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REF Ricerche srl, Via Aurelio Saffi, 12, 20123 - Milano (www.refricerche.it)

Il Laboratorio è un'iniziativa sostenuta da (in ordine di adesione): ACEA, Utilitalia-Utilitatis, SMAT, IREN, CO.MO.I. Group, Veolia, Acquedotto Pugliese, HERA, Metropolitana Milanese, CRIF Ratings, Cassa per Servizi Energetici e Ambientali, Cassa Depositi e Prestiti, Viveracqua, Roma-gna Acque, Water Alliance , CIIP, Abbanoa.

Gruppo di lavoro: Donato Berardi, Francesca Signori.

e-mail: laboratorio@refricerche.it

Nuovo codice degli appalti: per i bandi dell’idrico il tracollo sfiora il 40%

Laboratorio SPLCollana Acqua

Abstract

Il nuovo codice degli appalti, entrato in vigore nell’aprile 2016, aveva l’ambizione di semplificare e snellire i procedimenti, a beneficio della trasparenza. Pur tuttavia, a causa del rinvio a numerosi decreti attuativi non ancora emanati, la nuova disciplina ha frenato le gare e l’avvio di nuovi cantieri: nel caso del servizio idrico il valore delle gare avviate è crollato del 39%.

The new public-tender code, which came into force in April 2016, had the ambition to simplify and streamline procedures, to the benefit of transparency. Nevertheless, due to references to several implementing decrees not yet issued, the new legislation has curbed tenders and the opening of new construction sites: in the water sector the bidding value of issued tenders has fallen by 39%.

n. 74 - Acqua - Idrico e finanza: è vero amore?, gennaio 2017n. 73 - Acqua - Non può esservi tariffa senza “governo” del settore, dicembre 2016n. 72 - Acqua - Verso il gestore unico per l’approvvigionamento idrico del Mezzogiorno, dicembre 2016n. 71 - Acqua - Qualità e sicurezza dell’acqua destinata al consumo umano: verso un nuovo paradigma, novembre 2016n. 70 - Acqua - 6 euro a testa: il costo dell’accesso universale all’acqua, novembre 2016n. 69 - Acqua - Investimenti e MTI2: molto rimane ancora da fare, ottobre 2016n. 68 - Acqua - Le reti di impresa: la gestione dei servizi pubblici si rinnova, ottobre 2016n. 67 - Acqua - Efficienza del capitale: investire di più e meglio, settembre 2016n. 66 - Acqua - Qualità tecnica: un percorso a due velocità, luglio 2016 n. 65 - Acqua - Dalla separazione contabile una spinta al consolidamento, luglio 2016

Tutti i contributi sono liberamente scaricabili, previa registrazione, dal sito REF Ricerche

Il Laboratorio Servizi Pubblici Locali è una iniziativa di analisi e discussione che intende riunire sele-zionati rappresentanti del mondo dell´impresa, delle istituzioni e della finanza al fine di rilanciare ildibattito sul futuro dei Servizi Pubblici Locali.Molteplici tensioni sono presenti nel panorama economico italiano, quali la crisi delle finanze pubbli-che nazionali e locali, la spinta comunitaria verso la concorrenza, la riduzione del potere d’acquistodelle famiglie, il rapporto tra amministratori e cittadini, la tutela dell’ambiente.Per esperienza, indipendenza e qualità nella ricerca economica REF Ricerche è il “luogo ideale” siaper condurre il dibattito sui Servizi Pubblici Locali su binari di “razionalità economica”, sia per porloin relazione con il più ampio quadro delle compatibilità e delle tendenze macroeconomiche del Paese. Donato BerardiDirettoree-mail: dberardi@refricerche.it

Editore: REF Ricerche srlVia Saffi 12 - 20123 Milanotel. 0287078150www.refricerche.it

ISSN 2531-3215

La missione

Gli ultimi contributi

Nuovo codice degli appalti: per i bandi dell’idrico il tracollo sfiora il 40%

Acqua N°75

Acqua n. 75 - gennaio 2017 Pagina 3 Nuovo codice degli appalti: per i bandi dell’idrico il tracollo sfiora il 40%

Il nuovo codice degli appalti: genesi e soggetti coinvolti

Nel mesi di aprile u.s. è entrato in vigore il nuovo codice degli appalti, in recepimento della direttiva europea (2014/25/UE).

Il riordino della materia si poneva ambiziosi obiettivi: semplificare e snellire i procedimenti, aumentarne il grado di trasparenza, anche al fine di contrastare la corruzione.

Obiettivi senza dubbio condivisibili, alla luce dei quali occorre valutare l’effettivo contributo offerto dalla nuova disciplina.

Il nuovo codice degli appalti è stato approvato in tempi celeri (d.lgs. 50/2016) per rispettare il termine per il recepimento delle Direttive (18 aprile 2016). La necessità di addivenire all’e-manazione del nuovo codice ha condotto ad un documento “incompleto”, che rimanda a prov-vedimenti successivi, che pur tuttavia disciplinano aspetti cruciali della sua applicazione. Nei giudizi espressi dagli addetti ai lavori il testo approvato è “impreciso”, come documentato dalla mole degli interventi correttivi che si sono resi necessari nei mesi successivi alla sua adozione1.

