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La filosofia di fondo che ha ispi-rato la legge delega 29 luglio 2005,n. 150 per la Riforma dell’Ordina-mento giudiziario ed il contenutodello schema di decreto legislativovarato dal Governo sulla c.d. pro-gressione in carriera e sui concorsiè oramai chiara.

L’iniziativa governativa del 14marzo 2002 (disegno di legge n.1296/S), profondamente mutata aseguito di numerosi emendamenti,soppressivi e modificativi dell’ori-ginario disegno di legge, era partitada una scontata osservazione - con-tenuta nella relazione di accompa-gnamento - e, cioè, che “il serviziogiustizia”, così come attualmentedisciplinato, si è dimostrato inade-guato a soddisfare le esigenze deicittadini.

Il testo che si è varato nell’arcodi più di tre anni, tuttavia, non solonon incide positivamente sull’a-spetto dell’efficienza del “serviziogiustizia” ma, per converso, limitafortemente numerose prerogativecostituzionali del Consiglio supe-riore della magistratura1.

E’ noto infatti che il travaglia-to iter legislativo ha riscontratodiversi pareri negativi del Consi-glio superiore della magistratura2

ed ha dato luogo, evento mai veri-ficatosi nel corso dell’intera sto-ria della Repubblica, a ben quat-tro scioperi della quasi totalitàdei magistrati nell’arco di treanni3.

Ma vi è di più, poiché anche il

Presidente della Repubblica ha tral’altro ravvisato palesi incostituzio-nalità proprio delle norme attinentiai concorsi ed ai rapporti tra Consi-glio superiore della magistratura,Commissioni esterne e Scuolasuperiore della magistratura.

In particolare, il Capo delloStato ha ravvisato in materia unachiara e palese “menomazione deipoteri del Consiglio superioredella magistratura risultante dadiverse disposizioni della leggedelega” in riferimento all’articolo105 della Costituzione, per il quale“spettano al Consiglio superioredella magistratura, secondo lenorme dell’ordinamento giudizia-rio, le assunzioni, le assegnazionied i trasferimenti, le promozioni e iprovvedimenti disciplinari neiriguardi dei magistrati”.

Nel documento trasmesso aiPresidenti delle due Camere silegge che i poteri del Consigliosuperiore “risultano - in palesecontrasto con il dettato costituzio-nale - sensibilmente ridimensiona-ti, in quanto il sistema delineatonella legge delega colloca al centrodi ogni procedura concorsuale laScuola superiore della magistratu-ra, struttura esterna al Consigliosuperiore, e apposite commissioni,anch’esse esterne allo stesso Con-siglio.

Infatti, secondo quanto disponel’articolo 2, comma 1, lettera Lnumeri 3.1 e 3.2, il Consiglio supe-

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*Massimariodella Corte di Cassazione

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riore deve assegnare i posti ai magi-strati “che abbiano frequentato confavorevole giudizio finale un apposi-to corso di formazione alle funzionidi secondo grado presso la Scuolasuperiore della magistratura” e“che risultino positivamente valuta-ti nel concorso” per titoli ed esami onel concorso per titoli “previstodalla lettera F) numero 2”, prima eseconda parte. Nello stesso sensorecitano le disposizioni contenutenei numeri 4.1, 4.2, 7.1, 7.2, 9.1 e9.2 della lettera L), nonché, per ilpassaggio dalla funzione giudicantea quella requirente e viceversa, neinumeri 1 e 3 della lettera g) e, per lefunzioni direttive, nel numero 17della lettera H) e nel numero 6 dellalettera I).

L’assegnazione da parte delConsiglio superiore della magi-stratura deveavvenire “secondo l’ordine di gra-

duatoria di cui rispettivamente alconcorso per titoli ed esami, scrittied orali, o al concorso per soli tito-li, salvo che vi ostino specifiche edeterminate ragioni delle qualideve fornire dettagliata motivazio-ne e, a parità di graduatoria,secondo l’anzianità di servizio”(articolo 2, comma 1, lettera L),numero 3.5). Nello stesso sensorecitano le disposizioni contenutenei numeri 4.5, 7.5 e 9.5 della lette-ra L) e, per le funzioni semidiretti-ve, nel numero 2 della lettera M).

