Progetto

LA PIANIFICAZIONE STRATEGICA E IL BILANCIO SOCIALE

Direzione generale, Settore Bilancio, politiche fiscali e sviluppo, Ufficio di staff

SINTESI TEORICA E PROPOSTA DA PORRE A FONDAMENTO DEL PROGETTO

Direzione generale, luglio 2005

Definizioni e concetti

Pianificazione strategica. Si distingue dalla pianificazione operativa che ne rappresenta una specificazione di dettaglio. La pianificazione strategica sta subito sotto l’individuazione della “mission” dell’organizzazione e la definizione del modello di sviluppo da seguire, in termini generali. Essa si forma attraverso il confronto con la dimensione “ambientale” ( che viene definita attraverso i fattori individuati nel documento che segue). Negli enti locali il Programma di mandato e la Relazione previsionale e programmatica sono strumenti giuridici obbligatori di pianificazione strategica. Ma anche il “Piano generale di sviluppo” richiamato all’articolo 165, comma 7 dl T.U. 267/2000, lo dovrebbe essere. Negli ultimi tempi peraltro si stanno diffondendo, soprattutto in enti di maggiori dimensioni, nuovi documenti pianificatori (piani di sviluppo locale, piani strategici…..) che sono anche strumenti per il coinvolgimento del mondo delle imprese, delle organizzazioni sociali e del volontariato, delle istituzioni scolastiche e della cultura per costruire una prospettiva condivisa del futuro del territorio. Il risultato di un tale processo partecipativo si traduce spesso in intese o patti “per lo sviluppo” tra l’amministrazione e i soggetti terzi coinvolti. Queste forme di pianificazione strategica sono ovviamente al momento puramente facoltative. Peraltro esse sono riconosciute ed incentivate dalla programmazione comunitaria ed anche dal CIPE (vedi delibera n. 20/2004). L’applicazione più tipica, ma tutt’altro che esclusiva di tali strumenti di pianificazione “per intese” è quella avvenuta in città che si sono trovate ad affrontare e guidare processi di forte trasformazione e riconversione economica e territoriale: Amburgo, Liverpool, Barcellona, Amsterdam e, in Italia, La Spezia, Genova, Pesaro, Taranto, Venezia, Firenze ecc. L’arco temporale di riferimento dei piani strategici è in genere fissato in un orizzonte lungo, decennale o anche ventennale. I critici di tale esperienza mettono in rilievo che spesso tale tipo di pianificazione è sorretta, almeno all’inizio, da esigenze promozionali e di marketing della città e dell’amministrazione.I piani strategici per lo sviluppo, nell’accezione sopra descritta, sembrano essere forme molto diverse e con distinta finalità rispetto alla scelta del bilancio partecipativo (vedi sotto). Essi infatti presuppongono, prima di nascere, accordi preliminari tra i soggetti pubblici e privati “istituzionali” coinvolti e comportano dopo l’approvazione un impegno formale plurilaterale a realizzare i progetti ivi contenuti (sull’esempio degli atti di programmazione negoziata). Nel bilancio partecipativo il coinvolgimento resta totalmente all’interno dell’ordinario processo di pianificazione ed ha sostanzialmente una funzione di controllo popolare e democratico.

Controllo strategico. Sul piano giuridico il controllo strategico è introdotto nella P.A. dal D. Lgs. 30 luglio 1999, n. 299 e specificatamente negli enti locali dall’articolo 147, comma 1, lett. d) del T.U. 267/2000. Esso è definito come l’attività rivolta, mediante opportuni strumenti e metodologie, a “ valutare l’adeguatezza delle scelte compiute in sede di attuazione dei piani, programmi ed altri strumenti di determinazione dell’indirizzo politico, in termini di congruenza tra risultati conseguiti ed obiettivi predefiniti “ , mentre il controllo di gestione è l’attività rivolta a “verificare……, l’efficacia, l’efficienzae l’economicità dell’azione amministrativa, al fine di ottimizzare, anche mediante interventi di correzione, il rapporto tra costi e risultati” .Il richiamo a “piani, programmi ed altri strumenti di determinazione dell’indirizzo politico” fa sì che in tale concetto rientrano sia il Programma di mandato, sia il Piano generale di sviluppo, sia i programmi della Relazione previsionale e programmatica, sia gli altri strumenti di pianificazionea strategica sopra illustrati. La valutazione di adeguatezza del controllo strategico, quindi, può riferirsi all’uno e/o all’altro di tali strumenti di indirizzo politico. Il Piano esecutivo di gestione è invece un atto di indirizzo gestionale.Su di un piano più concreto, il controllo strategico è l’insieme delle attività, delle metodologie e degli strumenti rivolti a valutare, controllare e rendicontare gli effetti e gli impatti delle scelte manageriali ed amministrative al fine di gestire le relazioni di consenso e la governance nel perseguimento dei propri indirizzi valoriali (vedi sotto)

Governance. Per “governance”, che è termine intraducibile, si intende attività di indirizzo e di guida di un’ organizzazione finalizzata all’assunzione e all’attuazione delle decisioni occorrenti per il perseguimento delle strategie di medio–lungo termine. Essa si distingue da “government” che significa esercizio delle competenze amministrative.