Dal punto di vista dell’impianto generale il principale limite è la dipendenza da una serie di de-creti attuativi, peraltro riferibili a soggetti diversi: più di quindici sono quelli previsti, ad opera, oltre che del Ministero delle infrastrutture, di altri Ministeri (beni culturali, difesa, giustizia, economia e finanze), con la conseguenza di appesantire l’iter. Un ruolo centrale è assegnato all’Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC) chiamata a redigere Linee Guida su numerosi aspetti. In alcuni casi si tratta di indicazioni vincolanti, altre invece rientrano nel ruolo “consul-tivo” ad essa assegnato.

Ad oggi solo una minima parte dei decreti attuativi previsti è stata emanata e ciò ha pesato sull’applicabilità della nuova disciplina.

L’adozione del nuovo codice degli appalti ha dunque marciato a rilento: l’entità delle innova-zioni ha inevitabilmente comportato difficoltà operative sia per le stazioni appaltanti sia per i soggetti partecipanti alle gare, tali da determinare una battuta d’arresto nella pubblicazione dei bandi di gara.

1 L’avviso di rettifica, pubblicato il 15 luglio 2016, contiene quasi 200 correzioni che, seppur non modificano il contenuto e il senso della norma, danno idea della fretta con cui è stato pubblicato.

Il nuovo codice degli appalti punta sulla semplificazione…

… ma risulta incompleto e impreciso

Il rimando a decreti attuativi ha ostacolato le gare

Nuovo codice degli appalti: per i bandi dell’idrico il tracollo sfiora il 40%

Acqua N°75

Acqua n. 75 - gennaio 2017 Pagina 4 Nuovo codice degli appalti: per i bandi dell’idrico il tracollo sfiora il 40%

BOX: LE PROCEDURE DI AGGIUDICAZIONE

Procedura aperta (art. 60): qualsiasi operatore economico interessato può presentare un'offerta inrisposta a un avviso di indizione di gara, contenente le informazioni richieste dall'amministrazione aggiudica-trice per la selezione qualitativa.

Procedura ristretta (art 61): qualsiasi operatore economico può presentare una domanda dipartecipazione in risposta a un avviso di indizione di gara e a seguito della valutazione da parte delle ammi-nistrazioni aggiudicatrici delle informazioni fornite, gli operatori economici invitati (il cui numero può essere limitato dalla stessa amministrazione aggiudicatrice) possono presentare un'offerta.

Dialogo competitivo (art. 64)Possibile solo in alcuni specifici casi, qualsiasi operatore economico può chiedere di partecipare in risposta a un bando di gara, o ad un avviso di indizione di gara, fornendo le informazioni richieste dalla stazione appaltante, per la selezione qualitativa. L’aggiudicazione è effettuata esclusivamente in base al criterio dell'offerta con il miglior rapporto qualità/prezzo.

Partenariato per l'innovazione (art. 65)Possibile solo in alcuni specifici casi, prevede dei requisiti minimi che tutti gli offerenti (qualsiasi operatore eco-nomico può formulare una domanda di partecipazione) devono soddisfare. Gli operatori economici invitati dalle amministrazioni aggiudicatrici o dagli enti aggiudicatori in seguito alla valutazione delle informazioni fornite possono partecipare alla procedura che si compone di fasi successive secondo la sequenza delle fasi del proces-so di ricerca e di innovazione. L'amministrazione aggiudicatrice può instaurare il partenariato per l'innovazione con uno o più operatori economici.

Procedura negoziata, con previa indizione di gara (art. 124): qualsiasi operatore economico può presentare una domanda di partecipazione in risposta a un avviso di indizione di gara, fornendo le informazioni richieste dall'ente aggiudicatore per la selezione qualitativa. In seguito alla valutazione qualitativa, l'ente aggiudicatore invita gli operatori economici, il cui numero può essere limitato dallo stesso ente aggiudicatore, a partecipare alle negoziazioni.

Procedura negoziata, senza previa indizione di gara (art. 125): è possibile solo in determinate condizioni e prevede che l’ente aggiudicatore selezioni autonomamente gli operatori con cui avviare le negoziazioni.

Sotto soglia:• inferiore a 40.000 euro: affidamento diretto, adeguatamente motivato, o per lavori in amministrazione diretta.• pari o superiore a 40.000 euro e inferiore a 150.000 euro per i lavori, o alle soglie di cui all'articolo 35 per le forniture e i servizi: mediante procedura negoziata previa consultazione, ove esistenti, di almeno cinque opera-tori economici individuati sulla base di indagini di mercato o tramite elenchi di operatori economici, nel rispetto di un criterio di rotazione degli inviti. I lavori possono essere eseguiti anche in amministrazione diretta, fatto salvo l'acquisto e il noleggio di mezzi, per i quali si applica comunque la procedura negoziata previa consulta-zione di cui al periodo precedente.• per i lavori di importo pari o superiore a 150.000 euro e inferiore a 1.000.000 di euro: procedura negoziata (art. 63) con consultazione di almeno dieci operatori economici, ove esistenti, nel rispetto di un criterio di rota-zione degli inviti, individuati sulla base di indagini di mercato o tramite elenchi di operatori economici à non si applica ai settori speciali.• per i lavori di importo pari o superiore a 1.000.000 di euro: procedure ordinarie.

