L’UNIONE EUROPEA E LA CRISI: STRUMENTI D’INTERVENTO E CRITICITA’

L’UNIONE EUROPEA E LA CRISI:

STRUMENTI D’INTERVENTO E CRITICITA’

Caratteristiche e natura della crisi (1)

• Crisi con origini finanziarie, ben presto trasmesse al sistema reale (investimenti, domanda, produzione, occupazione, valori immobiliari etc) e successivamente ai debiti sovrani

• Eccesso di indebitamento di una grande quantità di operatori - paesi, settori, famiglie, imprese e banche - in tutto il mondo

• Mancanza di una supervisione efficace e integrata• Propagazione a livello globale con effetti particolarmente

profondi e duraturi

Necessità di un intervento su ampia scala che sappia coniugare il supporto e la riforma del sistema finanziario, il sostegno della domanda e la riforma delle componenti strutturali

Caratteristiche e natura della crisi (2)

“ Lo sviluppo doveva così essere trainato dai consumi privati, ma il titolo per partecipare alla distribuzione del maggior reddito prodotto era non il lavoro e l’impegno continuo a migliorarne la qualità, ma l’astuta gestione dei beni patrimoniali. E poiché la maggior parte della popolazione non era in grado di concorrere a quell’aumento le disuguaglianze sono aumentate e la crescita dei consumi ed il mantenimento del consenso sono stati ottenuti con la continua crescita del debito delle famiglie, favorita da politiche monetarie costantemente espansive e garantito dall’aumento inflazionato del valore dei beni patrimoniali che è alla base delle varie bolle speculative che con crescente violenza sono scoppiate negli ultimi venti anni” (Adriani S., Nelmerito.com. 2010)

• Per la prima volta nel secondo dopoguerra l’economia mondiale nel 2009 ha auto un tasso di crescita negativo

• Forte impatto a livello UE/UME su crescita, occupazione e conti pubblici: la disoccupazione nei paesi EMU è cresciuta all’11,5% nel 2010: anche in questo caso il valore più alto del secondo dopoguerra

• Il deficit nell’UE è cresciuto dall’1% del PIL nel 2007 al 7,2% nel 2010 per effetto della flessibilità automatica di bilancio e delle misure discrezionali adottate

• Il debito nell’UE è cresciuto dal 59% del PIL nel 2007 all’80% nel 2010: una crescita senza precedenti in periodi di pace

• Nel 2009 la Procedura per disavanzi eccessivi è stata aperta per 19 Stati

• In Europa la crisi ha finito per avere effetti reali maggiori rispetto agli USA ove è originata

• Emergono elementi di asimmetria e di particolare criticità per paesi export-oriented (Germania, Italia), per paesi con settori edilizi particolarmente rilevanti e con forti bolle speculative (Irlanda, Spagna, UK), per paesi con forti posizioni debitorie verso l’esterno (paesi baltici ed est Europa), e per paesi con mercati finanziari di rilevanti dimensioni (UK, Irlanda, Lussemburgo).

La ricetta FMI («Fiscal policy for the Crisis», 2008)

• Riforme strutturali, con particolare attenzione al settore finanziario

• Politiche di sostegno della domanda, attraverso una politica fiscale: – Consistente nelle dimensioni

– Duratura negli effetti

– Diversificata negli strumenti

– Collettiva negli attori

– Sostenibile da punto di vista finanziario

La ricetta FMI (2)• Si riconosce la natura globale ed eccezionale della crisi• Si riconosce la necessità di intervenire anche attraverso

politiche fiscali espansionistiche (≠ crisi del 1929), privilegiando:

Le azioni collettive, con un più forte coordinamento tra paesi con forti legami economici o istituzionali (e.g. EU)

Le azioni basate su di un mix di strumenti, incluso un aumento della spesa pubblica per acquisto di beni e servizi (interventi discrezionali)

La necessità di preservare la sostenibilità dei conti pubblici e l’equilibrio esterno, al fine di evitare contraccolpi su tassi d’interesse e moneta (vincolo diversificato a seconda dei paesi)

Ed evitando: Di promuovere chiusure protezionistiche (come avvenne dopo il ’29) Di sviluppare misure di aiuto selettivo a settori specifici Di evitare aumenti permanenti della spesa

Misure nel sistema finanziario-creditizio (1)

Dopo gli eventi susseguenti al fallimento Lehman Brothers si è consolidata l’idea per cui fosse necessario sostenere il sistema finanziario-creditizioLa Commissione ha emanato a fine 2008 linee guida sulle modalità di supporto nazionali al sistema bancario, in modo da renderle compatibili con il regime degli aiuti di Stato e con la tutela del mercato unicoSono state definite regole comuni per la contabilizzazione degli interventiDa fine 2008 gli Stati Membri sono intervenuti a sostegno dei propri sistemi bancari e finanziari al fine di evitare crisi di liquidità e ripristinare la fiducia Gli interventi hanno riguardato 4 principali categorie:

Immissioni dirette di liquidità (incidono sia su deficit e debito) Acquisti di azioni e altre attività, prestiti (incidono sul debito, ma

non sul deficit, a certe condizioni) Ritiro di attività di difficile esigibilità (incidono sul debito, ma non

sul deficit, a certe condizioni) Garanzie sulle passività (non incidono né sul deficit né sul debito)

Misure nel sistema finanzio-creditizio (2)

•Gli interventi sono stati di dimensione molto diversa da Stato a Stato, riflettendo la diversa dimensione del mercato creditizio e anche la diversa propensione al rischio (livello di capitalizzaizone, livello di esposizione, detenzione di asset tossici, etc.).•Emerge un rischio di diverso trattamento degli istituti presenti in paesi diversi •Si pone il problema di una credibile strategia d’uscita che non gravi solo sulle finanze pubbliche•Sizeable contingent liabilities related to financial rescues, representing another 25 percentage points of GDP in the EU, present an additional source of concern, adding to the long-standing fiscal challenges related to ageing.

