial planning & living, Green, Culture, Sports e Metropool-‐card) e la responsabilità di ogni pilastro venne affidata a due politici diversi appartenenti alla Regione.

A oggi, dopo la soppressione delle Plusregion, l’attività della Metropolitan Region è stata istituzionalizzata per il primo pilastro: è infatti stata creata il 1° gennaio 2015 l’autorità per il trasporto pubblico.

Figura 26 -‐ Funzioni e risorse dell'Ente per il trasporto pubblico della Metropoolregio Rotterdam -‐ Den Haag. Fonte European Metropolitan Transport Authority

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Senza entrare nello specifico delle funzioni della nuova autorità, riportiamo una tabella tratta dal sito europeo dell’autorità del trasporto metropolitano (EMTA), che riporta, oltre i vari task, anche il budget a disposizione dell’Ente (finanziato interamente dal ministero dei trasporti olandese).

Questo è l’ultimo aggiornamento di cui disponiamo per quanto riguarda l’istituzionalizzazione della Città metropolitana, ma vi sono altre situazioni di collaborazione non del tutto istituzionalizzate che andremo ad analizzare nel prossimo paragrafo.

3.5.4. La situazione socio-‐economico della Metropoolregio

Sebbene il governo della Città metropolitana si sia ridotto oggi solo a una strategia per il trasporto pubblico, molti altri temi sono portati avanti dalle due Città anche senza un riconoscimento ufficiale, facendo perno sulla voglia di collaborazione delle amministrazioni locali.

Partendo dall’ambito dei trasporti è bene sottolineare come negli ultimi anni si sia assistito a uno sviluppo congiunto della mobilità tra le due Città, permettendo un migliore spostamento degli abitanti e un’integrazione del mondo del lavoro e della scuola. Sempre in quest’ambito, ma più per una funzione sociale di riconoscimento, il pre-‐esistente aeroporto di Rotterdam ha cambiato nome in aeroporto Rotterdam-‐The Hague, di fatto rappresentando il più importante asset della Regione insieme all’enorme porto di Rotterdam. Proprio quella della riconoscibilità dell’area è uno dei topic più importanti per lo sviluppo futuro: una chiara appartenenza a un’area geopolitica e un commitment diretto, soprattutto dei cittadini che vi sono inclusi, è prerequisito necessario per gli sviluppi futuri.

Anche in questo senso si possono vedere gli sforzi per garantire uno sviluppo coerente di tutti gli altri pilastri che abbiamo prima citato: per quanto riguarda la cultura, le due Città principali si sostengono e incoraggiano la rispettiva candidatura a eventi (i Giochi Olimpici del 2028 per Rotterdam, il ruolo di Città Europea della Cultura 2018 per L’Aia). È inoltre sostenuto lo sviluppo di un’istruzione superiore e universitaria integrata (ricordiamo la presenza nell’area della Città di Delft con la sua famosa University of Technology), che ha

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già visto l’apertura di corsi specifici in aree limitrofe interessate a un argomento specifico -‐ come ad esempio l’orticoltura nel Westland e nel Lansigerland -‐ e la fusione delle scuole d’arte di Rotterdam e L’Aia.

Per quanto riguarda il pilastro del territorio, la superficie di cui stiamo parlando è certamente variegata e ciò comporta vi siano notevoli differenze sia a livello naturale -‐ grandi aree urbane ma anche aree agricole -‐ sia a livello sociale, con la Città de L’Aia che è sede degli organi amministrativi provinciali e nazionali e quella di Rotterdam, fulcro del commercio soprattutto grazie alla presenza del porto e delle facilities a esso collegate.

Avere a che fare con questa enorme varietà non è facile e non analizzeremo tutti i processi messi in atto per gestirla, ma ci preme porre l’accento su una modalità di organizzazione che potrebbe essere riproposta nel nostro paese e che è stata battezzata “Three-‐ring model”. Tale modello prevede tre possibili step per ogni decisione: il primo vede un impegno obbligatorio delle 24 Municipalità (o di un gruppo di esse) deciso dall’organo metropolitano in cui le responsabilità siano condivise e il budget stanziato dall’Ente superiore e/o dallo Stato. Il secondo livello prevede un impegno obbligatorio deciso tuttavia dalle stesse Municipalità e senza vincolo di condividere le risorse (si tratterà quindi di impegni più a carattere di programmazione, come la decisione dei piani di edilizia o di infrastrutturazione) e le responsabilità, che resteranno a carico dell’Ente. Il terzo livello prevede un coinvolgimento volontario per quanto riguarda sia le spese sia le responsabilità e riguarda tutti i possibili livelli di collaborazione, anche con organismi non pubblici o che non appartengano all’area metropolitana.

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3.5.5. SWOT analysis per la Metropool Region Rotterdam -‐ Den Haag

Segue come di consueto la griglia che sintetizza i punti salienti per questa realtà olandese.

Tabella 8 -‐ L'analisi SWOT per la Metropol Region di Rotterdam -‐ L'Aia. Fonte: rielaborazione personale


● Il forte coinvolgimento delle due Città nel governo dell’area metropolitana. ● Gli investimenti in settori nuovi e nell’istruzione, unendo le forze delle Istituzioni in campo.

● Il passo indietro compiuto dalla legislazione nazionale sulle Città metropolitane. ● L’ostilità da parte della Provincia nei confronti dell’Ente.


● I numerosi interessi complementari delle due Città.

● La troppa burocratizzazione, già causa della soppressione delle prime Plusregion.

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3.6. La Francia e Parigi: il governo della Città metropolitana all’interno del millefeuille francese

Quest’ultimo capitolo ci porta a un contesto, sotto il profilo amministrativo e normativo, molto simile a quello italiano e ancor più significativo è il caso della capitale, Parigi, che è oramai emersa come una realtà in competizione a livello globale, nonostante soffra le numerose difficoltà nel governare il proprio vasto territorio. Partiamo, come di consueto, con l’analisi dell’assetto amministrativo francese.

3.6.1. Il sistema amministrativo francese

In numerosi articoli riguardanti il diritto amministrativo francese, si sente parlare di millefeuille, facendo riferimento al famoso dolce composto di numerosissimi strati sovrapposti: l’esempio è abbastanza illuminante per indicare il numero di enti che sono presenti in Francia.

Il numero di livelli è identico a quello italiano: abbiamo infatti la presenza dei Comuni, dei Dipartimenti e delle Regioni, entità contemplate dall’articolo 72 della Costituzione francese, insieme alle Collettività a Statuto speciale e ai Territori d’oltremare. Guardando i numeri ci accorgiamo però che la situazione è assai diversa da quella degli altri paesi europei: la nazione transalpina possiede, infatti, 36.783 Comuni (più della metà dei Comuni dell’Europa a 15 nazioni, secondo uno studio del 2003), 101 dipartimenti e 27 Regioni (considerando anche i territori d’oltremare).

Il dato che fa più riflettere e su cui si sono innestati molti ragionamenti normativi recenti, è l’enorme numero di Comuni, che variano da una popolazione di più di due milioni di abitanti (il caso di Parigi) a una di zero abitanti (è il caso di tre Comuni francesi). Per cercare di garantire uno sviluppo strategico un po’ più ampio (e magari una razionalizzazione del numero di questi enti) si arrivò all’introduzione, con la Legge n°1992-‐125 del 1992, di varie forme di cooperazione intercomunale (Communautés des communes, Communautés d’agglomeration e

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Communautés urbaines a seconda della popolazione interessata), con natura federativa e fiscalità autonoma. Nell’introduzione di questi nuovi enti (che assurgono a quarto livello amministrativo) cogliamo ancora una volta il carattere centralistico del decentramento francese nel seguente senso: “le funzioni affidate a queste Comunità, come tutte quelle che furono affidate ai diversi enti, derivano tutte da norme dello Stato e tale processo vede l’assenza di un criterio di riparto enumerato delle competenze tra centro e periferia. [Tutto ciò] ha iscritto la Francia tra le esperienze di decentramento “debole” o amministrativo, ove l’applicazione del principio di sussidiarietà e la sperimentazione normativa hanno imposto, in tale campo, un percorso di sviluppo di tipo evolutivo e a carattere incrementale”.27 Con le ultime riforme (tra cui quella del 2003 che vede l’introduzione del termine “Repubblica decentralizzata” nella Costituzione) si arriva a un riparto più armonico delle competenze, che si fondano essenzialmente su tre pilastri per il governo locale dell’area vasta:

1. un ruolo strategico di pianificazione e contrattualizzazione, specie in materia territoriale e urbanistica;

2. competenze esclusive garantite dalla Legge (trasporto pubblico, industria, servizi, artigianato, turismo...);

3. trasferimenti volontari da parte dei Comuni aderenti o dello Stato e competenze condivise con i Comuni aderenti (sport, tempo libero, politiche abitative, cultura, etc.).

3.6.2. Le aree metropolitane in Francia

La Legge n°2010-‐1563 del 2010, partendo dalla definizione delle Comunità urbane (fino a quel momento usate per il governo delle aree urbane con popolazione superiore ai 500.000 abitanti), normò l’introduzione di un ulteriore

27 C. CHABROT, L’organizzazione territoriale, in D. ROUSSEAU (a cura di), L’ordinamento

costituzionale della V Repubblica francese, Giappichelli, Torino, 2000.

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livello amministrativo: quello delle Metropoles, posto al di sopra delle altre aggregazioni di Comuni28.

Infine la riforma più recente rende automatica la trasformazione in metropoli delle unioni di Comuni con più di 400 mila abitanti a due condizioni:

a. se si trovano al centro di un’area urbana di più di 650 mila abitanti; b. se sono dei capoluoghi regionali.

A essere interessate dalla riforma saranno le nove Comunità di Tolosa, Lille, Bordeaux, Nizza, Nantes, Strasburgo, Grenoble, Rennes e Rouen più le due di Montpellier e Brest, che potranno diventare facoltativamente metropoli sotto particolari condizioni. A queste Città vanno aggiunte le tre di Parigi, Lione e Marsiglia che già dal 1982 hanno uno Statuto particolare.

Le competenze assegnate a queste Metropoles sono numerose, come riporta la seguente lista:

1) In materia di sviluppo e pianificazione economica, sociale e culturale:

• creazione, pianificazione e gestione delle zone industriali, commerciali, del terziario e dell’artigianato, oltre che del settore turistico e della mobilità;

• azioni di sviluppo economico e partecipazione alla formazione di poli di sviluppo economico e tecnologico, anche mediante concessione di capitali pubblici;

• costruzione e pianificazione di equipe culturali, sociali ed educative per affrontare i problemi metropolitani;

• promozione del turismo; • programmi di sostegno e aiuto agli istituti di insegnamento superiore e

di ricerca e a programmi di innovazione, tenendo conto delle competenze regionali in materia.

28 AA.VV., Aggiornamento della ricerca “Gli enti locali nella transizione verso il

federalismo”, Eupolis, 2013.

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2) In materia di pianificazione dello spazio metropolitano:

• previsione di un progetto di governo del territorio e di schemi di settore; verifica dei piani locali di sviluppo urbano al fine del coordinamento con le opere di interesse metropolitano;

• azioni volte alla valorizzazione del patrimonio naturale e paesaggistico; • organizzazione della mobilità; • creazione, pianificazione e manutenzione degli spazi pubblici di

decentramento urbano; • pianificazione e partecipazione al governo dei nodi di interconnessione

dei trasporti; • pianificazione e creazione di reti infrastrutturali per le

telecomunicazioni.

3) In materia di politica locale dell’abitazione:

• organizzazione di programmi sociali di edilizia; • coordinamento, implementazione e finanziamento di politiche per

l’edilizia; • definizione di programmi per il risanamento del patrimonio edilizio

pubblico.

4) In materia di politiche urbane:

• previsione di dispositivi contrattati di sviluppo urbano e di sviluppo locale;

• programmazione di azioni per la prevenzione della criminalità e per la definizione di politiche della sicurezza.

5) In materia di gestione dei servizi di interesse collettivo:

• programmazione e gestione del servizio idrico; • programmazione e gestione dei servizi cimiteriali; • programmazione e regolamentazione dei mercati e delle fiere di

rilievo nazionale; • programmazione e finanziamento dei servizi di soccorso e anti-‐

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incendio.

6) In materia ambientale e di politiche della qualità della vita:

• programmazione della gestione dei rifiuti; • politiche di prevenzione o riduzione dell’inquinamento dell’aria/acqua; • programmazione e incentivo alla transizione energetica; • adozione del piano climatico-‐energetico metropolitano; • concessione della distribuzione dei servizi elettrici e del gas; • concessione e manutenzione delle infrastrutture urbane e

metropolitane.

Per quanto riguarda il bilancio dell’Ente ogni metropoli sarà dotata di gettito autonomo e potrà quindi contare su entrate non dipendenti dallo Stato, oltre che su contributi dei Comuni per eventuali competenze che potranno essere trasferite al fine di ottenere un migliore governo dell’area.

Da ultimo: non è possibile rintracciare un modello unico di governance; ci limitiamo a riportare la suddivisione più utilizzata che prevede la presenza di un Consiglio metropolitano eletto a suffragio universale sulla base di una divisione in circoscrizioni del territorio e un Presidente eletto da quest’ultimo. In ogni area vi è una Conferenza metropolitana (chiamata anche spesso Consiglio di territorio) in cui è prevista una rappresentanza di amministratori locali che fanno da ponte con i livelli di governo inferiori.

3.6.3. La metropoli di Grand Paris

La realtà parigina, come già anticipato, è normata da un corpo di Leggi ad hoc, visto anche il suo doppio ruolo (come quello di Berlino tra i casi che abbiamo già citato) di Comune e Dipartimento. Non si ha in questo caso una duplicazione dei ruoli: il Consiglio comunale di Parigi cumula le funzioni di Consiglio comunale e di Conseil General per il Dipartimento.

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La Città è divisa in arrondissements, con funzione puramente consultiva e di suddivisione territoriale per il voto, che prevede un doppio turno in cui i rappresentanti degli arrondissements -‐ eletti dai cittadini -‐ eleggono a loro volta il Sindaco.

Il caso di Parigi è singolare per approfondire il carattere centralista di cui abbiamo parlato sopra: negli anni recenti, infatti, vi è stata una sovrapposizione di deliberazioni sul tema dello sviluppo strategico dell’area. Per primo a interessarsi al tema fu il governo centrale, che nel 2007 coinvolse una serie di architetti e urbanisti internazionali per redigere degli studi che confluirono nel progetto Grand Paris con la Legge n°2010-‐579. Questo progetto coinvolge tutti i grandi territori strategici dell’Ile-‐de France (la Regione di Parigi), comprendendo non solo il territorio parigino, ma anche le aree sviluppate attorno alla Senna, visti i numerosi collegamenti (non solo fluviali) che le collegano alla capitale.

Figura 27 -‐ Le enormi suddivisioni territoriali del territorio metropolitano parigino. Fonte: Institut d’Amènagement et d’Urbanisme du Ile de France

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Proprio i trasporti sono il tema generale: il progetto prevede infatti la costruzione di nuove linee ferroviarie per garantire un nuovo sviluppo organico, favorendo anche la costruzione di 70.000 alloggi ogni anno per far fronte all’enorme richiesta abitativa della capitale (70.000 richieste all’anno, 300.000 circa in lista d’attesa per delle case popolari29). Tutto ciò dovrà essere fatto con grande attenzione alla sostenibilità, a uno sviluppo ecologico e sempre coinvolgendo le autorità e le associazioni locali. Questo progetto ha visto prima la creazione di un Syndicat mixte d’Etude chiamato Paris Metropole, con adesione volontaria degli enti locali (vi hanno aderito 149 Comuni, su un totale di 1281 dell’Ile de France, 45 associazioni intercomunali, 8 dipartimenti, 1 Regione) ed è stata poi creata la Societè du Grand Paris per elaborare il progetto geografico e infrastrutturale.

29 KAMAL-‐CHAOUI, L. AND M. PLOUIN, “Cities and Green Growth: Case study of the Paris/Ile-‐de-‐ France region”, OECD Regional Development Working Papers, 2012.

Figura 28 -‐ Il progetto Grand Paris per quanto riguarda il settore dei trasporti. Con i vari colori si possono scorgere le nuove linee previste dal piano. Fonte: Liberation

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L’adesione a questo piano non fu inizialmente molto ampia perché un anno dopo l’inizio delle riflessioni si iniziò a parlare, all’interno dei livelli inferiori di governo, di un proponimento di sviluppo chiamato Schéma directeur de la région Ile-‐de-‐France (SRDEI). Questo presentava molti obiettivi simili al Grand Paris ma si caratterizzava per una maggiore sostenibilità del progetto, rifiutando di fatto la costruzione di nuove infrastrutture e puntando sul miglioramento dei trasporti esistenti, su progetti di coesione sociale, sul miglioramento dell’ambiente e su un minore sviluppo abitativo.

Queste due deliberazioni continuarono la propria strada, fino a quando il Consiglio di Stato francese, nel 2010, le dichiarò in antinomia e di fatto cassò l’SRDEI per mancata competenza regionale. Attualmente abbiamo assistito a un’ulteriore evoluzione del progetto statale che, fermo restando quanto detto, fa diventare l’area metropolitana Grand Paris una Établissement public de coopération intercomunale (EPCI) dotata di fiscalità propria e che coinvolge 124 Comuni, fra cui Parigi, e 6,7 milioni di abitanti. “Obiettivo della creazione di questo nuovo soggetto istituzionale è quello di rispondere in modo più efficace alle disparità territoriali presenti nella Regione parigina. La metropoli di Grand Paris è quindi volta alla definizione e alla messa in opera di azioni metropolitane atte a migliorare il quadro di vita dei cittadini della fascia urbana, a ridurre le diseguaglianze, in termini di risorse e servizi, tra i territori che la compongono, a sviluppare un modello urbano, sociale ed economico duraturo30”. Le funzioni affidate saranno quelle già viste, più quelle delle numerose associazioni comunali che verranno inglobate nella Metropole e che cesseranno di esistere (per la prima volta assistiamo quindi a una riduzione di enti).

Oltre alle competenze, questa nuova EPCI erediterà anche tutte le finanze e le risorse umane dai suddetti organi: al momento il diritto francese non ha ancora definito un budget certo per questa struttura; ci limitiamo a riportare le disponibilità del Dipartimento-‐Comune parigino che consistevano in 7,6 miliardi di euro nel 2014 e in 40.000 risorse umane (lo stesso dato è di 21,2 miliardi per Berlino e quasi 8 miliardi del Comune più la ex-‐Provincia di Roma).

30 FEDELI V., Scheda d’indagine su Parigi, Analisi del Comune di Milano, 2013.

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Organi di questo nuovo Ente saranno un Consiglio metropolitano (con un Presidente) e vari consigli territoriali, che avranno, su delega della metropoli, funzioni amministrative su territori raggruppanti non più di 300.000 abitanti.

3.6.4. SWOT analysis per la Metropole du Grand Paris

Anche in questo ultimo caso non può mancare la finale analisi SWOT sulla configurazione presente della metropoli parigina.

Tabella 9 -‐ La SWOT Analysis per la Metropole du Grand Paris. Fonte: rielaborazione personale


● L’attenzione alla sostenibilità e allo sviluppo organico a tutti i livelli.

● Il forte potere esercitato dallo Stato centrale. ● Gli innumerevoli Enti e livelli previsti dal sistema amministrativo.


● Il piano Grand Paris per un nuovo sviluppo infrastrutturale. ● La semplificazione che dovrebbe derivare dalla soppressione di alcuni Enti nel territorio.

● La lentezza nella definizione delle modalità di funzionamento del nuovo Ente. ● Lo scarso budget per la gestione delle questioni metropolitane.

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3.7. Tabella riassuntiva dei casi studio

Lo scopo del seguente riassunto redatto in forma grafica è quello di riportare i punti salienti dei casi studio analizzati, per proporre un confronto diretto con i casi italiani, in vista anche dell’analisi degli statuti delle Città metropolitane nostrane e delle interviste che andremo a effettuare. Riporteremo quindi i caratteri simili all’ordinamento italiano e le possibili intuizioni che secondo il nostro modesto parere si potrebbero riproporre nel nostro territorio, senza troppa difficoltà e comunque con un beneficio elevato.

Tabella 10 -‐ Riassunto dei casi studio europei. Fonte: elaborazione personale

AREA METROPOLITANA Mitteldeutschland Metropolregion

CARATTERI COMUNI ALL’ORDINAMENTO ITALIANO

La forte spinta che sta dando l’ordinamento tedesco alle Unioni di Comuni e le difficoltà della Città metropolitana nel convivere con questi nuovi Enti.

POSSIBILI PROPOSTE PER LO SVILUPPO DELLE NOSTRE CITTA’ METROPOLITANE

Punto forte della Metropolregionen sono i cinque gruppi di lavoro presenti nel governo della Città, che coinvolgono oltre alle istituzioni anche personalità del mondo socio-‐economico. La loro riproposizione nel nostro paese potrebbe essere interessante. Il policentrismo che caratterizza l’area potrebbe essere un punto di svolta per alcune realtà italiane i cui confini sono stati estrapolati dalle Province senza un’apparente riflessione.

AREA METROPOLITANA Area metropolitana du Porto


La governance è simile a quella italiana con la presenza dei Sindaci negli organi della Città. Anche qui grande attenzione è data alle Unioni di Comuni.

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Il coinvolgimento dello Stato portoghese nel governo delle Città metropolitane è sicuramente molto forte: oltre che nelle finanze lo si può riscontrare nella presenza all’interno del Consiglio metropolitano di rappresentanti dello Stato e dall’analisi degli investimenti statali tra le funzioni metropolitane. In Italia forse questo aspetto non è stato ancora considerato; L’integrazione favorisce il realizzarsi di progetti in cui il cittadino può fare la propria parte e soprattutto crea l’interesse per un nuovo Ente che altrimenti potrebbe essere visto dai cittadini solo come un moltiplicarsi di apparati. Anche in Italia potrebbero essere introdotte occasioni per rafforzare il commitment.

AREA METROPOLITANA Greater London


La divisione della Città in Boroughs ricalca quella proposta per le grandi metropoli nella Legge Delrio, insieme al potere del Sindaco nel governo dell’area;

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La potenzialità degli investimenti privati è stata pienamente sfruttata dalla Città londinese, prevedendo molte occasioni di confronto e incontro, oltre che di impegno reciproco. In Italia pochissime realtà hanno inserito nel proprio Statuto tali occasioni; I trasporti sono di vitale importanza per la megalopoli londinese e il loro sviluppo ha privilegiato sia un aspetto sostenibile sia funzionale agli spostamenti dei cittadini, attento anche alla stabilità di alcune Regioni periferiche. In Italia, vista anche la carenza nel settore, potrebbe essere un bel banco di prova; La previsione del London Forum è solo l’ultimo gesto di una chiamata al servizio per le associazioni di cittadini e in generale per chi abbia voglia di sviluppare le questioni dell’area. In questo modo anche i lavori degli Enti deputati a svolgere i diversi servizi possono essere controllati per evitare casi di mala gestione. In Italia il coinvolgimento in questo genere di azioni potrebbe aiutare ad accettare la creazione del nuovo organo.

AREA METROPOLITANA Comunitas autonomas de Madrid


Le similarità tra la Spagna e Madrid e il caso italiano sono molte: il modello amministrativo e i livelli di governo sono i medesimi. Inoltre, anche gli organi dei vari livelli sono simili.


L’amministrazione di Madrid come Città-‐stato con ampia autonomia potrebbe essere interessante da sviluppare anche nel nostro Paese, con il limite dato dalla forte influenza delle Regioni e dal rischio organizzativo.

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AREA METROPOLITANA Metropolitan Region Rotterdam – The Hague


Prima della riforma, l’elezione degli organi era svolta in maniera indiretta, questo forse ha comportato una scarsa attenzione dei cittadini all’Ente, oltre che una disaffezione generale. Le competenze attribuite alle Plusregion erano certe e si prevedeva quindi una struttura a tre livelli come in Italia. Il risultato è stata un’eccessiva burocratizzazione (rispetto al sistema a due livelli che era prassi nella nazione dei tulipani).


Sia il modello “three ring” sia la presenza dei pilastri ripartiti tra i politici delle diverse suddivisioni territoriali sembrano un modo per coinvolgere i Comuni e garantire uno sviluppo che parta dal basso, senza sprecare ulteriori risorse. Il modello potrebbe essere in qualche modo riproposto in Italia, dove il problema delle risorse è costantemente all’ordine del giorno.

AREA METROPOLITANA Metropole du Grand Paris


Oltre alle similarità per quanto riguarda funzioni e organi, si trova la previsione del trasferimento di finanze e risorse umane da altri Enti alla Città metropolitana (ancora non normata nella pratica). Anche la suddivisione amministrativa è simile a quella italiana, con il problema esasperato della massiccia presenza di Comuni e di loro associazioni, da far convivere nel processo di creazione della Città metropolitana.

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La sostenibilità permea lo sviluppo di Parigi con il progetto Grand Paris, che prevede uno sviluppo integrato dei trasporti e dei vari quartieri. Nel nostro Paese purtroppo questi progetti faticano a decollare o a trovare spazio; L’ultima proposta transalpina per la creazione delle Città metropolitane prevede l’abolizione di ogni Ente che sia all’interno dei suoi confini. In Italia, visto il comune proliferare di associazioni, partecipate, etc. questo tema dovrebbe essere prioritario.

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4. La legislazione sulle Città metropolitane: un cammino impervio


La vita legislativa delle Città metropolitane, negli ultimi anni molto dinamica in quanto almeno a produzione, inizia durante gli scorsi due decenni o poco più; in particolar modo nella sezione VI, “Aree metropolitane”, della Legge n.142 “Ordinamento delle autonomie locali”, approvata l’8 giugno 1990.

4.1. La genesi

Analizzando alcuni degli articoli che compongono la sezione possiamo trovare vari dettagli che sono rimasti insiti nell’ordinamento attuale: l’articolo 17, comma 1, recita: “Sono considerate aree metropolitane le zone comprendenti i Comuni di Torino, Milano, Venezia, Genova, Bologna, Firenze, Roma, Bari, Napoli e gli altri Comuni i cui insediamenti abbiano con essi rapporti di stretta integrazione in ordine alle attività economiche, ai servizi essenziali alla vita sociale, nonché' alle relazioni culturali e alle caratteristiche territoriali.” Si può notare per prima cosa come non compaia ancora il termine Città metropolitana, sostituito da un più generico “aree”, ma compaiano già le stesse realtà considerate nella legislazione attuale, se escludiamo Reggio Calabria e le realtà delle Regioni a Statuto speciale. Secondariamente, come il termine “area metropolitana” fa presagire, il legislatore non indica in nessun modo i criteri di composizione geografica di questi Enti: la precisione quindi utilizzata nel menzionare esplicitamente Torino, Milano, Venezia, Genova, Bologna, Firenze, Roma, Bari e Napoli fa da contraltare alla vacuità con cui si definiscono i confini dell’Ente, con un riferimento “[…]a quei Comuni i cui insediamenti abbiano con essi rapporti di stretta integrazione in ordine alle attività economiche, ai servizi essenziali alla vita sociale, alle relazioni culturali e alle caratteristiche territoriali”.31 Nei commi 3 e 4 si fa ancora cenno alla delimitazione delle aree metropolitane riprendendo, anche in questo caso, temi ricorrenti anche nella presente legislazione: “Quando l'area metropolitana non coincide con il territorio di una

31 Cfr. G. R. Bruno, Le aree metropolitane tra la L. 142/1990 e il D.lgs. 267/2000, in

“Diritto&Diritti”, 2001.

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Provincia si procede alla nuova delimitazione delle circoscrizioni provinciali o all'istituzione di nuove Province ai sensi dell'articolo 16 considerando l'area metropolitana come territorio di una nuova Provincia. Nell'area metropolitana la Provincia si configura come autorità metropolitana con specifica potestà statutaria e assume la denominazione di Città metropolitana”. Anche se siamo ancora lontani dai tempi della spending-‐review e della pressione anti-‐Province notiamo come già si prevedesse una sorta di transizione da questo Ente alla Città metropolitana, con l’attribuzione nel seguente articolo 19 di “tutte le funzioni di competenza provinciale”, oltre che di altre funzioni in precedenza in capo ai Comuni. Al comma 2 dell’articolo 17 si prova a dare una prima scadenza al processo di creazione delle aree metropolitane: “La Regione procede alla delimitazione territoriale di ciascuna area metropolitana, sentiti i Comuni e le Province interessate, entro un anno dalla data di entrata in vigore dalla presente Legge”; mentre, all’articolo 21, si stabiliva un termine di due anni per la costituzione delle relative Città.

Qui si assiste, per la prima ma non per l’ultima volta in questo contesto, a un progressivo rinvio delle scadenze contenute nella Legge 142/1990; sia per problemi interni alla legislatura, sia per qualche dubbio di costituzionalità che venne sollevato portando a evidenza il contrasto con l’articolo 114 della Costituzione. Si cercò così di giungere, con successive integrazioni e stralci di frammenti di Riforma, a un testo applicabile e corretto, fino ad arrivare nel 1997 alla definizione di una Legge completamente nuova: la n.59 del 15 marzo 1997, inserita nell’ambito della cosiddetta “riforma Bassanini”.

“Se l’intenzione del legislatore del 1990 era stata quella di porre in essere un insieme autonomistico “policentrico” in grado di valorizzare tutti gli enti territoriali, prevedendo un modello di cooperazione-‐partecipazione dotato di una certa flessibilità e ispirato a un principio di leale collaborazione tra i vari soggetti istituzionali, con l’emanazione della Legge n.59 prende l’avvio il processo di decentramento di compiti e funzioni amministrative dallo Stato, alle Regioni e alle autonomie locali, intendendo come tali le Province, i Comuni,

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le Comunità montane e, per ciò che rileva nella presente trattazione, “gli altri enti locali” (art. 1, comma 1)”32.

La legge Bassanini introduce anche una profonda riprogrammazione di tutto il sistema amministrativo italiano, introducendo a tutti i livelli i principi di differenziazione, adeguatezza e sussidiarietà, contenuti nell’articolo 118 della Costituzione e indicandoli quali fondamentali criteri da utilizzare per la distribuzione di tutte le competenze amministrative.

4.1.1. Differenziazione, adeguatezza e sussidiarietà

Per differenziazione si intende che nell’allocazione delle funzioni si devono considerare le diverse caratteristiche (anche associative, demografiche, territoriali e strutturali) degli enti riceventi.

Per adeguatezza si intende l’idoneità organizzativa delle amministrazioni a garantire, anche in forma associata con altri enti, l’esercizio delle funzioni.

Per sussidiarietà si intende che la generalità dei compiti e delle competenze dovrà essere conferita all’autorità territorialmente e funzionalmente più vicina ai cittadini interessati, quindi ai Comuni e, secondariamente, agli altri enti locali di dimensione sovracomunale, in tutti i casi in cui l’esercizio della funzione conferita non sia compatibile con le ridotte dimensioni e possibilità operative dell’Ente interessato. Possiamo trovare due espressioni della sussidiarietà: con sussidiarietà verticale si intende che nell’ambito di distribuzione di competenze amministrative tra i diversi livelli di governo, gli organismi superiori intervengano solo nel caso in cui quelli inferiori non siano adeguati. Con sussidiarietà orizzontale ci si riferisce all’intervento del privato cittadino -‐ in forma individuale o associata -‐ nella cura dei bisogni collettivi o nelle attività di interesse generale.33

32 Cfr. G. Marchetti, Le Autonomie locali fra Stato e Regioni, Giuffré Ed., 2002. 33 “Le aree e le città metropolitane”, Dossier informativo per i consiglieri regionali della

Regione Piemonte, 2008.

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4.2. Dalla Legge 265/1999 alla prima Riforma costituzionale

Come visto sopra, con la riforma “Bassanini” si impose una mastodontica ristrutturazione di tutto l’apparato degli enti locali e soprattutto delle loro competenze; inoltre molta era l’incertezza dovuta al fatto che numerose nuove norme erano state introdotte dal 1990 in poi, molto spesso senza rivolgere uno sguardo organico alla materia.

Il riassetto organizzativo si compì con la Legge 3 agosto 1999, n.265, significativamente intitolata “Disposizioni in materia di autonomia e ordinamento degli enti locali”, anche conosciuta come Legge “Napolitano-‐Vigneri”, dai nomi degli originari proponenti. Tale Legge completava il quadro normativo inerente a tutti gli ambiti degli Enti e delle autonomie locali, non tralasciando evidentemente la disciplina delle Città e delle aree metropolitane. Tale impianto andava così a derogare tutti gli articoli dal 17 al 20 della precedente Legge 142/90. Ciò da cui principia la riflessione di Napolitano e Vigneri è il completo fallimento della normativa pre-‐vigente che aveva indicato criteri asettici e poco stringenti soprattutto per la delimitazione dei confini del nuovo Ente. Con l’articolo 16 si cerca quindi di correre ai ripari rispetto ai precedenti errori dando potere alle autonomie locali (Comuni e Province) di definire autonomamente le potenzialità e la ripartizione effettiva della Città metropolitana, con una decisione che doveva poi essere avvallata dalla Regione di appartenenza della Città entro 180 giorni dalla pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale della Legge. Il momento istitutivo continuava poi con una modalità simile a quella che troviamo oggi nella corrente normativa: interessante comunque far notare che sin da ora si dà piena responsabilità anche a tutti i cittadini con la previsione di un referendum obbligatorio da tenersi dopo 180 giorni dall’istituzione della Città metropolitana a cura dell’”assemblea degli enti locali interessati”.

Il momento conclusivo di questo processo decennale fu il varo del Testo Unico sull’ordinamento degli Enti Locali (TUEL) con Decreto legislativo del 18 agosto

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2000, n.267, in concretizzazione del mandato conferito al Governo contenuto nell’articolo 31 della Legge delega n.265/1999.

Il TUEL (che diventerà presto obsoleto per le indicazioni sulla Città metropolitana, le quali saranno costituite solo da nuove fonti normative) riporta alcuni caratteri degni di essere sottolineati: all’articolo 23 troviamo la disciplina del procedimento di istituzione e formazione della Città metropolitana, con un mandato ribadito agli Enti locali coinvolti, e la prima apparizione dello Statuto che, dopo un processo istitutivo in un’assemblea dei rappresentanti degli Enti locali interessati, avrebbe dovuto completare il suo iter di realizzazione con un referendum di approvazione. Rimane anche in questo caso aperta la tematica della delimitazione delle aree (anche se poi dentro al Testo Unico si parla di Città) metropolitane: il testo si limita anche in questo caso a definire solo le diverse realtà cittadine a cui verrà applicato lo status di Città metropolitana, senza entrare nello specifico.

Peraltro negli articoli successivi si specificano le funzioni prerogative della Città metropolitana:

• le funzioni della Provincia, ovvero le funzioni amministrative previste dall’art. 19 TUEL, i compiti di programmazione previsti dal successivo art. 20 TUEL, nonché tutte le funzioni concernenti la Comunità o il territorio provinciale;

• le funzioni definite dallo Statuto della Città metropolitana, ossia quelle funzioni comunali che gli enti interessati ritengono siano più utilmente esercitate a livello metropolitano;

• le funzioni regionali che, non necessitando dell’esercizio unitario a livello regionale, vengono conferite agli enti locali.34

34 Cfr. L. Renda, Il percorso normativo dalla Legge 142/1990 al testo unico sugli enti locali in

“Le aree e le città metropolitane”, 2008.

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4.3. La prima Riforma costituzionale e gli ostacoli seguenti

Destinazione di questo processo è stata, nel 2001, la riforma del Titolo V della Costituzione (Legge costituzionale del 18 ottobre 2001, n.3, “Modifiche al titolo V della seconda parte della Costituzione”) con la quale la Città metropolitana acquista dignità costituzionale con la modifica dell’articolo 114, primo e secondo comma: “La Repubblica è costituita dai Comuni, dalle Province, dalle Città metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato. I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni sono Enti autonomi con propri Statuti, poteri e funzioni secondo i princìpi fissati dalla Costituzione”.

L’innovazione di questa riforma fu all’epoca notevole (si pensi che il precedente articolo 114 Cost. recitava “La Repubblica si riparte in Regioni, Province e Comuni”) poiché si cambia in toto la struttura organizzativa della Repubblica con una ripartizione del potere, via sussidiarietà verticale, che coinvolge man mano Comuni, Province e Regioni fino ad arrivare allo Stato.

Pare logico ora fare un excursus su tutto il titolo V parte II della Costituzione, sottolineando i passaggi che coinvolgono la Città metropolitana:

ART. 114 COSTITUZIONE:

• la Repubblica non si riparte più in Enti locali territoriali ma ne “è costituita”;

• le Città metropolitane per la prima volta vengono riconosciute direttamente dalla costituzione come enti territoriali costituenti la Repubblica.