Accountability. La parola accountability significa in inglese “ responsabilità” o “giustificabilità” . - Essa quindi esprime il concetto di “render conto a qualcuno” del proprio operato . Per le organizzazioni (ed in particolare per le amministrazioni pubbliche) rappresenta l’altra faccia della “governance”. Il soggetto al quale sono affidati poteri di prendere decisioni, sulla base della propria visione e dei propri valori e con l’esercizio di ampia discrezionalità, deve, alla fine, rendere conto a colui che gli affidato tali poteri. Quando questo “colui” è la collettività, si parla di “accountability democratica”.

Bilancio sociale. Il concetto (o strumento) di “bilancio sociale”, come peraltro tutti gli altri qui considerati, emergono dall’esperienza pratica e teorica del management privato. Esso nasce all’inizio degli anni settanta in risposta alla contestazione dell’operato delle corporation guidate unicamente dallo scopo di incremenatre il profitto aziendale e i dividendi. Timide aperture verso forme di “bilancio sociale” si sviluppano in USA, in Francia e in Germania. Con esse si cercava e si cerca non solo di rendere conto degli effetti che il raggiungimento di un certo livello produttivo arreca all’ambiente, alla collettività, ai lavoratori impiegati nella produzione ed in generale alla qualità della vita delle persone che con tale produzione vengono a contatto, ma anche di quantificare in termini economici l’utile o la perdita che deriva per la collettività da tali effetti, producendo, appunto, oltre al bilancio economico anche un bilancio “sociale”. Attualmente, mentre è vivo il dibattito teorico e accademico, indubbiamente affascinante, sono fortissimi, come si può intuire, gli ostacoli ad una vera diffusione tra le imprese di un tale strumento ( che non sia cioè solo operazione di immagine).Al contrario la pubblica amministrazione locale negli ultimi anni si è appropriata dell’intuizione del bilancio sociale adattandolo alle proprie necessità di accountability. Innanzitutto permane anche nelle amministrazioni la funzione del bilancio sociale come strumento di rendicontazione ex post. Rendicontazione dello stato dei programmi ma anche, e soprattutto, degli effetti tangibili diretti e indiretti che le politiche dell’ente hanno prodotto nell’ambiente, nella collettività e con riferimento ai bisogni e agli interessi dei singoli gruppi di cittadini. Il Bilancio sociale, attraverso l’uso di appositi indicatori ci dice quanto l’amministrazione ha apportato di più e di meglio ai soggetti amministrati, tenedo conto anche dei cosiddetti “controfattuali” (cioè degli effetti indesiderati e imprevisti), se le scelte programmatiche e quelle gestionali sono state adeguate o se invece occorre cambiare strada. Il bilancio sociale presuppone ed è rigorosamente agganciato ad uno strumento di pianificazione strategica.Le esperienze di bilancio sociale negli enti loclai sono ormai numerose e tutte tendono a realizzare strumenti comunicativamente trasparenti ed efficaci. Per ulteriori informazioni sui concetti di Bilancio sociale, Bilancio ambientale e Bilancio di mandato si rimanda all’introduzione di “Il bilancio socio-ambientale di mandato. L’ esperienza del Comune di San Giuliano Terme” ETS 2004.

Bilancio ambientale. Il bilancio ambientale costituisce una variante del bilancio sociale ed è nato con questo. Esso è legato prevalentemente ad analizzare l’impatto delle politiche delle organizzazioni sull’ambiente naturale, a quantificare le perdite economiche collegate al suo sfruttamento, all’inquinamento, all’uso del territorio, alla necessità di bonifiche ecc. E’ quindi uno strumento necessario per tutti coloro che assumono l’indirizzo dello “sviluppo sostenibile”.Si è forse parlato più spesso di bilancio ambientale (o socio-ambientale) che di bilancio sociale, perché forte è stata sempre la pressione delle organizzazioni ambientaliste o dei consumatori sulle imprese, soprattutto negli USA. Negli anni settanta negli Stati Uniti ci si è posti il problema dell’inserimento nel bilancio d’esercizio delle aziende di informazioni che riguardassero l’ambiente e l’uso delle risorse naturali. Già nel 1970 il Presidente Nixon era indotto peraltro a dichiarare che “Il prezzo dei beni dovrebbe essere formato in modo da includere il costo di produrre e disporre degli stessi senza danneggiare l’ambiente” , il che significa porre comunque a carico del bilancio d’impresa la responsabilità dell’impatto delle produzioni sull’ambiente circostante.

