PARTE PRIMA

NOTA INTRODUTTIVA

Il presente rapporto esamina la legislazione regionale nell’intervallo di tempo tra maggio 2000 e marzo 2005 e chiude un discorso iniziato proprio nella VII legislatura con la elaborazione del primo rapporto riferito alla legislazione maturata nel periodo maggio 2000/31 dicembre 2001, successivamente proseguito con rapporti annuali. I rapporti sono consultabili sul sito Internet- consiglio.regione.abruzzo.it- Direzione Affari della Presidenza e Legislativi- Servizio Legislativo- Rapporti sullo stato della legislazione. Il crescente interesse verso la produzione normativa regionale conferma la validità dei singoli rapporti annuali sulla legislazione che danno un quadro dettagliato ma anche esplicativo delle tendenze della normazione regionale. Il rapporto si colloca, inoltre, in un quadro regionale che vede molti Consigli regionali elaborare analoghi strumenti su richiesta della Camera dei Deputati che redige un rapporto annuale sull’intera legislazione nazionale. A partire dal 2005 sarà la Conferenza dei Presidenti dei Consigli regionali a svolgere il ruolo ufficiale di interfaccia tra la Camera dei Deputati ed i Consigli regionali per la raccolta e coordinamento dei rapporti regionali, ruolo finora svolto dall’O.L.I. (Osservatorio Legislativo Interregionale). L’aggiornamento annuale del rapporto sulla legislazione consente, quindi, una valutazione sull’andamento e le tendenze della produzione normativa nel lungo periodo e, soprattutto, sulle conseguenze dell’ampliamento delle competenze legislative delle Regioni dopo la riforma costituzionale. Inoltre, il costante monitoraggio dei dati riguardanti la legislazione regionale, insieme all’applicazione delle tecniche di analisi normativa e di impatto della regolamentazione, può essere, senza dubbio, inserito tra gli strumenti di supporto tecnico utili al legislatore per una lettura consapevole del contesto giuridico entro il quale ogni nuova norma andrà ad inserirsi. In uniformità con le scelte fatte per la valutazione della legislazione dello Stato e delle altre Regioni, sono state utilizzate in via generale le medesime metodologie di aggregazione e di analisi del rapporto sullo stato della legislazione curato dal Servizio Studi della Camera dei Deputati, in modo da avere un quadro omogeneo di dati riferiti a diverse realtà legislative ma tra loro, comunque, confrontabili. Il rapporto utilizza, per l’intera legislatura, le stesse metodologie di analisi utilizzate per i rapporti annuali quali: l’iniziativa legislativa, la durata dell’iter, la tecnica redazionale, la tipologia di normazione, la classificazione per materia e per Commissione, i ricorsi governativi e lo stato dei lavori della Commissione Statuto. Sono, inoltre, fornite informazioni comparative su alcuni dati riferiti alla produzione normativa della VI Legislatura e delle altre Regioni, per meglio inquadrare in un contesto temporale, oltre che territoriale, la legislazione della VII Legislatura. Infatti, l’esigenza di fare il punto sulla legislazione della legislatura appena trascorsa era stata già avvertita all’inizio della VII Legislatura, quando il Presidente del Consiglio regionale, in data luglio 2000, aveva predisposto una relazione su “Caratteristiche della produzione legislativa regionale nelle prime sei legislature e nuove metodologie per una migliore redazione dei testi di legge” contenente una sintetica esposizione sull’andamento della legislazione nelle prime sei legislature della Regione Abruzzo.

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I dati contenuti in tale relazione sono stati utilizzati come base di partenza per un’analisi comparatistica con la legislatura appena trascorsa. Il rapporto è suddiviso in due parti: la prima dedicata alla legislazione; la seconda analizza i singoli ricorsi governativi che sono stati sollevati avverso le leggi approvate nel corso della legislatura. Nel corso della VII legislatura, caratterizzata dalle modifiche apportate alla Costituzione dalle leggi costituzionali n.1/1999 e n. 3/2001 che hanno modificato il Titolo V della Costituzione stessa riformando in modo radicale il rapporto delle Regioni con lo Stato e gli enti locali, sono state avviate, oltre al rapporto sulla legislazione, ulteriori iniziative volte, da un lato, ad incentivare l’attenzione sulla qualità della legislazione e dall’altro, ad approfondire e sperimentare tecniche di valutazione ex ante ed ex post delle leggi. Innanzitutto, al fine di migliorare la qualità delle leggi, ogni progetto di legge è stato accompagnato, dal 2003, da una scheda per l’istruttoria legislativa finalizzata a fornire alle Commissioni consiliari ed agli interessati al procedimento un elaborato tecnico relativo alla proponibilità, ammissibilità, fattibilità e costituzionalità del progetto stesso. In essa viene attuato anche un controllo di conformittà del p. di l. alle regole di tecnica legislativa. Quale momento successivo all’introduzione della scheda è stato individuato quello della verifica della effettiva utilizzazione, nell’ambito delle Commissioni consiliari, delle osservazioni effettuate dal Servizio Legislativo finalizzate a contribuire al miglioramento della qualità tecnica delle leggi regionali. E’ stata messa a punto una scheda di rilevazione del grado di recepimento delle osservazioni formulate dal Servizio, per realizzare un monitoraggio sistematico del tasso di adeguamento con particolare attenzione al recepimento degli aspetti relativi alla verifica delle regole per la redazione dei testi normativi Inoltre, al fine di adeguare gli strumenti necessari al miglioramento della qualità della legislazione per l’aspetto relativo al drafting formale, è stato approvato in data 29 giugno 2004 con verbale n. 136/10 del Consiglio regionale, il nuovo Manuale per la redazione dei testi normativi. Il nuovo testo che sostituisce il precedente trova origine nell’esperienza maturata dalla prassi formatasi negli ultimi anni per quanto attiene alla redazione dei testi normativi, anche per impulso degli Uffici sul drafting di Camera e Senato, che ha determinato una evoluzione della disciplina della legistica. Infatti, il confronto di tecniche legislative diverse osservate da Comunità internazionali e da altri Stati, le modificazioni al Regolamento della Camera dei deputati che ha istituito il Comitato per la legislazione, la recente attenzione per l’analisi di impatto della regolazione (AIR) e le modalità di conservazione e trattamento dei testi con strumenti informatici, hanno determinato l’esigenza di dar corso ad una revisione delle precedenti regole e raccomandazioni . Anche questo Manuale è, peraltro, frutto dell’esperienza di lavoro maturata all’interno dell’Osservatorio Legislativo Interregionale. Del resto, già nella VI Legislatura era emersa la necessità di individuare dei correttvi alla negativa tendenza di operare una legislazione poco attenta alla semplificazione e alla chiarezza; ciò aveva suscitato l’interesse del legislatore regionale dell’epoca nei confronti della conoscenza ed del conseguente utilizzo degli strumenti propri della “tecnica legislativa”, quali il rispetto di un linguaggio proprio degli enunciati normativi e la sistematicità e raccordo tecnico legislativo tra le diverse disposizioni normative. In tale ottica, il 25 novembre 1996, il Consiglio regionale approvò, con provvedimento amministrativo, il manuale di

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“Regole per la redazione dei testi normativi”, secondo lo schema elaborato da un gruppo di lavoro coordinato dall’Osservatorio legislativo interregionale (O.L.I.) su impulso della Conferenza dei Presidenti dei Consigli regionali; punto di partenza del lavoro era stato la Circolare della Presidenza del Consiglio dei Ministri del 24 febbraio 1986 contenente regole e raccomandazioni sulla formulazione tecnica dei testi legislativi. Quali ulteriori interventi avviati dal Consiglio regionale nel corso del 2003 e del 2004, al fine di individuare metodologie di analisi ex ante e di valutazione ex post della legislazione, è stata effettuata una fase di sperimentazione per entrambe le tipologie. conclusa, per la prima, con la presentazione di una scheda finale di analisi effettuata su un progetto di iniziativa consiliare e, per la seconda, con l’applicazione dell’analisi ex post su due leggi regionali. Dal giugno 2002 fino a dicembre 2002 la Regione Abruzzo ha partecipato al primo progetto di formazione-assistenza di sperimentazione AIR portato avanti dal FORMEZ nell’ottica di una formazione specifica di figure professionali ad hoc. Il gruppo di lavoro che ha svolto la sperimentazione era composto da funzionari e dirigenti del Consiglio e della Giunta oltre che dall’advisor individuato dal Formez. Il testo normativo sottoposto a sperimentazione A.I.R. è stato una proposta di legge consiliare che, nell’ambito delle misure per sviluppare la montagna e le sue attività economiche, mira ad emendare la L.R. 23 dicembre 1999, n. 135 che detta gli indirizzi per la disciplina degli orari e dei calendari dei mercati e delle fiere. L’esperienza si è conclusa nel primo semestre del 2003 con la predisposizione della scheda finale A.I.R. e con la presentazione della stessa nel corso di un seminario di incontro tenuto presso la Regione Abruzzo. Le disposizioni normative che prevedono e disciplinano la valutazione ex post sono contenute nell’art. 1, comma 1, della L.R. n. 18 del 9 maggio 2001-Consiglio regionale d’Abruzzo, autonomia e organizzazione- che prevede che il Consiglio svolga, oltre alla funzione legislativa, ispettiva e di sindacato anche quella di monitoraggio sull’attuazione della produzione legislativa. Il nuovo Statuto all’art. 24 prevede che la Commissione di vigilanza effettua anche la valutazione sull’attuazione degli atti normativi e di alta programmazione. La delibera dell’Ufficio di Presidenza n. 45 del 29/4/2003 ha deliberato lo svolgimento dell’attività di monitoraggio su alcune leggi regionali. Oggetto di applicazione della valutazione ex post sono state due leggi regionali: la L.R. 3 aprile 1995, n. 25 “Norme per la concessione di contributi regionali per la utilizzazione del metano e gas G.P.L. o similari” e la L.R. 20 dicembre 2000, n. 115 “Nuove norme per l’edilizia scolastica.” Le strutture tecniche che hanno condotto la valutazione sono state:

