Monitoraggio degli Orientamenti e delle Politiche per l’Ambiente

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IV Convegno MOPAmbiente (Monitoraggio degli Orientamenti e delle Politiche Ambientali) - Roma, 21 giugno 2005

Monitoraggio degli Orientamenti e delle Monitoraggio degli Orientamenti e delle

Politiche per l’AmbientePolitiche per l’Ambiente

Il Diritto di accesso all’informazione Il Diritto di accesso all’informazione ambientale:i modelli di partecipazione ambientale:i modelli di partecipazione

e la consultazionee la consultazione

Massimo de Meo, Massimo de Meo, Amministratore Unico RISL S.p.A.Amministratore Unico RISL S.p.A.

[email protected]@risl.it

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patrocinio del Ministero dell'Ambiente e della Tutela del Territorio (protocollo 01596/SP del 1 aprile 2003)

Il progetto MOPAmbiente, “Monitoraggio degli Orientamenti e delle Politiche per l’Ambiente” in Italia, patrocinato dal Ministero dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e realizzato da RISL e

ISPO, è un'iniziativa volta a favorire la comunicazione tra istituzioni, imprese e cittadini sulle tematiche ambientali..

FINALITÀ

supporto alla gestione delle politiche ambientali delle amministrazioni pubbliche e delle strategie di comunicazione e informazione ai cittadini e alle aziende;

monitoraggio qualitativo e quantitativo dell'evoluzione normativa e delle opinioni dei portatori di interesse;

creazione e aggiornamento di banche dati dedicate alle tematiche ambientali

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Due esperienze di collaborazione su nuove forme di comunicazione istituzionale e legislativa:

con l’IPZS (1993 – 2001) Con l’editore Colombo (2001 – 2005)

GAZZETTA AMBIENTE per coniugare il diritto e l’accesso all’informazione e documentazione ambientale dopo la stessa legge istitutiva del ministero dell’ambiente e la direttiva 90/313/CEE

ITER LEGIS per sviluppare il dibattito tecnico scientifico sulle tecniche legislative

dalla quantità e comprensione della legge alla qualità, fattibilità ed attuazione

Le esperienze RISL al servizio del progettoLe esperienze RISL al servizio del progetto

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Obiettivi dell’InterventoObiettivi dell’Intervento

Ricostruire le fasi dell’introduzione del diritto all’informazione nel nostro ordinamento;

presentare alcune novità normative e istituzionali (all’estero e in Italia) in materia di partecipazione, inchiesta pubblica e consultazione;

segnalare alcuni nodi problematici e i nuovi scenari della consultazione pubblica

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Dal diritto internazionale, al diritto comunitario, al Dal diritto internazionale, al diritto comunitario, al recepimento in Italiarecepimento in Italia

Diritto Internazional

e

Diritto comunitario

Recepimento in Italia

Ordinamento nazionale

Ordinamento regionale

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Direttiva 90/313/CE sull’accesso del pubblico all’informazione ambientale

D.Lgs. 24 febbraio 1997 n°39

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La direttiva 90/313/CE - schedaLa direttiva 90/313/CE - scheda

L'accesso alle informazioni relative all'ambiente in possesso delle autorità pubbliche è la condizione primordiale che permette di rafforzare l'applicazione e il controllo del diritto comunitario dell'ambiente.

Si intende per informazioni relative all'ambiente qualsiasi informazione disponibile in forma scritta, visiva, sonora o contenuta nelle basi di dati in merito allo stato delle acque, dell'aria, del suolo, della fauna, della flora, del territorio e degli spazi naturali, nonché alle attività o misure che incidono o possono incidere negativamente sugli stessi, nonché alle attività o misure destinate a tutelarli, ivi comprese misure amministrative e programmi di gestione dell'ambiente.

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Dal diritto internazionale, al diritto comunitario, al recepimento Dal diritto internazionale, al diritto comunitario, al recepimento in Italiain Italia

1992 AGENDA 21 : documento programmatico della Conferenza delle Nazioni Unite sull’ambiente e lo sviluppo, richiede ai Governi di predisporre strumenti giuridici adeguati per permettere

un’effettiva partecipazione ai procedimenti amministrativi e legislativi;

1998 Convenzione di Åarhus sull’accesso alle informazioni, la partecipazione dei cittadini e l’accesso alla giustizia ambientale

L. 108/2001 Ratifica della Convenzione di AARHUS

Diritto internazionale e comunitario e recepimento nell’ordinamento italiano

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Convenzione di Åarhus – schedaConvenzione di Åarhus – scheda

Rispetto alla Direttiva 90/313/CE sull’accesso del pubblico all’informazione ambientale la Convenzione

Dà una definizione più ampia di"informazioni sull'ambiente“;