• le funzioni fondamentali delle Città metropolitane sono disciplinate dalla Legge statale (competenza esclusiva statale);

• la potestà regolamentare delle Città metropolitane è prevista direttamente a livello costituzionale e riguarda l’organizzazione delle funzioni loro attribuite.

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• le Città metropolitane sono titolari di funzioni amministrative proprie e di quelle conferite con Legge statale o regionale;

• le Città metropolitane sono coinvolte, con gli altri Enti locali territoriali, nell’attuazione del principio di sussidiarietà orizzontale.


Le Città metropolitane:

• hanno autonomia finanziaria di entrata e di spesa; • hanno un proprio patrimonio e dispongono di risorse autonome; • stabiliscono e applicano tributi ed entrate proprie; • compartecipano al gettito di tributi erariali; • dispongono di risorse aggiuntive erogate dallo stato nei casi stabiliti dal

medesimo articolo; • possono ricorrere all’indebitamento solo per spese di investimento.


Prevede il potere sostitutivo statale anche nei confronti delle Città metropolitane nei seguenti casi :

• inadempimento norme e trattati internazionali; • inadempimento norme comunitarie; • pericolo per l’incolumità e la sicurezza pubblica; • tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e

sociali.

Invero in tutto ciò la Città metropolitana si inserisce con incertezza, vista sia la mancanza di esperienze concrete di attuazione della stessa sia la peculiarità dell’Ente (mentre l’intero territorio nazionale si divide in Comuni, Province e Regioni; le Città metropolitane rompono questo equilibrio).

Si ripropose quindi il problema di definire se la Provincia e la Città metropolitana dovessero essere considerate complementari o esclusive l’una

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rispetto all’altra, problema che in seguito venne variamente studiato ma che forse solo nel presente giungerà a soluzione. La prima Legge a intervenire per risolvere l’incertezza relativa alle Città metropolitane fu la Legge 131/2003 meglio conosciuta come Decreto “La Loggia” che principalmente indicava:

1. all’articolo 2 comma 1 e 4 una delega al Governo ad adottare uno o più decreti legislativi diretti all’individuazione delle funzioni fondamentali di Comuni, Città metropolitane, Province e Regioni proprie di ciascun tipo di Ente, essenziali e imprescindibili per il funzionamento dell’Ente e per il soddisfacimento dei bisogni primari delle Comunità di riferimento, tenuto conto, in via prioritaria, per Comuni e Province, delle funzioni storicamente svolte;

2. all’articolo 5 una riallocazione di beni, risorse finanziarie, strutturali, umane e organizzative per l’esercizio delle funzioni trasferite.

A queste importanti legittimazioni della Città metropolitana corrisposero comunque scarse sperimentazioni e soprattutto molti rinvii e il processo di riforma del sistema delle autonomie locali ripartì solo con la Legge 42/2009 sul federalismo fiscale e con il “Decreto Salva Italia” del dicembre 2011 (Legge 214/2011), che si proponeva soprattutto un primo intervento di riordino delle Province con conseguenti effetti anche per le Città metropolitane. Dopo pochi mesi, in data 7 agosto 2012 fu approvata la cosiddetta Legge Spending-‐review (Legge 135/2012) riguardante “Disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi” nella quale si proponeva finalmente, all’articolo 18, l’istituzione delle Città metropolitane entro il 1° gennaio 2014. Il percorso della riforma introdotta dalla Legge 135 incontrò numerosi ostacoli: in primo luogo un maxi-‐emendamento alla Legge di stabilità del 2013 previde lo slittamento di un anno delle scadenze di attuazione previste ed, in seguito, si abbatté su tutto l’impianto regolamentare di riordino delle Province e di istituzione delle Città metropolitane, la scure della Corte Costituzionale, che con la sentenza 220 del 3 luglio 2013 dichiarava incostituzionali alcuni articoli delle Leggi 214/11 e 135/12 per violazione dell’articolo 77 Cost. “in relazione agli art. 117, 2° comma lett. p) e 133, 1° comma Cost., in quanto il Decreto-‐Legge, atto destinato a fronteggiare casi straordinari di necessità e urgenza, è

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strumento normativo non utilizzabile per realizzare una riforma organica e di sistema quale quella prevista dalle norme censurate nel presente giudizio”. Per intervenire sul problema serve, dunque, una Legge o un decreto legislativo ed è così che prende vita il 26 luglio 2013 il disegno di Legge “Disposizioni sulle Città metropolitane, sulle Province, sulle Unioni e sulle fusioni di Comuni” detto anche DDL “Delrio” che, dopo vari cambiamenti subiti sia al Senato sia alla Camera, viene pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale il 7 aprile 2014.

4.3.1. Decreto legislativo e Decreto Legge

Secondo la Costituzione italiana, il potere legislativo spetta al Parlamento (art. 70 Cost) e alle Regioni (art. 117 Cost). La Costituzione contempla anche, agli articoli 76 e 77, due atti normativi del Governo aventi forza di Legge ordinaria: il Decreto Legislativo e il Decreto Legge. Il primo (D.Lgs.) è chiamato anche decreto delegato poiché l’iniziativa parte dal Parlamento, che delega al Governo la propria funzione legislativa “con determinazione di principi e criteri direttivi e soltanto per tempo limitato e per oggetti definiti”.

Il secondo (D.L.) è adottato “in casi straordinari di necessità e di urgenza” con l’approvazione del Governo, è emanato con decreto del Presidente della Repubblica e perde ogni efficacia se non è convertito in Legge dal Parlamento entro 60 giorni dalla pubblicazione.

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4.4. La Legge “Delrio” e il suo inserimento nella revisione costituzionale

Da un’analisi di Anna Maria Tanda si rileva che :”l’attuale Legislatura ha assunto l’impegno di portare a termine, alla scadenza naturale del proprio mandato, nel 2018, la riforma dell’architettura istituzionale. Va preliminarmente evidenziato che nulla di nuovo, in termini di merito delle questioni affrontate dal Governo Renzi, è stato effettivamente proposto. In altre parole se si guarda ai temi, e non al merito ed efficacia delle soluzioni, è condivisibile la considerazione che ciascuno di quelli affrontati nella Legge 7 aprile 2014, n. 56, “Disposizioni sulle Città metropolitane, sulle Province, sulle Unioni e fusioni di Comuni” e nel disegno di Legge di Riforma costituzionale “Disposizioni per il superamento del bicameralismo paritario, la riduzione del numero dei parlamentari, il contenimento dei costi di funzionamento delle istituzioni, la soppressione del CNEL e la revisione del Titolo V della parte seconda della Costituzione” approvato dal Consiglio dei ministri il 31 marzo 2014, necessitavano da anni, alcuni da decenni, di essere affrontati con riforme strutturali in grado di risolvere importanti gap di efficienza ed efficacia dell’intera macchina statale”35.

La Legge “Delrio” nasce, in realtà, sotto il governo Letta che la definisce come una delle riforme qualificanti del proprio Governo: il disegno di Legge beneficia addirittura della procedura d’urgenza ed è presentato alla Camera il 20 agosto 2013. Il testo integra al primo passaggio in aula le proposte di Legge n. 1408 (Melilli et al.) e n. 1737 (Guerra et al.) e diventa Legge, come abbiamo visto, nell’aprile 2014. Essa nasce quindi da un contemporaneo black-‐out della Città metropolitana dovuto, da un lato, alla carenza legislativa determinata dalla Corte Costituzionale e, dall’altro, alla contemporanea messa in discussione della già citata Riforma costituzionale. Questa propone un esclusivo ribaltamento di fronte in merito alle Città metropolitane: mentre le Province sono completamente cassate dagli articoli 114 e seguenti per diventare Enti di

35 Cfr. A. M. Tanda, Riordino degli enti locali e questioni locali emergenti in “L’assetto

istituzionale e gli enti locali in Lombardia”, Ricerca Eupolis, 2014.

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secondo livello, con organi composti da Sindaci e Consiglieri comunali, la Città metropolitana rimane elencata tra gli Enti costitutivi della Repubblica, anche se nella stessa Legge “Delrio” è presentata anch’essa come Ente di secondo livello. L’incertezza in cui si muove tale decreto e i passi che si dovranno ancora fare per integrare l’intero corpus normativo, presente e futuro, sono quindi ancora molti, anche se le scadenze previste dalla Legge sono imminenti e le prime novità, basate sui 9 articoli del capo II che andremo testé ad analizzare, sono già in discussione.

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4.5. La Legge n°56/2014: “Disposizioni sulle Città metropolitane, sulle Province, sulle Unioni e fusioni di Comuni”

In questo paragrafo viene analizzata in dettaglio la conformazione della Legge Delrio, per evidenziare quelle che sono le norme previste per la creazione delle Città metropolitane in Italia. Nel fare questo dobbiamo nuovamente sottolineare come la Legge n°56 sia in realtà un dispositivo per sua stessa ammissione di transizione 36 , che dovrà poi essere modificato una volta approvata la già citata riforma del Titolo V parte seconda della Costituzione.

Il territorio in cui ci stiamo muovendo è quindi ancora molto impervio e sconnesso, lo potremo notare ancor meglio nella seconda parte dell’analisi in cui faremo un excursus sulle prescrizioni previste dalla Legge nei confronti di altri Enti amministrativi: Province, Unioni e fusioni di Comuni. Ma iniziamo, prima di tutto, con l’Ente che più ci sta a cuore: la Città metropolitana.

4.5.1. Le Città metropolitane nella Legge Delrio

Prima di iniziare dobbiamo sottolineare la strana redazione della Delrio: è infatti composta di un solo articolo, suddiviso in ben 151 commi. La prima parte della legge tratta delle Città metropolitane, precisamente dal comma 5 al comma 50 (dopo un’introduzione generica nei primi 4 commi). Proviamo qui a proporre un’analisi schematica dei punti salienti della prescrizione:

Le Città metropolitane (Comma 5 e da 101 a 103 per Roma Capitale)

Le Città metropolitane indicate sono le stesse dieci che furono proposte nella prima riforma: Torino, Milano, Venezia, Genova, Bologna, Firenze, Bari, Napoli e Reggio Calabria. A queste si aggiunge la Città di Roma Capitale che riceve un trattamento a parte nei commi da 101 a 103 e le quattro Città delle Regioni a Statuto speciale37, per le quali la Legge prevede che: “i princìpi della presente

36 Cfr. Art.1, Comma 5, Legge n°56/2014. 37 Palermo, Catania, Messina e Cagliari.

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Legge valgono come princìpi di grande riforma economica e sociale per la disciplina di Città e aree metropolitane da adottare dalla Regione Sardegna, dalla Regione siciliana e dalla Regione Friuli-‐Venezia Giulia, in conformità ai rispettivi Statuti”. A oggi la Regione siciliana ha istituito le Città metropolitane di Palermo, Catania e Messina, quella sarda la Città di Cagliari, mentre la Regione Friuli Venezia Giulia sta ancora discutendo sulle possibilità di Trieste38 (tutte con tempi e modalità differenti da quelli previsti dalla Legge nazionale).

Il territorio (comma 6)

Quella del territorio è forse l’incongruenza -‐ o la mancanza di attenzione -‐ più grande di tutto il dispositivo: il territorio della Città metropolitana va infatti a coincidere pienamente con quello della Provincia preesistente. A onore del vero è previsto il potere di iniziativa dei Comuni per la modifica dei confini di Province e Città metropolitane, ma questo processo -‐ normato dall’Art.133, comma 1 della Costituzione -‐ prevede una serie di deliberazioni a vari livelli, partendo da un’autorizzazione della Regione data ai Comuni richiedenti fino ad arrivare a una Legge statale di deliberazione e all’intervento del Consiglio dei Ministri nel caso in cui non si riesca a pervenire a un accordo. Pare superfluo sottolineare come l’importanza di questa Legge -‐ prima istituzione delle Città metropolitane in Italia dopo più di 20 anni di confronto -‐ avrebbe richiesto una discussione ben più ampia in merito a questo tema: la Città metropolitana di Milano, ad esempio, non potrà includere nel proprio territorio Monza e la Brianza, un territorio indissolubilmente legato al proprio; la Città di Venezia dovrà forzatamente archiviare il discorso della grande area metropolitana veneta, a meno di iniziare ragionamenti di unione e inglobamento che risultano improbabili, soprattutto in questo primo periodo di gestazione.

Gli organi (commi da 7 a 9, 15, da 19 a 43)

Gli organi previsti dalla Legge sono tre: il Sindaco metropolitano, il Consiglio metropolitano e la Conferenza metropolitana.

38 http://ilpiccolo.gelocal.it/trieste/cronaca/2015/08/24/news/la-‐citta-‐metropolitana-‐

approda-‐a-‐palazzo-‐fvg-‐1.11979704

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Ogni rappresentante in questi organi ha, visto il sistema elettivo, un incarico anche in uno dei Comuni appartenenti alla Città: in caso di perdita di tale incarico per scadenza o altri motivi, perderà anche l’incarico nell’Ente di secondo livello.

Il Sindaco metropolitano è di diritto il Sindaco del Capoluogo della Città e “rappresenta l’Ente, convoca e presiede il Consiglio metropolitano e la Conferenza metropolitana, sovrintende al funzionamento dei servizi e degli uffici e all'esecuzione degli atti39”. Il Sindaco metropolitano può nominare un Vicesindaco scelto tra i Consiglieri metropolitani -‐ a cui può affidare deleghe -‐ che rimane in carica anche in caso di cessazione dell’incarico del Sindaco metropolitano fino a nuove elezioni. Le deleghe possono essere assegnate dal Sindaco anche ad altri Consiglieri metropolitani, sempre in rispetto del principio di collegialità.

Il Consiglio metropolitano “è l'organo di indirizzo e controllo, propone alla Conferenza lo Statuto e le sue modifiche, approva regolamenti, piani e programmi; approva o adotta ogni altro atto a esso sottoposto dal Sindaco metropolitano; esercita le altre funzioni attribuite dallo Statuto. Su proposta del Sindaco metropolitano, il Consiglio adotta gli schemi di bilancio da sottoporre al parere della Conferenza metropolitana. A seguito del parere espresso dalla Conferenza metropolitana con i voti che rappresentino almeno un terzo dei Comuni compresi nella Città metropolitana e la maggioranza della popolazione complessivamente residente, il Consiglio approva in via definitiva i bilanci dell’Ente40”. É composto da un numero di membri variabile a seconda della popolazione della Città metropolitana (24 Consiglieri in caso di popolazione residente superiore a 3 milioni di abitanti, 18 Consiglieri con popolazione superiore a 800.000 e inferiore o pari a 3 milioni di abitanti, 14 Consiglieri altrimenti). La Conferenza metropolitana ha tra i propri compiti l'adozione o il respingimento dello Statuto e le sue modifiche, proposte dal Consiglio metropolitano; ha inoltre potere consultivo per l'approvazione dei bilanci. È composta dal Sindaco metropolitano e dagli altri Sindaci della Città.

39 Art 1, comma 8. 40 Art.1, comma 8.

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Andiamo ora ad analizzare le modalità di elezione, senza entrare nelle particolarità della prima istituzione delle Città metropolitane, ma immaginando un funzionamento già a regime: abbiamo già enunciato come le elezioni siano indirette, ossia prevedano che a eleggere i rappresentanti siano Sindaci e Consiglieri dei Comuni appartenenti alla Città metropolitana. L’elezione avviene normalmente con la presentazione di liste concorrenti che devono essere sottoscritte da almeno il 5% degli aventi diritto al voto e con un’elezione che si tiene a cura dell’ufficio elettorale istituito presso il Consiglio metropolitano. Come recita il comma 32: “ciascun elettore esprime un voto che viene ponderato sulla base di un indice determinato in relazione alla popolazione complessiva della fascia demografica del Comune di cui è Sindaco o Consigliere, determinata ai sensi del comma 33.” Si prevede quindi una diversa ripartizione dei voti a seconda della popolazione del Comune di appartenenza. Non entriamo oltre nei tecnicismi della ripartizione dei voti, ciò che ci interessa sottolineare, oltre al fatto che una volta perso il proprio incarico nel Comune si perde automaticamente quello nella Città metropolitana, è che tutti gli incarichi hanno durata quinquennale, salvo in caso di rinnovo del Consiglio del Comune Capoluogo, in cui si procede a nuove elezioni anche del Consiglio metropolitano.

Lo Statuto può, comunque, prevedere un’elezione diretta del Consiglio e del Sindaco metropolitano; vi sono però due condizioni perché ciò avvenga:

1. il Comune Capoluogo deve dividere il proprio territorio in diversi Comuni (o zone amministrative per le Città con un numero di abitanti superiori ai tre milioni) previo referendum a suffragio di tutti gli abitanti della Città metropolitana e deliberazione del Comune e della Regione (Art.6, comma 4 del Testo Unico sugli Enti Locali);

2. per le sole Città con più di tre milioni di abitanti lo Statuto della Città deve prevedere la divisione in zone omogenee di tutto il territorio.

Come riporta Anna Maria Tanda nella sua analisi territoriale per Eupolis Lombardia, i rapporti di forza sembrano propendere tutti dalla parte del Consiglio metropolitano che ha “poteri di indirizzo e controllo” mentre il Sindaco mantiene quasi solo “elementi di rappresentanza”.

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Sicuramente scegliere un’elezione diretta del Sindaco e del Consiglio finirebbe per rovesciare questi rapporti e nel dare un potere più “presidenziale” al Sindaco; ma l’idea riportata nel citato rapporto e che ci sentiamo di sottoscrivere è che: “non parrebbe scelta politica strategica sottrarre al Sindaco del Capoluogo la rappresentanza apicale dell’Ente. È il Comune Capoluogo infatti cui deve essere riconosciuto il ruolo di riferimento dell’Ente metropolitano, in quanto è verosimile ritenere il suo Sindaco portatore di una visione globale della realtà chiamata a sviluppare sinergie con il territorio metropolitano. Peraltro sul piano della rappresentatività questa appare già pienamente soddisfatta dal sistema di elezione del Consiglio metropolitano”.

Le funzioni (Comma 11, da 44 a 46 e da 85 a 97)

Alla Città metropolitana sono attribuiti principalmente quattro filoni di funzioni: il comma 44 riporta che “alla Città metropolitana sono attribuite le funzioni fondamentali delle Province”, che vedremo nel prossimo paragrafo. In aggiunta sono affidate alle Città metropolitana alcuni funzioni precipue, quali:

a) adozione e aggiornamento annuale di un piano strategico triennale del territorio metropolitano, che costituisce atto di indirizzo per l’Ente e per l'esercizio delle funzioni dei Comuni e delle Unioni di Comuni compresi nel predetto territorio, anche in relazione all'esercizio di funzioni delegate o assegnate dalle Regioni, nel rispetto delle leggi delle Regioni nelle materie di loro competenza;

b) pianificazione territoriale generale, ivi comprese le strutture di comunicazione, le reti di servizi e delle infrastrutture appartenenti alla competenza della Comunità metropolitana, anche fissando vincoli e obiettivi all'attività e all'esercizio delle funzioni dei Comuni compresi nel territorio metropolitano;

c) strutturazione di sistemi coordinati di gestione dei servizi pubblici, organizzazione dei servizi pubblici di interesse generale di ambito metropolitano. D'intesa con i Comuni interessati la Città metropolitana può esercitare le funzioni di predisposizione dei documenti di gara, di stazione appaltante, di monitoraggio dei contratti di servizio e di organizzazione di concorsi e procedure selettive;

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d) mobilità e viabilità, anche assicurando la compatibilità e la coerenza della pianificazione urbanistica comunale nell'ambito metropolitano;

e) promozione e coordinamento dello sviluppo economico e sociale, anche assicurando sostegno e supporto alle attività economiche e di ricerca innovative e coerenti con la vocazione della Città metropolitana come delineata nel piano strategico del territorio di cui alla lettera a);

f) promozione e coordinamento dei sistemi di informatizzazione e di digitalizzazione in ambito metropolitano.

Il terzo filone di funzioni è riportato al comma 46 e prevede che alla Città metropolitana possano essere affidate funzioni dallo Stato e dalle Regioni, in attuazione dei principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza e nell’ambito del riordino delle funzioni delle Province. Va ricordato che anche i Comuni possono affidare proprie funzioni alle Città metropolitane (comma 11, lettera b) “mediante convenzione che regola le modalità di utilizzo di risorse umane, strumentali e finanziarie” proprie del Comune. L’ultima particolarità da sottolineare è la possibilità (data dal comma 11, lettera c) di poter suddividere il territorio in zone omogenee per specifiche funzioni: tale procedimento, che va concordato con la Regione, prevede la creazione di “organismi di coordinamento collegati agli organi della Città”, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica.

Dall’analisi delle funzioni consegnate alle Città metropolitane molte conclusioni si possono trarre; condividiamo qui quelle di Daniela Mone che riportano molti dei caratteri salienti verso cui andrà l’evoluzione della Città metropolitana: “Dal quadro delle funzioni così delineato si desume l’idea di un Ente politico -‐ e non di mera gestione -‐ attraverso cui si mira a garantire e a dare effettività ai diritti fondamentali della persona, ovvero diritti di prestazioni soddisfatti, appunto, con la prestazione di servizi pubblici. Risulta centrale il ruolo della Città metropolitana anche nel favorire l’esercizio della libertà di iniziativa economica

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privata ex art. 41 Cost. che risulta di certo condizionata dalla rete di infrastrutture e servizi da cui viene a essere supportata41”.

Patrimonio e risorse (commi da 47 a 50)

Il discorso riguardante questo tema è (purtroppo) molto breve, stante soprattutto la mancanza di esempi pratici da riportare. La Legge è molto chiara al comma 47: “spettano alla Città metropolitana il patrimonio, il personale e le risorse strumentali della Provincia a cui ciascuna Città metropolitana succede a titolo universale in tutti i rapporti attivi e passivi, ivi comprese le entrate provinciali, all'atto del subentro alla Provincia. Il trasferimento della proprietà dei beni mobili e immobili è esente da oneri fiscali”. Come abbiamo visto sopra è chiaro il messaggio che deriva dalla spending-‐review che è insita nel decreto Delrio; meno chiaro è come farà un Ente, a cui sono sommate funzioni rispetto alla precedente Provincia, a sopravvivere con i fondi del preesistente Ente di area vasta e le risorse del PON, che comunque non sono bastevoli.42

4.5.2. Gli altri Enti normati dalla Legge Delrio: Province e Comuni

Il resto della prescrizione, come abbiamo già avuto modo di introdurre, norma altri enti locali: dal comma 51 al comma 100 si parla delle nuove disposizioni che coinvolgono la Provincia, anche se mai come in questo caso tali enunciati possono dirsi temporanei. É lo stesso comma 51, come detto, che introduce la riforma della Costituzione e rivela come le Province debbano essere normate secondo la Delrio solo “in attesa” della suddetta riforma. Senza voler entrare nel dettaglio delle modalità molto complesse che sono invocate da una riforma costituzionale, riportiamo che secondo l’ultimo disegno che si sta tuttora discutendo in Parlamento, le Province non troveranno più dignità costituzionale tra gli enti locali. Si prevede quindi per tali enti di area vasta un’eliminazione a causa della spending review.

41 D.MONE, Città metropolitane. area, procedure, organizzazione del potere, distribuzione

delle funzioni, in www.federalismi.it, 2014. 42 Cfr. capitolo 4 del PON METRO.

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In questo ambiente normativo molto complesso, la Delrio introduce numerose modifiche al governo provinciale: prima di tutto per quanto riguarda gli organi, che assumono la stessa conformazione di quelli previsti per le Città metropolitane. Si parla quindi di Presidente, Consiglio provinciale e Assemblea dei Sindaci; con le stesse modalità di elezione previste per la Città metropolitana (anche se qui non è in nessun modo prevista la possibilità di elezioni a suffragio).

Molto più interessanti da riportare sono le funzioni che per ora rimangono sotto la competenza provinciale e che secondo il dispositivo in analisi saranno proprie anche delle Città metropolitane. Esse sono, come riportano i commi 85, 86 e 88:

a) pianificazione territoriale provinciale di coordinamento, nonché tutela e valorizzazione dell'ambiente, per gli aspetti di competenza;

b) pianificazione dei servizi di trasporto in ambito provinciale, autorizzazione e controllo in materia di trasporto privato, in coerenza con la programmazione regionale, nonché costruzione e gestione delle strade provinciali e regolazione della circolazione stradale a esse inerente;

c) programmazione provinciale della rete scolastica, nel rispetto della programmazione regionale;

d) raccolta ed elaborazione di dati, assistenza tecnico-‐amministrativa agli enti locali;

e) gestione dell'edilizia scolastica; f) controllo dei fenomeni discriminatori in ambito occupazionale e

promozione delle pari opportunità sul territorio provinciale g) cura dello sviluppo strategico del territorio e gestione di servizi in forma

associata in base alle specificità del territorio medesimo; h) cura delle relazioni istituzionali con Province, Province autonome,

Regioni, Regioni a Statuto speciale ed Enti territoriali di altri Stati, con esse confinanti e il cui territorio abbia caratteristiche montane, anche stipulando accordi e convenzioni con gli enti predetti.

Anche tali funzioni dovranno essere riordinate secondo le diverse competenze che spetteranno allo Stato e alle Regioni (ricordiamo che la riforma

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costituzionale in votazione eliminerà anche la presenza di materie “concorrenti” tra Stato e Regione), ma è importante porre in rilievo come le Province mantengano la potestà su tutto ciò che riguarda l’area vasta, con funzioni che difficilmente potrebbero essere trasferite altrove. Infatti, come riporta il rapporto Censis 2013 : “un governo di area vasta deve essere chiaro e univoco e va mantenuto su soggetti in grado di calibrare la propria azione sulla dimensione provinciale43”. A riprova di questa affermazione vi sono molti ambiti in cui la suddivisione a livello provinciale sembra la migliore (il rapporto citato riporta la struttura dei Sistemi Locali del Lavoro, i distretti produttivi, il turismo e la rete scolastica), ma a nostro modo di vedere tale preminenza è solo un fattore storico e abitudinario che potrebbe, in qualche modo, anche essere migliorato da una possibile nuova composizione dei confini amministrativi locali.

Negli ultimi commi si normano le Unioni e le fusioni di Comuni e non vi sono più riferimenti alle Città metropolitane. Riportiamo solamente i caratteri salienti che prevedono l’obbligo di esercitare le funzioni fondamentali -‐ esclusa l’anagrafe -‐ in forma associata per i Comuni sotto i 5.000 abitanti (3.000 per i Comuni che appartengono o sono appartenuti a Comunità montane) e il limite minimo di 10.000 abitanti per ogni Unione o convenzione tra Comuni. Nella Legge vi sono anche vari incentivi che rendono queste forme ben viste agli occhi dei cittadini, come ad esempio la previsione, per la fusione di Comuni, di particolari organi di collegamento nei territori delle precedenti unità amministrative o l’assicurazione di rappresentanza di ogni Comune nel Consiglio delle Unioni di Comuni.

Ulteriori norme regolano infine le dotazioni economiche per il passaggio dalla vecchia alla nuova gestione, con la possibilità di agevolazioni fiscali nel trasferimento di risorse e la possibilità di ottenere fondi regionali d’incentivazione ad hoc.

43 Tratto da “Rileggere i territori per dare identità e governo all’area vasta. Dalla

mappatura del territorio nazionale una ridefinizione delle funzioni di governo intermedio.” Censis, ottobre 2013.

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5. Finanziamenti e risorse


“A valere sulle risorse proprie e trasferite, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica e comunque nel rispetto dei vincoli del patto di stabilità interno, alla Città metropolitana sono attribuite le funzioni fondamentali delle Province e quelle attribuite alla Città metropolitana nell'ambito del processo di riordino delle funzioni delle Province […] nonché, ai sensi dell'articolo 117, secondo comma, lettera p), della Costituzione, le seguenti funzioni fondamentali […]”.44 Ma quali sono le risorse su cui possono fare affidamento le Città metropolitane italiane? Secondo la stessa Legge Delrio (Art.1, comma 47) le Città metropolitane ereditano tutte le risorse umane, strumentali e finanziarie delle Province, a cui succedono a titolo universale in tutti i rapporti attivi -‐ ma anche passivi -‐ a partire dal 1 gennaio 2015 (Art.1, comma 16). È bene sottolineare che al personale trasferito dalle Province si applicano le stesse condizioni vigenti in godimento, fino al prossimo contratto: i compensi di produttività, le retribuzioni e le indennità accessorie rimarranno quindi invariate a seguito del trasferimento.

Alle Città metropolitane spettano quindi le funzioni della Provincia, svolte grazie al trasferimento45 delle risorse sopra citate, a cui si aggiungono le sei funzioni specifiche attribuite a norma di Legge -‐ descritte nei capitoli precedenti -‐ esercitate a valere sulle risorse trasferite e quindi senza nuovi o maggiori oneri per le finanze pubbliche. A queste funzioni si possono aggiungere quelle attribuite dallo Stato e dalle Regioni, ciascuno secondo le proprie competenze. Inoltre i membri che compongono gli organi della Città metropolitana sono previsti essere in carica a titolo gratuito. Tutto questo, assieme alla volontà di riorganizzare le Pubbliche Amministrazioni esplicitamente emersa dagli Statuti delle Città metropolitane, si concilia con l’ottica generale di efficienza perseguita nella L. 7 aprile 2014, n. 56. A ulteriore prova portiamo il fatto che la Città metropolitana può avvalersi di strutture dei

44 Art.1, comma 44 Legge Delrio 45 Il trasferimento delle risorse dalla Provincia alla Città metropolitana avviene in assenza

di oneri fiscali.

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Comuni e delle loro Unioni -‐ e viceversa -‐ per svolgere particolari funzioni a essa delegate (Art. 1, comma 11 L. Delrio). Anche la Legge di stabilità 2015 (comma 420 della Legge 23 dicembre 2014, n.190), in linea con l’obiettivo di riduzione dei costi, pone il divieto alla Provincia di attivare nuovi rapporti di lavoro e vieta alla Città metropolitana di assumere nuovo personale fintanto che sussistano le condizioni di soprannumerarietà, in applicazione dei principi generali di blocco assunzioni in assenza di posti disponibili. Il comma 421 della stessa Legge prevede la riduzione della dotazione organica delle Città metropolitane e delle Province delle Regioni a Statuto ordinario. Il Legislatore ha indicato le percentuali di riduzione in relazione al fabbisogno derivante dalle funzioni fondamentali attribuite ai nuovi enti di area vasta dalla Legge 56/2014. A decorrere dal 1° gennaio 2015 ed entro il 1° marzo 2015, la dotazione organica delle Città metropolitane deve diminuire del 30% rispetto alla situazione fotografata al 7 aprile 2015, e cioè in concomitanza dell’entrata in vigore della Legge Delrio. Il personale in soprannumero è destinato a seguire percorsi di mobilità.

Le Città metropolitane perseguono le seguenti finalità istituzionali generali, indicate all’art. 1 secondo comma della stessa Legge:

• cura dello sviluppo strategico del territorio metropolitano; • promozione e gestione integrata dei servizi, delle infrastrutture e delle

reti di comunicazione di interesse della Città metropolitana; • cura delle relazioni istituzionali afferenti al proprio livello, comprese

quelle con le Città e le aree metropolitane europee.

A tal proposito il 14 Luglio 2015 è stato adottato dalla Commissione europea il Programma Operativo Nazionale Città metropolitane 2014-‐202046 , o più semplicemente PON METRO. Questo rientra nel quadro delle strategie di sviluppo urbano sostenibile tracciate nell’Accordo di Partenariato per la Programmazione 2014-‐2020, che a sua volta coglie le sfide della Strategia Europa 2020.

46 A titolarità dell’Agenzia per la coesione territoriale.

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A questo punto è doveroso un breve excursus storico. Europa 202047 è una strategia varata nel 2010 che vuole proporre un modello di crescita dell’Unione Europea che sia allo stesso tempo intelligente, sostenibile e solidale. A supporto di questo modello gli Stati membri si sono dati cinque obiettivi sfidanti e con vincoli quantitativi -‐ da raggiungere entro la fine del 2020 -‐ che riguardano la ricerca e sviluppo, l’occupazione, l’integrazione sociale, il clima e l’energia e l’istruzione. Dai cinque obiettivi derivano sette iniziative prioritarie, che sono le leve per raggiungere gli obiettivi prefissati, declinati poi in obiettivi nazionali, per permettere a ciascun Stato membro di controllare i propri progressi.

All’interno di questo ampio framework si colloca l’Accordo di partenariato adottato dalla Commissione europea con i paesi appartenenti all’UE. L’Accordo di partenariato definisce, a livello di ciascun Stato membro, i fabbisogni di sviluppo, gli obiettivi tematici della programmazione, i risultati attesi e le azioni da intraprendere tramite l’impiego dei quattro fondi comunitari48. Esso propone una metodologia che individua sette punti chiave innovativi volti a massimizzare il ritorno atteso della spesa di tali fondi. Possiamo riassumere queste sette innovazioni di metodo in altrettante parole chiave, rappresentate dalla seguente figura.

47 Ec.europa.eu 48 Il Fondo europeo di sviluppo regionale, il Fondo sociale europeo, il Fondo europeo per gli

affari marittimi e la pesca, il Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale.

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Le undici aree tematiche sono state raggruppate in quattro grandi aree di possibile impiego dei fondi:

• lavoro, competitività dei sistemi produttivi e innovazione; • valorizzazione, gestione e tutela dell’ambiente; • qualità della vita e inclusione sociale; • istruzione, formazione e competenze.

L’Accordo di partenariato Italia 2014-‐202049 è stato adottato il 29 Ottobre 2014, dopo diverse versioni preliminari che hanno visto coinvolti sia i livelli istituzionali sia le forze economiche-‐sociali e i rappresentanti della società civile. Si è inoltre mantenuto un confronto serrato con le Regioni, che ha portato l’articolazione della strategia dettagliata a livello di categorie regionali.

49 Accordo adottato dalla Commissione europea con l’Italia, in cui viene definita la strategia

per l’uso ottimale dei fondi strutturali e di investimento europei in Italia appunto, per il periodo 2014-‐2020.

Innovazioni di metodo

Risulta� a�esi

quan�ta�vi

Azioni puntuali

Tempi vincolan�

Partenariato mobilitato Trasparenza

Valutazione effe�

Rafforzamento del presidio nazionale

Figura 29: Step metodologici innovativi proposti dall'Accordo di Partenariato 2014-‐2020. Fonte: rielaborazione personale

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5.1. Il Piano Operativo Nazionale Città metropolitane

Il Programma Operativo Nazionale Città metropolitane 2014-‐2020, detto anche PON METRO, si pone dunque all’interno del framework appena descritto.

Adottato dalla Commissione europea, vede nelle Città Capoluogo delle 14 Città metropolitane interessate50 le Autorità urbane, che assumeranno il ruolo di Organismo Intermedio, grazie all’atto di delega dell’Agenzia per la coesione territoriale51, Autorità di Gestione del PON.

Le priorità individuate dal PON -‐ che vedremo nel dettaglio successivamente -‐ sono in linea con gli obiettivi dell’Agenda urbana europea, declinati poi nell’Agenda urbana nazionale a seconda del modello di sviluppo che contraddistingue ogni Regione. Esse vedono le Città metropolitane come il

50 Ricordiamo essere: Torino, Genova, Milano, Bologna, Venezia, Firenze, Roma, Bari,

Napoli, Reggio Calabria, Cagliari, Catania, Messina e Palermo. 51 Istituita ai sensi dell’art. 10 del D.L. 31 agosto 2013, n. 101, con l’obiettivo di fornire

supporto alla Programmazione 2014-‐2020, monitorando l’attuazione degli interventi e l’efficacia degli investimenti.

Strategia Europa 2014-‐2020

Agenda Urbana Europea

Agenda Urbana Nazionale

Programmazione 2014-‐2020

Accordo di partenariato

PON METRO

Autorità di Ges�one Autorità Urbane

Figura 30 -‐ Contesto di riferimento del PON METRO. Fonte: rielaborazione personale

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perno delle aree metropolitane circostanti e per questo i candidati ideali da cui partire, anche da un punto di vista metodologico, per migliorare la qualità dei servizi urbani e raggiungere l’integrazione dei cittadini emarginati.

Il PON METRO mostra la sua natura sperimentale fin dal principio, avviando un innovativo percorso di “co-‐progettazione strategica” tra l’Autorità di Gestione e le Autorità Urbane, con lo scopo di impostare una metodologia per ogni Città metropolitana, che la porti ad attuare un numero ridotto di azioni integrate massimamente efficaci.

