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AzienditaliaMensile di organizzazione, bilancio, gestione e controllo degli enti locali

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Gli equilibri di bilancio tra armonizzazione, Legge di Stabilità e pareggio costituzionale: prime riflessioni e primi dubbiLe novità interpretative sull’utilizzo del Partenariato Pubblico-PrivatoInsertoLa violazione di norme di finanza pubblica e invalidità negoziali

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Bilancio e contabilita

Gli equilibri di bilancio tra armonizzazione, Legge di stabilita e pareggio costituzionale: prime riflessioni eprimi dubbi

Equilibridi bilancio

di Iacopo Cavallini e Nicola Falleni 5

Destinazione al FCDE dell’avanzo vincolato: possibile illegittimita costituzionaleAnticipazionidi liquidita di Vincenzo Giannotti 18

Gestione finanziaria

Le novita interpretative sull’utilizzo del Partenariato Pubblico-PrivatoFinanziamentoinvestimentipubblici

di Massimo Pollini 26

Contratti e appalti

Il contratto di rete d’impresa volano della competitivita e della centralizzazione degli appaltiAppalti -Centralizzazione di Stefano Di Falco 42

Inserto

La violazione di norme di finanza pubblica e invalidita negoziali

di Laura De Rentiis II

Servizi

L’acquisizione dei beni immobili illegittimamente occupati dalla PAEspropriazioni -Giurisprudenzacostituzionale

di Roberto Trudu 51

Focus

Danno erariale per spese di rappresentanzaSpese

di Maurizio De Paolis 64

Rubriche

Giurisprudenza in materia contabileSintesie commenti a cura di Giancarlo Astegiano 69

Documenti in sintesi

Osservatorio normativoLegislazionee prassi a cura di Francesco Bruno 72

Adempimenti e scadenzeMemo

L’agenda di febbraio

a cura di Francesco Bruno 78

Indici

Indice analitico 83

Azienditalia 1/2016 3

Sommario


Mensile di organizzazione, bilancio,gestione e controllo degli enti locali

EDITRICEWolters Kluwer Italia S.r.l.Strada 1, Palazzo F6 - 20090Milanofiori Assago (MI)

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DIRETTORE RESPONSABILEGiulietta Lemmi

COORDINATORE SCIENTIFICOGiuseppe Farneti

COMITATO TECNICOGiancarlo Astegiano, Mauro Bellesia, MassimoBianchi, Antonino Borghi, Francesco Bruno,Gennaro Cascone, Ciro D’Aries, Francesco Delfino,Antonio Giuncato, Luca Mazzara, Renato Mele,Giosue Nicoletti, Michelangelo Nigro,Emanuele Padovani, Massimo Pollini, Stefano Pozzoli,Giovanni Ravelli, Pierluigi Ropolo,Renato Ruffini, Stefania Tagliabue,Andrea Ziruolo

In collaborazione con:

REDAZIONEAntonella Baroli ([email protected])Roberto Morettini ([email protected])

REALIZZAZIONE GRAFICAWolters Kluwer Italia S.r.l.

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Equilibri di bilancio

Gli equilibri di bilancio traarmonizzazione, Legge diStabilità e pareggiocostituzionale: prime riflessionie primi dubbidi Iacopo Cavallini - Ricercatore di Economia aziendale e titolare del corso diRagioneria delle Aziende Pubbliche, Università di Pisa e Nicola Falleni - Diretto-re del Dipartimento Economico Finanziario del Comune di Livorno, Coordinato-re Consulta dei Ragionieri di ANCI Toscana

Dal 1° gennaio 2015 tutti gli Enti Locali sono stati chiamati ad adottare la nuova contabilità ar-monizzata, con le difficoltà e i rischi che essa reca con sé e che abbiamo iniziato a conoscere.Ma la questione, per quanto certamente complessa e potenzialmente foriera di effetti negativisugli equilibri di bilancio, dovrebbe essere analizzata in una prospettiva più ampia, che passi alvaglio ed eventualmente porti a considerare nei nuovi preventivi anche altre disposizioni prossi-me all’entrata in vigore. Tra queste, l’attuazione dell’obbligo costituzionale del pareggio di bilan-cio, secondo le modalità richieste dai trattati comunitari e disciplinate dalle disposizioni naziona-li: obbligo che decorre “soltanto” dal 2016 e oltretutto in forma “ridotta” (un pareggio “soft” o“temperato”, secondo le definizioni in circolazione in questo periodo), ma che si ritiene vada at-tentamente ponderato in sede di programmazione, a cagione della natura pluriennale del bilan-cio di previsione armonizzato.

Il quadro normativo d’insieme (1)

Come risaputo, il contingente scenario di crisi eco-nomica, che perdura ormai da oltre un lustro, haindotto l’Unione Europea a rafforzare i propri stru-menti e le proprie procedure al fine di garantireuna più rigorosa politica di bilancio da parte deiPaesi membri.In particolare è il “Trattato sulla stabilità, sul coor-dinamento e sulla governance dell’Unione econo-mica e monetaria”, ai più noto con l’espressione Fi-scal compact (2 marzo 2012), ad aver introdotto atutela della stabilità finanziaria lo strumento delpareggio di bilancio strutturale: esso è realizzatoquando il saldo strutturale (corretto in base al ciclo

congiunturale e al netto delle misure una tantum)delle Amministrazioni pubbliche (PA) è pari all’o-biettivo di medio termine (MTO) specifico perogni Stato membro, come definito nel Patto di sta-bilità e crescita, con un limite inferiore di disavan-zo strutturale dello 0,5% di PIL.L’Italia ha recepito le nuove regole comunitariecon inconsueta celerità, approvando dapprima laLegge costituzionale 20 aprile 2012, n. 1 (“Introdu-zione del principio del pareggio di bilancio nellaCarta costituzionale”, in G.U. n. 95 del 23 aprile2012), e poi la Legge 24 dicembre 2012, n. 243(“Disposizioni per l’attuazione del principio del pa-reggio di bilancio ai sensi dell’articolo 81, sesto

(1) Si può consultare MEF - RGS, L’attuazione del principiocostituzionale del pareggio di bilancio. Legge 243 del 2012, feb-braio 2013.

Bilancio e contabilità



comma, della Costituzione”, in G.U. n. 12 del 15gennaio 2013). L’una, evidentemente, introducenella Carta il principio generale per cui tutte leAmministrazioni pubbliche - Regioni ed Enti Lo-cali, Amministrazioni pubbliche non territoriali,Stato - devono garantire l’equilibrio tra entrate espese del proprio bilancio; l’altra, altrettanto chia-ramente, ne stabilisce criteri tecnici e modalità dicalcolo.L’art. 81 Cost. adesso recita: “Lo Stato assicural’equilibrio tra le entrate e le spese del proprio bi-lancio, tenendo conto delle fasi avverse e delle fa-si favorevoli del ciclo economico”. L’art. 97 è in-tegrato con il comma “Le Pubbliche Amministra-zioni, in coerenza con l’ordinamento dell’UnioneEuropea, assicurano l’equilibrio dei bilanci e la so-stenibilità del debito pubblico”. Adesso Comuni,Province, Città metropolitane e Regioni hannoautonomia finanziaria di entrata e di spesa, ma“nel rispetto dell’equilibrio dei relativi bilanci, econcorrono ad assicurare l’osservanza dei vincolieconomici e finanziari derivanti dall’ordinamentodell’Unione Europea” (art. 119 novellato). Infine(art. 117 novellato), l’armonizzazione dei bilancipubblici è sottratta alla legislazione concorrentedelle Regioni, e attribuita alla potestà esclusivadello Stato.Ora, se partiamo dal presupposto che i principicontabili generali e applicati, allegati al D.Lgs.23 giugno 2011, n. 118 ss.mm.ii., “garantisconoil consolidamento e la trasparenza dei conti pub-blici secondo le direttive dell’Unione Europea”(art. 3, comma 2), si può ben intuire come tra di-sciplina del pareggio del bilancio, da un lato, earmonizzazione dei sistemi contabili e bilancipubblici, dall’altro, debba esistere necessariamen-

te un collegamento, che non si esaurisce nell’a-ver incluso il suddetto Decreto tra le misure dirafforzamento della strategia di bilancio in rispo-sta alle raccomandazioni UE sulla sostenibilitàdelle finanze pubbliche (2). L’una e l’altra sonolegate e, presumibilmente, s’influenzano a vicen-da.Scopo di questo lavoro è cercare di far emergere ta-li legami, e di proporre un insieme di spunti di ri-flessione che conducono, inevitabilmente, a qual-che perplessità circa l’ingorgo normativo provocatodalla Legge di stabilità 2016 in via di approvazio-ne.

Come l’armonizzazione cambia gliequilibri di bilancio

L’imprescindibile necessità, per gli Enti Locali, digarantire la stabilità finanziaria della gestione rima-ne - e non potrebbe essere diversamente - uno deicapisaldi del sistema contabile di riferimento, an-che di quello “in versione armonizzata” (ex D.Lgs.n. 118/2011 e ss.mm.ii.).Il rapporto che lega “vecchio” e “nuovo” frameworkcontabile in materia di equilibrio/pareggio di bilan-cio - e, dunque, il rapporto tra il D.Lgs. n.267/2000 nella propria versione originaria, da unlato, e il TUEL come modificato e integrato dalD.Lgs. n. 118/2011, dall’altro - si può dire che assu-ma due connotati principali (per esigenze di sinte-si, quindi evitando di scendere eccessivamente neldettaglio).Non poche disposizioni, ad esempio, risultanoidentiche a quelle previgenti, oppure modificate inmodo marginale. Di seguito, alcuni esempi:

Tavola 1 - Sinottica del TUEL modificato a seguito dell’armonizzazione contabile (3)

Art. 147 - Tipologia dei controlli interni

2. Il sistema di controllo interno è diretto a:(…)c) garantire il costante controllo degli equilibri finanziari dellagestione di competenza, della gestione dei residui e della ge-stione di cassa, anche ai fini della realizzazione degli obiettividi finanza pubblica determinati dal Patto di stabilità interno,mediante l’attività di coordinamento e di vigilanza da parte del re-sponsabile del servizio finanziario, nonché l’attività di controllo daparte dei responsabili dei servizi (…).

Idem

(2) MEF, Documento di Economia e Finanza 2015. SezioneIII - Programma Nazionale di Riforma. La strategia nazionale e leprincipali iniziative, pag. 121; Sezione III - Programma Nazionaledi Riforma. Appendice - Le principali azioni di riforma in detta-glio a livello nazionale e regionale, pag. 9.

(3) In questa e nelle tabelle che seguono, le modifiche nor-mative sono messe in evidenza mediante sottolineatura; evi-denziati invece in grassetto, i vari riferimenti al tema degliequilibri di bilancio.


6 Azienditalia 1/2016


Art. 153 - Servizio economico-finanziario

4. Il responsabile del servizio finanziario, di ragioneria o qualifica-zione corrispondente, è preposto alla verifica di veridicità delleprevisioni di entrata e di compatibilità delle previsioni di spesa,avanzate dai vari servizi, da iscriversi nel bilancio annuale o plu-riennale ed alla verifica periodica dello stato di accertamento delleentrate e di impegno delle spese e più in generale alla salvaguar-dia degli equilibri finanziari complessivi della gestione e deivincoli di finanza pubblica.

4. Il responsabile del servizio finanziario, di ragioneria o qualifica-zione corrispondente, è preposto alla verifica di veridicità delle pre-visioni di entrata e di compatibilità delle previsioni di spesa, avan-zate dai vari servizi, da iscriversi nel bilancio di previsione ed allaverifica periodica dello stato di accertamento delle entrate e di im-pegno delle spese, alla regolare tenuta della contabilità economi-co-patrimoniale e più in generale alla salvaguardia degli equilibrifinanziari e complessivi della gestione e dei vincoli di finanzapubblica.

6. Il regolamento di contabilità disciplina le segnalazioni obbligato-rie dei fatti e delle valutazioni del responsabile finanziario (…) allacompetente sezione regionale di controllo della Corte dei contiove si rilevi che la gestione delle entrate o delle spese correntievidenzi il costituirsi di situazioni - non compensabili da mag-giori entrate o minori spese - tali da pregiudicare gli equilibridel bilancio.

Idem

Art. 187 - Avanzo di amministrazione Art. 187 - Composizione del risultato di amministrazione

2. L’eventuale avanzo di amministrazione, accertato ai sensi del-l’articolo 186, può essere utilizzato:a) per il reinvestimento delle quote accantonate per ammortamen-to, provvedendo, ove l’avanzo non sia sufficiente, ad applicare nel-la parte passiva del bilancio un importo pari alla differenza;b) per la copertura dei debiti fuori bilancio riconoscibili a normadell’articolo 194 e per l’estinzione anticipata di prestiti;c) per i provvedimenti necessari per la salvaguardia degli equi-libri di bilancio di cui all’articolo 193 ove non possa provvedersicon mezzi ordinari, per il finanziamento delle spese di funziona-mento non ripetitive in qualsiasi periodo dell’esercizio e per le altrespese correnti solo in sede di assestamento;d) per il finanziamento di spese di investimento.

2. La quota libera dell’avanzo di amministrazione dell’esercizioprecedente, accertato ai sensi dell’articolo 186 e quantificato aisensi del comma 1, può essere utilizzato con provvedimento di va-riazione di bilancio, per le finalità di seguito indicate in ordine dipriorità:a) per la copertura dei debiti fuori bilancio;b) per i provvedimenti necessari per la salvaguardia degli equi-libri di bilancio di cui all’articolo 193 ove non possa provvedersicon mezzi ordinari (*);c) per il finanziamento di spese di investimento;d) per il finanziamento delle spese correnti a carattere non perma-nente;e) per l’estinzione anticipata dei prestiti.

3-bis. L’avanzo di amministrazione non vincolato non può essereutilizzato nel caso in cui l’ente si trovi in una delle situazioni previ-ste dagli articoli 195 e 222, fatto salvo l’utilizzo per i provvedi-menti di riequilibrio di cui all’articolo 193.

Idem

(*) Il Decreto 20 maggio 2015 - il c.d. primo D.M. di aggiornamento del D.Lgs. n. 118/2011 - ha poi specificato: “Per mezzi ordinari si intendono tut-te le possibili politiche di contenimento delle spese e di massimizzazione delle entrate proprie, senza necessariamente arrivare all’esaurimento dellepolitiche tributarie regionali e locali. È pertanto possibile utilizzare l’avanzo libero per la salvaguardia degli equilibri senza avere massimizzato lapressione fiscale”.

***In altri casi, infine, la particolarità delle nuove re-gole contabili è tale da comportare la completa oparziale riscrittura delle disposizioni del Testo Uni-

co, attraverso l’inserimento di riferimenti specificial tema degli equilibri:

Art. 183 - Impegno di spesa

6. Possono essere assunti impegni di spesa sugli esercizi succes-sivi, compresi nel bilancio pluriennale, nel limite delle previsioninello stesso comprese.

6. Gli impegni di spesa sono assunti nei limiti dei rispettivi stanzia-menti di competenza del bilancio di previsione, con imputazioneagli esercizi in cui le obbligazioni passive sono esigibili. Non pos-sono essere assunte obbligazioni che danno luogo ad impegni dispesa corrente:a) sugli esercizi successivi a quello in corso, a meno che non sianoconnesse a contratti o convenzioni pluriennali o siano necessarieper garantire la continuità dei servizi connessi con le funzioni fon-damentali, fatta salva la costante verifica del mantenimentodegli equilibri di bilancio, anche con riferimento agli esercizisuccessivi al primo (…).

Art. 188 - Disavanzo di amministrazione

1. L’eventuale disavanzo di amministrazione, accertato ai sensidell’articolo 186, è applicato al bilancio di previsione nei modi enei termini di cui all’articolo 193, in aggiunta alle quote di ammor-tamento accantonate e non disponibili nel risultato contabile diamministrazione.

1. L’eventuale disavanzo di amministrazione accertato ai sensi del-l’articolo 186, è immediatamente applicato all’esercizio in corso digestione contestualmente alla delibera di approvazione del rendi-conto. La mancata adozione della delibera che applica il disavanzoal bilancio in corso di gestione è equiparata a tutti gli effetti allamancata approvazione del rendiconto di gestione.




Nel caso, dunque, dell’articolo appena riportato, lamaggiore “severità” del nuovo framework contabileconsiste nel considerare come passaggio obbligatoil provvedimento di riequilibrio finanziario: a tuttigli effetti, mancata applicazione del disavanzo albilancio in corso di gestione uguale mancata ap-provazione del consuntivo.Poiché, come abbiamo cercato di chiarire in altricontributi (4), l’ordinamento finanziario e contabi-le vigente al 1° gennaio 2014 risulta dal complessointreccio di rimandi e di integrazioni tra il TUEL,il Decreto n. 118/2011 e il suo ampio corpus di al-legati, un approfondimento sul pareggio di bilancio“nell’era dell’armonizzazione” non può prescinderedalla lettura specifica dei principi contabili.Ad esempio, l’indiscutibile funzione autorizzatoriadel bilancio di previsione può essere, in determinatecircostanze, limitata dalla giunta “al solo fine di ga-rantire gli equilibri di bilancio”: pertanto, “in casodi eventi imprevisti (...) che fanno prevedere un di-savanzo della gestione finanziaria, in attesa delle va-riazioni di bilancio e delle misure necessarie a ripri-stinare il pareggio, la giunta può limitare la naturaautorizzatoria degli stanziamenti degli esercizi per iquali si prevede lo squilibrio, non ancora impegnati,al fine di evitare l’assunzione di obbligazioni giuridi-camente perfezionate che potrebbero irrigidire la ge-stione e impedire l’adozione di interventi strutturalidi riequilibrio da parte del Consiglio” (5).Interessante è, anche, l’insieme delle disposizioniapplicate che individuano il percorso necessario aconciliare la rigidità del pareggio di bilancio, conla concreta possibilità per gli enti di rispettare talevincolo. Se, infatti, non è conforme al citato “art.81, quarto comma, della Costituzione realizzare ilpareggio di bilancio in sede preventiva, attraversol’utilizzo dell’avanzo di amministrazione non accer-tato e verificato a seguito della procedura di appro-vazione del bilancio consuntivo dell’esercizio pre-cedente”, tuttavia “in occasione dell’approvazionedel bilancio di previsione, e con successive varia-zioni di bilancio, è consentito l’utilizzo della quotadel risultato di amministrazione presunto costituitadai fondi vincolati, e dalle somme accantonate ri-sultanti dall’ultimo consuntivo approvato” (secon-do ben definite modalità) (6).

Mentre per ciò che concerne l’utilizzo dell’avanzolibero per la salvaguardia degli equilibri, utilizzoconsentito - come si è visto in tabella - dall’art.187 TUEL, il principio contabile n. 2 si mostra co-munque più “severo” condizionandolo al rispettocongiunto di quattro requisiti: approvazione delpreventivo successiva all’approvazione del rendi-conto; approvazione del preventivo successiva allaverifica degli equilibri di bilancio; dimostrazioneinequivocabile che non sia possibile approvare ilbilancio in equilibrio; contestuale adozione delleprocedure ex-art. 193 del TUEL.Tale è l’importanza, per il nuovo ordinamento, del-la salute finanziaria dell’ente, che “gli equilibri del-la situazione corrente e generali del bilancio e i re-lativi equilibri in termini di cassa” rientrano tra gliapprofondimenti di cui deve almeno comporsi laSezione strategica del DUP (P. c. applicato n. 1, p.8.1); così come la sostenibilità degli investimentiin termini di equilibri di bilancio, e la loro compa-tibilità con i vincoli di finanza pubblica, devonoessere oggetto di particolare attenzione nella Sezio-ne Operativa dello stesso documento (P. c. appli-cato n. 1, p. 8.2): e tutto questo, anche nella suaversione semplificata per gli enti al di sotto dei5.000 abitanti (P. c. applicato n. 1, p. 8.3).Mentre per quanto riguarda il bilancio di previsio-ne, giacché esso svolge, tra le altre, la finalità “diverifica degli equilibri finanziari nel tempo” (P. c.applicato n. 1, p. 9.1), un’attenzione altrettantoparticolare dovrà “essere dedicata alle fonti di fi-nanziamento, come i mutui passivi, che per loronatura incidono sugli equilibri dei bilanci futuri, intermini di spese per interessi passivi e rimborsi dicapitale” (P. c. applicato n. 1, p. 9.4). In altri ter-mini, le scelte di indebitamento “vanno attenta-mente valutate nella loro portata e nei riflessi cheprovocano nella gestione dell’anno in corso e deglianni successivi, in riferimento al costante manteni-mento degli equilibri economico-finanziari neltempo” (P. c. applicato n. 2, p. 3.17).Ma veniamo alla questione che è, ovviamente, dimaggior interesse, ossia come calcolare concreta-mente il pareggio del bilancio, e come definire nel-lo specifico il concetto di equilibrio:

(4) Cavallini I. (a cura di), Manuale di armonizzazione conta-bile, Wolters Kluwer Italia, pag. 14 ss.

(5)Principio contabile applicato concernente la programma-

zione di bilancio, principio 9.5.(6)Principio contabile applicato concernente la contabilità fi-

nanziaria, principio 9.2.




Art. 162 - Princìpi del bilancio

6. Il bilancio di previsione è deliberato in pareggio finanziario com-plessivo. Inoltre le previsioni di competenza relative alle spese cor-renti sommate alle previsioni di competenza relative alle quote dicapitale delle rate di ammortamento dei mutui e dei prestiti obbli-gazionari non possono essere complessivamente superiori alleprevisioni di competenza dei primi tre titoli dell’entrata e non pos-sono avere altra forma di finanziamento, salvo le eccezioni previ-ste per legge.

6. Il bilancio di previsione è deliberato in pareggio finanziario com-plessivo per la competenza, comprensivo dell’utilizzo dell’avanzodi amministrazione e del recupero del disavanzo di amministrazio-ne e garantendo un fondo di cassa finale non negativo. Inoltre, leprevisioni di competenza relative alle spese correnti sommate alleprevisioni di competenza relative ai trasferimenti in c/capitale, alsaldo negativo delle partite finanziarie e alle quote di capitale dellerate di ammortamento dei mutui e degli altri prestiti, con l’esclu-sione dei rimborsi anticipati, non possono essere complessiva-mente superiori alle previsioni di competenza dei primi tre titolidell’entrata, ai contribuiti [leggasi: contributi – Ndr] destinati alrimborso dei prestiti e all’utilizzo dell’avanzo di competenza di par-te corrente e non possono avere altra forma di finanziamento, sal-vo le eccezioni tassativamente indicate nel principio applicato allacontabilità finanziaria necessarie a garantire elementi di flessibilitàdegli equilibri di bilancio ai fini del rispetto del principio dell’integri-tà.

A dimostrazione della necessità di considerareTUEL e Decreto n. 118/2011 come fortemente in-tegrati, in uno sforzo non sempre agevole di rico-struire in dettaglio il nuovo ordinamento finanzia-rio e contabile, il P. c. applicato n. 1 ci ricorda(principio 9.10) che anche il Fondo PluriennaleVincolato concorre all’equilibrio di competenza(tanto per la parte corrente, che in c/capitale).In buona sostanza, il previgente art. 162, comma 6,del TUEL declinava il principio del pareggio di bi-lancio come equivalenza delle previsioni comples-

sive di entrata e di spesa (prima “dimensione”: pa-reggio finanziario complessivo), e nell’equilibrio(seconda “dimensione”: saldo maggiore o uguale azero) tra entrate e spese correnti (7). Nella sua ver-sione novellata, il suddetto principio è integratodall’obbligo di garantire “un fondo di cassa finalenon negativo” (terza “dimensione”: saldo comples-sivo maggiore o uguale a zero). In forma tabellaresi apprezzano maggiormente le differenze introdottedall’armonizzazione, a livello di prospetti e di vocicoinvolte nel calcolo degli equilibri:

Tavola 2 - Bilancio di previsione. Risultati differenziali (D.P.R. n. 194/1996)

RISULTATI DIFFERENZIALI Competenza NOTE SUGLI EQUILIBRI

1 2 3 4

A) Equilibrio economico finanziario * La differenza di..... è finanziata con

Entrate titolo I - II - III (+)Spese correnti (-)

1) quote di oneri di urbanizzazione (...%)

Differenza 2) mutuo per debiti fuori bilancio

Quote di capitale amm.to dei mutui (-) 3) avanzo di amministrazione per debito fuoribilancio

Differenza

B) Equilibrio finale

Entrate finali (av + titoli I+II+III+IV) (+)Spese finali (disav + titoli I+II) (-)

Saldo netto da Finanziare/Impiegare

(7) Qui si prescinde dal fatto che, per differenza, si debbaottenere anche l’equilibrio in conto capitale in termini di com-

petenza. Sul punto si sofferma comunque il citato principio9.10 del P. c. applicato n. 2.




Tavola 3 - Equilibri di bilancio (Bilancio di previsione. Allegato n. 9 al D.Lgs. n. 118/2011 - versionesemplificata)

Equilibrio economico-finanziarioCompetenza

anno xCompetenzaanno x+1

Competenzaanno x+2

Fondo di cassa all’1/1/x 0,00

A) FPV di entrata per spese correnti (+) 0,00 0,00 0,00

AA) Recupero disavanzo (-) 0,00 0,00 0,00

B) Entrate correntidi cui per estinzione anticipata dei prestiti

(+) 0,00 0,00 0,00

C) Contributi destinati al rimborso dei prestiti (+) 0,00 0,00 0,00

D) Spese correntidi cui:FPVFCDE

(-) 0,00 0,00 0,00

E) Trasferimenti in c/capitale (-) 0,00 0,00 0,00

F) Quote capitale ammortamento mutui (-) 0,00 0,00 0,00

G) Somma finale 0,00 0,00 0,00

H) Utilizzo avanzo per spese correntidi cui per estinzione anticipata dei prestiti

(+) 0,00 0,00 0,00

I) Entrate in c/capitale destinate a spese correntidi cui per estinzione anticipata dei prestiti

(+) 0,00 0,00 0,00

L) Entrate correnti destinate a spese di investimento (-) 0,00 0,00 0,00

M) Entrate da accensione prestiti destinate a estin-zione anticipata prestiti

(+) 0,00 0,00 0,00

EQUILIBRIO DI PARTE CORRENTE 0,00 0,00 0,00

***

Equilibrio economico-finanziarioCompetenza

anno xCompetenzaanno x+1

Competenzaanno x+2

P) Utilizzo avanzo per spese di investimento (+) 0,00 0,00 0,00

Q) FPV di entrata per spese in c/capitale (+) 0,00 0,00 0,00

R) Entrate in c/capitale (+) 0,00 0,00 0,00

C) Contributi destinati al rimborso dei prestiti (-) 0,00 0,00 0,00

I) Entrate di parte capitale destinate a spese correnti (-) 0,00 0,00 0,00

S1) Riscossione crediti di breve termine (-) 0,00 0,00 0,00

S2) Riscossione crediti di medio-lungo termine (-) 0,00 0,00 0,00

T) Altre entrate per riduzioni di attività finanziaria (-) 0,00 0,00 0,00

L) Entrate di parte corrente destinate a spese di in-vestimento

(+) 0,00 0,00 0,00

M) Entrate da accensione prestiti destinate a estin-zione anticipata prestiti

(-) 0,00 0,00 0,00

U) Spese in c/capitaledi cui FPV di spesa

(-) 0,00 0,00 0,00

V) Spese per acquisizioni di attività finanziarie (-) 0,00 0,00 0,00

E) Spese per altri trasferimenti in c/capitale (+) 0,00 0,00 0,00

EQUILIBRIO DI PARTE CAPITALE 0,00 0,00 0,00




***

S1) Riscossione crediti di breve termine (+) 0,00 0,00 0,00

S2) Riscossione crediti di medio-lungo termine (+) 0,00 0,00 0,00

T) Altre entrate per riduzioni di attività finanziaria (+) 0,00 0,00 0,00

X1) Concessione crediti di breve termine (-) 0,00 0,00 0,00

X2) Concessione crediti di medio-lungo termine (-) 0,00 0,00 0,00

Y) Altre spese per acquisizioni di attività finanziarie (-) 0,00 0,00 0,00

EQUILIBRIO FINALE 0,00 0,00 0,00

Va da sé che analoghe caratteristiche dovrà avereil rendiconto della gestione, anche ai fini del ri-spetto del principio contabile generale n. 15, se-condo cui il “pareggio finanziario invero non basta

per soddisfare il principio generale dell’equilibriodel sistema di bilancio di ogni Pubblica Ammini-strazione” (8):

Tavola 4 - Conto del bilancio. Quadro generale riassuntivo dei risultati differenziali (D.P.R. n. 194/1996)

(8) “L’equilibrio di bilancio, infatti, comporta anche la cor-retta applicazione di tutti gli altri equilibri finanziari, economicie patrimoniali che sono da verificare non solo in sede di previ-sione, ma anche durante la gestione in modo concomitantecon lo svolgersi delle operazioni di esercizio, e quindi nei risul-

tati complessivi dell’esercizio che si riflettono nei documenticontabili di rendicontazione. Nel sistema di bilancio di un’Am-ministrazione pubblica, gli equilibri stabiliti in bilancio devonoessere rispettati considerando non solo la fase di previsione,ma anche la fase di rendicontazione”.




Tavola 5 - Equilibri di bilancio (Rendiconto di gestione. Allegato n. 10 al D.Lgs. n. 118/2011 - versionesemplificata)

Equilibrio economico-finanziarioCompetenza (accertamenti e impegni

imputati all’anno x)


A) FPV per spese correnti (+) 0,00

AA) Recupero disavanzo (-) 0,00

B) Entrate correntidi cui per estinzione anticipata dei prestiti

(+) 0,00

C) Contributi destinati al rimborso dei prestiti (+) 0,00

D) Spese correnti (-) 0,00

DD) FPV di parte corrente (di spesa) (-)

E) Trasferimenti in c/capitale (-) 0,00

F) Quote capitale ammortamento mutui (-) 0,00

G) Somma finale 0,00

H) Utilizzo avanzo per spese correntidi cui per estinzione anticipata dei prestiti

(+) 0,00

I) Entrate in c/capitale destinate a spese correntidi cui per estinzione anticipata dei prestiti

(+) 0,00

L) Entrate correnti destinate a spese di investimento (-) 0,00

M) Entrate da accensione prestiti destinate a estinzione anticipataprestiti

(+) 0,00

EQUILIBRIO DI PARTE CORRENTE 0,00

***

P) Utilizzo avanzo per spese di investimento (+) 0,00

Q) FPV per spese in c/capitale iscritto in entrata (+) 0,00

R) Entrate in c/capitale (+) 0,00

C) Contributi destinati al rimborso dei prestiti (-) 0,00

I) Entrate di parte capitale destinate a spese correnti (-) 0,00

S1) Riscossione crediti di breve termine (-) 0,00

S2) Riscossione crediti di medio-lungo termine (-) 0,00

T) Altre entrate per riduzioni di attività finanziarie (-) 0,00

L) Entrate di parte corrente destinate a spese di investimento (+) 0,00

M) Entrate da accensione prestiti destinate a estinzione anticipataprestiti

(-) 0,00

U) Spese in c/capitale (-) 0,00

UU) FPV in c/capitale (di spesa)

V) Spese per acquisizioni di attività finanziarie (-) 0,00

E) Spese per altri trasferimenti in c/capitale (+) 0,00

EQUILIBRIO DI PARTE CAPITALE 0,00

***




S1) Riscossione crediti di breve termine (+) 0,00

S2) Riscossione crediti di medio-lungo termine (+) 0,00

T) Altre entrate per riduzioni di attività finanziaria (+) 0,00

X1) Concessione crediti di breve termine (-) 0,00

X2) Concessione crediti di medio-lungo termine (-) 0,00

Y) Altre spese per incremento di attività finanziarie (-) 0,00

EQUILIBRIO FINALE 0,00

Ben più simili tra loro, almeno per la parte corren-te, gli schemi allegati al D.Lgs. n. 118/2011 e quelli

richiesti, pre-armonizzazione, nei modelli di Certifi-cato del bilancio:

Tavola 6 - Sinossi dei risultati differenziali

D.Lgs. n. 118/2011 D.M. 22 luglio 2014

Equilibrio economico-finanziario Competenzaanno x (*)

Equilibrio corrente


FPV di entrata per spese correnti (+) 0,00 Valore FPV corrente iscritto in entrata (+) 0,00

Recupero disavanzo (-) 0,00

Entrate correntidi cui per estinzione anticipata dei prestiti

(+) 0,00 Entrate correnti (+) 0,00

Contributi destinati al rimborso dei prestiti (+) 0,00

Spese correntidi cui:FPVFCDE

(-) 0,00 Spese correnti ivi compresa quota re-lativa FPV corrente

(-) 0,00

Trasferimenti in c/capitale (-) 0,00

Quote capitale ammortamento mutui (-) 0,00 Quote capitale ammortamento mutuie prestiti

(-) 0,00

G) Somma finale 0,00

Utilizzo avanzo per spese correntidi cui per estinzione anticipata dei prestiti

(+) 0,00 Utilizzo di avanzo di amministrazioneper spese correnti

(+) 0,00

Entrate in c/capitale destinate a spese cor-rentidi cui per estinzione anticipata dei prestiti

(+) 0,00 Entrate diverse destinate a spese cor-renti (**)

(+) 0,00

Entrate correnti destinate a spese di investi-mento

(-) 0,00 Entrate correnti destinate a spese diinvestimento

(-) 0,00

Entrate da accensione prestiti destinate aestinzione anticipata prestiti

(+) 0,00 Entrate diverse utilizzate per il rimbor-so della quota di capitale di ammorta-mento dei mutui e dei prestiti obbliga-zionari (***)

(+) 0,00

EQUILIBRIO DI PARTE CORRENTE 0,00 Differenza 0,00

(*) Per esigenze di spazio si omettono le colonne relative agli altri due esercizi inclusi nel preventivo.(**) 1) Quote dei proventi per permessi di costruire e sanzioni; 2) assunzione di mutui per il finanziamento di debiti fuori bilancio di parte correnteper debiti maturati anteriormente alla data di entrata in vigore della Legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3; 3) altre entrate.(***) 1) Quota dei contributi a valere sul fondo nazionale ordinario per gli investimenti; 2) utilizzo di avanzo di amministrazione; proventi da alienazio-ne di beni patrimoniali disponibili, destinati alla riduzione del debito per la parte eccedente la copertura delle spese di investimento; 4) altre entrate.




Il fatto che destinatario dell’invio di tali Certifica-ti, così simili ai nuovi prospetti di bilancio, fossegià la Direzione Centrale della Finanza Localepresso il Ministero dell’Interno, avvalora la tesi, dapiù parti sostenuta, secondo cui l’armonizzazionecostituirebbe il naturale bilanciamento del federali-smo fiscale (maggiore autonomia finanziaria localein cambio di maggior controllo centrale sulla spe-sa).

Come il pareggio costituzionale cambieràgli equilibri di bilancio

L’entrata in vigore della regola del pareggio di bi-lancio per gli Enti Locali è destinata a produrre, inconcreto, un effetto che sicuramente amministra-tori e tecnici saluteranno con favore: il progressivosuperamento dei vincoli alla crescita della spesa edel controllo sui saldi finanziari, in parole poverela cancellazione del Patto di stabilità interno.Avvisaglie, in questo senso, se ne erano già vistecon la Manovra 2015: riduzione degli obiettivi perquasi tre miliardi di euro, maggiori margini di fles-sibilità, e anticipo - per le sole Regioni a statutoordinario - dello “scambio” tra regole di Patto e re-gole di bilancio in pareggio (9).Nella stessa direzione la Legge di stabilità 2016:per quanto non ancora pubblicata in G.U. alla da-ta in cui scriviamo, essa dovrebbe prevedere losblocco delle risorse necessarie a nuovi investimen-ti: niente più Patto di stabilità, dunque, ma neppu-r e l a ve r s i one “ r i go r i s t a ” de l l a Legge n .243/2012 (10).Il progressivo superamento delle regole del Pattosi collega, inoltre, alla revisione delle responsabi-lità attribuite a Stato, Regioni e autonomie localisecondo la recente riforma del Titolo V della Co-stituzione (par. 1), e ovviamente all’attuazionedel federalismo fiscale: all’interno di questa nuova

governance inter-istituzionale, lo Stato tornerà adefinire i principi fondamentali per il coordina-mento della finanza pubblica, mentre gli enti ter-ritoriali beneficeranno, “in cambio”, di una mag-giore autonomia finanziaria (nel rispetto, ovvia-mente, dei principi contabili comuni definiti dal-l’armonizzazione).Ma come si arriva al pareggio costituzionale di bi-lancio? Qual è il percorso che partendo dalle regolecomunitarie in materia di debito, conduce fino alladiversa configurazione degli equilibri di bilancioper i Comuni?La storia è, riteniamo, sufficientemente nota peressere ripercorsa in termini sintetici:- nonostante le ripetute raccomandazioni formulatein sede comunitaria (11), inizialmente l’Italia tardaad adeguarsi ai vincoli di bilancio, e per questo vaincontro a procedura per disavanzo eccessivo;- il c.d. Six Pack del 2011 prevede la riduzione, aun ritmo adeguato, del rapporto debito/PIL di ogniPaese membro verso la soglia del 60%;- il c.d. Fiscal compact (Trattato sul coordinamento,la stabilità e la governance nell’Unione economicae monetaria) del 2012 introduce la regola del pa-reggio strutturale di bilancio;- l’uscita dalla suddetta procedura, sempre nel2012, consente al nostro Paese un triennio di tran-sizione “morbida” alle regole sul debito, durante ilquale viene ratificato il Fiscal Compact, approvatedapprima ed entrate in vigore poi la Legge costitu-zionale n. 1/2012 e la relativa Legge di attuazionen. 243/2012;- a fronte di un “contesto economico eccezional-mente negativo” (12), il conseguimento dell’obiet-tivo di medio termine (MTO) viene rinviato unaprima volta dal 2015 al 2016;- l’ultimo DEF approvato ipotizza che, per permet-tere un percorso più graduale, il contributo di ognicomparto pubblico alla regola del debito - nel

(9) MEF, Documento di Economia e Finanza 2015. SezioneIII - Programma Nazionale di Riforma. Appendice, cit., pag.95.

(10) 409. Ai fini del concorso al contenimento dei saldi di fi-nanza pubblica, gli enti (…) devono conseguire un saldo nonnegativo, in termini di competenza, tra le entrate finali e le spe-se finali (…). 410. Ai fini dell’applicazione del comma 409, leentrate finali sono quelle ascrivibili ai titoli 1, 2, 3, 4 e 5 delloschema di bilancio previsto dal Decreto legislativo 23 giugno2011, n. 118, e le spese finali sono quelle ascrivibili ai titoli 1, 2e 3 del medesimo schema di bilancio. Limitatamente all’anno2016, nelle entrate e nelle spese finali in termini di competenzaè considerato il fondo pluriennale vincolato, di entrata e di spe-sa, al netto della quota riveniente dal ricorso all’indebitamento.411. A decorrere dall’anno 2016, al bilancio di previsione è al-legato un prospetto obbligatorio contenente le previsioni dicompetenza triennali rilevanti in sede di rendiconto ai fini della

verifica del rispetto del saldo di cui al comma 409, come decli-nato al comma 410. A tal fine, il prospetto allegato al bilanciodi previsione non considera gli stanziamenti del fondo creditidi dubbia esigibilità e dei fondi spese e rischi futuri concernen-ti accantonamenti destinati a confluire nel risultato di ammini-strazione. (…) 412. Per l’anno 2016, nel saldo individuato aisensi del comma 409 non sono considerate le spese sostenutedagli Enti Locali per interventi di edilizia scolastica effettuati avalere sull’avanzo di amministrazione e su risorse rivenienti dalricorso al debito.

La materia è disciplinata anche dai commi 414-427.(11) Le più importanti delle quali, la n. 1/2011 sulla riduzio-

ne del debito, la n. 2/2011 in tema di pareggio di bilancio, effi-cienza e qualità della spesa pubblica, fondi strutturali.

(12) MEF, Documento di Economia e Finanza 2015. SezioneI - Programma di Stabilità dell’Italia, pag. 39.




2015 per le Regioni, nel 2016 per gli altri Enti Lo-cali - possa consentire il raggiungimento del pareg-gio strutturale di bilancio nel 2017 (13);- infine interviene la Nota di aggiornamento alDEF suddetto, deliberata dal Consiglio dei Ministriil 18 settembre 2015, che modifica il piano di rien-tro dal debito e quindi sposta ulteriormente avantidi un anno il conseguimento dell’MTO;- la Nota stessa conferma che, “alla luce della Leg-ge n. 243 del 2012, nel 2016 gli obiettivi sui saldifinanziari e sulla spesa saranno progressivamentesuperati dalla regola dell’equilibrio di bilancio cherichiede agli enti di conseguire il pareggio di bilan-cio in termini nominali”: come abbiamo anticipa-to, però, la Legge di stabilità 2016 si sta muovendoin tutt’altra direzione.La Legge 24 dicembre 2012, n. 243 (che è attuati-va, per dovere di precisione, non della Legge costi-tuzionale n. 1/2012 bensì dell’art. 81, comma 6,Cost. come modificato dalla medesima), dà dunquesostanza al principio generale dell’equilibrio di bi-lancio.In particolare e in concreto (art. 9), i bilanci diRegioni ed Enti Locali sono da considerare in equi-librio solo ed esclusivamente quando, sia nella fasedi previsione che di rendiconto (in questo caso èchiaramente esplicitato, trattandosi di una citazio-ne letterale della norma), fanno registrare:a) un saldo non negativo, in termini di competen-za (“prima dimensione”) e di cassa (“terza dimen-sione”), tra entrate e spese finali;b) un saldo non negativo, in termini di competen-za (“seconda dimensione”) e di cassa (possiamoparlare di “quarta dimensione”: saldo di parte cor-rente maggiore o uguale a zero), tra le entrate cor-renti e le spese correnti.La Legge n. 243/2012, dunque, rispetto alla conta-bilità armonizzata rafforza ulteriormente il ruolodella cassa, nel perseguimento e mantenimento delpareggio di bilancio (14): lo sforzo prodotto daiComuni nel 2015, per essere conformi alle disposi-zioni novellate del TUEL, e nel 2016 per rispettare

il saldo complessivo di competenza, nel 2017 po-trebbe risultare parzialmente inadeguato, o per me-glio dire insufficiente (15).

Riflessioni conclusive e un problema ditempistiche

Le disposizioni di cui alla Legge n. 243/2012 nonsono entrate in vigore, nella loro totalità, il 15gennaio 2013 (data della pubblicazione in GazzettaUfficiale): alcune erano immediatamente applica-bili; altre hanno avuto o tuttora hanno necessità didefinirne le modalità attuative, mediante legge del-lo Stato. Come detto, quelle relative al pareggio dibilancio degli Enti Locali erano “calendarizzate”per il 1° gennaio 2016, e ora ulteriormente differi-te; mentre la precedente Legge di stabilità avevaanticipato al Rendiconto 2015, per le sole Regionia statuto ordinario, il passaggio dal vincolo sui tettidi spesa al conseguimento del pareggio di bilancio,sostanzialmente “in cambio” della disapplicazionedi tutte le previgenti norme in materia di Patto distabilità (16).E per i Comuni?È ormai chiaro come le criticità, reali o anche solopotenziali, derivanti dall’operazione di riaccerta-mento straordinario - e dunque di adeguamento al-la contabilità armonizzata entro il 30 aprile 2015 -abbiano determinato un “arbitraggio” tra contrap-posti interessi (17): da una parte, la rilevanza deglistanziamenti di competenza dell’FCDE (Missione20, Programma 02, Titolo I) sulle modalità di cal-colo del saldo finanziario per il rispetto degli obiet-tivi di Patto, che mitiga di un 40% circa l’abbatti-mento degli obiettivi stessi rispetto al 2014; dall’al-tra, la possibilità di “stemperare” gli stanziamentistessi (ossia di accantonare a fondo a quote cre-scenti, e solo dal 2019 per l’intero importo), inmodo che incidano in misura minore sul Patto eamplino di conseguenza la capacità di spesa.La soluzione alla disputa è nota, ossia che l’obietti-vo reale di ciascun Comune si ottiene sottraendo

(13)MEF, Documento di Economia e Finanza 2015. SezioneII - Analisi e tendenze della Finanza pubblica, pag. 16; Corte deiconti - Sezioni riunite in sede di controllo, Audizione della Cortedei conti sul Documento di economia e finanza 2015, aprile2015, pag. 22.

(14) In più: eventuali saldi maggiori di zero sono destinatiprioritariamente all’estinzione dell’indebitamento pregresso, esolo in subordine al finanziamento di spese d’investimentopurché nel “rispetto dei vincoli derivanti dall’ordinamento del-l’Unione Europea e dell’equilibrio dei bilanci” e “con le modali-tà previste” dalla legge stessa (adozione di piani di ammorta-mento di durata non superiore alla vita utile dell’investimento;ambito regionale per la verifica dell’equilibrio di cassa e per la

ripartizione dell’eventuale saldo negativo).(15) “La definizione degli equilibri di bilancio è destinata ad

essere integrata al fine di dare attuazione alla Legge rinforzatan. 243 del 2013 che, a decorrere dal 1° gennaio 2016 per glienti territoriali, prevede il rispetto di ulteriori equilibri in terminidi competenza finanziaria e di cassa” (P. c. applicato n. 1, p.9.10).

(16) Disposizioni abrogate dal DDL Stabilità, che applicaanche nei confronti delle Regioni la versione soft del pareggiocomplessivo di bilancio.

(17) Conferenza Stato-città ed autonomie locali, Seduta del19 febbraio 2015. Ridefinizione dell’obiettivo del Patto di stabili-tà interno dei Comuni.




dall’obiettivo nominale l’accantonamento a FCDEin bilancio di previsione, così da incentivare l’e-mersione dell’effettiva capacità di riscossione.Il pareggio strutturale di bilancio, come vincolo difinanza pubblica che si sostituisce a quello rappre-sentato dal Patto di stabilità, si sarebbe potuto ap-plicare ai Comuni già nel 2015, o quantomeno - informa “integrale” - nel 2016? Improbabile, conside-rando gli effetti finanziari provocati dall’operazionedi riaccertamento straordinario, e dal conseguenteintervento del Governo per garantire la loro “dilui-zione” nell’arco di un trentennio.Una prima evidenza del legame tra armonizzazionee pareggio di bilancio sta, dunque, nel fatto che ledifficoltà connesse all’attuazione della prima hannoimpedito l’entrata in vigore anticipata del secondo.Ma è effettivamente così?È pur vero che nel 2015 gli enti non già in speri-mentazione hanno redatto gli schemi di preventivoe di rendiconto armonizzati solo con finalità cono-scitive, a differenza di quelli previgenti che conser-vavano valore a tutti gli effetti giuridici, anche conriguardo alla funzione autorizzatoria. Al tempostesso, la “profondità” triennale dei bilanci, in par-ticolar modo del previsionale, impone di formulareipotesi finanziarie che vadano oltre l’esercizio cor-rente, includendo anche quel 2017 che dovrebbeconcretizzare compiutamente l’obbligo del pareggio“quadri-dimensionale” (18).Inoltre, almeno per quanto riguarda gli enti già insperimentazione, gli schemi di bilancio con funzio-ne autorizzatoria sono definitivamente quelli intro-dotti dal D.Lgs. n. 118/2011 (e relativi allegati), aiquali si applica dunque il principio del pareggio in-teso (anche) in termini di cassa. L’esperienza deglienti sperimentatori costituisce ormai un patrimo-nio di conoscenze, che è stato cruciale nella fase diriaccertamento straordinario obbligatoria erga om-nes; ugualmente d’interesse sarà verificare il loroapproccio nel costruire le previsioni per il triennio2016/2018.Le obiezioni più motivate all’impostazione che quisi propone, sono ampiamente immaginabili: le pre-visioni di cassa devono essere formulate solo per ilprimo esercizio del periodo considerato dal bilan-cio; il pareggio di cassa, complessivo e di parte cor-rente, si sostituirà al Patto di stabilità come vinco-lo alla capacità di spesa degli enti.

Come controbattere? Per prima cosa, l’art. 9, com-ma 5, della Legge n. 243/2012 adombra “ulterioriobblighi” a carico degli Enti Locali, sempre al finedi contribuire al perseguimento degli obiettivi di fi-nanza pubblica e al rispetto dei vincoli comunitari.Dal combinato disposto tra questa disposizione e ilD.L. n. 78/2015 (che individua gli obiettivi finan-ziari di ciascun ente anche per gli anni 2015-2018), si può arguire che non sarà affatto agevole“liberarsi” del Patto di stabilità interno (con buonapace del comma 407 del DDL Stabilità).Ma, soprattutto, “sottovalutare” la questione del le-game tra bilanci armonizzati e bilanci in pareggiosignifica - ceteris paribus - impostare oggi una pro-grammazione politica e gestionale su basi che trapochi mesi potrebbero rivelarsi inattendibili (o co-munque ampiamente rivedibili).Se questo insieme di argomentazioni e di verificheempiriche ancora non sia riuscito nell’intento di“spingere” verso una programmazione sia finanzia-ria che di cassa, sia complessiva che di parte cor-rente, puntuale e rivolta al breve periodo, sarà op-portuno rammentare il rinvio del DUP al 31 di-cembre: entro quella data gli enti hanno dovutoattestare “gli equilibri della situazione corrente egenerali del bilancio ed i relativi equilibri in termi-ni di cassa”, oltre che valutata la sostenibilità degliinvestimenti in termini di equilibri di bilancio e laloro compatibilità con i vincoli di finanza pubbli-ca. E, tutto questo, già per il 2016.Inevitabile, in questo contesto, che il pareggio“temperato” di bilancio abbia attirato l’attenzionedella Corte dei conti: la quale ha dapprima espres-so l’opinione che tale “ipotizzata semplificazionedelle modalità applicative del pareggio di bilancio,al di là della risoluzione di complesse tematichegiuridiche ed istituzionali, costituisce un segnalepreoccupante, che può frustrare gli sforzi prodottidagli enti territoriali per una maggiore trasparenzae veridicità dei conti, anche in applicazione delprocesso di armonizzazione” (19). Ed è poi “passatadirettamente all’attacco” (sono parole nostre),considerando di fatto in vigore dal 1° gennaio2016 la L.C. n. 1/2012, e ricordando che di conse-guenza Regioni ed Enti Locali potranno destinarele risorse derivanti dalla contrazione di indebita-mento solo alle spese di investimento nonché ga-rantire “l’equilibrio della gestione di cassa finale

(18) È doveroso segnalare come autorevoli esperti di setto-re parlino di ben otto saldi da monitorare, basandosi chiara-mente sul fatto che l’equilibrio, in termini sia di competenzache di cassa, sia complessivo che di parte corrente, dovrà es-sere garantito sia a preventivo che a consuntivo.

(19) Sezione Autonomie, Audizione “L’utilizzazione delle an-ticipazioni di liquidità nei bilanci degli enti territoriali”, Commis-sione parlamentare per l’attuazione del federalismo fiscale, 22ottobre 2015.




del complesso degli enti territoriali della Regioneinteressata” (20).In definitiva, potremmo parafrasare quanto affer-mato dalla RGS (21) a proposito del bilancio delloStato, o meglio adattarlo al contesto degli Enti Lo-cali: la riforma, intesa come il complesso di disposi-zioni che scaturisce tanto dall’armonizzazione,quanto dall’obbligo costituzionale del pareggio,“rappresenta una rilevante opportunità per rafforza-re il processo di programmazione finanziaria, valo-rizzando la funzione allocativa del bilancio” (pag.1). L’efficace (e tempestivo, per non dire anticipa-

to) adeguamento a tale percorso di riforma può, aopinione di chi scrive, potenziare la capacità di as-sicurare il governo della spesa mediante:- “un bilancio che, anche nella sua funzione infor-mativa, sia maggiormente orientato a rappresentarele finalità delle politiche adottate e possa promuo-vere un maggiore controllo sui risultati nella spesa,in termini di qualità, efficienza ed efficacia”;- “una maggiore enfasi sulle misure di cassa del bi-lancio, in fase sia di previsione che di gestione”(pag. 5).

Riferimenti citati nel testo

Cavallini I. (a cura di), Manuale di armonizzazione contabile, Wolters Kluwer Italia, Milano, 2014.Conferenza Stato-città ed autonomie locali, Seduta del 19 febbraio 2015. Ridefinizione dell’obiettivo del Patto di stabilità interno dei Co-muni.Corte dei Conti - Sezione Autonomie, Audizione “L’utilizzazione delle anticipazioni di liquidità nei bilanci degli enti territoriali”, Commissio-ne parlamentare per l’attuazione del federalismo fiscale, 22 ottobre 2015.MEF, Documento di Economia e Finanza 2015. Sezione I - Programma di Stabilità dell’Italia.MEF, Documento di Economia e Finanza 2015. Sezione II - Analisi e tendenze della Finanza pubblica, pag. 16; Corte dei Conti - Sezioniriunite in sede di controllo, Audizione della Corte dei conti sul Documento di economia e finanza 2015, aprile 2015.MEF, Documento di Economia e Finanza 2015. Sezione III - Programma Nazionale di Riforma. La strategia nazionale e le principali iniziati-ve, pag. 121; Sezione III - Programma Nazionale di Riforma. Appendice - Le principali azioni di riforma in dettaglio a livello nazionale e re-gionale.MEF, Nota di aggiornamento del Documento di Economia e Finanza 2015, 18 settembre 2015.MEF - RGS, L’attuazione del principio costituzionale del pareggio di bilancio. Legge 243 del 2012, febbraio 2013.MEF - RGS, Audizione Commissioni riunite Camera e Senato. Attuazione del principio del pareggio di bilancio, ai sensi della Legge n. 243del 2012, e delle deleghe per il completamento della riforma del bilancio e il potenziamento del bilancio di cassa, in base ai criteri indicatiagli articoli 40 e 42 della Legge n. 196 del 2009, 14 luglio 2015.Principio contabile applicato concernente la programmazione, allegato n. 4/1 al D.Lgs. n. 118/2011.Principio contabile applicato concernente la contabilità finanziaria, allegato n. 4/2 al D.Lgs. n. 118/2011.Principio generale dell’equilibrio di bilancio, allegato n. 1/15 al D.Lgs. n. 118/2011.

(20) Sezione regionale di Controllo per il Veneto, Delibera-zione n. 527/2015.

(21) Audizione Commissioni riunite Camera e Senato, “At-tuazione del principio del pareggio di bilancio, ai sensi della

Legge n. 243 del 2012, e delle deleghe per il completamentodella riforma del bilancio e il potenziamento del bilancio di cas-sa, in base ai criteri indicati agli artt. 40 e 42 della Legge n.196 del 2009”, 14 luglio 2015.