Nuovo codice degli appalti: per i bandi dell’idrico il tracollo sfiora il 40%

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Acqua n. 75 - gennaio 2017 Pagina 5 Nuovo codice degli appalti: per i bandi dell’idrico il tracollo sfiora il 40%

Novità e criticità

Tra gli aspetti più propriamente tecnici, una delle principali novità attiene le aggrega-zioni e la centralizzazione della committenza con il conseguente obbligo di qualifi-cazione per le stazioni appaltanti.

Il nuovo codice ha infatti stabilito (art. 37) una centralizzazione delle stazioni appal-tanti, confermando alcuni soggetti aggregatori già previsti da precedenti normative2: si tratta di CONSIP, delle centrali di committenza per ciascuna regione, nonché di altri soggetti iscritti all’Elenco nazionale dei soggetti aggregatori presso l’Autorità Naziona-le Anticorruzione[ANAC], iscrizione conseguita in rapporto all’ambito di attività, alla tipologia, dimensione, complessità dei contratti e ai bacini territoriali.

L’obiettivo è ridurre il numero di stazioni appaltanti, oggi più di 30 mila, e con esse il numero delle procedure di gara avviate in modo autonomo dai singoli Comuni. A raf-forzare il ruolo delle stazioni appaltanti è previsto l’obbligo di qualificazione (art. 38), sulla base di criteri e procedure che devono essere fissate dall’ANAC (qualità, efficienza e professionalità).

Le stazioni appaltanti “minori”, cioè non qualificate, possono procedere ad appaltare direttamente e autonomamente le forniture e servizi di importo inferiore a 40 mila euro e quelle di lavori per un importo inferiore a 150 mila euro. Oltre tali soglie devo-no ricorrere a una centrale di committenza oppure devono aggregarsi con una o più stazioni appaltanti aventi la necessaria qualifica.

Le stazioni appaltanti qualificate invece possono procedere direttamente, mediante ricorso autonomo agli strumenti telematici di negoziazione messi a disposizione dalle centrali di committenza, nel caso di acquisti di forniture e servizi di importo superiore a 40 mila euro e sino a 418.000 (soglia comunitaria), e nel caso di appalti per lavori di manutenzione ordinaria per un importo superiore a 150 mila euro e sino a 1 milione di euro.

Le stazioni appaltanti considerate “qualificate” sono iscritte in un elenco istituito pres-so l’ANAC, in cui sono iscritti di diritto il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, CONSIP, i soggetti aggregatori e le città metropolitane3.

2 d.l. 179/2012 e d.l. 66/20143 Nel caso di Comuni non capoluogo, resta valida l’autonomia per importi inferiori ai limiti (40 mila euro per servizi/forni-ture e 150 mila euro per lavori), mentre per gli importi superiori è possibile ricorrere ad una centrale di committenza o a soggetti aggregatori “qualificati”, utilizzando gli strumenti messi a disposizione, associarsi o consorziarsi in centrali di com-mittenza con altri Comuni, ovvero rivolgersi alla stazione unica appaltante costituita presso gli enti di area vasta.

Le stazioni appaltanti: limiti e soglie

Centralizzazione e qualificazione della committenza

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Acqua N°75

Acqua n. 75 - gennaio 2017 Pagina 6 Nuovo codice degli appalti: per i bandi dell’idrico il tracollo sfiora il 40%

Per le imprese appaltatrici la qualificazione è resa più stringente.

Le Linee guida approvate dall’ANAC, infatti, prevedono il requisito del fatturato mini-mo, da calcolare sulla base dei risultati ottenuti nei cinque anni precedenti il bando di gara (non più dieci anni antecedenti come nella vecchia normativa). I diretti interes-sati lamentano che questa norma esclude dalle gare numerose imprese, soprattutto perché gli ultimi cinque anni sono stati caratterizzati da una pesante crisi che ha deter-minato una forte contrazione dei fatturati. Sulla base delle nuove regole, secondo una stima dell’associazione dei costruttori della capitale, solo un’impresa su tre riuscirà a mantenere “la posizione di classifica” che aveva con il precedente sistema di qualifi-cazione, una su cinque potrebbe uscire dal mercato e addirittura una su due potrebbe essere costretta a limitare il suo raggio d’azione, partecipando a meno gare o a gare di importo inferiore4.

Un ulteriore ostacolo per la stazione appaltante è il venir meno dell’appalto integra-to, ovvero l’istituto attraverso cui l’impresa appaltatrice doveva occuparsi sia di re-alizzare il progetto, sia di effettuare i lavori. L’assegnazione sulla base del solo pro-getto esecutivo, rimanda alla stazione appaltante il compito di redigere un progetto completo e pronto per essere operativo, compito al quale non sono spesso in grado di adempiere in quanto prive di adeguate competenze e risorse economiche. Gli enti appaltatori devono quindi rivolgersi a professionisti esterni con un aggravio dei costi previsti e un allungamento dei tempi delle procedure5. Non solo, dividendo la compe-tenza tra professionisti esterni e impresa appaltatrice si limita la capacità innovativa e soprattutto si sterilizza il beneficio dell'introduzione dell'offerta economicamente più vantaggiosa, poiché non potendo intervenire sul progetto, le offerte migliorative non sono di fatto altro che riduzioni di prezzo.