Bilancio di mandato. Anche il bilancio di mandato va fatto rientare nel concetto di bilancio sociale. La sua particolarità è che esso si aggancia a quello strumento di pianificazione strategica che è il programma di mandato del Sindaco ed ha come proprio riferimento temporale il quinquennio della “legislatura”

Bilancio partecipativo. Il bilancio partecipativo ha una origine affatto diversa dal bilancio sociale. Esso nasce all’interno delle amministrazioni pubbliche, come esperienza di partecipazione democratica alla formazione del bilancio (di previsione). Esso presuppone che tutto il procedimento di approvazione del bilancio sia riformulato per consentire ai cittadini, singoli od associati, di partecipare alle scelte programmatiche ed economico-finanziarie (attraverso assemblee, consultazioni ecc.) E’ evidente comunque che il bilancio partecipativo si pone in sinergia fortissima con l’esperienza del bilancio sociale (accountabilty democratica). Infatti attraverso il sistema di informazioni prodotto dal bilancio sociale, i cittadini possono riconoscere l’eficacia e l’efficienza delle scelte che hanno contribuito a formare e, d’altra

parte, la partecipazione democratica alla formazione del bilancio rende indispensabile munirsi di strumenti di accountability come il bilancio sociale. Il bilancio partecipativo è in Italia una scoperta piuttosto recente, sviluppatasi a seguito dell’interesse per i lavori del Forum sociale mondiale di Porto Alegre. In realtà la pratica del bilancio partecipativo nutriva già agganci in documenti delle Nazioni Unite, della Banca Internazionale di sviluppo, e della Banca mondiale, anche se, tendenzialmente, più nel solco della pianificazione concertata (vedi sopra). Ma “ridurre i bilanci partecipativi a meri strumenti gestionali interpretandoli solo come luoghi deputati al “consensus building” e all’aumento dell’efficienza della macchina amministrativa, significa svuotarli dei loro contenuti principali, del loro ruolo di spazi pubblici non statali, di procssi pedagogici che permettono di far crescere la consapevolezza della cittadinanza, di renderle un ruolo attivo e propositivo nell’amministrazione della città e nella creazione di scenari strategici condivisi, e soprattutto di ricostituire un rapporto di fiducia tra cittadini ed istituzioni” (da “Il Bilancio socio-ambientale di mandato. L’esperienza di San Giuliano Terme.” , pag. 17)

Stakeholder. La parola inglese “stakeholder” ormai diffusissima anche tra i non addetti ai lavori, indica letteralmente coloro che “tengono un paletto”, cioè che detengono un interesse che oggettivamente si relaziona con l’attività politica e amministrativa. L’individuazione preventiva degli stakeholder , che vanno quindi assunti come interlocutori, rappresenta un aspetto imprescindibile dell’accountabilty, perché proprio questi sono i destinatari diretti e indiretti, voluti o non voluti, dei programmi e delle azioni di governo. Destinatari che vanno individuati non in maniera generica ma specifica, sulla base degli interessi e dei bisogni di cui sono portatori, anche in rappresentanza dei titolari, della loro collocazione nel processo produttivo locale, o anche dell’organizzazione interna dell’ente.

CONTROLLO STRATEGICO E BILANCIO SOCIALE IN UN APPROCCIO PARTECIPATIVO

l. Elementi introduttivi: governance e accountability democratica

Negli ultimi decenni, gli enti locali hanno vissuto un profondo processo di riforma che ha in parte rivoluzionato il tradizionale concetto di ente pubblico. In realtà due sono state le sfide culturali e gestionali proposte: il paradigma del Public Management e il paradigma dell'accountability democratica.

Il Public Management ha incoraggiato e stimolato una più intensa apertura verso il mercato, verso la managerialità, verso la ricerca e il raggiungimento di risultati effettivi. Esso si è diffuso come risposta alle inefficienze dei tradizionale modello burocratico di pubblica amministrazione e si è spinto alla ricerca di efficienza, efficacia e responsabilizzazione dei settore pubblico. Ha rivalutato il ruolo e la figura dei dirigente pubblico nella sua professionalità e nella sua “separazione complementare" al ruolo dei politico. Il PM ha spostato l'attenzione da una gestione “neutrale” ed essenzialmente guidata e governata solo dalla componente politica ad un modello di organizzazione strumentale in cui anche la dirigenza è parte corresponsabile nell'offerta di servizi e nella distribuzione di ricchezza alla collettività.