Misure nel sistema finanzio-creditizio (3)

“Tra il settembre 2008 e il dicembre 2010 sono stati mobilitati 4.285 miliardi di euro a sostegno degli istituti di credito, pari a circa il 36% del PIL e il 10% del totale degli attivi bancari”“Gli aiuti effettivamente erogati sono stati 1.240 miliardi (10,5% del PIL e 2,9% degli asset totali), la maggior parte in forma di garanzie (757 miliardi)…Il 60% di questa somma è andata a istituti bancari francesi, tedeschi e britannici” (da il sole 24 ore)

- Si è progressivamente affermata una spirale perversa e poco trasparente tra bilanci pubblici e bilanci delle banche

L’intervento europeo: politica monetaria

Il quadro definito dai Trattati:

• Prerogativa esclusiva europea dal 1999 con la creazione di un’istituzione comune (federale) dotata di forte indipendenza politica (Art. 130)

• Clausola di no bail out e divieto di acquisto diretto dei titoli del debito pubblico dei paesi membri (Art. 123-125)

• Controllo dell’inflazione come obiettivo primario (Art. 119 e 127): modello tedesco

L’intervento europeo: politica monetaria (2)

• Intervento concertato delle banche mondiali in termini di tassi d’interesse sin dalla seconda metà del 2008

• La BCE ha seguito, seppur con minor intensità, le scelte sui tassi della FED (come peraltro già fatto sin dal 1999)

• Forte immissione di liquidità e base monetaria da parte delle banche centrali a livello mondiale

• La BCE ha immesso liquidità (attraverso prestiti al sistema bancario) per un ammontare e con durate inusuali (6 mesi e 1 anno contro tre mesi)

• La BCE ha acquistato obbligazioni denominate in Euro nel 2009

(unconventional measures)

Si è manifestata una diffusa difficoltà di trasmissione della politica monetaria nel mercato del credito (imprese e famiglie) e sugli

investimenti e consumi: perdita di fiducia, trappola della liquidità keynesiana

L’intervento europeo: politica monetaria (3)

• L’azione della BCE è diventata (anche) una forma di finanziamento monetario indiretto del debito dei paesi membri

• Il bilancio degli Stati a sua volta diventa l’intermediario attraverso cui trasmettere il sostegno all’economia reale

(Cons) (Pros)

Rischio inflazione futura se non vi sarà una inversione di tendenza credibile

Rischio di innalzamento dei tassi pagati sul debito pubblico quando la BCE ritirerà la moneta in eccesso

Rischio di emersione debiti nascosti in caso di default

Snaturamento ruolo e perdita di credibilità della BCE

Si attenua la spesa presente per interessi degli Stati

Positivo ruolo anticongiunturale dell’autorità monetaria in supplenza di altri attori

Si ristabilisce un ruolo di lender of last resort in un periodo di particolare criticità

L’intervento europeo: politica fiscale (1)

Il quadro definito dai Trattati e dalla disciplina vigente :• Politiche economiche come prerogativa degli Stati che le coordinano nell’

ambito del Consiglio (Art. 121 del Trattato): coordinamento debole attraverso i GOPE (Grandi orientamenti delle politiche economiche) e National Reform Programmes

• Sistemi impositivi-tributari indipendenti (sussidiarietà + voto all’unanimità)

• Vincoli all’indebitamento dei singoli Stati membri (Patto di stabilità e procedura per i disavanzi eccessivi ex art. 126 del Trattato)

• Bilancio europeo:– di ridotte dimensioni (1% PNL) – predeterminato su base pluriennale (Prospettive finanziarie) con ridotti margini di

flessibilità– con il vincolo di pareggio

• La politica fiscale assume particolare rilevanza in un periodo in cui famiglie e imprese hanno vincoli di accesso al credito e i tassi d’interesse sono vicini allo zero

• Il modello vigente si segnala per una connotazione scarsamente sopranazionale, ove il raggiungimento di una completa unificazione monetaria non è stato accompagnato da una corrispondente integrazione delle politiche di bilancio

• Nello scenario attuale non è presente una politica fiscale a livello europeo, ma solamente la somma di politiche nazionali scarsamente coordinate (in contrasto con quanto previsto dalla teoria)

• Il principale spazio lasciato a queste politiche, in presenza di fasi significative di rallentamento del ciclo economico, è quello costituito dagli stabilizzatori automatici e, per chi può permetterseli, di interventi discrezionali su base nazionale

Posizione particolarmente critica per paesi con conti pubblici o posizioni debitorie estere già compromesse, che finiscono per avere

margini di manovra molto ridotti (rischio di spirale insostenibile tra debito interessi debito)

L’intervento europeo: politica fiscale (2)

European Economic Recovery Plan (EERP)

• Approvato dal Consiglio europeo del dicembre 2008

• Si tratta della principale iniziativa di politica fiscale anticrisi del governo europeo

Esso ha, in sostanza, sfruttato i margini di manovra del quadro istituzionale-finanziario

appena descritto

European Economic Recovery Plan(EERP)

• 2 Pilastri

Stimolo fiscale anticiclico

Riforme strutturali (anche in chiave anticiclica)

Volontà espressa di coordinare le iniziative e di legarle al quadro di obiettivi e priorità della strategia di Lisbona

EERP-Stimolo fiscale (1)

• Manovra espansiva dei bilanci pubblici nell’ordine dell’1,5% del PIL-EU (circa 200 miliardi di €) per sostenere la domanda nel sistema economico europeo

• Compartecipazione finanziaria europea (30 miliardi) e dei bilanci nazionali (170 miliardi)

• Si identificano alcuni possibili contenuti dei pacchetti di stimolo, lasciando comunque la scelta alla discrezionalità nazionale

• Si afferma l’esigenza di garantire un (non facile) equilibrio tra le spinte espansive e la sostenibilità di lungo periodo della finanza pubblica


• Principi generali per le misure da adottare:– Tempestive, in modo da avere effetti nel periodo di

rallentamento

– Temporanee, al fine di prevenire un deterioramento strutturale dei saldi nel lungo periodo

– Finalizzate, in modo da indirizzarsi alle cause principali del rallentamento economico (accesso al credito, caduta dei consumi, caduta degli investimenti, etc)

– Coordinate, in modo da massimizzare l’effetto sinergico


• Misure previste (suggerite):– Investimenti pubblici e trasferimenti al settore delle imprese, con

particolare attenzione agli obiettivi strutturali di lungo periodo della strategia di Lisbona (infrastrutture, ITC, cambiamento climatico, R&S, etc). Particolare favore all’accelerazione degli investimenti già programmati nell’ambito dei fondi strutturali o dei Programmi di R&S.