A discapito delle imprese di piccole dimensioni opera anche il limite per l’affidamen-to in subappalto: l’obbligo per l’impresa aggiudicatrice di eseguire in prima persona almeno il 70% dei lavori ostacola la partecipazione sicuramente delle piccole e medieimprese che rappresentano gran parte del tessuto produttivo italiano, ma che cree-rebbe problemi anche alle imprese più grandi. Poche sono infatti le realtà in grado di gestire direttamente il 70% di un appalto di grandi dimensioni. Inoltre, l’indicazione anticipata dei soggetti subappaltatori, anche qualora venisse spostato al momento del-la stipula del contratto e non più a quello della presentazione delle offerte, rappresen-terebbe un ostacolo organizzativo ed un inutile appesantimento burocratico.

4 Secondo i dati del casellario Anac su 29mila imprese attestate circa 14.500 sono quelle che in futuro rischiano il taglio di una categoria o di una classifica e sono quasi 5.500 quelle che, loro malgrado, potrebbero doversi limitare alle gare sotto i 150mila euro, che non prevedono attestazione SOA.5 Il costo del “progetto esecutivo” non è secondario sull’importo complessivo dell’opera e pertanto nessun soggetto pubblico può investire tali somme e nessun soggetto privato investirebbe tanto senza avere certezze.

I limiti al subappalto: maggiore certezza sulla realizzazione od ostacolo realizzativo?

Il venir meno dell’appalto integrato complica l’attività per le stazioni appaltanti

Il fatturato come requisito di accessonelle Linee guida dell’ANAC

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Acqua n. 75 - gennaio 2017 Pagina 7 Nuovo codice degli appalti: per i bandi dell’idrico il tracollo sfiora il 40%

Con riferimento all’aggiudicazione, il nuovo codice prevede il criterio dell’offerta eco-nomicamente più vantaggiosa, relegando l’opzione del massimo ribasso ad un ruolo residuale, per appalti di importo inferiore al milione di euro. Infine, per gli appalti che superano il milione di euro le Linee guida dell’ANAC stabiliscono che la commissio-ne di gara debba annoverare anche commissari esterni, nominati tra quelli presenti nell’elenco stilato dalla stessa Autorità.

Le correzioni al codice

Già all’indomani dell’emanazione del nuovo codice in molti auspicavano decreti cor-rettivi che modificassero gli aspetti più critici della disciplina, come sintetizzato nella Tavola.

Le principali criticità del nuovo codice e le richieste di rettifica

Offerta economicamente più vantaggiosa: un criterio forse abusato

La richiesta dei correttivi

Importi a base di gara (parametri per il calcolo)

Fissare parametri per calcolarli (e quindi scegliere la procedura di affidamento idonea), perchè quelli attualmente previsti sono considerati facoltativi

Progetto di fattibilità Redatto quando le amministrazioni non sono ancora in possesso di alcun finanziamento; rischio di un blocco generale dei progetti a meno che non sia possibile accesso ad appositi fondi di rotazione che coprano i costi della progettazione di fattibilità

Documentazione Definire quella a carico della stazione appaltante e quella a carico dei concorrenti

Subappalto Difficile indicare la terna di subappaltatori alla presentazione delle offerte, meglio rinviare l’indicazione alla stipula del contratto. Chiarire se l’indicazione delle imprese subappaltatrici crea un vincolo che impedisce la collaborazione con altri soggetti.

Sempre possibile, non solo a discrezione della Stazione appaltante

Criterio di aggiudicazione

obbligatoria a partire dalle gare di importo pari o superiore a 2 milioni di euroelevare a 2,5 milioni di euro la soglia al di sotto della quale poter aggiudicare le gare col criterio del prezzo più bassoUtilizzo dell’esclusione automatica delle offerte anomale col metodo antiturbativa fino a 2,5 milioni di euro (fino a 5 milioni in assenza di interesse transfrontaliero dell’opera)

Rating di legalità Estendere il rating di legalità anche alle aziende con un fatturato inferiore a 2 milioni di euro

Commissari per la valutazione delle offerte

Nominati direttamente dall’Anac

Qualificazione società partecipanti

Riportare a dieci anni il periodo di riferimento per ottenere la qualificazione SOA

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Acqua n. 75 - gennaio 2017 Pagina 8 Nuovo codice degli appalti: per i bandi dell’idrico il tracollo sfiora il 40%

Di recente, il 1° dicembre, si è insediata a Palazzo Chigi una cabina di regia, che ha l’intento di individuare, grazie ad una consultazione con i Responsabili del procedimento, le mag-giori criticità della disciplina. L’intento è arrivare alla presentazione del provvedimento in Consiglio dei ministri entro il mese di febbraio 2017.

Il “blocco” degli appalti pubblici

Per valutare l’effetto del nuovo codice sulla pubblicazione delle gare sono state utilizzate le informazioni contenute nel portale dell’ANAC. Operativamente, sono stati selezionati i bandi di lavori, sia attivi che scaduti6 nei settori speciali che abbiano ad oggetto il servizio idrico o alcune fasi della filiera7.