Il sistema sopra delineato sotto-pone sostanzialmente il Consiglio

superiore della magistratura a unregime di vincolo che ne riducenotevolmente i poteri definiti nelcitato articolo 105 della Costituzio-ne. L’invasione della sfera di com-petenza riservata al Consiglio èparticolarmente evidente nell’ipo-tesi in cui i candidati siano statiesclusi nell’ambito delle predetteprocedure. Infatti, allorché manchi-no il favorevole giudizio conseguitopresso la Scuola superiore o lapositiva valutazione nel concorsoda parte della commissione, il Con-siglio non può neppure prendere inconsiderazione la posizione delcandidato escluso.”

La successiva promulgazione,ai sensi del secondo comma del-l’art. 74 Cost., del testo legislativo,nel frattempo sottoposto ad un’ope-razione di mero maquillage, non haeliminato diversi punti di paleseincostituzionalità indicati dal Capodello Stato e non ha eliminato inumerosissimi dubbi di incostitu-zionalità, espressi dal mondo acca-demico, da giuristi vari e dalla stes-sa Associazione Nazionale Magi-strati.

Alcune premesse, però, sononecessarie per cercare di capire,anche con un po’ di autocritica,come mai oggi ci troviamo in que-sta situazione assai preoccupantenon solo per il corpus della magi-stratura, ma per la Giustizia delPaese e per il diritto dei cittadini

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all’eguaglianza dinanzi alle leggi.

La magistratura nel corso deglianni ha perso più di una scommes-sa sul tema della professionalità.

Ha perso anzitutto la scommes-sa fatta con le c.d. leggi di abbat-timento della carriera degli annisessanta settanta, che hannocostruito una figura di magistrato“che nulla teme, nulla spera” e chedeve essere valutato essenzialmen-te in base alla sua stessa attivitàgiudiziaria.

La magistratura di quegli anniera ancora un corpus diviso e car-rierista, eredità pervenuta dall’Or-dinamento Grandi e non seppecogliere l’importanza di quel cam-biamento.

La magistratura ha poi perso unaseconda scommessa, fatta in sededi “autogoverno” con la circolareTamburino del 1985 (sui pareri deiConsigli giudiziari) che, per rende-re più concrete le valutazioni diprofessionalità, aveva previsto, siapure in maniera ambigua, la possi-bilità di acquisizione a campionedel prodotto giudiziario. I Consigligiudiziari per anni ignorarono lenorme della circolare Tamburino emisero in difficoltà il CSM con unaserie di pareri stereotipati, muti o alcontrario meramente elogiativi, chenon contribuirono ad una verificaseria delle professionalità dei magi-strati e che, invece, diedero spazio

al mai abbastanza vituperato crite-rio dell’anzianità senza demerito.

La terza scommessa è statapersa all’indomani del famosoreferendum del 1987 sullaresponsabilità civile dei magi-strati che fu strumentale sì, magenerato da alcuni cadute di profes-sionalità, quali principalmentequelle legate al caso Tortora.

Giovanni FALCONE, in unastorica relazione tenuta a Milano il5 novembre 1988, nel corso di unconvegno dal titolo: “Coscienzadella legalità ed autonomia dellamagistratura: l’irrinunciabilitàdei valori”, tra i primi sottolineòpubblicamente come “la stragran-de maggioranza dell’elettoratoritiene che la funzione giurisdizio-nale non è svolta attualmente conla necessaria professionalità e chebisogna porre rimedio alla sostan-ziale irresponsabilità dei magistra-ti” e, inoltre, che “l’indipendenza el’autonomia della magistratura …rischia di essere gravemente com-promessa se l’azione dei giudicinon è assicurata da una robusta eresponsabile professionalità al ser-vizio del cittadino”.

Alcuni illuminati interventi diquegli anni si chiudevano con unafrase del tipo: “se non la cureremonoi la nostra professionalità, lacureranno gli altri, con effetti deva-stanti sulla giurisdizione”.

Una quarta scommessa persa

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dalla magistratura è stata quella dinon aver prontamente colto, neglianni ’97, ’98, l’importanza e lanecessità di una seria ed equilibratariforma in materia, qual’era il dise-gno di legge Flick sulle c.d. pagel-le dei giudici, predisposta da alcu-ni magistrati posti allora ai verticiministeriali, quali Luigi SCOTTI,Vladimiro ZAGREBELSKY edaltri. Questa riforma, elaborata damagistrati cui stava a cuore unamagistratura professionale chevenisse valutata nell’ambito deiprincipi costituzionali, fu avversatain modo miope dalla maggioranzadell’ANM (la stessa ANM chepochi anni dopo ha elaborato unapropria proposta di Riforma moltosimile al disegno di legge Flick edal disegno Fassone, Calvi, Ayala,Maritati, che pende tuttora in Parla-mento).