Anticipazioni di liquidità

Destinazione al FCDEdell’avanzo vincolato: possibileillegittimità costituzionaledi Vincenzo Giannotti - Dirigente Settore Gestione Risorse (Umane e Finanzia-rie) del Comune di Frosinone

Le regole delle contabilizzazioni delle anticipazioni di liquidità, disposte dal Governo al fine del ri-spetto degli obblighi di pagamento da parte delle Pubbliche Amministrazioni, hanno creato pro-blemi anche tra Organi Istituzionali. I suggerimenti pervenuti dal MEF e dalla Commissione AR-CONET non hanno trovato concordi le Sezioni regionali delle Corte dei conti, tanto che in meritoad un conflitto tra una Sezione territoriale e una Regione, è dovuta intervenire la Consulta cheha individuato le corrette regole da seguire. A fronte di un potenziale buco nelle finanze locali, illegislatore è dovuto intervenire due volte, la prima con l’inserimento nel D.L. n. 78/2015 di unanorma che permetterebbe di utilizzare l’eventuale avanzo rinveniente dall’utilizzazione dell’antici-pazione al fondo crediti di dubbia esigibilità e, la seconda, con il recente D.L. Salva Regioni suc-cessivamente confluito nel maxiemendamento alla Legge di stabilità 2016. Nonostante tali inter-venti, restano forti i dubbi, avanzati da una Sezione territoriale la quale ha rilevato una potenzia-le illegittimità costituzionale nelle disposizioni contenute nel D.L. n. 78/2015. L’articolo ricostrui-sce tali criticità, evidenziando le possibili soluzioni.

Premessa

In considerazione dei ritardi da parte della Pubbli-ca Amministrazione, il Governo ha cercato di por-re rimedio attraverso un’iniezione di liquidità, av-venuta inizialmente attraverso il D.L. n. 35/2013,convertito con modifiche dalla Legge n. 64/2013,per coprire tutti i debiti certi, liquidi ed esigibiliformatisi alla data del 31 dicembre 2012. Successi-vamente, con il D.L. n. 66/2014, convertito conmodificazioni dalla Legge n. 89/2014, è stata am-pliata detta possibilità per i debiti certi liquidi edesigibili ancora in essere alla data del 31 dicembre2013. Da ultimo, con il D.L. n. 78/2015, converti-to con modificazioni dalla Legge n. 125/2015, èstata inserita un’ultima tranche di iniezione di liqui-dità per l’ultimazione dei pagamenti certi, liquidied esigibili alla data del 31 dicembre 2014. Resta-vano identiche le modalità di pagamento e le fina-lità di tale supporto finanziario, tra le Regioni e gliEnti Locali, con l’unica differenza rappresentatadal fatto che la citata anticipazione di liquiditàavrebbe dovuto essere restituita dalle Regioni alMinistero dell’Economia e delle Finanze, mentre

per gli Enti Locali la restituzione doveva avvenireverso la Cassa Depositi e Prestiti. I citati Decretilegge chiariscono come tali liquidità avrebbero do-vuto avere la finalità esclusivamente di mera anti-cipazione di tesoreria, in quanto destinate all’estin-zione dei residui passivi, ossia ad oneri già previstiin bilanci precedenti e, per ciò stesso, già finanzia-ti, escludendo di per sé che dette assegnazioni co-stituiscano copertura degli stessi.In altri termini, i ritardi con cui le Amministrazio-ni procedevano alla liquidazione dei propri debiti,erano essenzialmente dovuti al mancato incassodei residui attivi che nel tempo avevano copertoquelle spese divenute successivamente residui pas-sivi. D’altra parte una volta ricevute le anticipazio-ni finanziarie dalla Cassa Depositi e Prestiti, la leg-ge prevede che gli Enti Locali procedano a saldarei residui passivi entro 30 giorni. Tale adempimentodovrà, inoltre, essere successivamente certificatoda parte del responsabile finanziario e pubblicatosul sito internet istituzionale. In caso di mancatarestituzione della quota di ammortamento entro il30 di settembre di ogni anno, le disposizioni legi-slative prevedono un intervento sostitutivo di pa-




gamento tramite il prelevamento sull’IMU riscossatramite F24 dei Comuni inadempienti.

La contabilizzazione delle anticipazioni

Pur evidenziando le disposizioni legislative citate, lanatura di tali anticipazioni di liquidità come mereanticipazioni di tesoreria, pur tuttavia nulla si dispo-ne in merito alla contabilizzazione delle citate opera-zioni, potendo le stesse influire, a seconda della loroevidenza contabile, sul risultato di amministrazione.

Enti in sperimentazione

Un primo intervento è avvenuto da parte della Cor-te dei conti, Sezione delle Autonomie, la quale conla deliberazione n. 19/2014 ha precisato che l’antici-pazione avrebbe dovuto essere sterilizzata nella partedi spesa correlata, in modo da limitarne gli effettialla sola disponibilità di cassa necessaria per adem-piere agli impegni non onorati. In particolare, pergli enti in sperimentazione contabile, il Collegiocontabile nomofilattico, aveva suggerito di accertaree incassare nel Titolo V (“Mutui e prestiti da entidel settore pubblico”) l’importo dell’anticipazione,mentre al Titolo III (“Rimborso mutui e prestiti adenti del settore pubblico”) andavano iscritte duequote, la prima per il pagamento della rata di am-mortamento dell’anno e la seconda la quota del de-bito residuo restante. Tale secondo importo, per-metteva di bilanciare e, al tempo stesso, di neutra-lizzare l’entrata acquisita nella sua totalità, per poiconfluire (in quanto non impegnabile) nell’avanzodi amministrazione vincolato, ossia non utilizzabile.Infine, il pagamento della quota interessi dovuta al-la Cassa Depositi e Prestiti, andava iscritta nel Tito-lo I della spesa. Il citato avanzo libero generato,avrebbe dovuto diminuire negli anni sulla base deipagamenti delle rate di ammortamento corrisposte.La nomofilachia contabile, tuttavia, non risolvevail problema per gli enti non in sperimentazione.

Enti non in sperimentazione

Secondo un primo orientamento (1) dei giudicicontabili la contabilizzazione da parte degli entinon sperimentatori, sarebbe dovuta avvenire nelbilancio di previsione e nel rendiconto come anti-cipazioni di tesoreria, con un accertamento ed unimpegno corrispondente nell’anno di accensionedell’“anticipazione”, per l’intero importo, ed il suc-

cessivo transito nella contabilità degli anni succes-sivi “in conto residui” (su cui viene effettuata unaprogressiva cancellazione del residuo passivo, manoa mano che si procede ad ammortamento dell’anti-cipazione). Il pagamento delle rate dell’anticipazio-ne, quindi, avviene “in conto residui”, mano a ma-no che si incassano le risorse anticipate, tramite lacassa che si genera medio tempore tra la chiusura diun esercizio e l’altro. Questo prima sistema, in più,ha il vantaggio di evidenziare, da subito, il risultatodi amministrazione “sostanziale”, senza che su diesso abbia alcuna refluenza l’anticipazione.Precisata la corretta rappresentazione da parte deglienti non sperimentatori, si è successivamente postoil problema, con il passaggio alla contabilità armo-nizzata, dell’impossibilità di avere un residuo passi-vo pluriennale in bilancio non conforme ai nuoviprincipi della contabilità armonizzata. Anche sutale punto è intervenuta di recente la stessa Sezio-ne territoriale (2), la quale ha inizialmente confer-mato come la contabilizzazione sarebbe dovuta av-venire, in conformità a quanto già evidenziato daaltre Sezioni territoriali (3), nel modo seguente:- in entrata, al titolo V SIOPE 5311 “Mutui e pre-stiti da enti del settore pubblico”;- in spesa, tra i rimborsi di prestiti SIOPE 3311“Rimborso mutui e prestiti ad enti del settore pub-blico” con una conseguente generazione di residuopassivo pluriennale al titolo III per le quote di am-mortamento da corrispondere alla CDP negli annisuccessivi.Ora, secondo i giudici contabili, con tale tecnica,da un lato, si effettua la “ristrutturazione del debi-to” del Comune, che così sostituisce ai propri plu-rimi creditori per obbligazioni già scadute, la solaCassa Depositi e Prestiti, verso cui ha così un solodebito ad ammortamento trentennale; per altroverso lo stesso finanziamento non avrà determinatopossibilità alcuna di nuova spesa, in quanto il debi-to estinto verso i fornitori viene immediatamentesostituto da un nuovo residuo passivo al Titolo IIIdi pari importo, impedendo nuova spesa o la coper-tura di disavanzi pregressi (c.d. neutralizzazione).Inoltre, tale neutralizzazione ha carattere “stabile”grazie al principio contabile dell’immodificabilitàdella gestione residui una volta chiuso e rendicon-tato l’esercizio finanziario, non potendo essere mes-sa in discussione dalle successive manovre di bilan-

(1) Corte conti, Sez. regionale di controllo per la Campania,deliberazione n. 182/2014.

(2) Corte conti, Sez. regionale di controllo per la Campania,deliberazione 28 ottobre 2015, n. 228.

(3) Corte conti, Sez. regionale di controllo per la Liguria, de-liberazione n. 65/2013/PAR (conformemente a nota MEF prot.n. 36140 DG/A/259/13 del 7 maggio 2013); Corte conti, Sez.regionale di controllo per il Molise, n. 115/2015/PAR.




cio (cfr. art. 36, comma 5, R.D. n. 2440/1923 e art.154 R.D. n. 827/1924 quali principi generali dellacontabilità finanziaria; cfr. altresì l’art. gli artt.189, comma 1 e 190, comma 1, TUEL vecchia enuova formazione dopo la novella ex D.Lgs. n.118/2011, in cui la chiusura dell’esercizio costitui-sce il limite invalicabile per la contabilizzazione,per ciascuna annualità, di residui. Per l’effetto il re-siduo potrà essere eliminato solo se pagato o se vi èuna giusta causa di stralcio).Questa tecnica di contabilizzazione è connaturataal carattere statico della contabilità antecedente alD.Lgs. n. 118/2011, in cui le obbligazioni venivanoiscritte in bilancio in base al loro semplice perfe-zionamento, senza che le stesse venissero distribui-te ed imputate a bilancio in base alla regola dellascadenza ed esigibilità dell’obbligazione (compe-tenza finanziaria semplice). In definitiva, le rateverranno pagate, in quota capitale, negli anni suc-cessivi in conto residui, mentre la quota interessiverrà spesata annualmente al Titolo I, incidendosugli equilibri di parte corrente.In altri termini, i giudici contabili evidenziano co-me la contabilizzazione effettuata da un ente nonsperimentatore, nella modalità sopra descritta, do-vrà essere riprodotta anche negli anni successivi fi-no ad estinzione del debito con la CDP, a nulla va-lendo l’obbligatorio passaggio ai principi dellacompetenza finanziaria potenziata.Per quanto persuasiva l’indicazione fornita da taleCollegio contabile, tuttavia non risolve il fatto chesi è in presenza, nell’anno 2015, di una diversacontabilizzazione delle anticipazioni tra i medesimiEnti Locali, la cui sola differenza è quella di esserepassati prima o dopo al sistema contabile armoniz-zato con una possibile non confrontabilità dei ri-sultati contabili ottenuti, nonostante entrambi glienti si trovino ad applicare gli stessi principi dellacompetenza finanziaria potenziata.Una possibile via d’uscita è stata di recente fornitadai giudici contabili toscani (4) secondo i quali ri-sulta necessario procedere alla contabilizzazione ditale anticipazione, essendo oggi per tutti gli entiapplicabile la contabilità armonizzata, mediante l’i-stituto del Fondo Pluriennale Vincolato, benchénon espressamente previsto dall’attuale quadronormativo. Il funzionamento del Fondo Plurienna-le Vincolato trova fondamento nel principio dellacompetenza finanziaria potenziata che impone diregistrare l’obbligazione (nelle scritture contabili)

al momento della nascita dell’obbligazione giuridi-ca, imputando la stessa agli esercizi in cui viene ascadenza, cioè diventa esigibile. Esso, inoltre, vienecostituito per l’accantonamento di risorse già ac-certate e destinate al finanziamento di obbligazionipassive dell’ente già impegnate ma esigibili in eser-cizi successivi a quello in cui è accertata l’entrata,in modo tale da garantire la copertura finanziariadi spese già finanziate la cui imputazione è dilazio-nata nel tempo. Tuttavia, in quanto non ancoracontemplato nei principi contabili e, in attesa chela legislazione possa recepire tale indicazione, harimesso la seguente questione di massima alla Se-zione delle Autonomie al fine di avere una possibi-le e definitiva soluzione:“si chiede di esprimere un orientamento di massi-ma circa la contabilizzazione, nei bilanci oggetto diarmonizzazione, dell’anticipazione di liquidità tra-sferita ai sensi del Decreto 35/2013 ed in particola-re se la stessa debba essere effettuata nell’ambitodel Fondo Pluriennale Vincolato o possa essere in-serita nell’avanzo di amministrazione apponendoun vincolo sullo stesso”.Come si avrà modo successivamente di chiarire avu-to riguardo al Decreto “Salva Regioni”, la Confe-renza delle Regioni e delle Province Autonome nel-la relazione del 24 settembre 2015, al fine di risolve-re il problema della dichiarazione di incostituziona-lità delle contabilizzazioni errate effettuate dalla Re-gione Piemonte, nell’elaborazione del proprio docu-mento inviato al Governo, ha fatto presente che“La Commissione ARCONET ha condiviso la fun-zione del Fondo Pluriennale Vincolato, utilizzabilerispetto alla norma generale per rappresentare con-tabilmente la copertura finanziaria di impegni impu-tati ad esercizi successivi rispetto a quello in cui ènata l’obbligazione giuridica passiva e rispetto aquello in cui è stata registrata e imputata la correla-ta entrata solo per le risorse vincolate. È emerso chela disciplina del Fondo Pluriennale Vincolato è sta-bile nel tempo e non utilizzabile in corso d’anno.D’altro canto, poiché il fondo è neutro ai fini delcalcolo dell’equilibrio di bilancio, ove si accedesseall’ipotesi di operazioni infrannuali si impatterebbesul risultato di amministrazione”. Tali indicazioni,pertanto, convergono su un possibile nulla osta daparte della Commissione al cambiamento dei prin-cipi della contabilità finanziaria potenziata, avendoil duplice privilegio di rendere, da un lato omogeneele scritturazioni contabili da parte degli enti speri-

(4) Corte conti, Sez. di controllo per la Toscana, nella deli-berazione 14 ottobre 2015, n. 408.




mentatori e non, e dall’altro lato di neutralizzarel’impatto sul risultato di amministrazione degli entiche avessero fatto uso delle anticipazioni di liquidi-tà. Sulla questione, tuttavia, è di recente intervenu-ta anche la Corte dei conti, Sezione delle Autono-mie (del. 18 dicembre 2015, n. 33), la quale ha avu-to modo di evidenziare come l’utilizzazione del FPVnon possa ritenersi pienamente soddisfacente inquanto non considera che, la natura propria delFPV, è quella di costituire la copertura finanziariadegli impegni relativi a spesa non ancora esigibile(quale quella per il rimborso dell’anticipazione) rin-viata agli esercizi successivi. Nel caso di anticipazio-ni di liquidità, l’impegno relativo al piano di am-mortamento non potrebbe essere finanziato con ap-posito accantonamento al FPV, giacché manchereb-be quel nesso funzionale diretto tra le risorse accer-tate nell’esercizio e/o in quelli precedenti e la spesanon ancora esigibile risultante dal piano di ammor-tamento che ne giustificherebbe il collegamento.Evidenziando come, l’impegno riguardante il rim-borso dell’anticipazione, vada imputato ai singoli bi-lanci degli esercizi successivi in cui vengono a sca-denza le obbligazioni giuridiche passive corrispon-denti alle rate di ammortamento annuali. La relati-va copertura finanziaria va assunta, invece, sin dalprimo esercizio a valere sulle risorse correnti dicompetenza a tal fine appositamente individuate exnovo ovvero rese disponibili per effetto di una ridu-zione strutturale della spesa.

Alcuni precedenti pericolosi del MEF, diARCONET e del D.L. n. 78/2015

La Sezione territoriale toscana (5) evidenzia alcunipassaggi importanti che hanno condotto o che po-tranno condurre alla dichiarazione di una nuova il-legittimità costituzionale del recente D.L. n.78/2015. Premette il Collegio contabile come sia iComuni non in sperimentazione che quelli in spe-rimentazione, abbiano utilizzato le somme prove-nienti dalle anticipazioni di liquidità in modo noncorretto a copertura delle spese. A tale soluzione sisarebbe pervenuti a fronte delle indicazioni fornitedal MEF e dalla Commissione per l’armonizzazionecontabile (ARCONET) e, da ultimo con le dispo-sizioni del D.L. n. 78/2015. Secondo, infatti, laCommissione ARCONET, evidenzia il Collegiocontabile, è possibile leggere nelle risposte ai quesi-ti che “gli impegni riguardanti la spesa per rimbor-so prestiti (quota capitale dei prestiti contratti dal-

l’ente) sono imputati al bilancio dell’esercizio incui viene a scadenza la obbligazione giuridica passi-va corrispondente alla rata di ammortamento an-nuale”. E successivamente precisa che “sul fondostanziato nel bilancio di previsione tra i rimborsi diprestiti, denominato ‘fondo anticipazione di liqui-dità di cui all’articolo 1, comma 13 del D.L. n.35/2013’, per un importo pari a quello dell’antici-pazione accertata in entrata, non è possibile impe-gnare e pagare. A fine esercizio, la relativa econo-mia di bilancio confluisce nel risultato di ammini-strazione, se positivo, costituendo il fondo vincola-to destinato a reintegrare le risorse correnti utiliz-zate per il rimborso dell’anticipazione, esclusi gliinteressi”. Il MEF nella risposta del 28 giugno 2013prot. 53240 ha avuto modo di affermare che “incaso di cancellazione di residui attivi risalenti all’e-sercizio 2012 o a esercizi precedenti, in quanto i re-lativi crediti sono riconosciuti assolutamente inesi-gibili, o di stralcio di tali crediti dal conto del bi-lancio, è ridotta di pari importo la quota accanto-nata del risultato di amministrazione”. Infine, sullascia di tali conclusioni il legislatore, con l’inseri-mento dell’art. 2 comma 6, del D.L. n. 78/2015, haprevisto che “gli enti destinatari delle anticipazionidi liquidità a valere sul fondo per assicurare la li-quidità per pagamenti dei debiti certi, liquidi edesigibili di cui all’articolo 1 del D.L. 8 aprile 2013,n. 35, convertito, con modificazioni, dalla Legge 6giugno 2013, n. 64, utilizzano la quota accantonatanel risultato di amministrazione a seguito dell’ac-quisizione delle erogazioni, ai fini dell’accantona-mento al fondo crediti di dubbia esigibilità nel ri-sultato di amministrazione”.Orbene, sia la cancellazione dei residui attivi inesi-gibili, sia l’utilizzazione dell’avanzo vincolato per larestituzione dell’anticipazione di liquidità portato ariduzione del FCDE, espanderebbe indirettamentela spesa degli Enti Locali, non destinando più le ri-sorse che si renderebbero disponibili dall’incassodei residui attivi al rimborso dell’anticipazione diliquidità. Esattamente il ragionamento contrario alconcetto di “anticipazione” che ne prevede il rim-borso. In effetti, non è possibile dare torto ai giudi-ci contabili, in quanto facendo confluire nell’avan-zo, rinveniente dal debito residuo con la CDP, lesomme ancora da corrispondere negli anni succes-sivi, significherebbe utilizzare il citato avanzo vin-colato per finanziare il FCDE il quale in tal modosi autoalimenta senza necessità di sterilizzare som-me aggiuntive, aumentando indirettamente la di-

(5) Ibidem deliberazione n. 408/2015.




sponibilità delle spese correnti, scopo questo nonconsentito dalla normativa indicata.Concludono a tal riguardo i giudici contabili che,l’utilizzazione dell’avanzo di amministrazione desti-nato ad alimentare il FCDE sarebbe, quindi, affettoda potenziale illegittimità costituzionale in modonon dissimile da quando evidenziato dalla Consul-ta nella recente sentenza n. 181 depositata in data23 luglio 2015. Sulla questione la nomofilachiacontabile (del. n. 33/2015 cit.) ha emanato il se-guente principio di diritto “L’utilizzo del fondo disterilizzazione ai fini dell’accantonamento al fondocrediti di dubbia esigibilità di cui all’art. 2, comma6, D.L. 19 giugno 2015, n. 78, convertito dalla L.6 agosto 2015, n. 125, non deve produrre effettiespansivi della capacità di spesa dell’ente”, confer-mando indirettamente come un’eventuale misuraelusiva, posta in essere dagli Enti Locali, rientri inuna violazione dei dettami costituzionali.

L’incostituzionalità della normativa dellaRegione Piemonte

I giudici delle leggi si sono dovuti cimentare sulla le-gittimità costituzionale della Legge Regione Piemon-te 6 agosto 2013, n. 16 (Assestamento al bilancio diprevisione per l’anno finanziario 2013 e al bilanciopluriennale per gli anni finanziari 2013/2015), afronte della non conformità della contabilizzazionedell’avanzo di amministrazione generato a fronte del-le ingenti iniezioni di liquidità ricevute dal MEF alfine di smaltire i debiti pregressi. La questione di co-stituzionalità è stata sollevata Corte dei conti, Sezio-ne regionale di controllo per il Piemonte, in sede diparificazione del rendiconto regionale. I giudici con-tabili hanno contestato alla Legge oggetto di scruti-nio costituzionale, di aver utilizzato l’avanzo generatodalla differenza tra l’importo dell’anticipazione e laquota capitale da restituire nell’anno, a copertura diuna parte del disavanzo sanitario. Su punto si sonofronteggiate due soluzioni contrapposte:- mera anticipazione di liquidità, inidonea a garan-tire coperture di spesa o disavanzi, secondo l’assun-to dei giudici contabili;- vero e proprio mutuo di scopo, secondo la tesidella Regione, in ciò avallata dall’opinione delProcuratore regionale della Corte dei conti.La Consulta rileva in via preliminare come la stes-sa premessa del Decreto-legge depone a favore del-la natura di mera anticipazione di cassa, facendo ri-ferimento a debiti della Pubblica Amministrazioneche, proprio in ragione della loro appartenenza, de-vono essere già compresi nei bilanci dei decorsi

esercizi. Inoltre, la destinazione delle assegnazioniex D.L. n. 35/2013 al pagamento di residui passivi,cioè di oneri già previsti in bilanci precedenti e,per ciò stesso, già finanziati, esclude di per sé chedette assegnazioni costituiscano copertura deglistessi. Nel caso delle disposizioni regionali indicate,vi sono due partite contabili:- la prima partita di spesa viene destinata dalla Re-gione a ripianare il disavanzo d’amministrazionedel 2012 con ciò violando gli artt. 81 e 119, com-ma 6, Cost.;- la seconda partita viene destinata ad ampliare laspesa di competenza dell’esercizio 2013, precludendol’adempimento delle obbligazioni pregresse che, perespressa previsione del legislatore, sono quelle iscrittenella parte del bilancio relativa agli esercizi pregressi.In conclusione con la sentenza n. 181/2015 laConsulta dichiara l’illegittimità costituzionale dellacitata Legge regionale per aver utilizzato in viola-zione degli artt. 81 e 119, comma 6, della Costitu-zione le somme di cui al D.L. n. 35/2013 per la co-pertura del disavanzo dell’anno 2012 e per aver co-perto mediante trasferimenti i debiti delle aziendesanitarie. Indicando come la violazione sia discesadal mancato inserimento, nel Titolo III della spesadel bilancio 2013, di una posta di importo pari allesomme complessivamente incamerate al Titolo Vdell’entrata ed erogate da parte dal MEF.

Il Decreto Salva Regioni

A fronte del giudizio di incostituzionalità rilevatonella sentenza n. 181/2015, si è subito aperto undibattito sulla possibile soluzione per superare ilbuco creatosi a seguito delle operazioni contabiliche avrebbero dovuto essere ripristinate. Sul puntoè inizialmente intervenuta la Conferenza delle Re-gioni e delle Province Autonome la quale in data9 novembre 2015 ha elaborato uno specifico docu-mento sottoposto all’attenzione del Governo al fi-ne di trovare specifica soluzione a tale problemati-ca mediante l’emanazione di specifico Decreto leg-ge. A seguito del citato intervento della Conferen-za, il Governo approvava il D.L. 13 novembre2015, n. 179 (G.U. 14 novembre 2015, n. 266S.G.) avente ad oggetto “disposizioni urgenti inmateria di contabilità e di concorso all’equilibriodella finanza pubblica delle Regioni” noto come“Salva Regioni”. Tale Decreto confluiva successi-vamente in Senato attraverso l’approvazione di un“maxiemendamento” nel Ddl Stabilità 2016. Le re-gole contabili stabilite prevedono la corretta utiliz-zazione del Fondo Pluriennale Vincolato, così co-




me anticipato dai giudici contabili toscani, avendolo stesso superato il vaglio della Commissione AR-CONET. In disparte la contabilizzazione del disa-vanzo sanitario, inserito nel citato Decreto legge,la contabilizzazione delle anticipazioni di liquidità,in caso di disavanzo al 31 dicembre dell’esercizio diincasso dell’anticipazione, avviene per una identicaquota del fondo corrispondente all’importo del di-savanzo che dovrà essere iscritta:- nel Titolo delle entrate del bilancio di previsionedell’anno successivo come “Utilizzo fondo anticipa-zioni di liquidità”, anche nelle more dell’approva-zione del rendiconto dell’esercizio precedente;- nel Titolo delle spese al netto del rimborso del-l’anticipazione effettuato nell’esercizio.Negli esercizi successivi, fino al completo utilizzodel fondo, il fondo stanziato in spesa nell’esercizioprecedente è iscritto:- nel Titolo delle entrate del bilancio di previsione;- nel Titolo delle spese al netto del rimborso del-l’anticipazione effettuato nell’esercizio.Inoltre, la quota del fondo eccedente il disavanzoal 31 dicembre 2014 è utilizzata secondo le modali-tà previste dall ’art. 2, comma 6, del D.L. n.78/2015, convertito, con modificazioni, dalla Leggen. 125/2015, in base al quale: “Gli enti destinataridelle anticipazioni di liquidità a valere sul fondoper assicurare la liquidità per pagamenti dei debiticerti, liquidi ed esigibili di cui all’articolo 1 delD.L. 8 aprile 2013, n. 35, convertito, con modifica-zioni, dalla Legge 6 giugno 2013, n. 64, utilizzanola quota accantonata nel risultato di amministra-zione a seguito dell’acquisizione delle erogazioni, aifini dell’accantonamento al fondo crediti di dubbiaesigibilità nel risultato di amministrazione”.Ma tale soluzione, come si è avuto modo di preci-sare, è anch’essa oggetto di rilievo di incostituzio-nalità da parte dei giudici contabili toscani, sullaquestione si attendono le eventuali conclusioni ri-messe alla Corte dei conti, Sezione delle Autono-mie, ad oggi non ancora pronunciatasi sul punto.

Le prime interpretazioni dei giudicicontabili sul D.L. Salva Regioni

In data 27 novembre 2015, la Corte dei conti, Se-zione regionale di controllo per il Lazio, effettuavail giudizio di parificazione dei conti della RegioneLazio (6), aspettando per l’emissione del propriogiudizio l’operatività del citato D.L. n. 179/2015.

Sulla questione il Collegio contabile precisa comeil D.L. n. 179/2015 preveda all’art. 1 le modalità dicontabilizzazione per le Regioni dell’anticipazionedi liquidità di cui al D.L. n. 35/2013, convertitocon modificazioni, dalla Legge n. 64/2013 e succes-sive modificazioni, integrazioni e successivi rifinan-ziamenti, ed in particolare:- i commi 1-5 disciplinano le modalità di contabi-lizzazione delle anticipazioni incassate a decorreredall’esercizio 2015;- il comma 6, che rappresenta una norma di inter-pretazione autentica delle disposizioni degli artt. 2 e3 del D.L. n. 35/2013, dispone che le anticipazionidi liquidità possono essere registrate contabilmenteriducendo gli stanziamenti in entrata riguardanti ilfinanziamento del disavanzo di amministrazione de-rivante dal debito autorizzato e non contratto per fi-nanziare spesa di investimento di un importo pari aquello dell’anticipazione di liquidità;- per i casi diversi dal comma 6 (debito autorizzato enon contratto) la norma al comma 7 prevede che leRegioni, che hanno incassato anticipazione di liqui-dità di cui al D.L. n. 35/2013 e non hanno stanziatoin bilancio tra le spese un fondo diretto ad evitare ilfinanziamento di nuove o maggiori spese e non han-no accantonato tale fondo nel risultato di ammini-strazione, provvedono a rideterminare alla data del1° gennaio 2015 il risultato di amministrazione del31 dicembre 2014 accantonando una quota al fondoanticipazione di liquidità per un importo pari alleanticipazioni incassate nel 2013 e nel 2014 al nettodelle quote già rimborsate. Ora secondo i giudicicontabili il comma 6 consente di sterilizzare l’antici-pazione, ma non sana, sotto il profilo sostanziale,l’irregolarità rappresentata dall’utilizzo della stessa,quale risorsa atta ad assicurare copertura finanziariaa spese correnti che ne sono prive, con correlato ri-flesso migliorativo del risultato di amministrazione.Tale comma, secondo un orientamento costituziona-le, ribadisce che l’anticipazione è neutralizzata conla corretta iscrizione, in parte spesa, nell’anno di ri-scossione, del debito restitutorio nei confronti del-l’ente ricevente (CDP o MEF) ricevuta fino a con-correnza della quota dell’anticipazione utilizzata perfinanziare spese correnti, onde evitare che l’anticipa-zione di liquidità venga a configurare una forma diindebitamento finalizzata a coprire spese correnti inpalese violazione dell’art. 119 Cost.Il successivo comma 7, è finalizzato a consentire larideterminazione del risultato di amministrazionein modo sostanzialmente corretto al 1° gennaio

(6) Deliberazione n. 180 del 27 novembre 2015.




2015 a soli fini di far comparire nel risultato stessociò che irregolarmente ne era stato tenuto fuori.Seguendo le citate regole il disavanzo effettivo del-la Regione, a seguito delle correzioni per erratacontabilizzazione delle anticipazioni di liquidità,aumenta di circa 7 miliardi di euro, portando il ci-tato disavanzo ad un importo pari a complessivi 13miliardi di euro. In particolare sono stati stralciati iseguenti importi più significativi:- ripiano disavanzo della Regione per complessivi3,1 miliardi di euro;- ripiano disavanzo Sanità per complessivi 3,4 mi-liardi di euro.

Annotazioni conclusive

In merito alla contabilizzazione delle anticipazionidi liquidità mediante il Fondo Pluriennale Vincola-to, la soluzione attuata per le Regioni in via legisla-tiva, non è estensibile anche ai Comuni, sulle cuidisposizioni si attendono pertanto chiarimenti peruna modifica dei principi contabili che, per il mo-mento restano immutati. In altri termini, non esi-stono attualmente disposizioni legislative che per-mettano di utilizzare la tecnica del Fondo Plurien-nale Vincolato, né della possibilità di cambiare lecontabilizzazioni avvenute negli anni passati, al finedi rideterminare l’eventuale disavanzo avvenuto aseguito del riaccertamento straordinario dei residui

attivi e passivi e della prima costituzione del FCDE,privando i Comuni della possibilità di utilizzare iprincipi previsti dal citato D.L. n. 78/2015. D’altraparte il D.L. n. 78/2015 è stato approvato successi-vamente alla chiusura delle operazioni relative alpassaggio alla contabilità armonizzata, non renden-do possibile agli Enti Locali di utilizzare le disposi-zioni favorevoli di cui all’art. 2 comma 6 del citatoDecreto. Trattasi, pertanto, di un’opportunità relati-va alle sole eventuali ulteriori anticipazioni conces-se agli Enti Locali dallo stesso D.L. n. 78/2015, al fi-ne di sanare i debiti pregressi non onorati al 31 di-cembre 2014, opportunità questa, tuttavia, che seattuata deve essere tale da non produrre in ogni ca-so effetti espansivi della capacità di spesa dell’ente.Resta, infine, in ogni caso il dubbio circa il possibi-le passaggio al vaglio costituzionale delle citate di-sposizioni inserite dal legislatore nel D.L. n.78/2015, anche queste destinate ad espandere indi-rettamente la spesa da parte degli Enti Locali, fa-cendo confluire l’eventuale avanzo delle citate an-ticipazioni nel FCDE e ciò fino al momento in cuidovrà essere estesa anche agli Enti Locali la conta-bilizzazione con la tecnica del Fondo PluriennaleVincolato, rendendo in questo caso non utilizzabilile disposizioni inserite nel citato D.L. n. 78/2015,non avendosi nessun avanzo disponibile per poter-lo destinare a copertura del citato FCDE.




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Finanziamento investimenti pubblici

Le novità interpretativesull’utilizzo del PartenariatoPubblico-Privatodi Massimo Pollini - Componente del Dipartimento Finanze di ANCI Lombardiae Revisore legale dei conti

La Presidenza del Consiglio dei Ministri ha recentemente dettato le Linee guida sul PartenariatoPubblico-Privato fornendo aggiornate ed approfondite indicazioni normative ed operative.Il Ministero dell’Economia e delle Finanze ha messo in consultazione, a decorrere dal 30 novem-bre 2015, uno schema di Convenzione di progettazione, costruzione e gestione di un’opera pub-blica, estendibile, con le dovute modificazioni, alle altre operazioni di Partenariato Pubblico-Pri-vato. La Corte dei conti Lombardia è ritornata sull’argomento e, con deliberazione 13 luglio2015, n. 266, ha posto in luce le proprie interpretazioni con riferimento alla vigente normativa eai Principi contabili nazionali e internazionali. Con il presente scritto vengono riportati i principalipunti normativi e dei Principi contabili suddetti ed esaminati gli aspetti salienti dei documentisopra indicati ed auspicato un definitivo chiarimento dell’importante materia, senza nel frattem-po porre eccessive remore all’utilizzo del Partenariato Pubblico-Privato.

1) Le Linee guida della Presidenza delConsiglio dei Ministri

La Presidenza del Consiglio dei Ministri nell’apriledel corrente anno ha pubblicato le Linee guida ru-bricate “Il Partenariato Pubblico-Privato: normati-va, implementazione metodologica e buone prassinel mercato italiano”.Viene preliminarmente affermato che si tratta diuno studio interistituzionale cofinanziato dall’U-nione Europea e realizzato nell’ambito del progettoEPAS Empowerment delle Pubbliche Amministra-zioni regionali e locali delle aree Obiettivo Con-vergenza nella gestione e nell’utilizzo di strumentiinnovativi e di progressi finanziari per lo sviluppoeconomico locale e per lo sviluppo sostenibile dellearee urbane Obiettivo specifico 5.2. avente lo sco-po di “Migliorare la comprensione interistituziona-le e le capacità negoziali con specifico riferimentoal settore del Partenariato Pubblico-Privato”. Vie-ne ancora dichiarato che lo studio si basa sul Libroverde del Partenariato Pubblico-Privato dellaCommissione Europea dell’aprile 2004 e sulle nor-mative comunitarie con approfondimenti sulla Di-rettiva Concessioni 2011/0437 (COD) e sul Reg.UE 1203/2013 e che lo studio stesso costituisce, ad

oggi, il lavoro più completo e aggiornato del setto-re e un prezioso strumento di consultazione e puòrappresentare un ineguagliabile supporto per tutti isoggetti interessati. Viene auspicato un rilanciodelle opportunità e degli strumenti del PartenariatoPubblico-Privato (successivamente indicato conPPP) all’interno del quale i Comuni possono svol-gere un ruolo di veri protagonisti trovando fortemotivazione al suo rilancio nell’ottica della politicadi coesione europea 2014-2020, che propone unosviluppo locale di tipo partecipativo. È anche ram-mentato che la Commissione Europea ha lanciatomessaggi molto chiari che individuano nel PPP lastrategia vincente per lo sviluppo e lamentato cheil mercato italiano del PPP medesimo è caratteriz-zato da pesanti criticità che ne riducono drastica-mente la fattibilità: tempi eccessivi per l’affida-mento dei lavori, elevata cancellazione di operazio-ni, quadri finanziari e studi di fattibilità inadeguati,incerta bancabilità delle operazioni e complessitàdel quadro normativo. È al riguardo raccomandatol’utilizzo del raggruppamento dei Comuni attraver-so unioni e fusioni, nonché la visione programma-tica di area vasta per eliminare le debolezze di untessuto amministrativo spesso incapace di cogliere




in pieno le occasioni per lo sviluppo locale e postain evidenza la necessità di elevare le competenze ele capacità istituzionali.Tutto ciò premesso si passa alla trattazione deipunti più rilevanti dello studio.

a) La definizione di PPP

Lo studio osserva che il PPP non è definito né a li-vello nazionale né a livello comunitario, ma contale locuzione viene indicata una vasta gamma dimodelli di cooperazione tra il settore pubblico ed ilsettore privato. La normativa nazionale si limitaagli enunciati dell’art. 3, comma 15-ter, del D.Lgs.n. 163/2006 “Codice dei contratti pubblici di lavo-ri, servizi, forniture” (di seguito Codice).Il già citato Libro verde della Commissione Euro-pea dell’aprile 2004 distingue due tipi di PPP: par-tenariato contrattuale e partenariato istituzionale.Il primo si basa sull’affidamento di uno o più com-piti a soggetti privati mentre il secondo implica l’e-sistenza di una struttura societaria comune. Gli svi-luppi più recenti della normativa comunitaria nel-l’ambito del PPP hanno portato all’approvazioneda parte del Parlamento europeo e del Consiglio il15 gennaio e l’11 febbraio 2014 della Direttiva2014/23/UE sull’aggiudicazione dei contratti diconcessione, della Direttiva 2014/24/UE sugli ap-palti pubblici e della Direttiva 2014/25/UE sulleprocedure di appalto nei settori dell’acqua, dell’e-nergia, dei trasporti e dei servizi postali. Le predet-te Direttive sono entrate in vigore il 17 aprile2014 e dovranno essere recepite dai singoli Statimembri entro il 18 aprile 2016. In particolare l’art.5, comma 1, della Direttiva Concessioni precisache il contenuto necessario di un contratto di con-cessione, che è parte del PPP, è il trasferimento alconcessionario di un rischio operativo, cioè del ri-schio di perdite economiche legate alla gestionedei lavori o dei servizi. Viene anche affermato cheper escludere l’indebitamento non va applicata lamassificazione dei rischi al privato, ma vanno asse-gnati al privato solo i rischi che lo stesso è in gradodi sostenere e minimizzare e che il requisito dellastrumentalità del bene rispetto ai fini dell’Entepubblico non è più richiesto. Sulla Direttiva Con-cessioni è intervenuta di recente anche l’ANAC(determina 23 settembre 2015, n. 10) con Lineeguida mirate in particolare sul calcolo dell’importodella concessione, ma anche per richiamare la ne-cessità di trasferire al concessionario il rischio didomanda. Nelle Linee guida della Presidenza delConsiglio dei Ministri sono poi richiamati i recentiDecreti “Del fare” e dello “Sviluppo Italia” entram-

bi orientati verso lo sviluppo del PPP tramite lasemplificazione delle procedure e la scrittura dinorme ad hoc.Vengono ulteriormente indicare le varie forme diPPP regolate dal Codice: la concessione di lavoripubblici, la concessione di servizi, la sponsorizzazio-ne, la locazione finanziaria e il contratto di dispo-nibilità, oltre ad altre tipologie idonee ad imple-mentare ulteriori forme di PPP, come la gestionedi servizi pubblici locali e la realizzazione delle ope-re pubbliche necessarie al loro corretto svolgimen-to.

b) Le categorie e le caratteristiche di

un’operazione in PPP

I progetti realizzabili in PPP possono essere classifi-cati in tre principali categorie:- progetti dotati di un’intrinseca capacità di gene-rare reddito attraverso ricavi da utenza. Sono ini-ziative in cui i ricavi commerciali prospettici con-sentono al settore privato un integrale recuperodei costi di investimento. Il coinvolgimento delsettore pubblico è limitato all’identificazione dellecondizioni necessarie per consentire la realizzazionedel progetto;- progetti che richiedono una componente di con-tribuzione pubblica. Sono iniziative i cui ricavicommerciali da utenza sono di per sé stessi insuffi-cienti a generare adeguati ritorni economici, ma lacui realizzazione genera rilevanti esternalità positi-ve in termini di benefici sociali indotti dall’infra-struttura che giustificano il cofinanziamento pub-blico;- progetti in cui il soggetto privato fornisce diretta-mente servizi alla Pubblica Amministrazione. Sonotutte quelle opere pubbliche - come ad esempio:carceri, ospedali, scuole - per le quali il soggettoprivato che le realizza e gestisce trae la propria re-munerazione esclusivamente (o principalmente) dapagamenti effettuati dalla Pubblica Amministrazio-ne.Le principali caratteristiche di un’operazione diPPP sono:- la durata di medio/lungo periodo della collabora-zione tra il partner pubblico e il partner privato conriferimento ai vari aspetti di un progetto da realiz-zare;- la modalità di finanziamento del progetto, garan-tito da parte del settore privato. Spesso quote di fi-nanziamento pubblico, a volte ingenti, possono ag-giungersi ai finanziamenti privati;- il rilevante ruolo dell’operatore economico chepartecipa a varie fasi del progetto. Il partner pubbli-




co si concentra principalmente sulla definizionedegli obiettivi da raggiungere in termini di interes-se pubblico, di qualità dei servizi offerti, di politicadei prezzi e garantisce il controllo del rispetto diquesti obiettivi;- la ripartizione dei rischi tra il partner pubblico e ilpartner privato. Tale ripartizione si effettua, casoper caso, in funzione della capacità delle parti diidentificare, valutare, controllare e gestire gli stes-si.

c) Il trattamento contabile delle operazioni in

PPP

Sono presi in particolare esame i contratti che siriferiscono alla realizzazione e alla gestione di infra-strutture ove la Pubblica Amministrazione è ilprincipale acquirente.Le operazioni oggetto di tale paragrafo riguardano icontratti di PPP che si riferiscono alla realizzazionee alla gestione di infrastrutture, dove l’Ammini-strazione è il principale acquirente (main payer) deiservizi offerti attraverso l’infrastruttura stessa.I principali documenti di riferimento comunitario,per l’impostazione della contabilizzazione di opera-zioni di Partenariato Pubblico-Privato, sono:- la “Decisione Eurostat sul deficit e sul debito”dell’11 febbraio 2004;- il “Manual on Government Deficit and Debt”(MGDD), relativo all’ESA 2010, in tutte le sueedizioni (2004-2010-2012-2013) - di cui l’ultimoaggiornamento risale ad agosto 2014.Nel caso delle operazioni di PPP, in cui la PubblicaAmministrazione è main payer, la classificazione onbalance o off balance avviene attraverso la valuta-zione di tre categorie di rischio (costruzione, dispo-nibilità e domanda).Il fattore d’interpretazione chiave risiede nella clas-sificazione delle attività coinvolte nel partenariatocome “government asset” o come “partner’s asset”.L’elemento sostanziale per la selezione di operazio-ni contabilizzabili on/off-balance consiste nell’allo-cazione dei rischi del progetto: se vi è una forteevidenza che il partner privato sopporti la maggiorparte dei rischi relativi ad una operazione di parte-nariato, allora le attività coinvolte in quello speci-fico progetto possono essere considerate come“nongovernment asset”, e dunque iscrivibili fuoribilancio.Il rischio di costruzione si riferisce ad eventi relati-vi allo stato degli asset coinvolti nell’operazione. Inpratica, copre eventi come il ritardo nei tempi diconsegna, il mancato rispetto degli standard di pro-getto, l’aumento dei costi in corso d’opera, gli in-

convenienti di tipo tecnico, il mancato completa-mento dell’opera, etc.Il rischio di disponibilità si riferisce ai casi in cui ilconcessionario eroghi prestazioni di servizi non inlinea con quanto contrattualmente pattuito. Nellospecifico, detto rischio riguarda la capacità delconcessionario di erogare prestazioni contrattualisia in relazione a standard di qualità, sia con riferi-mento ai volumi.Il rischio di domanda origina dalla variabilità delladomanda, che sia indipendente dalla qualità delservizio prestato. Tale shift può risultare da altrevariabili, quali, ad esempio, il ciclo economico, uncambiamento nelle preferenze dei consumatori,nuove tendenze di mercato.Nel caso in cui il partner privato sopporti il rischiodi costruzione e almeno uno tra il rischio di do-manda e il rischio di disponibilità l’asset potrà esse-re classificato come “non-goverment” e contabiliz-zato off balance.Più in dettaglio viene affermato che, in linea teori-ca, secondo Eurostat:- il rischio di costruzione è trasferito con la stipuladi contratti di progettazione e costruzione a prezzofisso, che pongano a carico del concessionario l’in-cremento dei costi costruttivi;- il rischio di disponibilità è trasferito se la disponi-bilità del bene è assicurata dalla presenza di penali“significative” ad applicazione automatica ed il pri-vato ha un consistente capitale a rischio;- il rischio di domanda è trasferito se l’Amministra-zione non effettua pagamenti indipendenti dal li-vello di domanda dei servizi.

2) Il modello di Convenzione messo inconsultazione dal MEF

Il MEF ha messo in consultazione per il periodo 30novembre 2015 - 28 febbraio 2016 un modello diConvenzione riguardante in modo specifico un’o-perazione di concessione di progettazione, costru-zione e gestione di un’opera pubblica, ma estendi-bile, con appropriate modifiche, alle altre operazio-ne in PPP. L’operazione è incentrata su un’operadestinata all’utilizzazione diretta da parte dellaPubblica Amministrazione, come formulata all’art.143, comma 9, del Codice. Vengono richiamati ilReg. UE 549/2013 che approva SEC 2010, che ag-giorna la previgente formulazione, nonché la Di-rettiva europea 2014/23/UE (questa in modo par-ziale in attesa del suo recepimento). I punti salientidello schema di Convenzione in esame possono es-sere sintetizzati come segue:




- distribuzione dei rischi tra la parte pubblica equella privata. Viene riportata la matrice dei rischiquale elemento fondamentale della Convenzione.Circa la collocazione dei tradizionali rischi di co-struzione, di domanda e di disponibilità e di altririschi specifici essenzialmente a carico della parteprivata, come da unita Tabella [cfr. tavole in calceall’articolo, N.d.R.], si evidenzia la collocazione acarico del privato del rischio operativo riguardantela possibilità di non recuperare gli investimenti ef-fettuati e i costi sostenuti per la gestione dell’ope-ra. Viene precisato che un eventuale contributopubblico non trasferisce il rischio di costruzione seesso non supera il 50% del costo dell’opera e vieneerogato solo in corrispondenza di SAL e di collau-do. Ogni altro costo resta a carico del privato;- progettazione dell’opera. È suggerita la messa a garadel progetto definitivo, scartando la modalità delprogetto preliminare, per ragioni di chiarezza neirapporti tra le parti;- concessionario. Si raccomanda di costituire in ognicaso la società di progetto per le medesime ragionidi cui sopra;- piano economico finanziario. Vengono puntual-mente identificate le situazioni che consentono larevisione dello stesso, così da eliminare stravolgi-menti del contratto;- direzione lavori. È affermato che spettano alla Pub-blica Amministrazione in quanto la medesima ge-stirà l’opera;- corrispettivi. È previsto un canone di disponibilitàda corrispondere periodicamente nel corso dell’in-tero contratto, con possibilità di revisione ISTAT.È pure ammessa la corresponsione di un ulteriorecanone per eventuali servizi accessori alla disponi-bilità forniti dal concessionario. Viene invecesconsigliata la previsione di un corrispettivo per ilvalore finale dell’opera pur consentito dal comma7 del citato art. 143 del Codice;- inadempimento. Si suggerisce l’inserimento a con-tratto di una clausola risolutiva espressa nel caso diinadempimenti contrattuali di rilievo;- tariffe. Pur trattandosi di un’opera c.d. fredda, uti-lizzata a favore della Pubblica Amministrazione perla gestione di servizi pubblici, possono essere pre-senti tariffe per rispondere a specifiche domande diparticolari utenti finali (canone di affitto di locali,parcheggi, ecc.); tariffe di modesto gettito rispettoal volume finanziario del contratto (opere che pos-sono essere denominate “tiepide”). Ebbene anchein tali casi viene suggerita la regolamentazione del-le anzidette tariffe;

- durata. La durata massima è indicata in 30 anni epossibilmente in un minor numero di anni;- penali. Devono essere previste penali non simboli-che ma effettive e di automatica applicazione perviolazioni contrattuali da parte del concessionario.In caso contrario i ritardi di progettazione e/o dicostruzione farebbero cadere il rischio di costruzio-ne in capo alla Pubblica Amministrazione.

3) Il recente parere della Corte dei contidella Lombardia

La Sezione regionale di controllo della Lombardia,su istanza di un comune bresciano, con delibera n.266 in data 31 luglio 2015, ha rilasciato un artico-lato parere in merito al PPP.In via preliminare la predetta Sezione ha precisatoche, a) la decisione se procedere o meno alla stipu-la del contratto, b) la formulazione delle nuoveclausole e c) la valutazione degli specifici profilieconomici dell’operazione attengono al merito del-l’operazione amministrativa e rientrano, pertanto,nella piene ed esclusiva discrezionalità e responsa-bilità dell’Ente, che potrà orientare la propria deci-sione in base alle conclusioni contenute nel pareredella Sezione.Nel merito la Sezione osserva che le operazioni diPPP sono espressamente disciplinate dall’art. 3,comma 15-ter, del Codice e che hanno come ele-mento caratteristico la suddivisione del rischioeconomico tra la Pubblica Amministrazione ed ilprivato e che il relativo trattamento contabile èbasato sul criterio Eurostat determinato in data 11febbraio 2004 in linea con il Sistema Europeo delConti “SEC 95”. Detti criteri stabiliscono che i be-ni oggetto delle operazioni di partenariato non de-vono essere registrati nei conti delle PubblicheAmministrazioni (off balance), ai fini del calcolodell’indebitamento netto e del debito, solo se c’èun sostanziale trasferimento di rischio dalla partepubblica alla parte privata, cioè nel caso in cui siverifichino contemporaneamente le due seguenticondizioni: 1) il soggetto privato assume il rischiodi costruzione, 2) il soggetto privato assume alme-no uno dei due rischi di disponibilità o di doman-da. In conclusione spetterà all’interprete del casoconcreto decidere se la spesa inerente all’infrastrut-tura realizzata in PPP possa essere considerata offbalance e, quindi, estranea al debito pubblico. L’in-terprete dovrà compiere la valutazione de qua ap-plicando il criterio del “riparto dei rischi” tra i sog-getti pubblici ed i soggetti privati secondo le indi-cazioni Eurostat.




Sulla base degli enunciati criteri la Sezione ribadi-sce che l’ampia autonomia negoziale riconosciutaai contraenti dal Codice impone cautele non soloin riferimento all’indebitamento dell’Ente Locale,ma anche in relazione alle modalità di contabilizza-zione dell’operazione in termini finanziari. In talmodo i pagamenti dei canoni contrattuali, al finedel calcolo per il rispetto degli obiettivi del Pattodi stabilità interno, possono essere infatti imputatia spesa corrente solo nell’ipotesi in cui, applicandorigorosamente il criterio del riparto dei rischi trasoggetto pubblico e privato, il contratto non costi-tuisca in concreto una forma di indebitamento; al-trimenti l’imputazione della spesa seguirà la disci-plina giuridica propria delle forme di indebitamen-to in concreto realizzate.Tale valutazione deve tener conto, a seconda dellediverse ipotesi, del rischio di costruzione (rischioche la realizzazione dell’opera non avvenga neitempi previsti o secondo il piano economico con-cordato), del rischio di domanda e del rischio didisponibilità. Viene sul punto richiamato l’orienta-mento dell’Autorità per la vigilanza sui contrattipubblici secondo cui l’analisi dell’allocazione deirischi implica una valutazione completa dell’opera-zione che tenga conto - oltre che delle relative mo-dalità di distribuzione dei rischi tra le parti - del-l’intero complesso dei rischi rilevati: del rischio digestione (rischio che i costi operativi del progettodifferiscano da quelli previsti a budget o che il li-vello di prestazione previsto non sia raggiunto oche il servizio non possa essere erogato); del rischiodi manutenzione (rischio che i costi necessari amantenere il bene in perfetto stato di funziona-mento varino rispetto a quelli previsti a budget),del rischio di finanziamento (rischio di mancatoreperimento delle risorse finanziarie nei tempi enelle condizioni necessarie alla realizzazione e ge-stione dell’iniziativa in linea con le previsioni eco-nomiche e finanziarie iniziali) e del rischio che unevento imprevedibile ed incontrollabile, da partedi tutti i soggetti coinvolti nel progetto, comportiun aumento dei costi o addirittura l’impossibilitàdi acquistare il servizio o di erogarlo. La Sezioneinfine aggiunge che elemento rilevante ai fini deltrattamento contabile dell’operazione è la presenzadi garanzie pubbliche, in quanto anche queste pos-sono incidere sulla distribuzione dei rischi. Anchel’allocazione dell’asset alla fine del contratto rap-presenta un elemento idoneo ad incidere sulla cor-retta contabilizzazione dell’intervento, potendosipresumere un’incidenza diretta dell’operazione sulbilancio dell’Ente ogni qual volta il prezzo di ri-

scatto del bene ecceda la valutazione di mercatodel bene medesimo, ovvero sia anche inferiore, al-lorquando tuttavia emerga che il corrispettivo perl’acquisizione dell’asset stesso sia stato in preceden-za conglobato nei canoni già corrisposti.Sulla base delle sopra indicate premesse generali laSezione fornisce specifiche indicazioni in relazionealle seguenti ipotesi di PPP.

a) Il leasing

Al riguardo la Sezione richiama la propria prece-dente giurisprudenza ed in particolare la delibera-zione di indirizzo (Sezione riunite) n. 49 del 2011,ove è chiarito che i canoni di leasing immobiliarepossono [il corsivo è stato inserito dall’autore] essereconsiderati come spese di investimento laddove siaprevista la facoltà di riscatto e questa venga succes-sivamente esercitata: anche se solo in tale momen-to l’opera costruita entra a far parte del patrimoniodell’Ente è possibile [il corsivo è stato inserito dall’au-tore] considerare gli effetti finanziari sin dal mo-mento della consegna, ovvero dal momento in cuiconcretamente la Pubblica Amministrazione iniziaa trarre vantaggio dall’opera stessa. Tali spese, inipotesi di questo tipo, possono [il corsivo è stato inse-rito dall’autore] essere quindi considerate di investi-mento e contabilizzate secondo i settami del meto-do finanziario descritto nel criterio contabile inter-nazionale riprodotto nello “IAS 17”.La Sezione poi fa presente che il leasing è espressa-mente regolato dall’Allegato 4/2 al D.Lgs. n.118/2011 e s.m., Principio 3.25, sull’armonizzazio-ne contabile, il quale chiarisce invece [il corsivo èstato inserito dall’autore] che il leasing finanziario e icontratti assimilati (leasing immobiliare, leasing incostruendo, sale and lease-back, ecc.) sono semprecontratti di finanziamento che costituiscono inde-bitamento, con le conseguenti scritturazioni conta-bili.

b) Il contratto di disponibilità

La Sezione richiama le disposizioni contenute nel-l’art. 3, comma 15-bis, e nell’art. 160-ter del Codi-ce, che disciplinano il contratto, mediante il qualesono affidate, a rischio e a spesa dell’affidatario, lacostruzione e la messa a disposizione a favore del-l’Amministrazione aggiudicatrice di un’opera diproprietà privata destinata all’esercizio di un pub-blico servizio, a fronte di un corrispettivo e l’assun-zione da parte del concedente del rischio di assicu-rare all’Amministrazione aggiudicatrice la costantefruibilità dell’opera, nel rispetto dei parametri difunzionalità previsti dal contratto. L’affidatario as-




sume il rischio della costruzione e della gestionetecnica dell’opera per il periodo di messa a disposi-zione dell’Amministrazione aggiudicatrice.La Sezione richiama suoi precedenti pareri ed il pa-rere della Corte dei conti Puglia n. 66/2012, per ri-badire che: a) il contratto di disponibilità si prestaad essere utilizzato per la realizzazione delle operec.d. fredde, cioè di infrastrutture destinate all’utiliz-zazione diretta della Pubblica Amministrazione perlo svolgimento di un pubblico servizio (ad es. Uffi-ci pubblici) e b) il legislatore ha inteso riconoscereai contraenti ampia autonomia in materia dandoloro la possibilità di “personalizzare” la causa giuri-dica dello schema negoziale.La Sezione conclude affermando che, in conse-guenza di quanto sopra detto, i pagamenti dei ca-noni di disponibilità possono essere imputati allespese correnti del bilancio solo nell’ipotesi in cui,applicando il criterio del riparto dei rischi tra sog-getto pubblico e privato, il contratto medesimonon costituisca in concreto una forma di indebita-mento, dovendo altrimenti detta imputazione se-guire la disciplina giuridica della forma di indebita-mento in effetti realizzata.

c) Il project financing

La Sezione nota che il project financing è un’opera-zione di finanziamento a lungo termine in cui lacontroprestazione sinallagmatica del finanziamentostesso, totalmente o parzialmente a carico dei pri-vati, è garantita dai flussi di cassa derivanti dall’at-tività di gestione dell’opera prevista nel progetto,come disposto dagli artt. 153 e seguenti del Codi-ce. Tale operazione, il cui costo risulta naturalitermaggiore rispetto ad altre forme di finanziamento,trova usualmente una propria specifica utilità perla Pubblica Amministrazione che ad essa ricorre,non in mere valutazioni d’ordine finanziario, manel più complessivo vantaggio derivante dal trasfe-rimento dei rischi in capo al privato. A tale ultimoaspetto la Sezione afferma che al fine di non inclu-dere l’importo riferito all’opera nel debito dell’Entepubblico, è necessario, conformemente ai principiprima espressi, che la stessa sia realizzata effettiva-mente con capitali privati, mentre qualora sia pre-vista l’erogazione di contributi pubblici, a qualsivo-glia titolo, deve essere valutata con attenzione lanatura sostanziale dell’intervento, soprattutto se lerisorse pubbliche investite sono prevalenti rispettoa quelle private. La Sezione conclude ribadendoche, secondo il modello usuale, l’opera potrà essereconsiderata off balance solo laddove il soggetto pri-vato assuma il rischio di costruzione ed almeno un

altro dei due rischi di disponibilità e di domanda.In caso contrario l’operazione diverrà uno strumen-to di indebitamento e come tale andrà rappresenta-to contabilmente.