– Consumi pubblici, con particolare attenzione alle categorie più colpite (disoccupati, famiglie a basso reddito, etc)

– Garanzie e coperture parziali sui prestiti, al fine di mitigare gli effetti sui tassi debitori, in particolare per le PMI

– Riduzione della tassazione indiretta

– Riduzione tassazione sul lavoro

EERP-Misure strutturali (1)

• Riforme e interventi strettamente collegati alla strategia di Lisbona:

– Volontà di sfruttare il momento di crisi per rafforzare le capacità di crescita di LP e ridurre i rischi futuri di fenomeni analoghi

– Fornire maggiori garanzie sulla sostenibilità di medio-lungo periodo di manovre espansive di breve periodo

– Possibilità di esercitare anche un effetto anti-ciclico

EERP-Misure strutturali (2)

• Misure auspicate:

– Piena attuazione del mercato unico– Liberalizzazione dei mercati dei beni e servizi– Riforma dei mercati del lavoro e dei meccanismi

di tutela (Flexicurity)– Miglioramento dell’efficienza e riduzione dei

costi della Pubblica Amministrazione– Riforma dei sistemi pensionistici e di welfare

EERP-Il contributo europeo (1)

• Impulso finanziario rappresentato da un incremento dei finanziamenti BEI e dall’accelerazione/riporto di interventi finanziati attraverso le Azioni strutturali

• Possibile mobilitazione anticrisi del Fondo europeo di adeguamento alla globalizzazione per tutelare le categorie più colpite (max 500 milioni di € annui)

• Alcune risorse aggiuntive per infrastrutture energetiche e banda larga• Coordinamento tipologie d’interventi e misure strutturali• Possibile adozione di aliquote IVA ridotte per determinati settori• Innalzamento temporaneo delle franchigie per gli aiuti di Stato (fino a

500.000 €)• Accelerazione delle procedure sugli appalti pubblici previste dalle

direttive europee• Maggiore tolleranza nella valutazione dell’aumento temporaneo dei

disavanzi nell’ambito del Patto di Stabilità e crescita• Maggiori margini di rientro nel caso di apertura di procedure d’infrazione

EERP-Il contributo europeo (2)

Il piano riflette le caratteristiche generali della politica fiscale nel quadro europeo:

- Azioni prevalentemente in termini di allentamento di alcuni vincoli, piuttosto che di intervento diretto (si prevede comunque il rispetto delle vigenti Prospettive finanziarie)

- Non si sono fatti salti in avanti particolari verso una maggiore sovrannazionalità

- Si sono allentate alcune norme sovrannazionali, con il rischio di minarne la credibilità

- Le indicazioni in termini di coordinamento non sono vincolanti e permane il rischio di asincronie e interventi non coerenti

- L’intervento di garanzia e supporto nei confronti del mercato creditizio/finanziario è lasciato esclusivamente agli Stati membri

EERP-Stato d’attuazione e valutazione (Commissione UE, dicembre 2009):

dimensione quantitativa

– Valore stimato dello stimolo fiscale netto 2009 e 2010 del 2,1% del PIL (1,8% Stati Membri e 0,3% Europa)

– Considerando gli stabilizzatori automatici lo stimolo complessivo è risultato superiore al 5% del PIL

– Significative differenze da Stato a Stato: ad es. in Germania intervento discrezionale netto> 4%, in Italia in pratica nullo

– Sostanziale coerenza delle iniziative nazionali rispetto ai principi e gli obiettivi stabiliti a dicembre.

EERP-Stato d’attuazione e valutazione

Contributo europeo allo stimolo fiscale di circa 38 miliardi di euro:

- 25 di maggiori investimenti BEI (i prestiti annui sono passati da un valore orientativo di 60 miliardi a circa 85; corrispondente ad un passaggio dallo 0,48% del PIL allo 0,68% del PIL).

- 6,3 di spese strutturali anticipate/riportate- 5 miliardi di fondi aggiuntivi alle TEN (energia e

telecomunicazioni)- 1,5 di spese legate alla R&S- 0,5 miliardi del Fondo di adattamento

EERP-Stato d’attuazione e valutazione (Aspetti critici emersi)

– Contributo europeo quantitativamente limitato– Rischio di insolvenza del mercato creditizio lasciato in maniera

preponderante sugli Stati Membri e i cui effetti saranno da verificare (le garanzie concesse al settore bancario nell’UE e non registrate nei conti pubblici sono nell’ordine del 25% del PIL)

– Categorie d’intervento comunque definite in maniera molto vaga e senza vincoli quantitativi precisi

– Rischio di minare la credibilità di alcune regole comuni che sono state di fatto disapplicate

– Approccio nazionalistico di alcune iniziative, con diverse riserve dal punto di vista del mercato interno

– Scarsa attenzione ad alcune tipologie di spesa rivolte al lungo periodo e con maggiore effetti transfrontalieri: (R&S, Information technology, reti energetiche, etc)

– Differenziazione significativa della dimensione degli interventi e influenza decisiva delle condizioni di partenza

Il caso italiano (1)

• Supporto al sistema finanziario tra i più contenuti• Stimolo fiscale discrezionale netto di portata

sostanzialmente nulla– Alcune misure di sostegno alle categorie più colpite– Accelerazione di alcune spese infrastrutturali– Interventi a sostegno di settori specifici (Auto)– Si sono contemporaneamente adottate misure di

consolidamento

• Si lasciano principalmente operare gli stabilizzatori automatici

The very high and increasing public debt prevents the government from extensively using discretionary fiscal instruments (European Commission, 2009)

Il caso italiano (2)

• Limitati interventi di natura strutturale (strategia di Lisbona) per ridurre i gap con gli altri paesi europei:– R&S– Efficienza energetico-ambientale– Sistema dell’istruzione– Efficienza della pubblica amministrazione– Flexicurity– Sistema pensionistico e del welfare– Liberalizzazione dei mercati– Infrastrutture

Il caso italiano (3)• Esemplificativo della posizione critica dei paesi già

ampiamente indebitati o con squilibri con l’estero• Si è posto un dilemma tra maggior interventi

discrezionali a sostegno della domanda e la sostenibilità finanziaria di lungo periodo (rischio di insostenibilità)

• La situazione è destinata a protrarsi per lungo tempo e sarà necessario un prolungato sforzo per riportare i valori ai livelli pre-crisi (exit strategies)

• Si è confermata la debolezza politica nel portare avanti riforme strutturali radicali

L’intervento europeo: misure di regolamentazione (cenno)

La criticità emersa:

• Mancanza di un quadro comune di regolamentazione e supervisione sul sistema finanziario e creditizio

• Sistema frammentato ed eterogeneo di regole, con forti rischi di asimmetrie e di propagazione delle crisi e delle situazioni di squilibrio

Il confronto con gli USA (1)

• Stimolo fiscale discrezionale nell’ordine del 2,5% del PIL nel 2009

• Intervento di supporto e garanzia nel sistema finanziario nell’ordine dell’81% del PIL, con costi immediati per le finanze federali attorno al 7,5% del PIL

• Minori effetti di stabilizzazione automatica• Limitati interventi in termini di regolamentazione,

con la centralizzazione dei poteri di vigilanza in capo alla FED

Il confronto con gli USA (2)• La principale differenza non sta tanto nella

dimensione dell’intervento, quanto nel fatto che ciò sia stato portato avanti a livello federale