Sicché oggi ci troviamo di fron-te ad una legge delega e ad undecreto legislativo in materia diprofessionalità che, invece di farcifare un balzo in avanti verso unagiurisdizione in linea con i principicostituzionali, ci riporta indietronel tempo all’originario ordina-mento Grandi, se non al precedenteordinamento Rattazzi di fine ‘800.

In concreto, la legge prevede unsistema c.d. a doppio binario pergli avanzamenti di grado e l’ac-cesso alle funzioni superiori. Pre-vede in particolare che, attraverso

appositi concorsi per titoli edesami, scritti ed orali, gestiti dacommissioni esterne al C.S.M., cuiresidua un giudizio finale che puòessere privo di effettiva incidenza,il magistrato possa accedere primaai gradi superiori di appello e cas-sazione. Peraltro, le modalità deiconcorsi per esami restano indeter-minate per molti aspetti e sembranocomunque danneggiare chi svolgafunzioni altamente specializzate4.

Per i magistrati che non intenda-no sottoporsi a detti esami, rimaneinvece tracciata la strada dell’attua-le sistema di valutazione, attraversoconcorsi per soli titoli, gestiti dalConsiglio superiore della magistra-tura e distanti nel tempo, che pre-suppongono però la positiva fre-quentazione di apposito corso pres-so la Scuola superiore della magi-stratura, con relativa valutazionefinale.

Sicché, può essere conseguital’idoneità alle funzioni di appello:

dopo 8 anni dall’ingresso inmagistratura, previo concorsoper titoli ed esami, scritti, orali,

oppuredopo 13 anni dall’ingresso in

magistratura, previo concorsoper titoli.

Può invece essere conseguita l’i-doneità alle funzioni di cassazio-ne:

dopo 3 anni di esercizio dellefunzioni di appello, previo con-corso per titoli,

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oppuredopo 18 anni dall’ingresso in

magistratura (o comunque dopo3 anni di esercizio delle funzionidi appello), previo concorso pertitoli ed esami, scritti e orali.

In tutti questi casi è pure neces-sario aver partecipato all’appositocorso di formazione della Scuola,con positiva valutazione, che deveessere inserita nel fascicolo perso-nale del magistrato. Di essa il CSMdeve tenere successivamente contoai fini di ogni valutazione.

I concorsi per la copertura deiposti vacanti e per l’assegnazionein concreto delle funzioni corri-spondenti alla qualifica conseguitavengono svolti annualmente. Aivincitori dei concorsi per titoli edesami viene peraltro riservataprioritariamente una quota(30%) dei posti vacanti annual-mente pubblicati.

E’ dubbio peraltro se il vincitoredel concorso sia poi obbligato adassumere concretamente le funzio-ni corrispondenti, anche se adesempio ciò dovesse comportare iltrasferimento ad una sede a luisgradita e, con riferimento alladeterminazione delle quote, non sicomprende se i posti in concretodestinati all’una o all’altra quotadebbano essere determinati prima odopo l’espletamento dei concorsi.Tutti questi dubbi comporterannoin sede di autogoverno tempiamplissimi per la copertura dei

posti, sicuramente più lunghi diquelli che oggi, in maniera patolo-gica, occorrono.

Il conferimento di funzioni anti-cipato comporta il riconoscimentodel migliore trattamento econo-mico della relativa classe di stipen-dio; sono previste infatti ben setteclassi di stipendio, con possibilitàdi accelerazione del maggior tratta-mento economico, connessa alsuperamento anticipato dei concor-si per titoli ed esami e ciò compor-terà il concreto rischio dello svuo-tamento degli uffici di primogrado.

Quanto ai concorsi per titoliper l’accesso a funzioni direttivee semidirettive - pure gestiti dacommissioni esterne, riservandosial C.S.M. soltanto la valutazionefinale - si può accedere a tali fun-zioni solo dopo un certo periododi svolgimento delle funzioni, aseconda dei casi, di secondogrado o di legittimità.