Un’altra sfida che si pone il PON METRO è quella di tenere in considerazione il divario nelle dinamiche di sviluppo esistenti tra Regioni meridionali e centro-‐settentrionali, nonostante il contesto storico del territorio nazionale fortemente policentrico abbia visto crescere grossi centri urbani nella maggior parte delle Regioni. Questo ha determinato asimmetrie nei processi di cambiamento socio-‐economico dei diversi contesti regionali, che portano di conseguenza a differenti domande di servizio espresse dalla cittadinanza, seguite da differenti modelli di risposta. Obiettivo dell’Agenzia per la coesione territoriale è quindi quello di omogenizzare i servizi erogati nelle diverse Regioni italiane. A questa sfida si aggiungono quelle di rendere le Città metropolitane facilmente accessibili, sostenibili, funzionali, coese e inclusive.

La Commissaria per la Politica regionale Corina Crețu, presente il giorno in cui è stata comunicata la decisione dell’adottamento del PON METRO, ha sottolineato che “ [...] si tratta di un nuovo programma che risponde alle esigenze del diverso governo del territorio italiano. Le Città metropolitane saranno centri propulsori dell'innovazione, dei servizi digitali ai cittadini e di progetti di sostenibilità urbana. Inoltre, dovranno mantenere grande attenzione al settore sociale, dalla lotta all'esclusione e alla marginalizzazione al problema abitativo".

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5.2. Struttura del PON METRO

Il documento di Programma è suddiviso in dodici sezioni. Di rilevante interesse, oltre alla prima sezione, che spiega come gli obiettivi del PON METRO rientrino nella strategia Europa 2020 e nell’Accordo di partenariato, troviamo la sezione 2, che descrive nel dettaglio gli assi prioritari. Ci siamo focalizzati anche sulla sezione 3, che dettaglia la dotazione finanziaria a titolo di ciascun fondo e l’impiego che si dovrà fare di tali risorse. Le successive sezioni trattano di esigenze specifiche di ciascuna zona geografica e condizionalità ex ante.

Viene sottolineato più volte il carattere innovativo del PON, che si configura come processo programmatico interattivo, basato sulla cooperazione di una molteplicità di attori, che si impegnano a mantenere coerenza e un elevato livello di integrazione nelle varie fasi di costruzione e implementazione progettuale. Tenendo conto del fatto che le Città metropolitane sono una realtà nascente, il PON non si pone l’obiettivo di anticipare assetti amministrativi e istituzionali, ma solamente quello di favorire lo sviluppo delle aree urbane italiane, proponendo una guida progettuale. Il focus territoriale del Programma sono i territori dei Comuni Capoluogo, in quanto è lì che si concentrano i maggiori problemi, ma anche le principali risorse.

Entriamo ora nel dettaglio delle sezioni di maggiore interesse.

5.2.1. Assi prioritari

Per rendere operativi gli obiettivi strategici sono stati individuati quattro Assi prioritari verso cui convergere le risorse ed energie, che tengono conto delle differenze territoriali delle specifiche aree geografiche, secondo i cosiddetti interventi di sviluppo place-‐based 52.

L’Asse prioritario 1 “Agenda digitale metropolitana” si propone di migliorare l’accessibilità dei cittadini e delle imprese alla Pubblica Amministrazione grazie alle opportunità rese disponibili dalle innovazioni tecnologiche. Si toccano temi

52 “Politiche che attraverso l’aggregazione di preferenze e conoscenze locali e istituzioni

per la partecipazione politica disegnano e implementano un insieme di servizi e beni integrati e mirati alle specificità dei contesti.”(L. Leone e F. Dalla Mura, 2011).

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quali Smart City, open data ed e-‐government. Per andare in questo verso le Città devono offrire ai cittadini e alle imprese servizi digitali di qualità e dotarsi di infrastrutture adeguate (banda larga). I principali risultati attesi nell’ambito di questo Asse sono:

• offrire ai cittadini del 70% dei Comuni delle aree metropolitane servizi digitali interattivi;

• rendere interoperabili i sistemi informativi di 678 Comuni, in modo da poter aggregare e trasformare dati provenienti da fonte eterogenee.

L’Asse prioritario 2 “Sostenibilità dei servizi e della mobilità urbana” riguarda la riduzione dei consumi energetici negli edifici e infrastrutture pubbliche, con particolare attenzione all’illuminazione pubblica. Nel contesto della mobilità urbana si cerca di incoraggiare i cittadini al ricorso dei mezzi pubblici, migliorandone la capillarità e l’efficacia. Nelle aree metropolitane infatti si concentrano i massimi livelli di inquinamento e utilizzo delle risorse ambientali. Mentre molto è già stato fatto lato privato, grazie alle politiche di incentivazione per impianti di riscaldamento domestici o impianti di cogenerazione industriali più efficienti, sul campo pubblico c’è ancora ampio spazio di miglioramento. Gli obiettivi concreti in questo ambito sono:

• ridurre i consumi di 18GWh/Kmq di superficie comunale; • ridurre le emissioni di C02 di 1,9 milioni di tonnellate equivalenti,

convertendo 92.000 punti di illuminazione alla tecnologia LED; • diminuire il consumo di energia di 2,2 GWh l'anno, operando

ristrutturazioni e adattamenti energetici su superfici di edifici pubblici pari a 38.000 mq.

L’Asse prioritario 3 “Servizi per l’inclusione sociale” mira a contrastare le forme di emarginazione sociale, ponendo particolare attenzione alle realtà periferiche e alle Comunità più svantaggiate. Nelle principali aree urbane abbiamo assistito infatti a un innalzamento delle situazioni di disagio estremo, in larga parte determinato dall’incremento della porzione di immigrati, ma anche dalle persone uscite improvvisamente dal mercato del lavoro.

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L’obiettivo dunque è quello di facilitare l’accesso ai servizi di quelle categorie più deboli, appunto a rischio di esclusione sociale. Gli obiettivi dettagliati concretamente sono:

• circa 3900 persone appartenenti a famiglie a basso reddito, e 5800 persone colpite da forme elevate di disagio beneficeranno di un accompagnamento alla casa e di un inserimento lavorativo, sociale ed educativo;

• circa 500 persone appartenenti a Comunità emarginate, quali i Rom, verranno sostenute nell'ambito di progetti di inclusione sociale.

L’Asse prioritario 4 “Infrastrutture per l’inclusione sociale”, operando in forte sinergia con l’Asse prioritario 3, si propone di garantire il potenziamento di infrastrutture a uso abitativo e sociale. Gli interventi in questo campo possono essere sintetizzati in:

• circa 1.800 persone senza fissa dimora potranno accedere a servizi di accoglienza attraverso la riqualificazione a uso sociale di spazi urbani;

• alloggi aggiuntivi saranno riabilitati per destinarli ad altrettante famiglie in condizioni di disagio abitativo.

Tali Assi rientrano nell’ambito di tre obiettivi tematici espressi dall’Accordo di Partenariato, in particolare il primo Asse interviene sul secondo obiettivo tematico “Agenda digitale”, il secondo Asse interviene sul quarto obiettivo tematico “Energia sostenibile e qualità della vita”, mentre i restanti due Assi sono riconducibili al nono obiettivo tematico “inclusione sociale e lotta alla povertà”. Ogni Asse prioritario racchiude i fabbisogni e le sfide comuni delle aree metropolitane, calandosi poi sul territorio in base alle diverse specificità locali. Le Autorità urbane sono, infatti, chiamate a dichiarare specifici ambiti di intervento e i risultati attesi di ciascuna azione, tenendo in considerazione i fabbisogni locali.

Esiste poi un quinto Asse destinato all’assistenza tecnica, elemento di supporto a garantire l’efficacia ed efficienza delle attività di programmazione, attraverso azioni di controllo e monitoraggio degli investimenti realizzati, a garanzia del pieno rispetto delle regolamentazioni.

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5.2.2. Piano di finanziamento

L’intera dotazione del Programma ammonta a euro 588.075.000 di contributo dei Fondi Strutturali e d'Investimento Europei (Fondi SIE), tra questi il sostegno del FESR (Fondo di Sviluppo Regionale) al PON METRO corrisponde a euro 445.698.942 mentre le risorse del FSE (Fondo Sociale Europeo) mobilitate contano euro 142.376.058.

Il Programma interviene con diversa intensità a seconda delle categorie di Regioni, che sono suddivise in Regioni più sviluppate, Regioni in transizione e Regioni meno sviluppate, privilegiando il maggior fabbisogno di intervento nelle Regioni meno sviluppate. In ogni caso queste risorse non possono essere considerate sufficienti per raggiungere gli sfidanti obiettivi di sviluppo di territori così complessi. Sono però bastevoli per raggiungere i prefissati risultati dei tre obiettivi tematici selezionati, perseguendo una strategia selettiva e focalizzata.

Alle risorse comunitarie vanno aggiunti i cofinanziamenti nazionali, per un ammontare di 304,8 milioni di euro, arrivando a un totale budget per il Programma Operativo di 892,9 milioni di euro.

Dotazione finanziaria

893 mln €

588 mln €

305 mln €

446 mln € (FESR)

142 mln € (FSE)

Cofinanziamento nazionale

Figura 31: Dotazione finanziaria del PON METRO. Fonte: rielaborazione personale

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Tali investimenti sono stati allocati in parti diverse tra gli Assi prioritari. Nella tabella seguente troviamo le informazioni relative ai fondi che intervengono per ciascun Asse, con indicati gli indicatori di risultato che permettono di monitorare in corso d’opera l’efficacia delle azioni implementate.

Le risorse FESR allocate per il primo Asse contribuiscono solo indirettamente al target di Europa 2020, ma è comunque un passo nella direzione di una diffusione capillare e standardizzata delle soluzioni tecnologiche, più o meno avanzate. Il budget allocato è proporzionale ai fabbisogni di ogni Regione, tenendo conto che a giovare dell’informatizzazione delle amministrazioni meno evolute saranno comunque anche quelle già avviate verso questo traguardo.

Le risorse destinate al secondo Asse prioritario invece contribuiscono direttamente ai target della strategia Europa 2020, che puntano all’aumento del 20% dell'efficienza energetica e alla riduzione delle emissioni di gas serra del 20% rispetto al 1990. Anche in questo caso la dotazione non è sufficiente, ma combinata ad altri programmi in essere aiuta al raggiungimento del target.

Infine la strategia disegnata per il terzo e quarto Asse, che vede impiegate congiuntamente le risorse di FESR e FES, contribuisce direttamente al target Europa 2020, rivolto alla riduzione di 2,2 milioni di persone a rischio o in situazione di povertà ed emarginazione. All’assistenza tecnica è dedicato il 4% delle risorse comunitarie, corrispondente al massimo importo possibile, per sostenere le attività delle Autorità urbane.

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Tabella 11 -‐ Strategia di investimento del Piano Operativo Nazionale. Fonte: rielaborazione personale

Asse prioritario Fondo Sostegno dell’UE [M€] e % sul totale risorse comunitarie

Contropartita nazionale e % sul totale cofinanziamento

Indicatori di risultato

Agenda digitale metropolitana

FESR 98,1 (16,7%) 53,9 (17,7%) -‐Numero di Comuni della Città metropolitana con servizi pienamente interattivi

Sostenibilità dei servizi e della mobilità urbana

FESR 158,7 (sostenibilità dei servizi) (27%)

107,5 (totale Asse 2) (35%)

-‐Emissioni di gas a effetto serra del settore combustione non industriale e riscaldamento per i settori istituzionali/commerciali e residenziali. -‐Consumo energetico nella Pubblica Amministrazione per Unità di lavoro della PA, compresi i consumi dell’illuminazione pubblica per kmq di superficie. Le misurazioni sono effettuate nei Comuni Capoluogo delle Città metropolitane.

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FESR 52,2 (mobilità urbana) (8,8%)

107,5 (totale Asse 2)

-‐Emissioni di gas a effetto serra del settore trasporti stradali. -‐Numero di passeggeri trasportati dal TPL per abitante. -‐Velocità media per km nelle ore di punta del trasporto pubblico stradale. Le misurazioni sono effettuate nei Comuni Capoluogo delle Città metropolitane.

Servizi per l’inclusione sociale

FSE 142,4 (24,2%) 74,8 (24,5%)

-‐Numero di Rom, Sinti e Camminanti e senza dimora non occupati nel mercato del lavoro. -‐Percentuale di persone dai 14 anni in su che hanno partecipato a iniziative nel sociale. -‐Percentuale di persone sopra i 14 anni che hanno usato internet per relazionarsi con la PA.

Infrastrutture per l’inclusione sociale

FESR 113,3 (19,3%) 56,4 (18,5%)

-‐Percentuale di cittadini che vivono in condizioni di disagio abitativo sul numero totale delle famiglie nei Comuni Capoluogo delle Città metropolitane.

Assistenza tecnica FESR 23,5 (4%) 12,2 (4%)

-‐Avanzamento della spesa sul totale delle risorse programmate -‐Numero di partecipanti agli eventi di confronto pubblico tenuti nel corso dell’implementazione delle strategie.

.

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Il grafico seguente mostra il finanziamento totale, dato dalla somma delle risorse comunitarie e delle risorse nazionali, dedicato a ciascun Asse prioritario.

Si evince quindi come la quota principale dei finanziamenti sia dedicata all’Asse 2 “Sostenibilità dei servizi e della mobilità urbana”, mentre la percentuale minor, escluso l’Asse 5 dell’assistenza tecnica, sia destinata all’Asse 1 “Agenda digitale metropolitana”.

Per quanto riguarda la spartizione temporale dei finanziamenti comunitari, possiamo affermare che essi aumentano nel corso degli anni -‐ dal 2014 al 2020 -‐ di circa il 20% per il fondo FESR, mentre arriva quasi a raddoppiare per il fondo FSE (vedi allegato B per il dettaglio della dotazione finanziaria prevista per ogni anno), tenendo conto che il sostegno del fondo FESR al Programma è del 76%, mentre quello del fondo FSE è del 24%.

152 (17%)

318,4 (36%) 217,2 (24%)

169,7 (19%)

35,7 (4%)

Piano di finanziamento

Asse 1

Asse 2

Asse 3

Asse 4

Asse 5

Figura 32 -‐ Finanziamento totale per Asse prioritario. Fonte: rielaborazione personale

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6. Le Città metropolitane italiane: una prima descrizione


In questo capitolo si trova una presentazione delle Città metropolitane previste dalla Legge 56/2014 “Disposizioni sulle Città metropolitane, sulle Province, sulle Unioni e fusioni di Comuni”.

All’inizio sono presentati i temi che approfondiscono come queste siano state scelte (a discapito di altre) e se la suddivisione territoriale adottata -‐ che riprende quella delle Province -‐ sia veramente ottimale per il loro sviluppo.

Figura 33 -‐ Mappa delle CIttà metropolitane italiane secondo la Legislazione nazionale e regionale (con la presenza di Trieste il cui futuro è ancora molto incerto). Fonte: Il Gazzettino

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6.1. I criteri di scelta delle Città metropolitane in Italia

Introdursi nello studio di come siano state scelte le Città metropolitane in Italia -‐ ricordiamo Torino, Milano, Venezia, Genova, Bologna, Firenze, Roma, Bari, Napoli e Reggio Calabria -‐ è senz’altro missione impervia che ci fa risalire alla prima proposta di Legge del 1990, n°142. In questo primo testo, di cui abbiamo già riconosciuto il contributo notevole anche rispetto alle normative successive, trovano infatti citazione tutte le Città metropolitane previste anche nella Legge attuale, con l’esclusione di Reggio Calabria. Troviamo scritto in un articolo di Iommi e Marinari del 201353 che la scelta venne fatta tra i Comuni con popolazione superiore ai 250.000 abitanti, con il vincolo di massimo una Città per Regione (escluse quelle a Statuto speciale). Si tratta di una preferenza discutibile per due motivi: prima di tutto perché formalmente non guarda all’area metropolitana ma solo alla grande realtà urbana (il Capoluogo) che la rappresenta, e secondariamente perché prende in considerazione un unico criterio -‐ quello degli abitanti -‐ e non altri fattori, cosiddetti funzionali. Ci accingiamo quindi a introdurre alcuni criteri e classificazioni, alcune più generiche, altre molto specifiche e usate in tutto il mondo, per discutere le scelte fatte e verificare se non siano possibili scenari più aderenti alla realtà. Tali classificazioni saranno utilizzate anche in seguito per definire la realtà dei confini delle odierne Città metropolitane.

Ci proponiamo di svincolare una per una le criticità riportate sopra: andremo quindi ad analizzare inizialmente la popolazione residente non solo nelle singole Città, ma nelle aree metropolitane italiane. Ovviamente per fare questo è necessario accordarsi su quali siano tali realtà: non esistendo una definizione univoca, per ogni “metodo” riporteremo le scelte effettuate dal teorizzatore. Per iniziare vogliamo portare all’attenzione il Rapporto Annuale redatto dal CENSIS (Centro Studi Investimenti Sociali) che censisce in un’apposita sezione le

53 S. IOMMI & D. MARINARI, Un approccio multicriterio per l’individuazione della gerarchia

urbana in Italia e l’elaborazione di territory-‐specific policies, XXXIV Conferenza Italiana di Scienze Regionali, 2013.

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aree metropolitane: per questo istituto di ricerca socio-‐economico fondato nel 1964 sono rapportabili come aree metropolitane tutte le Comunità urbane adiacenti che superano i 350.000 abitanti, con una densità pari o superiore a 200 abitanti per kilometro quadrato.

Riportiamo qui sotto i dati per una più facile analisi:

Notiamo la presenza sia di aree metropolitane vere e proprie come Napoli, Roma, Torino, Palermo, Verona o Cagliari ma anche di mega Regioni come quella lombarda (che racchiude Milano, ma non solo) e quella veneta (che comprende Venezia e le realtà vicine). Abbiamo poi la presenza di quelli che sono definiti sistemi lineari costieri (basso-‐adriatico, alto-‐adriatico, Sicilia orientale e ligure) e aree territoriali come quella emiliana e toscana. Delle odierne Città metropolitane non trova posto solo Reggio Calabria, mentre notiamo la presenza dell’area veronese e del sistema alto-‐adriatico (Ancona) che invece non trovano spazio nella legislatura in analisi.

Non vogliamo per ora entrare nella delimitazione dei territori e quindi sulla differenza tra mega Regione e area -‐ cosa che faremo in seguito -‐ ma proviamo

La normativa vigente (decreto legislati-vo 267/2000) riconosce la presenza sul territorio nazionale di 15 aree metropo-litane, comprendenti i Comuni capo-luogo di Venezia, Genova, Bologna, Fi-renze, Catania, Palermo, Messina, To-rino, Milano, Trieste, Roma, Napoli, Bari, Reggio Calabria (aggiunta nel 2009) e Cagliari, e i centri minori limitro-fi con cui intercorrono rapporti di stretta integrazione territoriale, culturale, so-ciale ed economica. Dieci di queste cit-tà sono state individuate dal Parlamen-to italiano, mentre cinque (Trieste, Messina, Catania, Palermo, Cagliari) sono state stabilite da apposite leggi delle Regioni a statuto speciale in cui si trovano. Per definire le aree metropoli-tane si valutano tre fattori: le dimensioni della città principale e delle città minori, la mobilità delle persone tra i diversi centri e la contiguità degli insediamenti sul territorio.

Area o città metropolitana?

Secondo il Censis, da un punto di vista statistico-economico, le aree metropo-litane coprono circa il 17% della super-ficie nazionale e vi risiede circa il 61% della popolazione; sono considerate tali le conurbazioni che superano i 350 000 abitanti, con una densità pari o superiore alle 200 persone per kilo-metro quadrato. Si dividono in:1. aree metropolitane vere e proprie,

come Napoli, Roma, Torino, Paler-mo, Verona e Cagliari;

2. mega-regioni composte da diverse province, come le aree lombarda e veneta;

3. sistemi lineari costieri, definiti basso-adriatico, alto-adriatico, della Sicilia orientale e ligure;

4. aree territoriali, come nel caso delle aree emiliana e toscana.

Nate in seguito all’allargamento delle periferie cittadine, all’incorporazione di

Comuni limitrofi o alla saldatura di di-versi centri urbani lungo le linee di co-sta, le aree metropolitane si costitui-scono in seguito alla proposta da parte degli Enti locali alla Regione, che entro 180 giorni deve procedere alla delimita-zione territoriale dell’area.Capoluogo e Comuni limitrofi apparte-nenti alla stessa area metropolitana possono a loro volta costituirsi in città metropolitane con un proprio statuto, territorio, organizzazione, articolazione interna e funzioni, da sottoporre a refe-rendum. Finora nessuna città metropolitana è stata formalmente istituita sul territorio nazionale e delle 15 aree metropolitane riconosciute, soltanto 7 (Venezia, Ge-nova, Bologna, Firenze, Catania, Paler-mo, Messina) hanno già provveduto a formalizzare la delimitazione dell’area.

AREE METROPOLITANE COMUNI POPOLAZIONE (ab.) SUPERFICIE (km2) DENSITÀ (ab/km2)

Mega regione lombarda 628 8 047 125 8 362,1 965,6

Area napoletana 162 4 996 084 3 841,7 1 300,5

Area romana 86 4 339 112 4 766,3 910,4

Mega regione veneta 75 3 267 420 6 679,6 489,2

Sistema lineare basso-adriatico 23 2 603 831 6 127,7 424,9

Sistema lineare alto-adriatico 32 2 359 068 5 404,8 436,5

Area torinese 116 1 997 975 1 976,8 1 010,7

Area emiliana 55 1 944 401 3 923,6 495,6

Area toscana 36 1 760 737 2 795,9 629,8

Sistema lineare della Sicilia orientale 28 1 693 173 2 411,7 702,1

Sistema lineare ligure 34 1 231 881 1 294,3 951,8

Area palermitana 14 1 033 315 967,8 1 067,7

Area veronese 27 714 275 1 426 500,9

Area cagliaritana 22 389 713 568 686,1

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sezione E Gli eventi

unità 3 TorinoVolume 1

Tabella 12 -‐ Tabella delle aree metropolitane italiane. Fonte: Rapporto Annuale Censis 2012

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a concentrarci sulla rimozione del secondo vincolo, ossia quello dello studio della popolazione.

Qui lo studio si fa chiaramente molto più complesso e necessita di definire come si possono delimitare i confini delle aree metropolitane. Riportiamo la catalogazione che fa Martinotti nel 1993, secondo cui la delimitazione analitico-‐operativa delle aree metropolitane può essere realizzata secondo tre criteri:

1. omogeneità tra Comuni che hanno caratteristiche simili rispetto ad alcuni parametri, come la dimensione demografica, la densità, le caratteristiche socio-‐economiche, etc.;

2. morfologia, in termini ad esempio di contiguità spaziale o di appartenenza a sistemi orografici o geografici in senso lato;

3. interdipendenza, nel caso di Comuni tra cui avvengono scambi di persone, beni o informazioni.

Sicuramente il terzo criterio (detto anche funzionale) è quello che ci permette la maggior varietà di analisi, andando prima a chiarire il flusso scambiato. Possiamo infatti analizzare dati a prima vista banali come le chiamate telefoniche o i trasferimenti di residenza oppure altri più complessi e dinamici come i flussi di beni e servizi o gli spostamenti della popolazione.

Per cominciare ci serviamo di uno strumento prettamente italiano: i Sistemi Locali del Lavoro, detti anche SLL. Riportiamo dal sito dell’ISTAT (Istituto Nazionale di Statistica): ”i sistemi locali del lavoro (SLL) rappresentano una griglia territoriale i cui confini, indipendentemente dall'articolazione amministrativa del territorio, sono definiti utilizzando i flussi degli spostamenti giornalieri casa/lavoro (pendolarismo) rilevati in occasione dei Censimenti generali della popolazione e delle abitazioni. Poiché ogni sistema locale è il luogo in cui la popolazione risiede e lavora e dove quindi esercita la maggior parte delle relazioni sociali ed economiche, gli spostamenti casa/lavoro sono utilizzati come proxy delle relazioni esistenti sul territorio”. I dati sono raccolti sia per dimensione sia per settori di lavoro; ciò che è più interessante analizzare sono i Sistemi Locali del Lavoro di grandi dimensioni, di

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cui riportiamo sotto la tabella riassuntiva.

Tabella 13 -‐ Dati sui Sistemi Locali del Lavoro. Fonte: dati ISTAT

SLL di grandi dimensioni

Indicatori N. di Comuni

Popolazione residente 2011

% di popolazione

Densità abitativa

VERONA 23 458.940 0,8 542,4 CAGLIARI 42 504.580 0,8 205,2 COMO 99 535.951 0,9 868,1 VENEZIA 19 606.002 1,0 511,7 BUSTO ARSIZIO 53 623.023 1,0 1.130,6 PADOVA 52 664.591 1,1 622,1 CATANIA 22 676.742 1,1 1.035,7 GENOVA 31 681.097 1,1 750,4 FIRENZE 18 687.304 1,2 570,1 BARI 20 737.008 1,2 458,4 BERGAMO 123 802.731 1,4 857,8 BOLOGNA 40 847.058 1,4 337,6 PALERMO 18 880.046 1,5 758,9 TORINO 112 1.734.202 2,9 702,9 NAPOLI 58 2.510.848 4,2 3.106,5 ROMA 89 3.479.572 5,9 894,1 MILANO 174 3.685.101 6,2 2.005,3 SLL di grandi dimensioni

993 20.114.796 33,8 814,0

ITALIA 8.092 59.433.744 100 196,8 Come vediamo il solo limite amministrativo considerato dall’ISTAT è quello dei Comuni, presi come unità elementare degli spostamenti. Anche qui vi sono aree non presenti nell’attuale normativa (emblematico il caso di Busto Arsizio e Padova, molto vicine rispettivamente alle Città di Milano e Venezia) e viceversa notiamo la mancanza di Reggio Calabria e Messina, uniche tra le Città previste nelle Regioni a Statuto speciale.

Da ultimo riportiamo una classificazione che ci svincola sia dalla considerazione esclusiva degli abitanti sia dall’analisi limitata di un Comune: ci riferiamo alle

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Regioni Funzionali Urbane (FUR), che utilizzano dati dei censimenti della popolazione, occupazione e pendolarismo a livello provinciale e comunale. L’istituto Cheshire-‐Gemeca ha introdotto questa metodologia, che si basa sull’individuare “nuclei composti da uno o più Comuni che abbiano non meno di 20.000 posti di lavoro e una densità di almeno 7 posti per ettaro. Quindi vengono aggregati tutti i Comuni contermini che abbiano almeno il 10% di tasso di pendolarismo verso il polo metropolitano”. Grazie allo studio Metropolitan Areas in Spain and Italy (Rafael Boix e Paolo Veneri, IERMB Working Paper in Economics, marzo 2009) riusciamo a fare un’analisi più lineare degli 86 FUR in cui è suddivisa l’Italia (pari al 43% dei Comuni, 67% della popolazione e 71% degli occupati). I due studiosi infatti dividono i FUR in 4 livelli a seconda del peso demografico, ottenendo la seguente suddivisione:

IERMB Working Paper in Economics, nº 09.01, March 2009

23

b) Italy

01 Agrigento 30 Foggia 59 Ravenna02 Alessandria 31 Forlì 60 Reggio di Calabria 03 Ancona 32 Gela 61 Reggio di Emilia 04 Arezzo 33 Genova 62 Rimini05 Ascoli Piceno 34 Grosseto 63 Roma06 Asti 35 La Spezia 64 Rovigo07 Avellino 36 Lamezia Terme 65 Salerno08 Bari 37 L'Aquila 66 Sanremo09 Benevento 38 Lecce 67 Sassari10 Bergamo 39 Livorno 68 Savona11 Bologna 40 Lucca 69 Siena12 Bolzano 41 Marsala 70 Siracusa13 Brescia 42 Massa 71 Taranto14 Brindisi 43 Matera 72 Teramo15 Cagliari 44 Messina 73 Terni16 Caltanissetta 45 Milano 74 Torino17 Campobasso 46 Modena 75 Trapani18 Carpi 47 Napoli 76 Trento19 Catania 48 Novara 77 Treviso20 Catanzaro 49 Padova 78 Trieste21 Cesena 50 Palermo 79 Udine22 Cosenza 51 Parma 80 Varese23 Cremona 52 Perugia 81 Venezia24 Crotone 53 Pesaro 82 Verona25 Cuneo 54 Pescara 83 Viareggio26 Faenza 55 Piacenza 84 Vicenza27 Fano 56 Pisa 85 Viterbo28 Ferrara 57 Potenza 86 Vittoria29 Firenze 58 Ragusa

Figura 34 -‐ Functional Urban Areas, divise secondo i quattro livelli. Fonte: Boix e Veneri, 2009

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Riportiamo in una tabella i dati dei FUR di livello A (più di 1.000.000 di abitanti) e B (tra 250.000 e 1.000.000 di abitanti) per una più facile analisi:

Tabella 14 -‐ Dati sulle Functional Urban Areas in Italia. Fonte: Boix e Veneri, 2009

FUR di livello A Comuni Abitanti Superficie (km²) Densità (ab/ km²)

Milano 499 5.636.343 5169 1090 Roma 239 4.816.912 10797 446 Napoli 125 3.964.489 1746 2271 Torino 215 2.120.850 4041 525 Firenze 51 1.270.347 3407 373 Palermo 43 1.076.327 2169 496

FUR di livello B Comuni Abitanti Superficie (km²) Densità (ab/km²)

Bari 28 876.682 1833 478 Bergamo 102 632.992 834 759 Bologna 56 969.982 3389 286 Brescia 57 580.353 937 619 Brindisi 14 253.721 1092 232 Cagliari 53 529.940 2721 195 Catania 39 897.258 1579 568 Cosenza 52 258.177 1482 174 Ferrara 23 264.885 1746 152 Foggia 26 337.174 3059 110 Genova 62 852.776 1549 550 Lecce 33 360.659 1126 320 Livorno-‐Pisa 13 429.589 1036 414 Messina 23 319.703 508 629 Modena 20 450.678 981 459 Padova 60 693.961 1265 548 Parma 37 411.492 2387 172 Perugia 18 332.818 1858 179 Pesaro 27 273.735 981 279 Pescara 28 527.238 1453 369 Ravenna 35 659.174 3485 189 Reggio Calabria 21 266.731 853 313 Reggio Emilia 21 350.124 971 360

157


Rimini 18 300.437 502 597 Salerno 18 419.864 461 911 Sassari 40 283.079 2400 118 Siracusa 12 264.050 1301 203 Taranto 29 566.889 2276 249 Trento 73 294.014 1508 195 Treviso 20 293.214 559 524 Trieste 7 264.428 232 1138 Udine 54 324.291 1537 211 Venezia 19 614.788 1209 509 Verona 41 606.870 1389 437 Vicenza 29 287.246 567 506 Da una prima analisi di questi dati, guardando sia alla popolazione sia alla superficie, possiamo notare l’enorme varietà che contemplano le 14 Città metropolitane italiane: vi sono sia realtà notevolmente più piccole (o più grandi) di altre (Reggio Calabria e Messina da un lato, Milano e Roma dall’altro), sia scenari che includono un numero di Comuni molto diverso (si va dai 499 per Milano ai 19 di Venezia) o un’estensione addirittura incomparabile (più di 10.000 km2 per il FUR di Roma, poco più di 500 per quello di Messina).

Come indaga Scott nel 1988, sono proprio queste numerose differenze che spesso mancano allo “sguardo dello Stato” quando si tracciano riforme amministrative e territoriali così pervasive. Il concetto ci sarà ancora più chiaro nel prossimo paragrafo, dove, partendo da un’analisi dinamica dei dati appena visti, andremo a cercare di scoprire se la suddivisione amministrativa scelta dalla Legge Delrio -‐ che ricalca quella provinciale preesistente -‐ sia quella giusta o se un coinvolgimento di urbanisti, scienziati sociali e architetti avrebbe portato forse a una scelta più oculata, secondo il nostro umile parere.

158


6.2. I confini amministrativi delle Città metropolitane italiane

Iniziamo la seconda parte dell’analisi riportando un grafico tratto dall’articolo “Città e aree metropolitane in Italia” di Giorgio Scafati del 2014:

Si tratta di una rappresentazione vettoriale delle variabili popolazione e superficie per alcune Città metropolitane italiane54 al variare della suddivisione considerata.

Nel dettaglio: la freccia a tratto pieno unisce il punto popolazione-‐superficie del solo Comune Capoluogo al punto popolazione-‐superficie del Sistema Locale del Lavoro. La freccia a tratteggio unisce invece il punto popolazione-‐superficie

54 In questa trattazione è stata omessa Reggio Calabria per la dimensione ridotta della

variabile popolazione ed è stata inserita Palermo come unica realtà significativa siciliana.

GSSI Urban Studies / Working Papers 2014 (1)

6

Fonte: Nostre elaborazioni su dati ISTAT (www.istat.it)

Partendo dalla matrice dei dati della Tab. 1, la prima evidenza empirica su cui riflettere – che raramente affiora nel dibattito e che lo “sguardo dello Stato” non sembra riuscire a mettere a fuoco, pur essendo la sua osservazione elementare – è la notevole differenza dimensionale tra le 10 aree metropolitane descritte in termini di popolazione (e, quindi, occupazione totale), superficie, e numero delle amministrazioni comunali coinvolte. Le differenze in termini di questi parametri sono già rilevanti alla scala delle città centroidi. Ad esempio, la popolazione residente nelle città centroidi varia da circa 3 milioni (Roma) a 250.000 unità (Venezia). Altrettanto rilevanti sono le differenze – vedi Fig. 1 per una rappresentazione visuale – alla scala delle diverse aree urbane funzionali (SLL, FUR) sulle quali sarebbe necessario fondare il discorso sulle aree metropolitane.

Fig. 1 – Dimensione dei sistemi territoriali funzionali: centroide, SLL, FUR

Tab. 1 – Scale territoriali funzionali: popolazione, superficie, numero dei comuni

Città Popolazione Superfice Popolazione Superfice n Popolazione Superfice n Popolazione Superfice n Popolazione Superfice nRoma 2617175 1285,3 3626271 3661,14 70 4042286 5757,35 147 4700097 10767,59 239 4548905 8764,76 198Milano 1242123 182,07 3068424 1348,32 115 4073812 2635,61 252 5580272 5169,71 499 8286873 13932,43 1206Napoli 962003 117,27 2212832 564,95 37 3269413 1254,37 92 3547811 1746,91 125 4971272 5625,3 323Torino 872367 130,17 1744555 1878,97 88 1754188 1781,25 89 2080593 4041,44 215 2777013 10030,67 509Palermo 657561 158,88 854861 1176,43 17 983396 1395,83 27 1077552 2169,26 43 1212345 2974,05 55Genova 586180 243,6 700705 930,39 32 713932 1115,54 38 823935 1549,84 62 1478783 6405,27 293Bologna 371337 140,73 768093 2046,72 32 749784 2039,06 32 970747 3390,06 56 2378355 8842,18 129Firenze 358079 102,41 694979 1262,81 19 725520 1738,19 24 1260280 3407,45 51 1858743 6645,62 96Bari 315933 116,2 615026 894,4 17 579344 755,69 17 873122 1833,07 28 1645577 5227,19 50Venezia 261362 412,54 621099 1208,42 21 1601837 3100,69 100 3783139 11493,68 405

Centroide SLL OECD FUR BBRS

Roma

Milano

Napoli

Torino

Palermo

Genova Bologna

Firenze

Bari

Venezia

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0000

020

0000

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Superficie: comune centroide / SLL/ FURFigura 35 -‐ Dimensione dei sistemi territoriali funzionali: centroide, SLL, FUR. Fonte: Città e aree metropolitane in Italia, 2014

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del Sistema Locale del Lavoro al punto popolazione-‐superficie della Functional Urban Region. A prima vista si può notare come in alcuni casi all’aumentare della scala aumenti più la variabile popolazione rispetto alla superficie -‐ ad esempio vedi Milano e Napoli -‐ mentre in altri casi è vero l’opposto -‐ vedi Torino e Roma. É chiaro che una variazione della superficie più che proporzionale a una variazione della popolazione indica che si stanno inserendo nella delimitazione amministrativa territori a bassa densità abitativa, collegati con relazioni sempre più difficili da rintracciare. Il caso opposto invece, ossia quello di Milano e Napoli, indica invece che non è tanto il territorio a fare la differenza aumentando la scala, quanto la popolazione, con la presenza di territori molto densamente popolati ma comunque vicini alla Città Capoluogo.

Ciò che ci preme maggiormente verificare è la crescita a cui si assiste passando da un sistema all’altro: Genova è la Città che in percentuale cresce meno mentre Venezia e Firenze sono quelle con la variazione percentuale più ampia. Questo elemento ci permette di introdurre una variabile che finora non avevamo considerato: tutti i sistemi che abbiamo analizzato si basano su una considerazione di un territorio concentrico che si dipana da un Comune centroide -‐ il Capoluogo -‐ fino a coinvolgere in maniera funzionale, secondo diverse variabili, i Comuni limitrofi. Ciò che non abbiamo considerato è la natura policentrica di alcune realtà italiane: il territorio nostrano, come quello tedesco, vive infatti questa asimmetria, che difficilmente si può ricondurre a uno studio di vari livelli concentrici, come purtroppo viene fatto dalla maggior parte degli studi in questo settore. Se andiamo infatti a cercare alcune trattazioni su Venezia e Firenze noteremo come queste due realtà si dimostrino vivamente policentriche ed evidenzino un grande disallineamento tra il territorio provinciale e quello metropolitano, come precedentemente descritto.