• per la L.R. 25/1995 il personale in servizio presso l’Ufficio Relazioni Istituzionali del Consiglio regionale, coadiuvato da un esperto in informatica ed un esperto in statistica;

• per la valutazione della L.R. 115/2000 l’Ufficio di Presidenza ha provveduto alla costituzione di un gruppo di lavoro ad hoc. Per quanto riguarda le modalità ed i tempi della valutazione ex post, nella fase sperimentale è stato testato un percorso procedimentale eventualmente applicabile in una successiva fase a regime. La fase sperimentale del lavoro di analisi, conclusasi con la redazione di un report finale si è svolta nell’arco di circa 18 mesi. Il percorso procedimentale tracciato prevede sia un monitoraggio di

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attuazione che prende in considerazione gli aspetti economico-finanziari, organizzativi e procedurali , sia un monitoraggio degli effetti sortiti dalla applicazione della politica dal punto di vista economico-sociale. Per il monitoraggio di attuazione si è fatto ricorso a dati e informazioni reperiti presso le strutture della Giunta regionale competenti per la gestione della politica di volta in volta sottoposta a valutazione. Per il monitoraggio sul conseguimento degli obiettivi posti dalla politica e sul raggiungimento degli effetti sperati si è fatto ricorso a questionari da sottoporre ai soggetti destinatari della politica stessa. Un’ulteriore linea di interventi avviata nel corso del 2003 ha riguardato l’introduzione di clausole valutative nell’articolato di una legge e di alcuni progetti di legge, al fine sia di contribuire al perseguimento dell’obiettivo dell’ampliamento dell’azione di controllo politico del Consiglio regionale, nell’intento di valutare gli effetti delle politiche regionali, sia di migliorare la qualità della legislazione in termini sostanziali, dando la possibilità al legislatore di affrontare eventuali modifiche ed adattamenti della normativa di base per raggiungere gli obiettivi che con quelle politiche si vogliono perseguire. Trattasi pur sempre di uno strumento di tecnica legislativa ma, l’introduzione di clausole valutative all’interno dei progetti di legge, ha sicuramente anche l’obiettivo di sostenere la diffusione della cultura sul monitoraggio e sul controllo ex post degli effetti determinati dalle politiche espresse con legge. La sperimentazione sull’utilizzo delle clausole valutative è continuata nel 2004 al fine di diffondere tra gli addetti al procedimento legislativo la conoscenza di tale strumento, con lo scopo di dare maggiore vigore e concretezza all’esercizio della funzione di controllo dei Consigli regionali di cui, peraltro, essi erano già titolari prima della riforma costituzionale, ma con l’obiettivo principale di verificare la qualità della legislazione nella sua concreta applicazione. In pratica, le Assemblee legislative cessano di essere soltanto organi di produzione normativa ma ampliano i loro compiti fino a seguire gli aspetti relativi all’applicazione ed attuazione delle norme, verificandone gli effetti prodotti anche al fine di una loro eventuale revisione futura. Un importante elemento che ha certamente influito sulla necessità di individuare un diverso ruolo delle Assemblee regionali, è rappresentato dall’elezione diretta dei Presidenti della Giunta Regionale, scaturita dalla norma transitoria della legge costituzionale n. 1/1999, dalla quale è conseguita l’attuale fase d’incertezza che ancora investe i Consigli circa un nuovo modo di esplicare le proprie attribuzioni di esercizio della rappresentanza democratica, della legislazione e del controllo anche utilizzando strumenti innovativi insieme a quelli più tradizionali. Nel corso del 2004 la clausola è stata introdotta, su segnalazione del Servizio Legislativo, nell’art. 4, comma 4, della L.R. 23 gennaio 2004, n.3- Istituzione del Servizio di psicologia scolastica-. Sempre nel corso del 2004 è stata suggerita l’introduzione di clausole valutative in 4 progetti di legge ed in specifico nel p. di l. n. 478/2004 relativo a –Strade del vino-; nel p. di l. n. 469/2004 relativo a –Modifiche alla l.r. 122/1999 recante- disciplina degli interventi in materia di educazione ambientale; il p. di l. n. 532/2004 relativo a -Interventi regionali per promuovere l’educazione alla legalità e per garantire il diritto alla sicurezza dei cittadini- e nel p. di l. –Disposizioni a sostegno delle aree svantaggiate della regione Abruzzo-. E’ da osservare che i 4 progetti, nonostante l’interesse mostrato dai proponenti all’inserimento di una clausola valutativa nel testo legislativo, non hanno avuto l’approvazione dell’aula. Per quanto riguarda il p. di l. n. 478/2004-Strade del

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vino- lo stesso è stato in gran parte presentato come emendamento alla l.r. n. 6/2005 (legge finanziaria 2005); infatti l’art. 101 disciplina i -Percorsi dei sapori d’Abruzzo-. E’ evidente, nel caso specifico, l’inopportunità dell’inserimento di una clausola valutativa all’interno di una legge finanziaria Inoltre, su suggerimento del Servizio Legislativo, è stato inserito il concetto delle clausole valutative nell’art. 25, comma 2, del nuovo Statuto che attualmente è all’esame della Corte Costituzionale.

LA PRODUZIONE NORMATIVA REGIONALE

Nel corso delle prime sei legislature, e quindi al maggio 2000, la Regione Abruzzo ha prodotto il maggior numero di leggi (n.2764) doppio se non triplo rispetto alle altre. Il dato che, però, in parte ridimensionava tale tendenza era che il numero medio di articoli (7,62%), risultava essere inferiore a quello di tutte le altre Regioni. E’ questo un segnale della frammentarietà e disorganicità del corpus legislativo regionale che, molte volte, ha avuto più contenuto e caratteristiche di atto amministrativo che non di norma giuridica. Ci si riferisce, in particolare, alle leggi di concessione di contributi di varia natura e destinazione. Il grafico che segue illustra il dato quantitativo delle leggi in totale approvate nelle prime 6 legislature dalle Regioni a Statuto ordinario. Emerge molto chiaramente come la Regione con più leggi approvate, ben 2764, era all’epoca rappresentata dall’Abruzzo, seguita subito dopo dalla Toscana con 2301 leggi; mentre quella con il minor numero di leggi, 761, risultava essere la Calabria.

Le leggi regionali approvate nelle prime sei legislature

2764

1245

76111221312

1880

13301768

1226795

1674

1105

2301

13491650

0

500

1000

1500

2000

2500

3000

Abru

zzo

Basi

licat

a

Cal

abria

Cam

pani

aEm

ilia-

Rom

agna

Lazi

o

Ligu

ria

Lom

bard

ia

Mar

che

Mol

ise

Piem

onte

Pugl

ia

Tosc

ana

Um

bria

Vene

to

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Nel grafico che segue, in riferimento alla VI legislatura, è riportato il dato numerico delle leggi approvate annualmente dalla regione Abruzzo per un totale di n. 760 leggi per l’intera legislatura.

Numero leggi regionali VI Legislatura

40

146 157 165148

104

020406080

100120140160180

Anno 1995 Anno 1996 Anno 1997 Anno 1998 Anno 1999 Anno 2000

Una tendenza evidenziata nel corso della VI legislatura è la presenza di una considerevole quantità di norme modificative o integrative molte delle quali approvate a distanza di pochi mesi rispetto al testo originale. E’ evidente come questo modo di legiferare appesantiva il corpus legislativo regionale creando problemi di interpretazione e coordinamento dei testi a tutto svantaggio della chiarezza, certezza e conoscibilità delle norme e, in definitiva, della qualità della legislazione. Il grafico che segue illustra l’incidenza delle “novelle” rispetto ai “testi nuovi” con una percentuale delle stesse pari al 38%.