Si introduce quindi un sistemafortemente gerarchizzato che rendeobbligatorio per accedere a fun-zioni direttive o semidirettivepassare per l’appello e la Cassa-zione: tre anni di funzioni di secon-do grado per le funzioni semidiret-tive di primo grado, sei anni di fun-zioni di secondo grado per le fun-zioni semidirettive di secondogrado, cinque anni di funzioni disecondo grado per le funzioni diret-tive di primo grado, otto anni di

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funzioni di secondo grado per lefunzioni direttive di primo grado“elevato” (relative ai 12 principaliTribunali e Procure italiani), cinqueanni di funzioni di legittimità per lefunzioni direttive di secondo grado.

L’aver superato i concorsi per lefunzioni di legittimità abilita a par-tecipare ai concorsi per le funzionisemidirettive di primo e secondogrado e per le funzioni direttive diprimo grado ed è titolo preferenzia-le per le funzioni direttive di primogrado “elevato”.

Le Commissioni che gestisconoi concorsi per esami e per titoli, oper soli titoli, sono commissioniesterne al C.S.M., sia pure nomi-nate dal C.S.M., ma con vincolirigidi nelle qualifiche dei compo-nenti, che vedono i magistratidella Cassazione in parte prepon-derante, soprattutto nelle commis-sioni per funzioni direttive e semi-direttive.

La Corte Suprema diviene in talmodo vertice non solo del sistemadei mezzi di impugnazione, ma -impropriamente - vertice organiz-zativo dell’ordine giudiziario, incontrasto con il principio dell’indi-pendenza interna dei magistrati.

Sono previste allo scopo nume-rose commissioni, che determine-ranno gravi problemi di funziona-lità degli uffici, con casi in cuisaranno più i magistrati componen-ti di commissioni che i magistratiche continueranno ad esercitare a

pieno titolo la giurisdizione: commissione di concorso per

l’accesso alla magistratura dove ilnumero dei professori universitari èelevato alla metà dei componentimagistrati;

– commissione per il concorsoalle funzioni giudicanti di secondogrado;

– commissione per il concorsoalle funzioni giudicanti di legitti-mità;

– commissione per il concorsoalle funzioni requirenti di secondogrado;

– commissione per il concorsoalle funzioni requirenti di legitti-mità;

– commissione per il concorsoagli incarichi direttivi e semidiretti-vi requirenti;

– commissione per il concorsoagli incarichi direttivi e semidiretti-vi giudicanti.

I magistrati che non hannosostenuto i concorsi per le funzio-ni di secondo grado o di legitti-mità vengono sottoposti, dopoavere frequentato positivamentel’apposito corso di aggiornamentoe formazione presso la Scuola dellamagistratura5, a valutazioni di pro-fessionalità al tredicesimo, ventesi-mo, ventottesimo anno dall’ingres-so in magistratura (quindi mante-nendo le attuali scadenze). In casodi tre valutazioni negative vi èdispensa dal servizio.

Dopo il ventottesimo anno,

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domani come ora, si potrà non esse-re più valutati.

In sintesi, il decreto legislativodelinea una magistratura impronta-ta all’affermazione del carrierismopiù spinto, nel quale i più motivatisul piano dell’affermazione e del-l’ambizione individuale avrannobenefici economici e di carriera,non giustificati né da una pregressaattività giudiziaria più meritevolerispetto ad altri, né da una prognosiragionevolmente fondata di mag-giore attitudine futura a svolgere lediverse funzioni ricollegate al supe-ramento del concorso anche peresame. I benefici economici saran-no il conseguimento di un “salto”retributivo di scatti corrispondentiad alcuni anni di anzianità di servi-zio, i benefici di carriera saranno lapossibilità di accedere agli incari-chi direttivi e semidirettivi, riserva-ti esclusivamente a chi abbia assun-to in concreto le funzioni di appel-lo o di legittimità, a seconda deicasi. Il risultato di questo sistema èuna svalutazione radicale della fun-zione di primo grado.

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Nota 1Su ciò vedi ampiamente l’intero numero 1-2,

2002 della rivista “La magistratura”, interamentededicato alla riforma dell’ordinamento giudiziario,con ampia documentazione ed articoli di A. Spata-ro, S. Erbani, F. Roia, A. Patrono, G. Tamburino, A.Nappi, M. Sciacca, G. Oberto, nonché il n. 3-4,2003, con articoli di S. Gallo, C. Citterio, A. Ardi-turo, M. Fresa, G. Rana, A. Giorgetti, L. Delli Pri-scoli, M. Basilico, oltre al documento del gruppo dilavoro dell’ANM sull’ordinamento giudiziariocoordinato da M. Millo e composto da M. Cassano,D. Carcano, T. Morelli.