• Disponibilità di bilancio• Integrazione politica• Maggiore solidarietà interna

• Ciò garantisce un maggior coordinamento ed evita discriminazioni e disparità su base nazionale

Il sistema mondiale (1)• Quale ruolo delle istituzioni internazionali

nel fronteggiare in maniera comune una crisi che ha valenza mondiale

• Organismi coinvolti:– FMI– G8 e G20– Financial Stability Forum

Il sistema mondiale (2)

• FMI– Ha agito come strumento di coordinamento delle iniziative dei

paesi più sviluppati– Triplicata la capacita di concedere prestiti sino a 750 miliardi di $– Incremento dei finanziamenti concedibili ai singoli paesi e della

durata– Ammorbidimento dei requisiti strutturali richiesti per la

concessione dei crediti (debito, inflazione, riforma mercati, etc)– Maggiore attenzione agli impatti sociali (categorie deboli, spese

prioritarie, etc)– Incremento dei fondi per i paesi più poveri– Rafforzamento della capacità di analisi e di previsione dei rischi– Collaborazione a iniziative gestite su scala regionale (ad esempio

Grecia e Fondo europeo).

Il sistema mondiale (3)• G-20

– Accordo per mettere in atto un insieme complessivo di interventi fiscali anti-ciclici a livello mondiale nell’ordine di 1.000 miliardi di dollari

– Azioni per avviare le riforme della regolamentazione e della vigilanza finanziarie, in base alle raccomandazioni del FSF (requisiti minimi di liquidità e capitale, maggiori azioni di supervisione e peer revies, nuovi strumenti di controllo e monitoraggio)

– Intenzione di mantenere aperte le economie e di evitare i protezionismi

– Necessità di mettere in atto misure di consolidamento post crisi: Reflecting this balance, advanced economies have committed to fiscal plans that will at least halve deficits by 2013 and stabilize or reduce government debt-to-GDP ratios by 2016

Il sistema mondiale (4)• Financial stability board-forum

– Iniziative in termini di analisi e raccomandazioni al fine di promuovere e coordinare i provvedimenti adottati dai singoli governi

– Ad es: rafforzamento dei requisiti di capitale, liquidità e controllo dei rischi degli operatori finanziari; riduzione della pro-ciclicità del settore bancario, miglioramento della trasparenza e dei criteri di valorizzazione delle attività finanziarie; riforma dei rating creditizi; rafforzamento dei poteri delle agenzie di supervisione, lo scambio di informazioni, etc.

Il sistema mondiale (5)– Si tratta di iniziative importanti e positive, che

mancano però (come è ovvio) della forza politica nella fase di implementazione

– Sono i soggetti politici ad avere la responsabilità principale nel portare avanti i processi,e la UE dovrebbe avere un ruolo centrale in questo senso

– Intanto si dovrebbe iniziare ad avere un rappresentante unico in tali organi…..

– Allo stato attuale, l’UE non ha avuto un ruolo molto diverso da quello delle organizzazioni intergovernative.

Le sfide da affrontare 1. Garantire la piena stabilità e funzionalità del sistema

creditizio– Forti incognite legate ai bilanci delle banche e alle

garanzie concesse dai bilanci pubblici (legame perverso bilanci pubblici-bilanci delle banche)

– La fragilità del sistema creditizio può costituire un freno alla ripresa

– E’ necessario comunque che il sostegno non diventi un fattore di deresponsabilizzazione e che vada a solo carico dei contribuenti

– Molte delle misure di regolazione e miglioramento della supervisione sono ancora sulla carta e devono essere approvate e/o rese operative

Le sfide da affrontare 2. Garantire il consolidamento dei bilanci pubblici

• A luglio 2010 la procedura per disavanzi eccessivi è aperta per tutti i paesi della UE-27 tranne Svezia ed Estonia

• Per molti versi si è compiuto il trasferimento sui conti pubblici della crisi nata nel settore privato

• In assenza di interventi correttivi il rapporto debito/PIL a livello UE è destinato a raggiungere il 100% nel 2015 e il 130% nel 2020

• Si rende necessaria la progressiva eliminazione delle misure discrezionali di sostegno nonché l’adozione di misure di consolidamento

• Un elemento di criticità e incognita futura è costituito dalle spese legate all’invecchiamento (pensioni, sanità, etc.).

• Secondo il Consiglio lo sforzo del consolidamento deve andare ben oltre allo 0,5% in termini strutturali

• Gli sforzi previsti sono differenziati in base al livello di indebitamento di partenza e di “rischio paese”

• Va posta attenzione a che il consolidamento non blocchi i segnali di ripresa (vi deve essere una capacità selettiva nei contenuti)

Le sfide da affrontare

3. Dare impulso reale alle politiche per la crescita che risultano funzionali anche al consolidamento dei bilanci:

- Promuovere le riforme strutturali ancora in sospeso (II pilastro EERP), nel solco della Strategia di Lisbona

- Si tratta di aree d’intervento già deboli e poco approfondite prima del sopravvenire della crisi

- Evitare che il consolidamento avvenga a discapito degli investimenti strutturali, come già successo in passato

Europe 2020-A strategy for smart, sustainable and inclusive growth (Comunicazione della Commissione del marzo 2010)

Rappresenta il nuovo quadro strategico-programmatico della Commissione nel campo delle politiche strutturali e di crescita. Viene visto come pilastro fondamentale per la ripresa e il consolidamento, nonché per rendere le economie più resilienti a possibili fenomeni futuri di crisi.

3 priorità strategiche:

– Smart growth – developing an economy based on knowledge and innovation. – Sustainable growth – promoting a more resource efficient, greener and more competitive economy. – Inclusive growth – fostering a high-employment economy delivering economic, social and territorial cohesion.

5 aree d’azione cruciali, con obiettivi definiti:- occupazione (75 % of the population aged 20-64 should be employed)- ricerca e innovazione (3% of the EU's GDP should be invested in R&D)- ambiente e cambiamento climatico (20/20/20)- educazione (The share of early school leavers should be under 10% and at least 40% of the younger generation should have

a tertiary degree).- inclusione sociale e lotta alla povertà (ridurre del 25% le persone al di sotto della soglia di povertà, 20 million less people

should be at risk of poverty).