4) Il Principio contabile nazionale 3.25 dicui al D.Lgs. n. 118/2011 e s.m. (Allegato4/2)

Il Principio in epigrafe si occupa in modo specificoed esclusivo del leasing. L’importanza dell’argo-mento suggerisce di porre in rilievo le più rilevantitesi sostenute al riguardo.- La definizione di leasing finanziario e di leasingoperativoIl Principio contabile de qua reca che “Il leasing fi-nanziario e i contratti assimilati (leasing immobi-liare, leasing in costruendo, sale and lease-back,ecc.) sono contratti di finanziamento che consen-tono ad un soggetto, comprese le Amministrazionipubbliche, di avere la disponibilità di un bene du-revole, mobile o immobile, strumentale [il corsivo èdell’autore] all’esercizio della propria attività, incambio di un canone periodico, con la facoltà, unavolta che sia scaduto il termine previsto dal con-tratto, di esercitare l’opzione di riscatto del medesi-mo acquistandone la relativa proprietà”.Altro punto saliente del Principio contabile in esa-me è l’affermazione secondo cui il leasing operativosi caratterizza per la mancanza dell’opzione di ri-scatto al termine del contratto. In tal caso è lostesso produttore del bene che lo concede in loca-zione per un canone che corrisponde generalmenteall’entità dei servizi offerti dal bene stesso e non èin relazione con la sua durata economica.- Il richiamo al Principio contabile internazionalen. 17Viene affermato che lo IAS 17, paragrafo 10, perdistinguere concretamente le tipologie di leasing fi-nanziario ed operativo, indica le situazioni che, in-dividualmente o congiuntamente, consentono diclassificare un contratto di leasing come finanzia-rio:a) il trasferimento della proprietà del bene al loca-tario al termine del contratto di leasing;b) il locatario ha l’opzione di acquisto del bene adun prezzo che ci si attende sia sufficientemente in-feriore al valore equo alla data alla quale si puòesercitare l’opzione cosicché all’inizio del leasing èragionevolmente certo che essa sarà esercitata;c) la durata del contratto copre la maggior partedella vita economica del bene anche se la proprietànon è trasferita;




d) all’inizio del contratto il valore attuale dei paga-menti minimi dovuti per il leasing equivale almenoal valore equo del bene locato;e) i beni locati sono di natura così particolare chesolo il locatario può utilizzarli senza importanti mo-difiche.È poi richiamato l’art. 3, comma 17, della Legge n.350/2003, secondo il quale le operazioni di leasingfinanziario costituiscono indebitamento.- La contabilizzazione delle operazioni in leasingfinanziarioIn conseguenza di quanto detto in precedenza vie-ne affermato che il leasing finanziario e le opera-zioni assimilate, sono registrate con le medesimescritture utilizzate per gli investimenti finanziate dadebito e che al momento della consegna del beneoggetto del contratto, si rileva il debito pari all’im-porto oggetto di finanziamento, da iscrivere tra le“Accensioni di prestiti”, e si registra l’acquisizionedel bene tra le spese di investimento (si accertal’entrata, si impegna la spesa e si emette un man-dato versato in quietanza di entrata del proprio bi-lancio).- La natura del bene oggetto del contratto di lea-sing

Sul punto viene segnalato che il bene concesso inlocazione finanziaria all’Amministrazione pubblicadeve essere suscettibile di formare oggetto di pro-prietà privata, poiché il locatore è proprietario delbene sino all’eventuale opzione di riscatto da partedell’Amministrazione pubblica e ciò per il fattoche il locatore, in caso di mancato riscatto, conser-va, anche dopo il periodo di locazione, la proprietàdel bene e che in conseguenza non possono costi-tuire oggetto del contratto beni registrati nel de-manio pubblico necessario ovvero facenti parte delpatrimonio indisponibile delle Amministrazionipubbliche, in quanto non commerciabili.Poiché nella materia in argomento, in particolarenei documenti in precedenza presi in esame, si faspesso riferimento alla normativa contenuta nelCodice ed ai Principi contabili internazionali, si ri-tiene utile riportare le principali disposizioni in essicontenute.

5) Le disposizioni contenute nel Codice

Sul tema in esame le essenziali disposizioni conte-nute nel Codice sono quelle contenute nell’art. 3,nei commi sotto riportati:

15-bis. “La locazione finanziaria di opere pubbliche o di pubblica utilità” è il contratto avente ad oggetto la prestazione di servizi finan-ziari e l’esecuzione di lavori.(15-bis. 1. Il “contratto di disponibilità” è il contratto mediante il quale sono affidate, a rischio e a spesa dell’affidatario, la co-struzione e la messa a disposizione a favore dell’Amministrazione aggiudicatrice di un’opera di proprietà privata destinata all’e-sercizio di un pubblico servizio, a fronte di un corrispettivo. Si intende per messa a disposizione l’onere assunto a proprio ri-schio dall’affidatario di assicurare all’Amministrazione aggiudicatrice la costante fruibilità dell’opera, nel rispetto dei parametridi funzionalità previsti dal contratto, garantendo allo scopo la perfetta manutenzione e la risoluzione di tutti gli eventuali vizi,anche sopravvenuti.).15-ter. Ai fini del presente Codice, i “contratti di partenariato pubblico privato” sono contratti aventi per oggetto una o più prestazioniquali la progettazione, la costruzione, la gestione o la manutenzione di un’opera pubblica o di pubblica utilità, oppure la fornitura di unservizio, compreso in ogni caso il finanziamento totale o parziale a carico di privati, anche in forme diverse, di tali prestazioni, con allo-cazione dei rischi ai sensi delle prescrizioni e degli indirizzi comunitari vigenti. Rientrano, a titolo esemplificativo, tra i contratti di parte-nariato pubblico privato la concessione di lavori, la concessione di servizi, la locazione finanziaria, (il contratto di disponibilità,) l’affi-damento di lavori mediante finanza di progetto, le società miste. Possono rientrare altresì tra le operazioni di partenariato pubblico pri-vato l’affidamento a contraente generale ove il corrispettivo per la realizzazione dell’opera sia in tutto o in parte posticipato e collegatoalla disponibilità dell’opera per il committente o per utenti terzi. Fatti salvi gli obblighi di comunicazione previsti dall’articolo 44, comma1-bis del Decreto-legge 31 dicembre 2007, n. 248, convertito, con modificazioni, dalla Legge 28 febbraio 2008, n. 31, alle operazioni dipartenariato pubblico privato si applicano i contenuti delle decisioni Eurostat.

6) Il Principio contabile internazionale n.17 (IAS 17 Leasing applicabile dal 1°gennaio 2005)

Le disposizioni più significative sono contenute neiseguenti paragrafi:7. La classificazione delle operazioni di leasingadottata nel presente Principio si basa sull’attribu-zione al locatore o al locatario dei rischi e dei be-nefici derivanti dalla proprietà di un bene locato. Irischi comprendono le possibilità di perdite deri-vanti da capacità inutilizzata o da obsolescenza tec-

nologica e di variazioni nel rendimento dovute acambiamenti nelle condizioni economiche. I bene-fici possono essere rappresentati da un redditizioutilizzo atteso durante la vita economica del benee da utili connessi alla rivalutazione o al realizzodel valore residuo.8. Un leasing è classificato come finanziario setrasferisce, sostanzialmente, tutti i rischi e i be-nefici connessi alla proprietà. Un leasing è classi-ficato come operativo se non trasferisce, sostan-




zialmente, tutti i rischi e i benefici derivanti dallaproprietà.9. Poiché l’operazione tra un locatore e un locata-rio si basa su un contratto di leasing tra le parti, èopportuno utilizzare definizioni uniformi. L’appli-cazione di queste definizioni alle differenti situazio-ni del locatore e locatario possono avere comeconseguenza che il medesimo contratto di leasingsia classificato in modo differente dal locatore edal locatario.Per esempio, questo si potrebbe verificare se il lo-catore gode di una garanzia sul valore residuo pre-stata da una parte non collegata al locatario.10. La classificazione di un leasing come finanzia-rio od operativo dipende dalla sostanza dell’opera-zione piuttosto che dalla forma del contratto.Esempi di situazioni che individualmente, o con-giuntamente, potrebbero di norma portare a classi-ficare un leasing come finanziario sono:(a) il leasing trasferisce la proprietà del bene al lo-catario al termine del contratto di leasing;(b) il locatario ha l’opzione di acquisto del bene aun prezzo che ci si attende sia sufficientemente in-feriore al fair value (valore equo) alla data alla qua-le si può esercitare l’opzione cosicché all’inizio delleasing, è ragionevolmente certo, che, essa saràesercitata;(c) la durata del leasing copre la maggior parte del-la vita economica del bene anche se la proprietànon è trasferita;(d) all’inizio del leasing il valore attuale dei paga-menti minimi dovuti per il leasing equivale almenoal fair value (valore equo) del bene locato; e(e) i beni locati sono di natura così particolare chesolo il locatario può utilizzarli senza importanti mo-difiche.11. Indicatori di situazioni che individualmente ocongiuntamente potrebbero anche condurre a clas-sificare un leasing come finanziario, sono:(a) ove il locatario può risolvere il leasing, le per-dite del locatore relative alla risoluzione sono so-stenute dal locatario;(b) gli utili o perdite derivanti dalle variazioni delfair value (valore equo) del valore residuo ricadonosul locatario (per esempio sotto forma di restituzio-ne di canoni equivalenti alla maggior parte dei ri-cavi di vendita al termine del leasing); e(c) il locatario ha la possibilità di continuare il lea-sing per un ulteriore periodo a un canone sostan-zialmente inferiore a quello di mercato.

12. Gli esempi e gli indicatori nei paragrafi 10 e 11non sono sempre conclusivi. Se risulta chiaro daaltre caratteristiche che il leasing non trasferiscesostanzialmente tutti i rischi e benefici derivantidalla proprietà, il leasing è classificato come lea-sing operativo. Questo potrebbe verificarsi peresempio se la proprietà del bene venisse trasferitaalla fine del leasing per un pagamento variabile pa-ri al suo fair value (valore equo) a quel tempo, o seci fossero canoni potenziali tali per cui il locatarionon ha sostanzialmente tutti i rischi e i benefici.

7) Il Regolamento UE 549/2013 cheapprova SEC 2010, in Gazzetta Ufficialedell’Unione Europea n. 174/479 del 26giugno 2013

Le principali disposizioni che interessano il presen-te scritto sono quelle riportate nei punti che seguo-no:15.04 Si distinguono tre tipi di leasing di attivitànon finanziarie (cfr. tavola 15.1):a) leasing operativo;b) leasing di risorse;c) leasing finanziario.Ciascuno di questi contratti di leasing si riferisceall’uso di un’attività non finanziaria:- nel caso del leasing operativo e del leasing di ri-sorse non vi è alcun trasferimento della proprietàeconomica e il proprietario giuridico continua a es-sere il proprietario economico; si ricorre al leasingdi risorse per le risorse naturali quali terreni e spet-tri radio; al leasing operativo si fa ricorso per tuttele altre attività non finanziarie;- nel caso del leasing finanziario si ha un trasferi-mento della proprietà economica e il proprietariogiuridico dell’attività non ne è considerato il pro-prietario economico; il leasing finanziario può ri-guardare tutte le attività.15.05 Ogni entità, come per esempio i beni e iservizi, le risorse naturali, le attività e le passivitàfinanziarie, ha un proprietario giuridico e un pro-prietario economico. In molti casi le due figure diproprietari coincidono. In caso contrario, il pro-prietario giuridico cede al proprietario economicola responsabilità per il rischio connesso all’utilizzodelle entità stesse nel quadro di un’attività econo-mica, unitamente ai corrispondenti benefici. Incontropartita, il proprietario giuridico riceve dalproprietario economico pagamenti per un diversoinsieme di rischi e di benefici.




Tavola 15.1 - Registrazione dei tre diversi tipi di leasing

Tipo di leasing Metodo di registrazione per l’utilizzatore

Leasing operativo (escluse le risorse naturali) L’utilizzatore non è il proprietario economico dell’attività non finanziaria.I canoni di locazione sono registrati come pagamento di un servizio, consumi in-termedi o spesa per consumi finali delle Amministrazioni pubbliche, delle fami-glie e delle istituzioni senza scopo di lucro al servizio delle famiglie.

Leasing di risorse (esclusivamente risorse naturali) L’utilizzatore non è il proprietario economico delle risorse naturali. I pagamentisono diritti di sfruttamento (redditi da capitale).

Leasing finanziario L’utilizzatore è il proprietario economico di un’attività non finanziaria, finanziatacon un prestito concesso dal locatore. I pagamenti sono costituiti per la maggiorparte da quote di rimborso del capitale e da interessi sul prestito.

Leasing operativo

15.08 Definizione: in un contratto di leasing ope-rativo il proprietario giuridico è anche il proprieta-rio economico, accetta i rischi operativi e acquisi-sce i benefici economici del bene consentendone,contro pagamento, il suo uso ad altri nell’ambito diun’attività produttiva.15.09 Un carattere distintivo del leasing operativoè che la responsabilità per le riparazioni e la manu-tenzione del bene è a carico del proprietario giuri-dico.15.10 In un contratto di leasing operativo il beneresta iscritto nel bilancio del locatore.15.11 I pagamenti nel quadro di un contratto dileasing operativo per attività prodotte sono deno-minati canoni di locazione e sono registrati comepagamento di un servizio. Un contratto di leasingoperativo può essere meglio descritto con riferi-mento ad attrezzature, poiché i contratti di leasingoperativo sono spesso stipulati per autoveicoli, gru,trivelle ecc. Il servizio prestato dal locatore va al dilà della semplice fornitura del bene: comprende al-tri elementi, quali la comodità e la sicurezza. Nelcaso delle attrezzature, il locatore, proprietario diqueste, normalmente mantiene in perfetta efficien-za scorte di tali beni onde poterli noleggiare appe-na richiesti o entro breve tempo. Solitamente il lo-catore ha un’ottima conoscenza del funzionamentodelle apparecchiature. Ciò è importante nel caso diapparecchiature molto sofisticate, quali i computer,in cui il locatario può non disporre delle necessariecompetenze tecniche o degli strumenti atti ad assi-curare l’adeguata manutenzione delle attrezzature.Il locatore può anche provvedere a sostituire le at-trezzature in caso di guasto grave o prolungato. Nelcaso dei fabbricati, il locatore è responsabile del-l’integrità strutturale dell’edificio: è suo compitointervenire, ad esempio, in caso di danni dovuti a

una catastrofe naturale, nonché, solitamente, permantenere in perfetta efficienza gli ascensori e gliimpianti di riscaldamento e di ventilazione.

Leasing finanziario

15.13 Definizione: in un contratto di leasing fi-nanziario il locatore è il proprietario giuridico diun bene mentre il locatario ne è il proprietarioeconomico, in quanto è quest’ultimo che si assumei rischi operativi e acquisisce i benefici economiciderivanti dall’utilizzo del bene nel quadro di un’at-tività produttiva. In contropartita, il locatore ac-cetta un altro insieme di rischi e di benefici dal lo-catario, sotto forma di rimborsi associati a un pre-stito. È frequente il caso in cui il bene non sia con-segnato fisicamente al locatore, pur essendo questiil proprietario giuridico del bene, ma direttamenteal locatario. Un carattere distintivo del leasing fi-nanziario è che la responsabilità per le riparazionie la manutenzione del bene è a carico del proprie-tario economico.15.14 In un contratto di leasing finanziario si con-sidera che il proprietario giuridico conceda al loca-tario un prestito, che quest’ultimo utilizza per ac-quistare il bene. Una volta eseguita l’operazione, ilbene figura nel bilancio del locatario e non del lo-catore; il relativo prestito figura come un’attivitàdel locatore e una passività del locatario. I paga-menti relativi a un contratto di leasing finanziarionon sono considerati come canoni di locazione,bensì come interessi e quote di rimborso del capita-le del prestito figurativo. Se il locatore è un inter-mediario finanziario, una parte dei flussi è conside-rata compenso per un servizio (servizi di interme-diazione finanziaria indirettamente misurati).15.16 In un contratto di leasing finanziario solita-mente il periodo contrattuale copre l’intera vitaeconomica del bene. In tal caso il valore del presti-




to figurativo corrisponde al valore attuale dei paga-menti da corrispondere nel quadro del contratto dileasing. Tale valore copre il costo del bene e com-prende solitamente anche il compenso da ricono-scere al locatore che deve essere distribuito sull’in-tero periodo del contratto. I pagamenti fatti rego-larmente al locatore possono essere registrati comeinteressi, quote di rimborso del capitale del prestitofigurativo, compenso del locatore e, se il locatore èun intermediario finanziario, servizi di intermedia-zione finanziaria indirettamente misurati. Se lecondizioni del contratto non specificano come in-dividuare i primi tre elementi, le quote di rimborsodel capitale devono corrispondere al deprezzamen-to del bene (ammortamento), gli interessi dovutidevono corrispondere al rendimento del capitale eil compenso del servizio deve corrispondere alladifferenza tra l’importo complessivo da versare e glialtri due elementi.15.17 Si può avere un leasing finanziario anchequando il periodo contrattuale ha durata inferiorealla vita economica del bene. Anche in questo ca-so il valore del prestito figurativo copre il costo delbene e il compenso da riconoscere al locatore, piùil valore del compenso del servizio da corrisponde-re in virtù del contratto di leasing. I pagamenticorrisposti regolarmente al locatore sono registraticome interessi, quote di rimborso del capitale delprestito figurativo, compenso del locatore e, se illocatore è un intermediario finanziario, servizi diintermediazione finanziaria indirettamente misura-ti. Tali importi potrebbero comprendere anche glianticipi a finanziamento del riacquisto del bene al-la fine del periodo di leasing. In funzione degli ac-cordi contrattuali, alla fine del periodo di leasing ilbene potrebbe essere trasferito nel bilancio del lo-catario. Il valore degli importi residui non pagatisul prestito sarà pari al valore di mercato del beneprevisto alla fine del periodo di leasing, come de-terminato all’inizio del contratto. Alla fine delcontratto il bene potrebbe essere restituito al loca-tore, il locatario può far valere un’opzione di acqui-sto del bene oppure potrebbe essere stipulato unnuovo contratto di leasing.In un contratto di leasing finanziario il locatariodeve assumersi i rischi connessi all’utilizzo del benee ne acquisisce i relativi benefici. Pertanto glieventuali guadagni o perdite in conto capitale ri-spetto al valore previsto del bene alla fine del pe-riodo contrattuale spettano al locatario. In tal caso,se il bene è giuridicamente acquistato dal locatarioalla fine del periodo contrattuale, gli importi versa-

ti sono registrati come rimborso del prestito inquanto il bene figura già nel bilancio del locatario.Se il bene è restituito al locatore, si registra un’o-perazione di acquisto del bene al suo valore corren-te di mercato. I proventi sono utilizzati per rimbor-sare l’importo restante del prestito e qualsiasi diffe-renza tra tali importi è registrata come trasferimen-to in conto capitale. Poiché gli importi corrispostinel corso del periodo contrattuale comprendonospesso il pagamento di anticipi per l’acquisto delbene, l’operazione non comporta movimenti dicassa in quanto il prestito è pienamente rimborsatoa quella data.Se viene negoziato un ulteriore periodo di leasing,occorre analizzare il nuovo contratto allo scopo diverificare se si tratti di un prolungamento di unleasing finanziario o di un leasing operativo.15.18 Sebbene un contratto di leasing finanziarioabbia normalmente una durata pluriennale, la du-rata del leasing non costituisce un elemento suffi-ciente per distinguere se si tratti di leasing operati-vo o di leasing finanziario. In alcuni casi il benepuò essere noleggiato per un breve periodo, anchesolo per un anno, ma il contratto può prevedere,ad esempio, che sul locatario gravino tutte le re-sponsabilità per il bene anche riguardo alla sua ma-nutenzione e a eventuali danni eccezionali. Ben-ché il periodo contrattuale sia breve e anche nelcaso in cui il locatore non sia un’istituzione finan-ziaria, se il locatario accetta la maggior parte dei ri-schi connessi all’uso del bene nell’attività di produ-zione e acquisisce i relativi benefici, il contratto dileasing è considerato come finanziario e non comeoperativo. Nella pratica è tuttavia difficile disco-starsi dalla registrazione effettuata in contabilitàaziendale che segue le norme internazionali in ma-teria, secondo le quali il leasing finanziario è limi-tato ai contratti di leasing che coprono la maggiorparte della vita economica di un bene.

Partenariato Pubblico-Privato

20.276 I Partenariati Pubblico-Privato (PPP) sonocontratti a lungo termine complessi stipulati tradue unità, di cui una in genere è una società (o ungruppo di società pubbliche o private), denominataoperatore o partner, e l’altra un’unità delle Ammi-nistrazioni pubbliche, denominata concedente. IPPP comportano una notevole spesa in conto capi-tale per realizzare o rinnovare le attività fisse daparte della società, che poi provvede a farle funzio-nare e a gestirle per produrre e fornire servizi all’u-nità delle Amministrazioni pubbliche o al pubblicoin generale per conto dell’unità pubblica.




20.277 Alla scadenza del contratto il concedenteacquisisce di norma la proprietà giuridica del capi-tale fisso. Nella maggior parte dei casi il capitalefisso è caratteristico di taluni servizi generali fonda-mentali delle Amministrazioni pubbliche, qualiscuole o università, ospedali e carceri. Può anchetrattarsi di infrastrutture, poiché molti dei grandiprogetti intrapresi mediante PPP comportano lafornitura di servizi di trasporto e comunicazioni,servizi pubblici o altri servizi, tipicamente definitiservizi di infrastrutture.20.278 Una descrizione generale che comprendele questioni contabili più comuni è la seguente:una società si accorda per acquistare un insieme diattività fisse e in seguito di utilizzarle con altri benidi produzione per erogare servizi. Tali servizi posso-no essere forniti alle Amministrazioni pubblicheper l’utilizzo in attività di produzione proprie, comei servizi di manutenzione di autoveicoli, o per ladistribuzione gratuita al pubblico, ad esempio i ser-vizi di istruzione, nel qual caso le Amministrazionipubbliche effettueranno pagamenti periodici pertutta la durata del contratto, dai quali la societàprevede di recuperare i costi e ottenere un rendi-mento adeguato sui suoi investimenti.20.279 Ai sensi di questa definizione, i contrattidi PPP prevedono che il concedente paghi all’ope-ratore un “canone di disponibilità” o un “canonedi domanda” e costituiscono pertanto un contrattodi fornitura. Diversamente da altri contratti di ser-vizi a lungo termine, si realizza un bene specifico.Quindi, un contratto di PPP implica che le Ammi-nistrazioni pubbliche acquistino un servizio prodot-to da un partner attraverso la creazione di un bene.I contratti di PPP possono presentare molte varian-ti per quanto concerne la cessione dei beni allascadenza del contratto, i necessari interventi di ge-stione e manutenzione nel corso del contratto,nonché prezzo, qualità e volume dei servizi prodot-ti, e così via.20.280 Quando la società vende i servizi diretta-mente al pubblico, ad esempio una strada a pedag-gio, il contratto è considerato una concessione,piuttosto che un PPP. Il prezzo è generalmente re-golamentato dalle Amministrazioni pubbliche e fis-sato ad un livello che secondo la società le permet-terà di recuperare i costi e ottenere un rendimentoadeguato sull’investimento. Alla scadenza del pe-riodo contrattuale, le Amministrazioni pubblichepossono acquisire la proprietà giuridica e il control-lo operativo del bene, eventualmente a titolo gra-tuito.

20.281 Con il contratto di PPP la società acquistail capitale fisso in alcuni casi con il sostegno delleAmministrazioni pubbliche ed è proprietaria giuri-dica dei beni per la durata del contratto. Spesso ilcontratto richiede che i beni rispettino i requisitidi progettazione, qualità e capacità specificati dalleAmministrazioni pubbliche, siano utilizzati nel mo-do indicato dalle stesse per produrre i servizi richie-sti dal contratto e siano mantenuti conformementeagli standard definiti dalle Amministrazioni pubbli-che.20.282 Inoltre, di solito i beni hanno una vita uti-le molto più lunga della durata del contratto, co-sicché le Amministrazioni pubbliche possono con-trollarli, sopportando i relativi rischi e percependoi relativi benefici per una parte consistente dellaloro vita utile. Quindi, spesso è difficile determina-re se siano le società o le Amministrazioni pubbli-che a sopportare la maggior parte dei rischi e aconseguire la maggior parte dei benefici.20.283 Come nelle operazioni di leasing, il pro-prietario economico del bene in un PPP si determi-na valutando quale unità sopporta la maggior partedei rischi e quale unità dovrebbe ricevere la mag-gior parte dei benefici derivanti dai beni. I beni so-no allocati a questa unità e di conseguenza anchegli investimenti fissi lordi. I principali elementi dirischio e di beneficio da valutare sono i seguenti:a) rischio di costruzione, che comprende il supera-mento dei costi, la possibilità di costi aggiuntividerivanti da ritardi nella consegna, il mancato ri-spetto delle specifiche o dei requisiti di costruzio-ne, nonché rischi ambientali e di altro tipo che ri-chiedono pagamenti a favore di terzi;b) rischio di disponibilità, che comprende la possi-bilità di costi aggiuntivi, ad esempio di manuten-zione e finanziamento, e il pagamento di penaliperché il volume o la qualità dei servizi non rispet-tano gli standard specificati nel contratto;c) rischio di domanda, che comprende la possibili-tà che la domanda dei servizi sia superiore o infe-riore al previsto;d) rischio di valore residuo e di obsolescenza, checomprendono il rischio che il valore del bene siainferiore a quello atteso alla fine del contratto e inquale misura le Amministrazioni pubbliche hannol’opzione di acquisire il bene;e) l’esistenza di finanziamenti o di garanzie da par-te del concedente, o di clausole di risoluzione van-taggiose, in particolare in caso di eventi di risolu-zione su iniziativa dell’operatore.20.284 I rischi e i benefici spettano all’operatorese il rischio di costruzione e i rischi di domanda o




di disponibilità sono stati effettivamente trasferiti.Un finanziamento maggioritario, garanzie che co-prono una maggioranza del finanziamento, o clau-sole di risoluzione che prevedono un rimborso dellamaggior parte della quota del fornitore del finan-ziamento in caso di risoluzione su iniziativa dell’o-peratore indicano l’assenza dell’effettivo trasferi-mento di detti rischi.20.285 Inoltre, a causa della specificità dei con-tratti di PPP, che riguardano beni complessi, equando la valutazione dei rischi e dei benefici nonè conclusiva, una questione rilevante riguarda qua-le unità esercita un’influenza decisiva sulla naturadel bene e come vengono stabilite le condizionidei servizi prodotti con il bene, in particolare:a) in che misura le Amministrazioni pubbliche sta-biliscono progetto, qualità, dimensioni e manuten-zione dei beni;b) in che misura le Amministrazioni pubbliche so-no in grado di determinare i servizi prodotti, a qua-li unità sono forniti i servizi e i relativi prezzi.20.286 Per stabilire quale unità è il proprietarioeconomico occorre valutare le disposizioni di cia-scun contratto di PPP. Data la complessità e la va-rietà dei PPP, occorre considerare tutti i fatti e lecircostanze di ciascun contratto per poi scegliere iltrattamento contabile che rispecchi al meglio irapporti economici sottostanti.

8) Le principali divergenze documentali enei Principi contabili

Il Principio SEC 2010 introduce la distinzione traproprietario giuridico di beni, servizi, risorse natura-li, attività o passività finanziarie, individuato nelsoggetto cui spettano per legge i benefici a questi as-sociati e che può far valere giuridicamente i propridiritti e proprietario economico di beni, servizi, ri-sorse naturali, attività o passività finanziarie cuispettano i benefici associati al loro utilizzo nel qua-dro di un’attività economica, a seguito dell’accetta-zione dei rischi correlati. Il medesimo Principio in-ternazionale individua ed analizza poi in modo spe-cifico i rischi ed i benefici assegnati alle due diffe-renti proprietà ai fini della classificazione delle ope-razioni nell’ambito del PPP (punti da 20.283 a20.286). Ciò non avviene in modo altrettantochiaro né nella normativa, né nel Principio contabi-le internazionale n. 17, mentre lo schema di Con-venzione elaborato dal MEF espone una matrice deirischi non del tutto coincidente con SEC 2010.Quest’ultimo Principio contabile poi disciplina illeasing in modo separato dalle altre operazioni di

PPP, come se ad esse fosse estraneo, in ciò differen-ziandosi dalle Linee guida della Presidenza del Con-siglio dei Ministri, dalla pubblicazione del MEF edalla normativa del Codice. Peraltro solo nella pub-blicazione MEF si ammette la possibilità di adeguaremediante parametri ISTAT il corrispettivo di dispo-nibilità, nonché l’erogazione di un ulteriore canoneper eventuali servizi accessori alla disponibilità.Non vi è nemmeno coincidenza tra le definizioni.Nella normativa comunitaria, il criterio distintivoè la prevalenza dei rischi, nel Principio contabileinternazionale n. 17 si parla di tutti i rischi (e be-nefici), mentre SEC 2010 si orienta rispetto allamaggior parte dei rischi (e dei benefici). Di più: nénelle Linee guida della Presidenza del Consiglio,né nella pubblicazione MEF si parla di benefici,bensì solo di rischi.Il Principio contabile nazionale annesso al D.Lgs. n.118 e s.m., Allegato 4/2 (punto 3.25), con riferi-mento esclusivamente al leasing, assimila al leasingfinanziario, e quindi ad una forma di indebitamento,ogni tipo di leasing immobiliare, senza riguardo airischi ed ai benefici assegnati alle parti. Si può nellospecifico notare che SEC 2010 non esclude che illeasing operativo abbia ad oggetto fabbricati. Laquestione è di rilevante importanza per le conse-guenti modalità di contabilizzazione, le quali con-durrebbero alla situazione assurda secondo la qualedal punto di vista del Patto di stabilità interno, odel pareggio di bilancio ex Legge n. 243/2012, sareb-be più fattibile per la Pubblica Amministrazionerealizzare gli investimenti con l’assunzione diretta diprestiti e della totalità dei correlativi rischi rispettoal ricorso a forme di partecipazione privata nell’im-piego di capitali e nell’assunzione di rilevanti rischi,il che equivarrebbe a rifiutare un cospicuo apportoprivato alla realizzazione di opere pubbliche. Ciò de-riva dal fatto che nel leasing finanziario al momentodella consegna del bene va emesso un mandato perl’intero importo dell’investimento, che grava quindiin maniera pesante, e generalmente insostenibile, suun solo esercizio finanziario, mentre nella generalitàdei casi di investimenti finanziati da mutuo, o da al-tri prestiti, i pagamenti degli stati di avanzamento edella rata finale dei lavori si distribuiscono in piùesercizi, rendendo più sopportabile dal bilancio larelativa spesa.Va anche osservato che nelle Linee guida dellaPresidenza del Consiglio dei Ministri il requisitodella strumentalità del bene all’esercizio dell’attivi-tà dell’Ente pubblico non è più richiesto ai finidell’appartenenza al PPP, mentre il Principio con-tabile nazionale afferma il contrario.




Il medesimo Principio contabile nazionale poi, pro-muovendo un indizio ad una prova, con riferimentoal Principio contabile internazionale n. 17, primaafferma che il leasing è finanziario quando i beni lo-cati sono di natura così particolare che solo il loca-tario può utilizzarli senza importanti modifiche esuccessivamente, per tutte le forme di leasing, se-gnala che “il bene concesso in locazione finanziariaall’Amministrazione pubblica deve essere suscettibi-le di formare oggetto di proprietà privata, poiché illocatore è proprietario del bene fino all’eventualeopzione di riscatto da parte dell’Amministrazionepubblica”. Infatti, argomenta il suddetto Principiocontabile nazionale, che “il locatore, in caso dimancato riscatto, conserva, anche dopo il periododi locazione, la proprietà del bene; conseguente-mente, non possono costituire oggetto del contrattobeni rientranti nel demanio pubblico necessario ov-vero facenti parte del patrimonio indisponibile delleAmministrazioni pubbliche, in quanto non com-merciabili”. Peraltro quest’ultima è una condizioneche, oltre ad essere letteralmente in contrasto conl’art. 160-bis del Codice, che ammette la possibilitàdi ricorso al leasing per la realizzazione, l’acquisizio-ne ed il completamento di tutte le opere pubblichee di pubblica utilità, eliminerebbe quasi totalmentela possibilità dell’utilizzo del leasing medesimo nellaPubblica Amministrazione considerato che le opereed i beni delle medesime appartengono proprio alloro demanio e patrimonio indisponibile.Risulta inoltre assai agevole constatare che le Li-nee guida della Presidenza del Consiglio dei Mini-stri sono chiaramente orientate a favorire lo svilup-po del PPP nelle sue diverse forme, come di seguitoindicate: concessione di lavori pubblici, concessio-ne di servizi, sponsorizzazioni, locazione finanziaria,contratto di disponibilità, promotore di urbanizza-zione, promotore di insediamenti territoriali, valo-rizzazione di beni immobili, gestione di servizi pub-blici locali di rilevanza economica e di non rile-vanza economica, trasformazioni urbane e trasportipubblici. In tale contesto il documento considerala situazione attuale dell’utilizzo delle anzidette for-me contrattuali nel nostro Paese negativa ed incontinuo peggioramento nell’ambito di una strut-tura finanziaria che vede il netto prevalere dellespese correnti rispetto a quelle di investimento. Insiffatta situazione viene individuato nel PPP, cheprevede l’utilizzo di capitali privati per finalità pub-bliche, la strategia vincente per lo sviluppo.La Corte dei conti Lombardia, con il citato pareren. 266/2015, aderisce in linea generale al criteriodel riparto dei rischi tra Pubblica Amministrazione

e soggetti privati al fine della collocazione dell’ope-razione on balance oppure off balance e, riconoscen-do ampia autonomia negoziale ai contraenti, sugge-risce cautela non solo in riferimento all’indebita-mento, ma anche in relazione alle modalità di con-tabilizzazione dell’operazione in termini finanziari.Non vi è invece riferimento ai benefici, come pe-raltro accade nel Codice.In particolare a riguardo del leasing la Presidenzadel Consiglio dei Ministri, ad ogni effetto, trattaquesta operazione come tutte le altre operazioni inPPP prima enunciate; ciò che non avviene in SEC2010, mentre la Corte dei conti lombarda delineaquesto prodotto finanziario con ampio riferimentoal citato Principio contabile nazionale annesso alD.Lgs. n. 118/2011 e s.m., il quale considera assi-milati al leasing finanziario, il leasing immobiliare,il leasing in costruendo, il sale leasing back e, cometali, sempre appartenenti a forme di indebitamentoindipendentemente dalla collocazione dei rischi (edei benefici) tra le parti contraenti.Altre non trascurabili differenze emergono tra lanormativa e i documenti presi in esame; ciò cheviene lasciato all’apprezzamento del lettore.

Note conclusive

Appare evidente che l’attuale quadro normativo ei relativi Principi contabili non rappresentano i ca-noni della chiarezza e della convergenza interpreta-tiva tali da garantire gli operatori nell’utilizzo dellevarie forme di Partenariato Pubblico-Privato. È pe-raltro questo uno strumento indispensabile per col-mare, almeno in parte, il grave divario che separala necessità di opere pubbliche dalla loro effettivae sollecita realizzazione.È sperabile che nell’annunciata revisione e sempli-ficazione del Codice dei contratti pubblici, si arrivifinalmente ad una positiva soluzione.Sia comunque consentito di suggerire agli operatoripubblici competenti, nell’ambito della piena edesclusiva discrezionalità dell’Ente riconosciuta nel-l’esaminato parere n. 266/2015 della Corte deiconti della Lombardia, di superare, da subito, le vi-genti remore all’utilizzo dello strumento finanziarioin argomento. Quanto detto anche in considerazio-ne del fatto che le operazioni vanno comunicateall’Unità tecnica di finanza di progetto della Presi-denza del Consiglio dei Ministri, la quale, se delcaso, potrà rilevare eventuali carenze e/o anomalie,come ben specificata dalla circolare della medesi-ma Presidenza 27 marzo 2009, pubblicata sullaGazzetta Ufficiale n. 84/2009.




Tavola 2 - Matrice dei rischi




Tratta dal documento di consultazione MEF “partenariato pubblico-privato: una proposta per il rilancio” pagg. 62-64, pubblicato sul sito www.mef.-gov.it.




Appalti - Centralizzazione

Il contratto di rete d’impresavolano della competitività edella centralizzazione degliappaltidi Stefano Di Falco - Avvocato in Napoli

Dopo l’approvazione nella seduta del 24 settembre 2015, Chiamparino, il Presidente della Con-ferenza delle Regioni e delle Province Autonome, ha presentato sul finire dell’anno scorso laGuida operativa per la partecipazione delle reti d’impresa agli appalti pubblici predisposta da Ita-ca (l’organo tecnico della Conferenza) insieme alla Commissione Infrastrutture, mobilità e gover-no del territorio (anch’esso organo della Conferenza) e Reteimpresa (l’Agenzia Confederale perle reti di imprese, col compito di sostenere le piccole e medie imprese attraverso nuovi modellidi aggregazione previsti dal contratto di rete). Agenzia, quest’ultima, oggetto di particolare at-tenzione da parte delle Regioni, essendo il volano di sviluppo dell’economia dei territori e, cometale, destinataria di sistemi di facilitazione per l’accesso ai fondi della programmazione comuni-taria 2014-2020.

Premessa

La centralizzazione delle procedure di gara per gliappalti pubblici di lavori, servizi e forniture (1),per la semplificazione e l’accelerazione dell’azioneamministrativa è tra gli obiettivi primari delle piùrecenti riforme del nostro ordinamento, come sievince dalle leggi annualmente approvate per cer-care di razionalizzare e di ridurre le spese in parola,destinate a lievitare soprattutto per gli Enti Localidi dimensioni modeste, in termini di costi non solo

per le prestazioni richieste, ma anche per la gestio-ne del contenzioso derivante dall’iter d’individua-zione dell’aggiudicatario e dall’esecuzione del con-tratto (da ciò l’obbligo per essi, sotto il profilo am-ministrativo, di rivolgersi per gli approvvigiona-menti alle Centrali uniche di committenza (2) de-putate anche alla gestione del relativo contenzio-so (3); mentre, sotto il profilo istituzionale, di fon-dersi o esercitare in via associata le proprie funzio-ni).

(1) P. Cosmai, “Ai blocchi di partenza le Centrali Uniche diAcquisto nei Comuni non capoluogo”, in questa Rivista, n.4/2015, pag. 320.

(2) Già il c.d. Decreto Salva Italia, approvato col D.L. 6 di-cembre 2011, n. 201, convertito con Legge 22 dicembre 2011,n. 214, con l’art. 23, comma 4, ha aggiunto all’art. 33 del Codi-ce, il comma 3-bis, prescrivendo che: “I Comuni con popola-zione non superiore a 5.000 abitanti ricadenti nel territorio diciascuna Provincia affidano obbligatoriamente ad un’unicaCentrale di committenza l’acquisizione di lavori, servizi e forni-ture nell’ambito delle unioni dei Comuni, di cui all’art. 32 delTesto Unico di cui al D.Lgs. 18 agosto 2000 n. 267, ove esi-stenti, ovvero costituendo un apposito accordo consortile tra iComuni medesimi e avvalendosi dei competenti Uffici” (sullalegittimità della legge si veda Corte cost., 19 luglio 2013, n.220). Le Centrali Uniche di acquisto, obbligatorie per i Comuninon capoluogo di Provincia a mente dell’art. 9, comma 4, delD.L. 24 aprile 2014, n. 66, convertito con modificazioni dalla

Legge 23 giugno 2014, n. 89, dopo aver avuto lo stop di fattoin sede di Conferenza Stato - Città ed Autonomie Locali conl’accordo del 10 luglio 2014, osteggiato dall’Autorità di Vigilan-za dei Contratti Pubblici perché in contrasto con la vigente nor-mativa, con il D.L. 24 giugno 2014, n. 90, convertito con Leg-ge 11 agosto 2014, n. 114, sono state formalmente differite al1° gennaio 2015 per gli appalti di servizi e forniture ed al 1° lu-glio 2015 per gli appalti di lavori. Termini poi differiti al 1° set-tembre 2015 dalla Legge 27 febbraio 2015, n. 11, in sede diconversione del c.d. Decreto Milleproroghe di cui al D.L. 31 di-cembre 2014, n. 192 e poi nuovamente differito al successivoanno. N. Pignatelli, “La Centrale di committenza unica dei pic-coli Comuni: la gestione obbligatoriamente associata delle ga-re ad evidenza pubblica”, in www.lexitalia.it, n. 3/2012.

(3) TAR Abruzzo, 16 ottobre 2014, n. 721. P. Monea - M.Mordenti, “Ricorsi da ‘girare’ alle Centrali Uniche”, in Il Sole -24 Ore del 3 novembre 2014.

Contratti e appalti



Obiettivi, per certi versi, comuni non solo alle sta-zioni appaltanti, ma anche agli appaltatori, soprat-tutto se piccole e medie imprese (da qui PMI),spesso impossibilitate alla realizzazione in propriodi tutte le prestazioni oggetto di gara e, pertanto,necessitate ad accorparsi: in maniera temporanea,attraverso la costituzione di Associazioni Tempora-nee di Impresa (c.d. ATI); o stabile, mediante, ap-punto, la stipula di un contratto di rete, costituen-do, appunto, le c.d. Reti d’Impresa (da ora ancheRdI).Fattispecie, quest’ultima, oggetto di approfondi-mento nel vademecum di recente predisposto daItaca (l’organo tecnico della Conferenza delle Re-gioni e delle Province Autonome) con la collabo-razione della Commissione Infrastrutture, mobilitàe governo del territorio (costituita in senso allaConferenza) e di Reteimpresa (l’Agenzia Confede-rale per le Reti di imprese, col compito di sostene-re le PMI attraverso nuovi modelli di aggregazioneprevisti dal contratto di rete).Agenzia Confederale di particolare interesse per leRegioni, essendo il volano di sviluppo dell’econo-mia dei territori e, pertanto, destinataria di sistemidi facilitazione per l’accesso ai fondi della program-mazione comunitaria 2014-2020.Dunque, la Guida operativa, presentata sul finiredel 2015 dal Presidente della Conferenza Regioni -Province Autonome, si pone come uno strumentoper sciogliere taluni nodi applicativi derivanti dallapartecipazione alle procedure di gara delle RdI infavore tanto di queste, quanto delle Amministra-zioni.

Cosa sono le RdI e i contratti di rete

Le RdI includono tutte le tipologie di associazionetra imprese che, pur restando autonome e indipen-denti, operano sul mercato in maniera aggregataprevia stipula di un c.d. contratto di rete, già intro-dotto con il D.L. 10 febbraio 2009, n. 5, poi con-vertito con modificazioni dalla Legge 9 aprile2009, n. 33.Il contratto di rete risponde alla necessità degli im-prenditori di accrescere individualmente e colletti-vamente la propria competitività e la propria capa-cità innovativa, ed è definibile come quel negoziocon il quale essi si obbligano, sulla base di un pro-

gramma comune, a collaborare in forme e in ambi-ti predeterminati (attinenti all’esercizio delle pro-prie imprese) ovvero a scambiarsi informazioni oprestazioni (di natura industriale, commerciale,tecnica o tecnologica) o ancora a esercitare in co-mune di una o più attività rientranti nell’oggettodella propria impresa.Pertanto, la causa concreta del contratto di rete èproprio quella di accrescere la capacità innovativae competitiva delle imprese contraenti.

Elementi costitutivi necessari edeventuali del contratto di rete

Unici elementi costitutivi, indefettibili, del nego-zio in parola, quello della natura imprenditorialedei contraenti, attestata dall’iscrizione nel relativoRegistro, come richiesto dall’art. 3, comma 4-qua-ter (4), del D.L. n. 5/2009 cit., e la loro pluralità,per il resto essendo rimesso alla piena autonomiadelle parti.Tra gli elementi eventuali, quello dell’istituzione:- di un fondo patrimoniale comune e, di conse-guenza, la previsione della misura e dei criteri divalutazione dei conferimenti iniziali e successivi diciascun socio;- di un soggetto deputato a svolgere le funzioni diorgano comune per l’esecuzione del contratto o diuna o più parti di esso.

I limiti soggettivi

Tuttavia, dal requisito indefettibile di iscrizionenel Registro delle Imprese onde poter costituire sif-fatta associazione, limita i soggetti ammessi a stipu-lare i contratti di rete, escludendo dal loro noverogli operatori stranieri ed i professionisti.Quanto però alla prima categoria, dopo un origina-rio orientamento eccessivamente rigido poco coe-rente con i principi comunitari, anche le impresestraniere non aventi sedi nello Stato italiano e,dunque, prive del requisito di iscrizione al Registrodelle Imprese, sono state ammesse non già a costi-tuire ab initio contratti di rete, ma quanto meno aprestarvi adesione successiva, in tal guisa aggirandoil divieto di diretta sottoscrizione dell’atto costitu-tivo (in tal senso le Linee Guida per i contratti direte redatte dal Comitato triveneto dei Notai con

(4) Il comma dispone che: “Il contratto di rete è soggetto aiscrizione nella Sezione del Registro delle Imprese presso cui èiscritto ciascun partecipante e l’efficacia del contratto inizia adecorrere da quando è stata eseguita l’ultima delle iscrizioniprescritte a carico di tutti coloro che ne sono stati sottoscrittori

originari”, per questa ragione la presenza delle imprese sotto-scrittrici originarie nel Registro Imprese, e di conseguenza l’i-scrizione del contratto presso la posizione di queste, è elemen-to determinante ai fini dell’efficacia del contratto.

Contratti e appalti



il patrocinio di Retimpresa, marzo 2012, reperibilisul sito Reteimpresa).Quanto alla seconda categoria, anche per i profes-sionisti singoli l’assenza di iscrizione nel Registrodelle Imprese impedisce la possibilità che sottoscri-vano il contratto di rete che, viceversa, è apertoper coloro che siano organizzati in forma societariaindicando a tal fine:- gli obiettivi strategici di innovazione ed innalza-mento della capacità competitiva dei partecipanti;- il programma comune, con l’enunciazione dei re-ciproci obblighi e diritti;- la durata del contratto;- le modalità di adesione successiva di altri interes-sati;- le regole per l’assunzione delle decisioni.

L’organo rappresentativo

Fermi i requisiti necessari predetti, come già osser-vato, tra gli elementi accessori del contratto di retela Guida suggerisce di inserire oltre a quello delprogramma attuativo, della durata, dei reciproci di-ritti/obblighi e delle modalità di adozione delle de-cisioni di interesse comune, anche quello dell’isti-tuzione del soggetto prescelto per svolgere l’ufficiodi organo comune per l’esecuzione del contratto odi una o più parti o fasi di esso, i poteri di gestionee di rappresentanza conferiti a tale soggetto, non-ché le regole relative alla sua eventuale sostituzio-ne durante la vigenza del contratto.In mancanza di un’espressa previsione di legge,l’organo in questione potrà essere sia un soggettomonocratico, che collegiale, nonché tanto sceltotra quelli partecipanti alla rete, quanto tra estraneialla stessa.Naturalmente nel disciplinare la governance attra-verso l’istituzione dell’organo comune, vanno de-terminate le regole non solo della distribuzione difunzioni e ruoli tra imprese retiste ed organo comu-ne, ma anche le regole per l’eventuale sostituzionedi quest’ultimo.L’organo comune comporta la determinazione deipoteri ad esso attribuiti, tra i quali il potere di rap-presentanza che, per le attività specificamente pre-viste dall’art. 3, comma 4-ter, lett. e), del D.L. n.5/2009, ha natura legale (a mente del citato com-ma, infatti: “L’organo comune agisce in rappresen-tanza della rete, quando essa acquista soggettivitàgiuridica e, in assenza della soggettività, degli im-prenditori, anche individuali, partecipanti al con-tratto salvo che sia diversamente disposto nellostesso, nelle procedure di programmazione negozia-

ta con le Pubbliche Amministrazioni, nelle proce-dure inerenti ad interventi di garanzia per l’accessoal credito e in quelle inerenti allo sviluppo del si-stema imprenditoriale nei processi di internaziona-lizzazione e di innovazione previsti dall’ordinamen-to, nonché all’utilizzazione di strumenti di promo-zione e tutela dei prodotti e marchi di qualità o dicui sia adeguatamente garantita la genuinità dellaprovenienza”).

Forma e pubblicità del contratto di rete

I contratti di rete, al fine di essere iscritti al Regi-stro Imprese, devono essere redatti per atto pubbli-co o scrittura privata autenticata, ovvero per attofirmato digitalmente a norma degli artt. 24 delD.Lgs. 7 marzo 2005, n. 82, recante il Codice del-l’Amministrazione Digitale.Esso è soggetto a forme di pubblicità legale consi-stente nell’iscrizione nella Sezione del Registro del-le Imprese presso cui è iscritto ciascun partecipan-te, qualora poi la rete si voglia dotare di soggettivi-tà giuridica essa, a mente della Legge 7 agosto2012, n. 134, deve costituire un fondo comune intal caso potendo “… iscriversi nella Sezione ordi-naria del Registro delle Imprese nella cui circoscri-zione è stabilita la sua sede; con l’iscrizione nellaSezione ordinaria del Registro delle Imprese nellacui circoscrizione è stabilita la sua sede la rete ac-quista soggettività giuridica”.Pur non avendo ricevuto completa disciplina giuri-dica, la rete dotata di soggettività giuridica è stataritenuta dall’Agenzia delle entrate, con la circolare18 giugno 2013, n. 20, un soggetto tributario e, diconseguenza, non beneficiaria di agevolazioni fisca-li ex Legge 30 luglio 2010, n. 122.Da quanto sopra discende, altresì, sottolinea laGuida operativa, la necessità che essa si doti di unnumero di partita IVA, tenga le scritture contabilied adempia agli obblighi tributari.

Il regime delle responsabilità

L’acquisto o meno di soggettività giuridica non in-cide tuttavia sul regime delle responsabilità che laLegge n. 134/2012 ritiene identiche prevedendoche, quando nel contratto di rete vi sia la costitu-zione del fondo patrimoniale comune e l’istituzionedell’organo comune (destinato a svolgere attività,anche commerciale con i terzi), “al fondo patrimo-niale comune si applicano, in quanto compatibili,le disposizioni di cui agli artt. 2614 e 2615 2° com-ma c.c.; in ogni caso, per le obbligazioni contrattedall’organo comune in relazione al programma di

Contratti e appalti



rete, i terzi possono far valere i loro diritti esclusi-vamente sul fondo comune”.Si applica, dunque, il paradigma della responsabili-tà consortile, secondo la relatio normativa poc’anziriportata, sicché il fondo patrimoniale si ritiene do-tato di autonomia e di separazione rispetto ai patri-moni delle imprese partecipanti alla rete, così danon poter essere aggredito dai creditori dei singoliimprenditori.A corollario di questo regime di limitazione dellaresponsabilità patrimoniale, è prescritto l’obbligodi redigere e depositare, annualmente, presso il Re-gistro delle Imprese, la situazione patrimoniale del-la rete e si applica, in quanto compatibile, l’art.2615-bis, comma 3, Cod. civ.Detta limitazione, tuttavia, sottolinea la Guida Ita-ca, non trova applicazione in caso di partecipazio-ne della rete ad appalti pubblici, prevalendo la di-sciplina di cui all’art. 37, del D.Lgs. 6 aprile 2006,n. 163, ritenuta norma speciale.

Profili giuslavoristici: cenni

Anche le risorse umane non si sottraggono alla“gestione in rete”, agevolata anche dalla Legge 9agosto 2013, n. 99, che ha previsto per le impresepartecipanti ad un contratto di rete la possibilità diricorrere, nella gestione delle risorse umane, all’im-piego degli istituti del distacco (5) in modalità c.d.agevolata, ossia senza la necessità di specificarel’interesse sotteso, da ritenersi in re ipsa, ed alla co-datorialità.Quest’ultimo innovativo e duttile strumento di ge-stione del personale, consente che un unico rap-porto di lavoro possa essere instaurato tra un lavo-ratore e, dal lato dei datori di lavori, una pluralitàdi soggetti (nel caso di specie, gli imprenditori reti-sti).Tra le altre forme di gestione associata del persona-le, per ottimizzarne il lavoro a vantaggio della rete,il Manuale operativo Itaca rammenta anche quellodella somministrazione.