Le novelle in percentuale della VI Legislatura

Novelle38%

Testi nuovi62%

Novelle Testi nuovi

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Nell’arco temporale della VII legislatura (maggio 2000/marzo 2005) sono state approvate n. 246 leggi con una prevalenza di iniziative della Giunta regionale, con n. 137 leggi pari al 55,69 % rispetto a n. 108 leggi di iniziativa consiliare; nel corso della legislatura c’è stata solo una iniziativa da parte di un ente locale, e cioè del Comune di Chieti, relativa alle modalità di calcolo dei parametri urbanistico-edilizi per il miglioramento dei livelli di coibentazione termo-acustica. I grafici che seguono illustrano le percentuali relative all’andamento annuale delle leggi approvate ed alla suddivisione per iniziativa

Numero leggi regionali VII Legislatura

17

88

3828

51

24

0102030405060708090

100

Anno 2000 Anno 2001 Anno 2002 Anno 2003 Anno 2004 Anno 2005

Di seguito si raffrontano i dati numerici relativi al totale delle leggi approvate nelle ultime due legislature che evidenziano un netto calo della produzione legislativa che da n. 760 leggi è passata a n. 246 leggi. Tale tendenza di per sé positiva, nell’ottica di un necessario ridimensionamento del corpus normativo vigente alla fine della VI legislatura, composto da ben 2764 leggi, come già evidenziato, viene offuscata dall’aumento in percentuale del ricorso alla tecnica redazionale della “novella”. Infatti, la prassi della manutenzione e del conseguente adeguamento del preesistente sistema normativo rappresenta, inevitabilmente, un appesantimento per la conoscibilità e la completezza informativa degli utenti e degli stessi operatori del diritto.

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Numero totale delle leggi regionali approvate nella VI e nella VII Legislatura

760

246

0100200300400500600700800

VI Legislatura VII Legislatura

Il grafico che segue illustra la media mensile delle leggi approvate nelle ultime due legislature che è pari a 12,6 per la VI e scende a 4,1 per la VII. Il dato risente, ovviamente, del calo della produzione normativa sopra evidenziato.

Media mensile di leggi approvate nelle ultime due Legislature

12,6

4,1

0

2

4

6

8

10

12

14

VI Legislatura VII Legislatura

Infine si propone una ricostruzione storica delle leggi approvate a partire dal 1972, anno di inizio dell’esercizio della funzione legislativa regionale. L’analisi del grafico evidenzia che l’anno di massima produzione è stato il 1998 con n. 165 leggi mentre gli anni di minima produzione legislativa sono stati il 1972 ed il 2003 con n. 28 leggi. Per il 2005 il dato è riferito al periodo gennaio /marzo 2005 termine della VII legislatura e, pertanto, il dato non è comparabile con i restanti riferiti all’intero anno solare.

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La produzione legislativa annuale 1972/2005

2847

5471 67

8289

7185

6110

187 91

6976

105

105 110

106

9110

680

108

154

146 15

7 165

148

121

8838

2851

24

0

20

40

60

80

100

120

140

160

18019

7219

7319

7419

7519

7619

7719

7819

7919

8019

8119

8219

8319

8419

8519

8619

8719

8819

8919

9019

9119

9219

9319

9419

9519

9619

9719

9819

9920

0020

0120

0220

0320

0420

05

Il grafico successivo riproduce l’andamento della produzione normativa annuale ed evidenzia una crescita tendenzialmente costante, a partire dal 1972 fino al 1998, anno di massima produzione normativa con n. 165 leggi; successivamente si osserva un rilevante crollo della stessa con il minimo raggiunto nel 2003 con n. 28 leggi.

Andamento dell'attività legislativa annuale 1972/2005

020406080

100120140160180

1972

1973

1974

1975

1976

1977

1978

1979

1980

1981

1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

Il grafico che segue riporta il dato relativo alla produzione legislativa aggregata per ognuna delle sette legislature ed evidenzia che la legislatura più prolifica è stata la VI con ben n. 760 leggi rispetto alla I che ha visto in assoluto il minor numero di leggi approvate con n. 191.

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La produzione legislativa per legislatura

191

385 419476

533

760

246

0100200300400500600700800

I II III IV V VI VII

Legislatura

Il grafico che segue illustra l’andamento della produzione legislativa aggregata per legislatura.

Andamento produzione legislativa per legislatura

191

385 419476

533

760

246

0100200300400500600700800

I II III IV V VI VIILegislatura

Infine, il grafico che segue riporta la distribuzione in percentuale delle leggi approvate in ogni legislatura rispetto al totale delle leggi regionali (n.3010).

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Distribuzione percentuale delle leggi per legislatura

I6% II

13%

III14%

IV16%

V18%

VI25%

VII8%

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UNO SGUARDO ALLE ALTRE REGIONI: PRIMA E DOPO LA SETTIMA

LEGISLATURA

Il grafico che segue illustra il dato quantitativo delle leggi in totale approvate nelle prime 6 legislature dalle Regioni a Statuto ordinario. Emerge molto chiaramente come la Regione con più leggi approvate, ben 2764, era all’epoca rappresentata dall’Abruzzo, seguita subito dopo dalla Toscana con 2301 leggi; mentre quella con il minor numero di leggi, 761, risultava essere la Calabria.

Le leggi regionali approvate nelle prime sei legislature

2764

1245761

112213121880

13301768

1226795

16741105

2301

13491650

0500

10001500200025003000

Abru

zzo

Basi

licat

a

Cal

abria

Cam

pani

aEm

ilia-

Rom

agna

Lazi

o

Ligu

ria

Lom

bard

ia

Mar

che

Mol

ise

Piem

onte

Pugl

ia

Tosc

ana

Um

bria

Vene

to

Nei cinque anni della VII Legislatura, come emerge dalla figura che segue, chi si aggiudica il primato di Regione più “prolifica” è sicuramente la Toscana con le sue 265 leggi immediatamente seguita dall’Abruzzo con 246 leggi approvate. Al contrario, la Regione con la minor produzione legislativa è rappresentata dalla Campania con 116 leggi. Per il resto, nel corso della VII Legislatura le altre Regioni a Statuto ordinario si mantengono su livelli di produzione normativa piuttosto omogenei tra loro.

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Numero totale di leggi regionali approvate dalle Regioni ordinarie nella VII Legislatura

246

185 175

116157 172 174

151 142167 171

145

265

164 175

050

100150200250300

Abru

zzo

Basi

licat

a

Cal

abria

Cam

pani

aEm

ilia-

Rom

agna

Lazi

o

Ligu

ria

Lom

bard

ia

Mar

che

Mol

ise

Piem

onte

Pugl

ia

Tosc

ana

Um

bria

Vene

to

Il grafico che segue, nel quale sono stati assemblati i valori dei due grafici precedenti, dà la situazione attuale, vale a dire delle leggi in totale approvate dalle varie Regioni nelle prime sette Legislature. Come si può notare il “record assoluto” di Regione con la più consistente produzione normativa è aggiudicato proprio dall’Abruzzo con le sue 3010 leggi seguito immediatamente dopo dalla Toscana con 2566 leggi. Al contrario, la Regione con in assoluto il minor numero di leggi in totale approvate è rappresentata dalla Calabria con n.936 leggi seguita dal Molise con 961 leggi.

Le leggi regionali alla fine della VII Legislatura

3010

1430936

12381469

20521504

19191368

962

1845

1250

2566

15131825

0500

100015002000250030003500

Abru

zzo

Basi

licat

a

Cal

abria

Cam

pani

aEm

ilia-

Rom

agna

Lazi

o

Ligu

ria

Lom

bard

ia

Mar

che

Mol

ise

Piem

onte

Pugl

ia

Tosc

ana

Um

bria

Vene

to

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LA DIMENSIONE DELLE LEGGI REGIONALI

I grafici che seguono illustrano l’andamento del numero di articoli e commi delle leggi approvate nella VII legislatura e la media degli stessi per ogni legge. Rispetto alle media di articoli delle leggi della VI legislatura pari a 7,62% è evidente un progressivo aumento della media degli articoli per legge che, a partire dal 2002 è passata dall’ 11,7% per finire con il 44,1% del 2004. Questo, potrebbe sembrare un segnale del superamento dell’eccessiva frammentarietà del corpus legislativo che si era registrato nel corso della precedente legislatura, ma va letto anche alla luce del fenomeno dovuto ad un anomalo utilizzo delle leggi finanziarie, soprattutto quelle del 2004 e 2005, che hanno addirittura acuito il problema della frammentarietà ed eterogeneità delle disposizioni inserite in un unico atto normativo.