Aspetti critici e necessità di miglioramento:- completamento del mercato unico ed eliminazione delle barriere (barriere tecniche, mercato dei servizi, norme e standard- mobilitazione delle risorse europee: fondi strutturali, politiche di bilancio, BEI, innovative financing solutions)- si devono concentrare le risorse sulle priorità e aree d’azione individuate, con particolare riferimento alla definizione delle

prossime Prospettive finanziarie- potenziamento del canale estero come strumento di crescita e competitività

La strategia va implementata dagli Stati con proprie iniziative e azioni (National reform programmes). L’Unione stessa porta avanti programmi di completamento e rafforzamento, valorizzando le sinergie.“Integrated guidelines will be adopted at EU level to cover the scope of EU priorities and targets (Annual Growth Surveys). Country-specific recommendations will be addressed to Member States. Policy warnings could be issued in case of inadequate response.”Nel complesso si tratta di un’iniziativa nel solco della strategia di Lisbona, con gli stessi campi d’azione e modalità d’intervento. Rimane da valutare l’effettiva capacità di dare nuova linfa e forza al processo.

Conclusioni sulla crisi 2008-2009 (1)

• Crisi globale di particolare profondità e durata• Si è riconosciuto in maniera abbastanza

generalizzata il ruolo delle politiche pubbliche nel fronteggiare la crisi, con particolare riferimento alle politiche fiscali

• Si riconosce l’importanza di interventi globali, sia sul versante della regolazione, che delle politiche fiscali, che delle politiche strutturali, ma gli strumenti a disposizione sono limitati e la governance è inadeguata


• L’Europa, come soggetto politico, potrebbe e dovrebbe giocare un ruolo decisivo in questa direzione

• In realtà la risposta è stata molto simile a quella degli altri organismi intergovernativi e il caso degli Stati uniti d’America appare ancora molto lontano

• Per molti si è persa l’occasione per fare passi avanti sulla strada di una maggiore cooperazione politica, e ciò può minarne seriamente la credibilità e gli sviluppi futuri


• Possibili linee evolutive

– Rafforzare la responsabilità europea in tema di politiche fiscali (Tesoro europeo)

– Incrementare gli strumenti e le opportunità di implementazione della strategia di Lisbona

– Accesso al debito (Euro o Union bonds)

– Riforma del bilancio, sia da un punto di vista quantitativo che qualitativo

Gli eventi più recenti: la crisi dei debiti sovrani

• In corrispondenza del mitigarsi degli effetti della crisi mondiale, l’emergere di seri dubbi sulla solidità e solvibilità finanziaria del sistema economico greco (pubblico e privato) ha riacutizzato i timori e i rischi di propagazione a livello europeo

• Sono coinvolti in particolar modo gli stati con situazioni economiche critiche in termini di debito pubblico e privato (cosiddetti PI(I)GS)

• Si manifesta in maniera evidente il forte grado di interdipendenza del sistema economico europeo

Cause della crisi dei debiti sovrani (1)• Inaffidabilità del sistema di elaborazione dei conti pubblici

– Nell’ottobre 2009 la Grecia comunica, nell’ambito del processo di sorveglianza multilaterale inserito nella procedura per disavanzi eccessivi, che il proprio deficit nel 2008 è stato del 7,7% e non del 5% come precedentemente comunicato e validato da Eurostat e che il deficit previsto per il 2009 sarà del 12,5% e non del 3,7% come ipotizzato a marzo (il valore reale risulterà del 13,6%)

– Ciò segue un precedente rapporto Eurostat del 2004 in cui erano stati evidenziati almeno 11 situazioni di incorrette rendicontazioni dal 2000 (comprese quelle che hanno permesso alla Grecia di entrare nella UME)

– L’emanazione di un nuovo regolamento UE nel 2005, che ha attribuito maggiori poteri di controllo ad Eurostat, non è risultato sufficiente

– Le nuove analisi mostrano un sistema statistico caratterizzato da importanti lacune metodologiche, da uno scarso coordinamento interno, da una incerta attribuzione di responsabilità e, soprattutto, da una mancanza di indipendenza dal potere politico

Cause della crisi dei debiti sovrani (2)

• Scarsa efficacia del sistema di vigilanza multilaterale e della procedura per disavanzi eccessivi. – Forte comportamento pro-ciclico delle autorità greche sino alle elezioni

politiche del 2009– Accumulazione protratta di deficit pubblici e privati, sostenuti da

squilibri esterni e flussi di capitali esteri– Si conferma il problema di coordinare in maniera efficace Stati che

mantengono la sovranità in campo fiscale

• Rischi connessi ad una unificazione monetaria con paesi con forti differenziali di competitività “During the first decade of the euro, the euro area has seen steady

divergence in the current account and competitiveness positions of its Member States. Some euro-area countries have accumulated large current account deficits and experienced large losses in competitiveness” (Commissione europea)

– L’endogeneità degli elementi caratterizzanti una AMO non sembra essersi realizzata

Nei quattro anni 2007-2010 solo circa la metà del surplus corrente della Germania è stato compensato da deflussi netti di capitale da parte dell’economia (privati, imprese, banche); vi è stato quindi un aumento delle “riserve” tedesche sull’estero, interamente sotto forma di accumulo di crediti della Bundesbank verso l’Eurosistema.

Effetti/rischi della crisi

• Rischio di insolvenza. I rendimenti sui titoli decennali greci sono cresciuti significativamente dopo un lungo periodo di convergenza. Rischio di entrare in una spirale insostenibile debito/tassi d’interesse e di rendere impossibile il rifinanziamento

• Timori di contagio sul sistema creditizio europeo e sul bilancio BCE-Eurosistema che detengono buona parte dei titoli di debito pubblico greco (effetto dell’integrazione finanziaria e monetaria)

• Rischio di coinvolgimento di altri paesi con elevato indebitamento (PIIGS) soggetti alla crisi di sfiducia dei mercati e alla speculazione

Risposte alla crisi dei debiti sovrani• Esigenza di combinare e sviluppare azioni

relative al binomio solidarietà-responsabilità

Azioni di salvataggio e coesione

Potenziamento dei meccanismi di vigilanza, controllo e sanzionamento

Hanno il compito di fornire assistenza finanziaria a un paese che abbia difficoltà ad accedere ai mercati finanziari a costi sostenibili, a causa di una situazione di finanza pubblica già compromessa: l’eccessivo costo del finanziamento sul mercato potrebbe fare precipitare quel paese nell’insolvenza, minacciando la stabilità finanziaria della zona euro nel suo complesso

Hanno il compito di prevenire ulteriori future situazioni di dissesto e contagio

Azioni di solidarietà (1)• Inizialmente l’UE ha negato l’esigenza di un intervento specifico di

salvataggio e supporto e si è limitata a richiedere garanzie sul miglioramento dei conti pubblici e un forte sforzo di consolidamento (4% nel 2010) nell’ambito della procedura per disavanzi eccessivi

• Si sono confrontate, anche a livello accademico, due posizioni:– L’intervento di salvataggio è contrario ai Trattati (art. 123 e 125) e

deresponsabilizza i governi nazionali. Ciò si spiega anche con la debolezza del quadro istituzionale europeo in cui mancano più forti forme di coordinamento e controllo delle politiche fiscali. E’ meglio intervenga il FMI (ad esempio Germania, Francia)

– L’intervento di salvataggio è necessario per limitare gli effetti di contagio e per dare sostanza alla solidarietà interna (facendo anche riferimento all’art. 122.2 del Trattato). Si tratta inoltre di dare maggiore trasparenza ad un sostegno che già avviene con il finanziamento indiretto delle banche da parte della BCE.