La rete e gli appalti pubblici

La partecipazione della Rete d’Impresa alle garepubbliche è assimilabile a quella dell’Associazione

Temporanea di Imprese (c.d. ATI) sebbene con al-cune semplificazioni normative.Con la Legge 17 dicembre 2012, n. 221, infatti, lereti sono state inserite nelle previsioni, di cui agliartt. 34 e 37 del D.Lgs. n. 163/2006, tra le aggrega-zioni che possono concorrere alla aggiudicazionenell’affidamento dei contratti pubblici, secondo lemodalità dettagliate dall’Autorità Nazionale Anti-corruzione (da qui ANAC, già Autorità di Vigilan-za dei Contratti Pubblici) con delibera 23 aprile2013, n. 3.Presupposto necessario per la partecipazione dellereti alle gare pubbliche, secondo l’ANAC, quellodi aver stabilito nel programma comune e tra gliobiettivi strategici la partecipazione congiunta alleprocedure di appalto pubbliche e che la durata delcontratto di rete sia commisurata almeno ai tempidi realizzazione dell’appalto.L’ANAC ha altresì precisato che, al fine di fornireidonee garanzie alla stazione appaltante in ordineall’identità delle imprese retiste, per usufruire dellaforma del mandato semplificato alla mandataria (dicui sopra), è necessario che il contratto di rete siaredatto nelle forme notarili (ossia scrittura privataautenticata, oppure atto pubblico o atto firmato di-gitalmente); diversamente, si renderà necessarioche un nuovo mandato, all’interno della rete, ven-ga conferito nella forma della scrittura privata au-tenticata.

Appalti e RdI: regole preliminari dipartecipazione

Poiché, come già osservato, l’organo comune è ele-mento eventuale e non necessario del contratto direte, l’ANAC nella richiamata delibera n. 3/2013ha distinto tre gradi di strutturazione della rete perpoter partecipare alle gare pubbliche:1) rete dotata di organo comune con potere di rap-presentanza, ma priva di soggettività giuridica (c.d.rete-contratto);2) rete, priva di soggettività giuridica (c.d. rete-contratto), dotata di organo comune privo di pote-re di rappresentanza o di reti sprovviste di organocomune;

(5) Sul distacco è intervenuta la c.d. riforma Biagi, approva-ta con D.Lgs. n. 276/2003, che all’art. 30, comma 4-ter, haprevisto che “qualora il distacco di personale avvenga traaziende che abbiano sottoscritto un contratto di rete di impre-sa che abbia validità ai sensi del Decreto legge 10 febbraio2009, n. 5, convertito, con modificazioni, dalla Legge 9 aprile2009, n. 33, l’interesse della parte distaccante sorge automati-camente in forza dell’operare della rete, fatte salve le norme in

materia di mobilità dei lavoratori previste dall’articolo 2103 delCodice civile”. Questa previsione “semplifica il distacco” giac-ché, come sottolinea la Guida Itaca, incide sul profilo dell’inte-resse (che dev’essere sotteso all’impiego del personale in mo-dalità distaccata) stabilendo che esso, nell’ipotesi di distaccointra-rete, sorga in automatico, ovvero sia da considerarsi in reipsa venendo, quindi, meno la necessità di dichiararlo e dimo-strarlo.

Contratti e appalti



3) rete dotata di organo comune e di soggettivitàgiuridica (c.d. rete-soggetto).Da tale tripartizione, deriva una diversa partecipa-zione alle gare:1) nel caso di rete dotata di organo comune conpotere di rappresentanza, ma priva di soggettivitàgiuridica, l’organo comune può svolgere il ruolo dimandatario, se in possesso dei requisiti di qualifica-zione e se il contratto di rete rechi il mandato allostesso a presentare domande di partecipazione o of-ferte in corso di gara (cfr. in Tavola 1 la scheda disintesi degli adempimenti);2) nel caso di rete, priva di soggettività giuridica,dotata di organo comune privo di potere di rappre-sentanza o di reti sprovviste di organo comune larete deve individuare un’impresa capogruppo chesvolge il ruolo di mandataria e si applicherà peranalogia la disciplina in vigore per i raggruppamen-ti di imprese con il conferimento del mandato al-l’impresa individuata quale capogruppo (cfr. in Ta-vola 2 la scheda di sintesi degli adempimenti);3) nel caso in cui la rete è sia dotata di organo co-mune e di soggettività giuridica, la domanda dipartecipazione presentata dall’organo di rappresen-tanza comune, assieme alla copia autentica delcontratto di rete, vale a impegnare tutte le impreseaderenti alla rete, “salvo diversa indicazione in se-de di offerta” (cfr. in Tavola 3 la scheda di sintesidegli adempimenti).Pertanto, la rete deve sin da subito dichiarare allastazione appaltante con quale grado di strutturazio-ne e con quale natura giuridica sta partecipando al-la gara, fermo restando che i requisiti generali dipartecipazione di cui all’art. 38, del D.Lgs. 12 apri-le 2006, n. 163 (Codice dei contratti), devono es-sere posseduti da ciascuna impresa, mentre perquelli speciali è ammesso l’avvalimento, secondoquanto previsto per tutte le concorrenti dal Codicedei contratti.

I contenuti essenziali del contratto di reteper la partecipazione alle gare

Nel contratto di rete deve essere espressamentecontenuta la clausola che preveda la partecipazionecongiunta alle gare, che non può essere una meraclausola di stile ma deve tradursi in una previsioneimmediatamente individuabile dalle stazioni appal-tanti.Il contratto di rete è uno dei documenti che obbli-gatoriamente deve essere presentato per la parteci-pazione e dallo stesso, le Amministrazioni devonofin da subito poter riscontrare:

- che le parti del contratto di rete siano imprese;- che le imprese stipulanti abbiano individuato lapartecipazione alle gare come uno degli scopi stra-tegici inclusi nel programma comune;- che la durata del contratto di rete sia commisura-ta ai tempi di realizzazione dell’appalto;- quale grado di strutturazione presenti la rete perpoter distinguere le tre ipotesi di partecipazione.In ogni caso un’impresa di rete può anche nonconcorrere perché la partecipazione della rete nonimplica quella di tutte le aderenti, fermo restandola necessità di specificarlo nella domanda alla sta-zione appaltante, ben potendo esse concorrere in-dividualmente.Inoltre, nel caso della rete dotata di organo comu-ne con potere di rappresentanza ma priva di sog-gettività giuridica, ai fini della partecipazione, ilmandato conferito con il contratto di rete, è con-dizione necessaria ma richiede comunque l’espressavolontà da parte delle imprese di utilizzare quelmandato, pertanto, nella domanda di partecipazio-ne alla gara devono essere dichiarate le imprese,tutte o alcune, con cui la rete intende partecipare.Di contro, nel caso di rete-contratto dotata di or-gano comune privo di rappresentanza o reti sprov-viste di organo comune, non essendoci un manda-to conferito con il contratto di rete, la domanda dipartecipazione alla gara deve essere sottoscritta datutte le imprese appartenenti alla rete, che inten-dono partecipare alla gara nella forma del raggrup-pamento costituito o costituendo.Da ultimo, nel caso in cui la rete sia dotata di sog-gettività giuridica, analogamente a quanto previstodall’art. 37, comma 7, ultimo periodo del D.Lgs. n.163/2006, con riferimento ai consorzi di cui al pre-cedente art. 34, comma 1, lett. b), l’organo comu-ne possa indicare, in sede di offerta, la composizio-ne dell’aggregazione tra le imprese aderenti al con-tratto di rete che partecipa alla specifica gara (inassenza di indicazione, l’offerta presentata dall’or-gano comune impegna tutte le imprese retiste).

Gare d’appalto e RdI: adempimenti

Gli adempimenti per la partecipazione alle garedifferiscono a seconda della strutturazione della re-te.Se essa si è dotata di un organo comune con poteredi rappresentanza ma è priva di soggettività giuridi-ca la partecipazione è ammessa solo se l’organo co-mune apporta i requisiti ed esegue le prestazioni inmisura maggioritaria.

Contratti e appalti



In tal caso l’organo può indicare anche solo alcunefra le imprese aderenti al contratto di rete ed allequali l’offerta deve essere riferita, ma deve, obbliga-toriamente, far parte di queste.L’organo comune può svolgere il ruolo di mandata-ria solo laddove in possesso dei necessari requisitidi qualificazione e qualora il contratto di rete rechiil mandato allo stesso a presentare domande di par-tecipazione o offerte per tutte o determinate tipo-logie di procedure di gara.Fermo restando che tutte le imprese retiste devonodichiarare nella domanda di partecipazione alla ga-ra e nell’offerta di avvalersi di una simile possibili-tà, per quella specifica gara.Pertanto, la domanda di partecipazione, deve esse-re sottoscritta, a pena di esclusione, dall’impresache riveste le funzioni di organo comune nonchéda ognuna delle imprese aderenti al contratto direte che partecipano alla gara.L’organo comune deve apportare i requisiti di ordi-ne speciale in misura maggioritaria, mentre per ciòche concerne l’offerta tecnica, dovrà essere precisa-to la quota parte di lavori o servizi o forniture ef-fettuate da ciascuna impresa di rete.In caso di affidamento, il contratto è stipulato dalpredetto organo.Nell’ipotesi in cui, invece, la rete-contratto sia do-tata di organo comune ma privo di potere di rap-presentanza o sprovviste di organo comune gliadempimenti saranno i medesimi valevoli per iRaggruppamenti Temporanei d’Impresa, salvo talu-ne previsioni che risultano rendere meno onerosala sottoscrizione del mandato.La domanda di partecipazione, dunque, dovrà esse-re sottoscritta dal legale rappresentante dell’impre-sa mandataria della rete e i requisiti, generali e spe-ciali, devono essere posseduti e dichiarati da cia-scuna aderente; l’offerta tecnica ed economica do-vrà essere sottoscritta, invece, da tutte le impresedi rete partecipanti.Il mandato alla rappresentante può rivestire la for-ma di atto pubblico o di scrittura privata autentica-ta o non autenticata sottoscritta anche digitalmen-te, dagli operatori economici aderenti alla rete, main detta ultima ipotesi la scrittura non autenticatadovrà essere prodotta unitamente alla copia auten-tica del contratto di rete.Nell’ultimo caso in cui la rete sia dotata di organocomune e di soggettività giuridica la partecipazioneè ammessa solo se l’organo comune assume il ruolodi mandataria e apporta i requisiti ed esegue le pre-stazioni in misura maggioritaria.

L’organo comune può indicare anche solo alcunefra le imprese retiste aderenti al contratto di rete ealle quali l’offerta deve essere riferita, ma deve, ob-bligatoriamente, essere parte di queste.La domanda di partecipazione deve essere sotto-scritta, a pena di esclusione, dall’operatore econo-mico che riveste le funzioni di organo comune, co-sì come l’offerta tecnica e quella economica impe-gnando l’organo comune tutte le imprese parteci-panti alla gara.Quanto, da ultimo, all’impegno a conferire il man-dato, non è necessario se l’organo comune apportai requisiti ed esegue le prestazioni in misura mag-gioritaria.

L’esecuzione

Riguardo alla fase di esecuzione, per la disciplinadelle responsabilità trovano applicazione le regolevalide per i Raggruppamenti Temporanei di Impre-se, pertanto tutte le imprese della rete partecipantisono solidalmente obbligate nei confronti della sta-zione appaltante, del subappaltatore e dei fornitori.Per chi assume lavori scorporabili o effettua presta-zioni secondarie, nel caso di servizi e forniture, èprevista invece una responsabilità limitata all’ese-cuzione delle prestazioni di rispettiva competenza.Resta ferma la responsabilità solidale dell’impresache svolge il ruolo di mandataria.A valle della stipulazione del contratto di appalto,deve infine ritenersi che l’eventuale recesso o l’e-stromissione dal contratto di rete dell’impresa reti-sta non possa, in alcun caso, essere opposto allastazione appaltante; in altri termini, questi attinon alterano i vincoli formalizzati nel contrattod’appalto stesso.

La partecipazione al MEPA

Le gare telematiche, per valori sotto soglia, sonostate regolamentate con il D.P.R. 4 aprile 2002 n.101, che, in pratica ha istituito un mercato digitaleper la Pubblica Amministrazione (c.d. MEPA), al-l’interno del quale le PA registrate ricercano e ac-quistano i prodotti o servizi offerti dalle aziendefornitrici ammesse e che presentano i propri cata-loghi inserendoli sulla piattaforma.La CONSIP definisce con appositi bandi le tipolo-gie di beni e servizi e le condizioni generali di for-nitura, gestisce l’abilitazione dei fornitori e la pub-blicazione e l’aggiornamento dei cataloghi (acce-dendo alla “vetrina del MEPA” o navigando sul“catalogo dei prodotti”, le Amministrazioni posso-no verificare l’offerta di beni e/o servizi e, una vol-

Contratti e appalti



ta abilitate, effettuare acquisti on-line, confrontan-do le proposte dei diversi fornitori e scegliendoquella più rispondente alle proprie esigenze).I principali vantaggi del MEPA per quanto concer-ne le Amministrazioni sono:- risparmi di tempo sul processo di acquisizione dibeni e servizi sotto soglia;- trasparenza e tracciabilità dell’intero processod’acquisto;- ampliamento delle possibilità di scelta per le Am-ministrazioni, che possono confrontare prodotti of-ferti da fornitori presenti su tutto il territorio na-zionale;- soddisfazione di esigenze anche specifiche delleAmministrazioni, grazie a un’ampia e profondagamma di prodotti disponibili e la possibilità diemettere richieste di offerta;mentre per i fornitori sono:- diminuzione dei costi commerciali e ottimizzazio-ne dei tempi di vendita;- accesso al mercato della Pubblica Amministrazio-ne;

- occasione per valorizzare la propria impresa anchese di piccole dimensioni;- concorrenzialità e confronto diretto con il merca-to di riferimento;- opportunità di proporsi su tutto il territorio nazio-nale;- leva per il rinnovamento dei processi di vendita.Anche le Reti d’Impresa possono partecipare an-che al Mercato Elettronico della Pubblica Ammi-nistrazione, c.d. MEPA (6), ma, nelle more di unaspecifica disciplina, è previsto che:- quelle prive di soggettività giuridica possano con-correre previa abilitazione al MEPA delle singoleimprese aderenti (cliccando su Singolo operatoreeconomico), selezionando la voce “RTI costituito”nella procedura di partecipazione;- mentre quelle dotate di soggettività giuridica pos-sano partecipare ad una Richiesta di offerta, previaabilitazione, selezionando la voce “Consorzio di cuial D.Lgs. 163/2006, art. 34, comma 1, lett. c), par-tecipante con la propria struttura di impresa”.

Tavola 1 - Scheda di sintesi adempimenti - Rete dotata di organo comune con potere di rappresentanzama priva di soggettività giuridica

Segnalazioni

Atto costitutivoper atto

pubblico oscrittura privata

autenticata

Domanda dipartecipazione

Schedarilevazionerequisitiordine

generale

Dichiarazionilett. b), c),m-ter,

comma 1,art. 38

Schedarilevazionerequisitispeciali

Offertatecnica

Offertaeconomica

Impegnoa

conferiremandato

La partecipa-zione della re-te così costi-t u i t a è am-messa solo sel’organo co-mune apportai requisiti edesegue le pre-stazioni in mi-sura maggio-ritaria. L’orga-no comunepotrebbe indi-care solo al-c u n e f r a l eimprese ade-

La partecipazio-ne congiunta al-le gare deve ri-s u l t a r e c omescopo strategicodella rete. Il con-tratto di rete puòessere redattonella forma dellascrittura privataautenticata, perat to pubbl ico,nella forma dellascrittura privatanon autenticatao atto sottoscrit-

Sottoscritta datut te o par tedelle impreseret i s te , a se-conda se tuttele imprese del-la rete parteci-pano o solo al-cune fra que-ste. Per lavorispecif icare lequote di parte-c ipaz ione a l -l’aggregazionec h e d e v o n ocorrisponderea l l e quote d i

Presentatada ognunade l l e im -prese reti-ste se l’in-t e r a r e t epartecipa odell’organocomune eda l l e im -prese, ap-partenentia l l a r e t e ,i n d i c a t ene l l a do -manda d ipartecipa-

Presentata daognuna delleimprese reti-ste se l’interarete partecipao dell’organoc o m u n e edalle imprese,appartenentialla rete, indi-cate nella do-manda di par-tecipazione,qualora soloalcune tra leimprese reti-

Presentatada ognunad e l l e im -prese reti-ste se l’in-t e r a r e t epartecipa odell’organocomune eda l l e im -prese, ap-partenentia l l a r e t e ,i n d i c a t ene l l a do -manda d ipartecipa-

S o t t o -scritta dat u t t e oparte del-le impre-se retiste,qualora larete nonpartecipacon tuttele impre-se ad es-sa appar-tenenti.

Sottoscrittada tutte oparte delleimprese re-tiste, qua-lora la retenon parte-c i p a c o ntutte le im-p r e s e a de s s a a p -partenenti.

Non ne -cessar iosolo se ilcontrattodi rete èr e d a t t onella for-ma mini-ma del lascr i t turaprivata au-tenticata,in quantola sot to-scrizionedi tutte leimprese di

(6) L’esigenza di ridurre la spesa pubblica e di razionalizzaregli acquisti delle Amministrazioni, quanto meno centrali, ren-dendo al contempo più trasparenti le procedure, ha costituitola ratio fondante dell’art. 26, della Legge finanziaria 23 dicem-bre 1999, n. 488, secondo cui “Il Ministero del Tesoro, del Bi-lancio e della Programmazione economica, nel rispetto dellavigente normativa in materia di scelta del contraente, stipula,anche avvalendosi di società di consulenza specializzate (…)convenzioni con le quali l’impresa prescelta si impegna ad ac-cettare, sino a concorrenza della quantità massima complessi-va stabilita dalla convenzione ed ai prezzi e condizioni ivi previ-sti, ordinativi di fornitura di beni e servizi deliberati dalle Ammi-

nistrazioni dello Stato anche con il ricorso alla locazione finan-ziaria”.

L’obbligo di programmazione degli acquisti è stato poi ulte-riormente incentivato ed esteso dalle successive disposizionifinanziarie, a partire dalla Legge 27 dicembre 2006, n. 296, amente della quale tutte le Amministrazioni statali centrali e pe-riferiche, ivi compresi gli istituti e le scuole di ogni ordine egrado, le istituzioni educative e le istituzioni universitarie, sonotenute ad approvvigionarsi utilizzando le convenzioni-quadromesse a disposizione da CONSIP S.p.A. (art. 1, comma 449ss.) ed il Mercato Elettronico (c.d. MEPA) a decorrere dal 1° lu-glio 2007.

Contratti e appalti



Segnalazioni



autenticata



generale


comma 1,art. 38


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Impegnoa

conferiremandato

renti al con-tratto di reteed alle qualil’offerta deveessere riferita,ma obbligato-riamente deveessere partedi queste.

to con la firmaelettronica.

e s e c u z i o n e .Pe r se rv i z i eforniture speci-f icare le partidel servizio odella forniturache sa r annoesegu i t e da isingoli retisti.

zione qua-l o r a s o l oalcune trale impreseretiste par-tecipano.

ste partecipa-no.

zione, qua-l o r a s o l oalcune trale impreseretiste par-tecipano.È necessa-rio che l’or-g ano c o -mune ap-port i i re-q u i s i t i i nm i s u r amaggior i -taria.

domandao offertai n t e g r aimpegnovincolan-te. Neces-sario, nel-la formam i n i m adella scrit-tura priva-ta autenti-cata se ilcontrattod i r e t enon è sta-to redattope r a t t opubbl icoo scritturaprivata au-tenticata.

Tavola 2 - Scheda di sintesi adempimenti - Rete-contratto dotata di organo comune privo di potere dirappresentanza o reti sprovviste di organo comune

Segnalazioni



autenticata



generale


comma 1,art. 38


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Impegnoa

conferiremandato

Valgono le re-gole f issateper la parteci-paz ione de iRaggruppa-menti Tempo-rane i d i Im-presa.

La partecipazio-ne congiunta al-le gare deve ri-s u l t a r e c omescopo strategicodella rete.

Deve e s se r esottoscritta, apena di esclu-sione, dall’im-presa che rive-ste le funzionidi organo co-mune nonchéda ognuna del-le imprese ade-renti al contrat-to di rete chepartecipano al-la gara.

Presentatada ognunade l l e im -prese reti-ste se l’in-t e r a r e t epartecipa odell’organocomune eda l l e im -prese, ap-partenentia l l a r e t e ,i n d i c a t ene l l a do -manda d ipartecipa-zione, qua-l o r a s o l oalcune trale impreseretiste par-tecipano.

Presentata daognuna delleimprese reti-ste se l’interarete partecipao dell’organoc o m u n e edalle imprese,appartenentialla rete, indi-cate nella do-manda di par-tecipazione,qualora soloalcune tra leimprese reti-ste partecipa-no.

Presentatada ognunad e l l e im -prese reti-ste se l’in-t e r a r e t epartecipa odell’organocomune eda l l e im -prese, ap-partenentia l l a r e t e ,i n d i c a t ene l l a do -manda d ipartecipa-zione, qua-l o r a s o l oalcune trale impreseretiste par-tec ipano.Una fra lei m p r e s ed e v e a p -portare re-qu i s i t i i nm i s u r amaggior i -taria.

S o t t o -scritta dat u t t e oparte del-le impre-se retiste.

Sottoscrittada tutte oparte delleimprese re-tiste.

Necessa-rio. Nellaforma mi-nima dellascr i t turaprivata au-tenticatane l casoi n c u i i lcontrattod i r e t en o n s i astato re-datto peratto pub-b l i c o oscr i t turaprivata au-tenticata.Per scrit-tura priva-ta qualorail contrat-to di retesia stator e d a t t ope r a t t opubbl icoo scritturap r i v a t aautentica-ta.

Contratti e appalti



Tavola 3 - Scheda di sintesi adempimenti: Rete dotata di organo comune e di soggettività giuridica

Segnalazioni



autenticata



generale


comma 1,art. 38


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conferiremandato

La partecipa-zione della re-te così costi-t u i t a è am-messa solo sel’organo co-mune apportai requisiti edesegue le pre-stazioni in mi-sura maggio-ritaria.L’organo co-mune potreb-be i nd i ca r eso lo a lcunefra le impresere t i s te ade-renti al con-tratto di reteed alle qualil’offerta deveessere riferita,ma obbligato-riamente deveessere partedi queste.

La partecipazio-ne congiunta al-le gare deve ri-s u l t a r e c omescopo strategicodella rete. In talicasi il contrattodi rete deve es-sere redatto nel-la forma del lascrittura privataautenticata o peratto pubblico.

Deve e s se r esottoscritta dal-l’organo comu-ne. Per lavorispecif icare lequote di parte-c ipaz ione a l -l’aggregazionec h e d e v o n ocorrisponderea l l e quote d ie s e c u z i o n e .Pe r se rv i z i eforniture speci-f icare le partidel servizio odella forniturache sa r annoesegu i t e da isingoli retisti.

Presentatada ognunade l l e im -prese reti-ste se l’in-t e r a r e t epartecipa odell’organocomune eda l l e im -prese, ap-partenentia l l a r e t e ,i n d i c a t ene l l a do -manda d ipartecipa-zione qua-l o r a s o l oalcune trale impreseretiste par-tecipano.

Presentata daognuna delleimprese reti-ste se l’interarete partecipao dell’organoc o m u n e edalle imprese,appartenentialla rete, indi-cate nella do-manda di par-tec ipaz ionequalora soloalcune tra leimprese reti-ste partecipa-no.

Può esserepresentatadal solo or-g ano c o -mune conindicazionedei requisitiappor t a t id a l l e im -prese reti-ste.È necessa-rio che or-g ano c o -mune ap-port i i re-q u i s i t i i nm i s u r amaggior i -taria.

Deve es-sere sot-toscr i t tada l so l oo r g a n ocomune.

Deve esse-r e s o t t o -scritta dalsolo orga-no comu-ne.

Non ne -cessar ioove ricor-r a n o l econdizionidi cui alles p e c i f i -che.

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AzienditaliaMensile di organizzazione, bilancio, gestione e controllo degli enti locali

GLI INSERTI DI

La violazione di norme di finanza pubblica e invalidità negoziali

di Laura De Rentiis

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La violazione di norme di finanzapubblica e invalidità negoziali

di Laura De Rentiis - Primo referendario presso la Corte dei conti, sezione regionale dicontrollo per la Lombardia (*)

1. Premessa: i vincoli costituzionali checonformano l’agire della PA.

Per comprendere l’attualità del tema relativo all’invali-dità del negozio giuridico posto in essere da un ente ter-ritoriale in violazione di norme di finanza pubblica oc-corre, brevemente, ricordare l’evoluzione normativache, nell’ultimo ventennio, ha avuto come principaleobiettivo la tutela della finanza pubblica (obiettivo che,in realtà, c’è stato anche imposto dall’adesione all’Unio-ne Europea e, quindi, ai parametri di finanza pubblicada questa posti).La centralità dell’esigenza di tutelare la finanza pubblicaè di palmare evidenza se si pensa che a essa si inspirauna duplice novella costituzionale: quella del 2001 che,in sede di riforma del titolo V, ha introdotto il nuovo se-sto comma dell’art. 119 Cost. e quella più recente in vi-gore dal 2014 (attuata con la Legge cost. 1/2012) che hariformato gli artt. 81, 97 e nuovamente il sesto commadel 119 Cost.Senza soffermarsi sulla portata delle norme costituzio-nali richiamate (artt. 81, 97 e 119), ci si può limitare aricordare che sono principi costituzionalmente garantiti“l'equilibrio tra le entrate e le spese dei bilanci e la so-stenibilità del debito del complesso delle pubbliche am-ministrazioni” (art. 81 Cost.) e la possibilità per gli entiterritoriali di “ricorrere all'indebitamento solo per finan-ziare spese d’investimento, con la contestuale definizio-ne di piani di ammortamento e a condizione che per il

complesso degli enti di ciascuna regione sia rispettatol’equilibrio di bilancio” (art. 119 Cost.).Dunque, oggi è riduttivo affermare che l’organizzazionee l’azione amministrativa devono garantire l’imparziali-tà e il buon andamento, in quanto alla luce del nuovoprimo comma dell’art. 97 Cost. l’agire della PA “in coe-renza con l’ordinamento dell’Unione europea” deve as-sicurare “l’equilibrio dei bilanci e la sostenibilità del de-bito pubblico”.Riassumendo, si può affermare che alla luce del nuovoquadro costituzionale, l’agire della PA è conforme aidettami della Costituzione quando è finanziariamentesostenibile. In quest’ottica si giustificano i ripetuti econtinui interventi del legislatore ordinario sul pianodella spesa pubblica che conformano l’agire degli entiterritoriale (e, più in generale, talvolta tutto il compartoPA) in nome dell’esigenza di dettare principi di coordi-namento della finanza pubblica.A titolo meramente esemplificativo, a partire dalla leggefinanziaria per gli anni 2004 e 2005, il legislatore ordi-nario ha introdotto vincoli di finanza pubblica operando,principalmente, con una duplice modalità.- Fissando vincoli finanziari sul piano della spesa in li-nea con le esigenze della c.d. spending review (vincoliche talvolta si traducono in vere e proprie limitazionidell’autonomia negoziale, come nel caso del divieto pergli enti territoriali di concludere contratti di sponsorizza-zione (1)).- Ponendo limiti procedimentali e/o sostanziali all’agiredella PA: in questo senso si ricorda la disciplina sugli

(*) Tratto dalla relazione tenuta dall’autrice nel corso, orga-nizzato congiuntamente dal Seminario di formazione perma-nente della Corte dei conti e dalla Scuola Superiore della Magi-stratura, sul tema “Esercizio della giurisdizione e responsabilitàcontabile" (tenutosi a Roma il 5-6 ottobre 2015).

(1) Così ad esempio, l’art. 6 del D.L. 31 maggio 2010, n. 78(Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e dicompetitività economica), conv. con mod. dall’art. 1, comma1, Legge 30 luglio 2010, n. 122, al fine di ridurre il costo degliapparati amministrativi, ha prescritto un taglio, secondo per-centuali prestabilite, di numerose voci di spesa proprie delleamministrazioni statali, stabilendo altresì, al comma 20, che le

singole disposizioni con cui tali tagli sono stati indicati nel cor-po dello stesso art. 6 costituiscono principi di coordinamentodella finanza pubblica per Regioni, Province autonome ed entidel Servizio sanitario nazionale. In particolare, i commi 8, 9,10, 12,13, e 14 dell’art. 6 cit., prendendo come parametro laspesa sostenuta nel 2009, ha prescritto: per relazioni pubbli-che, convegni, mostre, pubblicità, rappresentanza (riduzionedell’80%); il divieto di sponsorizzazioni (riduzione del 100%),per missioni (riduzione del 50%); per la formazione del perso-nale (riduzione del 50%); per acquisto, manutenzione, noleg-gio, esercizio autovetture (riduzione del 20%).

Inserto

II Azienditalia 1/2016


acquisti dei beni immobili da parte degli enti territoriali,quella degli acquisti della PA sul mercato elettronico.Con riferimento a detti interventi normativi, a parere dichi scrive, la vera novità, rispetto alle regole poste dalladisciplina dell’evidenza pubblica, va ravvisata nel fattoche il legislatore fissa precisi paletti a tutela non solodella concorrenza e del buon andamento/imparzialitàdella PA, bensì anche a tutela della “sostenibilità” dellefinanze pubbliche.- Operando su entrambi i piani. In proposito, si ricorda ladisciplina sull’affidamento di studi e consulenze, materiain cui il legislatore è intervenuto a più riprese: introdu-cendo vincoli di natura sostanziale (vedi l’art. 7 D.Lgs. n.265/2001 oggetto di numerose novelle normative), vinco-li di natura procedimentale (necessità degli Enti Locali didotarsi di regolamenti per l’affidamento di “contratti dicollaborazione autonoma” ex art. 3, comma 57, Legge n.244/2007, obbligo di acquisire il parere del revisore deiconti, nonché obblighi di pubblicità) e vincoli finanziariin senso stretto che fissano tetti di spesa sui relativi capi-toli di bilancio (art. 6, comma 7, D.L. n. 78/2010, nonchél’art. 1, comma 5, D.L. n. 101/2013).In sede di individuazione dei princípi di coordinamentodella finanza pubblica, la giurisprudenza costituzionale hapiù volte affermato che “norme statali che fissano limiti al-la spesa delle Regioni e degli Enti Locali possono qualifi-carsi principi fondamentali di coordinamento della finanzapubblica alla seguente duplice condizione: in primo luogo,che si limitino a porre obiettivi di riequilibrio della mede-sima, intesi nel senso di un transitorio contenimento com-plessivo, anche se non generale, della spesa corrente; in se-condo luogo, che non prevedano in modo esaustivo stru-menti o modalità per il perseguimento dei suddetti obietti-vi” (C. Cost. 24 luglio 2015 n. 189 che richiama le senten-ze n. 237/2009; n. 139/2009, n. 289 e n. 120 del 2008).All’interrogativo se siano ammissibili vincoli puntuali re-lativi a singole voci di spesa dei bilanci delle Regioni edegli Enti Locali, i Giudici della Consulta (sent. n.417/2005) hanno risposto ribadendo che il legislatore sta-tale può legittimamente imporre agli enti autonomi vinco-li alle politiche di bilancio, ancorché si traducano, inevi-tabilmente, in limitazioni indirette all’autonomia di spesadei suddetti enti, solo con “disciplina di principio” e “perragioni di coordinamento finanziario connesse ad obietti-vi nazionali, condizionati anche dagli obblighi comunita-ri”. Dunque, “la previsione da parte della legge statale dilimiti all’entità di una singola voce di spesa non può es-sere considerata un principio fondamentale in materia diarmonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento del-la finanza pubblica, perché pone un precetto specifico epuntuale sull’entità della spesa e si risolve perciò in

un’indebita invasione, da parte della legge statale, dell’a-rea [...] riservata alle autonomie regionali e degli Enti Lo-cali, alle quali la legge statale può prescrivere criteri [...]e obiettivi (ad esempio, contenimento della spesa pubbli-ca) ma non imporre nel dettaglio gli strumenti concretida utilizzare per raggiungere quegli obiettivi” (2).Poste tali premesse, tuttavia, è doveroso segnalare chevincoli di spesa analoghi (come quelli contenuti nelle ri-chiamate disposizioni dell’art. 6 D.L. n. 78/2010), hannosuperato il vaglio di legittimità costituzionale in ragionedel fatto che “il legislatore statale, con una ‘disciplina diprincipio’, può legittimamente ‘imporre’ agli enti autono-mi, per ragioni di coordinamento finanziario connesse adobiettivi nazionali, condizionati anche dagli obblighi co-munitari, vincoli alle politiche di bilancio, anche se questisi traducono, inevitabilmente, in limitazioni indirette al-l’autonomia di spesa degli enti” (C. Cost. sent. n.36/2004; sent. n. 417/2005). Questi vincoli, perché possa-no considerarsi rispettosi dell’autonomia delle Regioni edegli Enti Locali, devono riguardare “l’entità del disavan-zo di parte corrente oppure – ma solo ‘in via transitoriaed in vista degli specifici obiettivi di riequilibrio della fi-nanza pubblica perseguiti dal legislatore statale’ - la cre-scita della spesa corrente”. In altri termini, la legge stata-le può stabilire solo un “limite complessivo, che lasciaagli enti stessi ampia libertà di allocazione delle risorsefra i diversi ambiti e obiettivi di spesa” (Corte Cost., sent.10 giugno 2011, n. 182 che richiama le precedenti sen-tenze n. 417/2005 e n. 36/2004; si vedano anche le sent.n. 88/2006 e n. 449/2005) (3).Riassumendo la posizione della giurisprudenza Costitu-zionale, questa ritiene che quando la legislazione statale -che fissa un vincolo di spesa - costituisce principio fon-damentale di coordinamento della finanza pubblica (art.117, terzo comma, Cost.), “l’eventuale impatto di essasull’autonomia finanziaria (art. 119 Cost.) ed organizzati-va (artt. 117, quarto comma, e 118 Cost.)” dell’ente terri-toriale si traduce in una “circostanza di fatto come talenon incidente sul piano della legittimità costituzionale”(sent. n. 40/2010, n. 169/2007 e n. 36/2004). In altri ter-mini, lo Stato “può agire direttamente sulla spesa delleproprie amministrazioni con norme puntuali e, al contem-po, dichiarare che le stesse norme sono efficaci nei con-fronti delle Regioni “a condizione di permettere l’estra-polazione, dalle singole disposizioni statali, di principi ri-spettosi di uno spazio aperto all’esercizio dell’autonomiaregionale” (sentenza n. 182/2011). In caso contrario, lanorma statale non può essere ritenuta di principio (sen-tenza n. 159 del 2008), a prescindere dall’auto-qualifica-zione operata dal legislatore (sentenza n. 237 del 2009)”(Corte Cost., sent. 4 giugno 2012, n. 139).

(2) In questo senso, sono state ritenute illegittime le leggistatali con cui sono state imposte al sistema regionale, rigidemisure concernenti la spesa per studi, consulenze, missioni al-l’estero, rappresentanza, relazioni pubbliche e convegni (sent.n. 417 del 2005); la spesa per viaggi in aereo (sentenza n. 449del 2005); i compensi e il numero massimo degli amministra-tori di società partecipate dalla Regione (sent. n. 159 del2008); le spese per autovetture (sent. n. 297/2009).

(3) L’art. 6 cit. ha superato il vaglio di costituzionalità poi-ché la norma è stata qualificata come principio di coordina-mento della finanza pubblica, non applicabile direttamente alle

regioni e alle autonomie locali (sent. n. 289/2008): i precetticontenuti nell’art. 6 cit. vanno valutati non in modo atomisticoma globale, preservando la discrezionalità del legislatore regio-nale che può adottare una diversificata normativa di dettaglio.Il comma 20 dell’art. 6, infatti, autorizza le Regioni, le Provinceautonome e gli enti del Servizio sanitario nazionale, anzitutto,a determinare, sulla base di una valutazione globale dei limitidi spesa puntuali dettati dall’art. 6, l’ammontare complessivodei risparmi da conseguire e, quindi, a modulare in modo di-screzionale, tenendo fermo quel vincolo, le percentuali di ridu-zione delle singole voci di spesa contemplate nella norma.

Inserto

Azienditalia 1/2016 III


2. Le nullità testuali previste in caso diviolazione di norme di finanzapubblica (4).Individuata la “cornice” costituzionale in cui si inseri-scono i vincoli di finanza pubblica che conformano l’a-gire della pubblica amministrazione, occorre enumerarele fattispecie di nullità testuali che il legislatore prevedein presenza di negozi giuridici che violano norme di fi-nanza pubblica.a) Negozi di indebitamento per spese non qualificabilidi investimento: “Qualora gli enti territoriali ricorranoall'indebitamento per finanziare spese diverse da quelledi investimento, in violazione dell'articolo 119 della Co-stituzione, i relativi atti e contratti sono nulli. Le sezio-ni giurisdizionali regionali della Corte dei conti possonoirrogare agli amministratori, che hanno assunto la relati-va delibera, la condanna ad una sanzione pecuniaria pariad un minimo di cinque e fino ad un massimo di ventivolte l'indennità di carica percepita al momento di com-missione della violazione” (art. 30, comma 15, Legge n.289/2002 - finanziaria per il 2003).b) Contratti di assicurazione a copertura della respon-sabilità erariale: “È nullo il contratto di assicurazionecon il quale un ente pubblico assicuri propri ammini-stratori per i rischi derivanti dall'espletamento dei com-piti istituzionali connessi con la carica e riguardanti laresponsabilità per danni cagionati allo Stato o ad entipubblici e la responsabilità contabile. I contratti di assi-curazione in corso alla data di entrata in vigore dellapresente legge cessano di avere efficacia alla data del30 giugno 2008. In caso di violazione della presente di-sposizione, l'amministratore che pone in essere o cheproroga il contratto di assicurazione e il beneficiariodella copertura assicurativa sono tenuti al rimborso, a ti-tolo di danno erariale, di una somma pari a dieci voltel'ammontare dei premi complessivamente stabiliti nelcontratto medesimo” (art. 3, comma 59, Legge n.244/2007).c) Acquisti in violazione delle norme sull’approvvigio-namento: “Ove non si ricorra alle convenzioni di cui al-l'articolo 1, comma 449, della legge 27 dicembre 2006,n. 296, gli atti e i contratti posti in essere in violazionedelle disposizioni sui parametri contenute nell'articolo26, comma 3, della Legge 23 dicembre 1999, n. 488 so-no nulli e costituiscono illecito disciplinare e determina-no responsabilità erariale. Restano escluse dall'applica-zione del presente comma le procedure di approvvigio-namento già attivate alla data di entrata in vigore delpresente provvedimento” (art. 11, comma 6, D.L. n.98/2011); “Ove non si ricorra alle convenzioni di cui al-l'articolo 1, comma 449, della legge 27 dicembre 2006,n. 296, ovvero a quelle previste al comma 9 del presentearticolo, gli atti e i contratti posti in essere in violazionedelle disposizioni sui parametri di prezzo e qualità sononulli, costituiscono illecito disciplinare e determinanoresponsabilità erariale” (art. 11, comma 9-quater, D.L.n. 98/2011); “Al fine di razionalizzare le risorse in am-

bito sanitario e di conseguire una riduzione della spesaper acquisto di beni e servizi” (...) “fermo restandoquanto previsto dall'articolo 17, comma 1, lettera a), delD.L. 6 luglio 2011, n. 98, convertito con modificazionidalla Legge 15 luglio 2011, n. 111, gli enti del ServizioSanitario Nazionale, ovvero, per essi, le Regioni e leProvince autonome di Trento e Bolzano, utilizzano, perl'acquisto di beni e servizi relativi alle categorie merceo-logiche presenti nella piattaforma CONSIP, gli strumentidi acquisto e negoziazione telematici messi a disposizio-ne dalla stessa CONSIP, ovvero, se disponibili, dallecentrali di committenza regionali di riferimento costitui-te ai sensi dell'articolo 1, comma 455, della legge 27 di-cembre 2006, n. 296. I contratti stipulati in violazionedi quanto disposto dalla presente lettera sono nulli, co-stituiscono illecito disciplinare e sono causa di respon-sabilità amministrativa” (art. 15, comma 13, D.L. n.95/2012, conv. Legge n. 135/2012, lett. d).d) Contratti di servizio e atti posti in essere per eluderenorme sul patto di stabilità interno: “I contratti di servi-zio e gli altri atti posti in essere dagli Enti Locali che siconfigurano elusivi delle regole del patto di stabilità in-terno sono nulli” (art. 31, comma 30, Legge 12 novem-bre 2011, n. 183); “Qualora le sezioni giurisdizionali re-gionali della Corte dei conti accertino che il rispetto delpatto di stabilità interno è stato artificiosamente conse-guito mediante una non corretta imputazione delle entra-te o delle uscite ai pertinenti capitoli di bilancio o altreforme elusive, le stesse irrogano, agli amministratoriche hanno posto in essere atti elusivi delle regole delpatto di stabilità interno, la condanna ad una sanzionepecuniaria fino ad un massimo di dieci volte l'indennitàdi carica percepita al momento di commissione dell'elu-sione e, al responsabile del servizio economico-finanzia-rio, una sanzione pecuniaria fino a tre mensilità del trat-tamento retributivo, al netto degli oneri fiscali e previ-denziali” (art. 31, comma 31, Legge n. 183/2011) (5).Da una prima lettura delle norme sin qui richiamate sipuò già osservare come tre delle quattro ipotesi di nulli-tà testuale individuate (lettere a), b), d) dell’elencazioneriportata) sono state previste dal legislatore unitamentea fattispecie di responsabilità c.d. sanzionatoria in sensoproprio. Nel caso di contratti conclusi in violazione del-le norme sugli acquisti delle pubbliche amministrazioni,invece, la previsione di nullità del negozio si accompa-gna ad una ipotesi di responsabilità erariale tipizzata ri-conducibile a quella generale di tipo risarcitorio.

2.a. Negozi di indebitamento per spese non

qualificabili di investimento

Per finanziare gli investimenti, gli Enti Locali non ne-cessariamente devono ricorrere all’indebitamento, tutta-via se ricorrono ad esso le entrate sono vincolate allarealizzazione degli investimenti per i quali è stato acce-so il finanziamento (art. 199 TUEL).La legge finanziaria per il 2004 (legge n. 350/2003, mo-dificata anche dal D.Lgs. n. 118/2011) all’art. 3, commi

(4) La casistica presa in esame nella relazione non tieneconto delle eventuali nullità testuali previste da norme di finan-za pubblica in materia di spesa per il personale.

(5) La medesima previsione era contenuta nella legge distabilità per l’anno 2011 come novellata dal D.L. n. 98/2011che aveva inserito, nell’art. 1, i commi 111-bis e 111-ter.

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IV Azienditalia 1/2016


16-21, definisce le regole per il ricorso all’indebitamen-to da parte delle Regioni e degli Enti Locali, agli effettidell’applicazione dell’art. 119, sesto comma, Cost., equali operazioni rappresentano investimenti. Il legislato-re ordinario, tuttavia, non definisce né la nozione di “in-debitamento” né quella di “investimento”, bensì fornisceun’analitica elencazione delle operazioni riconducibili adette nozioni.La Corte Costituzionale ha affrontato la questione “se ein che misura la legge dello Stato possa porre regolespecifiche che concretizzano e attuano il vincolo di cuiall'art. 119, sesto comma, della Costituzione, in partico-lare definendo ciò che si intende, a questi fini, per ‘in-debitamento’ e per ‘spese di investimento’. Non si trattadi nozioni il cui contenuto possa determinarsi a priori,in modo assolutamente univoco, sulla base della sola di-sposizione costituzionale, di cui questa Corte sia in gra-do di offrire un’interpretazione esaustiva e vincolanteper tutti, una volta per sempre. Si tratta di nozioni chesi fondano su principi della scienza economica, ma chenon possono non dare spazio a regole di concretizzazio-ne connotate da una qualche discrezionalità politica”(Corte Cost. n. 425/2004).Le definizioni contenute nella legislazione statale (art.3, commi 17, 18 e 19, legge n. 350/2003) sono il fruttodi “scelte di politica economica e finanziaria effettuatein stretta correlazione con i vincoli di carattere sovrana-zionale cui anche l'Italia è assoggettata in forza dei Trat-tati europei, e dei criteri politico-economici e tecniciadottati dagli organi dell'Unione europea nel controllarel'osservanza di tali vincoli” Ne consegue che non si può“ammettere che ogni ente, e così ogni Regione, facciain proprio le scelte di concretizzazione delle nozioni diindebitamento e di investimento ai fini predetti. Trattan-dosi di far valere un vincolo di carattere generale, chedeve valere in modo uniforme per tutti gli enti, solo loStato può legittimamente provvedere a tali scelte” (Cor-te Cost. n. 425/2004).Dunque, spetta alla legislazione statale “il potere di de-finire le nozioni d’indebitamento e di investimento ai fi-ni dell'attuazione del vincolo espresso nell'art. 119, sestocomma, della Costituzione. Resta naturalmente fermoche qualora, in concreto, lo Stato effettuasse scelte irra-gionevoli, le Regioni ben potrebbero contestarle nellesedi appropriate” (Corte Cost. n. 425/2004).

Con riferimento ai soggetti destinatari del precetto co-stituzionale, la normativa trova applicazione nei con-fronti delle Regioni a statuto ordinario, comuni, Provin-ce, Città metropolitane, Comunità montane, Comunitàisolane e unioni di comuni. Rientrano nell’ambito sog-gettivo di applicazione della norma anche le Regioni astatuto speciale e le Province autonome di Trento e Bol-zano. In merito a queste ultime, la Consulta ha rigettatola questione di costituzionalità ribadendo che il sestocomma dell’art. 119 Cost. rappresenta un principio dicoordinamento della finanza pubblica al quale si deveadeguare anche “la finanza delle Regioni a statuto spe-ciale, essendo essa parte della ‘finanza pubblica allarga-ta’ nei cui riguardi lo Stato aveva e conserva poteri didisciplina generale e di coordinamento, nell'eserciziodei quali poteva e può chiamare pure le autonomie spe-ciali a concorrere al conseguimento degli obiettivi com-plessivi di finanza pubblica, connessi anche ai vincolieuropei (cfr. sentenze n. 416 del 1995; n. 421 del 1998),come quelli relativi al cosiddetto patto di stabilità inter-no (cfr. sentenza n. 36 del 2004)” (Corte Cost. n.425/2004) (6).Il precetto del divieto di indebitamento per spese non diinvestimento si applica, inoltre, ai consorzi ai quali par-tecipano Enti Locali e alle aziende e organismi i cui ren-diconti devono essere allegati al bilancio di previsionedell’Ente Locale, quali le aziende speciali e le istituzio-ni. Sono invece escluse dall’applicazione le società dicapitali costituite per l’esercizio di servizi pubblici, inconsiderazione del fatto che la loro gestione economicae finanziaria è retta dalla disciplina di carattere privati-stico.E’ demandata a leggi regionali la disciplina delle moda-lità e condizioni di indebitamento delle aziende sanita-rie, ospedaliere, degli enti e organismi, in qualunqueforma costituiti, dipendenti dalle Regioni. Anche con ri-ferimento a questi enti, comunque, la disciplina regiona-le dovrà prevedere la possibilità di ricorso all’indebita-mento solo per finanziare spese di investimento.La nozione di spese d’investimento fornita dal legislato-re ai fini dell’applicazione del sesto comma dell’art. 119Cost., in realtà, è più restrittiva della nozione di spesa inconto capitale utilizzata per la classificazione delle spe-se nei bilanci degli enti pubblici (7).

(6) Nella richiamata sentenza si legge, inoltre, che “il nuovosesto comma dell'art. 119 della Costituzione trova dunque ap-plicazione nei confronti di tutte le autonomie, ordinarie e spe-ciali, senza che sia necessario all'uopo ricorrere a meccanismiconcertati di attuazione statutaria: e di conseguenza non è ille-gittima l'estensione che la legge statale ha disposto, nei con-fronti di tutte le Regioni, della normativa attuativa. Né si po-trebbero rinvenire ragioni giustificatrici di una così radicale dif-ferenziazione fra i due tipi di autonomia regionale, in relazionead un aspetto – quello della soggezione a vincoli generali diequilibrio finanziario e dei bilanci – che non può non accomu-nare tutti gli enti operanti nell'ambito del sistema della finanzapubblica allargata”.

(7) Art. 3, comma 18, Legge n. 350/2003: “Ai fini di cui al-l'articolo 119, sesto comma, della Costituzione, costituisconoinvestimenti: a) l'acquisto, la costruzione, la ristrutturazione ela manutenzione straordinaria di beni immobili, costituiti dafabbricati sia residenziali che non residenziali; b) la costruzio-

ne, la demolizione, la ristrutturazione, il recupero e la manu-tenzione straordinaria di opere e impianti; c) l'acquisto di im-pianti, macchinari, attrezzature tecnico-scientifiche, mezzi ditrasporto e altri beni mobili ad utilizzo pluriennale; d) gli oneriper beni immateriali ad utilizzo pluriennale; e) l'acquisizione diaree, espropri e servitù onerose; f) le partecipazioni azionarie ei conferimenti di capitale, nei limiti della facoltà di partecipazio-ne concessa ai singoli enti mutuatari dai rispettivi ordinamenti;g) i contributi agli investimenti e i trasferimenti in conto capita-le a seguito di escussione delle garanzie destinati specifica-mente alla realizzazione degli investimenti a cura di un altroente od organismo appartenente al settore delle pubblicheamministrazioni; h) i contributi agli investimenti e i trasferimen-ti in conto capitale a seguito di escussione delle garanzie in fa-vore di soggetti concessionari di lavori pubblici o di proprietario gestori di impianti, di reti o di dotazioni funzionali all'eroga-zione di servizi pubblici o di soggetti che erogano servizi pub-blici, le cui concessioni o contratti di servizio prevedono la re-

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Azienditalia 1/2016 V


La giurisprudenza contabile, infatti, ha affermato che“la dottrina che si è occupata dei rapporti che intercorro-no tra la nozione normativa di ‘Investimenti’ e quella di‘spese in conto capitale’, ha giustamente evidenziato co-me quest’ultime costituiscano una categoria di ampiezzamaggiore rispetto ai primi. Nel concetto di spese in con-to capitale infatti, si è precisato, prevale l’elementoaziendale dell’impiego di risorse finanziarie volte ad ac-quisire ‘beni a fecondità ripetuta, che partecipano perpiù esercizi ai processi produttivi ed erogativi degli EntiLocali’. Nel concetto di investimenti, invece, prevale lavisione patrimoniale della spesa, volta alla ‘realizzazio-ne e/o acquisizione di beni non destinati al consumo’che, quindi, non solo si prestano ad un uso ripetuto neltempo, ma costituiscono anche delle vere e proprie ‘do-tazioni permanenti a disposizione delle comunità loca-li’”. Si aggiunga che nel concetto di investimento, exart. 119 Cost., è preminente il rilievo patrimoniale - ri-spetto a quello aziendale - anche se si valorizza la “col-locazione sistematica della norma, specificamente inse-rita nel comma 6 del citato art. 119, relativo - appunto -al ‘patrimonio degli Enti Locali’” (Corte conti, sez. giur.Umbria, 23 maggio 2008, n. 87).In conclusione, “la nozione di ‘investimento’ acquistaun valore diversificato a seconda che emerga a fini clas-sificatori di bilancio, e in questo caso viene in rilievo lanozione tradizionale, omologa a quella di spesa “in con-to capitale”, ovvero a fini di “indebitamento”, ex art.30, comma 15, della l. n 289/2002, ed in questo casoemerge la nozione più rigorosa, quale spesa destinata adincrementare il patrimonio dell’ente” (Corte conti, sez.giur. Umbria, 23 maggio 2008, n. 87).La prevalenza del “carattere patrimoniale” del concettodi investimento (ex art. 119, comma 6, Cost.) rappresen-ta un criterio “di ordine generale”; ciò ha “una sua prati-ca utilità a fini eminentemente interpretativi, per la solu-zione dei “casi dubbi” che dovessero emergere nella ri-conducibilità di uno specifico intervento ad una delleipotesi elencate all’art. 3, comma 18, della l. n350/2003”, tenendo tuttavia a mente “che in tale elencosono presenti anche forme di investimenti che si rifannoad una concezione aziendalistica dell’investimento stes-so, attinente all’“utilizzo pluriennale” del bene, comequelle concernenti gli acquisti di ‘beni mobili’ (ex lette-ra c del citato art. 3) e/o gli acquisti di ‘beni immateria-li’ (ex lettera d del medesimo art. 3). Va da sé che pertali casi il criterio “patrimoniale” cede, anche a fini in-terpretativi, a quello ‘aziendale’” (Corte conti, sez. giur.Umbria, 23 maggio 2008, n. 87).La spesa in conto capitale, infatti, comprende sia gli in-vestimenti diretti sia quelli indiretti: i primi comportanoun incremento patrimoniale dell’ente (ad esempio, co-struzione di un bene immobile o l’acquisto di beni dure-voli); i secondi, invece, generalmente consistono in tra-

sferimenti a favore di un altro soggetto per la realizza-zione di investimenti. In buona sostanza, la spesa classi-ficata in conto capitale che consiste in investimenti indi-retti si traduce in interventi di natura finanziaria.Ai fini dell’accertamento della violazione del precettocostituzionale, salvo che l’indebitamento non sia statocontratto in modo palese per finanziare spesa corrente(ad esempio, la spesa per il personale), dunque, l’inter-prete del caso concreto ha l’onere di verificare se la spe-sa classificata nel bilancio dell’ente come spesa in contocapitale sia realmente una spesa per investimento inqua-drabile nell’elenco riportato dal comma 18, dell’art. 3della Legge n. 350/03, e, quindi, in presenza del rispettodegli altri vincoli di legge (di cui si dirà oltre) finanzia-bile anche mediante indebitamento ai sensi del sestocomma dell’art. 119, sesto comma, Cost.Le operazioni di “indebitamento” sono state individuatedal legislatore del 2003 rifacendosi “ai criteri adottati insede europea ai fini del controllo dei disavanzi pubblici;si tratta, in definitiva, di tutte le entrate che non possonoessere portate a scomputo del disavanzo calcolato ai finidel rispetto dei parametri comunitari” (Corte Cost. n.425/2004).Il legislatore del 2003, nel delineare le caratteristiche diuna serie di operazioni che costituiscono “indebitamen-to”, ha inteso “evitare possibili contestazioni in modoche ogni volta che ricorre qualcuna di queste operazionirisulti chiaro che sono applicabili le regole stabilite al-l’art. 119 della Costituzione in materia di utilizzo deldebito da parte degli enti territoriali. Anche se al riguar-do le opinioni non sono univoche, sembra corretto rite-nere che il legislatore non abbia fornito una definizionegenerale di indebitamento ma si sia limitato ad indicarein modo analitico alcune operazioni che, sicuramente,rientrano nella stessa. Tuttavia, deve ritenersi che l’elen-cazione non esaurisca la previsione contenuta nell’art.119 della Costituzione e che, quindi, la stessa abbia solovalore indicativo, potendosi sostenere che anche altreoperazioni che non risultano comprese nell’elenco pos-sano costituire indebitamento se, in concreto, produconogli stessi effetti giuridici od economici. Infatti, se ancheesiste una competenza della legge statale nella materia,non è ragionevole ritenere che un concetto di tipo eco-nomico quale quello di indebitamento sia limitato dallegislatore ordinario, oltretutto in presenza di una nozio-ne costituzionale che riprende il concetto di “indebita-mento” per indicare una precisa finalità consentita, sen-za prevedere alcuna delega limitativa in favore del legi-slatore ordinario” (8).La seconda parte del secondo periodo del comma 17 cit.recita: “Non costituiscono indebitamento, agli effetti delcitato art. 119, le operazioni che non comportano risorseaggiuntive, ma consentono di superare, entro il limitemassimo stabilito dalla normativa statale vigente, una

trocessione degli investimenti agli enti committenti alla loroscadenza, anche anticipata. In tale fattispecie rientra l'interven-to finanziario a favore del concessionario di cui al comma 2dell'articolo 19 della legge 11 febbraio 1994, n. 109; i) gli inter-venti contenuti in programmi generali relativi a piani urbanisti-ci attuativi, esecutivi, dichiarati di preminente interesse regio-nale aventi finalità pubblica volti al recupero e alla valorizzazio-ne del territorio”.