Contemporaneamente, la minore efficacia dei meccanismi di rappresentanza elettorale e la strutturale incapacità dell'amministrazione pubblica di informare e comunicare in modo oggettivo e mirato sui risultati ottenuti e sui benefici prodotti hanno stimolato la società civile e gli operatori a ricercare e proporre nuove modalità di partecipazione e coinvolgimento degli attori sociali ed economici nell'erogazione dei servizi pubblici e nel confronto sui bisogni e sulla loro possibile soddisfazione.

Alcuni autori ed alcun tendenze di opinione sostengono che il passaggio da un modello basato sul primato della politica (accountability politica) ad un modello di maggiore responsabilizzazione manageriale (accountability manageriale) abbia generato effetti negativi sull'accountability democratica cioè sulla possibilità dei cittadini di partecipare attivamente al dibattito locale per la scelta di obiettivi e priorità, per il monitoraggio nell'erogazione dei servizi e per la valutazione dei risultati raggiungi dal proprio ente locale.

Al contrario, altri sottolineano come le riforme manageriali abbiano incoraggiato la partecipazione attiva dei cittadini e non si pongano in conflitto con essa. Infatti, il mandato di governo è il risultato dei processo di delega democratica da parte dei cittadini di un territorio; è un patto che implica:

- La cessione di responsabilità (diritti e doveri) a favore dell'amministrazione locale nell'assumere tutte le decisioni e le azioni necessarie a raggiungere livelli accettabili di benessere e sviluppo locale (governance locale);

- L'assunzione di responsabilità da parte dell'amministrazione locale di rendere conto delle modalità di esercizio delle suddette decisioni ed azioni, delle modalità di impiego di risorse pubbliche e dei risultati conseguiti (accountability democratica).

Ma lo "scambio" di responsabilità deve poter contare su strumenti di gestione e di governo che permettano di oggettivarne i contenuti, condividerli monitorarli, controllarli ed eventualmente orientarli per garantirne l'efficienza e l'efficacia.

Governance e accountability democratica sono strettamente connesse. L'accountability democratica è essenziale in qualsiasi processo di realizzazione della struttura di governance e di governo di una amministrazione pubblica e la "buona governance", intesa come esercizio dell'autorità economica, politica ed amministrativa per gestire gli "affari" di una comunità locale, include "partecipazione dei cittadini, definizione di regole, trasparenza, responsabilità, orientamento al consenso, equità, efficacia, efficienza e visione strategica" (Nazioni Unite 1997).

Governance e democratic accountability si presentano come i due driver dei processo di riforma e di sviluppo della collettività locale e su questi due aspetti vanno progettati tutti gli strumenti di direzione e controllo a disposizione dei vertici politici e manageriali di un ente locale.

Soprattutto coloro che sono i garanti e gli attuatori di questo patto /scambio democratico necessitano di strumenti di programmazione e controllo strategico che permettano di monitorare le variabili dei sistema locale (fig. 1).

Fig.1

GOVERNANCE

Il sistema locale si fonda su tre variabili complesse e la governance dei sistema deve garantirne la coerenza: in questo modo si assicura l' accountability democratica. In sintesi, le tre variabili sono:

a) i valori e le strategie. Essi rappresentano la "posizione strategica e culturale" dell'amministrazione eletta. Costituiscono la sintesi programmatica (ma concreta e fattibile) di idee e opinioni politiche (personali e partitiche) e delle scelte strategiche di ente, intese come scelta dei ruolo/posizione che l'ente locale deve avere nell'ambiente di riferimento, delle relazioni che deve instaurare con i portatori di interesse e dei campi di intervento (“portafoglio servizi”) che l'ente deve assicurare per il soddisfacimento dei bisogni locali .Portatori di valori e strategie sono gli amministratori.

b) l'ambiente e i bisogni. Rappresentano la collettività amministrata e il territorio. Sono le esigenze e le istanze espresse dai portatori di interesse (bisogni reali), le risorse finanziarie ed economiche, professionali, umane, culturali, ecc. presenti sul territorio e attivabili, sono i vincoli e le potenzialità dei contesto, sono le dinamiche di evoluzione della popolazione. Gli attori sono i cittadini e tutti gli operatori economici e civili che interagiscono con l'ente locale.

b) la ricchezza distribuita. Questa variabile rappresenta la "macchina amministrativa", il management, la sua capacità di erogare servizi, il portafoglio di servizi stesso, la produzione di risultati reali e la loro distribuzione alla collettività.