Per Venezia numerosi studi (S. Munarin e C. Tosi nel 2002, Indovina nel 1990, ma anche Veneri nel 2009 e studi dell’Organization for Economic Co-‐operation ad Development del 2010, 2011, 2013) indicano la presenza di un’area metropolitana che comprende, oltre all’hinterland veneziano, anche gran parte della Provincia di Padova e Treviso: la famosa Pa-‐Tre-‐Ve di cui si parla molto dagli anni ’90, ma che mai è giunta a compimento. Interessante notare che vi

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furono anche proposte di Legge, successive alla prima Legge regionale n°36 del 1993, che citava come parte della Città metropolitana veneta solo i Comuni di Venezia, Marcon, Mira, Spinea e Quarto d’Altino, che indicavano come territorio della Città metropolitana quello quasi triangolare della Pa-‐Tre-‐Ve.

Anche Firenze vive la medesima realtà (Carta, 2001) con le Province di Pistoia e Prato e in più la specificità di alcuni Comuni della stessa Provincia fiorentina completamente avulsi dallo sviluppo strategico dell’area vasta. Anche qui abbiamo una deliberazione del Consiglio regionale (n°130 del 2000) che indica il territorio dell’area metropolitana fiorentina come composto dalle Province di Firenze, Pistoia e Prato.

Dopo quest’analisi, che lascia aperti numerosi interrogativi, vogliamo concludere questa divagazione ritornando a un livello precedente -‐ considerando cioè una realtà centrata su un solo Comune -‐ e riportando una bella rappresentazione grafica del territorio delle Città metropolitane (ex Provincie) rapportato con una rappresentazione funzionale chiamata Functional Urban Area. Questa è basata anch’essa sul dato principale del pendolarismo e quindi è di poco diversa dalla Functional Urban Region, ma ci permetterà di valutare meglio il problema della delimitazione e la soluzione adottata.

Le figure sono abbastanza auto-‐esplicative, emerge il caso di Milano come evidenza in cui il territorio della Città metropolitana è decisamente ridotto rispetto alla grande area lombarda che avevamo considerato all’inizio, ma anche rispetto a un’estensione più monocentrica del territorio. Il caso opposto è quello di Torino che vede una Provincia molto estesa -‐ come si vedrà ancor meglio in seguito nell’analisi che faremo per ogni Città -‐ ma un’area metropolitana di gran lunga più ristretta, così come per le Città delle Regioni a Statuto speciale e Reggio Calabria. Genova invece contempla addirittura nel suo raggio di influenza Comuni piemontesi e quindi fuori anche dalla stessa Regione d’appartenenza.

Ovviamente non mancano scenari in cui i territori coincidano o siano di poco distanti (Bologna, Napoli, Roma) ma l’analisi che abbiamo fatto ci permette di dire che senza dubbio sarebbe stato necessario uno sguardo più attento dei

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giuristi che hanno composto la normativa in vigore. La necessità infatti di un movimento rapido (necessario anche per l’incalzare della Riforma Costituzionale), una crescente attenzione alla spending-‐review, il giusto moto di uniformazione alle altre realtà -‐ e soprattutto alle politiche -‐ europee ha di fatto comportato un soprassedere a un’analisi locale e soprattutto a un utilizzo di fonti scientifiche, urbanistiche, geo-‐politiche, economiche, che era quanto mai necessario. Se invece tutti questi fattori siano stati presi in considerazione e nonostante questo la scelta dei confini sia rimasta quella che troviamo oggi nella Legge Delrio, non possiamo saperlo, ma non avendo trovato documentazioni a riguardo esprimiamo la nostra umile opinione.

In questa situazione si rischia di creare Enti con scarsa fluidità e con enormi costi di transizione per passare da una struttura a un’altra, coinvolgendo Comuni a volte completamente separati dalle logiche dell’area. Bisogna tenere in considerazione il fatto che modificare i confini delle Città metropolitane richieda un lungo processo, come abbiamo visto precedentemente.

Successivamente viene data una panoramica generale delle singole Città metropolitane in Italia, inserite ciascuna in una scheda che le presenta dal punto di vista territoriale (l’ordine di presentazione segue quello di apparizione delle Città metropolitane nella Legge Delrio). Si troveranno anche le motivazioni nel caso di quelle Città che non sono ancora dotate di uno Statuto, per problemi particolari.

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Figura 36 – La delimitazione delle aree metropolitane italiane in termini di Functional Urban Area (fonte EPSON, in grigio) rispetto ai confini provinciali, in nero. Fonte: Le aree metropolitane: aspettando Godot, Centro Einaudi, Sedicesimo rapporto “Giorgio Rota su Torino, 2015

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6.3. Identificazione delle Città metropolitane

Vengono da qui presentati i caratteri generali di ogni Città metropolitana.

La Città metropolitana di Torino

La Città metropolitana di Torino è quella più estesa d’Italia: comprende 316 Comuni, per una superficie di 6.827 km2 e una popolazione di 2.291.719 abitanti. La particolarità della Città metropolitana torinese è la presenza nel suo territorio di aree montane, che prima della Riforma regionale n°11 del 2012 erano suddivise in 6 Comunità con potere amministrativo: Comunità montana Val Chiusella, Valle Sacra e Dora Baltea Canavesana, Comunità montana Alto Canavese, Comunità montana Valli Orco e Soana, Comunità montana Valli di Lanzo, Ceronda e Casternone, Comunità montana Valle Susa e Val Sangone e Comunità montana del Pinerolese.

La Legge che abbiamo citato si inseriva nel processo virtuoso che aveva visto le Regioni d’Italia emanare norme con cui tagliare vari Enti, ivi comprese le Comunità montane. Purtroppo in molte Regioni questo processo aveva contemplato solo un cambiamento nominativo o poco più, lasciando inalterata nella sostanza la suddivisione amministrativa montana. La Regione Piemonte ha colto la palla al balzo nel 2012, trasformando le Comunità montane -‐ viste da sempre come forma di enorme spreco -‐ in Unioni montane, ossia Unioni di Comuni come prescritte dalla Legge Delrio. L’attenzione al territorio montano si nota anche nello Statuto della Città metropolitana, che all’articolo 1, comma 5, lettera k recita: “riconoscere le esigenze della montagna derivanti dalla sua diversità strutturale, assicurando

Figura 37 -‐ Il logo della Città metropolitana di Torino. Fonte: www.cittametropolitana.torino.it

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alle popolazioni di essa parità di diritti sostanziali per quanto riguarda l’accesso ai servizi, le opportunità di occupazione e la protezione dalle calamità naturali e perseguendo il superamento delle condizioni strutturali di marginalità socio-‐economica e di svantaggio naturale presenti nel territorio montano”.

Sempre in tema di suddivisioni amministrative è opportuno far notare che il territorio della Città metropolitana è già stato suddiviso in 11 zone omogenee, come riporta il sito web molto curato. L’attenzione alle zone omogenee si poteva, del resto, rintracciare anche nello Statuto, che dedica un intero articolo -‐ il n°27 -‐ a questo tema e di cui riportiamo il primo comma: “in considerazione del fatto che la Città metropolitana di Torino è caratterizzata da una estesa dimensione territoriale e da una grande frammentazione amministrativa e tenuto conto delle caratteristiche di policentrismo degli insediamenti socio demografici, delle localizzazioni produttive, del sistema ambientale e delle relazioni economiche,

Figura 38 -‐ Le zone omogenee della Città metropolitana di Torino. Fonte: www.cittametropolitana.torino.it

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culturali e del rapporto estensione territorio/popolazione, la Città metropolitana è costituita da zone omogenee caratterizzate da contiguità territoriale e con una popolazione non inferiore a 80.000 abitanti”.

Le zone omogenee previste dalla Città metropolitana sono, nell’area torinese:

• Torino Città (1 Comune, 869.312 abitanti secondo i dati ISTAT del 2011); • Zona 2 Area Metropolitana Torino Ovest (11 Comuni, 225.202 abitanti); • Zona 3 Area Metropolitana Torino Sud (18 Comuni, 264.124 abitanti); • Zona 4 Area Metropolitana Torino Nord (7 Comuni, 133.869 abitanti).

Nel territorio:

• Zona 5 Pinerolese (45 Comuni, 132.429 abitanti); • Zona 6 Valli di Susa e Sangone (43 Comuni, 114.165 abitanti); • Zona 7 Ciriacese-‐Valli di Lanzo (40 Comuni, 100.657 abitanti); • Zona 8 Canavese occidentale (45 Comuni, 83.969 abitanti); • Zona 9 Eporediese (59 Comuni, 90.885 abitanti); • Zona 10 Chivassese (23 Comuni, 98.177 abitanti); • Zona 11 Chierese-‐Carmagnolese (23 Comuni, 130.593 abitanti).

Il comma 5 dell’articolo 27 norma la presenza all’interno della Città di queste zone: “ogni zona omogenea è retta dall’Assemblea dei Sindaci dei Comuni facenti parte della singola zona omogenea che nomina nel proprio seno un portavoce, come previsto dal regolamento di cui al comma 4. È istituito il Collegio dei portavoce che svolge funzioni di coordinamento tra le zone omogenee e gli organi della Città Metropolitana”.

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La Città metropolitana di Milano

Per descrivere la Città metropolitana di Milano non si può non partire dall’analizzarne lo Statuto, uno dei più completi e lunghi che abbiamo avuto modo di conoscere. Vi sarebbero vari punti che meritano un approfondimento, cercheremo di sottolineare qui i più interessanti.

Figura 39 -‐ Il logo della Città metropolitana di Milano. Fonte: Entilocali.usb.it

Figura 40 -‐ Il territotio della Città metropolitana con i vari Comuni ed il Capoluogo in Giallo. Fonte: www.cittametropolitana.mi.it

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Lo Statuto cerca di intervenire sulla questione dei confini della Città metropolitana, visto che l’area metropolitana milanese assume scenari a livello extra-‐provinciale, come illustrato precedentemente. Non si prevede ancora un cambiamento di tali confini, ma si riporta in vari articoli (2, 27, etc.) le modalità previste in caso di integrazione o espunzione di Comuni dai propri confini. Stante questa premessa, a oggi il territorio della Città metropolitana si compone di 134 Comuni (con il Comune di San Colombano al Lambro che è di fatto un exclave compresa tra le Province di Lodi e Pavia), per una superficie di 1.575 km quadrati e un totale di 3.201.609 abitanti, che fa di Milano la seconda Città metropolitana più popolata dopo Roma.

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La Città metropolitana di Venezia

Raccontare la Città metropolitana di Venezia è piuttosto complesso, stante lo stato attuale delle vicende nel Capoluogo veneto, ma andiamo con ordine. Le riflessioni sulla Città metropolitana veneziana (con il possibile coinvolgimento delle Province di Padova e Treviso) hanno lungo corso -‐ la prima Legge è stata la n°36 del 1993 -‐ e sono giunte anche a parecchi progetti condivisi tra le varie realtà, uno fra tutti è quello del Servizio Ferroviario Metropolitano Regionale (SFMR), che dovrebbe assimilare i trasporti della Regione veneta al sistema dei Bahn tedeschi55.

La realtà è che durante il processo di trasformazione delle Province in Città metropolitane, voluto dalla Legge Delrio, il Comune di Venezia si è fatto trovare commissariato, per le note vicende avvenute all’ex Sindaco Giorgio Orsoni. Così non possiamo spingerci nell’ analisi dello Statuto, stante la mancanza di questo documento -‐ che dovrà essere approvato entro il centoventesimo giorno dall’insediamento del Sindaco, del Consiglio e della Conferenza metropolitana, avvenuto il 31 agosto 2015 -‐ e anche il sito internet della Città risulta fondamentalmente ancora quello della Provincia (come fa capire l’URL), con solamente il logo e qualche news in homepage aggiornate.

Riportiamo quindi solo alcuni dati amministrativi, che vedranno la Città metropolitana essere composta di 44 Comuni con una popolazione di 858.544 abitanti e una superficie di 2.462 km2.

55 Cfr. www.bahn.com

Figura 41 -‐ Il logo della Città metropolitana di Venezia. Fonte: www.provincia.venezia.it

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La Città metropolitana di Genova

La Città metropolitana di Genova comprende 67 Comuni e 862.175 abitanti, per una superficie di 1.839 km2. Il territorio è molto variegato, anche rispetto alla sua scarsa vastità: gran parte del territorio affaccia infatti sul mare, ma vi è una presenza montuosa, che aveva spinto alla creazione di alcune Comunità montane. Esse erano la Comunità montana Argentea, la Comunità montana Valli Stura e Orba, la Comunità montana Alta Val Polcevera, la Comunità montana Alta Valle Scrivia, la Comunità montana Alta Val Trebbia, la Comunità montana Fontanabuona, la Comunità montana Valli Aveto, la Comunità montana Graveglia e Sturla e la Comunità montana Val Petronio.

Figura 42 -‐ Il logo della Città metropolitana di Genova. Fonte: www.cittametropolitana.genova.it

Figura 43 -‐ Il territorio con i Comuni appartenenti alla Città metropolitana. Fonte: www.provincia.genova.it

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Tali Comunità vennero create nel 1973 con Legge regionale n°1102/1971 e assumevano -‐ direttamente dalla Regione -‐ funzioni amministrative in materia di agricoltura, sviluppo rurale, foreste e antincendio boschivo. Questi Enti vennero poi rivisti nel 2008 con la Legge regionale n°24, con cui venivano soppressi o accorpati, fino alla già citata Legge finanziaria del 2011 che venne recepita con la norma regionale n°23/2011, la quale li eliminò completamente.

A oggi gran parte di queste Comunità hanno cambiato forma e sono Unioni di Comuni, che sono contemplate nel titolo IV dello Statuto della Città metropolitana. Esse sono l’Unione dei Comuni del Golfo Paradiso, l’Unione dei Comuni della Valle del Tempo, l’Unione dei Comuni delle Valli Stura, Orba e Leira, l’Unione dei Comuni dello Scrivia, l’Unione dei Comuni montani dell’Alta Val d’Aveto, l’Unione dei Comuni montani dell’Alta Val Trebbia e l’Unione dei Comuni montani delle Valli Greveglia e Sturla.

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La Città metropolitana di Bologna

La Città metropolitana di Bologna è composta da 56 Comuni, per una superficie di 3.703 km2 e una popolazione di 1.004.202 abitanti. Curiosamente confina con un’altra Città metropolitana, quella di Firenze. Analizzando sia il sito web sia lo Statuto del nuovo Ente, ci accorgiamo che sono veramente molti i punti in cui sono descritte novità e sono già stati effettuati passi rispetto agli obiettivi previsti dallo Statuto; proveremo a descriverli con ordine.

Per quanto riguarda il territorio, la Città metropolitana ha già diviso quasi tutto il proprio territorio in 8 Unioni di Comuni: alcune di queste (Unione Reno Galliera, Unione dei Comuni Valli del Remo, Lavino e Samoggia, Unione Terre d’Acqua, Unione Terre di Pianura, Nuovo Circondario Imolese) sono state costituite propriamente da Comuni del territorio; altre (Unione dell’Alto Reno, Unione Montana Valli Savena-‐Idice, Unione dell’Appennino Bolognese) derivano da precedenti Comunità montane di cui abbiamo raccontato sopra la recente -‐ obbligata -‐ trasformazione. Rimangono escluse da queste Unioni quattro Comuni: il Capoluogo Bologna, Castenaso (a essa confinante), Malalbergo e Molinella al confine nord della Città metropolitana.

Figura 44 -‐ Il nuovo logo della Città metropolitana di Bologna. Fonte: www.bolognatoday.it

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Non è chiaro se anche questi dovranno essere ricompresi al più presto in un’Unione, stante anche la volontà -‐ espressa all’articolo 32 dello Statuto -‐ di creare un organo chiamato Ufficio di Presidenza della Conferenza metropolitana, la quale: “ha il compito di raccordare con le Unioni di Comuni le politiche e le azioni della Città metropolitana, nonché di istruire i lavori della Conferenza metropolitana. L’Ufficio è composto dal Sindaco metropolitano e dai Presidenti delle Unioni”.

Figura 45 -‐ il territorio della Città metropolitana di Bologna con riportati i confini di Comuni e delle loro Unioni. Fonte: www.cittametropolitana.bo.it

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La Città metropolitana di Firenze

La Città metropolitana di Firenze è formata da 42 Comuni con un numero di abitanti di poco superiore al milione (1.012.180) e una superficie di 3.514 km2 e comprende solo parte dell’area metropolitana toscana. Anche qui la nostra analisi verte sullo Statuto -‐ il più corto tra quelli redatti -‐che riporta veramente pochi punti per un totale di 25 articoli. Sicuramente questo è sintomo della volontà dell’Ente toscano di lasciare a vari regolamenti le questioni operative e già sul sito web si può riscontrare qualcosa in questo senso, stante il processo ancora prematuro d’organizzazione.

Figura 46 -‐ Il logo della Città metropolitana di Firenze. Fonte: it.wikipedia.org

Figura 47 -‐ Il territorio della Città metropolitana di Firenze con i suoi Comuni. Fonte: www.cittametropolitana.fi.it

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La Città metropolitana di Bari

La Città metropolitana di Bari è composta da 41 Comuni, per una popolazione di 1.261.152 abitanti e una superficie di 3.825 km2; il Sindaco è senza dubbio quello del Comune Capoluogo, come indicato in maniera decisa -‐ unico caso -‐ nello Statuto.

La perimetrazione, che ricalca quella ex-‐provinciale, è quasi del tutto coincidente con gli studi che erano stati fatti per perimetrare l’Area metropolitana di Bari, chiamata anche nei documenti ufficiali “Terra di Bari”: un progetto, finanziato anche con fondi europei, di cui si può ancora trovare traccia in rete 56 e che riporta vari punti in cui si voleva concretizzare un piano strategico per quest’area.

56 Cfr. il sito web: www.ba2015.org

Figura 48 -‐ Lo stemma della Città metropolitana di Bari. Fonte: it.wikipedia.org

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È riportata sotto la cartina con i Comuni della Città metropolitana di Bari: si noti come anche tale mappa, tratta dal sito ufficiale dell’Istituzione, riporti ancora la dicitura “Provincia di Bari”.

Figura 49 -‐ La composizione della Città metropolitana di Bari. Fonte: wwwo.cittamentropolitana.ba.it

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La Città metropolitana di Napoli

La Città metropolitana di Napoli è una delle tre più popolose assieme a Milano e Roma: ha infatti 3.116.270 abitanti divisi in 92 Comuni su una superficie di 1.171 km2, che la fa essere la prima Città metropolitana per densità abitativa (2.661 abitanti per km2). Questi dati demografici ci permettono di introdurre alcune particolarità presenti nello Statuto: la Città metropolitana occupa infatti l’8,6% della superficie campana, ma qui vi si concentra più di metà della popolazione regionale. È chiaro che questo provoca fenomeni di sovraffollamento e di elevata urbanizzazione non solo nel Comune di Napoli, ma anche in altri Comuni del territorio, basti infatti pensare che i Comuni di Giugliano, Torre del Greco e Pozzuoli, facenti parte della Città metropolitana, sono tra i 60 Comuni italiani più popolosi.

Figura 50 -‐ Il logo della Città metropolitana di Napoli. Fonte: www.cittametropolitana.na.it

Figura 51 -‐ L'immagine satellitare della conurbazione napoletana, che fa ben capire la densità abitativa del territorio. Fonte: it.wikipedia.org

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La Città metropolitana di Reggio Calabria

Per la Città metropolitana di Reggio Calabria vale, in gran parte, ciò che abbiamo detto per Venezia. Il Comune Capoluogo, infatti, è stato sciolto per infiltrazioni mafiose nell’ottobre 2012 ai sensi dell’articolo 143 del D.L. 267/2000 e visto che sarà il Sindaco di tale Comune che dovrà assolvere in prima battuta ai doveri di Sindaco metropolitano, è la stessa Delrio che indica all’articolo 1 comma 18: “La Città metropolitana di Reggio Calabria è costituita alla scadenza naturale degli organi della Provincia ovvero comunque entro trenta giorni dalla decadenza o scioglimento anticipato dei medesimi organi e, comunque, non entra in funzione prima del rinnovo degli organi del Comune di Reggio Calabria”. A conti fatti, quindi, bisogna aspettare la scadenza degli organi della Provincia, prevista per maggio 2016 e ovviamente in questo periodo la Provincia continua a effettuare pienamente le proprie funzioni: non è quindi ancora stato redatto uno Statuto della Città metropolitana, né tantomeno gli atti strategici.

Valendo ovviamente anche per questo Ente la Legge Delrio, possiamo descriverne il territorio, che sarà tracciato sugli ex confini provinciali: la Città metropolitana sarà quindi composta da 97 Comuni, 559.215 abitanti e una superficie di 3.183 km2. Tra l’altro l’istituzione calabrese avrà molto in comune con quella siciliana di Messina, vista la presenza a dividerle solo dello Stretto omonimo; il che potrebbe essere l’occasione per creare molte sinergie, idea già in parte colta dalla Legge regionale siciliana, come vedremo nei prossimi paragrafi.

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La Città metropolitana di Roma Capitale

La Città metropolitana di Roma Capitale è sicuramente una di quelle che trova più interesse da un punto di vista descrittivo. Essa, come le altre, è composta dal suo ex territorio provinciale, che comprende 121 Comuni per una superficie di 5.352 km2 e una popolazione di 4.340.263 abitanti. Iniziando la nostra analisi per prima cosa segnaliamo che alla Città metropolitana romana sono dedicati alcuni articoli della Legge n°56 del 2014. Si tratta dei commi da 101 a 103 del famoso articolo 1 che hanno come parte saliente il seguente contenuto: “lo Statuto della Città metropolitana di Roma Capitale disciplina i rapporti tra la Città metropolitana, il Comune di Roma Capitale e gli altri Comuni, garantendo il migliore assetto delle funzioni che Roma è chiamata a svolgere quale sede degli organi costituzionali nonché delle rappresentanze diplomatiche degli Stati esteri, ivi presenti, presso la Repubblica italiana, presso lo Stato della Città del Vaticano e presso le istituzioni internazionali”. Lo Statuto della Città metropolitana, a dire il vero, fa poco riferimento alla realtà posta in essere dall’articolo succitato (troviamo infatti solo citazioni in riferimento alla Città del Vaticano e ad altri Stati esteri); ma vista la materia e il processo di nascita appena iniziato dell’Ente è ragionevole pensare sia un contenuto che potrà essere integrato con futuri regolamenti.

Ciò che però è più interessante è la realtà descritta all’articolo 31 dello Statuto, che parla dei Municipi della Città eterna. Si tratta di una realtà unica in Italia, che vede il Comune di Roma suddiviso in 15 Municipi (dopo un accorpamento dei precedenti 20 effettuato nel 2013) dotati di autonomia finanziaria,

Figura 52 -‐ Il logo della Città metropolitana di Roma Capitale. Fonte: www.cittametropolitanaroma.gov.it

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gestionale e contabile e di un organo politico composto da un presidente e 4 assessori -‐ Giunta del Municipio -‐ di elezione diretta.

Tali Municipi nascono come circoscrizioni nel lontano 1966 e assumono questo nome nel 2001, anche grazie al Testo Unico sugli Enti Locali, che prevede questa suddivisione per i Comuni con più di 300.000 abitanti, in previsione della creazione delle Città metropolitane.

Figura 53 -‐ I Municipi del Comune di Roma Capitale. Fonte: www.comune.roma.it

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Le Città metropolitane siciliane: Catania, Messina e Palermo

Inseriamo in un capitolo unico le Città metropolitane di Catania, Messina e Palermo poiché la realtà è equivalente -‐ al momento -‐ per tutte e vede la presenza di un Commissario straordinario in attesa dell’elezione degli organi previsti dalla Legge regionale. Tale Legge è la n°15 del 4 agosto 2015 “Disposizioni in materia di liberi Consorzi comunali e Città metropolitane”, che cercheremo ora di descrivere soprattutto in merito alle differenze con la legislazione nazionale e le prime scadenze previste.

La Regione Sicilia, all’articolo 1, ribattezza le Province Liberi consorzi comunali e lo stesso fa con le ex Province di Catania, Messina e Palermo; salvo enunciare subito dopo che tali consorzi “costituiscono le Città metropolitane”. Gli organi sono descritti agli articoli 11 e seguenti e non sono molto diversi da quelli previsti a livello nazionale, anche se per ognuno vi è qualche differenza. Il Sindaco metropolitano è eletto in maniera indiretta da quella che viene chiamata Adunanza elettorale metropolitana, composta in pratica dai Sindaci e dai Consiglieri comunali in carica dei Comuni appartenenti alla Città metropolitana, nonché dai Presidenti dei Consigli circoscrizionali del Comune Capoluogo. Anche in questo caso, quindi, si prevede un’elezione di secondo livello, con una prescrizione in più all’articolo 13: “entro un anno dalla data di entrata in vigore della presente Legge, lo Statuto della Città metropolitana può prevedere l’elezione diretta a suffragio universale del Sindaco metropolitano. Qualora gli statuti dei liberi Consorzi comunali e delle Città metropolitane che rappresentino la maggioranza della popolazione della Regione prevedano l’elezione diretta, il Governo presenta all’Assemblea regionale siciliana il disegno di Legge che stabilisce le modalità di elezione diretta a suffragio universale del Presidente del libero Consorzio comunale e del Sindaco metropolitano”. Vi è quindi un meccanismo che farà adattare le diverse realtà alla maggioranza delle scelte approvate nella Regione, il tutto con la previsione di zone amministrative autonome per i grandi Comuni, come previsto a livello nazionale. Allo stesso articolo 13 troviamo la scadenza principe per quanto riguarda il processo di elezione degli organi: “in sede di prima applicazione della presente

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Legge, l’elezione si svolge in una domenica compresa tra l’1 ottobre e il 30 novembre 2015”. L’altra importante scadenza, relativa allo Statuto, è più in là nel tempo ed è prevista all’articolo 2: “ [Lo Statuto è] da adottarsi entro il termine di un anno dalla data di entrata in vigore della presente Legge”. Altre piccole differenze per quanto riguarda il ruolo di Sindaco sono l’incandidabilità per chi abbia un mandato nel proprio Comune che scade prima di 18 mesi dalla data di svolgimento delle elezioni e la previsione che a parità di voti sia eletto Sindaco metropolitano il candidato più anziano.

Per quanto riguarda la Conferenza metropolitana, organo di indirizzo politico e di controllo dell’Ente, essa è composta allo stesso modo delle altre Città metropolitane; mentre l’elezione della Giunta metropolitana -‐ non Consiglio -‐ è effettuata in maniera diversa prevedendo una seconda elezione dopo quella del Sindaco (entro 30 giorni) in cui è il Sindaco stesso a proporre all’Adunanza elettorale metropolitana un numero triplo di candidati rispetto a quelli previsti: “quattro componenti, nelle Città metropolitane con popolazione residente fino a 500.000 abitanti; sei componenti, nelle Città metropolitane con popolazione residente superiore a 500.000 abitanti e inferiore a 1.000.000 di abitanti; otto componenti, nelle Città metropolitane con popolazione residente pari o superiore a 1.000.000 di abitanti”. Per la presentazione dei candidati all’organo esecutivo, quindi, si prevedono varie limitazioni (anche per evitare che il Sindaco abbia troppa libertà di azione): la necessità di avere candidati provenienti da una rappresentanza vasta di Comuni, la necessità di rispettare limiti di genere, quella di evitare inserimento di parenti o affini e quella di evitare la candidatura di rappresentanti già sospesi dal governo del proprio Comune.

Per quanto riguarda le funzioni attribuite, la Legge regionale non si discosta di molto da quella nazionale, vi è la presenza di due funzioni in più che derivano da quelle già presenti all’interno delle mansioni provinciali. Esse sono:

• sostegno e sviluppo dei Consorzi universitari presenti nel territorio nonché degli Enti culturali già sostenuti dalle ex Province regionali;

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• partecipazione diretta alla programmazione, assegnazione e gestione di interventi finanziati con fondi europei, destinati alla Città metropolitana.

Di seguito a questa sezione ne troviamo una57 che parla di “Accordi per i servizi di prossimità nell’area dello Stretto” e merita citazione in quanto sancisce la volontà di collaborare con la Città metropolitana di Reggio Calabria da parte di quella di Messina. L’idea è quella di poter programmare e gestire servizi secondo criteri di continuità, stante la vicinanza dei due Enti.

Chiudiamo con alcuni richiami, sparsi qua e là nella Legge, al controllo e riduzione delle spese. La più importante, all’articolo 40, ci sembra questa prescrizione: “Ai fini del contenimento della spesa pubblica gli Enti di area vasta, entro otto mesi dalla data di entrata in vigore della presente Legge, procedono alla dismissione delle proprie quote di partecipazione in società che non sono strategiche per l’erogazione dei servizi di interesse generale”; che indica criteri certi (lettere a, b, c, d) per una questione che sta a cuore a tutto l’impianto anche nazionale ma che scarseggia di dettagli sia nella normativa che nei vari Statuti.

57 Cfr. articolo 30, Legge “Disposizioni in materia di liberi Consorzi comunali e Città

metropolitane”

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La Città metropolitana di Cagliari

Per quanto riguarda la futura Città metropolitana sarda siamo forse nel caso più lontano -‐ eccetto Trieste -‐ dal dirsi realizzato. Ciò su cui possiamo basare la nostra analisi, oltre che i passati Decreti regionali che inseriscono Cagliari tra le Città metropolitane dal 1990, è il disegno di Legge regionale concernente il “Riordino del sistema delle autonomie locali della Sardegna”. In tale disposto, che a oggi deve essere ancora approvato, troviamo normate al titolo III, capo I le “Norme per l’istituzione della Città metropolitana di Cagliari”. Se per quanto riguarda le funzioni non vi sono differenze rispetto alla Legge statale -‐ gli articoli 26 e 34 riportano “cura dello sviluppo strategico del territorio metropolitano; promozione e gestione integrata dei servizi, delle infrastrutture e delle reti di comunicazione di interesse della Città metropolitana; cura delle relazioni istituzionali afferenti al proprio livello, ivi comprese quelle con le Città e le aree metropolitane europee” -‐ altri punti invece meritano un’analisi più approfondita.

Prima di tutto per quanto riguarda gli organi vi è la presenza di un’Assemblea metropolitana (articolo 32) che ricalca pienamente le funzioni e la composizione della normale Conferenza metropolitana. Al posto del Consiglio metropolitano si trova un Consiglio di Amministrazione (articolo 33) che “viene eletto dall’assemblea metropolitana al suo interno e è formato da non più di quattro membri oltre al presidente. Il consiglio collabora con il Sindaco metropolitano ed esercita le sue funzioni in forma collegiale”.

La differenza forse più importante la troviamo per quanto riguarda la suddivisione geografica del nuovo Ente: la Città metropolitana, se sarà approvato questo testo, non sarà infatti composta dal territorio dell’ex Provincia di Cagliari ma conterrà (articolo 26 e seguenti):

a) i Comuni contermini alla Città di Cagliari; b) i Comuni facenti parte del “Forum permanente dei sindaci dell’area

vasta di Cagliari”, costituito con Protocollo d’intesa sottoscritto il 13 dicembre 2005, se non compresi nella precedente lettera a);

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c) i Comuni non rientranti nelle lettere a) e b) i cui insediamenti abbiano con il Comune di Cagliari rapporti di stretta integrazione territoriale in ordine alle attività economiche, ai servizi essenziali, alla vita sociale, nonché alle relazioni culturali e alle caratteristiche territoriali, secondo i dati Istat che misurano la mobilità e le matrici di origine e destinazione.

É chiaramente una svolta in positivo rispetto a una divisione acritica del territorio fatta dalla legislazione statale; e il testo della Legge regionale si spinge ancora oltre prevedendo che vi sia la possibilità, per un Comune, di uscire dalla Città metropolitana: “entro venti giorni dalla data di approvazione della delibera di cui all’articolo 26, comma 3, i Comuni compresi nella Città metropolitana di Cagliari possono esercitare l’iniziativa per il distacco dalla medesima, con deliberazione del Consiglio comunale adottata a maggioranza dei due terzi dei Consiglieri assegnati. L’iniziativa di cui al comma 1 non è ammessa qualora il distacco di un Comune interrompa la continuità territoriale nell’ambito della Città metropolitana.”

Nello stesso dispositivo, tra l’altro, vi è anche la nuova regolamentazione per quanto riguarda le Provincie sarde, che torneranno a essere quattro, oltre la Città metropolitana. Vi è riportato che “la circoscrizione territoriale della Provincia del Sud Sardegna corrisponde a quella della Provincia di Cagliari, ad eccezione dei Comuni appartenenti alla Città metropolitana di Cagliari e fatte salve le scelte di aggregazione di cui ai commi 1 e 2 dell’articolo 37”.

Si tratta chiaramente di un processo che allungherà ulteriormente la nascita di questo Ente, ma senza dubbio utile per evitare (come descritto in precedenza) un accorpamento sterile di Comuni a volte anche molto diversi tra loro e con pochi interessi condivisi.

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La Città metropolitana di Trieste

Chiudiamo questa presentazione con un cenno alla Città metropolitana di Trieste, che si trova ancora presente su molti documenti e su molte analisi. Come abbiamo detto la storia delle Città metropolitane è molto lunga e varie sono state anche le normative regionali che, nelle Regioni a Statuto speciale, hanno corollato i ragionamenti a livello nazionale.

Per quanto riguarda il Capoluogo friulano la prima Legge a parlarne è addirittura precedente alla normativa del 1990: si tratta infatti della Legge regionale n°10 del 1988, in cui si prevedeva la creazione di un’area metropolitana. Di fatto il ragionamento non si è mai fermato, come a livello nazionale e adesso che la regolamentazione sembra finalmente aver compiuto il passo decisivo è stata la Regione Friuli Venezia Giulia a tirarsi indietro. Gli ultimi risvolti (basati su temi più partitici che politici), vedono una battaglia interna tra un Senatore triestino, che aveva presentato una mozione al Senato della Repubblica per ribadire la necessità di istituzione della Città metropolitana -‐ possibilità peraltro già prevista dalla Legge Delrio, come per tutte le Regioni a Statuto speciale -‐ e il Consiglio regionale, che ha approvato in data 9 settembre 2015 un emendamento in cui si ribadisce la centralità del Consiglio regionale di fronte a qualsiasi scelta sull’ordinamento degli Enti locali. In questo scenario la Regione ha iniziato comunque un processo di riordino di tali Enti e in esso la Città metropolitana non sembra avrà destino favorevole. Per fare capire meglio la questione, lungi dall’essere risolta, dobbiamo riportare alcuni dati demografici sulla Provincia di Trieste. Si tratta della più piccola Provincia d’Italia, a causa delle ben note vicende storiche: comprende infatti solamente 6 Comuni con una superficie di 212 km2 e 239.972 abitanti.

È chiaro quindi che eventuali riflessioni sull’Ente di area vasta dovrebbero comprendere sia alcuni territori della confinante Provincia di Gorizia sia quelli del Carso e di altre nazioni confinanti, visto anche il buon numero di relazioni a livello socio-‐economico. Proprio per questi motivi la Città metropolitana di Trieste non è interessata dal Piano Operativo Nazionale Città metropolitane, presentato nel capitolo precedente.

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7. Metodologia a supporto della definizione del framework


In questo capitolo vogliamo descrivere il processo metodologico alla base della nostra analisi, che ha portato come output la realizzazione del framework che vi presenteremo nel prossimo capitolo.

Lo scopo è stato quello di creare un framework di riferimento, che fosse la base per confrontare in un modo semplice e immediato tra loro lo status raggiunto dalle differenti Città metropolitane, secondo le documentazioni che è stato possibile reperire sul web. Si tratta quindi di un’analisi desk.

7.1. Le fonti

Abbiamo utilizzato come documenti per analizzare le Città metropolitane gli Statuti della Città metropolitana e i siti web anch’essi della Città metropolitana, dove disponibili. Per le ragioni citate nel capitolo precedente -‐ in sintesi a causa della mancanza58 di Statuti e/o siti web del nuovo Ente di area vasta -‐ sono state escluse dalla presente analisi le Città metropolitane di Venezia, Reggio Calabria, Palermo, Catania, Messina e Cagliari.

Sono state quindi prese in considerazione le otto Città metropolitane di Torino, Firenze, Milano, Bologna, Genova, Bari, Napoli e Roma Capitale, che a oggi hanno redatto uno Statuto e si trovano quindi a un buon processo di strutturazione.