(8) Così, C. conti, sez. contr. Lombardia, parere n. 820/2010che ha qualificato come forma di indebitamento il finanzia-mento regionale che l’ente locale deve restituire “in una plura-lità di anni a rate costanti semestrali, sia pure senza il paga-mento di interessi, rientra nella nozione di debito poiché vienead incidere sulla capacità dell’ente di disporre delle risorse ne-cessarie per l’ammortamento”.

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VI Azienditalia 1/2016


momentanea carenza di liquidità e di effettuare speseper le quali è già prevista idonea copertura di bilan-cio” (9).Ai sensi del primo periodo del comma 17, invece, costi-tuiscono indebitamento, agli effetti dell'art. 119, sestocomma, della Costituzione: a) l'assunzione di mutui; b)l'emissione di prestiti obbligazionari; c) le cartolarizza-zioni relative a flussi futuri di entrata, a crediti e a atti-vità finanziarie e non finanziarie; d) l'eventuale sommaincassata al momento del perfezionamento delle opera-zioni derivate di swap (cosiddetto upfront); e) le opera-zioni di leasing finanziario stipulate dal 1° gennaio2015; f) “il residuo debito garantito dall'ente a seguitodella definitiva escussione della garanzia. Inoltre, costi-tuisce indebitamento il residuo debito garantito a segui-to dell'escussione della garanzia per tre annualità conse-cutive, fermo restando il diritto di rivalsa nei confrontidel debitore originario”. In tema di garanzie rilasciatedall’Ente Locale viene in rilievo anche la prima partedel secondo periodo del comma 17, che aggiunge un’ul-teriore limitazione prevedendo che dal 2015, gli enti de-stinatari del precetto costituzionale contenuto nel com-ma 6 dell’art. 119, “rilasciano garanzie solo a favore deisoggetti che possono essere destinatari di contributi agliinvestimenti finanziati da debito e per le finalità definitedal comma 18”.

2.b. Contratti di assicurazione a copertura

della responsabilità erariale

La norma sopra richiamata, oltre a sancire la nullità delcontratto, introduce un’ipotesi di responsabilità sanzio-natoria in senso stretto: vengono individuati i soggettipassivi della sanzione e viene fissata l’entità della san-zione (una somma pari a dieci volte i premi corrisposti).In realtà, già prima dell’introduzione di questa fattispe-cie sanzionatoria, in seno alla giurisprudenza contabileera pacifico che la stipula del contratto assicurativo acopertura della responsabilità erariale-contabile per col-pa grave fosse fonte di responsabilità erariale. Infatti, unente pubblico può assicurare esclusivamente quei rischiche rientrano nella sfera della propria responsabilità pa-trimoniale e che trasferiscono all'assicuratore la respon-sabilità patrimoniale stessa, ove si verifichi l'evento te-muto, mentre è priva di giustificazione e, come tale,causativa di danno erariale, l'assicurazione di eventi peri quali l'ente non deve rispondere e che non rappresenta-no un rischio per l'ente medesimo (Corte conti, Sez. I,29 novembre 1990, n. 254).Dunque, già prima dell’entrata in vigore della legge fi-nanziaria per l’anno 2008, la giurisprudenza contabileera consolidata nell’affermare che integra un’ipotesi diresponsabilità erariale il pagamento, da parte di un Ente

pubblico, “dei premi assicurativi per polizze stipulate afavore dei propri dipendenti a copertura delle conse-guenze derivanti da sentenze di condanna della Cortedei conti, che discendono dagli illeciti amministrativiposti in essere dai dipendenti stessi nei confronti dell'en-te medesimo o di altra pubblica amministrazione, nonpuò che definirsi danno per l'erario, in quanto del tuttoprivo di sinallagma per la P.A. e non rispondente ad al-cun pubblico interesse”. Infatti, anche se apparentemen-te l’ente pubblico può avere interesse ad essere malleva-to dall'assicurazione per i danni cagionati a terzi da am-ministratori e funzionari nell'esercizio delle proprie fun-zioni in ragione della sua chiamata diretta in giudizio exart. 28 Cost., tuttavia il pagamento del premio assicura-tivo da parte dell’ente si risolverebbe in un ingiustifica-to privilegio per gli assicurati. Il pagamento del premioda parte dell’ente, inoltre, non solo è un esborso ex seingiustificato, bensì diventerebbe anche una spesa dan-nosa per l'ente poiché creerebbe un'immunità patrimo-niale per gli amministratori e/o funzionari i quali si sen-tirebbero esonerati da un obbligo di buona amministra-zione; in altri termini, si creerebbe “un pericolo di dan-no all'efficienza dell'amministrazione”. Per concluderesul punto, l’ente pubblico non ha alcun interesse a sal-vaguardare patrimonialmente amministratori e funziona-ri che, con una condotta gravemente colposa, nell'adem-pimento dei loro obblighi di servizio cagionano un dan-no all'erario; al contrario, l’ente è portatore di un inte-resse specifico a che i propri amministratori e funzionarioperino correttamente e diligentemente senza incapparein condotte colpose. L'onere del premio assicurativo sulbilancio dell'ente si risolverebbe in una tutela di interes-si non solo individuali (dei singoli assicurati), ma anchedi interessi contrastanti con quelli dell'ente medesimo(quale l'interesse primario al corretto operato di ammini-stratori e funzionari) (Corte conti, sez. giur. Sicilia, sent.4 marzo 2008, n. 734; Corte conti, sez. giur. Umbria, 10dicembre 2002, n. 553).Solo una copertura assicurativa limitata “ai danni provo-cati involontariamente” dai dirigenti e dagli amministra-tori (ovvero, danni arrecati con “colpa lieve”) potrebbecorrispondere agli interessi dell’ente pubblico, visto chein queste ipotesi è esclusa la rivalsa in sede erariale.

2.c. Contratti in violazione delle norme

sull’approvvigionamento

Il Consiglio di Stato, con riferimento alla spesa in ambi-to sanitario, attraverso obiter dictum ha ribadito chel’amministrazione sanitaria “non può fare altro che uti-lizzare, per l’acquisito dei beni e servizi oggetto dellaconvenzione CONSIP, gli strumenti di acquisto e nego-ziazione telematici messi a disposizione dalla stessa

(9) Dunque, esclude che costituiscano indebitamento leoperazioni che non comportano l’utilizzo di risorse aggiuntivein favore degli enti territoriali e, a tal fine, indica due tipologiedi interventi di questo tipo: “le operazioni finalizzate a superareuna momentanea carenza di liquidità”. In questo caso si ritie-ne che l’elemento qualificante che esclude la sussistenza diuna forma di indebitamento è la brevità del termine entro cuisaranno restituite le risorse acquisite con l’operazione di finan-ziamento (rientra in questa ipotesi, ad esempio, l’anticipazione

di tesoreria); “quegli interventi che permettono di effettuarespese per le quali è prevista nel bilancio dell’ente un’adeguatacopertura finanziaria”. In questo caso il profilo che viene inconsiderazione per escludere che si tratti di indebitamentosembra essere dato dalla certezza delle risorse stanziate nel bi-lancio o comunque che lo saranno con specifica destinazioneper far fronte alla spesa in relazione alla quale è assunto il fi-nanziamento (C. conti, sez. contr. Lombardia, parere n.820/2010).

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Azienditalia 1/2016 VII


CONSIP prevedendo le suddette disposizioni la nullitàdei contratti eventualmente conclusi in violazione didetto obbligo, oltre alla responsabilità amministrativadei dirigenti” (Cons. Stato, Sez. III, sent. 7 settembre2015, n. 4136; Cons. St. Sez. III, 27 marzo 2014, n.1486).

2.d. Contratti di servizio e gli altri “atti”

elusivi del patto di stabilità interno

La particolarità di questa fattispecie è che il legislatoreha previsto la nullità per quei contratti che rappresenta-no uno strumento elusivo dei vincoli posti dal patto distabilità interno, diversamente non ricorre una fattispe-cie di nullità testuale se l’ente contrae negozi giuridiciche comportano lo sforamento del patto di stabilità in-terno sic et simpliciter.Con riferimento all’accertamento di detti fenomeni elu-sivi hanno un ruolo fondamentale sia le Sezioni regiona-li di controllo in sede di verifica della sana gestione fi-nanziaria degli Enti Locali (funzione sulle quali si puòinnestare un accertamento di natura giurisdizionale me-diante impugnazione della delibera innanzi alle Sezioniriunite in speciale composizione come affermato dallemedesime sez. riunite con la sentenza n. 6/2013/EL) siale Sezioni giurisdizionali per l’applicazione delle san-zioni agli amministratori che hanno posto in essere lacondotta elusiva.Le norme del Patto di stabilità interno e gli obiettiviche, di anno in anno, vengono fissati dalle leggi di fi-nanza pubblica assumono particolare rilievo nell’ordina-mento contabile sia ai fini del rispetto dei vincoli postiall’Italia dall’appartenenza all’area della moneta unicaeuropea, sia in generale ai fini del raggiungimento degliequilibri di bilancio dell’intero settore pubblico. Dettiobiettivi sono idonei a condizionare (sanzionando even-tuali violazioni) la pur tutelata autonomia finanziaria diRegioni ed Enti Locali nei termini in cui definiscono li-miti complessivi di spesa, rappresentando principi dicoordinamento della finanza pubblica di cui al comma 3dell’art. 117 cost. (ex plurimis Corte Cost., 13 gennaio2004, n. 4; 17 maggio 2007, n. 169; 5 dicembre 2007,n. 412; 6 giugno 2008, n. 190; 18 luglio 2008, n. 289; e28 aprile 2011, n. 155).Un’operazione elusiva è tipizzata dal legislatore (la noncorretta imputazione delle spese o delle entrate), mentrecon riferimento alle “altre forme elusive” spetta all’in-terprete del caso concreto individuare i negozi (“contrat-ti di servizio e gli altri atti”) finalizzati ad aggirare i vin-coli finanziari posti dal patto.In linea generale si ravvisa una forma elusiva del pattodi stabilità interno “laddove l’ente interessato, in modopreordinato, realizzi un’operazione economica che, purlegittima in sé, sia idonea ad occultare il peso finanzia-rio, che tuttavia finirà, sia pure indirettamente, per gra-vare sulle poste debitorie dell’ente. In questa ipotesi,quindi, a differenza che nel caso della non corretta im-putazione, è proprio l’esistenza della spesa che vienemascherata. Ciò tramite un comportamento contrario abuona fede, in quanto l’ente, anziché scegliere lo stru-mento negoziale ritenuto maggiormente soddisfacenteper il pubblico interesse, e, di conseguenza, rimanere as-soggettato alla relativa disciplina contabile, costruisce

l’operazione nel modo che ritiene maggiormente oppor-tuno in relazione alla normativa finanziaria ritenuta piùvantaggiosa” (Corte conti, sez. contr. Lombardia/405/-PAR del 18 settembre 2015). La Circolare della Ragio-neria Generale dello Stato 14 febbraio 2012, n. 5 delprecisa che si configurano fattispecie elusive del pattodi stabilità interno ogni qualvolta siano attuati compor-tamenti che, pur legittimi, risultino intenzionalmente estrumentalmente finalizzati ad aggirare i vincoli di fi-nanza pubblica.Anche se l’accertamento dell’elusività va sempre effet-tuato in concreto (non in astratto ex ante), si può affer-mare che tendenzialmente l’operazione elusiva si con-cretizza:a) o in una non corretta imputazione nei capitoli di spe-sa, trasferendo all’esterno o rinviando a futuri esercizispese che di fatto gravano già sulla contabilità dell’ente(un esempio di “trasferimento all’esterno” della spesa siha quando l’onere finanziario viene assunto da un orga-nismo partecipato; mentre un’ipotesi di rinvio a futuriesercizi di spese che di fatto gravano sull’ente si può ri-scontrare, ad esempio, in presenza di una evidente sotto-stima dei costi dei contratti di servizio tra l’ente e le suearticolazioni societarie o strumentali con copertura ri-mandata agli esercizi futuri oppure in presenza di una il-legittima traslazione di pagamenti, realizzato, ad esem-pio, attraverso un utilizzo improprio delle concessioni eriscossioni di crediti a società partecipate).b) o in una sovrastima di entrate (es. procedendo ad ac-certamenti in assenza dei presupposti indicati dall’arti-colo 179 TUEL).La Magistratura contabile in sede consultiva (Corte con-ti, sez. contr. Lombardia/405/PAR del 18 settembre2015) ha individuato fattispecie contrattuali, che per lo-ro struttura, sono foriere di potenziali rischi elusivi delladisciplina del patto di stabilità, salvo poi ad accertare inconcreto detta finalità elusiva: accollo del debito di unEnte Locale da parte di una propria azienda speciale(cfr. Sezione Emilia Romagna, 19 gennaio 2012 n. 5);accordi tra Enti Locali e intermediari finanziari, direttiad assicurare liquidità alle imprese che vantano creditinei confronti dell’ente stesso, attraverso la cessione prosoluto degli stessi (cfr. Sezione Toscana n. 5/2012); ope-razioni contrattuali concernenti trasferimento di beni im-mobili o realizzazione di opere pubbliche quali il lea-s ing immobi l i a re (c f r. Sez ione Lombard ia n .1139/2009/PAR e n. 953/2010/PAR, nonché SezioniRiunite in sede di n. 49/CONTR/2011), il project finan-cing (cfr. Sezione Lombardia n. 1003/2010/PRSE), ilsale and lease back (cfr. Sezione Lombardia n.953/2010/PAR, Sezione Campania n. 339/2011/PAR) ela vendita con patto di riscatto (cfr. Sezione Lombar-dia/405/PAR del 18 settembre 2015).

3. L’interrogativo se sia possibileconfigurare nullità virtuali.

L’interrogativo in epigrafe nasce dalla questione più ge-nerale su “se” e “quali” vizi possono inficiare il negoziogiuridico che l’amministrazione pubblica pone in esserein violazione di vincoli di finanza pubblica che confor-mano il suo agire in ragione dei principi costituzionali

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VIII Azienditalia 1/2016


di cui si è detto in premessa. Quando è lo stesso legisla-tore a prevedere la nullità del negozio ricorre (vedi para-grafo precedente) un’ipotesi di nullità testuale ai sensidell’art. 1418, primo comma, c.c.; quando, invece, il le-gislatore non qualifica l’eventuale vizio occorre chieder-si se possa ipotizzarsi una nullità c.d. virtuale ai sensidel terzo comma dell’art. 1418 c.c., dal momento che lenorme di finanza pubblica sono norme imperative dilegge.Per affrontare detto interrogativo è necessario richiamarei principi fissati dalle Sezioni Unite della Corte di Cassa-zione sul tema delle nullità virtuali (così dette perché nonespressamente comminate dalla legge, bensì ricavabilidalla contrarietà del contratto a norma imperativa).Le Sezioni Unite fondano il loro ragionamento sullapremessa che la violazione di una norma imperativa dilegge non è di per sé sufficiente a viziare geneticamenteil contratto concluso in violazione della norma. In altritermini, “è ovvio che la loro violazione non può essere,sul piano giuridico, priva di conseguenze ma non è dettoche la conseguenza sia necessariamente la nullità delcontratto” (Cass., Sezioni Unite, 19 dicembre 2007, n.26724; Cass. n. 19024/2005). Traslando detta afferma-zione all’area della contabilità pubblica, dunque, l’inter-prete deve chiedersi se la violazione di una norma di fi-nanza pubblica qualificabile come norma imperativa dilegge determini la nullità del contratto concluso in vio-lazione di detta norma o quale altra conseguenza giuri-dica comporti sul piano negoziale.La violazione di norme imperative che si qualificano co-me norme di comportamento dei contraenti, tanto nellafase prenegoziale quanto in quella attuativa del rappor-to, ove non sia altrimenti stabilito dalla legge, genera re-sponsabilità e può esser causa di risoluzione del contrat-to, ove si traduca in una forma di non corretto adempi-mento del generale dovere di protezione e degli specificiobblighi di prestazione gravanti sul contraente, ma nonincide sulla genesi dell'atto negoziale, quanto meno nelsenso che non è idonea a provocarne la nullità. In parti-colare, “dal fondamentale dovere che grava su ogni con-traente di comportarsi secondo correttezza e buona fede- immanente all'intero sistema giuridico, in quanto ri-conducibile al dovere di solidarietà fondato sull'art. 2Cost., e sottostante a quasi tutti i precetti legali di com-portamento delle parti di un rapporto negoziale”. In par-ticolare, il codice civile dalla violazione del dovere dibuona fede fa “discendere conseguenze che possono, adeterminate condizioni, anche riflettersi sulla sopravvi-venza dell'atto (come nel caso dell'annullamento per do-lo o violenza, della rescissione per lesione enorme odella risoluzione per inadempimento) e che in ogni casocomportano responsabilità risarcitoria (contrattuale oprecontrattuale), ma che, per ciò stesso, non sono evi-dentemente mai considerate tali da determinare la nullitàradicale del contratto (semmai eventualmente annullabi-le, rescindibile o risolubile), ancorché l'obbligo di com-portarsi con correttezza e buona fede abbia indiscutibil-mente carattere imperativo. E questo anche perché ilsuaccennato dovere di buona fede, ed i doveri di com-portamento in generale, sono troppo immancabilmentelegati alle circostanze del caso concreto per poter assur-gere, in via di principio, a requisiti di validità che la cer-

tezza dei rapporti impone di verificare secondo regolepredefinite”.Tuttavia, le norme imperative la cui violazione determi-na la nullità del contratto non sono solo quelle si riferi-scono alla struttura o al contenuto del regolamento ne-goziale delineato dalle parti; ci sono anche ipotesi dinullità derivanti dalla violazione di norme che riguarda-no elementi estranei al contenuto o alla struttura: “peresempio, in caso di mancanza di una prescritta autoriz-zazione a contrarre o di clausole concepite in modo daconsentire l'aggiramento di divieti a contrarre (Cass. 19settembre 2006, n. 20261; Cass. 10 maggio 2005, n.9767; Cass. 16 luglio 2003, n. 11131) o di mancanza dinecessari requisiti soggettivi di uno dei contraenti (Cass.3 agosto 2005, n 16281; Cass. 18 luglio 2003, n. 11247;Cass. 5 aprile 2001, n. 5052; Cass. 15 marzo 2001, n,3753; e Cass. 7 marzo 2001, n. 3272) oppure in caso dicontratti le cui clausole siano tali da sottrarre una delleparti agli obblighi di controllo su di essa gravanti (Cass.8 luglio 1983, n. 4605), ed inoltre in caso di circonven-zione d'incapace (Cass. 23 maggio 2006, n. 12126;Cass. 27 gennaio 2004, n. 1427; e Cass. 29 ottobre1994, n. 8948)”.Ne consegue che “l'area delle norme inderogabili, la cuiviolazione può determinare la nullità del contratto in con-formità al disposto dell'art. 1418 c.c., comma 1, è in ef-fetti più ampia di quanto parrebbe a prima vista suggerireil riferimento al solo contenuto del contratto medesimo.Vi sono ricomprese sicuramente anche le norme che, inassoluto, oppure in presenza o in difetto di determinatecondizioni oggettive o soggettive, direttamente o indiret-tamente, vietano la stipulazione stessa del contratto: co-m’è il caso dei contratti conclusi in assenza di una parti-colare autorizzazione al riguardo richiesta dalle legge, oin mancanza dell'iscrizione di uno dei contraenti in albi oregistri cui la legge eventualmente condiziona la loro le-gittimazione a stipulare quel genere di contratto, e simili.Se il legislatore vieta, in determinate circostanze, di sti-pulare il contratto e, nondimeno, il contratto viene stipu-lato, è la sua stessa esistenza a porsi in contrasto con lanorma imperativa; e non par dubbio che ne discenda lanullità dell'atto per ragioni - se così può dirsi - ancor piùradicali di quelle dipendenti dalla contrarietà a norma im-perativa del contenuto dell'atto medesimo”.Tuttavia, neppure in questi casi “si tratta di norme dicomportamento afferenti alla concreta modalità delletrattative prenegoziali o al modo in cui è stata data divolta in volta attuazione agli obblighi contrattuali gra-vanti su una delle parti, bensì del fatto che il contratto èstato stipulato in situazioni che lo avrebbero dovuto im-pedire”. D’altra parte, “pur quando la nullità sia fatta di-pendere dalla presenza nel contratto di clausole che con-sentono o suggeriscono comportamenti contrari al pre-cetto di buona fede o ad altri inderogabili precetti legali,non è il comportamento in concreto tenuto dalla parte aprovocare la nullità del contratto stesso, bensì il tenoredella clausola in esso prevista”.Dopo il richiamato pronunciamento delle Sezioni unitesi può dire che costituisce un principio consolidato l’af-fermazione che “in relazione alla nullità del contrattoper contrarietà a norme imperative in difetto di espressaprevisione in tal senso (c.d. “nullità virtuale”), deve tro-

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Azienditalia 1/2016 IX


vare conferma la tradizionale impostazione secondo laquale, ove non altrimenti stabilito dalla legge, unica-mente la violazione di norme inderogabili concernentila validità del contratto è suscettibile di determinarne lanullità e non già la violazione di norme, anch'esse impe-rative, riguardanti il comportamento dei contraenti laquale può essere fonte di responsabilità” (Cass. n. 8462del 10 aprile 2014).Traslando detto principio di diritto all’ambito delle nor-me imperative che si qualificano come norma di finanzapubblica, a parere di chi scrive, per alcune di esse -an-che se prescrivono dei comportamenti al soggetto pub-blico- sarebbe riduttivo individuarne il fondamento giu-ridico nel concetto di “buona fede” e solidarietà ex art.2 Cost.; infatti, come anticipato in premessa, molti vin-coli imposti dalle norme di finanza pubblica trovano laloro ragione d’essere nei principi costituzionali contenu-ti negli artt. 81, 97 e 119 Cost. che conformano l’auto-nomia negoziale della PA alla “sostenibilità finanziaria”delle operazioni poste in essere.Ne consegue, che spetta all’interprete individuare quellenorme finanziarie che -anche se prescrivono un compor-tamento al soggetto pubblico destinatario del vincolo fi-nanziario- quando sono violate trovano rimedio non conl’azione di risoluzione (rapporto negoziale) ma con l’a-zione di nullità (atto negoziale).Detto ragionamento può essere, empiricamente e a titoloesemplificativo, applicato alle fattispecie che seguono.

i. Divieto per gli enti territoriali di ricorrere aqualsiasi forma di indebitamento nell’annosuccessivo alla violazione del patto distabilità interno (art. 31 Legge n. 183/2011).In caso di mancato rispetto del patto di stabilità interno,l'Ente Locale inadempiente, nell'anno successivo a quel-lo dell'inadempienza, “non può ricorrere all'indebita-mento per gli investimenti; i mutui e i prestiti obbliga-zionari posti in essere con istituzioni creditizie o finan-ziarie per il finanziamento degli investimenti, devonoessere corredati da apposita attestazione da cui risulti ilconseguimento degli obiettivi del patto di stabilità inter-no per l'anno precedente. L'istituto finanziatore o l'inter-mediario finanziario non può procedere al finanziamen-to o al collocamento del prestito in assenza della predet-ta attestazione” (lettera c), art. 31, Legge n. 183/2011,che riprende la “sanzione” o “limitazione” amministrati-va che era già stata prevista dall’art. 77, co.7-quater delD.L. 25 giugno 2008, n. 112, conv. in Legge 6 agosto2008, n. 133).In linea generale, con riferimento alle sanzioni o limita-zioni amministrative a carico degli enti che non rispetta-no il Patto di stabilità interno, la Magistratura contabileha affermato che esse “trovano fondamento e giustifica-zione nella circostanza che la mancata osservanza deivincoli finanziari costituisce grave irregolarità nella ge-stione finanziaria e amministrativa degli enti interessati.All’irregolarità finanziaria è necessario porre rimedioadottando le misure necessarie per ricondurre la gestio-ne finanziaria dell’ente entro i limiti stabiliti dall’ordina-mento” (ex multis, Corte conti, sez. contr. Lombardia,parere n. 820/2010 e 28 gennaio 2008, n. 25).

In realtà, “il legislatore ha previsto le limitazioni manon ha indicato né quali conseguenze comporti la man-cata osservanza delle stesse né quale sia l’organo chia-mato a vigilare sulla loro corretta applicazione”. In as-senza di indicazioni specifiche, la Magistratura contabi-le in sede consultiva ha evidenziato che il sistema dellelimitazioni amministrative che scattano per l’ente cheviola il patto “trova il suo fondamento e giustificazionenella circostanza che si tratterebbe di una ulteriore graveirregolarità finanziaria che andrebbe ad inserirsi in unasituazione già di per sé di grave irregolarità, quale è lamancata osservanza del Patto. L’ente che oltre a non os-servare il Patto non applicasse le sanzioni o limitazioniamministrative compirebbe un’ulteriore grave irregolari-tà finanziaria riconducibile a una situazione di irregola-rità e violazione di legge che potrebbe anche comportarel’applicazione dei rimedi previsti dall’ordinamento neiconfronti degli enti che reiterano violazioni di legge checomportano situazioni di grave irregolarità finanziaria”.L’organo chiamato a vigilare sull’applicazione delle li-mitazioni amministrative o sanzioni va individuato, “inprima battuta, alla magistratura contabile nell’ambitodei compiti di verifica in ordine al rispetto del Patto distabilità e alla sana gestione finanziaria” (art. 1, co. 166della legge finanziaria per il 2006)” (Corte conti, sez.contr. Lombardia, parere n. 820/2010).Con specifico riferimento alla limitazione amministrati-va che impone di non ricorrere a nuovo debito, inoltre,è stato evidenziato che lo scopo perseguito dal legislato-re “è quello di evitare un aggravio sia della situazionefinanziaria dell’ente interessato che, più in generale, del-la finanza pubblica, favorendo il recupero degli scosta-menti è evidente che le risorse di questa natura non han-no alcuna incidenza sulla gestione finanziaria e, pertan-to, possono essere utilizzate dall’ente, indipendentemen-te dalla situazione inerente il Patto di stabilità” (Corteconti, sez. contr. Lombardia, parere n. 820/2010).La Magistratura contabile allo stato, tuttavia, non ha af-frontato la questione giuridica connessa alla qualifica-zione dell’eventuale vizio che può colpire il negozio diindebitamento contratto in violazione di detto divieto.A detta della scrivente, qualora ricorresse detta fattispe-cie, si configura il vizio dell’invalidità del negozio in li-nea con quanto affermato dalle Sezioni Unite della Cas-sazione sopra richiamate (“se il legislatore vieta, in de-terminate circostanze, di stipulare il contratto e, nondi-meno, il contratto viene stipulato, è la sua stessa esisten-za a porsi in contrasto con la norma imperativa; e nonpar dubbio che ne discenda la nullità dell'atto per ragio-ni - se così può dirsi - ancor più radicali di quelle dipen-denti dalla contrarietà a norma imperativa del contenutodell'atto medesimo”).

ii. Divieto per tutte le amministrazioni inseritenell’elenco ISTAT di concludere contratti disponsorizzazione.Ai sensi dell’art. 6, comma 9, D.L. n. 78/2010, “a de-correre dall'anno 2011 le amministrazioni pubbliche in-serite nel conto economico consolidato della pubblicaamministrazione, come individuate dall'Istituto naziona-le di statistica (ISTAT) ai sensi del comma 3 dell'artico-

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lo 1 della legge 31 dicembre 2009, n. 196, incluse leautorità indipendenti, non possono effettuare spese persponsorizzazioni”.Si può giungere alla medesima conclusione di cui alpunto che precede.In questo senso si è pronunciata la giurisprudenza am-ministrativa investita della richiesta di annullamento diun provvedimento adottato in autotutela da un organi-smo partecipato regionale con cui era stata annullata ladeterminazione a concludere un accordo ex art. 11 Leg-ge n. 241/1990 tra l’amministrazione medesima e unasocietà di calcio avente a oggetto un’erogazione finan-ziaria per la promozione dell’immagine dell’ente (con-tratto di sponsorizzazione o di c.d. marketing territoria-le).La pronuncia ricorda che “nell'ambito dei contratti dipubblicità, si è andata sempre più affermando, nellaprassi negoziale, la categoria autonoma dei contratti disponsorizzazione; contratti con i quali il soggetto spon-sorizzato (sponsee) si obbliga a fornire, nell'ambito diproprie iniziative destinate al pubblico (eventi musicali,artistici, sportivi, ecc.), prestazioni accessorie per favori-re la diffusione del marchio, del logo o di altri messaggidel soggetto sponsorizzatore (sponsor), il quale si obbli-ga a pagare per ciò un determinato corrispettivo, nellaprevisione che il pubblico, partecipando all'iniziativa,associ all'iniziativa la figura dello sponsor e che da taleassociazione lo sponsor consegua un beneficio d'imma-gine” (TAR Sardegna, 23 settembre 2015, n. 1023).Dopo aver ricordato la definizione del contratto di spon-sorizzazione - regolamentato nel caso di specie in un ac-cordo ex art. 11 Legge n. 241/1990 e, quindi, riconduci-bile a un’ipotesi di giurisdizione esclusiva (ex art. 133,comma 1, lettera a), n. 2, del codice del processo ammi-nistrativo) -, il Giudice amministrativo, in via incidenta-le, ha dichiarato “ai sensi del combinato disposto del-l’art. 1418 del codice civile e dell’art. 6, comma 9, deldecreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito dallalegge 30 luglio 2010, n. 122” la nullità della richiamataconvenzione. In particolare, nella richiamata sentenza siafferma “che la convenzione risulta viziata di nullità peril contrasto con la norma imperativa di cui al citato art.6, comma 9, che - imponendo il divieto di effettuarespese per sponsorizzazioni - implica anche il divieto diadottare provvedimenti amministrativi o stipulare accor-di o contratti che comportino spese del tipo di quellevietate (come condivisibilmente affermato anche dalgiudice contabile, l’entrata in vigore della norma citatapreclude “qualsiasi forma di contribuzione a terzi intesaa valorizzare il nome o le caratteristiche dell'ente ovveroa sostenere eventi che non siano diretta espressione deicompiti istituzionali dell'ente”: Corte conti reg. (Liguria)sez. contr. 15 febbraio 2011 n. 6)”.

iii. Violazione delle norme di finanza pubblicasull’acquisto di beni immobili a titolooneroso.L’art. 12 del D.L. n. 98/2011, (conv. nella Legge n.111/2011) come modificato dall’art. 1, comma 138, L.24 dicembre 2012, n. 228 (legge di stabilità per l’anno2013), detta una disciplina differenziata per l’anno 2013

(applicabile a tutte le amministrazioni inserite nell’elen-co ISTAT e alle Autorità amministrative indipendenti) eper l’anno 2014 in poi (applicabile agli Enti Territorialie agli enti del Servizio sanitario nazionale). Ad ognimodo, sia per l’anno 2013 sia a regime, sono esclusedall’applicazione della normativa “le operazioni di ac-quisto destinate a soddisfare le esigenze allocative inmateria di edilizia residenziale pubblica” (comma 1-quinquies art. 12 cit.).Per l’anno 2013, il comma 1-quater dell’art. 12 stabili-sce per i predetti soggetti un divieto assoluto; infatti,questi “non possono acquistare immobili a titolo onero-so né stipulare contratti di locazione passiva salvo chesi tratti di rinnovi di contratti, ovvero la locazione siastipulata per acquisire, a condizioni più vantaggiose, ladisponibilità di locali in sostituzione di immobili di-smessi ovvero per continuare ad avere la disponibilità diimmobili venduti”.A parere di chi scrive, con riferimento all’anno 2013,vale quanto già ricordato nei punti sub i e iiDiversa la disciplina dettata a regime (a partire dall’an-no 2014 in poi) che, oltre ad avere un ambito di applica-zione soggettivo più limitato (enti territoriali e del servi-zio sanitario), non prevede più un espresso divieto maindica precisi vincoli sostanziali e procedimentali perconcludere operazioni di acquisto immobiliare (in parti-colare, il comma 1-ter dell’art. 12 cit. stabilisce che “adecorrere dal 1° gennaio 2014 al fine di pervenire a ri-sparmi di spesa ulteriori rispetto a quelli previsti dalpatto di stabilità interno, gli enti territoriali e gli enti delServizio sanitario nazionale effettuano operazioni di ac-quisto di immobili solo ove ne siano comprovate docu-mentalmente l'indispensabilità e l'indilazionabilità atte-state dal responsabile del procedimento. La congruitàdel prezzo è attestata dall'Agenzia del demanio, previorimborso delle spese. Delle predette operazioni è datapreventiva notizia, con l'indicazione del soggetto alie-nante e del prezzo pattuito, nel sito internet istituzionaledell'ente”).A parere di chi scrive, il mancato rispetto di vincoli pro-cedimentali (ovvero, la preventiva indicazione, sul sitointernet istituzionale dell'ente, del soggetto alienante edel prezzo pattuito) non integra un vizio che può inficia-re la validità del negozio di acquisto.Dubbi, possono invece sorgere in assenza di documenta-zione che comprovi l’indispensabilità ed l’indilazionabi-lità dell’acquisto o l’attestazione di congruità del “prez-zo di acquisto” da parte dell'Agenzia del demanio. A so-stegno dell’invalidità del negozio in assenza di detti pre-supposti, si può sostenere che la norma in parola è postaa tutela di un interesse generale (ovvero, ottenere rispar-mi di spesa) e non è espressione solo di un dovere dibuona fede a tutela del contraente più debole. Un argo-mento a contrario, invece, può essere che se l’attestazio-ne del responsabile del procedimento o l’attestazione dicongruità del “prezzo di acquisto” da parte dell'Agenziadel demanio intervengono ex post il contratto non po-trebbe comunque essere convalidato (art. 1423 c.c.) an-che se in questo caso l’interesse generale a protezionedella norma imperativa in realtà non sarebbe leso (“per-venire a risparmi di spesa ulteriori rispetto a quelli pre-visti dal patto di stabilità interno”).

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iv. Violazione delle norme di finanza pubblicasull’affidamento di consulenze esterne.Con riferimento a questa fattispecie si segnala una pro-nuncia della sez. giur. Lazio che in via incidentale affer-ma la “nullità” dell’incarico di consulenza conferito inviolazione dell’art. 53, commi 14 e 15, D. Lgs. n.165/2001; norma che prescrive che gli incarichi esternipossono essere conferiti previo adempimento delle pre-scritte forme di pubblicità (Corte conti, sez. giur. Lazio,n. 424 del 15 aprile 2014). In particolare, in essa si af-ferma che l’art. 53 cit. è “norma di ordine pubblico, po-sta a tutela della trasparenza e correttezza dell’azioneamministrativa, oltreché presidio al legittimo impiego disomme di pertinenza pubblica. Come tale, gli incarichiconferiti (e i correlati contratti e impegni finanziari) perquello che qui rileva sono affetti da nullità, secondo ilprincipio generale rappresentato dalla disposizione exartt. 1343 e 1418 c.c. (v. Corte Cost. n. 290/2001). Nonavrebbe ragione, volendo opinare in senso contrario,porre un preciso e radicale limite al conferimento da unlato e riconoscerne, dall’altro, una qualche validità”.A parere di chi scrive, in realtà detta affermazione, stri-de con i più volte richiamati principi affermati dalle Se-zioni unite della Cassazione in quanto la violazione diuna norma che prescrive una formalità per attuare unapubblicità avente valore di mera notizia non è riconduci-bile all’alveo dell’art. 1418 c.c. e, detta soluzione, siporrebbe in contrasto con il più generale principio dellacertezza del diritto.

4. La violazione indiretta di vincoli difinanza pubblica attraverso l’escamotagedelle esternalizzazioni

Come già anticipato con riferimento ai vincoli posti dalpatto di stabilità interno, il legislatore ha già previstoche la violazione possa avvenire in via indiretta (anzi,nella fattispecie tipizzata dal legislatore la nullità e la re-sponsabilità sanzionatoria è prevista solo quando la vio-lazione avviene abusando di strumenti giuridici leciti,non quando la violazione avviene in modo diretto). Cisono invece casi in cui, a fronte di nullità testuali per laviolazione diretta di norme di finanza pubblica, l’entepone in essere una serie di negozi volti ad aggirare il di-vieto legislativo.In questo scritto, per esemplificare la questione, si ri-chiamano due casi in cui le Sezioni regionali di control-lo hanno accertato fenomeni elusivi: nella prima ipotesil’elusione ha ad oggetto una di quelle norme di finanzapubblica al quale lo stesso legislatore ricollega una nul-lità testuale (art. 30, comma 15, l. finanziaria per il2003); nella seconda ipotesi, invece, la norma di finanzapubblica aggirata non ha detta valenza.Passando all’esame della prima ipotesi, la Sezione re-gionale di controllo (delibera Lombardia/61/2013/PR-SE) ha accertato che l’Ente Locale aveva ceduto un be-ne (caso di specie una villa ristrutturata destinata adospitare la biblioteca comunale) alla propria società pa-trimoniale senza evidenziare la ragione giuridica del tra-sferimento in termini di redditività della gestione. Inparticolare, la redditività della gestione può tradursi sianello svolgimento dell’attività manutentiva del bene

(c.d. gestione statica), sia nella realizzazione di una verae propria rendita proveniente dalla gestione dal bene(c.d. gestione dinamica).Quando l’Ente Locale non giustifica la cessione allapropria partecipata di un bene in termini di economicitàdella gestione (statica o dinamica) dei beni in origine fa-centi parte del suo patrimonio, l’operazione potrebbe es-sere elusiva sotto una duplice prospettiva (nel caso dispecie, dal verbale dell’assemblea della società emerge-va, addirittura, che l’amministratore giustificava l’acqui-sto semplicemente perché “glielo aveva chiesto” l’EnteLocale socio unico): nella prospettiva della società par-tecipata che “valorizza” il bene acquistato contabilizzan-dolo tra le attività de proprio patrimonio secondo le re-gole della contabilità economica; nella prospettiva del-l’Ente Locale che, non conferendo il bene in sede di co-stituzione della società, registra un’entrata finanziaria atitolo di pagamento del corrispettivo. Posta finanziariache, nel caso di specie, era stata mutuata da un istitutodi credito che aveva stipulato il contratto di finanzia-mento con la società partecipata e, contestualmente,aveva iscritto ipoteca sull’immobile a garanzia del fi-nanziamento erogato dalla banca.Nell’ipotesi rappresentata, dunque, l’Ente Locale altera-va il suo saldo finanziario “gonfiando” il titolo IV delleentrate relativo ai proventi da alienazione di beni e, difatto, questa entrata non era altro che il frutto di un fi-nanziamento contratto dalla propria società in housenon per realizzare un reale investimento ma per avere“liquidità” da un istituto bancario a fronte della stipuladi un mutuo ipotecario (aggirando il vincolo dell’art.119, sesto comma, Cost.).A parere di chi scrive, in questo caso si può configurarel’invalidità sia del negozio di mutuo ipotecario contrattodalla società partecipata con l’istituto di credito sia delcontratto di cessione del bene intercorso tra l’Ente Loca-le e la sua partecipata in quanto negozi posti in essereper aggirare il precetto costituzionale.Nella seconda ipotesi, invece, è stato accertato (Lombar-dia/459/2011/PRSE del 12 luglio 2011) in concreto l’abu-so dello strumento societario per aggirare un vincolo difinanza pubblica sulla contabilizzazione dell’indebita-mento dell’Ente Locale (art. 204 TUEL). In particolare,l’Ente Locale aveva commissionato una serie di opere al-la propria società in house (c.d. società operativa) la qua-le contraeva mutui per finanziare la loro realizzazione (labanca a garanzia dei mutui contratti dalla società avevachiesto all’Ente Locale il rilascio di lettere di patronage).L’Ente Locale, sotto forma di erogazione di contributoper la realizzazione di una serie di piani operativi, perio-dicamente corrispondeva alla partecipata somme che ve-nivano direttamente girate all’istituto di credito per am-mortizzare il mutuo (nel caso di specie, detta affermazio-ne aveva trovato riscontro documentale nelle fatture chela società partecipata emetteva verso l’Ente Locale doveera espressamente previsto che parte delle somme venivafatturata a titolo di rate del mutuo da pagare).In questo caso l’Ente Locale aveva aggirato l’art. 204TUEL (le somme corrisposte a titolo di interessi allapropria partecipata non vengono contabilizzate ai finidell’indebitamento) e, al contempo, aveva violato in viadiretta l’art. 207 TUEL (infatti, non aveva tenuto conto

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neanche della lettera di patronage rilasciata in favoredella banca).A parere di chi scrive, a prescindere dal fatto che in que-sto caso il vincolo normativo “aggirato” non è “sanziona-to” con la nullità del negozio di finanziamento (art. 204TUEL), non si pone neanche una questione di invaliditàvirtuale perché la norma di finanza pubblica de qua attie-ne alla mera “contabilizzazione” dell’indebitamento (l’En-te Locale esternalizzando sulla società partecipata il con-tratto di mutuo non lo considerava ai fini del calcolo delsuo livello di indebitamento). A contrario, tuttavia, adot-tando una soluzione particolarmente rigorosa si potrebbesostenere che la “triangolazione” Ente Locale-società par-tecipata-istituto di credito sia lesiva del bene costituzional-mente protetto, individuato nella sostenibilità del debito.

5. Problematiche connesseall’accertamento delle nullità derivantidalla violazione di norme di finanzapubblica: giurisdizione, legittimazioneattiva e interesse a ricorrere (ruolo delPM e delle sezioni regionali di controllodella Corte dei conti).

Se si concorda con quanto affermato in premessa, ovve-ro che i richiamati vincoli di finanza pubblica sono an-che funzionali all’attuazione dei principi costituzionalidell’equilibrio di bilancio e della sostenibilità del debitodella PA, non c’è dubbio che in quest’ottica un ruoloprimario è svolto dalla Corte dei conti.Con riferimento alle funzioni di controllo espletate dallaMagistratura contabile basta ricordare che l’art. 3 D.L.10 ottobre 2012, n. 174 (convertito, con modificazioni,dalla L. 7 dicembre 2012, n. 213), nell’apportare modi-fiche al Capo IV del TUEL sui controlli esterni sulla ge-stione, ha introdotto l’art. 148 bis; norma che - dopoaver ribadito che le funzioni delle sezioni regionali dicontrollo della Corte dei conti di esame dei bilanci pre-ventivi e i rendiconti consuntivi degli Enti Locali ai sen-si dell'articolo 1, commi 166 e ss., della legge 23 dicem-bre 2005, n. 266 - sancisce che dette funzioni sono fina-lizzate alla “verifica del rispetto degli obiettivi annualiposti dal patto di stabilità interno, dell'osservanza delvincolo previsto in materia di indebitamento dall'artico-lo 119, sesto comma, della Costituzione, della sostenibi-lità dell'indebitamento, dell'assenza di irregolarità, su-scettibili di pregiudicare, anche in prospettiva, gli equili-bri economico-finanziari degli enti”. La norma in di-scorso, d’altra parte, è posta a presidio del rispetto diprecetti costituzionali, visto che il primo comma del-l’art. 97 della Costituzione (introdotto dalla legge cost.20 aprile 2012 n. 1, in vigore dall'esercizio finanziariorelativo all'anno 2014) stabilisce che “Le pubbliche am-ministrazioni, in coerenza con l’ordinamento dell’Unio-ne europea, assicurano l’equilibrio dei bilanci e la soste-nibilità del debito pubblico”.Assodato che l’accertamento della violazione di un vin-colo di finanza pubblica (anche quando ad essa è ricol-legata una nullità testuale) rientra nella materia di conta-bilità pubblica, si pone l’interrogativo a quale plessogiurisdizionale spetti la declaratoria sulla invalidità del

negozio, prendendo atto che sia nel panorama della giu-risprudenza ordinaria sia in quello della magistraturacontabile il tema dell’invalidità del negozio concluso inviolazione di una norma di finanza pubblica è pressoc-ché inesplorato.La Magistratura ordinaria (Cass., sez. un., ord. n.27092/2009) ha affermato che non spetta alla Corte deiconti il potere di conoscere della nullità di contratti; laCassazione motiva il diniego osservando che la giurisdi-zione del giudice contabile non può essere ampliata “inbase alla L. 23 dicembre 2005, n. 266, art. 1, comma174, nel presupposto che riguardi tutte le azioni dirette,come nella specie, a eliminare la fonte di un danno era-riale ed evitare che si aggravi; l'assunto non è fondato,poiché la disposizione citata abilita il procuratore regio-nale esclusivamente a esercitare “tutte le azioni a tuteladelle ragioni del creditore previste dalla procedura civile,ivi compresi i mezzi di conservazione della garanzia pa-trimoniale di cui al libro VI, titolo II, capo V, codice civi-le”; le azioni di nullità contrattuale esulano dunque dalleprevisioni della norma, né d'altra parte alla Corte dei con-ti in sede giurisdizionale è affidato il compito di preveni-re danni erariali non ancora prodotti, insieme con quellodi procurare il ristoro di pregiudizi già verificatisi” (la ri-chiamata ordinanza -pronunciata in sede di regolamentopreventivo di giurisdizione- aveva ad oggetto domandedel PM intese ad ottenere la dichiarazione di nullità deinegozi intercorsi tra la RAI e i suoi direttori generali).La Corte di cassazione ha, dunque, ribadito che rientranella giurisdizione della Corte dei conti l’ordinaria azio-ne di responsabilità erariale e in quella del Giudice ordi-nario l’azione di nullità.Si aggiunga che la Cassazione non solo ha escluso chela Magistratura contabile possa pronunciarsi sulla validi-tà del negozio anche se il vizio deriva dalla violazionedi una norma di finanza pubblica, bensì ha anche esclu-so che l’azione di nullità possa essere esperita dal pub-blico ministero contabile innanzi al Giudice ordinario(Cass., sez. un., 22 ottobre 2007, n. 22059). In tal sensosi precisa che la disposizione contenuta nell’art. 1, com-ma 174, L. n. 266/05 “è stata congegnata come interpre-tativa dell'art. 26 del “regolamento di procedura per igiudizi innanzi alla Corte dei conti”, approvato con ilR.D. 13 agosto 1933, n. 1038, il quale stabilisce che“nei procedimenti contenzioni di competenza della Cor-te dei conti si osservano le norme e i termini della pro-cedura civile in quanto siano applicabili e non sianomodificati dalle disposizioni del presente regolamento”.La norma è stata dunque inclusa nel corpo della disci-plina dei giudizi contabili, tra i quali sono stati conside-rati senz'altro compresi quelli cui danno luogo le “azionia tutela delle ragioni del creditore” e “i mezzi di conser-vazione della garanzia patrimoniale”. Il che è conferma-to dall'attribuzione della legittimazione attiva al Procu-ratore regionale, che è abilitato a svolgere le propriefunzioni unicamente davanti alla Sezione giurisdizionaledella Corte dei conti, presso la quale è istituito (D.L. 15novembre 1993, n. 453, art. 2, convertito con L. 14 gen-naio 1994, n. 19). Né è condivisibile la tesi della ricor-rente, secondo cui i Procuratori regionali potrebberoagire davanti al giudice ordinario avvalendosi degli uffi-ci del Pubblico Ministero presso i tribunali: una simile

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Azienditalia 1/2016 XIII


facoltà avrebbe dovuto formare oggetto di espressa pre-visione, come quella che infatti era contenuta in un pro-getto di legge del 1997, menzionato nell'istanza di rego-lamento, che non è stato poi approvato”.In questa pronuncia, tuttavia, pur negando la legittima-zione attiva del PM contabile innanzi al Giudice ordina-rio, le Sezioni unite riconoscono la giurisdizione delGiudice contabile “per le azioni di accertamento e dicondanna”, “a tutela delle ragioni del creditore” e per “imezzi di conservazione della garanzia patrimoniale”, inquanto rispetto alle prime hanno carattere accessorio estrumentale”. Peraltro, “la natura accessoria e strumen-tale delle azioni come la revocatoria” consente al Giudi-ce della legittimità di affermare che “esse non sonoestranee alle “materie della contabilità pubblica”, chel'art. 103 Cost. riserva alla cognizione della Corte deiconti, insieme comunque con le “altre specificate dallalegge”: si tratta di mezzi predisposti anch'essi, sia purein via indiretta, a quella riparazione del “danno eraria-le”, sulla quale la giurisdizione compete alla Corte deiconti. La Legge n. 266/2005, art. 1, comma 174, così in-teso, trova quindi la sua “copertura” già in una norma dirango primario”. Detta prospettazione non contrasta coni principi costituzionali di uguaglianza e di ragionevo-lezza, “poiché la responsabilità amministrativo - conta-bile ha proprie particolarità, che si riflettono anche sullaconservazione della garanzia rappresentata dal patrimo-nio del debitore; proprio la Corte dei conti è il giudice“naturale”, nelle materie della contabilità pubblica e nel-le altre specificate dalla legge; è un giudice “speciale”,ma è stato mantenuto in essere dalla Costituzione; ilcoinvolgimento di diritti soggettivi, eventualmente an-che di terzi, è conseguenza della configurazione come“esclusiva” data alla giurisdizione contabile ancora dallaCostituzione; l'esenzione delle decisioni della Corte deiconti dal ricorso per Cassazione per violazione di leggeè stabilita anch'essa dalla Costituzione; il già menziona-to carattere di esclusività impedisce all'amministrazionecreditrice di agire a sua volta davanti al giudice ordina-rio, sicché non vi è possibilità di duplicazione di giudizie di contraddittorietà di giudicati”.In dottrina la pronuncia de qua è stata oggetto di criti-che in quanto si è rilevato che la lettera dell’art. 2 delD.L. 15/11/1993, n. 453 (conv. con mod. nella l.19/94) (10), in realtà, non esclude che il PM contabilepossa agire innanzi al Giudice ordinario; conseguente-mente, l’affermazione delle Sezioni unite secondo cui ilPM contabile “è abilitato a svolgere le proprie funzioniunicamente davanti alla Sezione giurisdizionale della

Corte dei conti presso la quale è istituito” sarebbe privadi riscontri testuali (11).Esaminate le poche -ma decisive- pronunce della Cortedi Cassazione in punto di giurisdizione, è doveroso ri-chiamare anche quelle in cui, in via incidentale, la Ma-gistratura Contabile ha statuito sul punto.La Corte dei conti, uniformandosi all’indicazione dellaCassazione, ha declinato la propria giurisdizione dichia-rando inammissibile la domanda di accertamento dellanullità di un’operazione di finanziamento (qualificatodalle parti come apertura di credito ma avente, in realtà,natura di mutuo) e della conseguente domanda risarcito-ria (Corte conti, sez. giur. Lazio, sent. n. 473 del 22marzo 2011; con la medesima pronuncia, invece, è statacomminata la sanzione prevista dall’art. 30, comma 15della Legge n. 289/2002).Dunque, anche nel panorama giurisprudenziale contabi-le, si ritiene che la Corte dei conti non abbia giurisdizio-ne a pronunciarsi su una domanda di nullità contrattuale“perché vige nell'ordinamento processuale il principiogenerale dell'inderogabilità della giurisdizione per ragio-ni di connessione, salve deroghe normative espresse”.Dunque, la Corte dei conti, non solo “non può accederealla richiesta di declaratoria della nullità del contrattostipulato” dall’azienda speciale di un Ente Locale edistituto di credito in violazione dell’art. 119, sesto com-ma, Cost., ma non ha neanche giurisdizione a pronun-ciarsi sul conseguente danno derivante dalla declaratoriadi nullità negoziale in quanto detto danno è “privo delcarattere dell’attualità e della certezza della capacità le-siva alle pubbliche finanze”. Inoltre, la fattispecie con-trattuale, in un giudizio per l’irrogazione della sanzioneprevista dall’art. 30, comma 15, legge n. 289/2002, puòessere oggetto di valutazione in via incidentale “perchéil giudice può conoscere di tutte le questioni pregiudi-ziali o incidentali, anche relative a diritti, la cui risolu-zione sia necessaria per pronunciare sulla questioneprincipale” (Corte conti, sez. giur. Lazio, sent. n. 473del 22 marzo 2011, che richiama anche TAR Lombardian. 1380/2008 e TAR Lazio sez. III n. 40/2011).Sin qui l’approdo della Magistratura contabile appare inlinea con quanto affermato dalla Cassazione, tuttavia, aparere di chi scrive non appare condivisibile l’assuntosecondo cui la questione “incidentale” della validità delnegozio sia tale per la domanda erariale volta all’accer-tamento della responsabilità sanzionatoria in senso stret-to, anziché per la domanda erariale di condanna al risar-cimento del danno ex legge n. 20/94.

(10) L’art. 2 del D.L. 15 novembre 1993, n. 453 (conv. conmod. nella Legge n. 19/1994), sotto la rubrica “Pubblico mini-stero presso la Corte dei conti”, recita: “1. Le funzioni di pub-blico ministero innanzi alle sezioni riunite ed alle sezioni giuri-sdizionali centrali della Corte dei conti sono esercitate dal pro-curatore generale o da un vice procuratore generale. 2. Pressole sezioni giurisdizionali regionali le funzioni del pubblico mini-stero sono esercitate da un procuratore generale o da altromagistrato assegnato all'ufficio. 3. Il procuratore generalecoordina l'attività dei procuratori regionali e, questi ultimi,quella dei magistrati assegnati ai loro uffici. 4. Fermo restandoquanto stabilito dall'articolo 16, comma 3, del decreto-legge13 maggio 1991, n. 152 , convertito, con modificazioni, dalla

legge 12 luglio 1991, n. 203, e dall'articolo 74 del testo unicodelle leggi sulla Corte dei conti, approvato con regio decreto12 luglio 1934, n. 1214 , la Corte dei conti, per l'esercizio dellesue attribuzioni, può altresì delegare adempimenti istruttori afunzionari delle pubbliche amministrazioni e avvalersi di con-sulenti tecnici, nel rispetto delle disposizioni di cui all'articolo73 del decreto legislativo 28 luglio 1989, n. 271. 4-bis. La dele-ga di adempimenti istruttori a funzionari regionali è dispostad'intesa con il presidente della regione o della provincia auto-noma”.

(11) G. Costantino, Un discutibile sì alla giurisdizione conta-bile sulle “azioni accessorie”, in Corr. Giur., fasc. 2, 2008, p.243 ss..