In particolare, i valori e le scelte deliberate si traducono in: (i) scelte organizzative e gestionali (responsabilità politiche e manageriali); (ii) erogazione di servizi (output) ed adozione di decisioni (regole del sistema);(iii) creazione (consumo) e distribuzione (re-distribuzione) di valore per il territorio

(outcome)

Tutte e tre le variabili si influenzano reciprocamente ma tutte si fondono e si legittimano attraverso i processi di democratic accountability

L’ informazione ai cittadini, l'ascolto e la partecipazione alimentano l'esplicitazione dei bisogni stessi, la loro interpretazione e il loro accoglimento nei programmi e progetti strategici, la costante verifica dei loro soddisfacimento nel momento dell'erogazione dei servizi e la loro valutazione successiva ed eventuale modifica.

L'attività di governance si sostanzia quindi in una regolare attività di verifica di coerenza tra valori e strategie, bisogni e ambiente, valore distribuito. Durante tutto il periodo di mandato e coinvolgendo gli stakeholder (interni ed esterni) si definiscono e si controllano i meccanismi di governance interna (le relazioni tra strategie, servizi erogati e risultati ottenuti), si valutando gli impatti complessivi dell'azione diretta ed indiretta dell'ente (la relazione tra valore distribuito e bisogni della collettività) e si modificano le strategie (se richiesto) nella continuità dei valori e delle direttive (le relazioni tra bisogni ed ambiente e strategie)

Questa attività presuppone la possibilità e la capacità dell'ente di leggere l'ambiente, tradurlo in obiettivi e risultati attesi, monitorare i processi di erogazione dei servizi, misurare le prestazioni e i risultati e valutarli, renderne conto all'esterno al fine di avviare un confronto democratico e un riallineamento dei sistema. In sintesi, tale attività presuppone l'esercizio di funzioni di controllo strategico.

Il controllo strategico in senso allargato è proprio lo strumento che consente di informare i processi di accountability attraverso l'analisi della coerenza e dell'efficacia dei sistema di governance quale risposta alle esigenze dei territorio.

II. Il controllo strategico

Il controllo strategico in senso proprio è il sistema di strumenti e il processo che supporta amministratori e management nelle funzioni di governance, di elaborazione e controllo strategico, di gestione delle relazioni di consenso.

Il controllo strategico svolge tre principali funzioni nel governo locale:- favorire i processi di responsabilizzazione e rendicontazione dell'amministrazione nei confronti

dei propri stakeholder e nel coordinamento delle politiche di intervento a livello locale (controllo strategico per gli amministratori o in senso allargato: focus esterno)

- consentire l'allineamento delle modalità di organizzazione e gestione interna al mandato politico (controllo strategico a valenza gestionale o in senso stretto: focus interno)

- favorire la diffusione di informazioni, la chiarezza strategica e la condivisione di valori (controllo strategico come strumento di rendicontazione: focus interno ed esterno)

Sotto l'aspetto tecnico, il controllo strategico propone tre principali campi di analisi :- la coerenza dei sistema di valori ed obiettivi strategici deliberati con il contesto di

riferimento ed con il sistema dei bisogni;- la conformità delle azioni con i valori e gli obiettivi di governo definiti nel patto elettorale

(stato di attuazione dei programma politico);- l'efficienza ed l'efficacia delle scelte organizzative e gestionali nel raggiungere i risultati

attesi in termini di impatto sul territorio e soddisfazione dei bisogni.

La definizione di un nuovo modello di controllo strategico non può prescindere dalla valorizzazione e assimilazione in sistemi e strumenti aziendali di tre principali dimensioni :

- la concezione di unitarietà dell'azienda pubblica e dei suo governo;

- la centralità dell'impostazione strategica nel rapporto tra dimensione politica (finalità pubbliche e ricerca dei consenso) e scelte gestionali.

- l'apertura dei sistema azienda all'esterno e la costitutiva responsabilità della stessa di rendere conto delle proprie azioni e risultati ai portatori di interessi (cittadini ed altri stakeholders).

Ne consegue che i sistemi di controllo orientati alla strategia delle amministrazioni pubbliche si configurano come sistemi unitari, aperti, multidimensionali, orientati all'esterno e ai portatori di interessi.

Queste dimensioni rilevanti per i sistemi di governance si acuiscono se vengono letti dalla posizione privilegiata dei vertici amministrativi, per i quali l'approccio di governo unitario dell'ente e la intrinseca necessità di renderlo flessibile e sussidiario nel territorio, l'approccio di lungo periodo e orientato all'esterno sono fondamentali per ricoprire consapevolmente ed efficacemente il proprio ruolo di governo strategico.Per il management e gli amministratori si pone la,seguente questione:

"Come assicurarsi che l'ente locale persegua le proprie finalità (istituzionali e di mandato) in un contesto di incertezza attraverso la ricerca di condotte ed azioni che portino a una consonanzal/coerenza dinamica tra l'evoluzione dell'ambiente, le caratteristiche dei sistema gestionale e risultati che esso produce?"