Nota 2W. DE NUNZIO, componente del CSM, già

presidente della Sesta Commissione referente,nella prefazione al n. 136, anno 2003, dei Quader-ni del Consiglio superiore della magistratura,“Ordinamento giudiziario - Pareri del CSM sulleproposte governative di modifica”, scriveva: “Laprevisione di concorsi interni come strumenti diselezione dei magistrati ai fini della progressionein carriera ripropone … una organizzazione giudi-ziaria fortemente gerarchizzata e piramidale capa-ce di minare il principio della indipendenza dellamagistratura e fondata – manifestamente errato ein contrasto con il dettato costituzionale ... - che lefunzioni di appello e di cassazione debbano essereaffidate ai migliori, mentre le funzioni di primogrado debbano restare a magistrati che non hannovoluto o non hanno potuto progredire in carriera.Il ché contraddice in pieno anche l’obiettivo pre-fisso della maggiore efficienza giacché questovalore dovrebbe permeare innanzitutto i servizi diprimo grado, di immediato e più ampio impatto daparte dei cittadini”. Ed ancora: “Si è rilevato,altresì, come sia evidente che la crescita della pro-fessionalità, che il legislatore dichiara di volerassumere tra gli obiettivi primari della riforma,resti continuamente contraddetta da un impiantonormativo che non favorisce la crescita complessi-va di tutta la magistratura, perché da una parte siprevedono molti concorsi destinati solo a coloroche vorranno concorrere e quindi a una minoran-za di magistrati, dall’altra si lascia la massa deimagistrati soggetti solo a poche valutazioni di pro-fessionalità distanti nel tempo così riproducendol’attuale sistema da tutti ritenuto insufficiente”.

Nota 3Si legge, nel comunicato stampa della Giun-

ta esecutiva centrale dell’ANM del 20 luglio2005, dal titolo eloquente “Approvata una pessi-ma riforma dell’ordinamento giudiziario”: “Lalegge delega di riforma dell’Ordinamento giudi-ziario oggi approvata non contribuirà a rendere

più efficiente la giustizia nel nostro Paese, ma ser-virà soltanto a burocratizzare la magistratura e arendere meno libero e indipendente il ruolo deigiudici e dei pubblici ministeri.

E’una legge anacronistica che riporta indietronel tempo la giurisdizione e la magistratura, ripe-tendo modelli in vigore prima della Costituzione egiustamente poi accantonati.

Nemmeno il messaggio del Capo dello Stato èstato sufficiente a migliorare il disegno normativo,rimasto sostanzialmente immutato con tutti i vizi dipalese incostituzionalità e di disfunzionalità da piùparti rilevati.

Si è impedito incomprensibilmente al CSM disvolgere il proprio ruolo esercitando la prerogati-va, prevista dalla legge, di fornire un apporto con-sultivo non vincolante su alcune delle norme daultimo introdotte, rinunciando così ad un contribu-to di concreta esperienza e di conoscenza tecnico-scientifica che sarebbe stato comunque prezioso.

Pur nel rispetto che si deve ad una leggeapprovata dal Parlamento, è evidente che il pro-getto da essa delineato è inesorabilmente destina-to a fallire”.

Nota 4Con riferimento alle modalità dei concorsi per

titoli ed esami, si prevede che le prove scritte con-sistano nella risoluzione di uno o più casi pratici,aventi carattere di complessità e implicanti alterna-tivamente o congiuntamente la risoluzione di rile-vanti questioni probatorie, istruttorie e cautelari,relative alle funzioni richieste mentre le prove oraliconsistano nella discussione del caso o dei casi pra-tici oggetto della prova scritta.

Nota 5La Scuola delibera sulla possibilità che il

magistrato prosegua nella sua carriera, anche quan-do non partecipa ai concorsi. Il controllo si attua,come si è detto, non attraverso il rilascio a finecorso di formazione di un attestato di partecipazio-ne, ma con una valutazione “che contenga elemen-ti di verifica attitudinale” che saranno inseriti nelfascicolo personale per le valutazioni di verificaattitudinale del C.S.M.

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