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XIV Azienditalia 1/2016


In particolare, in sede di applicazione dell'art. 30, comma15, della Legge n. 289/2002, la Magistratura contabile haaffermato che la fattispecie prevede due sanzioni: la san-zione oggettiva, relativa alla nullità degli “atti e contratti”di indebitamento; e la sanzione soggettiva, relativa allacondanna ad una “pena pecuniaria” di coloro che “hannoassunto la deliberazione” che ha dato luogo all'indebita-mento stesso (Corte conti, sez. giur. Umbria, sent. n.87/2008). In questo senso, è stato precisato che si trattadi “sanzioni strettamente correlate l'una all'altra, tantoche la sanzione pecuniaria sembra configurarsi quale con-seguenza ulteriore rispetto alla nullità degli atti” (Corteconti, Sez. Giur. Reg. Lazio sent. n. 3001/2005).La Magistratura contabile, orientata a individuare unaconnessione tra l’azione per l’applicazione della sanzio-ne e l’azione di nullità, aggiunge che “la sanzione sugliatti, prescinde - per la sua intrinseca natura oggettiva -da ogni indagine sullo stato soggettivo di chi ha postoin essere gli atti stessi, ed “opera di diritto”, così chepotrebbe apparire finanche superflua una pronuncia diquesta Corte in proposito. Sennonché, le sentenze diquesta Corte (che ovviamente hanno natura meramentedichiarativa), sono comunque necessarie, in quanto voltea fissare chiaramente l'ambito oggettivo della nullità, o -se si preferisce - ad individuare esattamente gli atti col-piti da nullità. E ciò ha un valore del tutto particolareproprio nei casi -come in quello all'esame - in cui unostesso “indebitamento” ha dato copertura a più spese, dicui alcune soltanto costituiscono “spese diverse da quel-le di investimento”, così che solo per esse opera la nulli-tà dei relativi atti. La “nullità” di cui all'art. 30, comma15, della l. n. 289/2002, ritiene il Collegio, non può es-sere concepita sempre e comunque come “nullità tota-le”, ben potendo consistere anche in una “nullità parzia-le”; limitata, cioè, alle sole spese non di investimentosostenute con un indebitamento che ha dato coperturaanche a spese di investimento. Tanto, in base ad una in-terpretazione costituzionalmente orientata dell'art. 30,comma 15, della l. n 289/2003, che tenga conto deiprincipi di “adeguatezza” e “congruità” della sanzione,per i quali deve sempre sussistere un ragionevole rap-porto di “proporzionalità” tra la sanzione stessa ed il“bene-valore presidiato dalla norma” (ex Corte Cost. n16/1991, n 84/1997, n 247/1997 e n 68/1998)” (Corteconti, sez. giur. Umbria n. 184/2011).Alla stregua dell’attuale panorama giurisprudenziale,dunque, la Magistratura contabile “è legittimata a cono-scere, pur non potendo statuire in ordine alla dedottanullità, se il patto integri violazione del divieto postodall’art. 3 della legge n. 350/03 al limitato fine dell’irro-gazione della relativa sanzione”. Infatti, “diversamenteopinando la tutela di un “bene della vita” meritevole diprotezione, quale è l’equilibrio finanziario del patrimo-nio pubblico, la cui azione spetta – inderogabilmente –al P.M. contabile, resterebbe affidata ad una mera even-tualità, quella dell’azione del soggetto privato dinanzi algiudice ordinario, in contrasto con l’ordinamento – an-che comunitario – sul principio di effettività della tutelagiurisdizionale” (Corte conti, sez. giur. Lazio, sent. n.473 del 22 marzo 2011). Detta affermazione alla streguadel quale il giudice contabile conosce in via incidentaledella validità del contratto nei giudizi per l’applicazione

della sanzione tipizzata dal legislatore, è stata a contra-ris ribadita nella sentenza della Sez. giur. Lazio, n.488/2013 del 27 giugno 2013 (confermata in appello)che ha dichiarato inammissibile la domanda di nullitàparziale della delibera di Consiglio comunale relativoall’assunzione di mutuo a copertura di un debito fuoribilancio per spese non d’investimento, “e dei conse-guenti atti negoziali. La domanda è inammissibile nelpresente giudizio, che è un ordinario giudizio di respon-sabilità, costituendo la domanda di accertamento dellanullità una prerogativa esclusiva dello speciale giudizioper l’applicazione della sanzione di cui al citato art. 30della legge n. 289/2002”.Come anticipato, a parere di chi scrive e diversamente daquanto statuito dalla Giurisprudenza contabile sin qui ri-portata, la connessione tra la domanda di applicazionedella sanzione tipizzata dal legislatore con le nuove ipote-si di responsabilità sanzionatoria in senso proprio (ovve-ro, a prescindere dall’accertamento della sussistenza diun danno) e la domanda di accertamento della nullità delnegozio non sussiste. Infatti, la sanzione comminata dallasezione giurisdizionale della Corte dei conti non presup-pone, anche se solo in via incidentale, l’accertamento delfatto della conclusione di un contratto invalido, bensì pre-suppone solo l’accertamento del fatto dell’avvenuta con-clusione di un negozio in violazione della norma di fi-nanza pubblica a cui si ricollega sia la sanzione erarialesia la nullità negoziale; conseguenze queste tra loro per-fettamente disgiunte, anche se contestualmente introdottedal legislatore con disposizioni di legge aventi carattereinnovativo (vedi par. 2 della presente relazione).Sempre a parere della scrivente, contrariamente a quan-to affermato dalla Giurisprudenza contabile, l’accerta-mento dell’invalidità del negozio è connessa all’ordina-ria azione di responsabilità erariale in quanto dalla de-claratoria di nullità discenderebbe il regime delle ripeti-zioni (c.d. danno erariale diretto) e l’eventuale azione dirisarcimento del danno fatta valere dal contraente priva-to (c.d. danno erariale indiretto) per la conclusione di uncontratto invalido ex art. 1338 c.c. (danno emergente elucro cessante nei limiti del c.d. interesse contrattualenegativo). In altri termini, la validità del negozio in vio-lazione di una norma di finanza pubblica –alla quale illegislatore ricollega la conseguenza della nullità testua-le- non deve essere valutata neanche incidentalmenteper l’applicazione della sanzione erariale tipizzata (adesempio dall’art. 30 cit.) in quanto il fatto costitutivodella responsabilità sanzionatoria non è l’invalidità delnegozio ma l’operazione di indebitamento per spese nondi investimento. Al contrario, una pronuncia incidentalesulla validità del negozio, è il presupposto logico-giuri-dico per una eventuale azione risarcitoria di danno a ti-tolo di responsabilità erariale (più specificatamente, l’in-debito oggettivo conseguente al regime delle ripetizioniinvocabile a titolo di danno diretto e il risarcimento deldanno che l’amministrazione pubblica potrebbe esseretenuta a rifondere al contraente privato con cui ha con-cluso il contratto invalido a titolo di danno indiretto).Concludendo sul tema della giurisdizione per l’azione dinullità del negozio, a mio avviso, questa spetta al GO invia principale, giudice naturale per l’integrazione del con-traddittorio nei confronti del contraente privato con cui

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Azienditalia 1/2016 XV


l’amministrazione ha concluso il contratto invalido inviolazione della norma di finanza pubblica a cui si ricol-lega una nullità testuale o, nel caso in cui si ammetta,una nullità virtuale. Detto accertamento è un presuppostologico-giuridico per l’ordinaria azione di responsabilitàerariale la cui giurisdizione spetta alla Corte dei conti percui su di essa o si pronuncia in via incidentale il Giudicecontabile (salvo il limite dell’attualità del danno) o si am-mette che il PM contabile sia legittimato attivamente adagire innanzi al GO per una pronuncia sulla validità delnegozio, convenendo in giudizio il contraente privato (e,quindi, superando la contraria giurisprudenza della Cortedi cassazione sull’art. 2 della l. n. 19/94).Quest’ultimo rilievo offre lo spunto per completare il di-scorso sull’individuazione dei soggetti legittimati attiva-mente ad agire innanzi al GO per l’accertamento, in viaprincipale, della nullità del negozio posto in essere inviolazione della norma di finanza pubblica; infatti, le vieastrattamente percorribili possono essere o quella del PMcontabile o quella del medesimo Ente Locale che con ilsuo comportamento è stato causa dell’invalidità.In ordine alla legittimazione del PM contabile si è giàdetto della posizione della Corte di Cassazione. Si ag-giunga in proposito che, a parere di scrive, il PM sareb-be l’organo più idoneo a tutelare il bene-valore che lalegge intende salvaguardare (ovvero, quello dell’equili-brio di bilancio e della sostenibilità del debito). Infatti,quando l’Ente Locale pone in essere condotte che pos-sono compromettere detti valori, riconoscendo la legitti-mazione attiva in capo al PM contabile, si dà a detto or-gano giurisdizionale la possibilità di rimuovere la causadi squilibrio (alias, accertamento della nullità del con-tratto) “obbligando”, contestualmente, l’Ente Locale adindividuare la modalità di copertura della spesa derivan-te, ad esempio, dal regime delle ripetizioni conseguentedall’accertamento dell’invalidità negoziale dell’atto (atitolo esemplificativo, se viene dichiarato nullo un con-tratto di mutuo, l’Ente Locale avrà diritto alla ripetizio-ne della quota interessi fino ad allora corrisposta, madovrà altresì restituire in un’unica soluzione la parte ca-pitale ottenuta con il finanziamento e, quindi, individua-re nel bilancio i mezzi di copertura per far fronte a dettauscita finanziaria).In questa ottica, si condivide l’affermazione della Sezio-ne giurisdizionale dell’Umbria secondo cui la Procuracontabile, nell’agire al fine di assicurare la tutela del be-ne-valore dell’equilibrio di bilancio, “agisce non “con-tro” l’Ente e “contro” gli atti da esso emanati, ma nechiede la dichiarazione di nullità al fine di assicurare ilripristino del bene giuridico leso dell’equilibrio di bilan-cio, quale valore risalente e salvaguardato dalla stessaCarta fondamentale, nell’interesse dell’Ente, che di taleripristino è il primo (sebbene non esclusivo) destinata-rio” (sent. 184/11).Chiarito il ruolo del PM contabile, comunque, la legitti-mazione attiva per la domanda giudiziale di nullità delcontratto spetta sicuramente anche all’Ente Locale. Inrealtà, l’Ente Locale può sia agire in autotutela annullan-do la determinazione a contrarre con conseguente caduca-zione del contratto invalido, sia agire innanzi al GO conl’azione per l’accertamento dell’invalidità del contratto.

In relazione alla prima ipotesi, quando si è in presenzadi una invalidità negoziale vengono “in rilievo vizi ge-netici attinenti ad un momento antecedente la stipulazio-ne dell'accordo negoziale con la controparte privata: viziche affetterebbero gli atti amministrativi prodromici allastipulazione di quell'accordo”. Rispetto a detti vizi l'am-ministrazione può avvalersi del potere di annullamentoin autotutela. Il provvedimento in autotutela, per suastessa natura, presenta “i connotati al tempo stesso auto-ritativi e discrezionali” in cui si evidenza “l'interessepubblico a che l'atto viziato venga eliminato dalla stessapubblica amministrazione da cui proviene” (Cass. sez.un., ord. 14 maggio 2015, n. 9861 che richiama Sez. un.n. 22554/2014).La giurisprudenza erariale ha fatto riferimento alla figu-ra della c.d. nullità contabile (Corte conti, sez. giur. Um-bria n. 184/2011) osservando che “la questione della‘nullità’ dei contratti di indebitamento in esecuzionedelle delibere dichiarate assunte in violazione dei limitiposti dall’articolo 30” cit. va risolta alla stregua delprincipio simul stabunt, simul cadent che lega la sortedei due atti giuridici (provvedimento e contratto), nonlasciando spazio ad alcuna discrezionalità del Giudice.Ne consegue che ‘sono nulli i contratti’ stipulati in ap-plicazione delle delibere che la Corte dei conti dichiaranulle ex art. 30 cit. Unico limite a detta affermazione èche “la nullità in questione opera solo per i rapporti chenon siano già integralmente esauriti e per i quali, quindi,non sia più possibile eliminare tutti gli effetti oramai ir-retrattabilmente prodotti: factum infectum fieri nequit”.Ad ogni buon conto, sia che la PA agisca con azionecontrattuale in sede giudiziale sia che agisca in via diautotutela, per l’input all’azione particolare rilievo puòassumere l’attività delle Sezioni regionali di controllo,quando, in sede di esame dei consuntivi ex legge n.266/2005, “accerta” la violazione o elusione di norme difinanza pubblica da parte degli Enti Locali. Naturalmen-te, l’accertamento delle Sezioni regionali di controllonon potrà mai avere valenza di “pregiudiziale” in quantoil contraddittorio con l’amministrazione non avviene nelrispetto di regole processuali (salvo che si innesti unafase giurisdizionale attraverso l’impugnativa della deli-bera in unico grado innanzi alle Sezioni Riunite in spe-ciale composizione). In maggior dettaglio, la Sezione re-gionale di controllo della Corte dei conti, in sede di ac-certamento sulla sana gestione finanziaria dell’ente exart. 148-bis TUEL, potrebbe invitare l’ente ad attivarsiper l’esperimento dell’azione di nullità del contratto insede giudiziale o per un provvedimento in autotutelavolto a caducare la delibera a contrarre.L’eventuale ruolo “propulsivo” delle Sezioni regionali dicontrollo potrebbe essere d’ausilio per superare uno deimaggiori ostacoli per la declaratoria di nullità (sia conazione giudiziale sia con provvedimento in autotutela),ovvero la remora dell’ente ad attivarsi per non far emer-gere subito lo squilibrio finanziario in cui si verrebbe atrovare caducando il contratto; infatti, già al momento del-l’esperimento dell’azione o del provvedimento in autotu-tela, dovrebbe creare un fondo a copertura dell’indebitooggettivo conseguente all’accertamento della nullità.Con riferimento all’interesse a ricorrere dell’Ente Loca-le (ex art. 100 c.p.c.) è d’ausilio l’affermazione resa nel-

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XVI Azienditalia 1/2016


la sentenza della sez. giur. Umbria (n. 184/2011) per ne-gare la legittimazione passiva dell’Ente Locale nel giu-dizio per responsabilità sanzionatoria avverso gli ammi-nistratori: “la legge ha inteso apprestare una particolaretutela all’equilibrio di bilancio, quale bene-valore priori-tario e di rilievo costituzionale; tutela realizzabile me-diante “il rispetto delle regole sull’indebitamento” chesi atteggia come uno “dei cardini del sistema della fi-nanza pubblica”. Ciò implica che la (potenziale) dichia-razione di nullità che consegua al giudizio introdotto inesecuzione dell’articolo 30, comma 15, della legge 27dicembre 2002, n. 289, è una pronuncia che la Corte deiconti rende non “contro” l’Ente che ha emanato gli attitravalicanti i limiti ivi contenuti, ma “a tutela” dell’Entestesso, quale soggetto partecipante al sistema della fi-nanza pubblica nel rispetto dell’equilibrio di bilancioquale bene-valore prioritario che la legge ha inteso tute-lare”. Parafrasando, il Comune interessato non può indi-viduarsi quale soggetto titolare di un interesse “concretoed attuale”, nei termini delineati dall’articolo 100 c.p.c.,che lo legittimi ad agire od a resistere in un giudizio diresponsabilità sanzionatoria, ma può ben avere interessea rimuovere un contratto invalido lesivo delle regole difinanza pubblica.Da ultimo si ricorda che, con riferimento all’azione dinullità del contratto, la legittimazione attiva è ricono-sciuta anche a “chiunque vi abbia interesse” (art. 1421c.c.). Tuttavia, con riferimento alla legittimazione attivadi “chiunque vi abbia interesse”, la Corte di Cassazione

ha chiarito che chi promuove l’azione deve essere porta-tore di un diritto soggettivo e non di un mero interesse(es. un comitato cittadino portatore di un interesse col-lettivo). Infatti, “alla stregua della consolidata giurispru-denza di questa Corte (cfr., ad es., Cass., S.U., n.264/1996 e Cass. n. 1619/2000), l'azione di mero accer-tamento (quale è quella di nullità) è proponibile soltantoquando esiste una situazione attuale di obiettiva incer-tezza di diritto che determina l'interesse ad agire per ac-certare la sussistenza di un diritto già sorto e che possacompetere all'attore ed evitare, così, il pregiudizio con-creto (e non meramente potenziale) che può derivarglidalla descritta incertezza. In altri termini, la legittima-zione generale all'azione di nullità prevista dall'art. 1421c.c., in virtù della quale la nullità del negozio può esserefatta valere da chiunque vi abbia interesse ed essere rile-vata anche d'ufficio dal giudice, non esime l'attore daldimostrare la sussistenza di un proprio concreto interes-se ad agire secondo le norme generali e con riferimentoall'art. 100 c.p.c., non potendo tale azione essere propo-sta sotto la specie di un fine generale di attuazione dellalegge (cfr., anche, Cass. n. 1553 del 1981; Cass. n. 7717del 1991 e Cass. n. 338 del 2001), quale potrebbe essereproprio quello relativo alla salvaguardia della trasparen-za dell'attività della PA”. Dunque, l’attore deve dimo-strare “di essere titolare di un diritto soggettivo diretto,personale ed attuale leso dall'intervenuta conclusione (edagli effetti) del contratto” di cui si chiede la nullità(Così, Cass. 4 febbraio 2014, n. 2447).

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Azienditalia 1/2016 XVII


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Espropriazioni - Giurisprudenza Costituzionale

L’acquisizione dei beni immobiliillegittimamente occupati dallaPAdi Roberto Trudu Responsabile P.O. Ufficio Pianificazione Territoriale del Co-mune di Cagliari (*)

In origine era l’accessione invertita, creazione pretoria di un istituto applicabile solo dalla magi-stratura ordinaria; poi venne l’acquisizione coattiva sanante, per “salvare” le Pubbliche Ammini-strazioni dalla perdita delle opere pubbliche realizzate sui beni altrui; infine il nuovo art. 42-bisdel T.U. Espropriazioni, la cui applicazione è prevista solo come extrema ratio dopo aver esperi-to ogni possibile tentativo per acquisire questi beni immobili di proprietà altrui. In questo studiosi approfondiranno le modalità alternative di acquisizione dei beni, come una sorta di attività as-solutamente propedeutica e necessaria prima di rivolgersi all’istituto dell’acquisizione sanante.

La storia del “sovrano disprezzo” dellaPubblica Amministrazione verso leproprietà immobiliari private

Si ritiene che la fonte giurisprudenziale dell’acces-sione invertita sia da rinvenire nell’ampliamentodella Via Flacca, nel basso Lazio, opera che vennedistrutta da una fin troppo prevedibile mareggiataancor prima che venisse perfezionato il trasferi-mento di proprietà (1). In quel frangente la Pubbli-ca Amministrazione ritenne che dovesse valere ilprincipio res perit domino e che pertanto il privatonon avesse diritto al risarcimento per lo spossessa-mento in quanto il bene era stato distrutto quandoancora di proprietà privata. La Cassazione (Sez. I -Sent. n. 3243/1979) per tutelare il privato, primaspossessato e poi danneggiato, ritenne invece chela Pubblica Amministrazione avesse già acquistatola proprietà del bene anche se in ragione di unpossesso illegittimo e che al privato dovesse esserecorrisposto il risarcimento del danno. Quella singo-la soluzione equitativa prese piede nella giurispru-denza successiva e fu definitivamente consacratanella sentenza n. 1464/1983 delle Sezioni Unite.

Iniziò così, l’ultratrentennale storia di una discuti-bile condotta della Pubblica Amministrazione, checon il “sovrano disprezzo” mostrato verso la pro-prietà immobiliare privata, ha portato più guai fi-nanziari all’erario di qualunque dissipazione perpe-trata dalla “casta politica” o dai funzionari infedeli.D’altronde, nei giorni in cui la Cassazione “partori-va” lo iato giuridico dell’occupazione acquisitiva,neanche un lustro era trascorso da quando l’istitutoextra ordinem dell’occupazione anticipata dei fondialtrui era diventato, con la Legge 3 gennaio 1978,n. 1, l’ordinario procedere di tutte le espropriazioniper pubblica utilità, e poco più di dieci si infrappo-nevano tra allora e il momento genetico della Leg-ge n. 865/1971 portante disposizioni sull’espropria-zione per pubblica utilità finalizzate all’accelerazio-ne degli interventi edilizia residenziale pubblica.Un’epoca storica in cui il tumultuoso susseguirsidell’attività espropriativa, esigeva procedimenti ve-loci, se non quando velocissimi, ma che portavatroppo spesso alla violazione dei basilari quattrotermini previsti dalla legge per garantire una rego-lare attività di ablazione della proprietà privata.Forse questo è il “brodo primordiale” in cui è matu-

(*) [email protected] stesso autore: “Note operative sull’acquisizione sa-

nante ex art. 43 del T.U. Espropriazioni”, in questa Rivista, n.5/2008, pag. 395; “Acquisizione sanante: competenze, giuri-sdizione ed elementi essenziali del provvedimento”, in questaRivista, n. 6/2008, pag. 475; “Evoluzione e prospettive dell’ac-

quisizione sanante dopo le recenti pronunce giurisprudenziali”,in questa Rivista, n. 7/2009, pag. 483; “Requiem per l’acquisi-zione sanante dopo la pronuncia della Corte costituzionale”, inquesta Rivista, n. 11/2010, pag. 807.

(1) Cfr. Cass. civ., Sez. I, Sent. 8 giugno 1979, n. 3243.

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rata la consapevolezza che il regime codicistico tra-dizionale avrebbe portato inevitabilmente alla re-stituzione forzata delle aree e degli immobili irre-versibilmente trasformati prima che la PubblicaAmministrazione ne divenisse legalmente proprie-taria. Ed è in quel contesto tumultuoso che la ma-gistratura ordinaria, con una sorta di autoinvestitu-ra, procedette ad una delle creazioni pretorie dimaggior risalto e clamore: l’accessione invertita,evolutasi e codificata nell’occupazione acquisitivada un lato e l’occupazione usurpativa dall’altro.Dunque un “brodo primordiale” composto da unnumero in costante crescita di occupazioni prive dititolo conseguenti al mancato completamento del-la procedura espropriativa a seguito dell’occupazio-ne d’urgenza, ovvero dell’annullamento della pro-cedura espropriativa causata dalla frettolosità concui si ponevano in essere le occupazioni d’urgenza.Perniciose derive amministrative tutte riconducibi-li alla facilità, e forse anche alla faciloneria, concui si ricorreva, abusandone, all’istituto dell’occu-pazione d’urgenza. Tuttavia, sotto il profilo dellalegalità (2), non meno dannosi furono gli effettidel rimedio predisposto dalla magistratura ordinariache si rivelò in taluni casi addirittura peggiore del-l’abuso stesso.Per comprendere meglio l’istituto dell’anticipataoccupazione, nella sua attuale configurazione, pareil caso di richiamare le tre forme di occupazionetemporanea individuate da Giuseppe De Marzo (3)relative alla precedente disciplina, ora abrogata dalT.U. in materia di espropriazioni:

a) l’occupazione temporanea di cui alla Legge n.2359/1865, art. 64, comma 1 (4), funzionale all’ap-provvigionamento di materiali, all’impianto dicantieri, realizzazione di passaggi ed altre utilità,destinata a cessare con l’esigenza che ha determi-nato l’occupazione;b) l’occupazione d’urgenza per cause di forza mag-giore di cui all’art. 71, comma 1, prima parte, dellamedesima Legge (5);c) l’occupazione d’urgenza per la realizzazione delleopere, dichiarate urgenti ed indifferibili da un’au-torità pubblica, di cui all’art. 71, comma 1, secondaparte, della medesima Legge (6) e all’art. 39 delR.D. n. 422/1923 (7), oppure automaticamente ur-genti ed indifferibili ai sensi dell’art. 1 della Leggen. 1/1978 (8).Il nuovo Testo Unico, secondo la sua originariaimpostazione del 2001, prevedeva l’espunzione del-l’occupazione d’urgenza preordinata all’espropria-zione - caso c) della precedente disciplina -, man-tenendo la sola occupazione temporanea riconduci-bile ai casi a) e b). L’operazione di riordino norma-tivo portò ad accorpare e sintetizzare in un’unicadisposizione quanto previsto dall’art. 64 e dall’art.71 della legge fondamentale, trasfondendo i con-cetti nel citato art. 49, che non a caso riporta nellarubrica “L’occupazione temporanea di aree nonsoggette ad esproprio”, escludendo quindi ogni pos-sibilità di preordinazione espropriativa.La configurazione originaria del Testo Unico pre-vedeva un sistema abbastanza equilibrato e rispet-toso della proprietà privata, nel quale si modifica-

(2) I ricorrenti del caso Carbonara e Ventura contro Italiapresso la Corte Europea dei Diritti dell’Uomo, nel ricorso n.24638/94, sfociato nella Sentenza del 30 maggio 2000, chiedo-no alla Corte di dichiarare che l’applicazione dell’espropriazio-ne indiretta non è conforme al principio della preminenza deldiritto. La Corte rileva anche che, secondo il principio consa-crato nella Sentenza n. 1464 del 1983 dalla Corte di cassazio-ne, ogni espropriazione indiretta ha luogo in seguito ad un’oc-cupazione illegale di un terreno. Questa illegalità può esisteredall’inizio, quando l’occupazione non è stata in nessun mo-mento autorizzata, o sopravvenire successivamente, quandol’occupazione si prolunga al di là del periodo utilizzato. La Cor-te emette delle riserve sulla compatibilità con il principio dellalegalità di un meccanismo che, in maniera generale, permetteall’amministrazione di poter beneficiare di una situazione ille-gale e per effetto della quale il privato si trova davanti al fattocompiuto.

(3) Caringella F., De Marzo G., De Nictolis R., Maruotti L.,L’espropriazione per pubblica utilità, Giuffrè Editore, 2002.

(4) Art. 64 - Gl’intraprenditori ed esecutori di una opera di-chiarata di pubblica utilità possono occupare temporaneamen-te i beni privati per estrarre, pietre, ghiaia, sabbia, terra o zolle,per farvi deposito di materiali, per stabilire magazzini ed offici-ne, per praticarvi passaggi provvisori, per aprire canali di diver-sione delle acque e per altri usi necessari all’esecuzione dell’o-pera stessa.

(5) Art. 71 - Nei casi di rottura di argini, di rovesciamenti di

ponti per impeto delle acque, e negli altri casi di forza maggio-re o di assoluta urgenza, i Prefetti ed i Sottoprefetti, previa lacompilazione dello stato di consistenza dei fondi da occuparsi,possono ordinare la occupazione temporanea dei beni immo-bili che occorressero alla esecuzione delle opere all’uopo ne-cessarie.

(6) Art. 71 -... Si procederà colle stesse norme nel caso dilavori di questa natura dichiarati urgenti e indifferibili dal Con-siglio Superiore dei Lavori Pubblici. (La Legge 18 dicembre1879, n. 5188, ha5188, ha aggiunto questo capoverso per pre-venire i disastri e gli eventi calamitosi).

(7) Art. 39 - Le opere pubbliche dello Stato, delle Provincedei Comuni e dei Consorzi, anche se eseguite mediante con-cessioni e quelle che interessano Enti Morali legalmente rico-nosciuti possono essere dichiarate, con Decreto del Ministrodei Lavori Pubblici, urgenti ed indifferibili agli effetti degli artt.71 e seguenti della Legge 25 giugno 1865, n. 2359, modificatadalla Legge 18 dicembre 1879, n. 5188.

(8) Art. 1 - L’approvazione dei progetti di opere pubblicheda parte dei competenti organi statali, regionali, delle provincieautonome di Trento e Bolzano e degli altri enti territoriali equi-vale a dichiarazione di pubblica utilità e di urgenza ed indifferi-bilità delle opere stesse. Più diffusamente sulla Legge n.1/1978 su Trudu R., “L’approvazione di progetti di opere pub-bliche non conformi al PRG”, in questa Rivista, n. 8/2008, pag.603.

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vano i suoli solo dopo esserne divenuti proprietari,oppure solo per ragioni di forza maggiore, o per im-piantare il cantiere o comunque per svolgere le at-tività necessarie alla realizzazione dell’opera pubbli-ca.Giusto il volgere di un anno, durante il quale ilDecreto ha atteso invano di entrare in vigore, e illegislatore è dovuto tornare sui propri passi reintro-ducendo, con l’art. 22-bis del Testo Unico, l’occu-pazione d’urgenza preordinata all’espropriazione.Quindi il principale e storico vulnus di ogni proce-dimento espropriativo del passato, rispetto al qualevi era la diffusa convinzione che dovesse essere eli-minato dall’ordinamento giuridico per evitare ilconsolidamento e l’incremento del contenzioso,era stato inopportunamente reintrodotto, nono-stante il Testo Unico già contenesse una normasufficientemente efficace per i casi di urgenza qua-lificata (9).Dal punto di vista pratico, l’utilizzo dell’occupazio-ne d’urgenza così come oggi configurata, costringe-rebbe gli Uffici tecnici ad un doppio lavoro, do-vendo avviare e ripetere una procedura di redazio-ne dei piani particellari, di individuazione dei pro-prietari catastali, di notifica agli stessi, di pagamen-to, di deposito, ecc., sia in occasione dell’emissionedel decreto di occupazione, sia in occasione del de-creto di esproprio. Questo sovraccarico procedi-mentale rende più elevata la probabilità di nonconcludere il procedimento espropriativo nella“buona e debita forma” (10) e di cadere nella trap-pola delle occupazioni senza titolo.Infatti, sebbene i cinque anni, più due di eventualeproroga, previsti dal T.U. appaiano più che suffi-cienti per concludere la procedura espropriativa,questa convinzione frana drammaticamente quan-do si tocca con mano la prosaica realtà di Uffici,sempre meno strutturati per poter svolgere esclusi-vamente ed a tempo pieno le funzioni espropriati-ve, impossibilitati a delegare dette attività alle im-prese (11), e sempre più sguarniti per via della co-stante riduzione del personale. Uffici che però si

troverebbero a dover porre in essere un doppio pro-cedimento “fotocopia”, talvolta con un elevatissi-mo numero di ditte catastali, con numerosissimiaccertamenti preliminari da compiere e con gli Uf-fici degli ufficiali giudiziari assolutamente imprepa-rati a ricevere ordini massivi di notifiche.Purtroppo la scelta iniziale di intraprendere la viadell’occupazione d’urgenza è dettata spesso da ele-menti estranei al “progetto di esproprio” e che pos-sono ascriversi sovente alla pretesa degli ammini-stratori di disporre di risultati immediatamenteostensibili, o all’invalsa abitudine degli stessi ope-ratori di procedere prima all’occupazione e poi al-l’acquisizione della proprietà, o ancora alla man-canza dei tipi frazionamento necessari per emetterein via d’urgenza il decreto di esproprio ed effettuarela trascrizione nei termini previsti. Ma non di me-no, il ricorso all’occupazione d’urgenza, è il fruttodi progetti di lavori pubblici incompleti e frettolo-si, con opere pubbliche riportate su cartografie ine-satte che impediscono di individuare correttamen-te le proprietà interessate dai lavori.Quest’ultimo fenomeno è ancora oggi meno infre-quente di quanto si possa immaginare, in quantoconsente di progettare e presentare al pubblico leopere che si intende realizzare senza doversi preli-minarmente sobbarcare lunghe e onerose attivitàdi rilievo, di allineamento delle carte catastali e dipredisposizione di schemi di frazionamento. Grazieall’istituto dell’occupazione preordinata all’espro-prio, queste attività prive di valore mediatico, pos-sono essere temerariamente rinviate al momentodella realizzazione dell’opera e rimediare in quellasede alle originarie carenze progettuali.Comunque sia, la scelta di ricorrere all’occupazionepreordinata all’esproprio è preliminare rispetto alladefinizione della “strategia operativa” del processodi realizzazione dell’opera pubblica e perciò, unavolta che si è scelta questa via, difficilmente puòessere modificata in itinere. La scelta di ricorrere al-l’occupazione d’urgenza è fondamentalmente scon-sigliabile perché in tal caso si deve mettere in con-

(9) Art. 22. Determinazione urgente dell’indennità provviso-ria (L) 1. Qualora l’avvio dei lavori rivesta carattere di urgenza,tale da non consentire l’applicazione delle disposizioni dell’arti-colo 20, il decreto di esproprio può essere emanato ed esegui-to in base alla determinazione urgente della indennità di espro-priazione, senza particolari indagini o formalità. Nel decreto sidà atto della determinazione urgente dell’indennità e si invita ilproprietario, nei trenta giorni successivi alla immissione in pos-sesso, a comunicare se la condivide. (L).

(10) La Corte di cassazione, SS.UU., nella Sent. n.735/2015 richiama la Corte di Strasburgo e spiega che “l’e-spropriazione indiretta si pone in violazione del principio di le-galità, perché non è in grado di assicurare un sufficiente grado

di certezza e permette all’amministrazione di utilizzare a pro-prio vantaggio una situazione di fatto derivante da ‘azioni ille-gali’, e ciò sia allorché essa costituisca conseguenza di un’in-terpretazione giurisprudenziale, sia allorché derivi da una leg-ge, in quanto tale forma di espropriazione non può comunquecostituire un’alternativa ad un’espropriazione adottata secon-do “buona e debita forma” (causa Sciarrotta ed altri c. Italia -Terza Sezione - sentenza 12 gennaio 2006 - ricorso n.14793/02)”. (punto 5. delle motivazioni).

(11) La delega è possibile solo in caso di concessionario diopere pubbliche o contraente generale (cfr. art. 6, comma 8,del D.P.R. n. 327/2001).

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to che il percorso per giungere al decreto di espro-prio diventerà uno stretto sentiero privo del “PianoB” o dello spazio per l’inversione di marcia, oppuresi dovrà mettere in conto di dover rinunciare allaparte di procedura già portata a compimento o peg-gio ancora alle opere già realizzate, per ricomincia-re dalla fase progettuale.Il problema di queste scelte iniziali spesso emerge esi rende manifesto solo quando i tempi per l’emis-sione del decreto di esproprio, o per l’approvazionedi una proroga entro i termini del primo quinquen-nio, siano ormai divenuti ristretti o impossibili, op-pure solo quando sia apparso palese che il decretodi esproprio non potrà essere emesso con tutti i re-quisiti essenziali (12).In questi casi è necessario studiare un piano di sal-vataggio sia della procedura posta in essere, sia del-le opere già realizzate, ma non di meno delle finan-ze dell’Ente che come si vedrà possono essere signi-ficativamente incise dalla mancanza di utili azionida parte dei soggetti responsabili.Si cercherà di dare conto delle possibilità offertedall’ordinamento per “salvare” opere e finanze.

L’acquisizione dei beni illegittimamenteoccupati

Preso atto della necessità di chiudere nel migliormodo possibile, e soprattutto al più presto possibi-le, le situazioni di occupazione senza titolo dei beniimmobili, si cercherà di suggerire un ventaglio disoluzioni da applicare ai diversi casi.Intanto è bene chiarire che l’ordinamento giuridi-co non prevede un unico e comodo rimedio pertutte le situazioni. La norma omnibus rappresentatadall’art. 43 non esiste più e, come vedremo di se-guito, non è stata neanche lontanamente rimpiaz-zata dal nuovo art. 42-bis del D.P.R. n. 327/2001.Qual è la rotta dunque? La sentenza n. 676/2011del Consiglio di Stato (13) sembra delineare unasolida impalcatura attorno alla quale costruire, si-tuazione per situazione, una valida alternativa al-

l’assoluta restitutio in integrum prospettata dal TARToscana (14), oppure alla non meno inaccettabilecapitolazione dell’interesse pubblico prevista dalTAR Napoli, Sez. V (15) che attribuisce la pro-prietà dell’opera pubblica al privato in virtù dell’i-stituto civilistico dell’accessione, salva diversa scel-ta del privato spossessato.Intanto un importante punto fermo: quando il pro-prietario rinuncia alla restitutio in integrum, adesempio perché l’immobile è irreversibilmente tra-sformato, egli non sta in alcun modo rinunciandoal diritto di proprietà. Era e rimane proprietario atutti gli effetti, con esclusione assoluta di qualsiasipassaggio automatico di proprietà.Un secondo punto della sentenza del Consiglio diStato, è quello relativo all’obbligo di addivenire aduna transazione con il privato essendo venuto me-no il potere unilaterale della Pubblica Amministra-zione di determinare l’effetto traslativo del dirittodi proprietà. Si tratta di un punto ormai superatodall’avvento del nuovo art. 42-bis, ciononostantemerita un approfondimento. La transazione o il ne-gozio, in qualsiasi modo lo si voglia chiamare,esprime il punto di incontro della volontà di en-trambe le parti, rispetto alle quali potrebbe non es-serci alcun accordo. Quindi l’obbligo giudiziale im-posto all’Ente di addivenire ad un accordo transat-tivo potrebbe essere inteso da una parte come l’oc-casione per pretendere somme di denaro esorbitan-ti al fine di chiudere l’accordo, dall’altra come unaforma di sottomissione della Pubblica Amministra-zione alla volontà del proprietario del bene. Insom-ma si intravedono i contorni della nullità dell’attoper vizio della volontà. Per fortuna possiamo consi-derare questo scenario di “soli accordi a tutti i co-sti” senz’altro superato dal rinato “potere unilatera-le” di acquisire coattivamente il bene illecitamenteoccupato, che però dovrà intendersi solo quale ex-trema ratio, disponendo in determinate situazioni dialtri strumenti. D’altro canto lo stesso Consiglio diStato, già dal settembre del 2011 (16), ha riammes-

(12) L’art. 23 del D.P.R. n. 327/2001 - Contenuto ed effettidel decreto di esproprio - prevede al comma 1, tra l’altro, cheil decreto di esproprio disponga il passaggio del diritto di pro-prietà, o del diritto oggetto dell’espropriazione, sotto la condi-zione sospensiva che il medesimo decreto sia successivamen-te notificato ed eseguito; al comma 2 che il decreto di espro-prio sia trascritto senza indugio presso l’Ufficio dei registri im-mobiliari. Queste due disposizioni normative presuppongonol’esatta individuazione catastale dell’immobile oggetto diespropriazione, che può avvenire secondo due modalità:espropriando l’intero mappale oppure frazionando gli stessidopo la dichiarazione di pubblica utilità, pertanto se mancanoancora i tipi frazionamento, ovvero vi sia l’oggettiva difficoltàdi approvarli, diviene impossibile emettere il decreto di espro-

prio in vigenza di pubblica utilità.(13) Si vedano anche le sentenze: CDS, Sez. IV, Sent. 29

agosto 2011, n. 4834 e Sent. 2 settembre 2011, n. 4970, non-ché Sez. VI, Sent. 31 ottobre 2011, n. 5813.

(14) TAR Toscana, Sez. I, Sent. 11 gennaio 2011 n. 29.(15) TAR Campania - Napoli, Sez. V, Sent. 18 gennaio 2011

n. 262: non solo si tratta di una decisione della medesima Se-zione del TAR campano che sollevò la questione di legittimitàcostituzionale sull’art. 43 del D.P.R. n. 327/2001 e che poi por-tò all’annullamento di quest’ultimo da parte della Corte costi-tuzionale, ma si tratta proprio della sentenza che pone fine aquel processo.

(16) CDS, Sez. IV, Sent. 2 settembre 2011, n. 4970. A caval-lo tra l’ottobre del 2010 e luglio 2011 venne a mancare lo stru-

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so lo strumento provvedimentale coattivo tra leopzioni idonee ad acquisire il bene occupato senzatitolo da parte della Pubblica Amministrazione,quale alternativa al contratto o ai provvedimenticoncertati.Dunque, tra gli strumenti provvedimentali utili al-l’acquisizione dei beni illecitamente occupati, sicollocano ai due estremi di un allegorico ventaglio,il citato art. 42-bis, introdotto dal D.L. n. 98 del 6luglio 2011, convertito con Legge n. 111/2011, e lariproposizione del procedimento espropriativo. Sitratta di due strumenti molto diversi tra loro neipresupposti, nei tempi e nelle conseguenze. Nelmezzo ci stanno altre soluzioni “speciali” che posso-no utilizzarsi solo in determinate situazioni.Partendo dunque da quello che il Consiglio di Sta-to chiama espressamente “procedimento espropria-tivo in sanatoria” (17) non può non rilevarsi ilnuovo e diverso significato della parola sanatoriautilizzata dal Consiglio di Stato. Infatti ai tempidell’art. 43 il procedimento in esso contenuto eraassimilato ad un procedimento espropriativo in sa-natoria, oltre che accelerato, semplificato e depura-to delle garanzie tipiche del procedimento espro-priativo. Come si scrisse a suo tempo: “Ben 42 arti-coli per descrivere una corretta procedura espro-priativa, guidata attraverso norme di legge e rego-lamentari, e solo 6 commi per “salvare” tutte quel-le procedure che non le avessero rispettate” (18).Nell’accezione utilizzata dal Consiglio di Stato, sitratta invece di un vero e proprio procedimentoespropriativo con il medesimo procedimento di unnormale procedimento espropriativo, le medesimegaranzie di contraddittorio, durata e rimedio degliordinari procedimenti espropriativi. La funzione“sanante” non è più quella di un tasto escape dautilizzare quando non si è seguita la rotta tracciatadal legislatore, bensì una corretta e legale attivitàdi riallineamento della situazione di diritto a quelladi fatto. La differenza consiste nel fatto che l’im-mobile da espropriare ha già subito delle modifica-zioni, ovvero se non le ha subite è stato, comun-

que, già oggetto di un precedente procedimentoespropriativo.Il fondamento normativo della riedizione del pro-cedimento espropriativo lo si può rintracciare pro-prio nell’art. 1 del D.P.R. n. 327/2001: “Si conside-ra opera pubblica o di pubblica utilità anche la rea-lizzazione degli interventi necessari per l’utilizzazio-ne da parte della collettività di beni o di terreni, odi un loro insieme, di cui non è prevista la mate-riale modificazione o trasformazione”. La latitudinedi questa norma è ampissima. Qualunque interven-to, quindi anche amministrativo, che consenta l’u-tilizzazione un bene altrui da parte della collettivitàè considerato, dal T.U. Espropriazioni, un’operapubblica o di pubblica utilità.Quali differenze rispetto al provvedimento sanantecollocato sull’estremo opposto del nostro venta-glio? Intanto temporali. Il procedimento di riedi-zione dell’attività espropriativa è lungo e comples-so, soprattutto se manca il vincolo preordinato al-l’esproprio, ed inoltre l’occupazione illecita in esse-re non perde quei caratteri di dannosità per il solofatto che venga riavviata una nuova proceduraespropriativa. Conseguentemente l’occupante, nonsolo rimane esposto ad una possibile richiesta giu-diziale risarcitoria o di restituzione del bene da par-te del proprietario, ma anche al costante incre-mento dell’entità del risarcimento dovuto al pro-prietario spossessato.All’estremo opposto, l’acquisizione coattiva ex art.42-bis è più rapida, non necessita di vincoli ad essopreordinati, e con l’emissione di un unico provve-dimento cessano immediatamente (19) tutti gli ef-fetti dell’illecito generatore di danni, nonché del-l’esposizione della Pubblica Amministrazione occu-pante al più rilevante danno della restitutio in inte-grum.Quanto ai presupposti, la differenza tra un nuovoprocedimento espropriativo e l’acquisizione coatti-va sanante è subito chiara se si confrontano ilcomma 2 del citato art. 1 del D.P.R. n. 327/2001 eil comma 1 dell’art. 42-bis. Nel primo caso è suffi-

mento provvedimentale per l’acquisizione dei fondi illecita-mente occupati, a seguito dell’annullamento dell’art. 43 delD.P.R. n. 327/2001, e questo aveva stimolato dottrina e giuri-sprudenza alla ricerca di soluzioni valide per evitare la restitu-zione dei fondi illegittimamente occupati, previa riduzione inpristino stato e distruzione dell’opera pubblica realizzata. Inquesto contesto deve essere inserita questa sentenza che, su-perando le precedenti pronunce, riammette tra le possibili op-portunità per le amministrazioni anche quella di ricorrere al-l’acquisizione coattiva sanante reintrodotta con l’art. 42-bis delD.P.R. n. 327/2001.

(17) CDS, Sez. IV, Sent. 31 ottobre 2011, n. 5813 - punto 9

delle considerazioni di Diritto.(18) Trudu R., “Evoluzione e prospettive dell’acquisizione

sanante dopo le recenti pronunce giurisprudenziali”, in questaRivista, n. 7/2009, pag. 484.

(19) In realtà la sola emissione del provvedimento non de-termina l’immediata efficacia dello stesso in quanto è necessa-rio attendere il pagamento dell’indennizzo e del risarcimentoper la piena e completa operatività dello stesso. Ai sensi delcomma 4 dell’art. 42-bis in esame “L’atto è notificato al pro-prietario e comporta il passaggio del diritto di proprietà sottocondizione sospensiva del pagamento delle somme dovute”.

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ciente che l’attività sia preordinata alla “utilizzazio-ne da parte della collettività di beni o di terreni, odi un loro insieme”; nell’altro caso si deve superarel’esame degli interessi in conflitto che, secondoquanto pretende il TAR Napoli nell’ordinanza dirinvio alla Corte costituzionale per l’art. 43 (20),può giungere a dover considerare che: “l’interesseprivato non è esattamente quello alla utilizzazionedel bene per scopi personali, ma esclusivamentequello alla difesa dell’irrinunciabile diritto di pro-prietà; la valutazione non può dunque essere com-piuta tra l’utilità effettiva che il privato ricava ointende ricavare dal bene e quella a favore dellacollettività, ma tra la tutela del diritto costituzio-nale alla proprietà privata e il particolare beneficioche l’acquisizione reca all’interesse pubblico”. Pe-raltro, come si vedrà di seguito, nel nuovo art. 42-bis l’obbligo motivazionale è decisamente più pre-gnante rispetto alla precedente versione dell’istitu-to.Quanto, infine, alle conseguenze pratiche di unprocedimento piuttosto che dell’altro, qui le diffe-renze sono piuttosto marcate. Da un lato il proce-dimento espropriativo ordinario, che è normal-mente privo di conseguenza amministrative, dal-l’altro il provvedimento di acquisizione coattiva,che prevede ex lege la sua trasmissione integrale al-la Corte dei Conti. Si tratta senz’altro di un’argo-mentazione di particolare rilievo, visto che anchela Corte costituzionale ha ritenuto di farne menzio-ne nella sua sentenza 30 aprile 2015, n. 71 con laquale sono state dichiarate infondate tutte le do-glianze delle Sezioni Unite in ordine alla compati-bilità costituzionale del nuovo art. 42-bis.Come si vede il favor verso l’uno o l’altro istitutonon può che dipendere dalla situazione in concretoin cui si trova la Pubblica Amministrazione e nonda scelte aprioristiche o ideologiche. Se ci si trovanel pieno di un contenzioso per la restituzione delbene è difficile immaginare una pacata proceduraespropriativa in sanatoria. Al contrario se i terminiper l’emissione del decreto di esproprio sono appe-na spirati oppure non vi è sentore di azioni ostilida parte dei proprietari, la procedura ex art. 42-bisè, come minimo, azzardata.Un ultimo aspetto relativo alla riedizione del de-creto di esproprio, riguarda la regolazione degli in-teressi del privato dal momento in cui l’occupazio-ne è divenuta illegittima, fino al momento in cuila situazione viene sanata con l’emanazione di un

decreto di esproprio in sanatoria. Il pregiudizio sof-ferto dal proprietario dei beni occupati, è un dannoda fatto illecito e dovrà essere compensato con unrisarcimento dei danni a tutti gli effetti, pertantol’entità di questo risarcimento potrà essere oppor-tunamente quantificata come previsto dal Consi-glio di Stato nella citata sentenza n. 676/2011.Non sembra, invece, perseguibile l’ipotesi di consi-derare il periodo di occupazione illecita alla streguadi un’occupazione preordinata all’espropriazione alfine di sterilizzare gli effetti risarcitori e passare aquelli indennitari. Infatti la funzione tipica del de-creto di occupazione d’urgenza è quello di occupareanticipatamente gli immobili. Nel caso di riavviodella procedura espropriativa sarebbe perlomeno il-logico e configurerebbe un aggiramento surrettiziodell’obbligo giuridico di risarcire il danno per tuttoil periodo in cui permane l’illecito.

I rimedi “speciali”

Fissati gli estremi del ventaglio si possono ora esa-minare gli altri modi di acquisto, diversi dal con-tratto o delle acquisizioni coattive, finalizzati al-l’apprensione dei fondi illegittimamente modifica-ti.Si tratta di soluzioni predisposte dal legislatore perspecifiche esigenze di ordine generale (cartolarizza-zioni, valorizzazione del patrimonio, ecc.) che peròpossono essere applicate solo a casi particolari.Preliminarmente è necessario ricorrere ad alcuneclassificazioni per comprendere il campo di azionedei singoli rimedi, infatti questo sarà diverso qualo-ra si tratti di beni oggetto o meno di sentenza, sel’Ente pubblico utilizzi i beni da oltre vent’anni, sela loro destinazione debba essere o rimanere speci-ficamente viabilità, oppure essere attribuiti generi-camente al demanio o al patrimonio indisponibile,oppure ancora se i beni oggetto di acquisizionedebbano essere destinati al patrimonio disponibileper la successiva valorizzazione. L’individuazionepreliminare di queste specifiche consentirà di com-prendere se si possa procedere sulla via dei “rimedispeciali” ovvero dover ricorrere ad uno dei suddettiestremi del ventaglio.Partendo dai casi di intervento giurisdizionale, nelcaso dell’occupazione acquisitiva per un lungo pe-riodo, e purtroppo sporadicamente ancora adesso,il giudice ordinario si pronunciava con sentenze dicondanna e accertamento nelle quali veniva siste-

(20) TAR Campania - Napoli, Sez. V, Ord. 29 ottobre 2008,n. 730.

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maticamente riconosciuto il risarcimento del dan-no a favore del privato spossessato e spesso l’attri-buzione del diritto di proprietà in capo al soggettopubblico occupante che avesse irreversibilmentetrasformato il bene immobile. Un riconoscimentodel diritto di proprietà assolutamente anomalo inquanto, tale diritto, non era oggetto di controver-sia essendo pacificamente riconosciuto in capo al-l’attore, in caso contrario si smarrirebbe il sensodel risarcimento al vero proprietario, tuttavia ilgiudice procedeva ad un’attribuzione di tale dirittoal convenuto in quanto responsabile di aver com-messo un illecito a danno del legittimo proprietarioe avente ad oggetto proprio tale diritto (sic!).Quindi la Pubblica Amministrazione si ritrovavaalla fine del processo con una sentenza, con valoreesclusivamente inter partes, nella quale si stabilival’entità del risarcimento da corrispondere (21) espesso, nonostante non fosse richiesta né dal priva-to, né con domanda riconvenzionale dalla PubblicaAmministrazione, la sentenza pronunciava la di-chiarazione dell’avvenuto passaggio di proprietà afavore del soggetto pubblico.Non di rado però il problema sorgeva al momentodella trascrizione di detta sentenza presso la Con-servatoria dei Pubblici Registri Immobiliari al finedi rendere il passaggio di proprietà opponibile aiterzi, visto che la pronuncia dell’avventura passag-gio di proprietà aveva valore esclusivamente interpartes. Come è noto, infatti, possono essere oggettodi trascrizione, al fine di rendere pubblico ed oppo-nibile ai terzi un passaggio di proprietà, gli atti no-tarili, le sentenze e gli atti amministrativi ai qualila legge attribuisca l’idoneità ad essere trascritti.Un mero fatto materiale, anche se idoneo a deter-minare l’acquisto in proprietà di un immobile, nonpuò essere trascritto (22).Ciononostante alcuni Uffici territoriali della sop-pressa Agenzia del territorio (23) hanno trascrittoper anni le suddette sentenze, ma a partire da uncerto momento (24) qualche Conservatore ha co-minciato ad opporre il rifiuto della trascrizione in

quanto la sentenza di accertamento della proprietàper intervenuta occupazione acquisitiva non rien-trava tra le fattispecie di cui all’art. 2643 o 2651del Codice civile (25). D’altronde le possibilità le-gali di trascrivere la sentenza sono solo due: una èquella di cui all’art. 2643, n. 14 per le sentenze co-stitutive di trasferimento o modificative dei dirittireali sui beni immobili; l’altra, quella di cui all’art.2651 per le sentenze di mero accertamento, ma li-mitatamente a quelle di usucapione. Non è inveceprevista alcuna possibilità di trascrizione di altri ti-pi di sentenze, quali quelle di mero accertamentodi cui si tratta.Dunque non pare possa sussistere una legittima tra-scrizione delle sentenze del giudice ordinario nellaparte in cui accerta l’avvenuto passaggio di pro-prietà per via di un illecito riconducibile all’istitutogiuridico della occupazione acquisitiva o addirittu-ra usurpativa. Si tratterebbe infatti di una trascri-zione in violazione di legge, essendo chiaramentenormato l’unico percorso legale per l’acquisizionedegli immobili utilizzati senza titolo per scopi di in-teresse pubblico (26), e questo percorso legale nonprevede alcun automatico passaggio di proprietà afavore di chi commette un illecito (27).Sempre a proposito della legittimità o meno dellatrascrizione di un atto non elencato tra quelli dicui all’art. 2643 e 2651 del Codice civile, il TARAbruzzo - L’Aquila, Sez. I, nella sentenza 21 marzo2011 n. 142 stabilisce: “il ‘decreto’ in questioneneppure può costituire oggetto di trascrizione, con-sentita anch’essa, a tutela della certezza dei rappor-ti relativi ad immobili, solo nei casi espressamenteprevisti dalla legge (artt. 2643 e segg. C.C.)”. Devequindi escludersi che atti diversi da quelli previstinel Codice civile possano essere legittimamentetrascritti e questo rende estremamente attuale la ri-cerca dei rimedi legali che consentano alla Pubbli-ca Amministrazione non solo di acquisire i benioccupati senza titolo su cui sono state realizzatedelle opere pubbliche, ma anche di poter opporretali acquisti ai terzi.

(21) Si tratta di risarcimenti piuttosto onerosi, come già vi-sto, in quanto oltre al valore venale del bene, trattandosi di de-bito di valore, veniva addebitata anche la rivalutazione mone-taria e l’interesse moratorio calcolato e rivalutato anno per an-no.

(22) Cfr. Andreassi G., “Sull’utilità della trascrizione di un at-to ‘inutile’ dopo un’occupazione usurpativa”. Nota a Cass. civ.,SS.UU., n. 26732 del 19 dicembre 2007, su www.iussit.com.

(23) Oggi Agenzia delle entrate - Ufficio del territorio.(24) In particolare dopo l’entrata in vigore del D.P.R. n.

327/2001 e dunque dell’art. 43 del medesimo Decreto.(25) Ad esempio il Conservatore dei Pubblici Registri Immo-

biliari di Lucca nel 2012 ha rifiutato la trascrizione della Sent.n. 211/1990 del Tribunale di Lucca proposta dal Comune diCamaiore.

(26) Prima l’art. 43 e oggi l’art. 42-bis del D.P.R. n.327/2001.

(27) Un modo per trascrivere la sentenza del giudice ordi-nario che accerta un passaggio di proprietà immobiliare conmodalità diverse da quelle legali, potrebbe essere l’instaurazio-ne di un giudizio di esecuzione della sentenza di mero accerta-mento, attraverso il precetto con il quale si intima al preceden-te titolare del diritto reale di voler addivenire alla stipula di unregolare contratto ricognitivo della proprietà.