Non si può parlare di controllo strategico senza prima aver parlato (e definito) la strategia. Per strategia si intende infatti l'insieme coordinato di scelte che definiscono il posizionamento dell'ente rispetto all'ambiente in cui esso si trova e si troverà ad operare e rispetto al quale devono essere valutati e controllati i risultati di un ente. Si tratta in particolare di scelte che sono destinate ad incidere nel medio-lungo periodo sul ruolo dell'ente stesso e che riguardano, per esempio:

1) la mission dell'ente;2) il modello di sviluppo da perseguire (ente gestore, ente regolatore, ente regista dei sistema di servizi, ente promotore della libera iniziativa, ecc.);3) i campi di attività in cui operare (aree strategiche di intervento) e il conseguente portafoglio di servizi da implementare;4) gli obiettivi di intervento all'interno dei portafoglio individuato;5) il tipo di relazioni con gli interlocutori più rilevanti (stakeholder) sia dei settore pubblico che dei settore privato, a livello nazionale ed internazionale (stipula di accordi, convenzioni, alleanze, partnership, piuttosto che relazioni di natura competitiva)

L'assunzione di queste decisioni presuppone: una approfondita analisi dei bisogni, della domanda attuale e potenziale, dei relativi trend

evolutivi; la capacità di lettura dell'ambiente esterno, dei quadro degli stakeholders, delle principali

minacce ed opportunità attuali e future; il disegno di possibili scenari di evoluzione; la definizione di un efficace "posizionamento" dell'ente, anche in considerazione della concreta

fattibilità delle scelte possibili (in ragione dei vincoli esterni o interni, ma anche dei punti di forza che caratterizzano l'ente);

e la conseguente esplicitazione della strategia e la traduzione della stessa in programmi di intervento definiti, ordinati secondo priorità e misurabili (cosiddetta fase di elaborazione strategica).

Solo in presenza di queste condizioni è possibile ed è utile l'attivazione di un sistema di controllo strategico, rivolto essenzialmente a verificare la coerenza della direzione di marcia, la tempestiva e corretta attuazione dei programmi (a loro volta espressione della strategia deliberata) ed a garantire il rispetto degli equilibri complessivi di ente sul piano economico ed organizzativo.

III. Il cruscotto di governo ( o Bilancio sociale)

Il prodotto principale dei controllo strategico è il Bilancio sociale, un report in grado di monitorare le principali leve di governo, evidenziare i risultati raggiunti e la coerenza delle strategie.Il bilancio sociale contiene una serie di misure ed indicatori che evidenziano:

l. Lo stato dell'ambiente e dei bisogni e le sue dinamiche2. Lo stato di attuazione delle politiche e delle strategie deliberate3. Gli outcome (o in alternativa i principali output) dell'attività dell'ente.

Esso si presenta come un report multilivello che presenta, ad un primo livello di sintesi, la situazione sulle variabili di sistema (fig. 2):

- ambiente e bisogni. Vengono riportati dati ed informazioni sulle dimensioni demografiche, sociali, ambientali, dello sviluppo economico, occupazionale, ecc. e sulle tendenze nei prossimi anni. Sebbene non direttamente e totalmente influenzabili dall'ente locale, tali indici permettono di comprendere le attese di crescita e sviluppo dei territorio, la direzione di sviluppo scelta ed esplicitata dall'ente nei progetti strategici e quindi facilitare la percezione dei contributo che l'ente stesso darà al contesto in cui è inserito.

- valori e strategie. Vengono presentati i principali progetti strategici dei mandato, i risultati attesi e lo stato di avanzamento.

- valore distribuito. Vengono rilevati e riferiti i risultati reali in termini di outcome ed impatto sul territorio secondo la classificazione prescelta (stakeholder, aree strategiche, aree dei bisogni, ecc.).

Le rilevazioni consuntive sono costantemente raffrontate con gli obiettivi, ossia i valori target attesi.Fig. 2 –

Le dimensioni / variabili del cruscotto dì governo Obiettivi/Target

Indicatori

AMBIENTE E BISOGNI

Al

A2

DIMENSIONE DEMOGRAFICA: natalità, distribuzione di sesso, saldo migratorio, fasce di età...DIMENSIONE SOCIALE: disoccupazione, scolarizzazione,reddito medio,valore degli immobili, numero assistiti….

A3 DIMENSIONE AMBIENTALE qualità dell'aria, spazi verdi,produzioni sostenibili……

A4 DIMENSIONE SVILUPPO ECONOMICO: inizio / chiusuranuove attività, attività produttive PIL locale…….

A5 ANALISI DELLA DOMANDA: indagini sullo stato dei bisogni,studi di settore, studi di fattibilità / impatto…..