Totale articoli e commi delle leggi per ciascun anno della VII Legislatura

87

593 445 315

791623

182

1136 1128834

2253

1853

0

500

1000

1500

2000

2500

2000 2001 2002 2003 2004 2005

n.articoli n.commi

15

VII Legislatura-Numero medio di articoli e commi per anno

5,1 6,7 11,7 11,2 15,525,9

10,7 12,9

29,6 29,7

44,1

77,2

0102030405060708090

2000 2001 2002 2003 2004 2005

Numero medio articoli Numero medio commi

Infatti, il numero medio di articoli dell’intera VII Legislatura è pari a 11,6 e il numero medio di commi del medesimo periodo è pari a 30, ma le annuali leggi finanziarie risultano essere le leggi con il maggior numero di articoli e commi con un andamento crescente dalla L.F. n. 11/2001 con n. 54 art. e n. 75 commi, alla L.F. n. 7/2002 con n. 42 art. e n.178 commi, alla L.F. 7/2003 con n. 108 art. e n. 300 commi, alla L.F n. 15/2004 con n. 227 art. e n. 664 commi per finire con la L.F. n. 6/2005 che, con i suoi n. 258 art. e n. 830 commi rappresenta, senza dubbio, la legge in assoluto più corposa dell’intera legislatura ma, sicuramente, di tutta la legislazione regionale.

L’INIZIATIVA LEGISLATIVA Analizzando le leggi approvate dal punto di vista dell’iniziativa legislativa, emerge che nella VI legislatura, delle 760 leggi approvate, n. 402 sono d’iniziativa della Giunta regionale, con una percentuale del 52,89%, mentre n. 358 sono d’iniziativa consiliare, con una percentuale del 47,11%. Nel grafico che segue vengono riportati i dati

16

Iniziativa leggi regionali VI Legislatura

Giunta 52,89%

Consiglio 47,11%

Giunta Consiglio

Anche nella VII legislatura si osserva una prevalenza dell’iniziativa della Giunta regionale, con n. 137 leggi rispetto a n. 108 leggi di iniziativa consiliare, pari rispettivamente al 55,69% ed al 47,04%. Nel corso della VII legislatura è stata approvata una legge di iniziativa di un ente locale, e cioè del Comune di Chieti, relativa alle modalità di calcolo dei parametri urbanistico-edilizi per il miglioramento dei livelli di coibentazione termo-acustica. Nel grafico che segue vengono riportati i dati

Iniziativa leggi regionali VII Legislatura

Giunta Regionale55,69%

Consiglio Regionale43,90%

Enti Locali0,41%

Giunta Regionale Consiglio Regionale Enti Locali

Il grafico che segue illustra l’andamento annuale delle iniziative legislative ed evidenzia un ridimensionamento del rapporto tra le leggi di iniziativa della Giunta e del Consiglio; infatti, l’accoglimento delle proposte di iniziativa consiliare è andato ad aumentare costantemente recuperando così il notevole divario esistente nel 2001 arrivando nel corso del 2004 e nel periodo gennaio/marzo 2005 addirittura a prevalere su quelle di iniziativa della Giunta.

17

Le iniziative legislative per ogni anno della VII Legislatura

9

55

2415

23

118

33

13 13

28

13

10

102030405060

anno 2000 anno 2001 anno 2002 anno 2003 anno 2004 anno 2005

Giunta Consiglio Enti locali

Analizzando le leggi di iniziativa consiliare si rileva, però, che la dimensione in termini di articoli è inferiore rispetto a quelle proposte dalla Giunta che risultano mediamente composte di n. 25 articoli, a fronte di n.8 articoli nelle leggi di iniziativa consiliare. Si è, inoltre, rilevato un grado di frammentazione dell’iniziativa consiliare; la maggior parte di questa risulta promossa da aggregazioni minime di proponenti, vale a dire o da un solo comsigliere oppure da più consiglieri ma, in linea di massima, dello stesso gruppo politico. Il grafico che segue mette a confronto le leggi approvate della VI e della VII legislatura in base al soggetto proponente.

Iniziative in percentuale della VI e VII Legislatura a raffronto

0,00%10,00%20,00%30,00%40,00%50,00%60,00%

Giunta

Consig

lio

Enti Lo

cali

Iniziative VII LegislaturaIniziative VI Legislatura

Rispetto al totale dei progetti di legge presentati (n. 610) sono stati convertiti in legge n. 246, pari al 40%, mentre per n.364, pari al 60%, l’iter procedimentale non si è concluso con l’approvazione in legge.

18

Di seguito il grafico riporta l’andamento della percentuale dei progetti di legge convertiti in legge rispetto al totale dei progetti presentati.

Percentuale dei pdl convertiti in legge sul totale di quelli presentati nella VII Legislatura

PdL non convertiti in

legge 60%

PdL convertiti in legge 40%

PdL non convertiti in legge PdL convertiti in legge

Per completezza, dopo aver fornito i dati relativi alla iniziativa delle leggi regionali approvate nella VI e VII legislatura, si espongono di seguito i dati relativi al totale delle proposte di legge presentate nel corso della VII legislatura. Le 610 proposte di legge sono suddivise in n.189 di iniziativa della Giunta, pari al 31%, in n.417 di iniziativa del Consiglio, pari a 68%, e n. 4 di iniziativa di Enti locali pari all’1%. Il grafico evidenzia che nel corso della VII legislatura c’è stata sì un prevalenza dell’iniziativa consiliare (n. 417), ma la stessa ha avuto un accoglimento pari al 43,90% rispetto al 55,69% dell’accoglimento delle iniziative della Giunta che pertanto risultano avere un più elevato tasso di successo rispetto a quelle di Consiglio.

19

Ripartizione per iniziativa dei pdl presentati nella VII Legislatura

Giunta 31%

Consiglio68%

Enti locali1%

Giunta Consiglio Enti locali

LA DURATA DELL’ITER LEGISLATIVO DELLA VII LEGISLATURA

Il grafico che segue illustra la “durata media dell’iter legislativo” cioè il numero di giorni di calendario intercorsi tra la data di assegnazione del progetto di legge alla Commissione consiliare competente e la data della seduta nella quale la legge è stata approvata definitivamente dal Consiglio regionale. Pertanto, dai dati relativi ad ogni singolo anno di Legislatura è possibile ricavare che la durata media dell’iter legislativo nella VII Legislatura è pari a 152 giorni.

Durata media in giorni dell'iter legislativo per ciascun anno della VII Legislatura

59

110 105

206

159122

0

50

100

150

200

250

anno 2000 anno 2001 anno 2002 anno 2003 anno 2004 anno 2005

20

LA TECNICA REDAZIONALE DELLA VI E VII LEGISLATURA La produzione legislativa può essere analizzata anche attraverso la modalità di redazione del testo che può essere ricondotta a tre tipologie differenti: • Nuovo testo: il testo introduce nell’ordinamento nuove disposizioni e non interviene a modificare significativamente leggi precedenti; • Novella: il testo di legge è costituito da disposizioni redatte con la tecnica ‘della novella’, cioè modifica, sostituisce o integra testualmente disposizioni di leggi precedenti. • Misto: il testo non può essere ricondotto alle tipologie precedenti: in particolare la dove non è agevole identificare la prevalenza tra disposizioni nuove e novellate (prevalenza intesa sia in senso qualitativo che quantitativo). Per quanto concerne in particolare l’utilizzo della tecnica redazionale della novella è interessante mettere a raffronto la Legislatura appena trascorsa con quella precedente. Infatti, mentre nella VI Legislatura si sono avute 285 novelle su un totale di 760 leggi approvate (pari al 38% della produzione legislativa), nella VII Legislatura vi sono state 104 novelle su 246 leggi (42%). Si evidenzia quindi un aumento del valore percentuale di ricorso a tale tecnica redazionale, tendenza questa non proprio in linea con gli obiettivi di chiarezza, riordino e snellimento del corpus normativo vigente obiettivi che sarebbero meglio raggiunti con diversi strumenti quali le leggi organiche di riordino ed i testi unici. Pertanto, dalla comparazione tra la VI e la VII Legislatura, emerge come la riduzione del numero di leggi approvate (da 760 si è scesi a 246), tendenza di per sé positiva ed operante nella direzione della semplificazione normativa, sia in parte offuscata dal suddetto aumento in percentuale del ricorso alla tecnica redazionale della novella. I grafici che seguono illustrano per la VI e la VII legislatura il dato in percentuale delle “novelle”, dei “testi nuovi”e “misto”; infine vengono raffrontati i valori percentuali delle novelle delle ultime due legislature.

Le novelle in percentuale della VI Legislatura

Novelle38%

Testi nuovi62%

Novelle Testi nuovi

21

Tecnica redazionale nella VII Legislatura

Testo nuovo52%

Novella46%

Misto2%

Testo nuovo Novella Misto

Tecnica redazionale della novella: raffronto in percentuale tra VI e VII Legislatura

42%

38%

36%37%38%39%40%41%42%43%

VII Legislatura VI Legislatura

Il grafico che segue misura il quantum di testi nuovi, novelle e testi misti per ogni singolo anno della VII legislatura. Quali “testi misti” sono state classificate le cinque leggi finanziarie approvate nel corso della legislatura dal momento che il loro testo introduce nell’ordinamento regionale sia modifiche ed integrazioni, soprattutto per gli aspetti relativi al rifinanziamento delle leggi regionali pregresse, ma anche modifiche che incidono sulle leggi di settore sia nuove disposizioni normative. Pertanto, non è agevole identificare nei testi normativi delle leggi finanziarie una prevalenza, sia in senso qualitativo che quantitativo, tra le disposizioni nuove e quelle novellate.