58 Informazione confermata al 30 Novembre 2015.

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7.2. Processo metodologico

Il processo che abbiamo seguito può essere bene rappresentato dal seguente schema:

Un’analisi a livello macro degli Statuti ha permesso di individuare sette suddivisioni, che si ripetono in maniera quasi identica nelle differenti pubblicazioni. Si tratta dei titoli:

• principi generali; • ruolo e funzioni della Città metropolitana; • organi della Città metropolitana; • i rapporti tra la Città metropolitana e gli Enti del territorio; • Enti e società strumentali; • partecipazione popolare e trasparenza amministrativa; • amministrazione e personale.

All’interno di tali sezioni si riconoscono caratteri comuni a tutte le Città metropolitane, banalmente a volte si trovano dei veri e propri “copia-‐incolla” tra i diversi trattati.

Lettura Statuti

Individuazione punti comuni e particolarità

Mappatura Statuti

Analisi siti web

Realizzazione Framework

Figura 54 -‐ Processo metodologico seguito per la realizzazione del framework concettuale. Fonte: elaborazione personale

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Abbiamo quindi effettuato una mappatura di tali Statuti, segnando da un lato i punti comuni e dall’altro le specificità tipiche -‐ se presenti -‐ di ogni Statuto.

La mappatura degli Statuti -‐ un documento destrutturato che non riportiamo qui -‐ ci ha permesso di avere una panoramica completa sui punti principalmente trattati dagli Statuti, oltre a individuare quelli con maggiori singolarità. Abbiamo indicato nello schema sopra il circolo che esiste nel processo metodologico seguito tra lettura Statuti e mappatura degli stessi per sottolineare il meticoloso confronto effettuato ripetutamente tra gli otto Statuti. Partendo dalla mappatura degli Statuti, abbiamo analizzato i singoli siti web delle Città metropolitane, per cercare riscontro con quanto dichiarato negli Statuti o trovare testo per quegli spazi vuoti emersi nella mappatura degli Statuti. In taluni casi la ricerca sui siti web è stata utile per verificare il compimento di alcuni provvedimenti annunciati negli Statuti. Infine abbiamo integrato le informazioni derivanti dalle due fasi fin qui descritte per realizzare il framework finale da noi proposto, molto utile per avere una visione d’insieme di come si siano strutturate a oggi le Città metropolitane, a otto mesi dalla loro istituzione, voluta dalla Legge n°56/2014.

Come si sono strutturate le Città metropolitane è di per sé una domanda molto complessa, che racchiude al suo interno molti e differenti ambiti di analisi. Per questo motivo il nostro impegno è stato quello di creare quattro macro dimensioni, suddivise poi in sedici sottodimensioni di analisi, come vedremo.

Le macro aree che abbiamo considerato, emerse dall’analisi della letteratura scientifica, dall’analisi dei casi studio europei e dallo studio dei nuovi Enti di area vasta italiani, sono le seguenti:

• aspetto organizzativo: approfondisce come si sono strutturate le Città metropolitane dal punto di vista territoriale e relazionale con gli altri Enti;

• governance: indaga quali sono i poteri, le modalità di elezione degli organi di governo e se sono previsti ulteriori forme di governo rispetto a quelle previste dal legislatore;

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• risorse: affronta il tema dell’utilizzo efficiente ed efficace di tutti i tipi di risorse (finanziarie, umane, strumentali);

• obiettivi del Piano Operativo Nazionale Città metropolitane: ricerca degli Assi prioritari del PON METRO all’interno delle azioni target che si sono poste le Città metropolitane.

Di seguito sono descritte le sedici sottodimensioni di analisi:

Tabella 15 -‐ Descrizione delle sottodimensioni di analisi. Fonte: elaborazione personale

Sottodimensione di analisi Descrizione

Integrazione europea Indaga l’esistenza di una collaborazione con altri Enti a livello europeo

Territorio Ricerca se è stata espressa l’intenzione di modifica al territorio dell’ ex-‐Provincia

Stazione appaltante Cerca come e se la Città metropolitana esercita tale funzione per i propri Comuni di appartenenza

Unioni di Comuni Esplora in che modo le Città metropolitane hanno predisposto la loro creazione e con quali obiettivi

Zone omogenee Esplora in che modo le Città metropolitane hanno predisposto la loro creazione e con quali obiettivi

Collaborazione Sonda se sono state create forme di collaborazione e con quali Enti

Funzioni dai/ai Comuni Investiga quali funzioni sono state delegate dai Comuni alle Città metropolitane e viceversa

Funzioni da Provincia e Regione Investiga quali funzioni sono state trasmesse dalla Provincia e dalla Regione alle Città metropolitane

Sindaco metropolitano Modalità di elezione

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Organi extra Indaga se sono stati previsti altri organi di governo oltre a quelli citati dal legislatore e quale ruolo hanno

Razionalizzazione RU Esplora se sono state prese azioni per rendere più efficienti i processi che coinvolgono le risorse umane

Razionalizzazione PA Esplora se sono state prese azioni per rendere più efficienti i processi della Pubblica Amministrazione in generale

Risorse finanziarie Sonda se è stato citato l’utilizzo di specifiche risorse finanziarie

Digitalizzazione (asse 1) Studia le azioni messe in atto relativamente al primo asse del PON METRO

Sostenibilità dei servizi e mobilità (asse 2)

Studia le azioni messe in atto relativamente al secondo asse del PON METRO

Servizi e infrastrutture per l’inclusione sociale (asse 3 e 4)

Studia le azioni messe in atto relativamente al terzo e quarto asse del PON METRO

Per ognuna delle sedici sottodimensioni abbiamo compilato il framework con le informazioni che abbiamo reperito dalle fonti prima citate, laddove invece una casella risulta vuota significa che non è stato possibile reperire l’informazione nell’ambito della specifica sottodimensione per quella Città metropolitana. Accanto alle sottodimensioni abbiamo formulato domande di ricerca che sarebbe utile in futuro poter rivolgere alle Città metropolitane, una volta che tali Enti si siano ben avviati e che la Legge Delrio potrà dirsi attuata in ogni sua forma. Tali domande sono riportate nell’allegato C, assieme a un questionario che abbiamo realizzato diretto ai Comuni, volto a capire in cosa questi abbiano giovato dalla nascita dei governi di area vasta, che riportiamo anch’esso in allegato D.

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8. Evidenze emerse dalla ricerca


Questo capitolo è suddiviso in tre parti: nella prima parte si può trovare una descrizione puntuale delle Città metropolitane, che sottolinea di volta in volta gli esempi virtuosi e gli aspetti critici negli ambiti delle quattro dimensioni precedentemente descritte: organizzazione, governance, risorse e obiettivi del PON METRO; nella seconda parte viene proposto il framework concettuale realizzato, in cui sono state inserite le informazioni precedentemente riportate in forma discorsiva; nella terza parte infine ci sarà l’interpretazione critica di tale framework, con l’analisi delle quattro dimensioni. Sia nell’analisi per Città metropolitana sia in quella per dimensioni sono stati riportati confronti con i casi europei studiati, per evidenziare le similitudini.

Ricordiamo che la nostra analisi si basa sulle otto Città che a oggi hanno redatto uno Statuto e hanno quindi avviato il proprio processo di strutturazione: Torino, Firenze, Milano, Bologna, Genova, Bari, Napoli e Roma Capitale. L’analisi fornisce un utile background teorico e razionale su cui elaborare successivi strumenti di ricerca (questionari, interviste, etc..), come afferma Woody Evans (2011), infatti, reperire le giuste informazioni desk deve essere la preoccupazione primaria in quanto “senza informazioni di buona qualità, i giochi non possono progredire”.

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8.1. Punti salienti di ogni Città metropolitana

È a questo punto riportato un focus per ognuna delle otto Città metropolitane prese in considerazione. Sono evidenziati i punti salienti di ogni Città metropolitana, con attenzione principalmente alle quattro dimensioni di analisi. In particolare per quanto riguarda l’aspetto organizzativo si è riportato l’organigramma della Città metropolitana, reperibile sul sito web della stessa, si sono poi evidenziati i punti corrispondenti agli assi prioritario del Piano Operativo Nazionale, gli aspetti relativi alla governance e alle risorse, dove presenti.

8.1.1. Città metropolitana di Torino

Il sito web dell’Ente è molto ben curato e ci consente di effettuare un’analisi approfondita a livello organizzativo. Partendo dalla homepage riusciamo a risalire ad alcune Commissioni già operative nella Città metropolitana: si tratta della Commissione Consiliare per la formazione, l’adozione e la revisione del Piano Strategico Metropolitano Triennale; della Commissione Consiliare per la formazione, l’adozione e la revisione del Piano Territoriale Generale Metropolitano; della Commissione Consiliare di Coordinamento dei Consiglieri Delegati e della Commissione di Controllo e Trasparenza. Accanto a queste, chiamate Commissioni permanenti, ve ne sono altre speciali che sono state istituite per la nascita dell’Ente: la Commissione per la definizione e redazione della bozza di Statuto della Città metropolitana; la Commissione per la definizione della piattaforma per il negoziato con la Regione Piemonte sulle funzioni della Città metropolitana e la Commissione per la perimetrazione delle aree omogenee, ai fini della rappresentanza del territorio.

Inseriamo tra gli allegati59 l’organigramma -‐ molto dettagliato -‐ presente sul sito web, di cui riportiamo qui le aree di staff e quelle di linea, che si rifanno a punti specifici dello Statuto:

• area relazioni e comunicazione;

59 Vedi allegato E

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• area istituzionale; • area decentramento sistema informativo e organizzazione; • area risorse umane; • area risorse finanziarie; • area patrimonio e servizi interni; • area edilizia; • area viabilità; • area territorio, trasporti e Protezione Civile; • area sviluppo sostenibile e pianificazione ambientale; • area risorse idriche e qualità dell’aria; • area attività produttive; • area istruzione e formazione professionale; • area lavoro e solidarietà sociale.

Già da alcune di queste aree -‐ di cui, sempre nel sito web si possono rintracciare i rispettivi dirigenti -‐ si possono cogliere molti punti in cui la Città metropolitana piemontese si è impegnata.

L’area sviluppo sostenibile e pianificazione ambientale rimanda all’articolo 9 dello Statuto, in cui l’Ente coniuga vari obiettivi: “rifiuti zero, nonché il recupero, riutilizzo o riuso dei rifiuti prodotti, privilegiando le tecnologie che riducano le emissioni di gas serra, in particolare il CO2”.

L’area risorse idriche e qualità dell’aria richiama in parte l’articolo precedente e in parte il 10, in cui la Città si impegna a “considerare l’acqua un bene comune non privatizzabile; garantire, nell’ambito delle proprie competenze, il reinvestimento degli utili del servizio idrico integrato nel servizio stesso; garantire la proprietà pubblica delle reti; assicurare qualità ed efficienza del servizio, uso razionale e accessibilità per tutti, secondo principi di equità e di tutela delle fasce deboli; garantire la gestione del servizio idrico attraverso Enti o aziende pubblici; preservare e valorizzare le gestioni in economia del servizio idrico integrato come previste dalla Legge”. Altre aree richiamano, com’è lecito pensare, altri articoli dello Statuto: area attività produttive (articolo 12), area trasporto, territorio e Protezione Civile (articolo 11), etc.

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Da ultimo, nella curata sezione di amministrazione trasparente, si può rintracciare il bilancio previsionale dell’Ente in cui vi sono oltre alle entrate e alle uscite previste (circa 858 milioni di Euro), anche alcune funzioni già attribuite alla Città metropolitana dalla Regione. Alla sezione “Funzioni delegate dalla Regione” troviamo infatti alcune competenze generali di finanza e controllo relative alla gestione delle entrate tributarie e dei servizi fiscali, funzioni nel campo dei trasporti pubblici locali, altre riguardanti la gestione della viabilità nel territorio, funzioni nel campo della tutela ambientale e altre nel settore sociale, in particolare nell’assistenza all’infanzia, persone portatrici di handicap e altri servizi sociali (il tutto con i relativi contributi versati dalla Regione per lo svolgimento di queste pratiche).

8.1.2. Città metropolitana di Milano

Per prima cosa non si può non notare l’enorme attenzione che l’Ente dedica alla consultazione del cittadino per l’espletamento delle proprie mansioni. Come visto durante lo studio dei casi europei, l’integrazione del cittadino e il suo coinvolgimento è un punto chiave per ogni Ente di area vasta: la realtà lombarda coniuga questa necessità istituendo innanzitutto vari tipi di referendum (consultivo di indirizzo, propositivo e abrogativo)60, ciascuno con le proprie condizioni e peculiarità. Senza entrare nello specifico riportiamo questo punto, a dir poco decisivo per l’integrazione di un territorio come quello milanese, dove la percentuale di popolazione straniera è pari al 13%61: “sono altresì ammessi a partecipare ai referendum i cittadini maggiorenni provenienti da Paesi non appartenenti all'Unione europea che siano residenti nei Comuni della Città metropolitana alla data di indizione del referendum e titolari di permesso di soggiorno UE per soggiornanti di lungo periodo e in assenza di condanne penali che impediscano l'elettorato attivo, secondo la normativa italiana vigente”.

Oltre a questo strumento lo Statuto parla di: • istruttoria pubblica (articolo 8); • istanze e petizioni (articolo 9);

60 Cfr. articolo 11. 61 Popolazione straniera residente per età e sesso al 1° gennaio 2014, dati ISTAT.

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• deliberazioni di iniziativa popolare (articolo 10).

Assieme a queste modalità di consultazione del cittadino (dei cui dettagli rimandiamo allo Statuto) trovano dignità, nello stesso Titolo II: Istituti di partecipazione, Capo I: Partecipazione popolare -‐ un Collegio metropolitano dei garanti, composto da tre membri eletti del Consiglio metropolitano, a cui spetta “decidere sull’ammissibilità delle proposte di iniziativa popolare e referendum, nonché sulla formulazione dei quesiti e sui procedimenti conseguenti, nei casi e nelle modalità previste nello Statuto e nel Regolamento”; un Forum metropolitano della società civile che “costituisce la sede di confronto ampio e plurale fra la Città metropolitana e la sua Comunità locale, a partire dalle rappresentanze del mondo della cultura, del lavoro e dell’imprenditoria, nonché del mondo delle autonomie funzionali, dell’associazionismo e del terzo settore soprattutto in relazione alle prospettive di sviluppo della Città metropolitana”; e un Difensore civico territoriale, “eletto dal Consiglio metropolitano fra i cittadini che per preparazione, esperienza e moralità, diano garanzia di indipendenza, obiettività, serenità di giudizio e adeguata competenza giuridico-‐amministrativa e che non versino nelle condizioni di inconferibilità, incandidabilità e incompatibilità previste per le Consigliere e i Consiglieri comunali e metropolitani” con “compiti di tutela dei diritti e degli interessi dei cittadini, delle associazioni e delle imprese residenti nell'area metropolitana”.

Lo Statuto nella Parte II analizza le funzioni, e vi troviamo vari temi esclusivi della realtà lombarda. Il primo riferimento è all’articolo 33 per quanto riguarda i parchi di scala metropolitana. Nel territorio della Città metropolitana insistono ben sei parchi regionali (Parco Adda Nord, Parco Agricolo Sud Milano, Parco delle Groane, Parco Nord Milano, Parco della Valle del Lambro e Parco naturale lombardo della valle del Ticino) e l’Ente si propone di operare “per una gestione unica dei parchi di scala metropolitana interamente compresi nel perimetro, al fine di favorirne una gestione coordinata e di promuoverne le singole identità, l'ampliamento e il collegamento tra gli stessi, per creare un unico parco metropolitano. Per i parchi non interamente compresi nel proprio territorio, ma integrati nel sistema verde metropolitano, promuove forme di gestione coordinate”.

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Altro tema a cui è dedicato un intero articolo molto approfondito -‐ il n°40 dello Statuto -‐ è quello del trasporto pubblico, che è considerato molto importante dall’Ente milanese sotto le diverse forme che abbiamo già avuto modo di contemplare durante l’analisi dei casi europei. Si parla di intermodalità (“realizzare un sistema di trasporto pubblico locale unitario, integrando servizi urbani e interurbani, garantendo il coordinamento di orari e frequenze favorendo l’intermodalità”), di razionalizzazione (“garantire la qualità e l’efficienza dei servizi attraverso la loro razionalizzazione e l'eliminazione delle sovrapposizioni fra modi differenti e concorrenti”) e di accessibilità (“l’ accessibilità e la fruibilità del servizio da parte delle persone con disabilità”), il tutto con un’attenzione (articolo 38) anche alla mobilità dolce e alla sostenibilità. La Città metropolitana prevede la costituzione di una apposita Agenzia per il trasporto pubblico competente per il territorio che si dovrà coordinare “con le altre agenzie regionali per il trasporto pubblico e con la Regione Lombardia, in particolare ai fini dell’integrazione con il servizio ferroviario regionale”.

Aperto il capitolo legato agli organi e all’organizzazione della Città metropolitana (Parte III dello Statuto) analizziamo qui anche l’organigramma che troviamo nel sito web. Si tratta di una raffigurazione forzatamente costretta per la necessità di far coesistere tutti i settori importanti dentro un solo schema. Riconosciamo tra gli organi di staff:

• il segretario generale; • il settore presidenza e comunicazione istituzionale; • il settore sicurezza integrata, Polizia metropolitana e protezione civile; • l’area programmazione risorse finanziarie e di bilancio; • l’area risorse umane, organizzazione e gestione integrata di servizi.

Mentre le aree di linea sotto il Direttore generale sono:

• l’area edilizia istituzionale, patrimonio, servizi generali e programmazione rete scolastica metropolitana;

• l’area pianificazione territoriale generale delle reti infrastrutturali e servizi di trasporto pubblico;

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• l’area tutela e valorizzazione ambientale; • l’area promozione e coordinamento dello sviluppo economico e sociale.

A proposito del Sindaco metropolitano, lo Statuto indica senza indugio che in condizioni di regime le elezioni di questi e del Consiglio metropolitano si dovranno tenere a suffragio universale. Esiste quindi la necessità (come vedremo meglio per Roma) di dividere il Comune Capoluogo in aree con autonomia amministrativa, oltre che tutto il territorio in zone omogenee. Nel reperire l’organigramma non abbiamo potuto non notare la perfetta organizzazione del nuovo sito della Città metropolitana milanese: le sezioni sono divise in maniera funzionale e trovano posto in home page tutti i contatti dell’Ufficio relazioni con il pubblico (con tanto di user Skype, chat e videochiamata), che avvicinano l’Ente al cittadino e mettono in pratica vari punti del progetto di digitalizzazione previsti nello Statuto (articoli 14, 33, etc.).

Non si può reperire ancora il bilancio dell’Ente, ma nello Statuto si può trovare, all’articolo 54, la decisione di adozione del gender-‐budgeting: si tratta di una modalità di redazione del bilancio di esercizio per gli enti pubblici molto interessante: prevede che ogni spesa venga considerata in maniera diversa a seconda del genere. Se sono le donne, ad esempio, a usare il trasporto pubblico in percentuale maggiore degli uomini, una diminuzione delle uscite in questo settore sfavorirà in maniera significativa il sesso femminile. La questione ovviamente esercita un peso maggiore per le attività quali i servizi alla famiglia o le attività educative. È chiaramente una rendicontazione più difficoltosa per le amministrazioni (soprattutto per quanto riguarda la definizione degli indicatori per orientare la posta di bilancio), ma che in gran parte d’Europa è già praticata e rende più vicina l’integrazione tra i sessi nella Pubblica Amministrazione, che va ben oltre la sterile ripartizione per genere delle cariche.

Da ultimo sottolineiamo come la Delrio parli in maniera precipua della Città metropolitana di Milano all’articolo 49, quando si prevede che “tutte le partecipazioni azionarie di controllo detenute dalla Provincia di Milano nelle società che operano direttamente o per tramite di società controllate o partecipate nella realizzazione e gestione di infrastrutture comunque connesse all'esposizione universale denominata Expo 2015” passino in mano alla Regione

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Lombardia in considerazione della necessità di garantire il tempestivo adempimento degli obblighi internazionali già assunti.

8.1.3. Città metropolitana di Genova

Sul sito della Città metropolitana ligure troviamo una sezione molto ricca dedicata agli open data, che emergono come punto cruciale anche nello Statuto, al titolo V infatti si parla di partecipazione popolare e trasparenza amministrativa (soprattutto nell’articolo 28 “Trasparenza e accesso agli atti”). Sviscerando la suddetta sezione troviamo la presenza dell’organigramma -‐ visionabile nell’allegato E -‐ che ci accingiamo a descrivere. Sotto alla Direzione generale trovano posto gli organi di staff:

• servizio legale; • direzione affari generali, servizi informativi e polizia postale; • direzione risorse umane, finanziarie e patrimonio; • ufficio programmazione e controllo interno.

Abbiamo poi le seguenti direzioni di linea:

• direzione pianificazione generale e di bacino; • direzione lavori pubblici e manutenzioni; • direzione ambiente, ambiti naturali e trasporti; • direzione politiche formative e del lavoro.

Per ogni direzione vi è poi un organigramma dettagliato che indica tutte le figure e anche i nomi dei dirigenti. Oltre a questo segnaliamo la presenza degli organi politici previsti dallo Statuto del Consiglio dei revisori e del Nucleo di valutazione.

Analizzare il bilancio di previsione 2015-‐2017 permette di scoprire, oltre alle entrate e alla spesa prevista nel 2015 di 232.351.849 euro, tutte le missioni finanziate della Città metropolitana: servizi istituzionali, generali e di gestione, ordine pubblico e sicurezza; istruzione e diritto allo studio; tutela e valorizzazione dei beni e delle attività culturali; politiche giovanili, sport e tempo libero; turismo; assetto del territorio e edilizia abitativa; sviluppo

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sostenibile e tutela del territorio e dell'ambiente; trasporti e diritto alla mobilità; soccorso civile; diritti sociali, politiche sociali e famiglia; sviluppo economico e competitività; politiche per il lavoro e la formazione professionale; agricoltura, politiche agroalimentari e pesca; fondi e accantonamenti; debito pubblico; anticipazioni finanziarie; servizi per conto terzi. È interessante notare come in gran parte delle missioni ci sia il richiamo alle funzioni che sono state affidate all’Ente, insieme a quelle mutuate dalla Provincia; è altresì interessante notare come in alcune voci la spesa definitiva per il 2015 sia pari a zero.

Funzioni quali le politiche giovanili, lo sport e il tempo libero, il turismo e la tutela e valorizzazione delle attività culturali, non hanno alcun finanziamento previsto nei prossimi anni: questo in un’area che fa del turismo uno dei punti di forza della propria economia -‐ ricordiamo che il Capoluogo è stato Capitale europea della cultura nel 2004 e ha ospitato un Esposizione internazionale specializzata nel 1992 -‐ è sicuramente un punto che fa riflettere e probabilmente dovuto alla scarsità di fondi di cui l’Ente dispone.

8.1.4. Città metropolitana di Bologna

Studiando l’organigramma che la Città metropolitana riporta sul proprio sito e che riportiamo nell’allegato E si scopre una rappresentazione veramente ricca: sono infatti riportati ben 11 organigrammi, uno per ciascuna struttura della Città e uno per la macrostruttura dell’Ente. La struttura dell’organigramma è a matrice e ciò schematizza appieno le relazioni intrecciate a livello sia orizzontale sia verticale, attraverso cui si interfacciano i diversi organi e come dovrebbe lavorare un Ente di questo livello della Pubblica Amministrazione. Riportiamo i diversi organi (di linea e di staff). Per quanto riguarda i primi abbiamo:

• settore lavori pubblici; • settore pianificazione territoriale e trasporti; • settore ambientale; • settore sviluppo economico;

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• settore servizi alla persona e alla comunità; • corpo di Polizia metropolitano; • settore affari generali e istituzionali; • settore personale e bilancio; • settore entrate, patrimonio e Provveditorato; • settore sistemi di comunicazione e-‐government.

Per quanto riguarda le strutture di staff anche qui notiamo come sia difficile delimitare in tale ambito alcuni ruoli istituzionali (in questo caso il Segretario generale). Oltre a questo, l’organigramma riporta:

• servizio controllo interno e organizzazione; • servizio studi per la programmazione; • servizio Avvocatura metropolitana.

Oltre ai vari settori, che troviamo pressappoco previsti in ciascuna Città metropolitana, ve ne sono due che meritano un approfondimento: il primo è quello di comunicazione ed e-‐governent. Il tema, lo sappiamo, è di fondamentale importanza ed è descritto sia nella Legge Delrio che in vari Statuti. L’Ente bolognese lo declina in molti modi, alcuni dei quali unici.

Iniziando dallo Statuto troviamo la presenza62 del tema della cittadinanza digitale che, sebbene presente anche altrove, restituisce punti quali: “tutti i cittadini hanno eguale diritto di accedere alla rete internet, in condizione di parità, con modalità tecnologicamente adeguate e che rimuovano ogni ostacolo di ordine economico, sociale e territoriale”. Oppure: “la Città metropolitana si impegna a utilizzare prioritariamente software liberi o a codice sorgente aperto (Open source)”. Il tema dell’accesso pubblico a internet è attuale e importantissimo nello sviluppo di un sistema che avvicini il cittadino non solo alla Pubblica Amministrazione, ma anche alla totalità delle possibilità offerte dalla rete. Ancor più il tema dell’open source: dotarsi e far conoscere il software a licenza aperta -‐ che ricordiamo ha come valore precipuo quello di essere migliorato e

62 Cfr. articolo 11 dello Statuto di Bologna.

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aggiornato dagli stessi fruitori in una sorta di continuous improvement dai costi limitatissimi e a volte nulli -‐ alle realtà che si interfacciano con la Città metropolitana potrebbe garantire un miglioramento costante della qualità dei servizi digitali offerti, non solo all’interno della realtà bolognese, ma a macchia d’olio a tutti gli altri Enti pubblici, bisognosa quanto mai di aggiornarsi agli standard europei più avanzati. L’altro settore di cui asseriamo è quello dei servizi alla persona e alla Comunità, che si relaziona in maniera indissolubile con quello descritto in precedenza, ma non solo. Sono infatti numerosi i punti nello Statuto che hanno come leit-‐motive l’avvicinamento del cittadino a ciò che fa la Città metropolitana: all’articolo 11 troviamo: “ [si adottano] iniziative mirate alla progressiva riduzione delle procedure e degli adempimenti, degli oneri amministrativi e dei costi anche in termini di tempo, eliminando sovrapposizioni e duplicazioni”; all’articolo 8: “un apposito regolamento disciplina le forme di consultazione e partecipazione della popolazione nella elaborazione delle politiche e nella verifica della loro attuazione. A tal fine si possono adottare anche modalità semplificate e informatiche”; all’articolo 4: “nell'ambito di una politica unitaria di innovazione e semplificazione, la Città metropolitana ispira la propria azione al miglioramento della qualità della vita delle persone, delle famiglie e della Comunità così come delle condizioni dell'attività delle imprese e del terzo settore. L'azione sarà incentrata in particolar modo sull'accesso ai servizi, sulle politiche fiscali, sulle procedure in materie di attività produttive, sul governo del territorio e sulla tutela dell’ambiente anche in collaborazione con la Regione e gli altri Enti pubblici interessati, finalizzate al miglioramento del rapporto tra amministrazione pubblica e cittadino secondo principi di equità, trasparenza, correttezza, efficienza e tempestività. La Città metropolitana garantisce alle attività produttive, per tutte le pratiche di loro interesse, sportelli unici direttamente o tramite Unioni di Comuni”.

Infine, anche se non propriamente legato a questo tema, vogliamo marcare due commi dell’articolo 17: “la Città metropolitana promuove politiche di mobilità sostenibile attraverso le proprie funzioni di pianificazione e di coordinamento strategico di area vasta; in particolare promuove lo sviluppo e la piena attuazione del Servizio Ferroviario Metropolitano assunto come

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struttura portante dell’intero sistema della mobilità metropolitana e del trasporto pubblico locale integrato. Persegue la realizzazione di un unico bacino di programmazione, progettazione e gestione unitaria dei servizi pubblici di trasporto su gomma e su ferro. Attua politiche tese a rendere maggiormente competitivo il trasporto pubblico rispetto a quello privato”. Proprio questo ultimo punto ci consente di sottolienare come la Città metropolitana emiliana sia una delle poche realtà che inserisce all’interno dello Statuto un progetto concreto di infrastruttura di trasporto: dopo l’analisi effettuata a livello europeo emerge come questo debba essere un punto qualificante dell’azione di ogni Città metropolitana, che merita di essere inserito in un documento di così alto livello politico.

Da ultimo, anche la Città metropolitana di Bologna ha già pubblicato il bilancio di previsione 2015-‐2017, dove si possono rintracciare diverse informazioni. Se guardiamo le spese per missione noteremo come solo le relazioni internazionali non abbiano previste alcuna spesa, mentre tutte le altre hanno un accantonamento.

Ancora possiamo rintracciare, nella parte finale del documento, le funzioni -‐ con i relativi spostamenti di bilancio -‐ che la Regione Emilia Romagna ha già affidato alla Città metropolitana. Trattasi di:

• sviluppo e valorizzazione del turismo; • aree protette, parchi naturali, protezione naturalistica e forestazione; • sistema di protezione civile; • industria PMI e Artigianato; • commercio -‐ reti distributive -‐ tutela dei consumatori; • agricoltura, politiche agroalimentari e pesca.

8.1.5. Città metropolitana di Firenze

Il punto più saliente dello Statuto è riportato all’articolo 18, che indica: “la Città metropolitana non può istituire Enti strumentali e società di diritto privato o assumere partecipazioni in Enti e società diverse da quelle già esistenti, con esclusione di quelle senza scopo di lucro”. È un chiaro segnale della volontà della Città metropolitana di non scendere a compromessi e di voler fare un

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passo ulteriore nella riorganizzazione della Pubblica Amministrazione, in particolar modo delle proprie partecipate. Sul sito web -‐ come in molti altri delle Città metropolitane -‐ si può trovare anche una rappresentazione grafica di tali partecipate, dove si potrà notare l’impegno che era già stato messo in campo per la loro riduzione da parte della Provincia di Firenze.

Nella stessa sezione del sito web -‐ amministrazione trasparente -‐ troviamo molti altri documenti che si inseriscono, alcuni veramente a tempo di record, nell’ambito di digitalizzazione e avvicinamento dell’Ente al cittadino63.

Vogliamo ora addentrarci nell’analisi del bilancio di previsione 2015-‐2017, che indica molto bene sia le spese per le missioni sia le funzioni già affidate dalla Regione. Per quanto riguarda queste ultime abbiamo moltissimi contributi per:

• organi istituzionali; • gestione economica, finanziaria, programmazione e provveditorato; • gestione dei beni demaniali e patrimoniali; • polizia locale e amministrativa; • ordini di istruzione non universitaria; • servizi ausiliari all’istruzione; • diritto allo studio; • attività culturali e interventi diversi nel settore culturale; • sport e tempo libero; • giovani; • sviluppo e valorizzazione del territorio; • urbanistica e assetto del territorio; • difesa del suolo; • tutela, valorizzazione e recupero ambientale; • aree protette, parchi naturali, protezione naturalistica e forestazione; • trasporto pubblico locale; • viabilità e infrastrutture stradali; • sistema di protezione civile; • interventi per la disabilità;

63 Cfr. articolo 2 dello Statuto della Città metropolitana di Firenze.

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• interventi per soggetti a rischio di esclusione sociale; • programmazione e governo della rete dei servizi sociosanitari e sociali; • ricerca e innovazione; • reti e altri servizi di pubblica utilità; • servizi per lo sviluppo del mercato del lavoro; • formazione professionale; • sostegno all’occupazione; • sviluppo del settore agricolo e del sistema agroalimentare; • caccia e pesca; • relazioni internazionali e Cooperazione allo sviluppo.

Si tratta certamente di un numero ampio di programmi finanziati con un contributo della Regione, il che farebbe pensare a un gran lavoro effettuato anche a livello pre-‐Città metropolitana con la Regione Toscana. Indubbia è comunque la centralità della realtà fiorentina nell’agenda regionale sia in termini di sviluppo socio-‐economico sia in termini politici. Analizzando poi le spese generali sono realmente poche le poste rimaste vuote: si tratta della missione 2 “Giustizia”, della missione 13 “Tutela della salute” e della missione 18 “Relazioni con le altre autonomie territoriali e locali” (oltre alla 60 “Anticipazioni finanziarie”). Qui la curiosità sta nel capire come mai alla missione 18, che risulta decisiva per il processo di svezzamento dell’Ente di area vasta, non sia affidata alcuna spesa, stante anche l’inesistenza di residui presunti al termine dell’esercizio precedente.

Chiudiamo la nostra analisi con l’organigramma64 -‐ molto semplice -‐riportato sul sito della Città metropolitana, in cui le funzioni si dipanano tutte dal Sindaco. Abbiamo quindi la presenza di un Segretario e di un Ufficio gabinetto-‐portavoce segreteria che ha il compito di curare gli affari generali.

Dal Segretario partono poi collegamenti verso un Dipartimento finanziario amministrativo (con subordinate le divisioni Servizi finanziari; Personale -‐ provveditorato -‐ partecipate e reti tecnologiche; Urp -‐ e-‐government) e un Dipartimento sviluppo area territoriale (con le divisioni Patrimonio -‐ TPL;

64 Cfr. allegato E

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Viabilità e LL.PP. -‐ gestione immobili; Gare e contratti -‐ Sviluppo economico). Sempre subordinate alla funzione Segreteria si collegano:

• agricoltura, caccia e pesca, A.I.B. – forestazione, difesa del suolo, ambiente;

• lavoro, diritto allo studio, progetti educativi, rete scolastica; • turismo, sociale, sport e formazione; • energie alternative.

In questa schematizzazione non emergono gli organi politici e istituzionali dell’Ente, ma soprattutto un Osservatorio sul lavoro pubblico dipendente (presente invece nello Statuto di Firenze e anche in quello di altre Città metropolitane), istituito “al fine di favorire la piena valorizzazione delle risorse umane presenti nel territorio metropolitano”. Si tratta sicuramente di un’ottima iniziativa per rendere concreto il difficile connubio tra la razionalizzazione della spesa pubblica e valorizzazione delle risorse umane, necessaria sia per il loro efficientamento sia per un rispetto della mobilità lavorativa.

8.1.6. Città metropolitana di Bari

A oggi il sito della Città metropolitana appare ancora in molte parti scarno e da aggiornare. Vi troviamo alcuni riferimenti utili solo per quanto riguarda un abbozzo di organigramma e per i primi documenti redatti. Per quanto riguarda l’organigramma, integrando la fonte web con quella dello Statuto, tenuto conto di una rappresentazione schematica, siamo riusciti a risalire ai seguenti servizi di staff:

• servizio gabinetto, segreteria del Presidente e rapporti istituzionali, comunicazione, stampa e URP;

• servizio avvocatura e contenzioso; • servizio studi, ricerche, organizzazione e metodi.

E le seguenti aree funzionali:

• area affari generali e politiche di sviluppo economico;

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• area politiche economiche, finanziarie e patrimoniali; • area politiche territoriali e servizi tecnici; • area politiche sociali, culturali e turistiche.

Lo Statuto indica anche la presenza di organismi, definiti a norma di Legge per controllare la correttezza, la trasparenza e l’efficacia all’azione amministrativa, che sono il controllo di gestione, il nucleo di valutazione e il nucleo di controllo strategico.

Troviamo interessante, oltre a questo piccolo sguardo sulla governance della Città, riportare l’accurata attenzione presente sia sullo Statuto sia sulla piattaforma on-‐line ai processi di digitalizzazione e utilizzo della tecnologia: l’articolo 36 dello Statuto ha per titolo “L’accesso alla rete come diritto individuale riconosciuto e tutelato dalla Città metropolitana” e nel sito web ci sono più sezioni dedicate a temi di e-‐government e funzioni mobile.

Da ultimo nello Statuto troviamo diversi spunti sugli elementi che compongono una delle parti principali dell’economia dell’area, ossia il turismo: segnaliamo riferimenti al Parco Nazionale dell’Alta Murgia, al patrimonio e alla ricchezza storico -‐ culturale -‐ paesaggistico -‐ ambientale.