Azioni di solidarietà (2)

1. Meccanismo di assistenza Eurogruppo-Fmi (Greek loan facility) (approvato nel marzo 2010 e poi concretamente richiesto il 2 maggio )

– Mette a disposizione 110 miliardi di euro per rifinanziare il debito greco e limitare il ricorso al mercato in situazioni di incertezza:

• 80 miliardi sono concessi da prestiti bilaterali dai paesi dell’eurogruppo (canale intergovernativo) da approvarsi all’unanimità e concessi in base alle proprie quote nel capitale BCE

• 30 sono messi a disposizione dal FMI• si tratta di prestiti onerosi (5/6% per quelli concessi dall’Eurogruppo, poi abbassati al 3,5%)– La concessione del prestito è subordinata (condizionalità) all’adozione di un forte

programma di aggiustamento, da monitorarsi nell’ambito della procedura per disavanzi eccessivi. Spetta alla Commissione, alla BCE e al FMI (cosiddetta Troika) contrattare le condizioni per la concessione del prestito e monitorarne il rispetto (canale comunitario).

– Di fatto la Grecia ha accettato di vincolare in maniera rafforzata le proprie politiche di bilancio e strutturali al fine di ottenere il prestito (si prevede ad esempio di riportare il deficit al di sotto del 3% già nel 2013 e di accumulare avanzi primari attorno al 5% almeno sino al 2020]

– Il rispetto della condizionalità è rafforzato dalla concessione di fondi secondo disponibilità annuali

Azioni di solidarietà (3)2. Meccanismo di stabilizzazione aperto a qualsiasi Stato

soggetto a severe criticità finanziarie (2010-2013) (approvato il 10 maggio 2010)

Contenuti articolati su tre pilastri

2.A Pilastro comunitario da 60 miliardi (European Financial Stability Mechanism-EFSM)

•Da attivarsi attraverso prestiti raccolti sul mercato (banche, emissione obbligazioni, etc) e garantiti dal bilancio europeo (richiamo esplicito all’art. 122.2 del Trattato «circostanze eccezionali che sfuggono al suo controllo»).

•Viene approvato dal Consiglio ECOFIN a maggioranza qualificata

•Riproduce un egual strumento già attivo dal 2002 e diretto a paesi UE non UME.•Il tetto alle somme è dovuto alla ridotta dimensione del bilancio comunitario

Azioni di solidarietà (4)2. Meccanismo di stabilizzazione (segue)

2.B Fondo intergovernativo tra paesi UME (European Financial Stability Facility-EFSF) costituito con un trattato ad hoc

•Prestiti a paesi UME sino a 440 miliardi di euro da attivarsi attraverso la creazione di uno Speciale veicolo finanziario (Special purpose vehicle) degli stati partecipanti, che si può indebitare sul mercato ed è garantito dai paesi UME in base alle proprie quote di capitale nella BCE (key shares)•Le garanzie fornite sono fino a 780 miliardi di euro e ciò permette al Fondo di avere un rating AAA•Può fornire prestiti diretti, acquisire bond dei paesi richiedenti sul mercato secondario e primario (entro certi limiti) o fornire aiuti per ricapitalizzare le banche•Ogni emissione di debito va a pesare direttamente sul debito di ogni stato in base alla propria key share•L’approvazione dell’aiuto e del piano di consolidamento è decisa dal Consiglio degli Stati membri adottanti l’EURO all’unanimità (la procedura è gestita nell’ambito del quadro dell’art. 136, che prevede la partecipazione al voto solo dei paesi UME).

2.C Fondi FMI fino a 250 miliardi (pilastro esterno opzionale)


2. Meccanismo di stabilizzazione (elementi comuni ai Pilastri)

–Temporaneità

–Forte condizionalità in termini di politiche di consolidamento: • I paesi che vogliono accedere agli aiuti devono chiedere ufficialmente

assistenza, discutere con la Commissione e la BCE (ed eventualmente il FMI) il proprio piano di aiuti, sottomettere un piano di correzione e stabilizzazione e sottoscrivere un memorandum of understanding.

• Possibile integrazione con altre fonti (FMI, prestiti bilaterali) all’interno di un quadro coerente (single loan agreement)

• Il piano viene monitorato ogni 6 mesi al fine di poter accedere alle rate successive

–Tasso di riferimento (3,5%)

–Si sottolinea che il meccanismo non rappresenta un’infrazione alla clausola di no bail out (art. 125 trattato) perché si tratta di prestiti onerosi.


3. Meccanismo permanente di stabilizzazione- European Stability Mechanism (ESM):

- strumento permanente di assistenza basato sulla modifica prevista dall’art. 136 (membri UME)

- si configura come società finanziaria internazionale di diritto pubblico, di cui gli Stati sono azionisti

- ha un capitale complessivo di 700 miliardi: 80 versati direttamente (paid-in shares) e 620 «a chiamata», attivati se si verificano perdite e la quota paid-in scende sotto gli 80 miliardi

- può prestare sino a 500 miliardi di € indebitandosi sul mercato- può finanziare le medesime linee di credito dell’EFSF- le garanzie fornite dai governi sulle emissioni dell’ESM (sempre

in proporzione alla propria quota di capitale BCE) non rappresentano debito pubblico per gli Stati (≠ EFSF)


3. European Stability Mechanism (segue):

- condizionalità e meccanismi di monitoraggio e sorveglianza rafforzata (Commissione, BCE ed, eventualmente, FMI) del tutto analoghi all’EFSF

- possibilità di decidere all’unanimità la sospensione dell’assistenza

- consiglio direttivo (board of governors) rappresentato dai ministri delle finanze dei paesi euro. Commissione e BCE coinvolte nella fase istruttoria e di controllo. Nessun ruolo per il Parlamento europeo

- le decisioni principali sono adottate all’unanimità, anche se è attivabile una procedura d’urgenza con maggioranza qualificata all’85% (potere di veto ITA, F e D)


3. European Stability Mechanism (segue):

- può subentrare nella gestione delle assistenze finanziarie dell’EFSF

- elevata seniority rispetto ad altri creditori privati (creditore privilegiato, ma può rinunciarvi)