22

La tecnica redazionale per anno VII Legislatura

9

42

2014

20

81 1 1 1 1

0

10

20

30

40

50

2000 2001 2002 2003 2004 2005

Testi nuovi Novelle Testi misti

LA TIPOLOGIA DI NORMAZIONE DELLA VII LEGISLATURA

Per quanto concerne la tipologia della normazione utilizzata nella VII legislatura il grafico che segue evidenzia, in percentuale gli strumenti utilizzati per le diverse leggi tenendo conto delle seguenti caratteristiche dell’intervento legislativo: • legge provvedimento e di modifica: la classificazione è la stessa usata dal Servizio Studi della Camera, che fa ricomprendere nella categoria sia le leggi-provvedimento in quanto tali, e cioè gli interventi con finalità gestionali più che normative ( per esempio l’assegnazione di fondi a soggetti specifici per problematiche specifiche o interventi straordinari), sia tutte le leggi di modifica o manutenzione di precedenti atti normativi. • legge di settore: legge contenente una nuova disciplina della materia o che introduce la regolamentazione di specifici settori; • legge finanziaria o di bilancio: legge relativa ai provvedimenti tipici direttamente connessi alle leggi di bilancio e finanziarie.

23

VII Legislatura - Tipologia di normazione

Leggi provvedimento

/ manutenzione

34%

Leggi di settore49%

Leggi finanziarie o di

bilancio17%

Leggi provvedimento / manutenzione Leggi di settoreLeggi finanziarie o di bilancio

La lettura del grafico evidenzia come nella VII legislatura, pur persistendo un rilevante ricorso ad una legislazione di manutenzione pari al 34% sul totale di 246 leggi, c’è stato un consistente utilizzo di leggi di settore con una percentuale pari al 49%. Tra le leggi di settore, pari a n. 120, assumono grande rilevanza per il riordino normativo e per la qualità della legislazione le n. 21 leggi generali di riordino (c.d. leggi organiche).

• L.R. 20 dicembre 2000, n. 115- Nuove norme per l’edilizia scolastica (la legge ha abrogato n. 3 leggi regionali)

• L.R. 9 maggio 2001, n.17- Disposizioni per l’organizzazione ed il funzionamento delle strutture amministrative di supporto agli organi elettivi della Giunta regionale (la legge ha abrogato n. 6 leggi regiionali)

• L.R. 9 maggio 2001, n. 18- Consiglio Regionale dell’Abruzzo, autonomia e organizzazione (la legge ha abrogato n. 13 leggi regionali)

• L.R. 13.02.2003, n. 2- Disposizioni in materia di beni paesaggistici e ambientali (la legge ha abrogato n. 4 ll.rr.)

• L.R. 25 marzo 2002, n.3-Ordinamento contabile della Regione Abruzzo (la legge ha abrgato n.2 leggi regionali)

• L.R. 10 luglio 2002, n. 15- Disciplina delle acque minerali e termali • L.R. 20 luglio 2002, n.16-Interventi a sostegno dell’economia • L.R. 5 agosto 2003, n. 11- Norme in materia di Comunità montane ( la

legge ha abrogato n. 5 ll.rr.) • L.R. 23 ottobre 2003 n.16 – Disciplina delle strutture ricettive all’aria

aperta (la legge ha abogato n. 1 legge regionale) • L.R. n. 10/2004- Normativa organica per l’esercizio dell’attività

venatoria, la protezione della fauna selvatica omeoterma e la tutela dell’ambiente- (la legge ha abrogato n. 10 leggi regionali presistenti),

• L.R. n. 13/2004-Provvidenze per il recupero e la valorizzazione dei centri storici- (la legge ha abrogato n. 2 leggi regionali presistenti);

24

• L.R.n. 25/2004- Norme per la disciplina dell’attività di guida speleologica-(la legge ha abrogato n. 1 legge reg pres.);

• L.R. n. 30/2004- Riorganizzazione e finanziamento delle Associazioni pro-loco-( la legge ha abrogato n.1 legge re. Pres.);

• L.R. n. 38/2004- Riordino della normativa in materia di cooperazione sociale (la legge ha abrogato n. 3 leggi reg. pres.);

• L.R. n. 44/2004-Interventi per la riqualificazione, il potenziamento e l’adeguamento dei sistemi di trasporto funiviario in Abruzzo ( la legge ha abrogato n. 3 leggi reg. pres.);

• L.R. n. 45/2004- Norme per la tutela della salute e la salvaguardia dell’ambiente dall’inquinamento elettromagnetico (la legge ha abrogato n. 2 leggi reg. pres.);

• L.R. n. 46/2004- Interventi a sostegno degli stranieri immigrati (la legge ha abrogato n. 1 legge reg. pres.);

• L.R. n. 49/2004- Modifica alla L.R. n. 22003: Disposizioni in materia di beni paesaggistici e ambientali-( la legge ha integrato le abrogazioni già fatte dalla L.R. n. 2/2003 introducendo l’abrogazione di altre n. 5 leggi reg. pres.);

• L.R. n. 51/2004- Disposizioni in materia di ineleggibilità, incompatibilità e decadenza dalla carica di consigliere regionale (la legge ha abrogato n. 1 legge reg. pres.).

• L.R. n.10/2005 – Norme di indirizzo programmatico regionale di razionalizzazione ed ammodernamento della rete distributiva carburanti (la legge ha abrogato n.16 leggi reg. pres. ed il Reg. Cons. reg. n.3 del 20/10/1998).

• L.R. n.16/2005 – Disciplina organica in materia di riordino del sistema Associazioni Allevatori d’Abruzzo e potenziamento delle attività connesse al miglioramento genetico delle specie animali di interesse zootecnico.

LA VII LEGISLATURA E IL RIORDINO NORMATIVO Per mezzo delle suddette leggi organiche la Regione ha compiuto notevoli sforzi volti ad un disboscamento della legislazione vigente ottenendo, in tal modo, notevoli risultati in termini di riduzione dello stock normativo. Infatti tutte le leggi di riordino hanno comportato l’abrogazione di precedenti leggi; in alcuni casi l’abrogazione ha riguardato l’intera normativa preesistente in materia. Le 21 leggi di riordino hanno comportato l’abrogazione di n 79 leggi. Nel corso della legislatura è stato approvato anche un T.U. e cioè la l.r. 16 febbraio 2005, n.24-Testo unico in materia di sistemi di trasporto a mezzo di impianti a fune o ad essi assimilati, piste da sci ed infrastrutture accessorie, il quale sembra abrogare n. 9 leggi preevigenti in materia. Infatti, se dalla lettura della relazione è chiara l’intenzione del legislatore di procedere all’abrogazione esplicita di tutte le norme preesistenti, manca di fatto nell’articolato una norma di abrogazione esplicita. Il grafico che segue illustra il contributo dato dalla Legislatura appena trascorsa al riordino del corpus normativo previgente.

25

Le leggi di riordino della VII LegislaturaLeggi di riordino8,13%

Testi unici0,41%

Altro91,46%

Leggi di riordino Testi unici Altro

Nel corso della legislatura, in totale, sono state abrogate n. 96 leggi. Il dato riguarda le sole abrogazioni esplicite quelle cioè che indicano, con precisione, le disposizioni o gli atti abrogati in quanto incompatibili con la nuova disciplina. Il grafico che segue mette a raffronto il dato quantitativo relativo alle leggi approvate e a quelle abrogate nel corso della VII legislatura. E’ comunque da tenere presente che le abrogazioni investono non necessariamente leggi approvate nella legislatura medesima bensì anche quelle approvate nelle pregresse legislature. Inoltre, come nel citato esempio della L.R. n.24/2005, alcune abrogazioni sono avvenute tacitamente e, quindi, sono di difficile individuazione.

LE SETTE LEGISLATURE REGIONALI ED IL RIORDINO NORMATIVO

Al fine di fornire un quadro completo del riordino normativo effettuato nell’arco delle sette legislature, si riportano, di seguito, i dati relativi al totale delle leggi approvate dal 1972 ad oggi, raffrontandoli con quelli delle leggi abrogate nel medesimo periodo. Come si evince dai grafici, del totale delle leggi approvate (n.3010) solo il 13% rappresenta la percentuale delle leggi espressamente abrogate e cioè n.388. Pertanto, il corpus normativo regionale attualmente vigente risulta costituito da ben n.2622 leggi pari all’87% di tutte quelle approvate. Va comunque ribadito che il computo effettuato riguarda le sole abrogazioni espresse e, pertanto, persiste sul dato numerico un intrinseco margine di incertezza dovuto sia all’impossibilità di controllare le abrogazioni tacite, sia, a volte, alla poco chiara fornulazione delle abrogazioni stesse che rendono incerta la ricostruzione sistematica della disciplina vigente in una data materia.