8.1.7. Città metropolitana di Napoli

Come si è visto nel capitolo 6, la Città metropolitana di Napoli soffre di fenomeni di sovraffollamento. Per governare questa situazione lo Statuto ha messo in campo molte strategie: all’articolo 1, tra i principi dell’Ente, vi è quello di “risanare l’ambiente, rigenerare e riordinare il tessuto urbano, salvaguardare i beni comuni garantendone l’accesso, riorganizzare il policentrismo territoriale per il superamento della dicotomia centro-‐periferia, promuovere lo sviluppo civile, sociale, culturale ed economico valorizzando le diversità e le eccellenze territoriali”. Tale principio è poi concretizzato nell’articolo 35 di pianificazione territoriale, che comprende molti punti-‐obiettivo. Riportiamo tra gli altri: “in relazione alla domanda abitativa, [la Città metropolitana] stabilisce politiche per la residenza sociale e l’organizzazione del territorio in modo da decongestionare le zone a rischio naturale (vulcanico, idrogeologico, o con problemi di erosione costiera).

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Promuove la riqualificazione e il rinnovo delle aree degradate e dismesse e persegue l’integrazione e la semplificazione delle normative di edilizia locale al fine di pervenire a un regolamento edilizio tipo per l’intera area metropolitana”.

Legati a questi punti non possono che esserci quelli legati alla mobilità e alla sostenibilità all’interno di tutto il territorio napoletano. Lo Statuto non si risparmia in queste applicazioni, prevedendo interesse in ambiti che si riscontrano in poche altre Città metropolitane. Significativo è l’articolo 31, che parla di pianificazione strategica, in cui la sostenibilità è uno dei punti fondanti e l’articolo 36, che parla di rete della mobilità metropolitana. In questo articolo, oltre a rifermenti molto importanti al trasporto pubblico locale (“la Città metropolitana promuove l’intermodalità del trasporto e progetta i nodi di scambio multimodale, potenzia il trasporto pubblico di massa offrendo una competitività di costo e di servizio rispetto a quello privato”), troviamo anche riferimento -‐ come nel caso milanese -‐ alla creazione di un’apposita agenzia per il trasporto pubblico metropolitano che “si coordina con le altre agenzie regionali per il trasporto pubblico e con la Regione Campania, in particolare ai fini dell’integrazione con il servizio ferroviario regionale”.

Quanto introdotto consente di passare all’analisi dell’organizzazione della Città metropolitana, che prevede la presenza, già a livello statutario, di numerosi forum e osservatori. All’articolo 14 entrano in scena i più importanti: il Forum metropolitano e il Forum dei giovani. Il primo è composto da “le forme associative delle categorie produttive, delle organizzazioni sindacali, degli ordini professionali, delle autonomie funzionali, dell’associazionismo e del terzo settore presenti sul territorio metropolitano”. Si tratta quindi di una riedizione italiana di ciò che abbiamo visto presente, ad esempio, a Londra. Tale Forum ha compiti molto importanti, tra cui redigere un documento di pianificazione strategica che deve essere considerato dal Consiglio metropolitano per la redazione del Piano strategico triennale e per ogni suo aggiornamento. É data anche una tempistica, per evitare che i lavori di queste realtà vengano dispersi nei meandri della burocrazia politica: “le proposte derivanti dal Forum

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metropolitano sono poste, entro tre mesi, all'ordine del giorno delle deliberazioni del Consiglio metropolitano. Tale organo deve assumere le proprie decisioni entro i successivi due mesi”. Sempre all’articolo 14 troviamo poi la previsione per il Consiglio metropolitano di poter costituire altre consulte o osservatori oltre a quelli, ancora una volta, già previsti nello Statuto. Si tratta dell’Osservatorio sui processi di riorganizzazione amministrativa (articolo 53) che è istituito in un tema di utilizzo razionale delle risorse professionali disponibili e dell’Organismo per il controllo delle performance (articolo 54) che avrà il compito di riferire agli organi metropolitani le performance raggiunte dai dirigenti.

Spingendosi oltre nell’analisi organizzativa si può consultare l’organigramma reperito sul sito della Città metropolitana campana, che si riporta come di consueto tra gli allegati65. Lo schema non è molto chiaro nella sua divisione tra strutture di staff e strutture di linea. Ci aiuta in questo il sito web, che li riporta in forma testuale.

Sono strutture di staff della Città metropolitana:

• l’area delle risorse umane e dell’innovazione organizzativa e tecnologica;

• l’area servizi economico finanziari; • l’area di supporto agli organi istituzionali -‐ Vice Segretario generale; • l’area Avvocatura; • l’area patrimonio; • il dipartimento procedure di evidenza pubblica -‐ stazione unica

appaltante.

sono invece strutture di linea:

• l’area ecologia, tutela e valorizzazione dell’ambiente; • l’area edilizia e programmazione scolastica; • l’area promozione e coordinamento dello sviluppo economico sociale; • l’area pianificazione dei servizi di trasporto -‐ mobilità e viabilità;

65 Cfr. allegato E.

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• l’area pianificazione territoriale provinciale di coordinamento; • il dipartimento Polizia provinciale, politiche per la legalità e la sicurezza,

Protezione civile.

Da ultimo riportiamo che anche la Città metropolitana di Napoli ha deciso di scegliere, per l’elezione del Sindaco e del Consiglio metropolitano, la modalità a suffragio universale. Lo Statuto riporta, in questo caso, un termine chiaro per la fine del processo di delimitazione delle zone omogenee -‐ 6 mesi dall’approvazione dello Statuto, articolo 4 -‐ con la previsione di Assemblee delle zone omogenee e l’elezione di un coordinatore per ogni zona omogenea, con funzioni ancora non riportate nei documenti.

8.1.8. Città metropolitana di Roma Capitale

Lo Statuto dell’istituzione capitolina è molto chiaro per alcuni aspetti, primo fra tutti l’esigenza di eleggere il Sindaco metropolitano a suffragio universale. Ricordiamo che perché questo sia possibile la Legge Delrio indica come necessità dividere il territorio in zone omogenee, ivi compreso quello del Capoluogo, che deve essere diviso in realtà dotate di autonomia amministrativa (per le realtà con più di 3 milioni di abitanti). Lo Statuto non manca di riportare questo scenario in più articoli: l’articolo 28 parla di zone omogenee, riportando la loro necessità di istituzione e fissando un limite minimo di 120.000 abitanti per ogni zona omogenea. L’articolo 47 dello Statuto riporta termini precisi per tale processo: “entro dodici mesi dalla data di entrata in vigore del presente Statuto, la Conferenza, ai sensi dell’art. 28, costituisce le zone omogenee. Il Consiglio si attiva affinché l’Assemblea capitolina, nell’ambito delle proprie prerogative e in coerenza con il presente Statuto, realizzi la ripartizione del territorio di Roma Capitale in zone dotate di autonomia amministrativa. Il Consiglio si attiva, entro dodici mesi dalla elezione a suffragio universale e diretto degli organi della Città metropolitana, affinché l’Assemblea capitolina deliberi l’articolazione del territorio di Roma Capitale in Comuni urbani, ai sensi dell’art. 1, comma 22, della Legge n. 56 del 2014”. A oggi molte riflessioni sono avviate, ma nessuna decisione è arrivata in merito e il Sindaco metropolitano continua a essere quello del Comune di Roma.

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Proprio dall’analisi del sito web della Città metropolitana si possono espungere altri elementi interessanti. Non si trova ancora il bilancio aggiornato ma si può reperire un preciso organigramma di cui diamo descrizione66. Oltre agli organi di indirizzo politico (Sindaco e Vicesindaco metropolitano, Consiglio metropolitano e Conferenza metropolitana) abbiamo una suddivisione in uffici centrali, dipartimenti e uffici extra-‐dipartimentali. Per quanto riguarda gli uffici centrali, il sito web nomina “unità organizzative operative”:

• il Segretario generale; • la Direzione generale; • il Gabinetto del Sindaco; • l’Amministrazione centrale; • la Ragioneria generale.

“Il Dipartimento [invece] costituisce un’unità organizzativa, dotata di piena autonomia programmatica, che presiede a un insieme omogeneo di materie e di funzioni richiedenti unitarietà di organizzazione, di coordinamento e di controllo gestionale e assicura la coerenza dei servizi in cui è articolato”. I dipartimenti previsti sono:

• il Dipartimento risorse umane, qualità dei servizi e relazioni sindacali; • il Dipartimento risorse strumentali; • il Dipartimento servizi per la formazione, il lavoro e la qualità della vita; • il Dipartimento servizi di tutela e valorizzazione dell’ambiente; • il Dipartimento sviluppo economico e promozione del territorio; • il Dipartimento governo del territorio e della mobilità; • il Dipartimento viabilità e strutture viarie; • il Dipartimento cultura, sport e tempo libero.

“L’ufficio extra-‐dipartimentale è un’unità organizzativa che, pur caratterizzata da una piena autonomia programmatica, esercita prevalentemente funzioni progettuali, promuovendo la collaborazione degli altri uffici e servizi dell’Amministrazione, ovvero corrisponde a una specifica definizione legislativa

66 Cfr. allegato E

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che ne impone un assetto organizzativo peculiare”. Esistono: l’Avvocatura e la Polizia metropolitana. Dipartimenti, uffici extra-‐dipartimentali e uffici centrali sono organizzati in servizi, che costituiscono unità organizzative di livello dirigenziale dotate di piena autonomia gestionale e anche operativa. Vi sono poi quelli che il sito della Città metropolitana chiama altri organismi e che sono ben enunciati con relativa descrizione:

• l’Ufficio di supporto Collegio dei revisori dei conti; • il Comitato unico di garanzia; • la Consigliera di parità; • il Difensore civico; • il Nucleo di controllo strategico.

Quest’analisi ci ha permesso, oltre a notare l’ottima struttura organizzativa scelta dalla Città metropolitana, di constatare la velocità con cui l’Ente si è dotato di queste nuove strutture e la completezza del sito web, che -‐ come ci tiene a sottolineare la stessa Città metropolitana in calce -‐ è stato realizzato in maniera completamente gratuita dalla propria redazione internet.

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8.2. Presentazione del framework concettuale

Di seguito è presentato il framework realizzato, in cui si trovano indicati accanto a ogni informazione la relativa fonte (il relativo articolo dello Statuto, piuttosto che il sito web) ed evidenziati in grassetto quegli argomenti particolarmente interessanti e di carattere distintivo rispetto agli altri.

Confrontando i campi compilati delle nostre dimensioni di analisi -‐ ricordiamo essere organizzazione, governance, risorse e obiettivi del Piano Operativo Nazionale METRO, è proposta una lettura dello stato dell’arte delle Città metropolitane in Italia, che identifichi le caratteristiche comuni da quelle distintive e premianti.

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Domande D1 D2 D3 D4 D5 D6 D7 D8 D9 D10 D11 D12 D13 D14 D15 D16

Organizzazione Risorse PON MetroGovernance

Integrazione europea

Territorio Stazioneappaltante

Unioni di Comuni Zone omogenee Collaborazione Funzioni dai/ai Comuni

Funzioni da Provincia e Regione

Sindacometropolitano

Organi extra RazionalizzazioneRU

RazionalizzazionePA

Risorse finanziarie Digitalizzazione(asse 1)


Sostenibilità servizi e mobilità (asse 2)

-Obiettivo -Azioni-Soggetti coinvolti


-Obiettivo della Città metropolitana-Funzioni delle Unioni

-Obiettivo-Istituzione-Ruolo/funzioni

-Ambiti-Azioni-Soggetti coinvolti

Previsione di affidamento e di presa in carico

Funzioni acquisite dalla Provincia e Regione e con quali risorse

Sindaco del comune Capoluogo [si/no]Modalità elezione se eletto [suffragio universale]

Nome organoObiettivoSoggetti coinvolti



-Azioni-Fonti


-Azioni-Fonti

-Obiettivo-Azioni-Soggetti coinvolti-Servizi e-government su sito web [presenti o no]

Modifiche ai confini provinciali [intenzione di modifica]

Milano

Bologna

Obiettivo: integrazione economica, politica, sociale e culturale dell'Unione europeaAzioni: intrattiene rapporti istituzionali e di collaborazione con le altre aree e città metropolitane Soggetti coinvolti: aree e città metropolitane europee (art.5)

Possibilità di adesione di nuovi Comuni senza modifica Statutaria (art.2)

Obiettivo: stipulazione di convenzioni sia da parte della Città metropolitana che dei Comuni o Unioni di Comuni sia in tema di aggiundicazione che predisposizione dei bandi di gara. (art.45) Azioni: già attiva e funzionante nel sito web dell'ente Soggetti coinvolti: Comuni e loro Unioni

Nome organo: Collegio metropolitano dei Garanti (art. 13)Ruolo: decidere l'ammissibilità delle proposte popolariSoggetti coinvolti: tre membri eletti dal Consiglio metropolitano fra magistrati, avvocati, notai, professori ordinari

Nome organo: Forum metropolitano della Società Civile (art. 14)Ruolo: sede di confronto fra la Città metropolitana e la sua comunità localeSoggetti coinvolti: rappresentanze del mondo della cultura, dell'imprenditoria, delle autonomie funzionali

Nome organo: -Ruolo: assicurare il coordinamento delle funzioni delegate ai Consiglieri (art. 22 )Soggetti coinvolti: Sindaco, Vice Sindaco e Consiglieri delegati

Obiettivo: flessibilità (art. 50 Statuto)Azioni: aggregazioni variabili e temporanee delle risorse umane in ragione di specifici risultati da conseguireSoggetti coinvolti: -

Obiettivo: snellezza e semplificazioneAzioni: riduzione delle unità organizzative e dei livelli gerarchici , costante reingegnerizzazione delle procedure e dei processi di lavoro (art. 50 )Soggetti coinvolti: -

Gestione coordinata e condivisa delle rispettive funzioni (art.30).Previsione di agenzie in collaborazione con i Comuni (art.57)

Il Sindaco e il Consiglio metropolitano sono eletti a suffragio universale (art. 20 e 24)

Obiettivo: conoscenza aggiornata dei fenomeni territoriali.Azioni: sistema informativo territoriale integrato (SIT) (art. 36)Soggetti coinvolti: Comuni della Città metropolitana

Obiettivo: partecipazione dei cittadini e dei Comuni, anche attraverso forme di consultazione diretta. Trasparenza e accessibilitàAzioni: le sottoscrizioni possono essere apposte anche attraverso un sistema telematico (Art. 7). La Città metropolitana fornisce soluzioni tecnologiche avanzate (Art. 55-56 Statuto)Soggetti coinvolti: residenti iscritti nelle liste elettoraliServizi e-government su sito web: presenti

Obiettivo: sviluppo sostenibile, qualità dell'ambiente, difesa del suolo (art.3)Azioni: gestione dei parchi e del sistema del verde metropolitano.Gestione di mobilità e viabilità in coerenza con la pianificazione urbanistica comunale (art.33)Sviluppo sostenibile orientato alla valorizzazione delle reti infrastrutturali e dei servizi di mobilità pubblica.Il piano territoriale promuove politiche di rigenerazione urbana (art.36)e definisce le reti di trasporto di lungo periodo.La Città metropolitana incentiva forme di mobilità dolce e sostenibile (art.38)

Obiettivo: la Città metropolitana promuove uno sviluppo economico e sociale equo e durevole basato sulla (...) coesione e l'inclusione sociale. (Art. 41 Statuto)Azioni: predisporre programmi e politiche volti a garantire a tutti i cittadini pari opportunità e pari condizioni per l'accesso ai servizi sociali; sito web ad hoc su housing socialeSoggetti coinvolti: tutti i cittadini

Azioni: utilizzo del gender budgeting come pratica gestionale di redazione del bilancio economico (art.54)Fonti: -

Obiettivo: organizzazione in forma associata di servizi e esercizio delegato di funzioni di competenza della Città metropolitana (art.29)Istituzione: noFunzioni: pareri obbligatori sugli atti del Consiglio metropolitano, necessarie per elezione diretta del Sindaco

Ambiti: organizzazione e gestione comune dei servizi, delle rispettive funzioni e realizzazione condivisa di opere pubbliche di comune interesse.Azioni: la Città metropolitana instaura rapporti di cooperazione e collaborazione coi Comuni e con le loro Unioni (art. 30 e seguentiStatuto)Soggetti coinvolti: Comuni e Unioni di Comuni anche esterni al territorio della città metropolitana. Regione Lombardia

Obiettivo: integrazione europea Azioni: promuove e assicura rapporti di collaborazione con le altre aree metropolitane europee e altri enti enti territorialiSoggetti coinvolti: aree metropolitane ed enti dell'unione europea (art.7)

Possibilità di modifica secondo l'art.133 Costituzione (art.2)

Obiettivo: stazione appaltante e vigilanza dei contratti (art.18) Azioni: sezione attiva nel sito web (non è chiaro se sia già utilizzata anche dai Comuni). Soggetti coinvolti: Comuni e loro Unioni

Obiettivo: -Funzioni: sede di sportelli per attività produttive (art.4), funzione di raccordo nell'Ufficio di presidenza (art.32)Caratteristiche: tutto il territorio metropolitano, tranne 4 Comuni, è diviso in Unioni

Nome organo: Ufficio di Presidenza della Conferenza metropolitana (art. 32)Ruolo: raccordare con le Unioni di Comuni le politiche e le azioni della Città metropolitana, nonchè di istruire i lavori della Conferenza metropolitana.Soggetti coinvolti: Sindaco metropolitano e Presidenti delle Unioni

Obiettivo: flessibilità (art. 50 Statuto)Azioni: aggregazioni variabili e temporanee delle risorse umane in ragione di specifici risultati da conseguireSoggetti coinvolti: -

Obiettivo: politica unitaria di innovazione e semplificazioneAzioni: riduzione delle procedure e degli adempimenti, degli oneri amministrativi e dei costi eliminando duplicazioni e sovrapposizioni (art. 4)Soggetti coinvolti: Regione e altri enti pubblici interessati

Obiettivo: favorire lo sviluppo e la valorizzazione delle risorse professionali Azioni: Osservatorio sui processi di riorganizzazione delle pubbliche amministrazioni (art. 40)Soggetti coinvolti: è organizzato coingiuntamente dai Comuni e dall Città metropolitana

Le funzioni sono delegate ai Comuni solo quando non si riesca a dare priorità alle loro Unioni (art.19) La deliberazione dispone il contestuale trasferimento di risorse. I Comuni possono delegare funzioni alla Città metropolitana. Una convenzione stabilisce tutti i dettagli, si possono usare gli uffici di entrambi gli enti (art.20)

Funzioni date dalla Regione: sviluppo e valorizzazione del turismo, aree protette, parchi naturali, protezione naturalistica e forestazione, sistema di protezione civile, Industria PMI e Artigianato; Commercio e tutela dei consumatori, Agricoltura, politiche agroalimentari e pesca tutte con relative attribuzioni (Bilancio)

Nessuna indicazione su chi sia (vale art.1 comma 19 Legge Delrio: il Sindaco metropolitano è di diritto il Sindaco del Comune capoluogo)

Obiettivo: conoscenza aggiornata dei fenomeni territorialiAzioni: partecipa al sistema informativo territoriale integrato (SIT) (Sito web)Soggetti coinvolti: - Obiettivo: rimuovere ogni ostacolo di ordine economico, sociale, territoriale all'accesso ad Internet. Tutti i cittadini hanno eguale diritto di accedere alla rete Internet (art. 11 )Azioni: la Città metropolitana si impegna a sviluppare progettualità per garantire tale diritto. I dati sono resi universalmente disponibili sotto forma di dati aperti (Open Data). La Città metropolitana coordina sistemi di digitalizzazione in ambito metropolitano.Soggetti coinvolti: tutta la cittadinanzaServizi di e-government su sito web: presenti

Obiettivo:Azioni: predisposizione di idonei strumenti di monitoraggio per valutare le modifiche al proprio ambiente e territorio.Perseguimento di politiche ambientalmente sostenibili.Valorizzazione delle risorse ambientali e naturali ed attenzione al consumo del suolo (art.13)Promozione della mobilità sostenibile con riferimento al Servizio ferroviario metropolitano.Politiche tese a rendere più competitivo il trasporto pubblico rispetto a quello privato (art.17)

Obiettivo: pari opportunità, contro ogni forma di discriminazioneAzioni: opera mediante azioni di contrasto alla povertà e favorendo l'accesso al lavoro, ai servizi socio-sanitari, all'istruzione. (art. 6 statuto)Soggetti coinvolti:-

Azioni: semplificazione anche in attenzione alle politiche fiscali (art.4).Nell’organizzazione degli uffici e dei servizi, la Città metropolitana persegue obiettivi di contenimento dei costi (art.23)Fonti: -

Ambiti: organizzazione e gestione comune di servizi e funzioni o realizzazione di opere pubbliche di comune interesse. Gestione e valorizzazione delle risorse umane. Prevenzione della corruzione e trasparenza. Università di Bologna (art. 15)Azioni: la Città metropolitana può stipulare forme di collaborazione e cooperazione con i Comuni o le loro Unioni.Soggetti coinvolti: Comuni , Unioni di Comuni ed enti locali esterni al territorio metropolitano.(Art. 20 e seguenti)

Punti affrontati

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Punti affrontati

Firenze

RomaCapitale

Obiettivo: integrazione economica e culturaleAzioni: favorisce e assicura rapporti di collaborazione con le aree metropolitane europee ed extraeuropeeSoggetti coinvolti: aree metropolitane europee ed extraeuropee (art.4)

Attribuzioni dalla regione: servizi istituzionali, ordine pubblico e sicurezza, istruzione e diritto allo studio, tutela e valorizzazione dei beni e delle attivitàculturali, politiche giovanili, sport e tempo libero, turismo, assetto del territorio ed edilizia abitativa, sviluppo sostenibile e tutela del territorio edell'ambiente, trasporti e diritto alla mobilità, soccorso civile, diritti sociali, politiche sociali e famiglie, sviluppo economico e competitività, politiche per il lavoro e la formazioneprofessionale, agricoltura, politiche agroalimentari e pesca, relazioni internazionali tutte con attribuzioni (bilancio)

Obiettivo: contenimento dei costi, flessibilità,valorizzazione delle professionalità di dirigenti e dipendenti, promozione delle pari opportunità erispetto delle relazioni sindacali.Azioni: Osservatorio Lavoro Pubblico (art.23); Soggetti coinvolti: -

Obiettivo: conseguire risparmi o una migliorefunzionalità nello svolgimento delle attività.Azioni: la Città metropolitana non può istituire enti strumentali e società di diritto privato o assumere partecipazioni in enti e società diverse da quelle già esistenti, con esclusione di quelle senza scopo di lucro. Promuove l’accorpamento, la fusione e la dismissione delle società e dellepartecipazioni non funzionali (art. 18)Soggetti coinvolti: Città metropolitana

La Città metropolitana attribuisce la titolarità di proprie funzioni in capo ai Comuni disponendo il trasferimento delle relative risorse, anche finanziarie (art.19).olte. 3. La Città metropolitana può stipulare convenzioni con comuni per la organizzazione di uffici condivisi per lo svolgimento di funzioni, definendo gli aspetti organizzativi, funzionale e finanziari (art.20)


Obiettivo: -Azioni: servizi di e-government su sito web: presenti, con anche un portale dedicato agli open dataSoggetti coinvolti: -

Obiettivo: riconoscere la tutela dell’ambiente e del paesaggio, sostenere interventi e progetti di recupero ambientale e di contrasto dell’inquinamento atmosferico (art.8)Azioni: piattaforma ben curata sulla mobilità (sito web)

Obiettivo: diffusione di conoscenze e di politiche in grado di fornire un’efficace risposta alle reali necessità dei cittadini.Azioni: Istituzione di un Osservatorio Sociale (sito web), che promuove indagini conoscitive, monitoraggio, analisi e raccolta dati in relazione ai fenomeni sociali significativi presenti all’interno del territorio, alle sue peculiarità sociali, economiche, produttive e demografiche, con particolare attenzione ai bisogni delle fasce più deboli della popolazione.Soggetti coinvolti: -

Azioni: nell’organizzazione degli uffici e dei servizi, la Città metropolitana persegue obiettivi di contenimento dei costi (art.23)Fonti: la Città metropolitana si attiva per l’acquisizione di risorse messe a disposizione dalla Regione e dalla Unione europea (art.8).

Ambiti: organizzazione e gestione comune di servizi e funzioni o realizzazione di opere pubbliche di comune interesseAzioni: la Città metropolitana può stipulare forme di collaborazione e cooperazione con i Comuni o le loro Unioni.Soggeti coinvolti: Comuni e loro Unioni, ma anche Quartieri. Enti esterni al territorio metropolitano, anche internazionali(art. 20 e 21)

Obiettivo: integrazione economica, sociale, culturale, religiosa, politico-istituzionale, di studio, ricerca e di opportunità occupazionali.Azioni: la CIttà metropolitana assicura e favorisce rapporti di collaborazione e cooperazione con altri organismi metropolitanieuropeiSoggetti coinvolti: Città e aree metropolitane europee (art.5)

Possibilità di modifica secondo l'art.133 Costituzione (art.2)

Obiettivo: -Azioni: la stazione unica appaltante è attiva presso gli uffici della Città metropolitana (sito web - in verità la sezione è vuota).Soggetti coinvolti: -

Obiettivo: contiguità territoriale, significativa integrazione socio-economica e culturale, comuni caratteristiche territoriali e ambientali (art.28)Istituzione: noFunzioni: valorizzazione dell’equilibrio territoriale nell’azione amministrativa, necessarie per elezione del Sindaco a suffragio. Municipi di Roma Capitale, unità amministrativa da tenere in considerazione (art.31)

Nome organo: Coordinamento dei delegati (art.15)Ruolo: strumento per la condivisione ed il raccordo delle politiche metropolitane.Soggetti coinvolti: Sindaco metropolitano, Vice Sindaco e Consiglieri delegati

Obiettivo: ottimizzare l’efficienza di uffici e servizi delle amministrazioni locali secondo criteri di efficacia, economicità, trasparenza, semplificazione e valorizzazione delle professionalità.Azioni: formazione ed aggiornamento professionale di dirigenti e dipendenti;reclutamento di dirigenti e dipendenti (art.34)Soggetti coinvolti: Città metropolitana nell'interesse di enti che aderiscano a specificheconvenzioni

Obiettivo: migliorefunzionalità ed efficienza nello svolgimento delle attivitàAzioni: la Città metropolitana non può istituire enti o assumere partecipazioni in società diverseda quelle già esistenti; promuove l’accorpamento, la fusione, la dismissione delle società e dellepartecipazioni non funzionali (art.25)

Obiettivo: favorire la valorizzazione delle risorse professionali disponibiliAzioni: Osservatorio sui processi di riorganizzazione delle PA (art.46)Soggetti coinvolti: Comuni e Città metropolitana, con particolareriferimento al personale

La Città metropolitana può conferire l’esercizio di proprie funzioni agli organismi del territorio metropolitano, nel rispetto dei principi di sussidiarietà e di differenziazione. Una deliberazione disciplina le modalità di utilizzo di risorse umane e strumentali (art.29).I Comuni possono proporre di conferire l’esercizio di proprie funzioni alla Città metropolitana. Con convenzioni, sono disciplinate le modalità di utilizzo delle risorse (art.30)

La Città metropolitana coordina la propria attività con la Regione nel rispetto del principio di leale collaborazione (art.1)

Il Sindaco è eletto a suffragio universale (art.22)

Obiettivo: assicurare un costante contatto fra l'ente e la comunità metropolitana. Effettiva partecipazione dei cittadini.Azioni: coinvolgimento e consultazione dei Comuni e delle comunità comprese nella Città metropolitana. Promozione di forme di democrazia elettronica e cittadinanza digitale (art.41)Soggetti coinvolti: Comuni e cittadini Servizi e-government su sito web: -

Obiettivo: -Azioni: l’attività di pianificazione tiene conto delle caratteristiche ambientali, paesaggistiche e urbane, della tutela del paesaggi e dei principi dello sviluppo sostenibile. Persegue l’armonizzazione delle normative di edilizia (art.8)La Città metropolitana sviluppa la rete della mobilità del territorio metropolitano, secondo le indicazioni del Piano della mobilità regionale.Persegue l’obiettivo della mobilità ecosostenibile, riducendo al minimo l’impatto ambientale delle scelte tecniche e dei modelli di mobilità (art.10)

Obiettivo: promuovere la convivenza, la coesione sociale e la costruzione di un’identità condivisa (art.14)Azioni: riconoscere l’integrazione come processo di partecipazione dei cittadini stranieri. Promuovere la conoscenza reciproca per superare i pregiudizi e promuovere loscambio intra-culturale. Valorizzare le identità culturali, religiose e linguistiche e sostienere le minoranze. Collaborare con gli enti locali, la Regione e lo Stato, nonché con le realtà operanti nelsettore socialeSoggetti coinvolti: Regione, Stato e realtà operanti nel sociale

Azioni: nell’organizzazione degli uffici e dei servizi, la Città metropolitana persegue obiettivi di contenimento dei costi (art.43).Fonti: la Città metropolitana acquisisce le risorse appartenute alla Provincia (art.6)

Ambiti: organizzazione e gestione comune di servizi e funzioni o realizzazione di opere pubbliche di comune interesse. Gestione e valorizzazione delle risorse umane. Prevenzione della corruzione e promozione della trasparenza.Azioni: la Città metropolitana stipula forme di collaborazione con gli organismi del territorio metropolitano(art.32). Istituzione di un Osservatorio che monitori le istituzioni, aziende speciali e società partecipate (art.33)Soggetti coinvolti: organismi della Città metropolitana, enti anche esterni, Regione Lazio

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Genova

Napoli

Obiettivo: - Azioni: assicura e favorisce rapporti di collaborazione e cooperazione con le altre aree metropolitaneeuropeeSoggetti coinvolti: aree metropolitaneeuropee(art 7)

Possibilità di modifica secondo l'art.133 Cost. (art.2)

Obiettivo: convenzioni per la funzione di Centrale di committenza (art.24) Azioni: attiva sul sito web dell'ente Soggetti coinvolti: Comuni e loro Unioni

Nome organo: Ufficio di Presidenza della Conferenza metropolitana (art.19)Ruolo: raccordare con le Unioni di Comuni le politiche e le azioni della Città metropolitana, nonchè istruire i lavori della Conferenza metropolitana.Soggetti coinvolti: Sindaco metropolitano e Presidenti delle Unioni

Obiettivo: ottimizzare l’efficienza di uffici e servizi delle amministrazioni locali secondo criteri diefficacia, economicità, trasparenza, semplificazione e valorizzazione delle professionalità.Azioni: formazione e aggiornamento professionale di dirigenti e dipendenti; reclutamento di dirigenti e dipendenti, (art.23)Soggetti coinvolti: Città metropolitana, nell'interesse di Comuni e loro Unioni

Obiettivo: gestione associata delle funzioni nel rispetto della valorizzazione delle risorse professionali. Ottimizzare il rapporto tra costi e risultati.Azioni: la Città metropolitana favorisce e supporta processi di riorganizzazione delle PA. E' dotata di un Nucleo di valutazione che valuta l'adeguatezza e la congruenza con gli obiettivi, delle scelte compiute in sede di attuazione di pianiSoggetti coinvolti:-

Il Consiglio metropolitano può conferire funzioni a Comuni. La delibera dispone il relativo trasfrimento di risorse umane e strumentali (art.21).Il Consiglio metropolitano può stipulare accordi con i propri Comuni per la gestione comune di funzioni (art.22)

Il Sindaco è di diritto quello del Comune capoluogo. Può essere eletto a suffragio universale dopo che si siano realizzati i presupposti stabiliti dalla legge (art.14)

La Città metropolitana esercita le funzioni proprie, quelle fondamentali della Provincia e comunque quelle conferite dallo Stato e dalla Regione Liguria secondo principi di sussidiarietà, differienziazione ed adeguatezza (art.8)

Obiettivo: trasparenza e conoscibilità di atti e documenti in possesso della Città metropolitana, partecipazione dei cittadini e dei Comuni, singoli o associati, al processo amministrativoAzioni: servizi di e-government (art.28)Soggetti coinvolti: tutti i cittadini e i Comuni Servizi e-government su sito web: presenti

Obiettivo: -Azioni: il piano territoriale persegue l'obiettivo dello sviluppo sostenibile, orientato al potenziamento ed alla valorizzazione delle reti infrastrutturali e dei sistemi di mobilità pubblica; alla rigenerazione dei tessuti edificati; al potenziamento ed alla riqualificazione dei servizi e degli spazi pubblici; alla costruzione della rete ecologica metropolitana (art.10)

Obiettivo: la Città metropolitana ispira la propria azione al principio di solidarietà nei confronti di soggetti e settori svantaggiati delle comunità locali. (art.5) Azioni: la Città metropolitana individua nella qualità del sistema educativo scolastico - formativo il fattore fondamentale di sviluppo scociale (art.12)Soggetti coinvolti: -

Azioni: la Città metropolitana persegue obiettivi di contenimento dei costi nell'organizzazione di uffici e servizi (art.32).Fonti: la Città metropolitana ha autonomia finanziaria assicurata da finanze proprie e trasferimenti erariali statali e regionali (art.38)

Obiettivo: promuovere il coordinamento di politiche relative allo svolgimento delle funzioni assegnate (art.3)Istituzione: noFunzioni: esecuzione associata di servizi comunali ed esercizio delegato di funzioni di competenza della Città metropolitana

Ambiti: organizzazione e gestione comune di servizi e funzioni o realizzazione di opere pubbliche di comune interesse, valorizzazione delle risorse umane, prevenzione della corruzione e trasparenza.Azioni: la Città metropolitana stipula forme di collaborazione e cooperazione con i Comuni, loro Unioni o enti esterni all'area metropolitana. Soggeti coinvolti: Comuni e loro Unioni, Enti esterni (Art.22-27)

Obiettivo: integrazione europeaAzioni: La Città metropolitana collabora con le aree metropolitane europee promuovendo forme di coordinamento tra le Città e le aree metropolitane. Incentiva i rapporti con singole Città e comunitàmetropolitane, anche tramite gemellaggi e sviluppo di attività e iniziative dicomune interesse (art.11)Soggetti coinvolti: aree metropolitane europeemetropolitane, anche tramite gemellaggi e sviluppo di attività e iniziative dicomune interesse (art.11)Soggetti coinvolti: aree metropolitane europee

Obiettivo: stipula di convenzione con Comuni e loro Unioni per esercitare la funzione e previsione di un rimborso spese per le risorse umane (art.45) Azioni: funzionante e ben curata sul sito web dell'ente Soggetti coinvolti: Comuni e loro Unioni

Obiettivo: la Città metropolitana opera attraverso il conferimento, anche con delega, di funzioni amministrative alle zone omogenee o alle Unioni di Comuni (art.42)

Nome organo: Assemblee delle zone omogenee (art.5)Ruolo: supportare le zone omogeneeSoggetti coinvolti: Sindaci di ciascuna zona.

Nome organo: Forum metropolitano (art.6)Ruolo: organismo di confronto. Propone un documento da considerare per la pianificazionestrategica.Soggetti coinvolti: associazioni produttive, organizzazioni sindacali,ordini professionali, autonomie funzionali e terzosettore.

Nome organo: Forum dei giovani (art 14)Ruolo: -Soggetti coinvolti:-

Obiettivo: controllo delle performance (organismo indipendente)Azioni: possono essere istituite delegazioni presso ciascuna zona omogenea dotandole di personale e mezzi (art.3). Organismo Indipendente per la valutazione delle performance (art.54)Soggetti coinolti: -

Obiettivo: favorire la piena valorizzazione delle risorse professionali.Azioni: Osservatorio sui processi di riorganizzazione delle pubbliche amministrazioni (art.53); Soggetti coinvolti: Comuni e Città metropolitana

La Città metropolitana può stipulare accordi, convenzioni con i Comuni dell’area metropolitana per la realizzazione di opere pubbliche di comune interesse nonché per la gestione dei servizi mettendo a disposizione le risorse necessarie (art.42)

Il Sindaco ed il Consiglio metropolitano sono eletti a suffragio universalesecondo le modalità previste dalla legge (art.18)

Obiettivo: promozione dei servizi digitaliAzioni: la Città metropolitana approva atti relativi a promozione e coordinamento dei sistemi di informatizzazione e digitalizzazione in ambito metropolitano (art.26)Soggetti coinvolti: tutti i cittadini.