- entra in vigore quando è ratificato da un numero di Stati la cui sottoscrizione del capitale iniziale rappresenta il 90% (ottobre 2012 dopo la ratifica tedesca)

- dal 1 marzo 2013 potrà garantire assistenza solo ai paesi che avranno ratificato il Fiscal Compact e siano in ordine con la procedura per disavanzi eccessivi (legame con il versante preventivo e di controllo)

ESM - Procedura per la concessione del supporto alla stabilità * (inclusa la negoziazione del MoU/FAFA cheporta all'esborso della prima tranche)

basato sulle informazioni del Trattato che stabilisce il Meccanismo europeo di stabilità

Consiglio deiGovernatori

Direttore generaledell'ESM

CommissioneEuropea


CommissioneEuropea


MoU

FAFA

Esborso

*Il sostegno alla stabilità dell'ESM può consistere in:- Assistenza finanziaria precauzionale dell'ESM- Assistenza finanziaria per la ricapitalizzazione delle istituzioni finanziarie di un membro ESM- Prestiti dell'ESM- Meccanismo di sostegno al mercato primario- Meccanismo di sostegno al mercato secondario

BCE (+eventualmente

l'FMI)

In collaborazione con

Richiede ilsostegno alla

stabilità

Assegna dei compitialla Commissione

europea, di concertocon la BCE

Valuta l'esistenza di un rischio per lastabilità finanziaria della zona euro,valuta la stabilità del debito pubblico

(se opportuno insieme all'FMI),valuta le esigenze finanziarie del

membro ESM interessato

Decide di concedere, inlinea di principio, il

sostegno alla stabilità almembro ESM

Prepara unaproposta per il

FAFA

Negozia il MoUcon il membro

ESM interessato

Approva il MoUAdotta il FAFA

Sottoscrive ilMoU per conto

dell'ESM

Approva il FAFA e,se del caso, l'esborsodella prima tranche

Membro ESMPresidente delConsiglio deiGovernatori

CommissioneEuropea

BCEdi concerto

con

Esborso

Consiglio diamministrazione

Direttore generaledell'ESM

Consiglio diamministrazione

CommissioneEuropea

ESM - Processo decisionale per l'esborso di ulteriori tranchesbasato sulle informazioni del Trattato che stabilisce il Meccanismo europeo di stabilità

Riceve, di concerto con la BCE, eove possibile insieme all'FMI, il

compito di monitorare laconformità alla condizionalitàcui è subordinata l'assistenza

finanziaria

Presenta unrapporto

Valutazione, basata sulrapporto, che indica se

la conformità èsufficiente

Fa unaproposta

Decide di comuneaccordo sull'esborso di

ulteriori tranches diassistenza finanziaria

BCE(+ possibilmente

FMI)

In collegamentocon


Elementi in discussione/approvazione sulle caratteristiche dell’ESM-potenziamento della disponibilità di risorse e di indebitamento sul mercato (limite della sentenza della Corte Tedesca a 190 miliardi per la Germania = 27,1% di 700)-possibilità di ottenere la licenza bancaria, avendo accesso al finanziamento della BCE (ciò accelera la raccolta fondi, ma non alza il tetto)-possibilità del meccanismo di finanziare direttamente la ricapitalizzazione delle banche se viene varato un meccanismo di supervisione bancaria europea

Il ruolo della BCE (1)

• Securities market programme (maggio 2010)– Interventi temporanei sui mercati secondari dei titoli di Stato

con acquisti diretti o come contropartita per i finanziamenti alle banche

– Interventi anche sul mercato dei titoli di debito privati– Azione comunemente non condotta, ma non vietata dai Trattati– La decisione è adottata dalla BCE in piena autonomia e

l’importo non è prestabilito– Si giustifica come strumento per garantire l’effettiva

trasmissione della politica monetaria

– Si riafferma il ruolo della BCE come finanziatore indiretto dei titoli di debito pubblico

– La BCE ha status di creditore privilegiato


Securities market programme (segue)–L’intervento verrà sterilizzato (riassorbito) per evitare conseguenze sull’offerta di moneta–La BCE ha affiancato l’azione di sostegno e anti-speculazione degli Stati e della Commissione–A luglio 2012 risultano circa 211 miliardi di euro di titoli di Stato posseduti–Va notato che nel 2009 la Banca d’Inghilterra ha finanziato direttamente circa l’85% dell’indebitamento inglese e la FED circa il 20% di quello americano–L’azione viene criticata da chi la ritiene contraria allo spirito dei Trattati e al mandato BCE–Emergono critiche riguardo ai possibili impatti in termini di credibilità e responsabilizzazione futuri–Vengono criticati anche per la scarsa efficacia


Long-term refinancing operation (LTRO)

–Massiccia operazione di rifinanziamento del sistema bancario finalizzata a rivitalizzare il canale monetario–Durate estese (sino a tre anni) e tasso di riferimento all’1%–E’ stato allargato il ventaglio di attivi che le banche europee potevano porre come collaterale (garanzia) per questi prestiti–Circa 1.000 miliardi di euro sono stati immessi tra dicembre 2011 e febbraio 2012


Long-term refinancing operation (segue)

Secondo uno studio della Banca Svizzera UBS solo l'8% dei fondi è realmente destinato al credito per l'economia reale. La complementarietà è formata, poi, dall'acquisto di Titoli di Stato (19%), fondi di liquidità (46%), finanziamenti ad enti pubblici (3%), sostituzione dei finanziamenti all'ingrosso sui mercati (13%). Il restante (11%) andrebbe poi a finanziare le filiali dei Paesi periferici.

L’obiettivo era quello di normalizzare i parametri del credito nell’Eurozona ed evitare un credit crunch: si incoraggiavano in sostanza le banche a ricomprare parte del debito sovrano europeo (monetizzazione indiretta) che in quei mesi, soprattutto nell’Europa periferica, registrava tassi troppo elevati. Una notevole porzione di questi prestiti è stata, però, utilizzata dalle banche per riacquistare le proprie obbligazioni e ristrutturare il proprio capitale in vista dell’applicazione dei più severi requisiti dell’European Banking Authority che impongono un consolidamento del sistema creditizio europeo


Outright Market Transactions (Settembre 2012)

• Piano d’acquisto dei debiti sovrani sul mercato secondario per «salvaguardare l’omogeneità del meccanismo della politica monetaria nell’area euro»–Illimitati nella portata–Sterilizzati attraverso altri interventi sulla base monetaria (non facile)–Titoli a breve scadenza (uno-tre anni)–Condizionalità legata all’ESM (firma del memorandum of understanding)