I dati suggeriscono che dopo la ripresa registrata nel 2015, nel 2016 gli appalti pubblici nel settore idrico segnano una battuta d’arresto, con contrazioni rispetto all’anno precedente di 5 punti percentuali nel numero dei bandi pubblicati e di 39 punti percentuali nell’impor-to a base d’asta messo a gara.

6 La selezione ha dato risultati solo per bandi scaduti.7 La ricerca è avvenuta con le seguenti parole chiave: "acq", "depur", "fogna", "idri".

Bandi di gara per il settore idricoNumero (unità) e importo (milioni di euro)

Fonte: elaborazione Laboratorio REF Ricerche su banca dati ANAC

importo dei bandivar. % 2016/2015

-5%numero dei bandivar. % 2016/2015

-39%

1.651

1.723

1.636

1.162

1.679

1.021

0

400

800

1.200

1.600

2.000

2014 2015 2016

Numero

Importo (mln €)

-5% il numero delle gare bandite nel 2016

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Acqua n. 75 - gennaio 2017 Pagina 9 Nuovo codice degli appalti: per i bandi dell’idrico il tracollo sfiora il 40%

Il dettaglio mensile mostra bene come il mese di aprile del 2016 abbia registrato un signi-ficativo incremento degli appalti banditi (+55% nel numero, +90% nel valore), riconduci-bile alla volontà delle stazioni appaltanti di anticipare l’emanazione del nuovo testo per poter seguire il vecchio codice e, specularmente, come il mese di maggio del 2016 abbia invece registrato una forte contrazione (-56% nel numero, -77% nel valore), a conferma della fase di stallo del settore seguita all’entrata in vigore del nuovo codice. La contrazione è proseguita ben oltre il mese di maggio, soprattutto con riferimento all’importo, ovvero per i bandi di maggiori dimensioni.

Complessivamente, il crollo dei bandi in seguito all’introduzione del nuovo Codice, misu-rato sulle gare pubblicate nei mesi da maggio a dicembre, è pari a più del 18% in termini numerici (da oltre 1.100 a circa 950) e al 48% in termini di importo (da oltre 950 milioni a circa 500 milioni di euro).

Bandi di gara per il settore idricoNumero (unità) Importo (mln €)

Fonte: elaborazione Laboratorio REF Ricerche su banca dati ANAC

555

1.168

684

952

0

200

400

600

800

1.000

1.200

gen-apr mag-dic

€ 717

€ 962

€ 520 € 502

€ 0

€ 200

€ 400

€ 600

€ 800

€ 1.000

€ 1.200

gen-apr mag-dic

2015

2016

Il crollo si è concentrato nei mesi successivi all’entrata in vigore del nuovo Codice

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Acqua n. 75 - gennaio 2017 Pagina 10 Nuovo codice degli appalti: per i bandi dell’idrico il tracollo sfiora il 40%

I bandi di gara per il servizio idrico nel 2016

Considerato il rinnovato contesto normativo sembra interessante proporre una rico-gnizione e una analisi dei bandi afferenti il servizio idrico, aventi ad oggetto l’acquisi-zione di lavori ed opere8.

Si tratta di 35 procedure competitive selezionate casualmente sull’intero territorio na-zionale tra quelle di importo pari ad almeno 500 mila euro, per un ammontare com-plessivo messo a gara di oltre 130 milioni di euro, ovvero più del 5% degli investimenti complessivamente previsti nel settore idrico in Italia. L’importo a base d’asta è assai variegato: si va infatti da un minimo di 500 mila euro, ovvero il tetto minimo previsto ai fini dell’analisi, ad un massimo di 32 milioni. Gli appalti hanno ad oggetto quasi esclusivamente l’esecuzione dei lavori, in ragione del fatto che con il nuovo codice è venuta meno la possibilità dell’appalto integrato: gli appalti di progettazione ed ese-cuzione sono riferiti alla vecchia normativa e, infatti, banditi in un’epoca precedente a quella di adozione del nuovo codice. I criteri di selezione rispecchiano quelli utilizzati nei precedenti contributi di analisi in modo da consentire il confronto temporale9.

8 Rispetto all’oggetto della normativa, sono quindi esclusi sia i contratti di concessione, sia i contratti di appalto riferiti a servizi e forniture, nonché i concorsi pubblici di progettazione.9 Si vedano i contributi n. 49 “Verso il nuovo Codice degli Appalti: come conciliare trasparenza e semplificazione” e n. 21 “Appalti nelle utility: più spazio alla qualità e alle piccole e medie imprese”, Laboratorio REF Ricerche.