Obiettivo: conoscenza aggiornata dei fenomeni territorialiAzioni: Sistema Informativo Territoriale integrato (SIT) (art.35)Soggetti coinvolti:-Servizi e-government su sito web: -

Obiettivo: il Piano strategico promuove la salvaguardia del patrimonio naturalistico ed il risanamento dell’ambiente (art.32)Azioni: piano della mobilità urbana con previsioni relative alle infrastruttere ed all'integrazione delle reti.Agenzia per il trasporto pubblico metropolitano per curare soprattutto il trasporto ferroviario.Competitività del trasporto pubblico su quello privato (art.36)Pianificazione territoriale con attenzione all'ambiente (art.35)

Obiettivo: promuovere il confronto delle culture e l'integrazione delle persone provenienti da altri Stati, che riconoscono i valori della Costituzione Italiana e partecipano allo sviluppo economico e sociale della comunità metropolitana (art.1).Azioni: -Soggetti coinvolti: -

Azioni: nell’organizzazione degli uffici e dei servizi, la Città metropolitana persegue obiettivi di contenimento dei costi (art.48).Fonti: -

Ambiti: sociale ed economico. Gestione di servizi e realizzazione di opere di comune interesse.Azioni: la Città metropolitana si ispira al principio di sussidiarietà orizzontale e dicollaborazione con le istanze sociali ed economiche presenti nel territorio (art.6). Può stipulare forme di collaborazione con i Comuni o loro Unioni (art.42)Soggeti coinvolti: Comuni e loro Unioni, Regione Campania

Obiettivo: armonizzare e rendere funzionale l'assetto del territorio (art.4)Istituzione: noFunzioni: forma associata di servizi comunali ed esercizio delegato di funzioni di competenza della Città metropolitana, confronto sul piano strategico e dello sviluppo economico, necessarie per l'elezione diretta del Sindaco, confronto tra zone omogenee

Punti affrontati

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Torino

Bari

Obiettivo: integrazione economica, politica, sociale e culturale con le aree metropolitane europee e internazionali. (Art. 6) Azioni: Data4Action e Cooperazione territoriale europea(Sito web)Soggetti coinvolti: aree metropolitane europee ed internazionali

Possibilità di modifica secondo l'art.133 Cost. (art.2)

Obiettivo: stipulare convenzioni per esercitare la funzione di centrale di committenza (art.33) Azioni: attiva sul sito web dell'ente Soggetti coinvolti: Comuni e loro unioni

Nome organo: Assemblea dei Sindaci delle zone omogenee (art. 15)Ruolo: ogni zona omogenea è retta dall’Assemblea dei Sindaci dei Comuni appartenenti ad ognizona omogenea Viene interpellata per decisioni che impattano sulle zone omogenee (anche per il piano strategico triennale)Soggetti coinvolti: Sindaci dei Comuni facenti parte delle zone omogenee.

Nome organo: Coordinamento dei delegati (art. 16)Ruolo: strumento per la condivisione e il raccordo delle politiche metropolitane (es ruolo consultivo per gli schemi di bilancio).Soggetti coinvolti: Sindaco metropolitano, Vice Sindaco e Consiglieri delegati

Obiettivo: ottimizzare l’efficienza degli uffici e servizi delle amministrazioni locali secondo criteri diefficacia, economicità, trasparenza, semplificazione e valorizzazione delle professionalità didirigenti e dipendenti.Azioni: la formazione e l’aggiornamento professionale di dirigenti e dipendenti;il reclutamento di dirigenti e dipendenti, (Art. 31 Statuto)Soggetti coinvolti: Città metropolitana, nell'interesse di Comuni e Unioni di Comuni.

Obiettivo: favorire la piena valorizzazione delle risorse professionali disponibili Azioni: Osservatorio sui processi di riorganizzazione delle pubbliche amministrazioni (Art. 49 Statuto)Soggetti coinvolti: servizio organizzazìto congiuntamente dai Comuni e dalla Città metripolitana. è presieduto dal Sincìdaco metropolitano o un suo delegato.

Funzioni dalla Regione di finanza e controllo, trasporti pubblici locali, gestione della viabilità nel territorio, tutela ambientale e settore sociale con relative attribuzioni (Bilancio)


Funzioni dalla Regione di finanza e controllo, trasporti pubblici locali, gestione della viabilità nel territorio, tutela ambientale e settore sociale con relative attribuzioni (Bilancio)

Obiettivo: promuovere e coordinare i sistemi di digitalizzazione, consentire forme di consultazione e modalità di partecipazione attraverso cui promuovere la democrazia elettronica e la cittadinanzadigitaleAzioni: formazione ed integrazione delle banche dati territoriali ed ambientali, cartografia digitale e osservatori tematici e diffusione e sviluppo delle reti informatiche e della banda larga (art. 1 )Soggetti coinvolti: tutte la cittadinanzaServizi di e-government su sito web: -

Obiettivo: tutela dell'ambiente e delle risorse naturali e paesaggistiche, della mobilità sostenibile e delle persone (art.1); Azioni: molte sezioni del sito dedicate al tema ( una dedicata alla mobilità sostenibile) e vari progetti avviati (ad esempio Sam4cp)Attenzione alla sostenibilità ambientale all'interno del piano strategico (art.7)Garantire un adeguato servizio di mobilità, favorendo la mobilità sostenibile (intermobilità, uso della bicicletta, bike e car sharing, trasporto collettivo) (art.11)

Obiettivo: La Città Metropolitana promuove il benessere individuale e collettivo e la sicurezza sociale,Azioni: sviluppo di politiche proprie e interistituzionali, finalizzate alla conoscenza eall’esigibilità dei propri diritti, all’autonomia e alla vita indipendente, al contrasto dellepovertà, e al superamento delle fragilità e degli svantaggi (Art. 13 Statuto)Soggetti coinvolti: -

Azioni: nell’organizzazione degli uffici e dei servizi, la Città metropolitana persegue obiettivi di contenimento dei costi (art.43)Fonti: -

Obiettivo: articolazione sul territorio delle attività e dei servizi decentrabili della Città Metropolitana ed organizzazione in forma associata di servizi comunali e per l’esercizio delegato di funzioni di competenza metropolitana (art.27)Istituzione: sìFunzioni: articolazione operativa della conferenza metropolitana, pareri su atti Consiglio metropolitano, partecipano a stesura Piano strategico e territoriale, coordinamento tra le varie zone omogenee (Collegio dei portavoce)

Obiettivo: promuovere Unioni di Comuni all'interno della stessa zona omogenea (art.27)Funzioni: -

Assistenza tecnico-amministrati-va ai comuni in materia di gestione e valorizzazione delle risorse umane, appalti ed acquisti, gestione di reti e servizi informatici e realizzazione di opere pubbliche, prevenzione della corruzione e promozione della trasparenza, pianificazione territoriale ed urbanistica (art.31 e seguenti).Rapporti convenzionali di avvalimento o delega tra la Città Metropolitana e i comuni, comprese le funzioni (art.28)

Obiettivo: integrazione europeaAzioni: favorire e promuovere rapporti di collaborazione e cooperazione con altre Città metropolitanedell'Unione europea, al fine di rafforzare i legami culturali ed economici;Soggetti coinvolti: aree metropolitane europee (art.6)

Obiettivo: stipula di convenzione con Comuni e Unioni per esercitare la funzione (art.27)Azioni: -Soggetti coinvolti: Comuni

Obiettivo: assolvimento di funzioni ad essa delegate (art.7)Istituzione: noFunzioni: -

Nome organo: Coordinamento dei delegati (art.22)Ruolo: esame di specifici argomenti, secondo lemodalità e le esigenze individuate dal SindacoSoggetti coinvolti: Sindaco metropolitano, Vice Sindaco e consiglieri delegati

Obiettivo: - Azioni: possono essere affidate a singoli cittadini funzioni di supporto all'attività politica (art.21) Soggetti coinvolti: -

Obiettivo: realizzare le politiche della CittàMetropolitana nel rispetto dei principi di efficacia dell'azione amministrativa e di efficienza Azioni: la Città Metropolitana può istituire enti strumentali e promuovere societàdi diritto privato, mantenere o assumere partecipazioni in altri enti e societa. (art.24)Soggetti coinvolti: -

Obiettivo: correttezza, trasparenza, efficacia dell'azione amministrativaAzioni: costituisce Controllo di Gestione,Nucleo di Valutazione eNucleo di Controllo Strategico(art.39)Soggetti coinvolti: -

Previsione di delega della Città metropolitana ai Comuni, con previsto trasferimento di risorse (art.25) e di forme di collaborazione tra Comuni e Città metropolitana con l'utilizzo reciproco di uffici e disciplinando i relativi rapporti finanziari (art.26)

Il Sindaco Metropolitano è -come previsto dalla legge- il Sindaco del Comune capoluogo (art.20)

Obiettivo: promuovere l'innovazione, la semplificazione amministrativa e I'omogeneizzazione delle procedureAzioni: la Città metropolitana favorisce l'adozione distrumenti di e-government che migliorino i servizi e semplifichino la relazione cittadini-imprese edistituzioni. Per valorizzare le professionalità dei dipendenti delle PA, cura la predisposizione di una banca dati articolata perinquadramenti contrattuali e profili professionali (art.29).L'accesso alla rete è diritto fondamentale del cittadino (art.36)Soggetti coinvolti: cittadini, imprese e istituzioni

Obiettivo: il piano strategico stabilisce misure di tutela del patrimonio naturalistico- ambientale e del paesaggio e principi di assetto del territorio volti a ridurre e prevenire l'inquinamento. Persegue il contenimento del consumo del suolo (art.8)Azioni: -

Obiettivo: la Città Metropolitana persegue condizioni di equità, benessere sociale e coesione nella fruizionedei servizi nelle diverse parti del territorio (art.12)Azioni: favorire e sostenere la cultura, lo sport e la promozione sociale cooperando con gli enti e le istituzioni culturali, sportive e sociali del territorioSoggetti coinvolti: enti e istituzioni culturali, sportivi e sociali

Azioni: La Città Metropolitana organizza l'azione amministrativa in forma policentrica, istituendo uffici decentrati, secondo criteri di efficienza, efficacia ed economicità (art.37)Fonti: -

Ambiti: sociale ed economico. Gestione di servizi e realizzazione di opere di comune interesse, gestione e valorizzazione delle risorse umaneAzioni: la Città metropolitana si ispira al principio di sussidiarietà orizzontale e dicollaborazione con le istanze sociali ed economiche nel territorio (art.4). Può stipulare forme di collaborazione con Comuni, Municipi, zone omogenee (art.26 - 30)Soggeti coinvolti: Comuni, Unioni, Municipi del comune di Bari e zone omogenee; istituzioni comunitarie, organizzazioni sindacali, aziende pubbliche e private, enti esterni

Punti affrontati

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8.3. Interpretazione del framework concettuale

Viene qui affrontata un’analisi critica delle Città metropolitane appena presentate, suddivisa per le quattro dimensioni introdotte nel capitolo metodologico, leggendo quindi “per colonna” il framework proposto e confrontando i provvedimenti presi da ciascuna Città metropolitana per quel determinato ambito di riferimento. Riporteremo tutte le informazioni presenti nel framework citato -‐ in ogni paragrafo è stata ripresa ciascuna delle sedici sottodimensioni di analisi -‐ debitamente organizzate e approfondite, analizzando lo status delle Città metropolitane e sottolineando di volta in volta le decisioni espresse da queste.

8.3.1. L’aspetto organizzativo delle Città metropolitane

I temi riportati all’interno della macro area “organizzazione” sono numerosi: entreremo nello specifico di ognuno di essi riportando le situazioni virtuose emerse.

Per quanto riguarda l’integrazione europea, ogni Città metropolitana riporta un articolo nello Statuto che tratta il tema. Si tratta chiaramente di un atto necessario, vista l’importanza anche a livello normativo comunitario del tema. Solo un Ente, però, approfondisce in modo significativo l’argomento: si tratta della Città metropolitana di Torino, coinvolta maggiormente per il fatto di essere l’unico Ente metropolitano confinante con un paese straniero. L’istituzione piemontese infatti collabora attivamente al progetto europeo “Data4Action”67, che coinvolge vari Enti europei nella condivisione dei dati energetici; e ha previsto di creare una piattaforma on-‐line sull’integrazione europea. Altre Città metropolitane hanno già appoggiato progetti a livello europeo o sovra-‐comunitario (ricordiamo il progetto ELSAD che vede l’istituzione di Napoli capofila) o hanno avuto rapporti più stretti con Enti nazionali e sovranazionali (il caso di Milano con EXPO2015 è senza dubbio emblematico).

67 Progetto cofinanziato dal programma “Energia intelligente -‐ Europa” dell’Unione

europea.

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Il secondo filone che abbiamo studiato unisce a tutto tondo la questione confini -‐ interni ed esterni -‐ della Città metropolitana. Per quanto riguarda la spinosa questione di modifica dei confini esterni, la realtà vede la presenza di articoli simili, con la previsione di modifica secondo l’articolo 133 della Costituzione; o addirittura la mancata considerazione del tema nello Statuto per le Città metropolitane di Firenze, Napoli e Bari. L’unica Città metropolitana che si spinge un passo più avanti è quella di Milano, che dichiara nel suo Statuto di voler snellire il processo di mutamento dei Confini, dichiarando non necessaria la modifica dello Statuto.

Quando parliamo di confini interni ci riferiamo a Unioni di Comuni e zone omogenee, che le nostre istituzioni trattano in maniera complementare. Per quanto riguarda queste ultime, lo sviluppo è parallelo per quasi tutte le Città metropolitane: di base si parte dalla loro funzione principe di delegate nello svolgimento delle funzioni di prossimità e di razionalizzazione nei rapporti con il cittadino. Oltre a questo, per quanto riguarda le Città di Milano e Napoli, esiste una loro necessità di istituzione per poter procedere con il processo di elezione a suffragio universale degli organi di governo. Anche qui un notevole passo in più viene fatto dalla Città metropolitana di Torino, che ha già creato le proprie zone omogenee -‐ presenti e ben raffigurate sul proprio sito web -‐ e ha già previsto alcune caratterizzazioni per le loro funzioni, ad esempio la partecipazione alla stesura del Piano strategico o la chiamata in causa in decisioni di alcuni temi del Consiglio metropolitano. A non parlare delle zone omogenee per nulla sono invece la Città metropolitana fiorentina e quella bolognese. Se nel primo caso la mancanza permane anche oggi nelle varie fonti consultate ed essendo un unicum ci pare alquanto strano, nel secondo caso è stata fatta una scelta diversa che riguarda le Unioni di Comuni. A parlare di Unioni di Comuni nello Statuto sono la Città metropolitana di Napoli, che le cita insieme alle zone omogenee e attribuisce loro pressappoco le medesime funzioni, quella di Torino, che si propone di incentivarle in coesistenza con le zone omogenee e appunto l’Ente emiliano che, come abbiamo visto nel precedente capitolo dedicato alle istituzioni italiane, delimita quasi tutto il territorio attraverso le Unioni di Comuni, non rapportandole in alcun modo alle zone omogenee. Si tratta di un atto interessante che, per ciò

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che rappresentano a oggi le Unioni di Comuni (si veda il primo capitolo per una loro descrizione), dovrebbe favorire una vera razionalizzazione degli Enti a più livelli, considerando le obbligatorie sinergie che per Legge questa delimitazione dovrà avere. Tra l’altro si ricordi che quello di incentivare Unioni e fusioni di Comuni è anche un obiettivo europeo per le aree metropolitane.

Altro topic da analizzare è quello della stazione appaltante (o centrale unica di committenza), prevista dalla Legge n°56/2014, come abbiamo visto nel capitolo della legislazione. Tutte le Città metropolitane -‐ tranne ancora una volta Firenze -‐ ne parlano nel proprio Statuto, dandone una definizione pressoché identica. Questa struttura dovrà predisporre i bandi di gara, con i relativi controlli, per tutti gli Enti compresi nella Città metropolitana, sfruttando così economie di scala e di apprendimento. Proprio il fatto che i bandi di gara debbano essere predisposti per tutte le realtà del territorio rende più complessa la nostra analisi: tutti gli Enti, infatti, avevano una piattaforma per curare questa realtà e in varie situazioni è stata aggiornata al nuovo scenario. Più difficile è capire se tale servizio sia effettivamente utilizzato, ad esempio, dai Comuni compresi nel territorio metropolitano per la predisposizione dei propri bandi. Abbiamo riscontrato esempi nelle realtà di Milano, Torino, Genova e Napoli, in cui la piattaforma è oltretutto di facile consultazione on-‐line.

Ultimo punto che riportiamo nella prima parte è quello delle collaborazioni, che i casi studio europei ci hanno dimostrato essere decisive per lo sviluppo a tutto tondo delle realtà metropolitane. Molte Città hanno già in essere numerose collaborazioni, la cui mappatura è realmente complessa stante la varietà delle fonti. Le istituzioni riportano rapporti di collaborazione con Comuni e Unioni, anche fuori dai propri confini, per relazionarsi nei temi quali la lotta alla corruzione e per la trasparenza, l’utilizzo congiunto delle risorse e l’organizzazione e la gestione comune dei servizi. Azioni aggiuntive sembrano essere intraprese dalla Città metropolitana milanese, capitolina e napoletana, che indicano un rapporto collaborativo rispettivamente con la Regione Lombardia, la Regione Lazio, la Regione Campania e da altre due realtà che citano rapporti con la propria Università degli Studi (Città metropolitana di Bologna) e con le organizzazioni economiche

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e sindacali, pubbliche e private, presenti nel proprio territorio (Città metropolitana di Bari).

8.3.2. La governance delle Città metropolitane

Riguardo agli organi di governo dell’istituzione metropolitana vi è poco da dire, stante l’esaustiva descrizione effettuata dalla Legge Delrio. Spunti si possono trovare per le Città metropolitane di Milano e Napoli, che colgono l’occasione fornita dalla Legge e dichiarano che i rispettivi Sindaci e Consiglieri saranno eletti a suffragio universale (previa realizzazione degli adempimenti necessari, analizzati nei capitoli precedenti).

Altro tema in questa categoria è quello, più pregno, degli organi “extra Delrio”, ossia non previsti a livello normativo, istituiti dalle differenti Città. Molti di questi combaciano, magari con nomi diversi, tra le varie istituzioni; andiamo quindi a descriverli uno per uno, indicando dove sono presenti:

1. Collegio metropolitano dei garanti: presente nella sola Città metropolitana milanese, ha il compito di decidere sulle proposte di ammissibilità e inammissibilità di iniziative popolari e referendum. È composto da tre membri eletti dal Consiglio metropolitano fra magistrati, avvocati, notai e professori ordinari;

2. Ufficio di presidenza della Conferenza metropolitana: presente nelle Città metropolitane di Genova e Bologna per raccordare con le Unioni di Comuni le politiche e le azioni dell’Ente di area vasta; nonché per istruire i lavori della Conferenza metropolitana. Ne fanno parte i Presidenti delle Unioni di Comuni e il Sindaco metropolitano;

3. Forum metropolitano (della società civile): istituito nelle Città metropolitane di Napoli e Milano, coinvolge rappresentanze del mondo della cultura e del lavoro, organizzazioni sindacali, dell’associazionismo e del terzo settore. È un organo consultivo e di confronto delle realtà presenti nel territorio che convoglia le proprie idee nella pianificazione strategica (nel caso di Napoli anche con un documento redatto ad hoc);

4. Assemblea dei Sindaci delle zone omogenee: presente nelle Città metropolitane di Torino e Napoli con la funzione di supportare gli organi di governo nel caso di decisioni che riguardino prettamente le

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zone omogenee. È composta da un rappresentante per ogni zona omogenea, votato da tutti i Sindaci;

5. Coordinamento dei delegati: descritto, in alcuni casi senza nome, nelle Città metropolitane di Milano, Torino, Bari e Roma Capitale. L’organo è, in effetti, una consuetudine delle amministrazioni pubbliche locali che contemplano il sistema delle deleghe all’interno dei propri organi di governo; questo ci fa pensare che anche chi non citi questa assemblea in nessun documento ne sia comunque provvisto. Si tratta di una riunione di tutti i Consiglieri a cui sono attribuite deleghe in determinati ambiti -‐ più il Sindaco e il ViceSindaco metropolitano -‐ con l’obiettivo di assicurare l'esercizio coordinato delle funzioni delegate;

6. Forum dei giovani: previsto dalla sola istituzione napoletana come riunione dei giovani presenti nel territorio, senza nessuna ulteriore specificazione di finalità o composizione.

L’utilità di questi organi è indubbia, stante anche gli esempi derivanti dalle aree metropolitane europee che coinvolgono attivamente nel proprio governo entità estranee alla vita politica (il Forum metropolitano e quello dei giovani vanno proprio in questa direzione); ma va prestata attenzione alla spesa e al finanziamento di questi organi, per evitare che i costi del loro funzionamento superino i benefici sullo sviluppo del territorio.

Ultimo tema che ci rimane da approfondire è quello delle funzioni, che coinvolge sia la sfera inferiore all’Ente di secondo livello (i Comuni) sia quella superiore (la Regione), ricordando peraltro che la Città metropolitana eredita tutte le precedenti funzioni della Provincia. Per quanto riguarda le funzioni dai/ai Comuni, la previsione è sostanzialmente simile in tutti i documenti analizzati: il trasferimento di funzioni in capo ai Comuni avrà luogo soprattutto per quanto riguarda quelle di prossimità al cittadino, che potrebbero venire svolte al meglio da questi. Tale trasferimento dovrà operare in un’ottica di razionalizzazione di uffici e risorse umane. Nozioni “particolari” sono previste in alcuni Statuti: Milano annuncia la creazione di apposite agenzie di collaborazione, Bologna dà priorità, per la delega, alle Unioni di Comuni, Roma Capitale immagina di affidare funzioni dei Comuni alla Città metropolitana (già comunque previsto dalla Delrio) e Genova pronostica che sia il Consiglio metropolitano a conferire proprie funzioni ai

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Comuni. Particolare è il caso della Città metropolitana di Torino che dedica parecchi articoli del suo Statuto a una serie di “assistenze tecnico-‐amministrative” fornite ai Comuni e alle Unioni di Comuni per quanto riguarda la gestione e la valorizzazione delle risorse umane, gli appalti e gli acquisti, la gestione di reti e servizi informatici, la prevenzione della corruzione e la promozione della trasparenza.

Per ciò che riguarda le funzioni trasferite dalle Regioni, le abbiamo già espresse nel Capitolo riguardante la realtà italiana. Oltre a ciò che abbiamo trovato nei bilanci disponibili, solo gli Statuti di Roma Capitale e Genova parlano dell’esercizio di funzioni conferite dalla Regione e dallo Stato. Proprio lo Stato sembra il grande assente in tutta questa trattazione: in nessun documento ufficiale si parla di rapporto tra questo e l’Ente metropolitano, nonostante le metropoli siano da molti indicate come le porte d’accesso alle nazioni moderne e stante anche l’enorme attenzione a livello europeo; ricordiamo a questo proposito lo status di Città-‐stato di Madrid e il forte coinvolgimento dello Stato portoghese nel governo della Città di Porto.

8.3.3. Le risorse delle Città metropolitane

Iniziamo la nostra analisi guardando alla razionalizzazione delle risorse umane, intesa come miglioramento dell’organigramma dell’Ente di secondo livello ed eliminazione di inutili sovrapposizioni.

Gli obiettivi che si ritrovano a livello statutario sono più o meno simili: si tratta di ottenere un contenimento dei costi ottimizzando l’efficienza degli uffici e dei servizi secondo criteri di efficacia, economicità, semplificazione, trasparenza e valorizzazione delle professionalità di dirigenti e dipendenti. Questo proposito si coniuga chiaramente in azioni diverse. La Città metropolitana di Milano propone un’organizzazione che potremmo definire, secondo le teorie sulle risorse umane, a progetto: all’articolo 50 dello Statuto si parla di creare aggregazioni variabili e temporanee di risorse umane in relazione a specifici risultati da conseguire. Sicuramente questo è un metodo innovativo per la Pubblica Amministrazione, che va tenuto in considerazione in un contesto di flessibilità ed efficientamento del personale.

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Anche la Città metropolitana di Firenze compie un passo in avanti, istituendo un Osservatorio per il lavoro pubblico; anche se non è chiaro da chi sarà composto e come agirà. L’Ente torinese si propone invece come capofila di un progetto di formazione e aggiornamento professionale di dirigenti e dipendenti in un contesto che vedrà coinvolti anche i Comuni e le loro Unioni. La stessa idea viene mutuata in maniera più o meno similare dalle Città metropolitane di Roma Capitale e Genova. L’istituzione napoletana prevede sia la creazione di un organismo indipendente di controllo delle performance -‐ con la pubblicazione di tutte le valutazioni on line nell’ambito del proprio progetto di Amministrazione trasparente -‐ sia l’istituzione di delegazioni dotate di personale e mezzi per ogni zona omogenea. Quest’ultima deliberazione, essendo un unicum nei diversi Statuti, merita comunque un approfondimento riguardante l’impatto sulle casse pubbliche. Infine la Città metropolitana di Bari presenta un’innovazione, immaginando di affidare a singoli cittadini funzioni di supporto all’attività politica, mansione che dovrà essere svolta a titolo completamente gratuito. Quest’idea appare ottima sia dal punto di vista dell’inserimento di competenze nuove e non legate alla vita politica, sia per sfruttare eventuali alte motivazioni o ambienti naturalmente no profit quali l’associazionismo e il terzo settore, come abbiamo visto viene fatto nella capitale inglese con il London Forum.

Il secondo tema che abbiamo approfondito è quello della razionalizzazione della Pubblica Amministrazione. Anche su questo fronte gli obiettivi sono approssimativamente comuni: si tratta di conseguire risparmi attraverso snellezza e semplificazione, migliorando la funzionalità nell’adempimento degli scopi. Un’azione analoga a più Enti è l’istituzione di un Osservatorio sulla Pubblica Amministrazione, contemplato dalle Città metropolitane di Bologna, Torino, Roma Capitale e Napoli, coinvolgendo in tutti i casi anche i propri Comuni. Anche in questo ambito abbiamo modalità di controllo di performance: ne parlano lo Statuto barese con la costituzione degli organi di Controllo di Gestione, Nucleo di Valutazione e Nucleo di Controllo Strategico e quello

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genovese, attraverso l’istituzione del Nucleo di Valutazione per ottimizzare il rapporto tra costi e risultati nella Pubblica Amministrazione. Da ultima riportiamo l’azione principe di riduzione delle procedure e degli adempimenti per eliminare duplicazioni e sovrapposizioni, prevista dagli Statuti di Milano e Bologna, ma soprattutto da quelli di Firenze e Roma Capitale, che prevedono testualmente il divieto di istituire enti strumentali e assumere partecipazioni in Enti e società diverse da quelle già esistenti. In aggiunta le istituzioni suddette si propongono di promuovere l’accorpamento, la fusione e la dismissione delle società e delle partecipazioni non funzionali. Si tratta di una prescrizione importantissima ma di difficile attuazione (la Città metropolitana di Bari nel suo Statuto si riserva di fare addirittura l’opposto, prendendosi il diritto di istituire Enti strumentali e promuovere società di diritto privato), che avvicina la situazione italiana a quella degli altri paesi europei, dove la sburocratizzazione e il rinnovamento della Pubblica Amministrazione è un tema sulle scrivanie degli amministratori da molti anni, come l’esempio parigino di completa dissoluzione degli Enti territoriali all’interno dei propri confini insegna.

L’ultimo topic su cui vogliamo ragionare è quello delle risorse finanziarie, che spazia dalla redazione migliore del bilancio al reperimento delle fonti. Il tema è forse il più caldo, ma nei documenti si trovano ancora pochi riferimenti, stante anche il processo di fresca formazione delle Città metropolitane. L’obiettivo è chiaro e si ritrova in tutti gli Statuti: il contenimento dei costi. Solo due realtà propongono azioni concrete: una è Milano, che prospetta la redazione del bilancio attraverso il metodo del gender-‐budgeting (cfr. capitolo 8.1), mentre l’altra è quella di Firenze, che riporta a livello statutario la necessità di ottenere fondi dall’Unione Europea. In questo scenario notiamo il mancato coinvolgimento delle risorse finanziarie private nell’ambito del governo metropolitano. Come ci hanno insegnato i casi studio europei le realtà private sono ben disponibili a donare proprie risorse in cambio di accordi e di sviluppo del territorio (costruzione di infrastrutture, miglioramento dei servizi, etc.). Questo è senza dubbio un tema su cui investire nel governo dell’area vasta.

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8.3.4. Le Città metropolitane e i punti del Piano Operativo Nazionale

Il primo asse del Piano Operativo Nazionale è quello dell’agenda digitale metropolitana, tema molto caro alla Pubblica Amministrazione negli ultimi anni. Varie sono le iniziative messe in campo dalle Città metropolitane italiane. Il tema più ricorrente è quello che abbiamo già citato di amministrazione trasparente (Open data) e inserimento on line dei dati in tema di utilizzo delle risorse e approvazione degli atti. Ne fanno riferimento, in vario modo, tutte le Città metropolitane. Un passo in più, che viene fatto dalle Città metropolitane di Milano, Firenze, Torino e Roma Capitale è quello di prevedere modalità di consultazione del cittadino on line -‐ il cosiddetto e-‐government -‐ predisponendo appositi canali per questo fine, con il coinvolgimento anche dei Comuni e degli altri Enti presenti sul territorio. Le istituzioni di Milano, Bologna e Napoli fanno anche riferimento al Sistema Informativo Territoriale (SIT) come fonte per conoscere i fenomeni del proprio territorio. Qui l’impegno è di rendere fruibile in maniera integrata tutti i dati (geografici ma non solo) del proprio territorio a chiunque ne sia interessato, interfacciandosi quindi sia con il cittadino che con altri Enti pubblici coinvolti. L’ultimo riferimento che vede coinvolte un insieme di Enti metropolitani (Bologna, Torino e Bari) è il tema caratterizzante della possibilità per chiunque di poter usufruire di servizi informatici e della banda larga. L’Ente barese riconosce questo come un diritto fondamentale del cittadino mentre quello bolognese si propone di rimuovere ogni ostacolo di ordine economico, sociale, territoriale all'accesso a internet, anche facendo riferimento (tema importantissimo vista l’attualità del tema) all’utilizzo e allo sviluppo del software libero. Per ultimo riportiamo un’innovazione riportata dalla Città metropolitana di Bari nel suo Statuto, che parla di predisposizione di una banca dati per i propri lavoratori -‐ una sorta di Linkedin metropolitano -‐ con un’articolazione per inquadramenti contrattuali, profili professionalizzanti, etc. Le potenzialità di questo strumento ci appaiono veramente notevoli, stante anche la possibilità di poter aumentare il suo raggio di azione a tutta la Pubblica Amministrazione italiana.

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Il secondo asse del PON METRO parla di sostenibilità dei servizi e della mobilità urbana e qui, visti i contributi notevolmente differenti tra le Città metropolitane, procediamo elencando i casi Ente per Ente. La Città metropolitana di Milano dedica l’intero articolo 3 dello Statuto allo sviluppo sostenibile, alla qualità dell'ambiente e alla difesa del suolo, creando, come abbiamo già visto, un sistema di gestione unico del verde metropolitano. Inoltre parla diffusamente sia di gestione di mobilità e viabilità, sia di sviluppo sostenibile delle reti infrastrutturali e dei servizi di mobilità pubblica. Altri sono i temi sviluppati: mobilità dolce, rigenerazione urbana, etc., che fanno di Milano la realtà più all’avanguardia allo stato attuale in Italia per questi temi; almeno a livello istituzionale. Anche la Città metropolitana di Bologna parla di sostenibilità, proponendo di predisporre idonei strumenti per il monitoraggio delle proprie politiche di sostenibilità ambientale. Nello stesso Statuto si parla anche di trasporti, volendo incentivare soprattutto la competitività del trasporto pubblico rispetto a quello privato. Più limitata è la trattazione di Firenze che propone solamente come obiettivo di sostenere progetti e interventi di recupero ambientale, avendo però una piattaforma on line ben curata sulla mobilità, derivante dall’ex Provincia. L’istituzione torinese propone come obiettivo all’articolo 1 dello Statuto, la mobilità sostenibile delle cose e delle persone, declinando questo scopo in varie azioni nella rete (sezione dedicata alla mobilità sostenibile sul proprio sito web), nello Statuto (utilizzo dell’inter-‐modalità, della bicicletta, del bike-‐sharing e del trasporto collettivo), nel Piano Strategico (attenzione alla sostenibilità ambientale) e attraverso vari progetti (ad esempio il Sam4cp68 per l’utilizzo sostenibile del territorio, di cui la Città metropolitana di Torino è Ente capofila). Anche l’istituzione della Capitale parla sia di sviluppo sostenibile del paesaggio e conservazione dell’ambiente sia di mobilità ecosostenibile e riduzione dell’impatto ambientale, lasciando poi ai piani strategici e di mobilità le sfumature più pratiche. L’Ente genovese parla nello Statuto di rete ecologica metropolitana (come altre Città fanno nei propri siti web), proponendosi di potenziarla collegando in rete vari parchi pubblici e migliorando servizi e spazi.

68 Progetto finanziato al 50% dall’Unione europea.

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La Città metropolitana di Napoli studia a fondo, nel suo Statuto, l’obiettivo di risanamento dell’ambiente e del tessuto urbano, considerando la creazione di un’Agenzia per il trasporto pubblico metropolitano per curare il trasporto ferroviario e garantire competitività di costo e servizio del trasporto pubblico rispetto a quello privato. Da ultima la Città metropolitana di Bari cita all’articolo 8 la necessità di riduzione dell’inquinamento e di contenimento di consumo del suolo pubblico per arrivare a un sostanziale riassetto del territorio. Questi obiettivi sono senza dubbio ambiziosi e qualificanti per le realtà italiane, soprattutto se si pensa che fino a pochi anni fa l’attenzione dedicata al tema era pressoché nulla69. Sicuramente la strada imboccata è quella giusta, anche se un’analisi oggettiva alle realtà europee avrebbe permesso di introdurre anche in Italia esempi di sostenibilità quali quelli di Londra e Parigi in cui si riprogettano quartieri -‐ e quindi intere aree -‐ fondandosi sui trasporti e sul grado di inclusione sociale che essi creano.

Proprio l’inclusione sociale è il punto cardine degli assi 3 e 4 del PON METRO; rispettivamente con servizi per l’inclusione sociale e infrastrutture per l’inclusione sociale. Anche su questo tema i contributi sono vari e soprattutto attuali. La Città metropolitana di Milano si propone di promuovere uno sviluppo economico-‐sociale equo e durevole basato sulla coesione e l'inclusione sociale. Le azioni per questo obiettivo saranno predisporre programmi e politiche volti a garantire a tutti i cittadini pari opportunità e pari condizioni per l'accesso ai servizi sociali, oltre a un sito web ad hoc sull’housing sociale. Anche la realtà bolognese vuole operare mediante azioni di contrasto alla povertà e favorendo l’accesso al lavoro, ai servizi socio-‐sanitari e all’istruzione. La Città metropolitana di Firenze istituisce un Osservatorio sociale, già attivo sul web, che ha come scopo promuovere indagini conoscitive per fare monitoraggio e analisi in relazione a fenomeni sociali e peculiarità presenti sul proprio territorio. Sempre dallo Statuto si evince l’obiettivo di dedicare attenzione alle fasce più deboli della popolazione, programmando politiche in grado di fornire risposte concrete alle necessità dei cittadini.

69 Si vedano in merito i dati delle pubblicazioni “Rapporto annuale sulla mobilità in Italia”,

redatto dall’Istituto superiore di formazione e ricerca per i trasporti.

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Gli obiettivi dell’istituzione di Torino sono molto simili: la promozione del bene collettivo e della sicurezza sociale attraverso lo sviluppo di politiche proprie e inter-‐istituzionali, finalizzate alla conoscenza e all’esigibilità dei propri diritti, all’autonomia e alla vita indipendente, al contrasto delle povertà, e al superamento delle fragilità e degli svantaggi. La Città metropolitana di Roma Capitale sviluppa in maniera senza dubbio esauriente il tema inserendo vari focus sul benessere e la coesione sociale, sulla costruzione di un’identità comune, sullo scambio interculturale permanente, sulla valorizzazione delle identità culturali, religiose e linguistiche e sul sostentamento delle minoranze etniche (articoli 14 e seguenti dello Statuto). In questi processi i soggetti coinvolti sono molti: si va dalla Regione, allo Stato, fino ad arrivare a un dialogo in potenza costante con tutte le realtà presenti (soprattutto religiose vista la realtà della nostra Capitale). La Città metropolitana di Genova ispira la propria azione al principio di solidarietà nei confronti di soggetti e settori svantaggiati delle Comunità locali, come recita l’articolo 5 dello Statuto; interessante il riferimento al sistema integrato educativo-‐scolastico-‐formativo come fattore fondamentale per lo sviluppo sociale. L’istituzione napoletana cita semplicemente l’integrazione delle persone provenienti da altri Stati, legandosi ai valori previsti dalla Costituzione. Ancora citiamo la Città metropolitana di Bari che, similmente alla Città di Roma Capitale, parla di benessere e coesione sociale nelle diverse parti del territorio metropolitano, sottolineando strumenti valorizzanti quali la cultura, lo sport e la promozione sociale, volendo quindi coinvolgere nei ragionamenti tutte le istituzioni operanti in questi ambienti. Come il lettore avrà constatato mancano completamente i riferimenti all’asse 4 “Infrastrutture per l’inclusione sociale”. Tale mancanza può essere dovuta allo stato nascente di queste riflessioni. Si cita come esempio la decisione presa dall’Area metropolitana di Porto di consultare tutti i cittadini per la definizione delle aree di passaggio della propria linea della metropolitana. Questo potrebbe essere un buon primo passo in tutte le istituzioni italiane che si dovranno scontrare con il miglioramento dei propri servizi di trasporto, per iniziare a declinare situazioni di digitalizzazione (consultazione on line dei cittadini), mobilità sostenibile e inclusione sociale.