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Volendo cercare però un qualche risvolto positivoanche nelle avversità, si può dire che una condan-na a risarcire il danno per equivalente, per averutilizzato un bene senza titolo, potrebbe presentarealcuni “vantaggi”. Intanto con la liquidazione deldanno per equivalente, viene escluso l’obbligo giu-ridico della restituzione del bene e poi la PubblicaAmministrazione si potrebbe trovare sollevata dal-l’onere di quantificare, sotto la propria responsabi-lità, il valore del risarcimento all’occupato, inquanto vi provvede direttamente il giudice, se sitratta del giudice ordinario (28).Oltre a questi (veramente pochi) aspetti positiviche derivano da una condanna al risarcimento deldanno per equivalente, in luogo di un ristoro informa specifica, il primo vero aspetto problematicoda affrontare riguarda l’incapacità dei beni oggettodi sentenza di transitare automaticamente al patri-monio o al demanio dell’Ente che li utilizza. È ne-cessario dunque utilizzare gli altri criteri di classifi-cazione per individuare la soluzione più idonea.Venendo ai casi specifici, una prima possibilità pergli Enti Locali di riallineare le situazioni di fattocon quelle di diritto è quella relativa ai beni utiliz-zati per la viabilità, ed interrottamente utilizzaticome tali da oltre venti anni. In questi casi si potràapplicare subito l’art. 31, comma 21, della Legge n.448/1998 (29).I presupposti per l’applicazione della norma, sonoin parte soggettivi, in quanto la stessa è destinataspecificamente agli Enti Locali, e in parte oggetti-vi, visto che oltre al suddetto uso ultraventennaleè necessaria l’acquisizione del consenso (scritto) daparte dei proprietari. Tuttavia in caso di sentenzadi avvenuto passaggio di proprietà all’Ente Loca-le (30), e se l’originario proprietario ha già richie-sto il risarcimento del danno per equivalente (31),

abdicando così al diritto dominicale e quindi haimplicitamente accettato il passaggio all’Ente, op-pure si è sottomesso alla volontà del giudice checon la sua pronuncia ha surrogato la volontà delproprietario (32). Quanto al requisito oggettivo, ilvincolo ventennale di utilizzo pubblico, non pareassolutamente superabile in altro modo, dovendosileggere tale norma come uno speciale procedimen-to amministrativo sostitutivo dell’accertamentogiudiziario di intervenuta usucapione.Il procedimento è alquanto semplificato in quantoè sufficiente un semplice provvedimento di riordi-no catastale da parte dell’Ente Locale con il qualesi prende atto che esistono i presupposti oggettivi eche tali immobili afferiscono al demanio stradale.Il provvedimento è di fonte consiliare in quanto aisensi dell’art. 42 del TUEL (33) le acquisizioni im-mobiliari sono di competenza dei Consigli Comu-nali o Provinciali. Tale provvedimento è soggettoa registrazione e trascrizione gratuita al pari del de-creto di esproprio (34).Più ampia la portata, ma un po’ più complesso ilprocedimento, dei provvedimenti di cui all’art. 1del D.L. 351/2001 (35) che può riassumersi comesegue: “Per procedere al riordino, gestione e valo-rizzazione del patrimonio immobiliare dello Stato[...], l’Agenzia del demanio, con propri decreti diri-genziali, individua, sulla base e nei limiti della do-cumentazione esistente presso gli archivi e gli Uffi-ci pubblici, i singoli beni, distinguendo tra beni de-maniali e beni facenti parte del patrimonio indi-sponibile e disponibile”. Al comma 6 si precisa chele suddette disposizioni “... si applicano ai beni diRegioni, Province, Comuni ed altri Enti Localiche ne facciano richiesta”.La funzione di questa disposizione è fondamental-mente di riordino (36), nel senso che si tratta di

(28) Purtroppo non altrettanto se si tratta di quello ammini-strativo.

(29) In sede di revisione catastale, è data facoltà agli EntiLocali, con proprio provvedimento, di disporre l’accorpamentoal demanio stradale delle porzioni di terreno utilizzate ad usopubblico, ininterrottamente da oltre venti anni, previa acquisi-zione del consenso da parte degli attuali proprietari.

(30) Come già accennato esistono numerosissime sentenzedel giudice ordinario che dichiara la proprietà della PubblicaAmministrazione e la condanna al risarcimento dei danni peraver occupato illecitamente i beni immobili dei privati. Si trattadi dichiarazioni con valore inter partes non trascrivibili né op-ponibili ai terzi.

(31) E quindi non ha richiesto la restituzione del fondo.(32) La stessa norma può essere utilizzata, ovviamente,

quando è il proprietario, anche in assenza di un contenzioso odi una sentenza, che chiede all’Ente Locale di acquisire allesue proprietà il sedime della viabilità realizzata senza titolo.Oppure anche su iniziativa dell’Ente Locale che chiede al pro-

prietario un consenso scritto per poter procedere all’accorpa-mento.

(33) TUEL, D.Lgs. n. 267/2000, art. 42, comma 2, lett. l) ac-quisti e alienazioni immobiliari, relative permute, appalti e con-cessioni che non siano previsti espressamente in atti fonda-mentali del Consiglio o che non ne costituiscano mera esecu-zione e che, comunque, non rientrino nella ordinaria ammini-strazione di funzioni e servizi di competenza della giunta, delsegretario o di altri funzionari;

(34) Comma 22 dell’art. 31 della Legge n. 448/1998.(35) Convertito in legge con modificazioni dalla Legge n.

410/2001.(36) Infatti il comma 3 prevede: “I decreti di cui ai commi 1

e 2, da pubblicare nella Gazzetta Ufficiale, hanno effetto di-chiarativo della proprietà, in assenza di precedenti trascrizioni,e producono gli effetti previsti dall’articolo 2644 del Codice ci-vile, nonché effetti sostitutivi dell’iscrizione del bene in cata-sto”.

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beni pacificamente della Pubblica Amministrazio-ne, ma dei quali si è persa la documentazione atte-stante la titolarità pubblica, ovvero è incompletase non addirittura inutilizzabile in sede di giudizioo di vendita. Infatti si fa riferimento ai “limiti delladocumentazione esistente presso gli archivi”. Inquesto senso non può considerarsi una vera e pro-pria acquisizione in quanto il procedimento ha isoli fini di riallineamento delle situazioni di dirittocon quelle di fatto. Interessante dal punto di vistapratico è la possibilità anche per gli Enti Locali dirichiedere il provvedimento all’Agenzia del dema-nio. Ma anche sotto il profilo della scienza giuridi-ca appare interessante questa sorta di preminenzache il legislatore attribuisce all’Agenzia fiscale ri-spetto agli Enti Locali, quasi un riconoscimento dimaggiore serietà e attendibilità nello stabilire l’ap-partenenza del bene all’Ente Locale richiedente,benché non possa negarsi un retrogusto d’altri tem-pi in aperto contrasto con il riconoscimento costi-tuzionale dell’autonomia degli Enti Locali.In questi specifici casi, dunque, non dovrebbe esse-re necessario dimostrare il decorso del termineventennale, né ricercare il consenso di un diversoproprietario, trattandosi di beni già di proprietàpubblica, ma semplicemente privi di adeguata do-cumentazione.Tuttavia, in sede di conversione del Decreto leggeil suddetto comma 6 è stato integrato con una di-sposizione che estende l’applicazione della normaanche: “... ai beni utilizzati per uso pubblico, inin-terrottamente da oltre venti anni, con il consensodei proprietari”. Quindi la norma già prevista dallaLegge n. 448/1998 limitatamente agli Enti Locali eper il solo demanio stradale, viene estesa a qualsia-si tipo di bene pubblico, o meglio utilizzato per finipubblici, riconducibile al demanio o al patrimonioindisponibile. Quindi medesimi presupposti già vi-sti per l’art. 31 comma 21 della Legge n. 448/1998,

ma diverso tipo di provvedimento, in quanto rila-sciato dal Direttore dell’Agenzia del demanio.In questo caso si tratta di una vera e propria acqui-sizione, infatti la necessità di un assenso scritto delprecedente proprietario implica una titolarità di-versa rispetto a quella rivendicata dalla PubblicaAmministrazione. Nel caso in cui il richiedente siaun Ente Locale, trattandosi di nuova acquisizione,la richiesta deve essere supportata da una previaautorizzazione consiliare ex art. 42 del D.Lgs. n.267/2000. Il caso precedente, invece, cioè la meraricognizione di beni già appartenenti all’Ente Loca-le, non necessita di alcuna autorizzazione consilia-re, ma di una semplice richiesta da parte dell’orga-no incaricato della gestione immobiliare.L’estensione della norma anche ai beni altrui, masoggetti ad uso pubblico, prevista dal comma 6,non può arrivare ricomprendere i beni del patrimo-nio disponibile, a differenza di quanto previsto dalprecedente comma 1, in quanto se tale bene venis-se utilizzato per “uso pubblico” non sarebbe più “di-sponibile”. Tuttavia il legislatore non ha lasciatoquest’ultima categoria di beni priva di uno snellostrumento di ricognizione, quale quello del provve-dimento amministrativo accompagnato da appositielenchi. La conferma della scelta di procedimentisnel l i e cumulativi , introdotta dal D.L. n.351/2001, arriva anche per il patrimonio disponibi-le nel 2008 con un’altra soluzione per i beni da va-lorizzare o alienare. Si tratta dell’art. 58 del D.L.25 giugno 2008, n. 112 (37).Questa disposizione (38) prevede fondamentalmen-te l’obbligo per gli Enti Locali di predisporre e ap-provare il “Piano delle alienazioni e valorizzazioniimmobiliari” da allegare al bilancio di previsione.Poiché gli immobili inseriti in tale elenco divengo-no automaticamente beni del patrimonio disponi-bile, questo implica che il loro inserimento deveessere il frutto di una valutazione (negativa) del-l’ente proprietario rispetto alla loro idoneità allo

(37) Convertito in legge con modificazioni dalla Legge n.133/2008.

(38) Art. 58 - Ricognizione e valorizzazione del patrimonioimmobiliare di Regioni, Comuni ed altri Enti Locali:

1. Per procedere al riordino, gestione e valorizzazione delpatrimonio immobiliare di Regioni, Province, Comuni e altri En-ti Locali, nonché di società o Enti a totale partecipazione deipredetti enti, ciascuno di essi, con delibera dell’organo di Go-verno individua, redigendo apposito elenco, sulla base e nei li-miti della documentazione esistente presso i propri archivi eUffici, i singoli beni immobili ricadenti nel territorio di compe-tenza, non strumentali all’esercizio delle proprie funzioni istitu-zionali, suscettibili di valorizzazione ovvero di dismissione. Vie-ne così redatto il piano delle alienazioni e valorizzazioni immo-biliari allegato al bilancio di previsione nel quale, previa intesa,sono inseriti immobili di proprietà dello Stato individuati dal

Ministero dell’Economia e delle Finanze - Agenzia del demaniotra quelli che insistono nel relativo territorio.

2. L’inserimento degli immobili nel piano ne determina laconseguente classificazione come patrimonio disponibile, fattosalvo il rispetto delle tutele di natura storico-artistica, archeolo-gica, architettonica e paesaggistico-ambientale. [...]

3. Gli elenchi di cui al comma 1, da pubblicare mediante leforme previste per ciascuno di tali enti, hanno effetto dichiara-tivo della proprietà, in assenza di precedenti trascrizioni, e pro-ducono gli effetti previsti dall’articolo 2644 del Codice civile,nonché effetti sostitutivi dell’iscrizione del bene in catasto.

4. Gli Uffici competenti provvedono, se necessario, alle con-seguenti attività di trascrizione, intavolazione e voltura.

5. Contro l’iscrizione del bene negli elenchi di cui al comma1, è ammesso ricorso amministrativo entro sessanta giorni dal-la pubblicazione, fermi gli altri rimedi di legge. [...].

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svolgimento di un pubblico servizio. Ma vi sonoanche altri interessanti effetti conseguenti all’inse-rimento dei suddetti immobili nel piano delle alie-nazioni e valorizzazioni. Il primo è quello dichiara-tivo della proprietà, qualora non vi siano già altretrascrizioni in tal senso, e poi quelli di pubblicitàlegale al pari dei registri immobiliari e di intavola-zione nei registri catastali. La conseguenza più im-portante è certamente la prima, in quanto consen-te alla Pubblica Amministrazione di accertare ipropri domini, con i soli limiti della documentazio-ne esistente negli Uffici ed archivi, attraverso lapubblicazione di un elenco di beni. In questo modosi esclude la necessità di acquisire l’assenso di colo-ro che risultano ancora proprietari, di attendere ildecorso dei venti anni e soprattutto di dover chie-dere una sentenza di accertamento dell’avvenutausucapione. Per contro però sussistono i limiti del-la documentazione d’ufficio e perciò potrà essereinserito negli elenchi solo ciò che inequivocabil-mente risulterà di proprietà pubblica sulla base deidocumenti esistenti.

“Relinquebatur, ut extremam rationembelli sequens” (39), ricorrere all’art. 42-bis

Sull’estremo opposto rispetto alla riedizione delprocedimento espropriativo, nel nostro ventagliodi possibilità di acquisire i beni illecitamente occu-pati, si colloca l’acquisizione coattiva sanante oggirinvenibile nell’art. 42-bis del D.P.R. n. 327/2001.La nascita dell’istituto dell’acquisizione coattiva sa-nante risale ad appena tre lustri, ma in tre lustri divita intensa e travagliata ha visto ben due diverseversioni della norma, due rinvii alla Corte costitu-zionale, numerose sentenze non propriamente fa-vorevoli della Corte Europea dei Diritti dell’Uomo,una declaratoria di incostituzionalità ed infine unacertificazione di compatibilità con la disciplina co-stituzionale e con i principi della CEDU da partedella stessa Corte costituzionale.Quando l’Adunanza Generale del Consiglio di Sta-to, nel 2001 licenziò il corpo normativo del TestoUnico, quello che poi fu approvato dal legislatoredelegato, propose una soluzione decisamente inno-vativa per porre rimedio alle occupazioni illecite:la c.d. acquisizione coattiva sanante, a cui deve es-sere riconosciuto il merito di aver aperto una nuo-va via per evitare che la mancata conclusione delprocedimento espropriativo porti ineluttabilmente

alla restituzione dell’immobile trasformato, la ridu-zione in pristino stato e la distruzione dell’operapubblica.Tuttavia l’istituto non incontrò mai le simpatie delmassimo consesso della magistratura ordinaria, anzifu uno dei maggiori motivi di contrasto tra la Cas-sazione, genitrice e strenua sostenitrice dell’istitutodell’occupazione acquisitiva, e il Consiglio di Statoschierato sul fronte opposto dell’istituto dell’acqui-sizione sanante. Infatti i due istituti non hannomai trovato il modo di convivere, anche perché at-traverso l’istituto dell’acquisizione coattiva sananteil legislatore si proponeva di rimediare a quelle for-me larvate di “espropriazione indiretta” contrariealla Convenzione dei Diritti dell’Uomo, riconduci-bili all’occupazione acquisitiva o alla sua variantedell’occupazione usurpativa. Da parte sua, però, laCassazione, sostenuta da alcuni Tribunali ammini-strativi di primo grado, non ha mai fatto mistero diritenere non conforme ai principi della CEDU l’ac-quisizione sanante, ritenendo essa stessa una formalarvata di “espropriazione indiretta”.La storia dell’acquisizione sanante sembrò conclu-dersi definitivamente nel 2010 (40) con la sentenzadella Corte costituzionale 8 ottobre 2010, n. 293,con una motivazione, assorbente degli altri motividi doglianza, che si limitava a rilevare l’eccesso didelega. Non paga di aver spazzato via tale impor-tante rimedio legale contro la restituzione dei benisu cui furono realizzate importanti opere pubbliche,la Corte si lanciò in una nota “nostalgica”, stigma-tizzando il completo distacco dell’acquisizione sa-nante rispetto agli istituti di creazione pretoria ri-conducibili all’accessione invertita: “Si tratta dielementi di sicuro rilievo e qualificanti, i quali di-mostrano che la norma in esame non solo è marca-tamente innovativa rispetto al contesto normativopositivo di cui era consentito un mero riordino, maneppure è coerente con quegli orientamenti di giu-risprudenza che, in via interpretativa, erano riuscitia porre un certo rimedio ad alcune gravi patologieemerse nel corso dei procedimenti espropriativi”.Leggere a distanza di tempo che l’occupazione ac-quisitiva altro non era se non “orientamenti di giu-risprudenza” che addirittura avevano “posto rime-dio alle patologie del procedimento espropriativo”,lascia decisamente perplessi. E tanta era l’avversio-ne del Collegio nei confronti dell’istituto da rite-nere di dover lanciare un monito al legislatore pre-

(39) Gli restava, come ultima condotta di combattimento... -Gaio Giulio Cesare, De bello civili, III, 44.

(40) Si veda in proposito Trudu R., “Requiem per l’acquisi-

zione sanante dopo la pronuncia della Corte costituzionale”, inquesta Rivista, n. 11/2010, pag. 807.

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cisando che “non è affatto sicuro che la mera tra-sposizione in legge di un istituto, in astratto suscet-tibile di perpetuare le stesse negative conseguenzedell’espropriazione indiretta, sia sufficiente di persé a risolvere il grave vulnus al principio di legali-tà”.La storia ha dato torto, come poche altre volte ècapitato, a questa durissima ed opinabile posizionedella Corte costituzionale, infatti il legislatore hariproposto l’istituto, pur modificandolo in misurasostanziale, ma senza dover “disciplinare in modidiversi la materia, ed anche espungere del tutto lapossibilità di acquisto connesso esclusivamente afatti occupatori, garantendo la restituzione del be-ne al privato, in analogia con altri ordinamentieuropei” come auspicato dalla Consulta nella sen-tenza del 2010, i cui componenti del Collegio for-se speravano in un’improbabile reviviscenza del-l’occupazione acquisitiva o usurpativa, quale rime-dio giudiziario ad episodi di cattiva amministrazio-ne.Con l’art. 34, comma 1 del D.L. 6 luglio 2011 n.98, convertito in Legge 15 luglio 2011 n. 111, ven-ne dunque introdotto nel D.P.R. n. 327/2001 unnuovo articolo con la medesima rubrica dell’ormaiannullato art. 43: “Utilizzazione senza titolo di unbene per scopi di interesse pubblico”. Il legislatoretuttavia preferì non riproporre il numero 43 (41)per identificare l’articolo, ma optò per un 42-bische tecnicamente lo sposterebbe nel precedenteCapo VI - Dell’entità dell’indennità di espropria-zione, ove si trova l’art. 42. Finezze della sistemati-ca dei testi normativi su cui però non pare il casodi dilungarsi.

La struttura del nuovo art. 42-bis prevede che la ri-costruzione dell’istituto sia interamente concentra-ta nel comma 1 (42), e che nei commi successivivengano fornite invece le necessarie specificazioniper la sua applicazione. Pertanto volendo sintetiz-zare una definizione dell’acquisizione coattiva sa-nante, sulla base delle indicazioni del comma 1, sipuò dire che trattasi di un atto provvedimentale diacqui s i z ione immobi l ia re con ef f icac ia exnunc, emesso da un soggetto pubblico (43) che ne-cessariamente utilizza al momento della sua emis-sione il bene immobile oggetto di acquisizione, etale acquisizione è consentita a condizione che ilbene sia effettivamente utilizzato per scopi di inte-resse pubblico, che sia stato almeno modificato daun qualsiasi soggetto altrettanto pubblico o eser-cente di servizi di pubblica utilità (44), pur in as-senza di un titolo valido per poter procedere, ed in-fine che al proprietario venga corrisposto un in-dennizzo per il pregiudizio patrimoniale e quellonon patrimoniale, commisurati al valore venale delbene (45).Un altro aspetto procedimentale, ma fra tutti quel-lo più importante, è contenuto nell’incipit dell’arti-colo: “Valutati gli interessi in conflitto”. Sono pro-prio gli interessi in conflitto che determinano ladiscriminante tra la restituzione del bene ovvero lasua acquisizione al patrimonio indisponibile. Ladifferenza rispetto al procedimento di acquisizioneespropriativo ordinario sta proprio in questo. Comegià visto in precedenza nella dichiarazione di pub-blica utilità la valutazione degli interessi dei singoliespropriandi ha un interesse molto relativo, manell’acquisizione sanante gli interessi del singolo

(41) Una nota di colore: secondo alcune interpretazioni nu-merologiche il numero 43 simboleggerebbe il caos.

(42) 1. Valutati gli interessi in conflitto, l’autorità che utilizzaun bene immobile per scopi di interesse pubblico, modificatoin assenza di un valido ed efficace provvedimento di esproprioo dichiarativo della pubblica utilità, può disporre che esso siaacquisito, non retroattivamente, al suo patrimonio indisponibi-le e che al proprietario sia corrisposto un indennizzo per il pre-giudizio patrimoniale e non patrimoniale, quest’ultimo forfeta-riamente liquidato nella misura del dieci per cento del valorevenale del bene.

(43) La norma attribuisce questo potere ad una “autorità”che lo acquisisce al “suo patrimonio indisponibile”. Non puòche trattarsi di un soggetto pubblico.

(44) Non è previsto che la modifica sia stata operata dalmedesimo soggetto che ne ha l’utilizzo al momento della ac-quisizione e quanto alla qualificazione del soggetto che haoperato le modifiche all’immobile, si presuppone che dovesseavere una valida dichiarazione di pubblica utilità che può esse-re riconosciuta solo per opere pubbliche o di pubblica utilità, edunque solo a soggetti pubblici o esercenti attività di pubblicautilità.

(45) Con insolita raffinatezza il legislatore per indicare il ri-storo dovuto al proprietario per la perdita del bene non utiliz-

za né il termine “danno”, né “risarcimento”, trasformando l’i-stituto in un procedimento legale che mal si concilia con l’e-spressione di un potere meramente rimediale di un illecito,più simile dunque all’espropriazione che all’accessione inver-tita. Interessante l’evoluzione giurisprudenziale che ha visto ilConsiglio di Stato, con la Sentenza della Sez. IV del 3 marzo2014, n. 993, affermare che l’indennizzo ivi previsto costitui-sce nella sua eziologia un risarcimento del danno cagionatoda fatto illecito, mentre il TAR Emilia Romagna - Parma, conla Sentenza 29 giugno 2015 n. 203 si oppone all’interpreta-zione del Tribunale superiore affermando che con “la (attesa)sentenza n. 71 del 30 aprile 2015 [...] la Corte Costituzionale[...] ha prospettato [...] un’opzione ermeneutica ben precisadell’istituto dell’acquisizione sanante di cui all’art. 42-bisD.P.R. 327/2001, che afferma essere l’unica alla stregua dellaquale la norma che lo disciplina può ritenersi conforme a leg-ge” e che pertanto il “ristoro la cui entità eÌ contestata dallaricorrente, costituisce indennizzo da atto lecito (TAR Tosca-na, Sez. I, 11 giugno 2015, n. 890) il giudice amministrativodeve necessariamente declinare la giurisdizione in favore delgiudice ordinario” (il grassetto è dell’autore del presente stu-dio). La sentenza del TAR Parma declina dunque la compe-tenza alla Corte d’Appello in ragione della prossimità dell’isti-tuto con le espropriazioni.

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proprietario assumono un peso specifico identico aquello della collettività, e solo in presenza di inte-ressi pubblici concretamente prevalenti si potràprocedere ai sensi dell’art. 42-bis. Un atto di acqui-sizione sanante privo o carente della valutazionedegli interessi in conflitto dovrà essere consideratomancante di uno degli elementi essenziali e potràessere annullato dal giudice eventualmente chia-mato a conoscere. Nondimeno le motivazioni aconforto del prevalere degli interessi pubblici suquelli dello spossessato, dovranno essere particolar-mente forti, proprio per la natura eccezionale del-l’istituto e per il fatto che la valutazione viene ef-fettuata da una della parti in causa e non da unsoggetto terzo (46).La nuova acquisizione sanante si presentò dunquecon delle sostanziali differenze rispetto all’origi-nario istituto, differenze che risultarono assoluta-mente determinanti quando le Sezioni Unite rin-viarono l’istituto alla Consulta per un nuovo va-glio di costituzionalità. Si tratta di alcuni aspettieffettivamente rilevanti: intanto perché l’acquisi-zione ha effetto esclusivamente ex nunc benchépossa essere utilizzato anche per procedimenti delpassato; questo esclude che l’applicazione dell’i-stituto possa andare ad incidere su eventuali cosegiudicate eliminando in radice una delle più gros-se criticità della vecchia acquisizione sanante. Insecondo luogo il pregiudizio sofferto dal proprie-tario viene in parte indennizzato (la perdita delbene e il pregiudizio non patrimoniale) con unmeccanismo di presunzione assoluta, e in parte ri-sarcito (il danno da occupazione illecita) con unapresunzione solo relativa. In terzo luogo l’aspettomotivazionale è fortemente rafforzato in quantosi deve dare atto non solo delle cause che hannoportato all’occupazione illecita, ma anche le mo-tivazioni che impediscono di ricorrere ad altremodalità di acquisizione. In quarto luogo il paga-mento dell’indennizzo del risarcimento non è piùuna mera obbligazione, ma è condizione sospensi-va dell’efficacia del provvedimento con esito riso-lutivo in caso di mancato pagamento entro trentagiorni. Infine, ultimo, ma non meno importanteaspetto, il provvedimento deve essere trasmessoalla Corte dei Conti per le verifiche di competen-za.Con le ordinanze n. 441 e n. 442 del 13 gennaio2014 le Sezioni Unite sollevano una nuova que-

stione di legittimità costituzionale nei confrontidell’istituto dell’acquisizione coattiva sanante conun rinvio dal sapore marcatamente ideologico cheperò, questa volta, non fa breccia neanche nellatradizionalissima Corte costituzionale. Infatti que-st’ultima con la sentenza n. 71 dell’aprile 2015 harespinto tutte le censure della Suprema Corte e hasancito la definitiva stabilità nell’ordinamento giu-ridico dell’istituto dell’acquisizione coattiva sanan-te. Lo ha fatto affrontando punto per punto tuttele vere o presunte criticità dell’istituto e ne ha cer-tificato la compatibilità con le norme del Protocol-lo aggiuntivo alla Convenzione dei Diritti dell’Uo-mo, ormai elevata a rango di norma interposta dal-le sentenze della medesima Corte nn. 348 e 349del 2007.

Conclusioni

Una diffusa trattazione dei modi di acquisto al pa-trimonio pubblico (ovvero al demanio) dei beni il-lecitamente occupati per la realizzazione delle ope-re pubbliche, non può prescindere dall’affrontarequello che è diventato il “modo” per eccellenza:l’acquisizione coattiva sanante. Si tratta, come si èvisto di una extrema ratio che va trattata con moltacura e perizia per evitare che il rimedio possa esserepiù pernicioso del guaio. La trattazione della nuovaacquisizione coattiva sanante richiede perciò unampio e doveroso spazio che non può essere co-stretto nelle battute finali di questa trattazione deimodi di acquisto dei beni illecitamente occupati,ma in un apposito studio in proposito.In questa sede si è voluto proporre un ampio ven-taglio di soluzioni, benché nessuna di queste ab-bia presentato una portata universale. Le si sonovolute proporre ed approfondire prima di affron-tare l’acquisizione coattiva sanante poiché nean-che quest’ultima potrà considerarsi tale da dover-le riconoscere una portata universale. Il ricorsoall’acquisizione coattiva sanante manifesta l’eser-cizio di un potere di portata eccezionale da partedella Pubblica Amministrazione, che richiedeuna robustezza motivazionale altrettanto eccezio-nale. Ebbene tale robustezza è rilevabile solo inalcuni casi e, soprattutto, tale robustezza è effetti-vamente tale quando non esistano soluzioni alter-native.Tuttavia quando le opzioni si riducono all’alterna-tiva tra la restituzione dei fondi illecitamente occu-

(46) Cfr. Trudu R., “Acquisizione sanante: competenze, giuri-sdizione ed elementi essenziali del provvedimento”, in questaRivista, n. 6/2008, pag. 475.

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pati, con conseguente distruzione delle opere pub-bliche, oppure ricorrere all’art. 42-bis del D.P.R. n.327/2001, è evidente che quest’ultimo istituto deveessere preso nella debita considerazione. In questi

casi, però, è necessario procedere con passo cauto econsapevole e proprio di queste modalità operativesi darà conto in un successivo intervento su questaRivista.

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Spese

Danno erariale per spese dirappresentanzadi Maurizio De Paolis - Presidente dell’Associazione Romana di Studi Giuridici

Le spese di rappresentanza consentono, soprattutto agli Enti Locali, di mantenere costante erafforzare il rapporto fiduciario con le popolazioni residenti sul territorio ma, in assenza di unaspecifica normativa di settore, sono sottoposte a significative limitazioni quantitative impostedalla riduzione della spesa pubblica e vengono assoggettate a controlli penetranti da parte dellaCorte dei conti.

Le spese di rappresentanza nella PA:principi generali

La legittimità finanziaria delle spese di rappresen-tanza è condizionata dalla sussistenza di rigorosirequisiti formali e sostanziali, tra i quali si devonosegnalare la previsione nel bilancio dell’Ammini-strazione, la ragionevolezza dei criteri esposti nelledeliberazioni di autorizzazione, la stretta corrispon-denza con i fini istituzionali dell’ente nell’ambitodelle relazioni con altri soggetti pubblici o privati,l’estraneità all’Amministrazione o alla società pub-blica del destinatario finale della spesa, la promo-zione dell’immagine dell’Ente pubblico ed infine, ildifetto di utilità personali a vantaggio degli ammi-nistratori o dei dipendenti pubblici dell’ente ero-gante (1).Le spese di rappresentanza sostenute dalle Pubbli-che Amministrazioni statali, regionali e delle auto-nomie locali sono raggruppabili in due grandi cate-gorie:a) le spese riguardanti l’immagine (autovetture diservizio; pranzi; omaggi e regalie);b) le spese concernenti le relazioni con la comuni-tà amministrata.Per qualificare una spesa come spesa di rappresen-tanza è necessario che il soggetto percettore sia ter-zo rispetto all’Amministrazione e che sia stata im-pegnata per svolgere funzioni correlate alla rappre-

sentatività dell’Ente pubblico o della Amministra-zione statale. Questa asserzione trova conforto nel-la giurisprudenza contabile che non considera spesedi rappresentanza quelle erogate a beneficio di di-pendenti o di amministratori pubblici, ovvero de-stinate a soggetti esterni all’Amministrazione ero-gante, ma privi di funzioni di rappresentatività de-gli organismi pubblici in questione (2). Per gli stes-si motivi non è classificabile come spese di rappre-sentanza l’acquisto di abbonamenti allo stadio eteatrali a favore di amministratori e dirigenti di so-cietà a totale partecipazione pubblica di fatto costi-tutivo di compensi aggiuntivi alla retribuzione (3).

Spese riguardanti l’immagine della PA

Autovetture di servizio (acquisto)

Nell’acquisto di autovetture di servizio le scelte di-screzionali sono suscettibili di sindacato da partedella Corte dei conti, quando le esigenze di mobili-tà e di servizio non richiedano l’uso di una macchi-na particolarmente costosa e di grande cilindra-ta (4). I giudici contabili nelle predette sentenzehanno compiuto una vera e propria sostituzionenei confronti dell’Amministrazione danneggiatadall’acquisto, stabilendo ciò che risultava più con-veniente per le reali esigenze della struttura ammi-nistrativa; siffatta impostazione non è del tuttocondivisibile poiché la Corte dei conti ha solo la

(1) Corte conti, Sez. giurisd. Regione Friuli Venezia Giulia,16 febbraio 2011, n. 12.

(2) Corte conti, Sez. giurisd. Regione Veneto, 22 novembre1996, n. 456.

(3) Corte conti, Sez. giurisd. Regione Friuli Venezia Giulia,16 febbraio 2011, n. 12.

(4) Corte conti, Sez. I app., 6 luglio 1998, n. 217; Corte con-

ti, Sez. I app., 21 febbraio 1996, n. 5; Corte conti, Sez. giurisd.Regione Abruzzo, 11 luglio 1996, n. 171: in siffatta ipotesi, ildanno erariale è stato calcolato facendo la differenza tra il co-sto sostenuto per acquistare l’autovettura e quello inferioreper un automezzo di medie dimensioni sufficiente per le esi-genze dell’Amministrazione.

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potestà giurisdizionale di accertare la sussistenza omeno del danno erariale.Vi sono altre decisioni che, invece, hanno negatola configurabilità della responsabilità amministrati-va a seguito dell’acquisto di autovetture con eleva-te caratteristiche estetiche e di confort quando laspesa sia risultata utile per l’Amministrazione, co-munque contenuta all’interno dei limiti di ragione-volezza e che possa essere utilizzata per le funzioniproprie dell’Ente pubblico (5).

Pranzi

I giudici contabili frequentemente individuano ildanno erariale nell’aver disposto l’erogazione disomme di denaro per offrire pranzi a pubblici di-pendenti membri di commissioni o di organi colle-giali.Le spese per i pasti dei componenti di organi colle-giali possono essere giustificate solo se si tratti diesborsi di consistenza limitata per acquistare con-sumazioni modeste in presenza di un particolare elungo impegno temporale (6). Così sono ascrivibilialla categoria delle spese di rappresentanza, e inquanto tali legittime, le spese affrontate per realiz-zare i c.d. pranzi di lavoro (7).Non è possibile qualificare come spesa di rappre-sentanza l’impegno di denaro pubblico al fine di of-frire un pranzo per incentivare la produttività diuna specifica categoria di pubblici dipendenti;quindi, in una siffatta evenienza, sussiste la respon-sabilità amministrativa poiché è del tutto assentequalsiasi interesse pubblico da porsi alla base dell’i-niziativa, in quanto l’incremento della produttivi-tà, normalmente, si persegue con altri strumenticome l’attribuzione di compensi attraverso modali-tà operative predefinite in sede contrattuale con lerappresentanze sindacali dei lavoratori (8). Pari-menti, è illegittima per violazione del principio dieconomicità la spesa affrontata da un Comune per

organizzare un pranzo sociale in occasione della fe-sta patronale da offrire ai vigili urbani (9) e la spe-sa sostenuta da un’Azienda Sanitaria Locale perpranzi, consumazioni e bevande destinati ai dipen-denti e agli utenti privati, in quanto non idonee amantenere ed ad aumentare il prestigio dell’Entepubblico (10).È stato accertato il danno erariale nelle spese di-sposte dai dirigenti di un’azienda municipalizzataper pranzi offerti ai giornalisti, per l’acquisto dicioccolatini da distribuire in occasione della c.d.festa della donna (11).In ogni caso le spese per pranzi di rappresentanza,al fine di una corretta erogazione, devono esseregiustificate attraverso l’indicazione della causale edell’occasione che vi ha dato luogo ovvero con laprecisazione della categoria dei partecipanti all’e-vento conviviale (12). Di conseguenza, costituisceun indiscutibile pregiudizio economico l’illecitoutilizzo, da parte di un sindaco, di fondi pubbliciper il pagamento di cene a parenti ed amici (13).Inoltre, compete sempre al sindaco, in qualità divertice della struttura comunale, dichiarare la va-lenza promozionale delle cene, ad es., per promuo-vere l’Ente Locale connotato da un’alta vocazioneturistica (14).

Omaggi e regalie

Quando le spese vengono impegnate per finanziareiniziative che non consentono di accrescere il pre-stigio della PA traducendosi in una semplice libe-ralità generano un danno erariale e i pubblici di-pendenti o amministratori che le hanno deliberatesono chiamati a risarcirle in quanto colpevoli sottoil profilo della responsabilità amministrativa.Vi è una responsabilità rilevante ai fini del risarci-mento del danno erariale quando l’Amministrazio-ne acquisti dei doni-ricordo da distribuire in occa-sione delle festività natalizie (15), di medaglie d’o-

(5) Corte conti, Sez. giurisd. Regione Friuli Venezia Giulia,24 aprile 2001, n. 156; Corte conti, Sez. giurisd. Regione Sici-lia, 20 gennaio 1998, n. 20.

(6) Corte conti, Sez. I app., 2 aprile 1993, n. 38.(7) Corte conti, Sez. I, 22 marzo 2001, n. 74: il pranzo di la-

voro, riconosciuto legittimo dai giudici contabili di secondogrado, era stato indetto dal rettore di un’università in occasio-ne della nomina del nuovo governo per riunire accademici euomini politici.

(8) Corte conti, Sez. giurisd. Regione Calabria, n. 154: nelcaso in questione la categoria di pubblici dipendenti era quelladei vigili urbani.

(9) Corte conti, Sez. giurisd. Regione Sicilia, 8 gennaio1990, n. 3.

(10) Corte conti, Sez. I, 15 gennaio 1991, n. 18; Corte conti,Sez. II app., 18 luglio 1990, n. 234.

(11) Corte conti, Sez. III app., 18 maggio 2000, n. 158.

(12) Corte conti, Sez. giurisd. Regione Basilicata, 5 giugno2000, n. 129; Corte conti, Sez. III app., 18 maggio 2000, n.158; Corte conti, Sez. II app., 27 maggio 1999, n. 162; Corteconti, Sez. giurisd. Regione Sicilia, 20 aprile 1998, n. 53.

(13) Corte conti, Sez. II app., 20 marzo 2007, n. 64.(14) Corte conti, Sez. giurisd. Regione Lombardia, 12 mag-

gio 2003, n. 566: nella fattispecie, il Comune era quello diCampione d’Italia.

(15) Corte conti, Sez. giurisd. Regione Calabria, 12 febbraio2008, n. 112: oggetti di pregio destinati all’Ufficio di presiden-za del Consiglio regionale in occasione delle festività natalizie;Corte conti, Sez. giurisd. Regione Sicilia, 22 ottobre 1994, n.179: nella fattispecie sono stati condannati al risarcimento deldanno erariale gli assessori comunali che avevano deliberatol’acquisto di doni-ricordo dell’Amministrazione per gratificare iconsiglieri comunali e almeno una parte del personale ammini-strativo. Corte conti, Sez. giurisd. Regione Umbria, 19 aprile

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ro da consegnare ai consiglieri provinciali a finemandato (16) e di oggettistica di valore da dare ataluni propri dipendenti (17).Le spese per l’acquisto di omaggi e di regalie si tra-ducono in responsabilità amministrativa che, co-munque, ricorre ugualmente anche qualora la spe-sa, invece di essere una semplice liberalità nei con-fronti dei propri dipendenti, sia indirizzata a bene-ficiare soggetti estranei all’Amministrazione, qua-lora manchi del tutto la finalità di accrescere ilprestigio dell’ente e/o l’idonea documentazionecontabile per individuare, ad es., il soggetto o isoggetti beneficiari.Il danno erariale è stato collegato anche alle spesedisposte dai dirigenti di un’azienda municipalizzataper l’acquisto di cioccolatini da distribuire in occa-sione della c.d. festa della donna (18).

Spese per le relazioni con la comunità

amministrata

Rientrano in questa categoria, ad es., le spese im-pegnate per pubblicare i necrologi sui giornali quo-tidiani nazionali e locali, tuttavia vi è un’evidenteresponsabilità amministrativa quando il necrologiosia stato pubblicato non soltanto a nome dei verti-ci istituzionali dell’Ente pubblico, ma anche a no-me di un rilevante numero di dirigenti e funzionariindicati per nome e cognome (19).

Spese per convegni, congressi econferenze; viaggi all’estero;manifestazioni culturali

Principi generali

Il sindacato svolto dalla Corte dei conti sulle speseerogate per la partecipazione di amministratori lo-cali e di dipendenti pubblici a manifestazioni di va-rio tipo, a convegni e a congressi tenuti in Italia eall’estero impone necessariamente valutazioni suopzioni ampiamente discrezionali delle Ammini-strazioni dello Stato, degli Enti Locali, delle Regio-ni e degli Enti pubblici nazionali possibili in base a

quanto previsto dall’art. 1, Legge 14 gennaio 1994,n. 20, nel testo novellato dall’art. 3, Legge 20 di-cembre 1996, n. 639.Il giudice contabile deve svolgere dettagliate valuta-zioni su astratti modelli di comportamento ai qualiapplica i parametri di razionalità, congruità ed effi-cienza dell’azione amministrativa; in altre parole,sussiste la necessità di verificare, mediante un giudi-zio ex ante, se la scelta operata dalla PA corrispondadi per sé a criteri generali di logica e di ragionevo-lezza e non invece se costituisca la possibile migliorescelta. Va mantenuta una netta linea di demarcazio-ne tra il merito dell’azione amministrativa, non sin-dacabile dal giudice contabile, e la conformità di ta-le attività al canone della buona amministrazionebasato sul criterio della ragionevolezza.La legittimità della partecipazione di dipendentipubblici e di amministratori di enti a convegni,conferenze congressi e seminari può trovare unaplausibile motivazione nella rispondenza della spe-sa sostenuta con gli interessi e le finalità perseguitidall’Amministrazione, per consentire un approfon-dimento dei problemi e delle relative soluzioni ine-renti a materie rientranti nella sfera delle attribu-zioni specifiche dell’Amministrazione, non poten-dosi applicare il criterio della diretta connessionedella spesa con il territorio (20).Talvolta è molto arduo individuare internamentead una struttura amministrativa pubblica, articola-ta in Uffici e complessi apparati burocratici, la ri-spondenza diretta dell’oggetto di un convegno, diuna conferenza, di un seminario o di un congressoai compiti svolti dall’Amministrazione; inoltre,non è sempre lineare accertare l’eventuale accre-scimento del bagaglio professionale del personaledi un’Amministrazione pubblica a seguito dell’ef-fettiva partecipazione ai menzionati eventi (21).

Convegni, congressi e conferenze all’estero:

casistica giurisprudenziale

I principi esposti in precedenza sono stati costante-mente applicati dalla Corte dei conti che ha rico-

2004, n. 178: caso relativo a strenne natalizie acquistate per idipendenti di un Comune; Corte conti, Sez. II app., 29 marzo2002, n. 106: gli omaggi di inizio d’anno acquistati a favore diconsiglieri provinciali e dei revisori dei conti della Provincia,anche se di uso comune, non sono stati considerati riconduci-bili nella categoria delle spese di rappresentanza.

(16) Corte conti, Sez. giurisd. Regione Sardegna, 26 gen-naio 1995, n. 33; Corte conti, Sez. giurisd. Regione Sicilia, 12gennaio 1994, n. 5.

(17) Corte conti, Sez. giurisd. Regione Lazio, 4 maggio2006, n. 1051 (borse in pelle di notevole pregio).

(18) Corte conti, Sez. III app., 18 maggio 2000, n. 158.(19) Corte conti, Sez. I app., 24 maggio 2004, n. 192.

(20) Corte conti, Sez. II, 24 ottobre 1983, n. 111: si ritieneutile riportare questo precedente giurisprudenziale risalentenel tempo che costituisce la sentenza “pilota” in cui sono statifissati con estrema chiarezza i criteri utili in tema di autorizza-zione alla partecipazione ad attività esterne all’Amministrazio-ne come appunto convegni, conferenze e congressi. Ai criteritracciati da tale sentenza si sono uniformate successive pro-nunce; ex multis, Corte conti, Sez. II, 17 ottobre 1985, n. 179;Corte conti, Sez. II, 14 aprile 1986, n. 95; Corte conti, Sez. I, 27gennaio 1987, n. 28; Corte conti, Sez. I, 18 gennaio 1993, n. 5;Corte conti, Sez. giurisd. Regione Sicilia, 8 luglio 1997, n. 205.

(21) Corte conti, Sez. I, 22 maggio 1989, n. 174.

Focus



nosciuto la responsabilità amministrativa per lapartecipazione a congressi internazionali quandole tematiche affrontate non rientrino neppure indi-rettamente nelle competenze dell’Amministrazio-ne (22) oppure quando nella delibera di autorizza-zione alla partecipazione ad un congresso interna-zionale all’estero sono stati omessi i temi affrontatie i requisiti professionali dei funzionari inviati inmissione per prendervi parte (23) e quando la spesasostenuta per partecipare ad un congresso interna-zionale all’estero, a fronte della breve durata del-l’incontro culturale, finisca per coprire un più lun-go periodo di soggiorno in località conosciute perla loro natura altamente turistica (24) o venga uti-lizzata per rimborsare ai membri della delegazioneanche varie spese di natura strettamente turisti-ca (25).Per i congressi internazionali, in assenza di unanormativa di settore, è stata direttamente la Cortedei conti che, sulla base dal contenzioso affrontato,ha stabilito le regole attraverso le quali regolamen-tare la materia.La legittima partecipazione ai congressi internazio-nali è subordinata alla coesistenza di quattro speci-fiche condizioni:a) le finalità della manifestazione devono rientrarenegli scopi istituzionali dell’ente o dell’Ammini-strazione pubblica (26);b) la posizione soggettiva dei pubblici dipendentied amministratori prescelti deve risultare idoneaper capacità personale e professionale a recepire ilcontenuto scientifico dei lavori del congresso in-cardinati in atti scritti (27);c) l’idoneità, concretamente valutabile, dei temi edegli argomenti trattati nel congresso ad una diret-ta applicazione all’interno delle strutture in cui si

articola l’Amministrazione nazionale, attraversouna personale elaborazione;d) la compatibilità della spesa da sostenere con lasituazione finanziaria della PA nel rispetto deiprincipi generali di economicità e di congruità del-l’operato amministrativo pubblico.

Viaggi all’estero: casistica giurisprudenziale

Le giustificazioni per il compimento di viaggi all’e-stero si possono riscontrare nel c.d. gemellaggio,nella partecipazione a congressi internazionali (giàtrattata nel precedente paragrafo) ovvero nella par-tecipazione a manifestazioni internazionali in rap-presentanza dell’Amministrazione o dell’Ente pub-blico.Tra le possibili figure di iniziative promosse soprat-tutto dagli Enti Locali si colloca il gemellaggio co-me strumento per potenziare i rapporti di fraterni-tà e gli scambi culturali ed economici tra un Co-mune del nostro Paese e quello di uno Stato estero.È, comunque, necessaria la presenza di un peculiareinteresse e vantaggio della popolazione residenteall’espletamento delle varie tipologie di attività in-serite nel gemellaggio tra le città italiane e quelleestere per evitare di commettere un danno neiconfronti dell’Amministrazione comunale da cuinasce un’obbligazione risarcitoria gravante sugliamministratori comunali che hanno deliberato dispendere denaro pubblico per realizzare il gemellag-gio (28).Quando la partecipazione dei pubblici dipendentio degli amministratori di Enti Locali o nazionali amanifestazioni internazionali è in grado di pro-muovere all’estero l’immagine dell’intero nostroPaese o anche di una sola città con positive rica-dute di ordine economico, collegate principalmen-te al turismo, ma anche all’industria, al commercio

(22) Corte conti, Sez. II, 16 marzo 1994, n. 85 e Corte conti,Sez. II, 13 novembre 1992, n. 252: è stata riconosciuta la re-sponsabilità amministrativa per aver autorizzato la partecipa-zione di pubblici funzionari e amministratori di autonomie loca-li a convegni estranei alle funzioni istituzionali dell’ente; Corteconti, Sez. giurisd. Regione Campania, 12 marzo 1992, n. 1.

(23) Corte conti, Sez. giurisd. Regione Campania, 1° marzo1993, n. 7.

(24) Corte conti, Sez. II app., 6 ottobre 1993, n. 244.(25) Corte conti, Sez. giurisd. Regione Campania, 25 giu-

gno 1993, n. 35.(26) Corte conti, Sez. II, 16 marzo 1994, n. 85; Corte conti,

Sez. II, 13 novembre 1992, n. 252: accanto alla categoria deifini istituzionali, per gli Enti Locali, si pone quella dei fini facol-tativi che si identificano con quelli che un determinato ente hadeciso di raggiungere attraverso la preventiva istituzione diuno specifico capitolo di spesa collocato nel bilancio e di unapposito programma di interventi. In tal senso anche Corteconti, Sez. giurisd. Regione Emilia Romagna, 2 agosto 2005,

n. 1058: ha riscontrato la colpa grave a carico degli ammini-stratori dell’azienda municipalizzata nell’erogazione di contri-buti di varia natura per sponsorizzare un convegno in quantoestraneo alle finalità perseguite dall’ente per i propri contenutiscientifici. Corte conti, Sez. I app., 9 marzo 1999, n. 54: nonsussiste il danno erariale quando l’Ente Locale contribuisca al-la spesa sostenuta da soggetti privati per finanziare un conve-gno volto alla promozione socio-culturale di una determinatacategoria di lavoratori dipendenti in quanto in perfetta sintoniacon le finalità istituzionali perseguite delle autonomie locali.

(27) Corte conti, Sez. giurisd. Regione Sardegna, 3 dicem-bre 1993, n. 462: i giudici contabili di primo grado hanno rite-nuto illegittima la partecipazione del segretario generale di unaProvincia, dell’assessore al turismo e di taluni semplici consi-glieri provinciali ad un congresso internazionale sul traffico perassoluta estraneità funzionale nei confronti dei temi trattati.

(28) Corte conti, Sez. II app., 2 giugno 1997, n. 66; Corteconti, Sez. giurisd. Regione Campania, 23 ottobre 1995, n. 78.

Focus



e all’artigianato ovvero riflessi di ordine immate-riale, come la solidarietà e la collaborazione inter-nazionale, non si dovrebbe mai delineare il dannoall’erario anche se sul punto la giurisprudenza con-tabile appare divisa (29).Per completare la panoramica è opportuno esami-nare le questioni sui viaggi presso le sedi istituzio-nali dell’Unione Europea . Legittimamente,un’Amministrazione locale invia una propria dele-gazione presso la città sede di istituzioni della Co-munità Europea per promuovere e rafforzare speci-fici rapporti di collaborazione in ambito comunita-rio sulla base dei compiti di programmazione che ilnostro ordinamento affida proprio agli Enti Localicollegati o, comunque, riconducibili alla possibilitàdi ottenere finanziamenti da parte dell’Unione Eu-ropea (30). Comunque, non si può del tutto esclu-dere che, in siffatte situazioni, si possa generare undanno per l’Amministrazione locale, come quando,ad es., della delegazione abbia fatto parte un nume-ro troppo elevato di persone in relazione alle pecu-liari esigenze da dover soddisfare; la misura deldanno si deve calcolare operando la differenza ma-tematica tra la spesa realmente sostenuta e quellache si sarebbe dovuto affrontare per i soli membrila cui presenza nella delegazione sarebbe stata ra-zionalmente sufficiente per conseguire un successonell’iniziativa finanziata con denaro del contri-buente (31).Per completare la panoramica intrapresa sui viaggiall’estero si deve prendere in considerazione ancheil caso dei viaggi di studio all’estero compiuti dadipendenti pubblici, da esponenti di associazionisindacali, da amministratori di Enti Locali o pub-blici nazionali ovvero anche da figli di pubblici di-pendenti per scopi culturali implicanti spese nonsolo per il trasferimento dall’Italia (spese di viaggio

in senso stretto), ma anche per il soggiorno (speseper l’albergo, per il vitto, per la partecipazione a se-minari, masters ecc.). La giurisprudenza ammini-strativa-contabile riconosce legittima questa tipo-logia di spese a condizione che non si scavalchi illimite invalicabile del principio di ragionevolezzache consente di pervenire ad una censura di un’at-tività ampiamente discrezionale delle PubblicheAmministrazioni come quella che autorizza la rea-lizzazione dei viaggi di studio all’estero (32).

Manifestazioni culturali: casistica

giurisprudenziale

L’organizzazione di manifestazioni culturali di di-verso e variegato contenuto da parte degli Enti Lo-cali, Comuni e Province, ha trovato una notevoleapertura nelle sentenze dei giudici amministrativi-contabili in considerazione delle ampie competen-ze amministrative di siffatti enti che abbraccianotutti gli interessi pubblici delle collettività ammini-strate.Le autonomie locali possono promuovere, agevola-re, organizzare e svolgere, da sole o anche in con-corso con altri soggetti pubblici, attività o iniziati-ve per favorire la promozione sociale e culturaledelle comunità amministrate in quanto si tratta diattribuzioni che rientrano, per tradizione consoli-data, nella sfera funzionale propria dei Comuni. Inquest’ottica, non produce un danno erariale l’orga-nizzazione di un convegno di contenuto culturalenon circoscrivibile agli interessi pubblici locali delterritorio di una Provincia (33) o l’erogazione adopera di un Comune di un contributo finanziarioad una cooperativa per organizzare un convegnoculturale quando risulti inesistente la prova dellanon utilità della spesa autorizzata dalla giunta mu-nicipale (34).

(29) Corte conti, Sez. giurisd. Regione Sicilia, 9 dicembre1992, n. 165; contra, Corte conti, Sez. I app., 20 maggio 1994,n. 12: ha riformato la decisione di primo grado, riconoscendola responsabilità amministrativa per danno erariale nei con-fronti del commissario straordinario della città di Palermo peraver autorizzato la partecipazione in missione di un certo nu-mero di vigili urbani alla maratona di New York in qualità dimembri della squadra del corpo di polizia municipale della cit-tà siciliana senza aver, tra l’altro, istituito un apposito capitolodi bilancio per realizzare fini diversi da quelli istituzionali previ-sti dalla vigente carta costituzionale (finanziabili con le spese

obbligatorie) e denominati, appunto, fini facoltativi finanziabilimediante le c.d. spese facoltative.

(30) Corte conti, Sez. Riunite, 23 febbraio 1994, n. 932.(31) Corte conti, Sez. Riunite, 23 febbraio 1994, n. 932.(32) Corte conti, Sez. Riunite, 3 giugno 1996, n. 30.(33) Corte conti, Sez. giurisd. Regione Sardegna, 12 set-

tembre 1997, n. 1083: nella specie, il convegno internazionaleconcerneva il trattato di Yalta.

(34) Corte conti, Sez. giurisd. Regione Sicilia, 3 febbraio1997, n. 22.