Numerosità e importo dei bandi

Regione Num. Importo Regione Num. ImportoPiemonte 248 € 183.701.839 Campania 33 € 8.625.376Liguria 45 € 83.689.520 Calabria 17 € 11.237.635Lombardia 322 € 187.258.278 Basilicata 3 € 2.505.000Trentino-Alto Adige 23 € 7.411.932 Puglia 43 € 29.833.676Veneto 298 € 141.776.759 Sicilia 53 € 12.895.138Friuli-Venezia Giulia 64 € 18.969.393 Sardegna 18 € 47.891.174Emilia-Romagna 106 € 113.062.766Toscana 95 € 40.866.146 Nord 1106 € 735.870.487Umbria 22 € 11.866.056 Centro 291 € 140.120.204Marche 126 € 41.767.426 Sud e Isole 239 € 145.390.213Lazio 48 € 45.620.575Abruzzo 72 € 32.402.213 Totale 1636 € 1.021.380.904

Fonte: elaborazioni laboratorio REF Ricerche su dati ANAC

Le caratteristiche dei bandi pubblicati nel 2016

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Rispetto alla tipologia della procedura approntata si riscontra un prevalenza di pro-cedure aperte che rappresentano più della metà dei bandi e oltre il 90% in termini di importo messo a gara, mentre la parte restante è assegnata secondo procedure nego-ziate. Non sono state invece approntate procedure ristrette, né tanto meno le forme più “innovative” di dialogo competitivo e partenariato per l’innovazione.

Procedura e affidamentoNumerosità e importo degli appalti

Num. Importo Num. ImportoTipologia di proceduraAperta 24 119.427.833 68,6% 91,7%Negoziata 11 10.842.810 31,4% 8,3%

Criterio di affidamentoOff. econ. più vantaggiosa 14 95.477.692 40,0% 73,3%Prezzo più basso 21 34.792.952 60,0% 26,7%

Fonte: elaborazioni Laboratorio REF Ricerche sui documenti di gara e di aggiudicazione

% totale

Per l’aggiudicazione, cresce la diffusione del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, coerentemente con quanto auspicato e previsto dalla nuova normativa: tale opzione è stata adottata nel 40% dei casi analizzati, e soprattutto tra i bandi di importo più elevato. L’importo medio dei bandi assegnati con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa è di circa 7 milioni di euro, a fronte di un importo medio di circa 1,5 milioni di euro per gli appalti assegnati sulla base del prezzo più basso. Il criterio del prezzo più basso è la modalità prevalente di aggiudicazione nel-le procedure negoziate, laddove si può presumere che l’oggetto della prestazione e la qualità degli interlocutori pre-selezionati possano offrire sufficienti garanzie sulla qualità dell’esecuzione dell’appalto.

Nel disciplinare di gara per gli appalti basati sulla formula dell’offerta economicamen-te più vantaggiosa, la componente economica incide in media circa un terzo sul pun-teggio finale, tra un minimo del 20% e un massimo del 50%.

Per quanto riguarda le società partecipanti, si registra una forte eterogeneità. In me-dia, per ciascun bando sono state presentate 23 offerte, un valore molto più contenuto

L’offerta economicamente più vantaggiosa è preferita

Prevalgono le procedure aperte

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(8) nel caso del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa e più elevato (32) per gli appalti aggiudicati al massimo ribasso. Non sembra invece riscontrabile una correlazione significativa con la tipologia di procedura bandita, né tanto meno con l’importo a base d’asta.

L’aggiudicatario dell’appalto è in 4 casi su 10, corrispondente a quasi l’80% dell’im-porto complessivo messo a bando, un raggruppamento temporaneo di imprese. Una evidenza che si riscontra soprattutto nei bandi di importo più elevato, tanto che l’im-porto medio è di quasi 7 milioni, a fronte di un importo medio dei bandi aggiudicati a imprese singole inferiore a 1,5 milioni. Si tratta di una tendenza recente, nel 2015 l’ag-giudicazione a raggruppamenti temporanei è infatti avvenuto in meno di 2 casi su 10, per un importo corrispondente a poco più del 40% complessivo, che è probabilmente da ricondurre ai limiti posti al subappalto. Venendo meno la possibilità di subappal-tare il lavoro, gli operatori economici preferiscono giocare d’anticipo, “associandosi” preventivamente già in fase di partecipazione.

Soprattutto nel caso di appalti che prendono in considerazione anche aspetti tecnico-qualitativi e che hanno una certa dimensione, chi presenta l’offerta deve mettersi in condizione di realizzare l’opera e, pertanto, preferisce partecipare in associazione.

Infine, l’importo di aggiudicazione vede un ribasso medio del 23%, con valori molto eterogenei, da un minimo del 10% ad un massimo del 46%, differenze che non sembra-no però riconducibili né al tipo di procedura (23% per la procedura aperta e 25% per la procedura negoziata) né al criterio di aggiudicazione (22% per l’offerta economica-mente più vantaggiosa e 26% per il prezzo più basso).

23%: il valore del ribasso medio

I raggruppamenti temporanei di impresa prevalgono sulle imprese singole

Nuovo codice degli appalti: per i bandi dell’idrico il tracollo sfiora il 40%

Acqua N°75

Acqua n. 75 - gennaio 2017 Pagina 13 Nuovo codice degli appalti: per i bandi dell’idrico il tracollo sfiora il 40%