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9. Discussione dei risultati e conclusioni


Come abbiamo riportato nel capitolo introduttivo, l’obiettivo principe di questa analisi era comprendere cosa racchiudesse il “pacchetto” Città metropolitana, novello Ente di area vasta in Italia. Le normative frammentate che si sono susseguite dal 1990 fino a oggi non sono riuscite a lasciare il segno. Grazie alla Legge Delrio invece si è finalmente riusciti a dare una svolta all’attivazione di queste nuove realtà, a partire dal 1° gennaio 2015. Abbiamo quindi, attraverso un’analisi desk, cercato di comprendere come si fossero strutturate i nascenti Enti, a meno di un anno dalla loro istituzione. Quello che è emerso è un processo fiorente, che vede al proprio interno una modesta eterogeneità di sviluppo a livello nazionale, descritta nel capitolo 6 e 8 di questo elaborato.

Per meglio comprendere le nostre realtà abbiamo analizzato dei casi studio europei, evidenziando i modelli virtuosi delle sei aree metropolitane di Porto, Londra, Madrid, Rotterdam -‐ The Hague, Mitteldeutschland e Parigi, analizzando anche le tendenze emerse dall’analisi della letteratura (policentrismo, smart cities, coordinamento tra Enti pubblici).

Come emerge dalla letteratura, configurazioni particolari di governance e i giusti meccanismi di collaborazione tra le istituzioni pubbliche portano ad una gestione più efficiente ed efficace dei servizi pubblici, migliorando quindi l’offerta ai cittadini.

Il framework proposto nel capitolo 8 nasce dall’esigenza di mappare e confrontare lo status raggiunto dalle Città metropolitane in Italia. Dalla mappatura consegue un confronto della maturità raggiunta, che ha lo scopo di stimolare comportamenti virtuosi, il raggiungimento delle azioni prese come riferimento e la ricerca degli ostacoli verso il pieno stato evolutivo; comunque non raggiungibile in un solo anno.

Nella tabella seguente sono riassunti i modelli virtuosi tratti dallo studio dei casi europei, dall’analisi della letteratura e dalle Città metropolitane analizzate (e cioè quelle munite di uno Statuto al momento di osservazione: novembre 2015).

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Le dimensioni di tale tabella ricalcano quelle del framework proposto al capitolo 8, per un confronto più immediato. Rimandiamo, per la trattazione completa degli esempi virtuosi riportati, al capitolo indicato a fianco di ogni punto. Per i modelli virtuosi italiani i riferimenti sono tutti al paragrafo 8.3, tranne dove espressamente citato.

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Tabella 16 -‐ Modelli virtuosi riscontrati durante la redazione dell'elaborato. Fonte: elaborazione personale

Territorio Unioni di Comuni / Zone omogenee

Collaborazio-‐ne

Attribuzione competenze

Razionalizza-‐zione RU/PA

Risorse finanziarie

Digitalizzazio-‐ne (asse 1)


Servizi e infrastrutture Inclusione Sociale (asse 3 e 4)

Mod

elli virtuo

si europ

ei

●Mittle-‐deutschland Metropol-‐region: policentrismo oltre i confini regionali (cap 3.1) ●Greater London: rimodellazio-‐ne dei confini (cap 3.3)

●Mittle-‐deutschland Metropol-‐region: spinta dell’Unione europea alla loro creazione (cap 3.1)

●Greater London: prevede la suddivisione del territorio in Borought (cap 3.3)

●Mittle-‐deutschland Metropol-‐region: cinque gruppi di lavoro con personalità del mondo socio-‐economico (cap 3.1)

●Area Metropolitana du Porto: forte coinvolgimen-‐to statale nel governo di Porto (cap 3.2)

●Comunitas autonomas de Madrid: amministrazione come Città-‐stato (cap 3.4)

●Metropolitan Region Rotterdam – The Hague: modello three-‐ring (cap 3.5)

●Greater London: coinvolgimen-‐to degli enti di volontariato e terzo settore (sussidiarietà orizzontale, cap 3.3)

●Metropole du Grand Paris: abolizione di tutti gli Enti all’interno dei suoi confini (cap 3.6)

●Greater London: utilizzo di investimenti privati (sindacato London First, cap 3.3) ●Metropolitan Region Rotterdam – The Hague: investimenti complementa-‐ri nel territorio (cap 3.5)

●Barcellona come smart cities con la sua knowledge economy (cap 2.2)

●Greater London: sostenibilità e capillarità nello sviluppo dei trasporti (cap 3.3)

●Metropole du Grand Paris: sostenibilità nei trasporti e progetto Grand Paris (cap 3.6)

●Area Metropolitana du Porto: partecipazio-‐ne dei cittadini alla pianificazione di progetti (es. metropolitana cap 3.2)

●Greater London: London Forum (cap 3.3) ●Barcellona: forte coesione sociale attraverso la bottom-‐linked innovation (cap 2.2)

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Integra-‐zione europea

Territorio Unioni di Comuni / Zone omogenee

Collabora-‐zione

Attribu-‐zione compe-‐tenze

Organi extra

Razionalizza-‐zione RU/PA

Risorse finanziarie

Digitalizza-‐zione (asse 1)

Sostenibi-‐lità servizi e mobilità (asse 2)

Servizi e infrastrut-‐ture per l’inclusione sociale (asse 3 e 4)

Mod

elli virtuo

si italiani

●Città metropo-‐litana di Torino: progetto “Data 4 Action”

●Città metropoli-‐tana di Cagliari: confini metropolitani modificati (cap 6.3)

●Città metropoli-‐tana di Torino: processo compiuto di struttura-‐zione ●Città metropoli-‐tana di Bologna: Unioni di Comuni su tutto il territorio

●Città metropo-‐litana di Bologna: rapporto con l’Universi-‐tà degli Studi ●Città metropo-‐litana di Bari: rapporto con le organizza-‐zioni economi-‐che e sindacali, pubbliche e private

●Città metropo-‐litana di Milano: agenzie di collabora-‐zione ●Città metropo-‐litana di Torino: assistenza tecnico-‐ammini-‐strativa ai Comuni e loro Unioni

●Città metropo-‐litana di Milano: Collegio metropo-‐litano dei garanti ● Città metropo-‐litana di Milano e Napoli: Forum metropo-‐litano ●Città metropo-‐litana di Napoli: Forum dei giovani

●Città metropolita-‐na di Milano: organizzazio-‐ne a progetto ●Città metropolita-‐na di Firenze: Osservatorio per il lavoro pubblico ●Città metropolita-‐na di Bari: affidamento a singoli cittadini di funzioni ●Città metropolita-‐na di Firenze e Roma Capitale: divieto di istituire nuovi Enti

●Città metropoli-‐tana di Milano: utilizzo del gender budgeting per la redazione del bilancio

●Città metropoli-‐tana di Bologna: promozio-‐ne del software libero ●Città metropoli-‐tana di Bari: predisposi-‐zione di una banca dati per valorizzare le professio-‐nalità

●Città metropolitana di Milano: gestione unica del verde metropolitano ●Città metropolitana di Bologna: monito-‐raggio delle azioni sostenibili ●Città metropo-‐litana di Napoli: Agenzia per il trasporto pubblico

●Città metropoli-‐tana di Firenze: Osservato-‐rio sociale

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9.1. Implicazioni manageriali e opportunità da cogliere

Dalla tabella sopra riportata, possiamo trarre spunto per opportunità future che le nostre Città metropolitane possono cogliere, ricercando esempi di comportamento dalle Città europee più strutturalmente avanzate, o semplicemente prendendo spunto l’una dall’altra. Se è vero che il confronto con realtà lontane può ispirare il comportamento di quelle nazionali, il confronto tra Enti nostrani sviluppa una competizione e interesse ancora maggiori, che stimolano comportamenti virtuosi.

Vogliamo riportare alcuni punti emersi nel corso di questo elaborato, che dovrebbero essere i pilastri identificatori della strategia da adottare da parte delle Città metropolitane in Italia nel prossimo futuro:

• aumentare le proprie reti di collaborazione, che sono la chiave di sviluppo per le Città metropolitane, grazie ai vantaggi che generano le sinergie. Non bisogna in questo ambito sottovalutare la capacità di coordinamento tra i diversi organismi e di organizzazione e controllo, per diminuire la frammentazione istituzionale;

• orientarsi verso organizzazioni più flessibili e meno gerarchiche, assegnando le proprie funzioni al livello di governo più adeguato (sussidiarietà verticale) e lasciando ampio spazio alla partecipazione cittadina (sussidiarietà orizzontale);

• promuovere la partnership con gruppi privati settoriali e comunità di interesse, curando in particolare la partecipazione delle PMI, oltre a quella delle grandi società. Coinvolgere le imprese locali nell’elaborazione di strategie metropolitane può, infatti, aiutare le autorità di governo a cogliere gli insight dei cittadini;

• valorizzare gli assi del Piano Operativo Nazionale Città metropolitane -‐ in grado di contribuire alla Strategia Europa 2020 -‐ combattendo l’emarginazione sociale, sfruttando l’aspetto digitale e dedicandosi ad un approccio più sostenibile della gestione dello spazio urbano. Tutto ciò permetterebbe di incrementare l’attrattività delle Città, nonché la qualità della vita dei suoi cittadini;

• data l’autonomia delle Città metropolitane e il loro ingente bisogno finanziario, non soddisfatto in modo esaustivo dal PON Metro, si potrebbe applicare una logica di differenziazione delle entrate fiscali,

234


introducendo le cosiddette smart taxes (come gli oneri di congestione o tasse ambientali);

• implementare un sistema di monitoraggio delle attività e controllo delle performance, basato sul rispetto di precisi indicatori, al fine di poter effettuare azioni correttive in corso d’opera ed ottenere quindi risultati migliori;

• valorizzare le opportunità della digitalizzazione anche in ambito interno, promuovendo strumenti informatici a supporto della gestione delle attività.

È lecito pensare che, grazie al Piano strategico triennale del territorio metropolitano di cui ogni Città metropolitana deve dotarsi e alle restanti nuove funzioni attribuite agli Enti di area vasta, si possano raggiungere nel medio periodo i punti sopra elencati, adottando un approccio diversificato, che tenga in considerazione delle specificità di ciascuna realtà. Nell’adozione di una pianificazione strategica, le autorità pubbliche dovrebbero individuare un ampio ventaglio di attori che possano incidere positivamente sullo sviluppo futuro del territorio metropolitano, in particolare personalità emergenti nel mondo imprenditoriale o universitario.

Le Città, si ricorda infine, sono le componenti chiave della strategia di sviluppo territoriale, tanto cara non solo all’Italia ma anche all’Europa: per questo motivo è sempre più necessario un approccio dinamico e proattivo alla soluzione delle problematiche urbane.

235


9.2. Limiti della ricerca e possibili sviluppi futuri

Coerentemente con gli obiettivi dichiarati, in questa ricerca sono stati presi in considerazione la totalità degli aspetti che caratterizzano le Città metropolitane, spaziando dal livello organizzativo e territoriale alla configurazione urbanistica e all’offerta di servizi, analizzando il loro ruolo e le loro risorse. Trattandosi di realtà nascenti e non ancora completamente strutturate, non si è quindi entrati nella profondità di ciascun aspetto, cosa che invece potrebbe essere fatta negli sviluppi successivi a questa tesi, anche in relazione all’importanza relativa che acquisterà ciascuna dimensione nel prossimo futuro. Sempre per i possibili sviluppi futuri abbiamo riportato negli allegati le domande che potrebbero essere rivolte alle Città metropolitane e ai Comuni che vi appartengono, per ricostruire in toto il loro processo di organizzazione e le ricadute sugli Enti locali. Proprio attraverso tali domande si potrebbero individuare eventuali gap informativi rispetto al framework qui proposto, scoprendo che alcune azioni programmate non sono state implementate e viceversa.

Un altro limite di questa analisi è che essa, rappresentando una fotografia dello stato dell’arte attuale, richieda il necessario aggiornamento del framework concettuale e il continuo screening nel tempo dei casi studio europei riportati, per portare alla luce nuovi modelli virtuosi implementabili.

236

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246

Allegati

Allegati

Allegato A

Tabella 17 -‐ Distribuzione demografica dei Comuni italiani. Fonte: ISTAT, 2015

Classi demografiche Numero di Comuni Popolazione residente

Val. ass. % Val. ass. %

0 -‐ 1.999 3.522 43,77 3.328.266 5,47

2.000 -‐ 4.999 2.105 26,16 6.766.119 11,13

5.000 -‐ 9.999 1.187 14,75 8.371.473 13,77

10.000 -‐ 19.999 712 8,85 9.837.731 16,18

20.000 -‐ 59.999 416 5,17 13.678.625 22,5

60.000 -‐ 249.999 93 1,16 9.522.167 15,66

> 250.000 12 0,15 9.290.231 15,28

Italia 8.047 100% 60.794.612 100%

5%

11%

14%

16% 23%

16%

15%

Grafico classi demografiche -‐ popolazione residente

0 -‐ 1.999

2.000 -‐ 4.999

5.000 -‐ 9.999

10.000 -‐ 19.999

20.000 -‐ 59.999

60.000 -‐ 249.999

> 250.000

Figura 55: rappresentazione grafica per popolazione residente. Fonte: Istat, 2015

247

Allegati

Allegato B

Tabella 18 -‐ Dotazione finanziaria suddivisa per anno e per fondo. Fonte: PON METRO

248

Allegati

Allegato C

Domande generiche per tutte le Città metropolitane

Organizzazione

D1. In tutti gli statuti si parla di processi di integrazione tra la Città metropolitana e le altre aree e città Metropolitane europee.

• Si è già pensato a qualche processo organico per lavorare in questa direzione anche sfruttando le “best practices” delle città europee?

D2. Il decreto Delrio indica come confine naturale della Città metropolitana quello della precedente Provincia “… ferma restando l’iniziativa dei Comuni per la modifica delle circoscrizioni provinciali limitrofe e l’adesione alla Città metropolitana”.

• Si sono fatti cambiamenti rispetto alla delimitazione data dalle ex Province, magari partendo da qualche consultazione con i Comuni?

• E’ pensabile in un prossimo futuro qualche processo di coinvolgimento dei Comuni non compresi nella Città metropolitana per valutare un loro inserimento (referendum, consultazioni on-‐line, …)?

D3. L’articolo 1, comma 44, lettera c della legge Delrio indica come funzione della Città metropolitana quella di “… esercitare le funzioni di predisposizione dei documenti di gara, di stazione appaltante, di monitoraggio dei contratti di servizio e di organizzazione di concorsi e di procedure selettive”.

• Si è già preso qualche accordo in merito a questo con i Comuni compresi nella Città metropolitana?

D4. Un tema molto caro alla legge Delrio è quello delle Unioni di Comuni, da attuarsi sia fuori che all’interno della Città metropolitana.

• In che modo la vostra Città tutela e disciplina la creazione di queste Unioni?

D5. L’articolo 1 comma 11 punto c, indica la possibilità di “… costituire zone omogenee, per specifiche funzioni e tenendo conto delle specificità territoriali, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica”.

249

Allegati

• La vostra città prevede la costituzione di tali zone omogenee, anche in previsione di elezione diretta del Sindaco metropolitano?

• Che funzioni si vuole attribuire a tali zone omogenee?

D6. Un tema molto importante è la collaborazione con tutte le personalità pubbliche e private che permette di raggiungere l’efficienza.

• In che modo si pensa di coinvolgere gli enti e non solo, nei processi della Città metropolitana (strumenti informatici, consultazioni popolari, …)? Esistono casi di gestione comune di servizi?

Governance

D7. Articolo 1, comma 11, lettera b del decreto Delrio indica che “Mediante convenzione che regola le modalità di utilizzo di risorse umane, strumentali e finanziarie, i Comuni e le loro Unioni possono avvalersi di strutture della Città metropolitana e viceversa per l’esercizio di specifiche funzioni … senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica”.

• Si è già presa qualche decisione in questo senso (attribuzione di funzioni della Città metropolitana ai Comuni e viceversa)? Se sì, è stato previsto anche il trasferimento delle risorse umane, finanziarie e strumentali necessarie per farvi fronte?

• Si sono coinvolti i Comuni in questo processo di razionalizzazione delle funzioni?

D8. Articolo 1, comma 44 della Legge Delrio indica che le funzioni delle Province saranno trasferite in toto alla Città metropolitana.

• E’ già stata prevista la modalità di questo trasferimento? • La città metropolitana ha acquisito funzioni anche dalla Regione?

D9. La riforma Delrio prevede che il Sindaco metropolitano sia di diritto il Sindaco del Comune capoluogo della Città, fatto salvo il diritto di procedere ad elezioni a suffragio universale dopo aver provveduto ad adempiere specifiche condizioni.

• La vostra Città metropolitana ha intenzione di esercitare questo diritto? Se sì, come è articolato, nella vostra Città, il processo di elezione del Sindaco metropolitano?

250

Allegati

• Chi potrà essere eleggibile a Sindaco metropolitano (solo chi è Sindaco di un Comune o anche il normale cittadino)?

D10. La legge Delrio prevede un sindaco metropolitano, una conferenza e un consiglio metropolitano.

• Sono stati previsti altri organi magari mutuati da esperienze precedenti di governo? Ad es. dalla provincia o da best practices europee?

Risorse

D11. Una delle risorse più difficili da gestire sono quelle umane, per il tema della conoscenza che possiedono difficilmente trasmissibili.

• Si è applicata una razionalizzazione delle risorse umane? Esiste in merito una struttura organizzativa ben sviluppata? (organigramma)

D12. Un punto qualificante di vari Statuti è la razionalizzazione dei processi e degli organi della Pubblica Amministrazione, soprattutto per quanto riguarda il tema delle risorse disponibili.

• Quali interventi si prevedono in questo ambito?

D13. Nel DL Delrio si indica che le risorse della Provincia spettano alla Città metropolitana (Art. 1, comma 47) e si lascia intendere che altre risorse potranno essere reperite da condivisione di interessi o specifiche attribuzioni erariali, regionali o europee (ad esempio il PON Metro).

• In che modo la vostra Città metropolitana fa i conti con questi temi, pur nella necessità di svolgere più funzioni rispetto alle province?

• È stato deciso l’allocamento delle risorse del PON metro in qualche progetto?

• Ci sono già esempi virtuosi che ci volete riportare per quanto riguarda l’ottimizzazione delle risorse?

PON METRO

D14. Molti statuti rivolgono la loro attenzione a percorsi di digitalizzazione dei dati e coinvolgimento attivo dei cittadini attraverso la rete, ed a temi quali l’open data, il sito istituzionale, etc.

251

Allegati

• Si sono già stanziate risorse in questo ambito ed è già stato avviato qualche processo o progetto che va in questa direzione (coinvolgimento dei cittadini attraverso referendum online, network di comuni in rete, …)?

D15. Come abbiamo visto dai casi europei il tema della mobilità e sostenibilità ambientale è un tema principe dell’area metropolitana.

• Come pensate di affrontare questo tema vista l’arretratezza generale dell’Italia sul tema?

D16. La realtà del policentrismo ci interroga sul degrado di alcune zone lontane dal centro cittadino ma inserite all’interno dell’area metropolitana.

• Come si pensa di gestire la rigenerazione delle periferie e di sopperire al degrado di alcune zone?

• Come si pensa più in generale di aumentare l’inclusione sociale in tutta l’area metropolitana?

252

Allegati

Domande specifiche per ogni Città metropolitana

Città metropolitana Domande specifiche

BOLOGNA

● Art. 15 indica, oltre che una precisa attribuzione alla Città di tutto ciò che riguarda la scuola, attribuito in precedenza alla Provincia, anche una collaborazione con l’Università di Bologna. In che cosa consiste e fino a dove si spinge tale collaborazione? ● Sito web parla di Sistema Informativo Territoriale integrato (SIT). Di cosa si tratta? Si potrà integrare in qualche modo con il processo di digitalizzazione avviato dalla Città metropolitana? ● Art. 32 indica l’istituzione dell’”Ufficio di Presidenza della Conferenza Metropolitana” un organo non previsto nella Delrio che coinvolgerebbe solo le Unioni di Comuni e il Sindaco della Città (non i comuni). Come mai la necessità di questo organo che non è previsto dal legislatore? Attualmente non tutti i comuni sono rappresentati da un Unione (Fonte: sito web): si prevede quindi che tutti i Comuni siano rappresentati da un Unione in futuro?

TORINO

● Art.31-‐34 Lo Statuto di Torino dedica molto spazio all’assistenza tecnico-‐amministrativa fornita ai Comuni e alla Unioni di Comuni della Città metropolitana. A che punto si è rispetto a ”…la formazione del personale, l’elaborazione e la gestione di banche dati e di servizi su piattaforma elettronica” e “l’integrazione delle banche dati, la gestione coordinata dei siti istituzionali, l’offerta di servizi ai cittadini ed alle imprese…”

253

Allegati

ROMA CAPITALE

● Art. 31 parla dei Municipi di Roma Capitale, realtà particolare del capoluogo che non trovano identità nella legge e ne trovano poca anche nello stesso Statuto (si legge di sole funzioni di “… iniziative sugli atti di competenza del consiglio e sottoscrizione di accordi o intese tra i Municipi ed i comuni confinanti”. Che ruolo si pensa concretamente di dare ai Municipi di Roma Capitale, anche in futuro (organo ad hoc, rappresentanti all’interno degli organi della Città, corrispondenza con zone omogenee…)? ● Art. 25 indica il divieto di istituire enti o società diverse da quelle già esistenti Che risparmi si pensa potrà dare questa decisione, insieme a quella di spingere per una riduzione degli enti già presenti (vedi comma 2)?

FIRENZE

● Art. 18 indica il “Divieto di istituire enti o società […] ad esclusione di quella senza scopo di lucro”. Che risparmi si pensa potrà dare questa decisione, insieme a quella di spingere per una riduzione degli enti già presenti (vedi comma 2)? ● Art. 23 indica l’istituzione di un “… Osservatorio sul lavoro pubblico dipendente al fine di favorire la piena valorizzazione delle risorse umane presenti nel territorio metropolitano”. Come si pensa di istituire e strutturare questo osservatorio? Lavorerà solo con interesse nelle risorse umane o si prevede avrà uno sviluppo anche in altri ambiti (finanziario, politico, …)?

254

Allegati

MILANO

● All’art. 33, punto e si legge di una particolare attenzione ai parchi metropolitani: si parla di gestione unica per arrivare ad un unico parco metropolitano. Cosa si è fatto finora per favorire questa gestione coordinata dei parchi ● Art 36: “… politiche di rigenerazione urbana orientate sia alla tutela del suolo libero, anche attraverso l'ampliamento e il collegamento tra i parchi metropolitani, sia a una riqualificazione delle periferie dei centri urbani in una logica policentrica”. Come si intende procedere in particolare nella riqualificazione delle periferie? È già stato fatto qualcosa a riguardo? ● Art 36, comma 7 parla di Sistema Informativo Territoriale integrato (SIT). Di cosa si tratta? Si potrà integrare in qualche modo con il processo di digitalizzazione avviato dalla Città metropolitana?

GENOVA

● All’articolo 12 dello Statuto si parla, per favorire lo sviluppo sociale, qualità del sistema integrato educativo scolastico-‐formativo”. Come mai questa attenzione e come si prevede di agire? ● Art. 19 indica l’istituzione dell’”Ufficio di Presidenza della Conferenza Metropolitana” un organo non previsto nella Delrio che coinvolgerebbe solo le Unioni di Comuni e il Sindaco della Città (non i comuni). Si prevede quindi che tutti i Comuni siano rappresentati da un Unione o si vuole solo sopperire alla mancanza del legislatore che non ha inserito questo ente in nessun organo di governo?

255

Allegati

NAPOLI

● Art.36 parla di una ’”… Agenzia per il trasporto pubblico metropolitano” per quanto riguarda il tema della mobilità. Come mai, in un tema generale di dismissione delle partecipate e degli enti, si prevede la presenza di questa agenzia in carico alla Città metropolitana? ● Art 35, comma 7: parla di Sistema Informativo Territoriale integrato (SIT). Di cosa si tratta? Si potrà integrare in qualche modo con il processo di digitalizzazione avviato dalla Città metropolitana? ● Art.3 parla di “… istituire delegazioni presso ciascuna delle zone omogenee dotandole a tali fini di personale e mezzi”. Come mai questa scelta, che rappresenta un unicum nei vari statuti analizzati e come si combina con l’ambito della riorganizzazione di risorse?

BARI

● Articolo 21 dello Statuto parla di “… affidare a cittadini – titolari di specifiche competenze ed esperienze – incarichi funzionali di supporto all’attività di indirizzo politico”. Come ci si intende muovere in questo processo, vista anche la gratuità degli incarichi che dovranno essere affidati? ● Art. 29 promuove la creazione di una banca dati per valorizzare i profili personali delle risorse umane presenti nella Pubblica Amministrazione. Come si prevede di strutturare questo piccolo “Linkedin” metropolitano? Che obiettivi si pensano di raggiungere con questa iniziativa? ● Art 24: “la Città Metropolitana può istituire enti strumentali e promuovere società di diritto privato, mantenere o assumere partecipazioni in altri enti e società di diritto privato”. Come mai, in un tema generale di ottimizzazione delle risorse, si prevede la possibilità di istituire nuovi enti o assumere nuove partecipazioni?

256

Allegati

Allegato D

Questionario per i Comuni appartenenti alle Città metropolitane

1. La vostra Istituzione è stata coinvolta nel processo di redazione dello Statuto della Città metropolitana?

o Si, e sono stati coinvolti anche i cittadini del nostro Comune. o Si, sono stati coinvolti gli organi del nostro Comune. o No, ma sono stati coinvolti ad un livello più ampio tutti i cittadini del

territorio. o No, per niente.

2. L'art.1 comma 11 della legge Delrio prevede la possibilità di delegare alla Città Metropolitana funzioni proprie dei comuni. Il vostro Comune che funzioni ha delegato alla Città metropolitana?

o Organizzazione generale dell'amministrazione, gestione finanziaria e contabile e controllo.

o Organizzazione dei servizi di interesse generale di ambito comunale, ivi compresi i servizi di trasporto pubblico comunale.

o Catasto, ad eccezione delle funzioni mantenute allo Stato dalla normativa vigente.

o La pianificazione urbanistica ed edilizia di ambito comunale, nonchè la partecipazione alla pianificazione territoriale di livello sovracomunale.

o Attività, in ambito comunale, di pianificazione, di protezione civile e di coordinamento dei primi soccorsi.

o L'organizzazione e la gestione dei servizi di raccolta, di avvio e smaltimento e recupero dei rifiuti urbani e la riscossione dei relativi tributi.

o Progettazione e gestione del sistema locale dei servizi locali ed erogazione delle relative prestazioni ai cittadini, secondo quanto previsto dall'articolo 118, quarto comma, della Costituzione.

o Edilizia scolastica per la parte non attribuita alla competenze delle province, organizzazione e gestione dei servizi scolastici.

o Polizia municipale e Polizia amministrativa locale.

257

Allegati

o Tenuta dei registri di stato civile e di popolazione e compiti in materia di servizi anagrafici nonchè in materia di servizi elettorali, nell'esercizio delle funzioni di competenza statale.

o Nessuna.

3. Che impatti ha tale razionalizzazione di funzioni nei vostri processi?

o Il Comune fornisce proprie risorse alla Città metropolitana che svolge la funzione.

o La Città metropolitana svolge la funzione con proprie risorse. o Per tali funzioni le risorse sono condivise tra Comune e Città

metropolitana. o Si sono create sinergie con altri Comuni, agevolate dalla Città

metropolitana, per lo svolgimento di tali funzioni.

o Altro:

4. Quali vantaggi porta questa nuova suddivisione delle funzioni?

o Riduzione delle risorse necessarie a tali funzioni. o La Città metropolitana porta più competenza e sguardo d'insieme nello

svolgimento delle funzioni. o Una riduzione della complessità gestionale dovuta all'accentramento

della funzione. o Nessuno

o Altro:

5. Quali svantaggi, invece, porta?

o Un allontanamento dei processi decisionali dall'ente locale. o Una maggiore complessità organizzativa e burocratica. o Una riduzione delle risorse causata da un'attribuzione alla Città

metropolitana. o Nessuno.

o Altro:

258

Allegati

6. Parallelamente lo stesso comma consente alla Città Metropolitana di delegare proprie funzioni a Comuni o ad unioni di Comuni. Dopo l'entrata in vigore della Città Metropolitana il vostro comune si è visto assegnare nuove funzioni prima non svolte?

o Mobilità e viabilità. o Promozione e coordinamento dello sviluppo economico e sociale. o Promozione e coordinamento dei sistemi di informatizzazione e di

digitalizzazione. o Gestione dell'edilizia scolastica. o Controllo dei fenomeni discriminatori in ambito occupazionale e

promozione delle pari opportunità. o Nessuna.

o Altro:

7. Nella Città Metropolitana in cui è compreso il vostro Comune è già stato approvato un Piano Strategico del territorio metropolitano (art.1, comma 44)?

o Si ed il nostro Comune è stato coinvolto nella redazione di tale piano. o Si, ma il nostro Comune non è stato coinvolto nella sua redazione. o No.

8. L'articolo 1, comma 44 prevede anche la possibilità per la Città Metropolitana di fissare vincoli ed obiettivi per i propri Comuni nell'ambito, soprattutto, della pianificazione territoriale strategica per garantire uno sviluppo armonioso del territorio. Il vostro Comune è stato coinvolto in temi simili?

o Sì. o No.

o Se si, quali?

9. Più in generale la riforma Delrio come è stata accolta dal vostro Comune? Ha stimolato ulteriori riflessioni o è vista come una complicazione non necessaria nei processi di Amministrazione locale?

259

Allegati

o La riforma ha stimolato riflessioni positive, anche per l'organizzazione del nostro Comune e dei Comuni limitrofi (Unioni di Comuni, condivisione di risorse, ecc).

o La riforma migliora l'apparato istituzionale presente coinvolgendo il comune solo nello sviluppo e nelle attività della Città Metropolitana.

o La riforma non fa altro che cambiare la forma ma la sostanza rimane fondamentalmente inalterata nel passaggio da Provincia a Città Metropolitana.

o La riforma non fa che complicare un quadro già di per sè complesso come quello italiano, provocando più che altro un'ulteriore duplicazione di ruolo.

260

Allegati

Allegato E

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Figura 56 -‐ L'organigramma della Città metropolitana di Torino. Fonte: www.cittametropolitana.torino.it

261

Allegati

Figura 57 -‐ L'organigramma della Città metropolitana di Milano. Fonte: www.cittametropolitana.mi.it

262

Allegati

Figura 58 -‐ L'organigramma della Città metropolitana di Genova. Fonte: www.cittametropolitana.genova.it

263

Allegati

Figura 59 -‐ La prima pagina dell'organigramma della Città metropolitana di Bologna. Fonte: www.cittamentropolitana.bo.it

264

Allegati

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Figura 60 -‐ L'organigramma della Città metropolitana di Firenze. Fonte: www.cittametropolitana.fi.it

265

Allegati

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Figura 61 -‐ L'organigramma della Città metropolitana di Napoli. Fonte: www.cittamentropolitana.na.it

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Allegati

Figura 62 -‐ La prima pagina dell'organigramma della Città metropolitana di Roma Capitale. Fonte: www.cittametropolitanaroma.gov.it

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Ringraziamenti

Ringraziamenti

Desideriamo ringraziare il Professor Giuliano Noci per averci dato l’opportunità di svolgere questa tesi e l’Ing. Giulia Marchio per averci supportato durante la sua fase di sviluppo con i suoi preziosi consigli. Vorremmo ringraziare inoltre tutti i Professori incontrati durante questi anni, per averci accompagnato nella nostra crescita professionale.

Vorremmo poi ringraziare tutti i colleghi con i quali abbiamo condiviso fatiche e soddisfazioni di questi anni al Politecnico. Un grazie speciale a Iris e Michele per aver partecipato con noi all’esperienza dell’Athens all’Università Mines ParisTech, da cui è nata la nostra collaborazione.

Federica e Stefano

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Ringraziamenti

Un doveroso ringraziamento va ai miei genitori, che mi hanno permesso di raggiungere questo meraviglioso traguardo, sostenendomi non solo economicamente, ma anche e soprattutto moralmente. Grazie a mia madre, che la sera prima degli esami, provando a farmi qualche domanda random sfogliando incredula i miei tre-‐quattro quaderni di schemi, riusciva sempre ad indovinare almeno una domanda che poi si sarebbe presentata il giorno dopo all’esame.

Grazie a te, Francesco, che sei sempre stato al mio fianco in questi cinque anni e sei stato il mio tifoso n° 1. Senza di te non ce l’avrei fatta.

Grazie a Francesca, cugina sempre presente -‐ nonché designer d’eccellenza -‐ in questi anni nei miei momenti di panico da grafica-‐design-‐tutte quelle cose di cui non capisco nulla.

Grazie a tutti i miei parenti, che mi hanno sempre sostenuto e spinto a fare di più. Grazie ai miei cugini, che sono i migliori cugini al mondo.

Grazie a tutti i miei amici, in particolare a Cristina, Marta, Ludovine e Chiara.

Grazie ad Alessandra, amica preziosa ed insostituibile, per essermi stata vicina soprattutto in questi ultimi mesi.

Grazie a Stefano, coautore di questa tesi, per questi 9 mesi trascorsi in armoniosa collaborazione, che hanno condotto al parto di questo elaborato, di cui sono molto orgogliosa. Grazie perché non abbiamo mai avuto un momento di screzio, nonostante le idee diverse. È stato un ottimo collega.

Grazie ai miei ex colleghi di Luxottica, che per sei mesi sono stati la mia famiglia e mi hanno sempre spronato e incoraggiato a dare il massimo sia per l’ultimo esame, sia per questa tesi. Un ringraziamento particolare a Francesca, Giulia e Alessio, che mi hanno permesso di vivere serenamente questo periodo impegnativo tra lavoro e università.

Grazie di cuore, infine, a tutte le persone che mi conoscono e che mi hanno, anche solo con una parola, sostenuta durante questo bellissimo percorso.

Federica

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Ringraziamenti

La conclusione di questa tesi è, per me, la conclusione di una parte importante della mia vita... passata di corsa come uno dei tanti treni che ho preso (e perso) durante questi ultimi anni!

Desidero quindi ringraziare tutte le persone che mi sono state vicine durante questi ultimi anni di studi universitari a metà tra il Veneto e la Lombardia!

In primis bisogna ringraziare Federica, per aver voluto condividere con me questo mistico percorso di tesi… mi rimarranno sicuramente nella memoria tutte le Città (metaforicamente) visitate insieme.

Un grazie a chi mi è stato vicino nel percorso di studi: grazie a Ramona, Valentina e Alberto per i nostri “flop” e grazie agli amici con cui ho vissuto negli ultimi anni. Un doveroso riferimento ad Andrea, Carmine e Giovanni ma anche a Elisa e Giada per avere risollevato alcune grigie giornate milanesi.

È d’obbligo poi ringraziare tutti i musicisti con cui ho condiviso mille e più note: grazie a tutti i Maestri che ho incontrato per avermi fatto capire la gioia del suonare insieme, grazie a Sebastiano per aver condiviso scleri e risate, grazie a Francesco per aver spartito i miei disperati progetti da diplomando e grazie ad Angelica per aver condiviso i miei disperati progetti in generale.

Da ultimo grazie a tutti gli scout che hanno riempito la mia vita di gioia e voglia di fare: ringrazio tutti gli amici del mio gruppo di quando ero ragazzo ed i miei Capi Reparto Maurizio e Roberta per avermi insegnato a sognare, ringrazio gli Esploratori e Guide del Reparto “Santa Chiara e San Francesco d’Assisi” per le loro grida e tutta la Comunità Capi del Gruppo Adria 1° per il nostro cammino fatto insieme. Ringrazio tutti gli scout che ho incontrato ai tanti (ma mai troppi!) campi che ho fatto in giro per l’Italia e l’Europa e la Staff “Bit Prepared” che mi ha accolto con entusiasmo. Sicuramente uno speciale ringraziamento va a Francesca per aver condiviso gran parte di questi campi con me!

Se la mia vita è stata così piena il vero ringraziamento va a due persone che si sono fatte il mazzo (per usare un eufemismo) per farmela vivere così a cuor leggero… quindi tutto ciò è per mamma e papà, sperando che questa soddisfazione li ripaghi di tutto!

Stefano

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