Dà una definizione più ampia di "pubbliche autorità" , tale da comprendere l'amministrazione a livello centrale, regionale e locale e tutti i soggetti che svolgono funzioni amministrative pubbliche, in forza del diritto nazionale;

Stabilisce termini più brevi entro i quali devono essere messe a disposizione le informazioni richieste (un mese dopo la richiesta)

Limita i casi di esclusione

Migliora le procedure per il riesame degli atti

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Direttiva 2003/4/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 28 gennaio 2003, sull'accesso del pubblico all'informazione

ambientale e che abroga la direttiva 90/313/CEE del Consiglio [Gazzetta ufficiale L 041 del 14/02/2003]

in via di recepimento (con schema di D.Lgs. approvato dal Consiglio dei Ministri del 20/5/2005)

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La Direttiva 2003/4/CE - schedaLa Direttiva 2003/4/CE - scheda

estende il livello di accesso all'informazione previsto nella direttiva 90/313/CE e abroga quest'ultima a partire dal 14 febbraio 2005.

ha anche l'obiettivo che l'informazione ambientale sia sistematicamente disponibile e comunicata al pubblico.

Gli Stati membri provvedono affinché le autorità pubbliche rendano disponibile l'informazione ambientale detenuta da essi o per loro conto a chiunque ne faccia richiesta, senza che il richiedente debba dichiarare il proprio interesse. Essi provvedono altresì affinché:

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La Direttiva 2003/4/CE – scheda (La Direttiva 2003/4/CE – scheda (seguesegue))

i funzionari assistano il pubblico che chiede di accedere all'informazione;

gli elenchi delle autorità pubbliche siano accessibili al pubblico;

Gli Stati membri adottano le misure necessarie affinché, in caso di minaccia imminente per la salute umana, le autorità pubbliche comunichino immediatamente al pubblico tutte le informazioni in loro possesso o detenute per loro conto che consentano a chiunque possa esserne colpito di adottare le misure atte a prevenire o alleviare i danni derivanti da tale minaccia.

Le autorità pubbliche compiono tutti gli sforzi ragionevoli per mantenere l'informazione ambientale in forme o formati facilmente riproducibili e consultabili tramite reti di telecomunicazione informatica o altri mezzi elettronici.

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La conoscenza delle direttive comunitarie sull’accesso alle La conoscenza delle direttive comunitarie sull’accesso alle informazioni ambientali : Il punto di vista della popolazioneinformazioni ambientali : Il punto di vista della popolazione

non so46%

non è garantito 20%

è garantito a un livello adeguato,

agli stessi standard di altri paesi

europei8%

è garantito, ma non agli stessi

standard di altri paesi europei

26%

“Da anni esistono direttive comunitarie che impongono agli stati membri precise disposizioni atte a garantire l’accesso dei cittadini alle informazioni

ambientali. A suo parere, in base alla sua esperienza, in Italia questo diritto…”

base casi: 4.029 - valori percentualibase casi: 4.029 - valori percentuali

(ISPO - Indagine sulla popolazione – MAGGIO 2005)

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Commento ai datiCommento ai dati

Circa la metà degli intervistati (46%) dichiara di non essere a conoscenza dei diritti e delle modalità di accesso alle informazioni e ai dati ambientali.

Un’analoga percentuale di intervistati (46%) è sostanzialmente insoddisfatta della situazione italiana, che non garantisce, a differenza di altri paesi europei,un effettivo esercizio del diritto di accesso.

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Direttiva sulla V.I.A. 85/377/CEE

Legge istitutiva del ministero dell’Ambiente (349/1986)

Legge 22 febbraio 1994, n 146 (art. 40) disposizioni in materia di valutazione di impatto ambientale


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La Direttiva 85/377/CE - commentoLa Direttiva 85/377/CE - commento

a prescindere dalle valutazioni tecniche sullo strumento V.I.A , si evidenzia che la direttiva 85/377/CEE aveva espressamente assegnato agli stati membri il compito di assicurare che ogni informazione acquisita fosse a disposizione del pubblico e che lo stesso avesse la possibilità di esprimere il proprio parere prima che il progetto avesse inizio.

Posizioni prevalentemente critiche sulle modalità di recepimento all’interno dell’ordinamento italiano:

I contributi presentabili possono essere solo di tipo tecnico-scientifico, devono essere presentati entro il termine perentorio di trenta giorni dalla

pubblicazione del progetto ( presuppongono quindi un forte supporto professionale ) devono essere unicamente in forma scritta (non si sfrutta potenzialità partecipative

informali es. Audizioni)

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Inchiesta pubblica (I.P.) ed altre forme di partecipazione a Inchiesta pubblica (I.P.) ed altre forme di partecipazione a procedimenti in materia ambientale (ordinamenti esteri)procedimenti in materia ambientale (ordinamenti esteri)