Ricognizione principali appalti aggiudicati nel 2016

SMAT spa Aperta 2.500.000 Off. econ. più vantaggiosa 35% 43% ATI/RTISMAT spa Aperta 2.500.000 Off. econ. più vantaggiosa 35% 34% ATI/RTISMAT spa Aperta 2.500.000 Off. econ. più vantaggiosa 35% 43% ATI/RTISMAT spa Aperta 2.500.000 Off. econ. più vantaggiosa 35% 40% ATI/RTISMAT spa Aperta 2.500.000 Off. econ. più vantaggiosa 35% 46% ATI/RTISMAT spa Aperta 1.800.000 Off. econ. più vantaggiosa 35% 46% ATI/RTIComune di Rabbi Negoziata 1.104.993 Prezzo più basso 100% 13% impresa unicaAzienda Servizi Ambientali spa Aperta 2.400.000 Prezzo più basso 100% 24% ATI/RTIIREN spa Aperta 32.000.000 Off. econ. più vantaggiosa 40% 14% ATI/RTISMAT spa Aperta 2.520.000 Off. econ. più vantaggiosa 50% 39% ATI/RTIAcque Ovest Bresciano Due srl Aperta 8.260.000 Off. econ. più vantaggiosa 30% 25% ATI/RTIBIM Gestione Servizi Pubblici spa Aperta 1.947.850 Prezzo più basso 100% 25% impresa unicaAMAP spa Aperta 800.000 Prezzo più basso 100% 13% impresa unicaCentro Veneti Servizi spa Aperta 999.407 Prezzo più basso 100% 24% impresa unicaMetropolitana Milanese spa Aperta 3.762.000 Prezzo più basso 100% 30% impresa unicaSMAT spa Aperta 1.500.000 Prezzo più basso 100% 28% impresa unicaSMAT spa Aperta 1.500.000 Prezzo più basso 100% 36% impresa unicaABBANOA spa Aperta 2.272.336 Off. econ. più vantaggiosa 20% 14% impresa unicaASA spa Aperta 1.050.000 Prezzo più basso 100% 10% ATI/RTIASA spa Aperta 2.700.000 Prezzo più basso 100% 23% ATI/RTIUmbra Acque spa Negoziata 950.000 Prezzo più basso 100% 20% impresa unicaUmbra Acque spa Negoziata 950.000 Prezzo più basso 100% 31% impresa unicaUmbra Acque spa Negoziata 950.000 Prezzo più basso 100% 29% impresa unicaPavia Acque scarl Negoziata 1.478.000 Off. econ. più vantaggiosa 35% 22% ATI/RTIAcquedotto Pugliese spa Aperta 32.892.965 Off. econ. più vantaggiosa 25% 23% ATI/RTIMultiservizi spa Aperta 7.368.884 Prezzo più basso 100% 46% ATI/RTIAcqualatina spa Negoziata 814.080 Prezzo più basso 100% 11% impresa unicaMultiservizi spa Negoziata 900.000 Prezzo più basso 100% 43% impresa unicaAcquedotto Pugliese spa Negoziata 1.700.792 Prezzo più basso 100% 35% impresa unicaSASI spa Aperta 730.775 Off. econ. più vantaggiosa 0% 17% impresa unicaAlto Trevigiano Servizi srl Aperta 1.400.000 Prezzo più basso 100% 21% impresa unicaLivenza Tagliamento Acque spa Negoziata 745.098 Prezzo più basso 100% 12% impresa unicaHERA spa Negoziata 744.200 Prezzo più basso 100% 37% impresa unicaHERA spa Negoziata 505.647 Prezzo più basso 100% 27% impresa unicaSASI spa Aperta 1.023.615 Off. econ. più vantaggiosa 0% 17% impresa unica

Fonte: elaborazioni Laboratorio REF Ricerche sui documenti di gara e di aggiudicazione

% offerta economica

RibassoEnte

aggiudicatarioStazione appaltante

Importo d'asta

Criterio di assegnazioneProcedura

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ALLEGAtO: ItER AttUAtIvO DEL NUOvO CODICE DEGLI APPALtI

I decreti attuativi previsti dal Codice

Riferimento (art. d.lgs.)

Tema Ministero competente Termine adozione

Documento adottato

art. 21 comma 8 Programma delle acquisizioni delle stazioni appaltanti Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze

18-lug-16

art. 23 comma 3 Contenuti della progettazione nei 3 livelli progettuali (progetto di fattibilità tecnica ed economica, progetto definitivo e progetto esecutivo)

Ministro delle infrastrutture e trasporti, su proposta del Consiglio superiore dei lavori pubblici, di concerto con il Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare e del Ministro dei beni e delle attività culturali e del turismo

np

art. 23 comma 13 Piattaforme interperabili Ministro delle infrastrutture e dei trasporti 31-lug-16

art. 24 comma 2 Requisiti che devono possedere gli operatori economici per l’affidamento dei servizi di architettura e ingegneria

Ministro delle infrastrutture e dei trasporti 18-lug-16

art. 24 comma 8 tabelle dei corrispettivi commisurati al livello qualitativo delle prestazioni e delle attività di progettazione

Ministro della giustizia, di concerto con il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti

18-lug-16 DM 17 giugno 2016

art. 25 comma 2 criteri per la tenuta dell’elenco degli istituti archeologici universitari e dei soggetti in possesso della necessaria qualificazione

Ministro dei beni e delle attività culturali e del turismo

art. 25 comma 13 Procedimenti semplificati DPCM su proposta Ministro dei beni e delle attività culturali e del turismo, Ministero per la semplificazione e Ministero delle infrastrutture e dei trasporti

18-lug-16

art. 38 comma 2 Requisiti tecnico organizzativi per l’iscrizione all’elenco delle stazioni appaltanti e centrali di committenza

DPCM su proposta del Ministro delleinfrastrutture e dei trasporti e del Ministro dell'economia e delle finanze, di concerto con il Ministro per la semplificazione della pubblica amministrazione

18-lug-16

art. 73 comma 4 Criteri di pubblicazione nazionale per garantire adeguati livelli di trasparenza e di conoscibilità

DPCM su proposta Ministro dei beni e delle attività culturali e del turismo, Ministero per la semplificazione e Ministero delle infrastrutture e dei trasporti

16-ott-16

Riferimento (art. d.lgs.)