26

Rapporto leggi approvate/leggi abrogate periodo 1972/2005

3010

388

0500

100015002000250030003500

Leggi approvate Leggi abrogate

Il corpus normativo regionale attualmente vigente

Leggi abrogate13%

Leggi vigenti87%

Leggi abrogate Leggi vigenti

LE LEGGI FINANZIARIE DELLA VII LEGISLATURA

Nel corso della VII Legislatura assumono una rilevanza ed una connotazione del tutto peculiare le leggi finanziarie le quali finiscono per configurarsi come delle fattispecie normative a sé stanti. Infatti, in ossequio ad una poco corretta ma purtroppo reiterata tecnica legislativa, che trova origine e consuetudine nella legislazione statale, la legge finanziaria regionale contiene numerose disposizioni di diversa natura, che vanno dalle norme di settore alle norme di carattere dispositivo, che spesso possono essere definite addirittura “norme intruse” rispetto alla loro collocazione in un testo legislativo che dovrebbe contenere disposizioni aventi conseguenze prevalentemente finanziarie ed economiche.. Infatti, così come disposto dall’art.8, commi 2 e 3, della L.R. 25 marzo 2002, n.3, recante- Ordinamento contabile della Regione Abruzzo-, nonché dall’art. 1, comma 3, del D.Lgs. 76/2000, che detta i principi fondamentali in materia di bilanci e contabilità regionale, la legge finanziaria dovrebbe contenere esclusivamente norme tese a realizzare effetti finanziari.

27

Pertanto, alcune delle disposizioni inserite nella Legge finanziaria potrebbero essere più opportunamente disciplinate in maniera autonoma o trovare una più adeguata collocazione in leggi collegate alla finanziaria stessa come prevede l’art.9 della citata L.R. n. 3/2002. L’uso improprio di introdurre all’interno delle leggi finanziarie regionali una serie di norme di modifica di leggi previgenti o addirittura di discipline ex novo di materie se da un lato riduce sensibilmente il dato numerico delle leggi, nello stesso tempo, aggrava i già evidenziati problemi di coordinamento dei testi nonchè di chiarezza, semplicità e trasparenza della normazione stessa. Come si evidenzia molto chiaramente dal grafico che precede, negli anni che vanno dal 2001 al 2005, si e assistito ad un progressivo aumento della consistenza quantitativa delle leggi finanziarie. Come unità di misura sono stati utilizzati non solo gli articoli, ma anche e soprattutto i commi comunemente ritenuti più significativi ai fini di una quantificazione oggettiva ed attendibile dato il malvezzo, riscontrato in primis a livello di normazione statale, di concentrare in pochi articoli un numero elevatissimo di commi che spesso trattano materie tra loro disomogenee. Dal grafico si può notare come a partire dalla prima legge finanziaria di questa Legislatura, la L.F. 2001 che consta di “soli” 54 articoli e 74 commi, si e registrata una progressiva lievitazione della consistenza quantitativa delle finanziarie medesime fino a pervenire alla L.F. 2005 di ben 258 articoli e 830 commi che vanta sicuramente il primato di legge più corposa dell’intera Legislatura e, sicuramente, dell’intera legislazione regionale. Va ricordato che la prima legge finanziaria della Regione Abruzzo è quella del 2000 (L.R. 9 febbraio 2000, n.6) che si compone di 35 articoli; la tipologia della legge finanziaria è stata introdotta nel nostro ordinamento con la L.R. 3 marzo 1999, n.13 “Modifiche ed integrazioni alla L.R. 29.12.1977, n.81 concernente norme sulla contabilità regionale”. Il grafico che segue illustra la consistenza, in termini di articoli e commi, delle leggi finanziarie approvate nel corso della VII legislatura.

La consistenza delle leggi finanziarie della VII Legislatura

54 42 108227 258

75178

300

664830

0200400600800

1000

L.F.2001 L.F.2002 L.F.2003 L.F.2004 L.F.2005

n. articoli n. commi

Le leggi finanziarie relative agli anni 2003, 2004 e 2005 sono state oggetto di impugnativa da parte del Governo. Per gli aspetti di dettaglio sui ricorsi governativi si rinvia alla seconda parte del Rapporto.

28

LA PRODUZIONE NORMATIVA DELLA VII LEGISLATURA CLASSIFICATA PER MATERIA

Utilizzando la classificazione per materia adottata anche per le rilevazioni effettuate per il Servizio Studi della Camera dei Deputati, le leggi regionali sono state suddivise per macrosettore e per materie secondo le seguenti categorie: • servizi alle persone ed alla comunità (tutela della salute, servizi sociali, istruzione scolastica, formazione professionale, lavoro, beni e attività culturali, sport); • ordinamento istituzionale (organi della Regione; sistema di elezione e casi di ineleggibilità e di incompatibilità del Presidente e degli altri componenti la Giunta; personale e amministrazione; Enti locali e decentramento); • la finanza regionale (bilancio, tributi.); • sviluppo economico e attività produttive (industria, turismo, agricoltura e foreste, enti di credito fondiario e agrario a carattere regionale); • territorio, ambiente ed infrastrutture (territorio ed urbanistica, protezione della natura e dell’ambiente, tutela dagli inquinamenti e gestione dei rifiuti; opere pubbliche; trasporti. I grafici che seguono illustrano da un lato la suddivisione per macrosettore delle leggi approvate per ciascun anno della legislatura e dall’altro la distribuzione in percentuale delle stesse per macrosettore. Il macrosettore che più di ogni altro è stato interessato è quello del “territorio, ambiente ed infrastrutture” con n. 66 leggi mentre quello meno disciplinato è stato “sviluppo economico ed attività produttive” con n. 38 leggi.

I macrosettori per ogni anno della VII Legislatura

3

16

4 2

1132

10 8 6 845

31

713

6 44

19

3 4

15

53

126

13 11 8

0

10

20

30

40

anno 2000 anno 2001 anno 2002 anno 2003 anno 2004 anno 2005

Ordinamento istituzionale Sviluppo economico e attiv. prod.Territorio ambiente e infrastrutture Servizi alle persone e alla comunitàFinanza regionale

29

VII Legislatura - Distribuzione leggi per macrosettore

Ordinamento istituzionale

16%Sviluppo

economico e attività

produttive15%

Territorio ambiente e

infrastrutture27%

Servizi alle persone e alla

comunità20%

Finanza regionale

22%

LA PRODUZIONE NORMATIVA DELLA VII LEGISLATURA DISTRIBUITA PER COMMISSIONE REFERENTE

Il Regolamento interno per i lavori del Consiglio regionale prevede, all’articolo 26, così come sostituito dalla deliberazione n. 104 del 22 luglio 2003, la costituzione di sei Commissioni Permanenti e di una Commissione di vigilanza a carattere permanente. Le competenze di tutte le Commissioni sono state modificate ed integrate alla luce delle nuove attribuzioni derivanti dalla novella costituzionale del Titolo V ed è stata istituita anche una sesta Commissione permanente per le politiche europee, internazionali e per i programmi della Commissione europea. Per l’elaborazione del nuovo Statuto il Consiglio regionale, con verb. n. 4/5 del 27.6.2000, ha istituito la Commissione speciale per la definizione della proposta di un nuovo Statuto, di un nuovo Regolamento e di riforme istituzionali. I grafici che seguono riportano la suddivisione numerica ed in percentuale delle leggi approvate nella legislatura a seconda della Commissione di competenza. In percentuale la Commissione che ha licenziato più atti normativi, con n. 73 progetti di legge, è stata la II Commissione consiliare che ha competenza in materia di “Governo del territorio, lavori pubblici, ordinamento degli uffici e degli enti locali”.

30

Le leggi per Commissione in ogni anno della VII Legislatura

6

19

15

8

11

76

35

13

7

10

2

4

2 3 3 4

1

13

4

7

11

54

17

4 3

11

55

1

0

5

10

15

20

25

30

35

40

2000 2001 2002 2003 2004 2005

Prima Seconda Terza Quarta Quinta Comm.Spec.Statuto

31

Ripartizione delle leggi della VII Legislatura per Commissione competente

I - Bilancio e Affari Generali

27%

II-Governo del Territorio-Lavori Pubblici.-Uffici e Enti Locali

29%

III - Agricoltura7%

IV-Industria-Commercio-

Turismo17%

V - Affari Sociali e Tutela

della Salute18%

Commissione Speciale Statuto

2%

LA POTESTA’ LEGISLATIVA CONCORRENTE ED ESCLUSIVA NELLA VII LEGISLATURA

Tra le più significative innovazioni introdotta dalla legge Costituzionale n. 3/2001 è da annoverare l’introduzione della potestà “residuale” alle Regioni, con il ridimensionamento dell’estensione delle postestà legislative dello Stato e l’attribuzione alle Regioni stesse della potestà legislativa in tutte le materie non espressamente attribuite allo Stato. Analizzando la legislazione relativa agli anni 2003, 2004 e 2005 si ricava il dato numerico relativo delle leggi appartenenti alla potestà “esclusiva” e a quella “concorrente” al fine di rilevare come il legislatore regionale, a seguito del mutato riparto delle competenze legislative tra Stato e Regioni stabilito nell’art. 117 Cost., commi 2 e 3, sia intervenuto nelle materie rientranti nella potestà “esclusiva”, cioè in quelle non espressamente riservate allo Stato ai sensi del comma 1 del medesimo art.117 e non comprese tra quelle considerate concorrenti ai sensi del comma 2. Si è notato, da parte del legislatore regionale, un atteggiamento “prudenziale” nell’emanazione di discipline rientranti tra le competenze esclusive per le quali si sarebbero dovuti stabilire i principi fondamentali oltre che le norme di attuazione degli stessi. D’altra parte non si può ignorare che, molte volte, materie rientranti per classificazione nella potestà esclusiva regionale, di fatto, intereagiscono con settori affidati alla competenza esclusiva o concorrente dello Stato quali la tutela della concorrenza, la profilassi internazionale, la tutela dell’ambiente e dell’ecosistema.