COMMON LAWPartecipazione dei privati ai procedimenti decisionali, incentrata sui

principi dell’informalità, della libertà d’intervento e dell’oralità

Public Hearings (USA)

Public Review (Canada)

Town and Country planning Law (GB) del 1990 Inchiesta pubblica e modalità informali (sulle risultanze dell’I.P. l’ispettore incaricato redigere un rapporto conclusivo, la cui forza vincolante costringe l’amministrazione a motivare le sue ragioni qualora intenda discostarsene)

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Inchiesta pubblica (I.P.) ed altre forme di partecipazione a Inchiesta pubblica (I.P.) ed altre forme di partecipazione a procedimenti in materia ambientale (ordinamenti esteri)procedimenti in materia ambientale (ordinamenti esteri)

CIVIL LAW

L’esempio più vicino alle istanze di partecipazione ed all’I.P. è quello della Francia che già dal 1983 ( cd legge Boucherau) ha disposto che qualsiasi intervento in grado di alterare l’ambiente debba essere preceduto da un inchiesta pubblica.

I privati possono verbalizzare le loro osservazioni presso il registro dell’I. ed il commissario incaricato può organizzare una riunione pubblica sul tema. (riforma del 1995 per grandi opera pubbliche, debat public, aperto a qualsiasi cittadino con modalità informali, sin dall’inizio del procedimento)

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Direttiva 96/61/CE sull’IPPC (Protezione e Controllo Integrati dell’inquinamento)

Legge 24 aprile 1998 n°128 (Legge comunitaria 1998);

D.Lgs. 372/1999 (prevede una procedura di partecipazione del pubblico analoga a quella prevista dalla disciplina sul VIA)

Direttiva 2001/18 /CE circa il rilascio deliberato di OGM

D.Lgs. 224/2003 (detta alcuni requisiti sull’informazione e consultazione del pubblico, dura un massimo di 30 giorni,

tramite il sito WEB del Ministero dell’Ambiente)


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Direttiva 2001/42 /CE VAS (Valutazione Ambientale Strategica)

in fase di recepimento con L. 18 aprile 2005 n°62, art.19, co.1 (Legge comunitaria 2004) (comprende una fase di consultazione del pubblico sugli impatti ambientali del progetto di piano o programma)


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Inchiesta pubblica (I.P.) ed altre forme di legittimazione Inchiesta pubblica (I.P.) ed altre forme di legittimazione dell’azione amministrativa in materia ambientaledell’azione amministrativa in materia ambientale

L’istituto I.P. , è stato introdotto nel nostro ordinamento all’interno del procedimento di V.I.A. delle centrali termoelettriche e turbogas (DPCM del 27/12/1998)

Bisogna tener conto oltre agli esiti dell’istruttoria ministeriale, anche “delle risultanze di un’apposita I.P., che deve aver luogo nel comune in cui è proposta l’ubicazione della centrale, e che è gestita da tre esperti di settore”

Anche in questo caso è previsto che la partecipazione della comunità avvenga in forma scritta, mentre è a discrezione del presidente dell’I.P. l’eventuale audizione per le osservazioni orali dei cittadini.

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Anche nel settore dei “beni culturali e del paesaggio” , in particolare nel nuovo Codice del 2004 (D,lgs 22 gennaio 2004 n. 42) è previsto l’istituto I.P.

L’Art. 139 prevede che in sede di dichiarazione di notevole interesse pubblico di un bene paesaggistico, l’amministrazione “abbia la facoltà di indire un inchiesta pubblica” ;

l’art. 144 prevede che la “partecipazione dei soggetti interessati e delle associazioni debba essere assicurata anche in relazione ai procedimenti di approvazione dei piani paesaggistici”.

Inchiesta pubblica (I.P.) ed altre forme di legittimazione Inchiesta pubblica (I.P.) ed altre forme di legittimazione dell’azione amministrativa in materia ambientaledell’azione amministrativa in materia ambientale

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Le nuove frontiere della consultazione: dalla Le nuove frontiere della consultazione: dalla semplificazione... semplificazione...

Anche nell’ambito delle leggi in materia di semplificazione amministrativa, è previsto l’obbligo, per gli organi di direzione politica e di amministrazione attiva, di individuare “forme e strumenti stabili di consultazione degli interessati nell’ambito dei processi di regolazione e semplificazione”.