STRATEGIE E PROGETTI

Pl Progetto strategico....1P2 Progetto strategico …..2P3 Progetto strategico ……n

RISULTATI E IMPATTI

Rl Costo serviziR2 Tempi di rispostaR3 Reclami / soddisfazione utentiR4 Equilibrio economico/finanziario/patrimonialeRS Stakeholder: personale internoR6 Stakeholder: fornitoriR7 Stakeholder:…..Rn.. …….

Ogni variabile o dimensione è dettagliabile in una serie di obiettivi strategici specifici, che rappresentano le prestazioni reali attese ed effettive. Essi verranno misurati tramite indicatori (Fig. 3).

Fig.3

Lasciando poi ampio spazio alla creatività dei controller e alle esigenze informative dei singoli amministratori e dirigenti destinatari dei report, obiettivi e relativi indicatori potranno esibire approfondimenti statistici o descrittivi, proporre confronti nel tempo e nello spazio, utilizzando diverse rappresentazioni grafiche e figurative: il tutto per rendere più significativa l'informazione e immediata la lettura (Fig. 4).Fig. 4 -Il cruscotto di governo: gli indicatori

Il sistema di controllo strategico e bilancio sociale si sostanzia in definitiva in un sistema di reporting evoluto per gli amministratori e per il management che viene alimentato dal complessivo

sistema informativo aziendale e dai relativi sottosistemi (documenti strategici e di programmazione, sistemi contabili, sistema degli indicatori, sistema statistico, sistema di gestione dei personale, collegamenti con banche dati di altri enti e pubbliche amministrazioni, ecc.) e che al tempo stesso alimenta il ciclo gestionale. Il sistema degli indicatori di controllo strategico deve infatti individuare le priorità ed essere in grado di segnalare in maniera tempestiva eventuali disallineamenti in fase di attuazione che potrebbero richiedere modifiche nella strategia o nelle modalità di implementazione gestionale (connessione con il controllo direzionale).

La presenza di livelli di dettaglio successivi permette il collegamento con i report dei controllo direzionale o gestionale, più orientati al breve periodo, ai processi di erogazione dei servizi, agli output di immediata fruizione e ad aspetti di efficienza e efficacia gestionale. Gli obiettivi strategici possono essere direttamente attribuiti alle responsabilità dei management e il sistema di indicatori adottato è strettamente collegato con gli altri strumenti informativi di ente, con particolare riferimento al complessivo sistema di controlli, e ne completa e coadiuva la funzione. Alcuni indicatori del cruscotto strategico possono essere utilizzati anche come strumento di responsabilizzazione delle singole strutture organizzative.Trattandosi di un sistema strategico, il collegamento tra dimensioni, obiettivi e attività non è identificabile in modo lineare e meccanicistico: per collegamento tra dimensioni, strategie ed obiettivi si intende una correlazione di coerenza e consonanza mai di determinazione. Il cruscotto di governo deve essere uno strumento flessibile e soprattutto rispecchiare una gestione strategica (interna ed esterna) dell'ente non rigida e burocratica. L'adozione di strumenti di controllo strategico presuppone stili di direzione e di relazione basati sulla condivisione e la flessibilità, non sull'attribuzione e verifica formale di obiettivi e responsabilità.Il cruscotto di governo si fonda su una concezione unitaria dei sistemi di controllo dell'ente locale che rispecchia una visione complementare dei ruoli e delle responsabilità degli operatori pubblici (Fig.5). I dirigenti e le strutture possono conoscere e condividere le informazioni contenute nel cruscotto di governo perché strumento con cui l'amministrazione può raccogliere consenso interno sulle finalità ultime dell'ente e sulla direzione di marcia da intraprendere.

Fig. 5

La multi dimensionalità dell'analisi nel cruscotto di governo facilita anche i processi di rendicontazione e comunicazione verso l’esterno, rilevando direttamente informazioni sull'efficacia dei servizi e sugli impatti di immediato interesse e fruizione dei pubblico (ovviamente previa selezione e scelta dell'adeguato canale di comunicazione). Ciò contribuisce a programmare in modo più efficace i meccanismi di accountability democratica, ossia di informazione strutturata e mirata, di ascolto e di coinvolgimento attivo dei cittadini e della collettività di riferimento nei processi di programmazione e rendicontazione strategico-sociale dell'ente.