32

Leggi emanate in forza di potestà concorrente ed esclusiva dopo la riforma costituzionale

12

25

1416

26

10

05

1015202530

anno 2003 anno 2004 anno 2005

Potestà concorrente Potestà esclusiva

VII Legislatura - La potestà legislativa concorrente ed esclusiva dopo la riforma costituzionale

Potestà concorrente

49,51%Potestà esclusiva50,49%

Potestà concorrente Potestà esclusiva

I grafici che precedono danno conto dell’attuazione dei nuovi profili della potestà legislativa regionale così come delineati dalla riforma del Titolo V della Costituzione. Pertanto, i dati in essi elaborati si riferiscono unicamente a quella porzione della VII Legislatura successiva a tale riforma, vale a dire agli anni 2003/2005 e conseguentemente ad un corpus normativo di 103 leggi. Per quanto riguarda le materie concernenti la “potestà esclusiva” (e residuale) della Regione, si segnalano per ogni materia le più rilevanti leggi di settore approvate. Nel settore “agricoltura”, sono state approvate: • la l.r. n. 15 del 23 ottobre 2003 “Interventi a sostegno delle aziende zootecniche della Regione Abruzzo a seguito di emergenze zootecniche, sanitarie e veterinarie” che ha lo scopo di salvaguardare l’economia aziendale degli allevamenti animali da perdite imputabili ad emergenze zootecniche, sanitarie e

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veterinarie. Gli aiuti sono concessi unicamente nell’ambito di un idoneo prpgramma di prevenzione, controllo ed eradicazione delle malattie realizzato a livello comunitario, nazionale o regionale. E’ evidente che nel caso specifico la materia “agricoltura” va ad intereagire con il settore della “profilassi internazionale” la cui disciplina è attribuita allo Stato in via “esclusiva” ai sensi della lett.q) del comma 1, dell’art. 117 della Costituzione e, pertanto, il legislatore regionale, pur legiferando in competenza esclusiva, non può non adeguarsi ai principi stabiliti dallo Stato in materia di epizozie; • la legge organica n. 10 del 28 gennaio 2004 “Normativa organica per l’esercizio dell’attività venatoria, la protezione della fauna selvatica omeoterma e la tutela dell’ambiente” che ha stabilito una innovativa disciplina in materia con l’abrogazione di ben n. 10 leggi regionali previgenti, pur nell’osservanza dei principi statali stabiliti dallo Stato con la legge 157/1992. E’ evidente che da parte del legislatore c’è stato un atteggiamento “prudenziale” nell’emanazione della disciplina, con il rispetto di principi statali in materia, e pertanto anche in questo caso non si è risentito del passaggio della materia “agricoltura” alla potestà legislativa residuale della Regione. D’altra parte non si può ignorare che la materia “agricoltura” interagisce con settori affidati alla competenza esclusiva o concorrente dello Stato (es. tutela della concorrenza, profilassi internazionale, tutela dell’ambiente e dell’ecosistema) e pertanto è evidente la necessità di una continua ricerca di equilibri complessi tra lo Stato e le Regioni. • la legge organica n. 16 del 3 marzo 2005 relativa a “Disciplina organica in materia di riordino del sistema Associazioni Allevatori d’Abruzzo e potenziamento delle attività connesse al miglioramento genetico delle specie animali d’interesse zootecnico” che ha stabilito una innovativa disciplina di portata generale per accompagnare il sistema degli allevatori abruzzesi verso un rinnovamento del proprio ruolo istituzionale e una presenza sul territorio più adeguata e rispondente alle mutate esigenze del mondo zootecnico ed imprenditoriale. Data la natura degli interventi e dei finanziamenti agli imprenditori agricoli l’art. 16 della legge prevede la clausola di sospensione dell’efficacia all’esame fino all’esito positivo dell’esame di compatibilità da parte della Commissione Europea; • la l.r. n. 8 del 12 febbraio 2005 relativa a “Modifiche ed integrazioni alla L.R. 24.6.2003, n. 10: Individuazione di specie animali di notevole interesse faunistico e disciplina dei danni causati dalla fauna selvatica” non si pone come norma di principio ma quale integrazione dell’ambito di intervento della l.r. n. 10/2003 prevedendo, oltre alla possibilità di risarcimento del danno causato dalla fauna selvatica in genere, e non più da specie animali di notevole interesse faunistico specificamente previste, anche la possibilità di contribuire al ristoro dei danni al patrimonio zootecnico, alle colture e a veicoli e persone a seguito di incidenti stradali provocati dagli animali stessi; • la l.r. n. 15 del 3 marzo 2005 relativa a “Interventi per l’individuazione di sistemi di rintracciabilità nel settore agricolo ed alimentare” ha dato attuazione alla necessità di accomunare il mondo della produzione alimentare a quello dei consumatori posta come condizione dalla Commissione Europea nel Libro Bianco sulla sicurezza alimentare; pertanto il principio della rintracciabilità viene assunto non solo come valore culturale ed etico ma anche come vincolo nell’ambito produttivo alimentare. La legge si pone come norma innovativa in materia con il recepimento di norme comunitarie in materia di sicurezza alimentare; • la l.r. n. 18 del 3 marzo 2005 relativa a “Istituzione dei distretti rurali” ha dato attuazione alla legge statale di orientamento agricolo n. 228 del 6/4/2001 con l’istituzione dei distretti rurali.

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Nel settore “turismo” sono state approvate: • la l.r. n. 16 del 23 ottobre 2003 “Disciplina delle strutture ricettive all’aria aperta” che ha individuato la tipologia delle strutture ricettive quali i villaggi turistici ed i campeggi. La legge ha stabilito le norme di principio ed attuative della materia . In questo caso il legislatore regionale ha esercitato in pieno la propria potestà esclusiva. • la l.r. n. 17 del 17 maggio 2004 “Sistemi turistici locali” che ha disciplinato, nell’ambito dei principi stabiliti dalla legge statale del 29 marzo 2001, n. 135 (Riforma della legislazione nazionale del turismo) i sistemi turistici locali.Anche in questo caso, pur essendo collocata la legge tra quelle rientranti tra le potestà “esclusive” della Regione, la stessa è stata esercitata nell’ambito dei principi stabiliti da una legge statale, al fine di favorire l’integrazione tra le politiche del turismo; • un'altra legge relativa al settore turismo è la l.r. n. 30 del 18 agosto 2004 relativa a “Riorganizzazione e finanziamento delle Associazioni Pro-loco”. In questo caso può dirsi che la Regione ha esercitato un’effettiva potestà “esclusiva” dal momento che la legge ha disciplinato la materia nei suoi principi fondamentali con la contestuale abrogazione della precedente disciplina in materia (l.r. 47/1975). Nel settore della “cooperazione sociale e dell’associazionismo” è stata approvata la l.r. n. 38 del 12 novembre 2004 che ha disciplinato la materia nei principi fondamentali con la contestuale abrogazione di n. 5 leggi regionali che avevano precedentemente disciplinato la materia. Nel settore dei “trasporti” sono state approvate: • la l.r. n. 44 del 13 dicembre 2004 “Interventi per la riqualificazione, il potenziamento e l’adeguamento dei sistemi di trasporto funiviario in Abruzzo”. In questo caso può dirsi che la Regione ha esercitato un’effettiva potestà “esclusiva” dal momento che la legge ha disciplinato la materia nei suoi principi fondamentali con la contestuale abrogazione della precedente disciplina in materia (l.r. 67/1995, 140/1996 e n.85/2001 • la l.r. 8 marzo 2005, n.24 “Testo Unico in materia di sistemi di trasporto a mezzo di impianti a fune, o ad essi assimilati, piste da sci ed infrastrutture accessorie”. La legge, in maniera unitaria ed organica, va a rielaborare il quadro normativo regionale vigente in materia di impianti a fune, piste da sci ed infrastrutture accessorie anche alla luce dell’obbligo di adeguamento imposto alle Regioni dall’art. 22 della legge n. 363 del 24 dicembre 2003” Norme in materia di sicurezza nella pratica degli sport invernali da discesa e da fondo”. Con il nuovo provvedimento normativo non si è voluto introdurre una disciplina di mero adeguamento alla legge nazionale citata ma si è voluto coglier l’occasione per una necessaria riforma organica di tutta la normativa in materia. Se però dalla lettura della relazione della legge è chiara l’intenzione del legislatore di procedere all’abrogazione esplicita di tutte le disposizioni normative preesistenti in materia (cioè la l.r. n. 61/1983 e tutte le sue successive modifiche) si è in presenza di un’abrogazione implicita delle norme in contrasto, e manca nell’articolato una norma di abrogazione esplicita che meglio garantirebbe la certezza del diritto al fine di prevenire i problemi nell’attuazione della nuova disciplina.