Per favorire una condivisione degli obiettivi strategici di semplificazione sin dalla fase di impostazione “diventa decisivo lo sviluppo di forme stabili di consultazione pubblica con le parti interessate, le quali possono risultare utili non solo all’acquisizione di una conoscenza più precisa dei dati del problema ma anche e soprattutto a spingere gli stessi soggetti portatori d’interesse verso posizioni di maggiore obiettività e ragionevolezza”

R. Perna “l’analisi di impatto della regolazione come strumento delle politiche di semplificazione“ in Giustizia Amministrativa, n 6-2005

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Le nuove frontiere della consultazione: … alle Le nuove frontiere della consultazione: … alle Autorità… Autorità…

Esperienze, regole ed applicazioni nell’ambito dell’ attività di regolazione delle Autorità amministrative indipendenti, dall’ Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni, all’Autorità per l’energia elettrica ed il gas;

L’uso della consultazione pubblica nel settore contribuisce alla riduzione dei rischi cd di “capture” del regolatore da parte degli interessi regolati, nonché di una maggiore responsabilizzazione delle strutture amministrative, procedimenti più aperti e trasparenti riducono il grado di opacità delle decisioni e rendono più controllabili le scelte.

LA SPINA A. e CAVATORTO S. “La consultazione nell’analisi dell’impatto della regolamentazione” Soveria Mannelli 2001

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Le nuove frontiere della consultazione: …alle Le nuove frontiere della consultazione: …alle Regioni e agli Enti locali. Regioni e agli Enti locali.

Alcune Regioni , a partire dagli Statuti ed in alcune leggi e deliberazioni, hanno previsto forme di consultazione ed “istruttoria pubblica” o altri modalità di partecipazione del pubblico (referendum consultivi, presentazione di petizioni, proposte e richieste).

Regione Sardegna , legge 2 agosto 1990, n. 40: nei casi di esecuzione di opere pubbliche incidenti in modo rilevante sull’economia e sull’assetto del territorio, prevede caratteri di informalità di tale istruttoria.

Il D.lgs. 267/2000 (TU delle leggi sull’ordinamento degli enti locali) sancisce l’obbligo per Comuni e Province di disciplinare nei propri statuti la promozione della partecipazione del pubblico e l’accesso alle informazioni.

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Le nuove frontiere della consultazione Le nuove frontiere della consultazione

Possibile emanazione di una “Direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri” per formalizzare lo studio in corso di un “modello di procedimento di consultazione” , conseguente all’approvazione della Legge 15/2005 di riforma della L. 241

Adattabile alle specificità del caso concreto, per rendere effettiva ed efficace la partecipazione degli interessati all’attività di regolazione;

Innovazione di elevata complessità, che richiederà tempo e forte capacità di adattamento , ma indispensabile per avvicinare concretamente cittadini ed imprese alle attività delle PA.

(Intervento dell’ on. Baccini, ministro della Funzione Pubblica, FORUM P.A. ( maggio 05)

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Il supporto delle tecnologie ICT per la Il supporto delle tecnologie ICT per la consultazione pubblicaconsultazione pubblica**

Facilita l’accesso alle informazioni della PA, con risparmi di tempi e di costi, offrendo (potenzialmente) a tutti uguali possibilità di accesso.

Amplia i luoghi di partecipazione alla discussione (forum in linea), eliminando problemi di distanza e di logistica;

può consentire di articolare livelli e forme di apertura (ad es. a tutti, alle associazioni riconosciute, ai rappresentanti eletti) e di comunicazione;

facilita il coinvolgimento/partecipazione al procedimento decisionale (modalità elettroniche di democrazia diretta, votazioni e/o referendum)

Alla luce dell’approvazione del Codice dell’amministrazione Digitale (D.Lgs. 7 marzo 2005, n. 82) e in relazione al recepimento della direttiva 2003/CE, il ricorso alla ICT

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ee

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Nota informativa (in ottemperanza al regolamento dell’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni in materia di pubblicazione e diffusione dei sondaggi sui mezzi di comunicazione di massa: delibera 153/02/CSP, pubblicato su G.U. 185 del 8/8/2002 e 237/03/CSP del 9/12/2003).

Soggetto realizzatore: ISPO (Istituto per gli Studi sulla Pubblica Opinione)

Committente – acquirente: Risl

Tipo e oggetto del sondaggio: sondaggio di opinione a livello nazionale

Metodo di raccolta delle informazioni: panel telematico - interviste registrate a domicilio

mediante computer

Universo di riferimento: popolazione italiana dai 18 anni in su (48.000.000 individui circa)

Campione: rappresentativo degli elettori italiani per genere, età, professione, titolo di studio, area

geografica e ampiezza dei centri urbani di residenza.

Estensione territoriale: nazionale

Consistenza numerica del campione: 4.029

Rispondenti: informazione allegata ai risultati del sondaggio (cfr. % non sa)

Elaborazione dati: SPSS

Margine di errore: 1,5%

Periodo / date di rilevazione: 13-15 maggio 2005

Testo integrale delle domande rivolte: informazione allegata alle tabelle illustrative i risultati

del sondaggio

Indirizzo del sito dove sarà disponibile la documentazione completa in caso di diffusione: www.agcom.it

Nota informativa Nota informativa

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