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Giurisprudenza in materiacontabilea cura di Giancarlo Astegiano - Magistrato della Corte dei conti

ENTI LOCALI (ORDINAMENTO CONTABILE) -

ARMONIZZAZIONE

LA GESTIONE DI CASSA DELLE ENTRATE VINCOLATE

Corte dei conti, Sez. Autonomie, 19 novembre 2015, n.31

► Al fine di fornire un indirizzo unitario e applicazioniomogenee vengono adottate le seguenti linee di indiriz-zo in tema di “gestione di cassa delle entrate vincolatee destinate” in base alla disciplina dettata dal D.Lgs. 18agosto 2000, n. 267, recante il “Testo unico delle leggisull'ordinamento degli enti locali” e del D.Lgs. 23 giu-gno 2011, n. 118, recante “Disposizioni in materia di ar-monizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bi-lancio delle Regioni, degli enti locali e dei loro organi-smi, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 5 maggio2009, n. 42”, modificato ed integrato dal decreto legi-slativo 10 agosto 2014, n. 126:a) Per una corretta interpretazione delle disposizioni delTUEL occorre far riferimento all’intero corpus che orasostanzia la contabilità armonizzata, e, quindi, anche aiprincipi contabili e agli altri allegati al D.Lgs. n.118/2011, che costituiscono al tempo stesso norma dicomportamento per gli operatori e chiave di più esplici-ta lettura delle disposizioni cui si riferiscono.b) Con riferimento alle entrate vincolate, occorre distin-guere tra entrate vincolate a destinazione specifica, in-dividuate dall’art. 180, comma 3, lett. d) del TUEL; en-trate vincolate ai sensi dell'art. 187, comma 3-ter, lett.d); entrate con vincolo di destinazione generica. Soloper le prime opera la disciplina prevista dagli artt. 195 e222 del TUEL, per quanto riguarda la loro utilizzabilitàin termini di cassa. Dette risorse devono essere pun-tualmente rilevate sia per il controllo del loro utilizzo,sia per l’esatta determinazione dell’avanzo vincolato.Pertanto, le entrate vincolate di cui all'art. 180, comma3, lettera d), possono essere utilizzate, in termini di cas-sa, anche per il finanziamento di spese correnti, previaapposita deliberazione della giunta, per un importo nonsuperiore all'anticipazione di tesoreria disponibile aisensi dell'art. 222, e cioè entro il limite massimo dei tredodicesimi delle entrate accertate nel penultimo annoprecedente, afferenti ai primi tre titoli di entrata del bi-lancio (salvo quanto previsto per gli enti in dissesto dalcomma 2-bis del medesimo articolo). I relativi movi-menti di utilizzo e di reintegro sono oggetto di registra-zione contabile secondo le modalità indicate nel princi-pio applicato della contabilità finanziaria (cfr. D.Lgs. n.118/2011, all. 4-2, punto 10.2). L’utilizzo di somme vin-colate riduce di pari misura il ricorso alle anticipazioni

di tesoreria. L’esistenza in cassa di somme vincolatecomporta che siano prioritariamente utilizzate, nei limitie con le modalità anzi dette, prima di far ricorso ad anti-cipazioni di tesoreria.

DEBITI FUORI BILANCIO - RICONOSCIMENTO

LA NECESSITÀ DELLA PREVENTIVA PRONUNCIA DEL

CONSIGLIO DELL’ENTE

Corte dei conti, Sez. contr. Campania, 18 novembre2015, n. 236

► Anche in relazione alla tipologia di debiti fuori bilan-cio di cui alla lettera e) del comma 1 dell’art. 194 delD.Lgs. n. 267/2000, il riconoscimento consiliare del de-bito deve avvenire prima del pagamento, e ciò anchenella considerazione dei limiti fissati dalla norma con ri-ferimento agli “accertati e dimostrati utilità ed arricchi-mento per l’ente, nell’ambito dell’espletamento di pub-bliche funzioni e servizi di competenza”, i quali richie-dono e presuppongono una previa valutazione, specifi-ca e concreta, da parte del Consiglio comunale, conpossibili ricadute anche nella materia della responsabi-lità personale dei contraenti.

PERSONALE - ASSUNZIONI

L’OSSERVANZA DEI TEMPI DI PAGAMENTO COME

CONDIZIONE PER LE NUOVE ASSUNZIONI

Corte dei conti, Sez. contr. Umbria, 12 novembre 2015,n. 148

► Il legislatore del 2015, nel fissare limiti più stringentialla facoltà, da parte delle Regioni e degli Enti Locali, diassumere personale particolarmente qualificato per losvolgimento delle funzioni fondamentali relative all'or-ganizzazione e gestione dei servizi educativi e scolastici(con esclusione del personale amministrativo), ha volu-tamente inteso richiamare (ricorrendo ad una termino-logia ampia ed omnicomprensiva) tutte le limitazionipreviste dal quadro normativo (all’epoca) vigente, senzaalcuna esclusione, neppure quella specificamente det-tata dalle norme in materia di rispetto dei tempi medidi pagamento delle obbligazioni pecuniarie da partedelle Pubbliche Amministrazioni (prevista dall'art. 41,comma 2, del D.L. 66/2014, come modificato dalla leg-ge di conversione 23 giugno 2014, n. 89), che sanzionacon il divieto di procedere ad assunzioni a qualsiasi tito-lo e con qualsivoglia tipologia contrattuale, nell'anno

RubricheSintesi e commenti



successivo a quello di riferimento, le AmministrazioniPubbliche che registrano un indice dei tempi medi dipagamento superiore a quanto stabilito dal medesimocomma (90 giorni nel 2014 e a 60 giorni a decorrere dal2015, rispetto a quanto disposto dal D.Lgs. 9 ottobre2002, n. 231).


ARMONIZZAZIONE

IL RILASCIO DI GARANZIE DA PARTE DELL’ENTE LOCALE

Corte dei conti, Sez. Autonomie, 9 novembre 2015, n.30

► La concessione di garanzie da parte degli Enti Terri-toriali incide sulla capacità di indebitamento degli stes-si Enti e soggiace ai limiti imposti dall’art. 119, comma6, Cost., secondo cui il ricorso all’indebitamento si giu-stifica esclusivamente per il finanziamento di spese diinvestimento. Trattandosi di operazione correlata allarealizzazione di investimenti, si applica il principio4.152 del SEC 2010, i cui contenuti sono trasfusi nel-l’art. 3, commi 17 e 18, Legge n. 350/2003. Per gli EntiLocali tali regole sono declinate dall’art. 207, D.Lgs. n.267/2000.I soggetti destinatari del rilascio di garanzie devono es-sere individuati con riguardo alla finalità degli investi-menti finanziati, che devono rientrare necessariamentefra le tipologie di cui all ’art. 3, comma 18, l. n.350/2003, secondo la nozione di investimento per l’en-te territoriale che fornisce la garanzia, indipendente-mente dal possesso, da parte degli organismi a parteci-pazione pubblica, dei requisiti dell’in house providingoppure dalla loro inclusione nell’elenco ISTAT.Posto che le garanzie prestate concorrono al limite diindebitamento di cui all’art. 62, comma 6, d.lgs. n.118/2011, la proficuità deve considerarsi caratteristicaessenziale dell’investimento, per cui il rilascio di garan-zie può essere effettuato in presenza di determinatecondizioni, essenzialmente riconducibili all’acquisizionedi un nuovo corrispondente valore al patrimonio del-l’ente che lo effettua. Il divieto di rilascio di garanzie afavore di società partecipate non quotate con perditereiterate per tre esercizi consecutivi (art. 6, comma 19,D.L. n. 78/2010) costituisce una forma di applicazioneconcreta dei predetti principi, validi per la generalità de-gli enti territoriali.


PROGRAMMA

ESSENZIALITÀ DELL’ADOZIONE DEL PIANO DELLA

PERFORMANCE

Corte dei conti, Sez. contr. Piemonte, 9 novembre2015, n. 162

► In base all’art. 169 del TUEL, integrato dall’art. 3,comma 1, lett. g-bis D.L. n. 174/2012, modificato dal-

la Legge n. 213/2012, che ha aggiunto il comma 3-bische prevede che “Al fine di semplificare i processi dipianificazione gestionale dell’ente, il piano dettaglia-to degli obiettivi di cui all’articolo 108, comma 1, delpresente testo unico e il piano della performance dicui all’articolo 10 del decreto legislativo 27 ottobre2009, n. 150, sono unificati organicamente nel pianoesecutivo di gestione”, deve ritenersi che l’adozionedel Piano della performance di cui all’art. 10 delD.Lgs n. 150/2009 costituisca puntuale ed ineludibileobbligo nei confronti di tutti gli enti locali, che devo-no dotarsi di uno strumento idoneo a individuare gliindirizzi e gli obiettivi strategici ed operativi dell’am-ministrazione, nonché gli obiettivi assegnati al perso-nale dirigenziale ed i relativi indicatori. Ne consegueche in assenza di tale strumento all’ente inadempien-te sia inibita l’erogazione della retribuzione di risulta-to ai dirigenti che abbiano concorso alla mancataadozione del Piano, nonché la possibilità di procede-re ad assunzioni di personale o al conferimento di in-carichi di consulenza o di collaborazione comunquedenominati.

VINCOLI DI FINANZA PUBBLICA -

SPESE DI RAPPRESENTANZA

IL PERIODICO COMUNALE RIENTRA FRA LE SPESE DI

COMUNICAZIONE ISTITUZIONALE

Corte dei conti, Sez. contr. Lombardia, 28 ottobre 2015,n. 362

► Gli Enti Locali possono destinare risorse per la pub-blicazione di un periodico comunale tenendo contoche, laddove esso si rivolga sostanzialmente alla comu-nità amministrata e sia diretto a diffondere la cono-scenza dei servizi erogati, si tratta di spesa che nonrientra fra quelle di rappresentanza ma fra quelle ine-renti alla comunicazione istituzionale, considerato cheattiene ad attività intrinsecamente comunicative che,per modalità e mezzi impiegati, non perseguono finalitàpromozionali o di persuasione, bensì scopi meramenteinformativi.


SERVIZI PER CONTO DI TERZI

LE CARATTERISTICHE NECESSARIE PER INDIVIDUARE LA

TIPOLOGIA DEI SERVIZI PER CONTO DI TERZI

Corte dei conti, Sez. contr. Piemonte, 21 ottobre 2015,n. 153

► Non può attribuirsi natura di “servizi per conto diterzi" alle spese che, pur sostenute per conto di un al-tro Ente o di un privato, comportino autonomia deci-sionale e discrezionalità da parte del Comune che lesostiene e, cioè, secondo i principi contabili, quandol'Ente concorre alla definizione di almeno uno dei se-guenti elementi della transazione: ammontare, tempi




e destinatari della spesa. In particolare, non hanno na-tura di “Servizi per conto di terzi” e, di conseguenza,devono essere contabilizzate negli altri titoli del bilan-cio le operazioni svolte per conto di un altro soggetto(anche non avente personalità giuridica, comprese learticolazioni organizzative dell’ente stesso) che non haun proprio bilancio nel quale contabilizzare le medesi-me operazioni.

PERSONALE - LIMITE DI SPESA

LA CONTRATTAZIONE INTEGRATIVA NEL 2015: RISORSE

STABILI E VARIABILI

Corte dei conti, Sez. contr. Emilia Romagna, 15 ottobre2015, n. 139

► Il legislatore considera le risorse destinate al tratta-mento economico accessorio in modo unitario, senzadistinzione tra risorse stabili e variabili; sicché la de-curtazione da apportare riguarda, complessivamente,la parte stabile e la parte variabile del fondo; nell’am-bito delle risorse del fondo come rideterminato per il2015, e dunque nel rispetto del nuovo limite impostodalla normativa ricordata, potranno trovare applicazio-ne gli istituti contrattuali vigenti, anche per eventualiincrementi di natura variabile, sussistendone le condi-zioni.


TRIBUTI LOCALI

POSSIBILITÀ E LIMITI DI UTILIZZO DELL’IMPOSTA DI

SOGGIORNO

Corte dei conti, Sez. contr. Puglia, 15 ottobre 2015, n.210

► Il D.Lgs. n. 23/2011 impone che ai proventi derivantidall’imposta di soggiorno sia impresso uno specificovincolo di destinazione rappresentato dal finanziamen-to di interventi in materia di turismo e, quindi, che ladestinazione del gettito dell’imposta di soggiorno pos-sa essere rivolta ad ogni intervento inerente i servizi tu-ristici, ivi compresi la promozione della ricettività localeo di sportelli per il turismo, nell’osservanza, peraltro,dei limiti stabiliti dall’art. 6, co. 8, del D.L. n. 78/2010,così come individuati dalla Corte costituzionale con lasentenza n. 139/2012.

DEBITI FUORI BILANCIO - TRANSAZIONE

IL FINANZIAMENTO DI UN ACCORDO TRANSATTIVO NON

REINTRA TRA I DEBITI FUORI BILANCIO

Corte dei conti, Sez. contr. Umbria, 24 settembre 2015,n. 123

► L’elencazione delle fattispecie di riconoscimento deidebiti fuori bilancio contenuta nell’art. 194 del TUEL è daconsiderarsi tassativa e non può estendersi alle transazio-ni, in considerazione della natura eccezionale di dettaprevisione normativa finalizzata a limitare il ricorso ad im-pegni non derivanti dalla normale procedura di bilancio

COMUNI E PROVINCE - CONSIGLIO COMUNALE

LA TRANSAZIONE CHE PREVEDA IMPEGNI PLURIENNALI

RIENTRA NELLA COMPETENZA DEL CONSIGLIO


► In base al dettato dell’art. 42, comma, 2 lett. i), delTUEL, che espressamente riserva alla competenza delconsiglio comunale l’adozione di qualsiasi atto checomporti l’assunzione, da parte dell’Ente spese che im-pegnino i bilanci per gli esercizi successivi, esclusequelle relative alle locazioni di immobili ed alla sommi-nistrazione e fornitura di beni e servizi a carattere conti-nuativo, deve ritenersi che l’approvazione di un accordotransattivo che preveda il finanziamento della presumi-bile spesa in modo rateizzato, mediante imputazionedelle singole rate annuali nei bilanci di previsione deiprossimi dieci anni, rientri nella competenza del Consi-glio comunale

INDEBITAMENTO E GESTIONE DEL DEBITO -

RINEGOZIAZIONE DEL DEBITO

LA DESTINAZIONE DELLE ECONOMIE DI SPESA

CONSEGUENTI ALLA RINEGOZIAZIONE DEI MUTUI


► Le economie di spesa realizzate dall’Amministrazio-ne attraverso la rinegoziazione dei mutui non si sottrag-gono al vincolo di destinazione posto dall’art. 119 dellaCostituzione alle risorse derivanti da indebitamento, ri-sorse che debbono essere destinate dagli Enti Locali al-la copertura di spese di investimento o alla riduzionedel debito in essere.




Osservatorio normativoa cura di Francesco Bruno - Presidente onorario Ardel

Legislazione e prassi

Programmazione

Documento Unico di Programmazione (DUP)1. Gli Enti Locali presentano il DUP entro il 31 luglio di ogni anno. (art. 151, c. 1, e 170, c. 1, D.Lgs. 18 agosto2000, n. 267)1.1. Il termine assegnato alla giunta per la presentazione al consiglio del DUP 2016-2018, già rinviato al 31 otto-bre 2015, è ulteriormente rinviato al 31 dicembre 2015. (D.M. Interno 28 ottobre 2015, in G.U. n. 254 del 31 otto-bre 2015, rettificato con D.M. 9 novembre 2015, in G.U. n. 268 del 17 novembre 2015)1.1.1. È, conseguentemente, rinviato al 28 febbraio 2016 il termine per la presentazione dell’eventuale nota di ag-giornamento del DUP.

Bilancio di previsione

Termine di approvazione1. È fissata al 31 dicembre la scadenza entro la quale deve essere deliberato il bilancio di previsione per l’annosuccessivo. (art. 151, c. 1, D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267)1.1. Il termine può essere differito, in presenza di motivate esigenze, con Decreto ministeriale.1.2. Il termine per la deliberazione consiliare del bilancio di previsione 2016, è prorogato al 31 marzo 2016. (D.M.Interno 28 ottobre 2015, in G.U. n. 254 del 31 ottobre 2015, rettificato con D.M. 9 novembre 2015, in G.U. n. 268del 17 novembre 2015)2. Sono parimenti differiti alla data fissata da norme statali per la deliberazione del bilancio i termini relativi alledeliberazioni sulle tariffe, sulle aliquote di imposta, compresa l’aliquota dell’addizionale all’IRPEF, sulle tariffe deiservizi pubblici locali, nonché quelli per approvare i regolamenti sulle entrate. (art. 1, c. 169, Legge 27 dicembre2006, n. 296)2.1. Anche se adottati successivamente al 1° gennaio, i regolamenti hanno, comunque, effetto dall’inizio dell’an-no.2.2. In caso di mancata approvazione entro la data fissata da norme statali per la deliberazione del bilancio di pre-visione, le tariffe e le aliquote si intendono prorogate di anno in anno.La stretta correlazione fra la determinazione dell’ammontare delle entrate e la formulazione delle previsioni di bi-lancio impone che, qualora adottate, le deliberazioni con le quali sono approvate le aliquote e le tariffe dei tributi,le tariffe sui servizi pubblici locali e sui costi di gestione dei servizi a domanda individuale, precedano la delibera-zione di approvazione del bilancio, per la cui validità costituiscono un obbligo da rispettare. (nota Ministero Eco-nomia e finanze, Dipartimento per le Politiche fiscali, Ufficio federalismo fiscale, 16 marzo 2007, n. 5602)3. Il bilancio di previsione rientra tra gli atti urgenti e improrogabili ed essendo l’organo consiliare chiamato a deli-berare su provvedimento non rinviabile, in quanto vincolato nell’an e nel quando, il termine per l’approvazionenon può subire rinvii o limiti per le consultazioni elettorali. (circolare Ministero Interno, Direzione centrale finanzalocale, 6 aprile 2009, n. F.L. 6/2009)

Contabilità e regole di gestione

Gestione di cassa entrate vincolate1. Con deliberazione Corte dei conti, Sezione autonomie, 9 novembre 2015, n. 31, sono adottate linee di indirizzoin tema di gestione di cassa delle entrate vincolate, sulla quale l’ente deve tenere adeguata evidenza contabile, aifini della corretta ricostruzione delle poste che incidono sul risultato d’amministrazione. (in G.U. n. 281 del 2 di-cembre 2015)1.1. Le entrate vincolate possono distinguersi in:a) entrate vincolate a destinazione specifica individuate all’art. 180, comma 3, lett. d), del TUEL;b) entrate vincolate ai sensi dell’art. 187, comma 3-ter, lett. d), del TUEL;c) entrate con vincolo di destinazione specifica.1.2. Le entrate vincolate di cui all’art. 180, comma 3, lett. d), del TUEL possono essere utilizzate in termini di cassa,previa apposita deliberazione di giunta, per un importo non superiore all’anticipazione di tesoreria disponibile. Le al-tre entrate vincolate confluiscono nella cassa generale e sono utilizzabili per le correnti esigenze di pagamento.




Dematerializzazione ordinativi di contabilità speciale1. Con circolare Ragioneria generale dello Stato, 16 novembre 2015, n. 30, sono fornite indicazioni su aspetti dicarattere amministrativo ed istruzioni operative inerenti le caratteristiche e le modalità di emissione del titolo in-formatico.

Pagamento debiti scaduti - Accelerazione1. Gli Enti Locali che, a causa di carenza di liquidità, non possono far fronte ai pagamenti, sia di parte correnteche di parte capitale, di debiti certi, liquidi ed esigibili alla data del 31 dicembre 2014, ovvero dei debiti per i qualisia stata emessa fattura o richiesta equivalente di pagamento entro il predetto termine, possono chiedere allaCassa depositi e prestiti una anticipazione di liquidità a valere sul “Fondo per assicurare la liquidità per i paga-menti dei debiti certi, liquidi ed esigibili degli Enti Locali” avente una dotazione di 850 milioni per l’anno 2015.(art. 8, c. 6, D.L. 19 giugno 2015, n. 78, convertito dalla Legge 6 agosto 2015, n. 125)1.1. Con il D.M. Mef 7 agosto 2015 sono stabiliti i criteri, i tempi e le modalità per la concessione e la restituzionedelle risorse. (in G.U. n. 225 del 28 ottobre 2015)1.2. Ai fini delle assegnazioni delle anticipazioni di liquidità, sono considerati anche i pagamenti dei debiti fuori bi-lancio che presentavano i requisiti per il riconoscimento alla data del 31 dicembre 2014 anche se riconosciuti indata successiva, ivi inclusi quelli contenuti nei piani di riequilibrio finanziario pluriennale approvati con deliberadella Sezione regionale di controllo della Corte dei conti. (art. 8, c. 6)1.3. Le anticipazioni di liquidità saranno erogate previa formale certificazione alla Cassa depositi e prestiti dell’av-venuto pagamento di almeno il 75% dei debiti e dell’effettuazione delle relative registrazioni contabili, con riferi-mento alle anticipazioni di liquidità ricevute precedentemente. (art. 8, c. 8)1.4. Le istruzioni necessarie all’accesso da parte degli enti alle anticipazioni e il modello da utilizzare per formula-re le relative domande, entro il 10 novembre 2015, sono disponibili sul sito internet di Cassa depositi e prestiti.(avviso CDP, 3 novembre 2015)

Ordinamento autonomie locali

Corte dei conti1. Con Decreto presidente Corte dei conti, 21 ottobre 2015, sono dettate le regole tecniche ed operative per l’uti-lizzo della posta elettronica certificata nei giudizi dinanzi alla Corte dei conti, ivi incluse le comunicazioni e notifi-cazioni e il deposito di atti e documenti. (in G.U. n. 256 del 3 novembre 2015)

Ordinamento finanziario e contabile

Sistemi contabili1. È pubblicato il glossario del piano dei conti con alcuni aggiornamenti delle singole voci. (Ragioneria generaledello Stato, 18 novembre 2015)

Organo di revisione1. L’esclusione da qualsiasi forma di remunerazione per i titolari di incarichi presso la Pubblica Amministrazioneche rivestano, al contempo, una carica elettiva in Enti Locali non si applica agli incarichi di revisione conferiti daAmministrazione non coincidente con quella nella quale il revisore rivesta la carica elettiva. (nota Ministero Inter-no, 5 novembre 2015, n. 0010313)

Entrate

Fondo di solidarietà comunale1. Con D.M. Interno 23 ottobre 2015 sono assegnati conguagli del fondo 2014 per alcuni Comuni, a seguito di ul-teriori verifiche dei gettiti IMU e TASI. (in G.U. n. 255 del 2 novembre 2015)

Trasferimenti statali1. Per l’anno 2015 è attribuito ai Comuni un contributo di 530 milioni di euro, di cui 472,5 tenuto conto dei gettitistandard ed effettivi IMU e 57,5 tenuto conto della verifica del gettito 2014 dell’IMU sui terreni agricoli. (art. 8, c.10, D.L. 19 giugno 2015, n. 78, convertito dalla Legge 6 agosto 2015, n. 125)1.1. Le somme erogate ai Comuni per contributo non sono considerate tra le entrate finali rilevanti ai fini del Pattodi stabilità interno.1.2. Con D.M. Interno, 22 ottobre 2015, sono determinate le attribuzioni. (in G.U. n. 251 del 28 ottobre 2015)2. Con D.M. Interno 22 ottobre 2015, sono ripartite le variazioni compensative di risorse derivanti dalle modificheapportate al regime di esenzione IMU dei terreni agricoli, per l’anno 2014. (in G.U. n. 254 del 31 ottobre 2015)3. Sono assegnati alle unioni di Comuni che hanno richiesto il contributo per i servizi gestiti in forma associata, icontributi per l’anno 2015. (comunicato Direzione centrale finanza locale, 18 novembre 2015)




4. Sono attribuite alle unioni di Comuni e comunità montane le risorse finanziarie 2015 spettanti per lo svolgimen-to delle funzioni di competenza statale. (comunicato Direzione centrale finanza locale, 23 novembre 2015)5. È disposto il pagamento del contributo per la fornitura gratuita o semigratuita dei libri di testo per l’anno scola-stico 2015/2016. (comunicato Direzione centrale finanza locale, 23 novembre 2015)6. È attribuito alle Province, per l’anno 2015, il contributo di 30 milioni di euro per la necessità di sopperire a spe-cifiche straordinarie esigenze finanziarie. (D.M. Interno, 8 ottobre 2015, in G.U. n. 268 del 17 novembre 2015)6.1. Le quote di contributo attribuite potranno essere effettivamente corrisposte soltanto dopo che le risorse sa-ranno rese disponibili sul capitolo di spesa del Ministero Interno. (comunicato Direzione centrale finanza locale, 16novembre 2015)

Imposta municipale (IMU)1. Dall’anno 2015 è considerata direttamente adibita ad abitazione principale una unità immobiliare posseduta dacittadini italiani non residenti nel territorio dello Stato, iscritti all’AIRE, già pensionati nei rispettivi paesi di residen-za, a titolo di proprietà o di usufrutto in Italia, a condizione che non risulti locata o data in comodato d’uso. (art.13, c. 2, D.L. 6 dicembre 2011, n. 201, convertito dalla Legge 22 dicembre 2011, n. 214)1.1. Nel caso che i cittadini italiani residenti all’estero siano proprietari di più abitazioni dislocate in diversi Comunidel territorio italiano, il contribuente può scegliere quale delle unità immobiliari destinare ad abitazione principalecon l’applicazione del regime di favore stabilito per l’abitazione principale. (risoluzione Mef, Dipartimento Finanze,Direzione legislazione tributaria e federalismo fiscale, 5 novembre 2015, n. 10/DF)2. Dall’anno 2014 non è dovuta l’imposta relativa ai fabbricati costruiti e destinati dall’impresa costruttrice allavendita, fintanto che permanga tale destinazione e non siano locati. (art. 2, c. 2, lett. a, D.L. 31 agosto 2013, n.102, convertito dalla Legge 28 ottobre 2013, n. 124)2.1. Nel campo di applicazione dell’esenzione rientrano anche i fabbricati oggetto di incisivo recupero, a decorre-re dalla data di ultimazione dei lavori di ristrutturazione. (risoluzione Dipartimento Finanze, 11 dicembre 2013, n.11/DF)2.2. L’esenzione si applica anche agli immobili non ancora assegnati in proprietà dalle cooperative edilizie. (risolu-zione Mef, Dipartimento Finanze, Direzione legislazione tributaria e federalismo fiscale, 5 novembre 2015, n. 9/DF)

Tributo per i servizi indivisibili (TASI)1. Il tributo si applica, per ciascun anno, in misura ridotta di due terzi sull’unità immobiliare posseduta da cittadiniitaliani non residenti nel territorio dello Stato, iscritti all’AIRE, già pensionati nei rispettivi paesi di residenza, a tito-lo di proprietà o di usufrutto in Italia, a condizione che non risulti locata o data in comodato d’uso. (art. 9-bis, c.2, D.L. 28 marzo 2014, n. 47, convertito dalla Legge 23 maggio 2014, n. 80)1.1. Nel caso che i cittadini italiani residenti all’estero siano proprietari di più abitazioni dislocate in diversi Comunidel territorio italiano, il contribuente può scegliere quale delle unità immobiliari destinare ad abitazione principalecon l’applicazione del regime di favore stabilito per l’abitazione principale. (risoluzione Mef, Dipartimento Finanze,Direzione legislazione tributaria e federalismo fiscale, 5 novembre 2015, n. 10/DF)

Indebitamento

Regole per l’indebitamento1. La concessione di garanzie da parte degli enti territoriali incide sulla capacità di indebitamento degli stessi entie soggiace ai limiti imposti dall’art. 119, comma 6, Cost., secondo cui il ricorso all’indebitamento si giustificaesclusivamente per il finanziamento di spese di investimento, con le regole declinate dall’art. 207, D.Lgs. n.267/2000. (deliberazione Corte dei conti, Sezione autonomie, 23 ottobre 2015, n. 30, depositata in segreteria il 9 no-vembre 2015)1.1. I soggetti destinatari del rilascio di garanzie devono essere individuati con riguardo alla finalità degli investi-menti finanziati, che devono rientrare necessariamente fra le tipologie di cui all’art. 3, comma 18, Legge n.350/2003, secondo la nozione di investimento per l’ente territoriale che fornisce la garanzia, indipendentementedal possesso, da parte degli organismi a partecipazione pubblica, dei requisiti dell’in house providing oppure dallaloro inclusione nell’elenco ISTAT.1.2. Posto che le garanzie prestate concorrono al limite di indebitamento di cui all’art. 62, comma 6, D.Lgs. n.118/2011, la proficuità deve considerarsi caratteristica essenziale dell’investimento, per cui il rilascio di garanziepuò essere effettuato in presenza di determinate condizioni, essenzialmente riconducibili all’acquisizione di unnuovo corrispondente valore al patrimonio dell’ente che lo effettua. Il divieto di rilascio di garanzie a favore di so-cietà partecipate non quotate con perdite reiterate per tre esercizi consecutivi (art. 6, comma 19, D.L. n. 78/2010)costituisce una forma di applicazione concreta dei predetti principi, validi per la generalità degli enti territoriali.1.3. L’esclusione dal calcolo dei limiti di indebitamento delle rate sulle garanzie prestate dagli enti territoriali èconsentita, nel rispetto della normativa prevista dall’art. 62, comma 6, del D.Lgs. n. 118/2011, soltanto nelle ipo-tesi di accantonamento dell’intero importo del debito garantito affinché, nel rispetto del principio della prudenza,sia realizzata un’idonea copertura degli oneri conseguenti all’eventuale escussione del debito per il quale è con-cessa la garanzia.




Cassa depositi e prestiti1. Con avviso CDP 16 novembre 2015, è fornito il calendario scadenze per la concessione e l’erogazione di presti-ti - esercizio 2015:- 19 dicembre, per richieste di nuovi finanziamenti;- 29 dicembre, per le proposte contrattuali complete di documentazione;- 18 dicembre, per le richieste di erogazione.2. Cassa depositi e prestiti rinegozia mutui degli Enti Locali, con termine di adesione alle operazioni al 23 novem-bre 2015 e termine per la ricezione della documentazione al 30 novembre 2015. (comunicati CDP, 4 novembre2015 e 20 novembre 2015)3. Gli Enti Locali possono accedere al rimborso anticipato o alla riduzione dei prestiti in essere, presentando larelativa domanda entro l’1 dicembre 2015. (avviso CDP, 10 novembre 2015)4. Con circolare CDP, 3 novembre 2015, n. 1284, sono rese note le nuove condizioni generali per l’accesso alcredito, relative a prestiti di scopo ordinario. (avviso CDP, 5 novembre 2015)

Servizi pubblici

Piano Triennale di Prevenzione della Corruzione1. Entro il 31 gennaio di ogni anno, l’organo di indirizzo politico adotta il Piano Triennale di Prevenzione della Cor-ruzione, individuando le attività nell’ambito delle quali è più elevato il rischio di corruzione, prevedendo meccani-smi di controllo e di monitoraggio e individuando specifici obblighi di trasparenza ulteriori rispetto a quelli già pre-visti dalle leggi. (art. 1, c. 8 e 9, Legge 6 novembre 2012, n. 190)1.1. Salvo diversa previsione adottata nell’esercizio del potere di autoregolamentazione dal singolo ente, ad avvi-so dell’Autorità Nazionale Anticorruzione e per la valutazione e la trasparenza delle Amministrazioni pubbliche(ANAC), la competenza ad adottare il Piano Triennale della Prevenzione della Corruzione spetta alla giunta. (deli-berazione ANAC, 22 gennaio 2014, n. 12/2014)1.1.1. Il PTPC deve essere adottato entro il 31 gennaio di ciascun anno, pubblicato sul sito internet e intranet diciascun ente, segnalato via mail personale a ciascun dipendente e collaboratore e trasmesso per via telematicaal Dipartimento della Funzione Pubblica.1.1.2. A regime, le misure per adempiere agli obblighi di trasparenza sono previste di regola nel PTPC, nell’ambitodella Sezione dedicata al Programma Triennale di Trasparenza e Integrità (PTTI).1.2. Con comunicato del presidente ANAC 13 luglio 2015, sono fornite indicazioni in merito all’aggiornamentoannuale del PTPC.1.2.1. L’aggiornamento del piano con validità 2015-2017, adottato entro il 31 gennaio 2015, tiene conto degli in-dirizzi contenuti nel Piano Nazionale Anticorruzione (PNA) 2013.1.2.2. L’aggiornamento del piano con validità 2016-2017, da adottare entro il 31 gennaio 2016, dovrà attenersi ainuovi indirizzi del PNA 2015 che l’ANAC approverà entro il mese di ottobre 2015.1.3. Con delibera della commissione indipendente per la valutazione, la trasparenza e l’integrità delle Amministra-zioni pubbliche dell’Autorità Nazionale Anticorruzione, 11 settembre 2013, n. 72/2013, è approvato il Piano Nazio-nale Anticorruzione (PNA).1.3.1. Con determina ANAC, 28 ottobre 2015, n. 12, è approvato l’aggiornamento 2015 del PNA. (in G.U. n. 267del 16 novembre 2015)1.3.2. Gli indirizzi contenuti nel PNA hanno come destinatari anche gli Enti Locali, ai fini dell’adozione dei PianiTriennali di Prevenzione della Corruzione (PTPC).

Lavori pubblici

Edilizia scolastica1. Salgono a 905 milioni di euro le risorse messe a disposizione delle Regioni da Cassa depositi e prestiti, per in-terventi di riqualificazione, rinnovamento, messa in sicurezza e costruzione di edifici scolastici. (comunicato CDP-BEI, 25 novembre 2015, n. 49)1.1. La CDP potrà concedere finanziamenti di durata trentennale alle Regioni, con oneri di rimborso a carico delloStato, a condizioni particolarmente vantaggiose.

Pubblico impiego

Incompatibilità, cumulo di impieghi e incarichi1. Dal 25 giugno 2014, le Amministrazioni pubbliche non possono attribuire incarichi di studio e di consulenza alavoratori privati o pubblici collocati in quiescenza. (art. 5, c. 9, D.L. 6 luglio 2012, n. 95, convertito dalla Legge 7agosto 2012, n. 135, nel testo modificato dall’art. 6, c. 1, D.L. 24 giugno 2014, n. 90, convertito dalla Legge 11 ago-sto 2014, n. 114, e dall’art. 17, c. 3, Legge 7 agosto 2015, n. 124)1.1. Analogo divieto, dal 18 agosto 2014, sussiste per il conferimento di incarichi dirigenziali o direttivi o carichein organi di governo delle Amministrazioni pubbliche e degli enti e società da esse controllati, ad eccezione deicomponenti delle giunte degli Enti Locali e dei componenti degli organi elettivi.




1.2. Incarichi, cariche e collaborazioni sono consentiti esclusivamente a titolo gratuito.1.2.1. Per i soli incarichi dirigenziali e direttivi, fermo restando la gratuità, la durata non può essere superiore adun anno, non prorogabile o rinnovabile, presso ciascuna Amministrazione, e sempre che, per gli incarichi dirigen-ziali, i soggetti, pur collocati in quiescenza, non abbiano raggiunto il limite di età dei 65 anni.1.2.2. Eventuali rimborsi spese devono essere rendicontati.1.3. Sono sottratti ai divieti gli incarichi che non comportino funzioni dirigenziali o direttive e abbiano oggetto di-verso da quello di studio e consulenza e, nello specifico (circolari Ministro per la Semplificazione e la Pubblica Am-ministrazione, 4 dicembre 2014, n. 6/2014, in G.U. n. 37 del 14 febbraio 2015 e 10 novembre 2015, n. 4/2015):- incarichi professionali, quali quelli inerenti ad attività legale o sanitaria;- incarichi di ricerca, inclusa la responsabilità di un progetto di ricerca;- incarichi di docenza, in cui l’impegno didattico sia definito con precisione e il compenso sia commisurato all’at-tività didattica effettivamente svolta;- incarichi nelle commissioni di concorso o di gara;- partecipazione ad organi collegiali consultivi;- partecipazione a commissioni consultive e comitati scientifici o tecnici;- incarichi dei commissari straordinari, nominati per l’amministrazione temporanea di Enti pubblici o per lo svolgi-mento di compiti specifici;- incarichi in organi di controllo, quali i collegi sindacali e i comitati dei revisori;- incarichi di direttore musicale, direttore del coro e direttore del corpo di ballo;- incarichi in organi o collegi di garanzia, quali i comitati etici, inclusi i comitati dei garanti.

Contratti e appalti

Procedure negoziate1. È posto in consultazione il documento “Linee guida per il ricorso a procedure negoziate senza previa pubblica-zione di un bando nel caso di forniture e servizi ritenuti infungibili”. (comunicato ANAC, 27 ottobre 2015)

Acquisti convenzionati (convenzioni CONSIP)1. È pubblicato uno studio contenente le risultanze di una indagine condotta dall’ANAC sugli affidamenti in dero-ga alle convenzioni CONSIP di energia elettrica, gas carburanti, combustibili per riscaldamento, telefonia mobile.(comunicato ANAC, 4 novembre 2015)

Contratti PA1. Con comunicato presidente ANAC, 4 novembre 2015, è resa nota l’indagine sull’utilizzo improprio delle proro-ghe e rinnovi di contratti pubblici, che può assumere profili di illegittimità e di danno erariale.2. Con comunicato presidente ANAC, 4 novembre 2015, sono fornite indicazioni sull’obbligatorietà della modalitàelettronica dei contratti d’appalto pubblico, sia per la forma pubblica amministrativa, sia per la scrittura privata.3. Con comunicato presidente ANAC, 1° luglio 2015, integrato con comunicati 21 ottobre 2015 e 17 novembre2015, sono fornite indicazioni in ordine agli intermediari autorizzati a rilasciare le garanzie a corredo dell’offerta ele garanzie definitive costituite sotto forma di fideiussioni.




di Antonino Borghi, Stefano Pozzoli

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L’agenda di febbraioa cura di Francesco Bruno - Presidente onorario Ardel

2 Febbraio - Martedì

RAPPRESENTATIVITÀ SINDACALE

Circolare ARAN, 23 novembre 2011, n. 3/2011, in G.U. n. 279 del 30 novembre 2011- (Termine iniziale) Trasmissione telematica all’ARAN dei dati al 31 dicembre 2015 utili alla rilevazione delle dele-ghe per le trattenute del contributo sindacale ai fini della misurazione della rappresentatività sindacale.

15 Febbraio - Lunedì

SANZIONI PER VIOLAZIONI AL CODICE DELLA STRADA (1)

art. 208, c. 4, 5 e 5-bis, D.Lgs. 30 aprile 1992, n. 285- Deliberazione di Giunta per la destinazione vincolata del 50% dei proventi delle sanzioni amministrative per vio-lazioni previste dal Codice della strada, ai fini delle previsioni di bilancio 2016.

PIANO DI RAZIONALIZZAZIONE E RIQUALIFICAZIONE DELLA SPESA (2)

art. 16, c. 4 e 6, D.L. 6 luglio 2011, n. 98, convertito dalla Legge 15 luglio 2011, n. 111- (Facoltativa) Adozione del piano triennale 2016-2018, con adeguamento annuale, di razionalizzazione e riqualifi-cazione della spesa, di riordino e ristrutturazione amministrativa, di riduzione dei costi della politica e di funziona-mento, ivi compresi gli appalti dei servizi, gli affidamenti alle partecipate ed il ricorso alle consulenze attraversopersone giuridiche. I piani adottati sono oggetto di informazione alle organizzazioni sindacali.

SERVIZI A DOMANDA INDIVIDUALE (3)

art. 172, c. 1, lett. e, D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267; art. 1, c. 169, Legge 27 dicembre 2006, n. 296- Deliberazione delle tariffe e dei tassi di copertura in percentuale del costo di gestione dei servizi per l’anno2016.

AREE E FABBRICATI (4)

art. 172, c. 1, lett. c, D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267; art. 1, c. 169, Legge 27 dicembre 2006, n. 296- Deliberazione di verifica, per l’anno 2016, della quantità e qualità di aree e fabbricati da destinare alla residenza,alle attività produttive e terziarie, che possono essere ceduti in proprietà o in diritto di superficie e di determina-zione del prezzo di cessione per ciascun tipo di area o di fabbricato.

(1) Termine stimato. Provvedimento da adottare prima della deliberazione approvativa dello schema di bilancio da parte dellaGiunta, nel presupposto che lo schema di bilancio debba essere presentato al Consiglio entro il 28 febbraio 2016 per l’approvazio-ne entro la scadenza del 31 marzo 2016.

(2) Le eventuali economie effettivamente realizzate per effetto del piano possono essere utilizzate annualmente, previa certifi-cazione dell’organo di revisione, a consuntivo, dei risparmi conseguiti per effetto del raggiungimento degli obiettivi fissati per cia-scuna voce di spesa previsti nel piano, nell’importo massimo del 50% per la contrattazione integrativa, riservando almeno il 50%alla incentivazione delle performance.

(3) Termine stimato, nel presupposto che le scelte di politica tariffaria e tributaria vengano assunte prima della predisposizionedello schema di bilancio da parte della Giunta e che lo schema di bilancio debba essere presentato al Consiglio entro il 28 febbraio2016 per l’approvazione entro la scadenza del 31 marzo 2016.


MemoAdempimenti e scadenze



REGOLAMENTI SULLE ENTRATE (5)

art. 1, c. 169, Legge 27 dicembre 2006, n. 296; art. 13, c. 15, D.L. 6 dicembre 2011, n. 201, convertito dallaLegge 22 dicembre 2011, n. 214

- Deliberazioni, da assumere non oltre il termine di approvazione del bilancio di previsione, per l’adozione dei re-golamenti di disciplina delle entrate, anche tributarie. Entro 30 giorni dalla data in cui sono divenuti esecutivi, i re-golamenti sulle entrate tributarie devono essere comunicati, unitamente alla relativa delibera, al Ministero delleFinanze.

TRIBUTI LOCALI (6)

art. 1, c. 169, Legge 27 dicembre 2006, n. 296- Deliberazione delle tariffe e delle aliquote per l’anno 2016 dei tributi locali.

art. 1, c. 168, Legge 27 dicembre 2006, n. 296- (Facoltativa) Deliberazione consiliare di determinazione dell’ammontare minimo da versare o da rimborsare perciascun tributo.

art. 1, c. 167, Legge 27 dicembre 2006, n. 296- (Facoltativa) Deliberazione consiliare che consente di compensare crediti e debiti per tributi locali.

art. 1, c. 165, Legge 27 dicembre 2006, n. 296- (Facoltativa) Deliberazione consiliare sulla misura degli interessi per la riscossione e per il rimborso dei tributi.

TARIFFE E PREZZI PUBBLICI (7)

art. 172, c. 1, lett. e, D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267; art. 1, c. 169, Legge 27 dicembre 2006, n. 296- Deliberazione in ordine alle tariffe ed ai prezzi pubblici per l’anno 2016.

CONCESSIONI EDILIZIE (8)

art. 35, Legge 22 ottobre 1971, n. 865- (Facoltativa) Deliberazione relativa a condizioni agevolate per i corrispettivi delle concessioni e gli oneri di urba-nizzazione, relativamente ad alloggi da concedere in locazione per un periodo non inferiore a 15 anni, qualoranon adottata precedentemente ed il Comune non sia stato dichiarato in dissesto.

art. 2, c. 15, Legge 24 dicembre 2003, n. 350- (Facoltativa) Deliberazione di riduzione al 50% degli oneri correlati al costo di costruzione per l’esecuzione di in-terventi di recupero del patrimonio edilizio, qualora non adottata precedentemente.








DOCUMENTO UNICO DI PROGRAMMAZIONE (DUP) (9)

art. 170, c. 1, D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267; D.M. Interno 28 ottobre 2015- Deliberazione di Giunta di approvazione della nota di aggiornamento del DUP 2016-2018, qualora il DocumentoUnico di Programmazione presentato al Consiglio non sia stato ancora approvato, oppure il Consiglio ne abbia ri-chiesto integrazioni e modifiche, oppure, ancora, siano intervenuti eventi da rendere necessario l’aggiornamentodel DUP già approvato.

BILANCIO DI PREVISIONE (10)

art. 170, c. 1, e 174, c. 1, D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267; D.M. Interno 28 ottobre 2015 e 9 novembre 2015- Deliberazione di Giunta della proposta di bilancio di previsione 2016-2018.

16 Febbraio - Martedì

IVA - SCISSIONE DEI PAGAMENTI (SPLIT PAYMENT)

art. 17-ter, D.P.R. 26 ottobre 1972, n. 633; D.M. Mef 23 gennaio 2015- Versamento dell’IVA sulle fatture di acquisizione beni o prestazioni di servizi la cui imposta è divenuta esigibilenel mese di gennaio 2016.

ACCESSO AL CREDITO

art. 1, D.M. 1° dicembre 2003, in G.U. n. 28 del 4 febbraio 2004; D.M. 3 giugno 2004, in G.U. n. 168 del 20 lu-glio 2004; art. 205-bis, c. 4, D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267

- Comunicazione al Ministero dell’Economia e Finanze, Dipartimento del Tesoro, Direzione II, dei dati relativi all’u-tilizzo del credito a breve termine presso le banche, ai mutui accesi con soggetti esterni alla Pubblica Amministra-zione, alle operazioni derivate e di cartolarizzazione concluse, ai titoli obbligazionari emessi e alle operazioni diapertura di credito.

CARTA DI IDENTITÀ ELETTRONICA

D.M. 22 aprile 2008; circolare Ministero Interno, Direzione centrale per i servizi demografici, 30 aprile 2007,n. 21/2007

- Versamento sul c/c/p intestato alla tesoreria provinciale dello Stato di Viterbo - Capo X - Cap. 3746, dandone co-municazione al Ministero Interno, dei corrispettivi riscossi per il rilascio delle carte d’identità elettroniche.

RICOGNIZIONE DEBITI

art. 7-bis, c. 4, D.L. 8 aprile 2013, n. 35, convertito dalla Legge 6 giugno 2013, n. 64- Comunicazione mensile, mediante la piattaforma elettronica per la gestione telematica della certificazione deicrediti, dei dati relativi ai debiti non estinti, certi, liquidi ed esigibili, per i quali nel mese precedente sia stato supe-rato il termine di decorrenza degli interessi moratori (30 giorni dalla data di ricezione fattura o richiesta di paga-mento equivalente, oppure 60 giorni se stabilito contrattualmente e giustificato dalla natura o dall’oggetto delcontratto o dalle circostanze esistenti al momento della sua conclusione), con specificazione della natura dellaspesa, corrente o capitale, ed indicazione del CIG, ove previsto.

(9) Termine stimato, nel presupposto che debba essere presentato al Consiglio, unitamente alla relazione dell’organo di revisio-ne, entro il 28 febbraio 2016 per l’approvazione entro la scadenza del 31 marzo 2016.

(10) Termine stimato, nel presupposto che debba essere presentato al Consiglio, unitamente alla relazione dell’organo di revi-sione, entro il 28 febbraio 2016 per l’approvazione entro la scadenza del 31 marzo 2016.




20 Febbraio - Sabato

CODIFICA DEI CONTI PUBBLICI

D.M. 10 ottobre 2011- Comunicazione al tesoriere di informazioni sulla consistenza delle disponibilità finanziarie depositate, alla finedel mese di gennaio 2016, presso altri istituti di credito, al fine di consentire al tesoriere di trasmettere i dati, en-tro lo stesso termine, al Sistema Informativo delle Operazioni degli Enti pubblici (SIOPE), unitamente alle informa-zioni codificate sulle disponibilità liquide complessive.

PARITÀ E PARI OPPORTUNITÀ

art. 48, D.Lgs. 11 aprile 2006, n. 198; Direttiva Dipartimento Funzione Pubblica 23 maggio 2007, in G.U. n.173 del 27 luglio 2007

- Redazione e trasmissione al Dipartimento della Funzione Pubblica e al Dipartimento per i diritti e le pari opportu-nità, a cura della direzione del personale e del comitato per le pari opportunità costituito all’interno dell’ente, dellarelazione annuale di sintesi delle azioni effettuate nel 2015 e di quelle previste per l’anno 2016.

24 Febbraio - Mercoledì

PROCEDIMENTI AMMINISTRATIVI

art. 4, c. 1, Legge 7 agosto 2015, n. 124- Emanazione D.P.R. di semplificazione e accelerazione dei procedimenti amministrativi.

28 Febbraio - Domenica

ACQUISTO DI BENI E SERVIZI

art. 47, c. 9, lett. a, D.L. 24 aprile 2014, n. 66, convertito dalla Legge 23 giugno 2014, n. 89- Certificazione al Ministero Interno del tempo medio dei pagamenti dell’anno 2015, con l’indicazione del valoredegli acquisti sostenuti nell’anno e di quelli sostenuti tramite CONSIP o altri soggetti aggregatori, relativamenteai beni e servizi con codice SIOPE da 1201 a 1204, da 1206 a 1212, da 1308 a 1311, da 1314 a 1316, 1318,1327, 1329, 1338, 1401 e 1404.

CERTIFICAZIONI SOSTITUTO D’IMPOSTA

art. 4, c. 6-quater, D.P.R. 22 luglio 1998, n. 322, nel testo modificato dall’art. 37, c. 10, lett. d, n. 3 e c. 14,D.L. 4 luglio 2006, n. 223, convertito dalla Legge 4 agosto 2006, n. 248

- Consegna ai soggetti percettori di compensi assoggettati a ritenuta della certificazione, unica ai fini fiscali e con-tributivi, relativa all’anno precedente.

RAPPRESENTATIVITÀ SINDACALE

Circolare ARAN, 23 novembre 2011, n. 3/2011, in G.U. n. 279 del 30 novembre 2011- Trasmissione telematica all’ARAN dei dati al 31 dicembre 2015 utili alla rilevazione delle deleghe per le trattenu-te del contributo sindacale ai fini della misurazione della rappresentatività sindacale.

PUBBLICAZIONE DATI E NOTIZIE

art. 7, c. 1, Legge 7 agosto 2015, n. 124- Adozione di uno o più Decreti legislativi contenenti disposizioni integrative e correttive in materia di pubblicità,trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle Pubbliche Amministrazioni.




DOCUMENTO UNICO DI PROGRAMMAZIONE (DUP)

art. 170, c. 1, D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267; D.M. Interno 28 ottobre 2015- Presentazione al Consiglio della nota di aggiornamento al DUP 2016-2018, che si configura come lo schema delDUP definitivo, unitamente alla relazione dell’organo di revisione.

BILANCIO DI PREVISIONE

art. 170, c. 1, e art. 174, c. 1, D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267; D.M. Interno 28 ottobre 2015 e 9 novembre2015

- Presentazione al Consiglio dello schema del bilancio di previsione 2016-2018, unitamente alla relazione dell’or-gano di revisione.

29 Febbraio - Lunedì

DICHIARAZIONE IVA

art. 2, c. 1, 2 e 3, art. 3, c. 1, e art. 8, c. 1, D.P.R. 22 luglio 1998, n. 322- Presentazione, esclusivamente in via telematica, della dichiarazione annuale IVA.

DIRITTI DI SEGRETERIA E DI STATO CIVILE

Deliberazione Agenzia 1° marzo 2005, n. 21- Trasmissione all’Agenzia autonoma per la gestione dell’albo dei segretari comunali e provinciali del Modello at-testante gli avvenuti adempimenti relativi ai diritti di segreteria riscossi nell’anno precedente.

CONTRIBUTI ALL’ARAN

D.M. 30 aprile 1999, modificato con D.M. 14 dicembre 2001- Versamento, da parte degli Enti che non ricevono trasferimenti statali, del contributo dovuto all’ARAN, median-te accreditamento sulla contabilità speciale n. 149726 ad essa intestata presso la tesoreria provinciale dello Statodi Roma, nonché per la contestuale comunicazione all’ARAN.

CARTA DI IDENTITÀ ELETTRONICA

D.M. 22 aprile 2008; circolare Ministero Interno, Direzione centrale per i servizi demografici, 30 aprile 2007,n. 21/2007

- Versamento sul c/c/p intestato alla tesoreria provinciale dello Stato di Viterbo - Capo X - Cap. 3746, dandone co-municazione al Ministero Interno, dei corrispettivi riscossi per il rilascio delle carte d’identità elettroniche.




Indice analitico

Anticipazioni di liquidita

Contabilizzazione

– regole ... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18

Appalti pubblici

Contratto di rete

– adempimenti per la partecipazione alle gare .. .. . . . 42

Gare telematiche .... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42

Armonizzazione contabile

Entrate vincolate

– gestione di cassa .... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69

Equilibri di bilancio ... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5

Pareggio costituzionale .. .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5

Avanzo vincolato

Destinazione al fondo crediti di dubbia esigibilita . . . . 18

Bilancio di previsione

Termine di approvazione .... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 72

Contratti e appalti

Acquisti convenzionati

– convenzioni CONSIP .... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 72

Procedure negoziate ... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 72

Contratto di rete

Contenuti essenziali

– per la partecipazione ale gare .... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42

Elementi costitutivi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42

Forma .... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42

Limiti soggettivi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42

Organo rappresentativo ... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42

Pubblicita . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42

Strutturazione della rete ... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42

Danno erariale

Spese di rappresentanza .. .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64

Debiti fuori bilancio

Riconoscimento .... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69

Debiti scaduti

Pagamento

– accelerazione .... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 72

DUP

Termini di presentazione .... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 72

Entrate

Fondo di solidarieta comunale ... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 72

Imposta municipale (IMU) .... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 72

Trasferimenti statali . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 72

Tributo per i servizi indivisibili (TASI) .. . . . . . . . . . . . . . . . . . 72

Entrate vincolate

Gestione di cassa .. .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69; 72

Espropriazione

acquisizione dei beni illegittimamente occupati .. . . . . 51

Finanza pubblica

Accertamento delle nullita derivanti dalla violazione

di norme di finanza pubblica

– giurisdizione, legittimazione attiva e interesse a ri-

correre .... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Ins.

Nullita testuali derivanti da violazione di norme

– contratti di assicurazione a copertura della respon-

sabilita erariale ... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Ins.

– contratti di servizio e gli altri ‘‘atti’’ elusivi del patto

di stabilita interno ... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Ins.

– contratti in violazione delle norme sull’approvvigio-

namento ... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Ins.

– negozi di indebitamento per spese non qualificabi-

li di investimento ... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Ins.

Nullita virtuali

– divieto per tutte le amministrazioni inserite nell’elen-

co ISTAT di concludere contratti di sponsorizzazione .. Ins.

– divieto per gli enti territoriali di ricorrere a qualsiasi

forma di indebitamento nell’anno successivo alla

violazione del patto di stabilita interno .... . . . . . . . . . . . . . Ins.

– violazione delle norme di finanza pubblica sull’ac-

quisto di beni immobili a titolo oneroso .... . . . . . . . . . . . Ins.

– violazione delle norme di finanza pubblica sull’affi-

damento di consulenze esterne .... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Ins.

– violazione indiretta di vincoli di finanza pubblica at-

traverso l’escamotage delle esternalizzazioni . .. . . . . . . Ins.

Vincoli costituzionali che conformano l’agire della PA Ins.

Indebitamento

Cassa depositi e prestiti . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 72

Regole .... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 72

Lavori pubblici

Edilizia scolastica ... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 72

Ordinamento finanziario e contabile

Organo di revisione .... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 72

Sistemi contabili . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 72

Partenariato Pubblico-Privato

Definizione .... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26

Contratto di disponibilita . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26

Definizione .... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26

Leasing ... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26

Operazione

– caratteristiche .... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26

– categorie ... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26

– trattamento contabile .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26

Project finacing .. .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26

Utilizzo .... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26

Personale

Assunzioni

– osservanza dei tempi di pagamento come condi-

zione per le nuove assunzioni .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69


Indici


Limiti di spesa ... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69

Piano delle performance

Adozione

– essenzialita . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69

Servizi per conto terzi

Caratteristiche

– individuazione ... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69

Servizi pubblici

Piano Triennale di Prevenzione della Corruzione ... . . 72

Spese di rappresentanza

Spese per convegni, congressi e conferenze; viaggiall’estero; manifestazioni culturali . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64

Spese per le relazioni con la comunita amministrata 64

Spese riguardanti l’immagine della PA .... . . . . . . . . . . . . . 64

Vincoli di finanza pubblica .. .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69

Tributi locali

Imposta di soggiorno

– possibilita e limiti di utilizzo .. .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69


Indici


C

M

Y

CM

MY

CY

CMY

K

pa-a4-color-04-06-2015.pdf 1 04/06/15 15:53


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