Nel settore “cultura”sono state approvate:

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• la l.r 3 marzo 2005, n. 19 “Norme per la costituzione dei Consorzi dei Beni Culturali, delega di funzioni regionali” ha disciplinato l’esercizio delle funzioni amministrative inerenti i beni culturali così come definiti dagli artt. 10 e 11 del D.Lgs. 22 gennaio 2004, n. 42: Codice dei beni culturali e del paesaggio; • la l.r. 3 marzo 2005, n.22 “Istituzione dei distretti culturali” ha istituito i distretti culturali al fine di sviluppare le potenzialità del territorio regionale in campo culturale. Nel settore “formazione professionale” è stata approvata la l.r. n. 19 del 19 novembre 2003 “Interventi urgenti per il riequilibrio dei fattori produttivi, la riconversione organizzativa e funzionale e l’incentivazione all’esodo del personale delle agenzie formative”. Il comma 3 dell’art.117 della Costituzione stabilisce l’appartenenza della materia “formazione professionale” alla competenza “esclusiva” regionale; infatti la stessa viene espressamente esclusa dall’istruzione, materia “concorrente” ai sensi dello stesso comma 3.

I REGOLAMENTI DELLA VII LEGISLATURA

All’indomani della riforma del Titolo V della Costituzione del 1999, tutte le Regioni hanno dato il via ai regolamenti approvati dalla Giunta, indirizzate in tal senso da diversi atti ufficiali di organi statali ed, in specifico, da un parere del Dipartimento degli Affari Regionali del 15 marzo 2000 e da una Direttiva dello stesso Dipartimento ai Commissari di Governo del 17 marzo 2000. Con la sentenza della Corte Costituzionale n. 313 del 2003, si è imposta alle Regioni un’inversione di rotta poiché la Corte ha affermato che il nuovo art. 121 della Costituzione, pur abrogando la riserva di regolamento al Consiglio, non ne dispone direttamente il passaggio alla Giunta. Pertanto, secondo la Corte, la decisione relativa alla competenza ad emanare regolamenti è rimessa interamente ai nuovi Statuti ma, nel frattempo, continuano ad applicarsi le riserve al Consiglio contenute nei vecchi Statuti. Nel 2004 è stato quindi il Consiglio regionale, e non più la Giunta, ad approvare i regolamenti.

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I regolamenti della VII Legislatura

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anno 2000 anno 2001 anno 2002 anno 2003 anno 2004 anno 2005

Il grafico che precede dà conto del dato quantitativo relativo alla fonte regolamentare regionale per ciascun anno della VII Legislatura. Come si vede i regolamenti in totale approvati sono stati 17. Per completezza vanno altresì aggiunti tre regolamenti interni approvati dal Consiglio regionale nel corso della VII Legislatura: questi ultimi, infatti, occupano un posto a sé stante nella gerarchia regionale delle fonti in quanto al loro nomen iuris si contrappone la natura giuridica tipica degli interna corporis. I regolamenti interni del Consiglio sono i seguenti: • con deliberazione n.35/2 del 27 marzo 2001 del Consiglio regionale sono state apportate modifiche ed integrazioni al Regolamento interno per i lavori del Consiglio regionale approvato con deliberazione n.56/3 del 9 febbraio 1977 ; • con deliberazione n.104/4 del 22 luglio 2003 del Consiglio regionale sono state apportate ulteriori modifiche ed integrazioni al Regolamento interno per i lavori del Consiglio regionale; • con deliberazione n.63/3 del 29 marzo 2002, pubblicata sul BURA in data 20 giugno 2003, contenente il Regolamento di contabilità del Consiglio regionale è stata data attuazione al disposto di cui al comma 5 dell’art.3 della L.R. 18/2001 “Consiglio regionale dell’Abruzzo, autonomia e organizzazione”. La maggior parte dei regolamenti è stato adottato in attuazione di preesistenti leggi regionali ad eccezione del Reg. n. 2 del 2004 relativo alla esecuzione in economia di lavori, forniture e servizi.

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Commissione speciale per la definizione della proposta di un nuovo Statuto.

La Commissione Speciale per la definizione della proposta di un nuovo Statuto, di un nuovo Regolamento e di Riforme Istituzionali è stata istituita dal Consiglio regionale, con verbale n.4/5 del 27/6/2000 e si è insediata il 3 ottobre 2000. Inizialmente la Commissione ha avuto un avvio faticoso e lento dovuto a diversi fattori, tra i quali la individuazione del percorso da adottare nell’organizzazione dei propri lavori ed altri elementi di incertezza, quali l’esito del referendum confermativo della legge costituzionale n.3/2001 adottata dalle Camere alla fine della XIII Legislatura e, nondimeno, il ricorso contro l’elezione per il rinnovo del Consiglio regionale del 16/4/2004. Una volta approvato il testo in data 5/12/2001 è stata avviata una stagione statutaria “partecipata” con le consultazioni degli Enti locali e delle aggregazioni sociali presenti nella società civile, con particolare riferimento al mondo dell’economia e del lavoro (associazioni di categoria, sindacati) nonché del cd. “terzo settore” (volontariato, associazioni ambientalistiche ed altri) per raccogliere spunti di riflessione. Il 30/12/2003, il Consiglio regionale ha approvato, per la prima volta, in prima lettura, la proposta del nuovo Statuto della Regione Abruzzo. A seguito della sentenza della Corte costituzionale n.2/2004, il testo è stato quindi rielaborato. Infatti, la detta sentenza aveva dichiarato l’incostituzionalità degli articoli dello Statuto della Regione Calabria che avevano previsto una deroga al principio del “simul stabunt simul cadent” nonostante nella sostanza il Presidente (con il Vice Presidente della Giunta regionale) fosse “eletto a suffragio universale e diretto”. Per alcuni aspetti lo Statuto della Regione Abruzzo riproponeva le stesse scelte operate dal Consiglio regionale della Calabria e ciò ha imposto un approfondimento delle stesse. Il Consiglio regionale ha approvato, infine, lo Statuto regionale, di nuovo, in prima lettura, con deliberazione n.193/3 il 20 luglio 2004 ed in seconda lettura con deliberazione n.144/9 il 21 settembre 2004. Il Governo con deliberazione del Consiglio dei ministri del 28.10.2004, ha impugnato lo Statuto dinanzi alla Corte costituzionale per la dichiarazione di illegittimità costituzionale degli articoli 2, comma 3, 45, comma 3, 46, comma 2, 47, comma2, 79, comma 2 in relazione al comma 1 lett. c), 86, comma 3 in relazione ai commi 1, 2, 4 in relazione agli articoli 1, 3, 117, comma 5, 121, 122, 123, 126, 134 della Costituzione. Il Consiglio regionale, con deliberazione n.149/3 del 9.11.2004 ha approvato nuovamente lo Statuto in prima lettura adeguando il testo ai rilievi formulati dal Governo. Entro la fine della legislatura non è stata fatta, però, la seconda lettura di tale testo il quale, deve, pertanto, ritenersi decaduto. La Regione si è, comunque, costituita nel giudizio dinanzi alla Corte a difesa dello Statuto impugnato; tale giudizio prosegue il suo iter e si prevede la conclusione nell’udienza del 27 settembre 2005. In totale, nel corso della VII Legislatura la Commissione ha tenuto 45 sedute. La Commissione stessa, in sede proponente, ha elaborato n. 5 progetti di legge, convertiti poi dal Consiglio in leggi rientranti nella categoria dell’ordinamento istituzionale. Di seguito si riporta l’elenco di tali leggi: L.R. 23 gennaio 2004, n.5 -“Disciplina del referendum sulle deliberazioni di approvazione o di modifica dello Statuto regionale ai sensi dell’art. 123, comma 3^, della Costituzione;

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L.R. 17 maggio 2004, n. 18- Deroghe all’art. 4 della legge n. 154/1981; L.R. 13 dicembre 2004, n.42- Integrazioni alla legge regionale 19 marzo 2002, n. 1, recante disposizioni in materia di elezioni regionali; L.R. 13 dicembre 2004, n. 43- Modifiche alla L.R. 23 gennaio 2004, n. 5 recante “Disciplina del referendum sulle deliberazioni di approvazione o di modifica dello Statuto regionale ai sensi dell’articolo 123, terzo comma, della Costituzione; L.R. 30 dicembre 2004, n. 51- Disposizioni in materia di ineleggibilità, incompatibilità e decadenza dalla carica di consigliere regionale.