Tema Ministero competente Termine adozione

Documento adottato

art. 81 comma 2 Documenti di gara necessari per la partecipazione Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, sentita l’Anac e l’AGID

31-dic-16

art. 89 comma 11 Elenco delle opere in cui è possibile ricorrere all’avvilimento, nonché i requisiti di specializzazione richiesti per la loro esecuzione, che possono essere periodicamente revisionati

Ministro delle infrastrutture e dei trasporti 18-lug-16

art. 102 comma 8 modalità tecniche di svolgimento del collaudo, nonché i casi in cui il certificato di collaudo dei lavori e il certificato di verifica di conformità possono essere sostituiti dal certificato di regolare esecuzione

Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, su proposta del Consiglio superiore dei lavori pubblici, sentita l’Anac

np

art. 111 commi 1 e 2

linee guida che individuano le modalità e la tipologia di atti attraverso i quali il direttore dei lavori effettua le varie attività, in maniera da garantirne trasparenza, semplificazione, efficientamento informatico, con particolare riferimento alle metodologie e strumentazioni elettroniche anche per i controlli di contabilità e le modalità di effettuazione dell’attività di controllo, secondo criteri di trasparenza e semplificazione

Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, su proposta dell’Anac

18-lug-16

art. 146 comma 4 Requisiti di qualificazione dei direttori tecnici e degli esecutori dei lavori e le modalità di verifica ai fini dell’attestazione

Ministro dei beni e delle attività culturali e del turismo, di concerto con il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti

16-ott-16

art. 159 comma 4 Direttive generali per la disciplina delle attività del Ministero della difesa in relazione agli appalti e alle concessioni

Ministro della difesa, di concerto con il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, sentita l’Anac

18-lug-16

art. 196 comma 4 Modalità di iscrizione all’albo nazionale dei collaudatori e direttori dei lavori e di nomina, nonché i compensi da corrispondere.

Ministro delle infrastrutture e dei trasporti 16-ott-16

art. 209 comma 16 Limiti per il compenso degli arbitri Ministro delle infrastrutture e dei trasporti np

art. 212 comma 5 Composizione cabina di regia per l'attuazione del Codice istituita presso la Presidenza del Consiglio dei ministri

DPCM di concerto con il Ministro delle infrastrutture e trasporti

18-lug-16 DPCM 10 giugno 2016

Nuovo codice degli appalti: per i bandi dell’idrico il tracollo sfiora il 40%

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I provvedimenti dell'ANACArt. d.lgs. Termine

adozioneTema Data Documento Approvazione

Direttore dei lavori 21-giu-16

Direttore dell’esecuzione 21-giu-16

31, c.5 18-lug-16 Responsabile unico del procedimento 21-giu-16

Linee guida n. 3: nomina, ruolo e compiti del responsabile unico del procedimento per l’affidamento di appalti e concessioni

Delibera n. 1096 del 26 ottobre 2016

Offerta economicamente più vantaggiosa 21-giu-16

Linee guida n. 2: offerta economicamente più vantaggiosa

Delibera n. 1005 del 21 settembre 2016, pubblicata in GU

Servizi di ingegneria e architettura 21-giu-16

Linee guida n. 1: indirizzi generali sull’affidamento dei servizi attinenti all’architettura e all’ingegneria (rettificate da Delibera del Presidente Anac 16 novembre 2016)

Delibera n. 973 del 14 settembre 2016, pubblicata in GU

36, c.7 18-lug-16 Procedure per affidamenti sotto soglia 28-giu-16

Linee guida n. 4: procedure per l’affidamento dei contratti pubblici di importo inferiore alle soglie di rilevanza comunitaria, indagini di mercato e formazione e gestione degli elenchi di operatori economici

Delibera n. 1097 del 26 ottobre 2016

78, c.1 17-ago-16 Criteri di scelta commissari di gara 06-lug-16

Linee guida n. 5: criteri di scelta dei commissari di gara e di iscrizione degli esperti nell’Albo nazionale obbligatorio dei componenti delle commissioni giudicatrici

Delibera n. 1190 del 16 novembre 2016.

Procedure negoziate senza bando nel caso di forniture e servizi ritenuti infungibili

14-set-16

80, c.13 18-lug-16 Indicazione dei mezzi di prova

83, c.2 e 84, c.2

19-apr-17Qualificazione, avvalimento, documentazione

197, c.4 Qualificazione

83, c.10 19-lug-16 Rating di impresa

177, c.3 18-lug-16 Verifica del limite dei contratti

81, c.4 18-lug-16

211 Pareri di precontenziosoRegolamento per il rilascio dei pareri di precontenzioso

Provvedimento 5 ottobre 2016