Grazie al sistema di informazioni veicolato dal controllo strategico, i cittadini possono, infatti, essere chiamati a contribuire a (Fig. 6):

definire gli obiettivi strategici e le priorità della comunità o gestire direttamente una quota dei bilancio, sia attraverso consultazioni pubbliche, sia. in momenti deliberativi strutturati (bilancio partecipato), sia in comitati di indirizzo per specifici servizi, sia solamente attraverso una incrementata attività di informazione pubblica.

mappare i bisogni della collettività e a individuare le possibili alternative di soddisfazione degli stessi grazie alla rilevazione della loro opinione e giudizio tramite sondaggi, inchieste, punti di ascolto, ecc. Questo contributo accresce in rilevanza strategica e gestionale in funzione della qualità e della attendibilità delle informazioni che già l'ente diffonde all'esterno.

"sorvegliare" l'ente e rinnovare il "patto" elettorale. Molti cittadini non sempre sono diretti fruitori della molteplicità dei servizi ma sono contribuenti ed elettori. Render conto loro sull'utilizzo delle risorse pubbliche, sui risultati ottenuti, sul valore distribuito a particolari categorie di portatori dì interesse (bilancio sociale, ambientale e di mandato) accresce la consapevolezza della scelta elettorale e indirettamente il consenso e la solidità dei patto di mandato.

partecipare attivamente all'erogazione dei servizi in qualità di partner. Ci si riferisce in particolare a imprese e organizzazioni non profit che collaborano con l'ente locale a sostenere o ad ìntegrare l'offerta di servizi sul territorio.

Fig. 6 –

IV. Il cruscotto di governo: un esempio

A titolo di esempio, si riporta uno schema di cruscotto di governo per una delle aree di intervento del

Comune di San Giuliano Terme

REPORT DI CONTROLLO STRATEGICO(BILANCIO SOCIALE)

Data: gennaio 2006Destinatari: Amministratori, management, stakeholderUnità responsabile: Settore “Territorio, ambiente e infrastrutture”

Programma/ Progetto strategico:

Investire su infrastrutture e qualità urbana per incentivare lo sviluppo del territorio

Scheda 1 - STATO DELL’ AMBIENTE E DEI BISOGNIScheda 2 - STATO DI ATTUAZIONE DEL PROGRAMMA / PROGETTOScheda 3 - VALORE DISTRIBUITO

Tipologie di indicatori:

Indicatori economico-finanziari, patrimoniali=ECC/EFFIndicatori di efficienza gestionale interna, processi, tempi e innovazioni = EFFIndicatori di efficacia gestionale, quantità e qualità dei servizi erogati = EFC Indicatori di impatto sociale ed ambientale= SOCIndicatori di coinvolgimento e partecipazione democratica e governance del gruppo e degli stakeholder= COINV

l. STATO DELL’ AMBIENTE E DEI BISOGNI

Indicatore x obiettivo strategico Tipo diindicatore

Rilevazione2004

Targetprevisione

2007

statoal 31/12/05

Km di strade comunali EFC, SOCKm di strade totali EFC, SOCPersone in transito SOCTraffico persone su rotaie EFC, SOCTraffico merci su rotaie EFC, SOCQualità dell'aria SOCOperatori privati operanti neltrasporto

EFC, COINV

Costo manutenzioni strade ECCInvestimenti in nuove opere ECC, EFCInsediamenti industriali EFC, SOCEsercizi commerciali EFC, SOCPIL locale ECC, SOCTrasferimenti di residenzanel comune

EFC, SOC

Turisti EFC, SOCRanking della qualità dellavita

SOC

Soggetti partner del comune COINV

2. STATO DI ATTUAZIONE DEL PROGRAMMA / PROGETTO

Tipo di Rilevazione Target statoindicatore x obiettivo strategico indicatore 2004 2007 al 31/12/05Opere completate EFC, EFFOpere in corso di realizzazione/ opere progettate

EFF, EFC

Stato di avanzamento opera……. EFCSpese impegnate/spese stanziateINT, E

EFF, EFC

Accordi siglati/da siglare EFF, COINVRiorganizzazione servizio sviluppo urbano

EFF

3. VALORE DISTRIBUITO

Tipo di Rilevazione Target statoindicatore 1 obiettivo strategico indicatore* 2004 2007 al 31/12/05Entrate tributarie proprie ECCEntrate da tariffe da servizi ECCFlussi di risorse attratte sul ECC, SOCterritorio (bilancio allargato)Imprese locali coinvolte COINVTempo medio di realizzazione EFFappaltiTempo medio realizzazione EFF, INTopereAziende di trasporti SOCcertificazione ISO 14000Distribuzione spese per ECC, EFF,stakeholder COINV

Per un ipotesi di individuazione delle aree strategiche di intervento per il Comune di San Giuliano Terme, cui riferire i programmi/progetti strategici, si rimanda al lavoro “Bilancio sociale. Studio preliminare” a cura del Servizio bilancio, contabilità e controllo”

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Il presente documento è stato predisposto utilizzando materiali da L. Caccia “Il cruscotto di governo locale” Università Bocconi. Milano