• Si rinuncia allo status di creditore privilegiato• Si garantisce la trasparenza attraverso la pubblicazione

settimanale dei dati


Outright Market Transactions (segue)

• BCE come unica istituzione dotata della capacità finanziaria e dei processi decisionali in grado di esercitare una efficace stabilizzazione dei tassi d’interesse, evitando gli ampi divari tra un paese e l’altro

• Possono contribuire a risolvere il problema della disponibilità limitata di fondi dell’ESM

• Possibile automatismo legato al valore dello spread (?)• Rischio di incentivare la vendita di titoli a lungo termine• Cosa accade ai titoli in scadenza che non possono essere riacquistati?• Incentivo a far richiedere ad altri l’aiuto per evitare il costo

reputazionale• Ricorso a corte UE da parte delle corte tedesca

Pilastro della responsabilità e del controllo (1)

• Origini e finalità– Si è creata nel 2010 una Task force on economic governance finalizzata a individuare proposte e soluzioni su questo fronte:

– Rafforzare il braccio preventivo e le sanzioni– Rafforzare il coordinamento delle politiche economiche– Rafforzare il ruolo di Eurostat e del Sistema Statistico Europeo– Ridare importanza al parametro del debito

– Iniziativa finalizzata ad accompagnare e completare le misure di aiuto e sostegno adottate in precedenza

– La situazione greca (e di potenziali altri paesi) ha evidenziato la debolezza del sistema di sorveglianza multilaterale e dei meccanismi sanzionatori, stimolando modifiche e integrazioni


• Contenuti

– Semestre europeo

– Europlus Pact

– Six Pack

– Fiscal Compact

– Two Pack


• Semestre europeo (settembre 2010)

• Sincronizzazione e messa a sistema delle diverse fasi del coordinamento:

- Sorveglianza di bilancio e PSC (Programmi di stabilità e convergenza)- Riforme strutturali e Europa 2020 (Programmi nazionali di riforma)- Nuova procedura sugli squilibri macroeconomici (Meccanismo di allerta

e analisi approfondite)

• Ciò potrebbe permettere richiami tempestivi da parte degli organi europei in presenza di manifeste inadeguatezze

– Ciò dovrebbe portare ad influenzare in maniera tempestiva la programmazione di bilancio e delle politiche economiche dei singoli Stati

– La prima applicazione è avvenuta nel gennaio 2011


• Euro-Plus Pact (marzo 2011)– Patto politico siglato dai paesi euro (+ altri sei che hanno aderito) per rinforzare il coordinamento delle politiche economiche e di bilancio (open method of coordination)

• 4 ambiti tematici:–Competitività (riforma del mercato del lavoro, abolizione indicizzazioni salariali, contrattazione decentrata, liberalizzazioni, riforme fiscali per la crescita, riforma delle pensioni, educazione, burocrazia, infrastrutture)–Occupazione (flexicurity, politiche attive per i disoccupati, formazione continua, incentivi per i giovani, buono lavoro, riduzione pressione fiscale)–Stabilità delle finanze pubbliche (riforma pensionistica, spesa sanitaria, adozione di regole fiscali a livello nazionale)"Participating Member States commit to translating EU fiscal rules as set out in the SGP into national legislation.“ When implementing a balance budget amendment "Member States will retain the choice of the specific national legal vehicle to be used" provided that it has a "sufficiently strong binding" condition and a "durable nature." The pact recommends a constitutional amendment or framework law that is formulated as either a "debt brake, rule related to the primary balance or an expenditure rule." Additional it should "ensure fiscal discipline at both national and sub-national levels" in case these have autonomy to issue debt or other liabilities.

–Stabilità finanziaria (meccanismo di valutazione del grado di solidità delle banche nell’ambito dell’European Systemic Risk Board)

Euro-Plus Pact (segue)•I Piani nazionali delle riforme (NRPs) devono definire strategie e misure coerenti rispetto agli obiettivi concordati•"The choice of the specific policy actions necessary to achieve the common objectives remains the responsibility of each country, but particular attention will be paid to the set of possible measures mentioned below."•The aims and strategies of the pact are to be updated yearly with the following procedure "...each year participating Member States will agree at the highest level on a set of concrete actions to be achieved within 12 months”•The implementation of commitments and progress towards the common policy objectives will be monitored politically by the Heads of State or Government of the euro area and participating countries on a yearly basis, on the basis of a report by the Commission. In addition, Member States commit to consult their partners on each major economic reform having potential spill-over effects before its adoption.•The plan has been criticised for impinging on the sovereignty of countries due to its authority to set policy in areas that were previously under the national. The reforms that the pact contain have also been criticised as being too harsh, or conversely called into question for not being strict enough in is requirements to implement reform

Pilastro della responsabilità e del controllo (5)• Six Pack (novembre 2011)

Pacchetto di 5 regolamenti e una direttiva che vanno a costituire la terza riforma del Patto di stabilità e crescita dopo quelle del 2003 e del 2005.

A. Conferma del semestre europeoB. Rafforzamento del quadro sanzionatorio• possibilità di avere sanzioni per chi non rispetta le raccomandazioni di correzione

e consolidamento verso l’obiettivo di bilancio di medio termine (OMT). Sono ammessi scostamenti temporanei dal processo di aggiustamento (identificato come miglioramento del saldo strutturale dello 0,5%) in caso di grave recessione o eventi inconsueti al di fuori del controllo dello Stato interessato . La Commissione ha previsto la possibilità di emettere raccomandazioni ed early warning nel caso di deviazioni dalle previsioni, nonché di richiedere (per i soli paesi UME) depositi fruttiferi nell’ordine dello 0,2% del PIL (con quota variabile commisurata allo scostamento rispetto al valore di riferimento). Tale deposito, se le inadempienze continuano, può trasformarsi in infruttifero e poi in sanzione vera e propria.

• possibilità di avere sanzioni anche per fenomeni di manipolazione delle statistiche sino allo 0,25% del PIL


B. Rafforzamento del quadro sanzionatorio (segue)• possibilità di richiedere maggiori sforzi verso gli obiettivi di medio periodo per i paesi

più indebitati• possibilità di rendere maggiormente vincolante il requisito del debito al 60%,

sottoponendo alla procedura per disavanzi eccessivi i paesi che non convergono verso i valori stabiliti. La Commissione ha previsto un impegno annuo alla riduzione del debito di 1/20 della differenza in eccesso rispetto alla soglia del 60% (da valutare sulla base della media dei tre anni precedenti o proiettando i saldi a politiche invariate sul triennio successivo). Come nella valutazione del deficit, la decisione non è automatica e alcuni fattori (bassa o negativa crescita, riforme strutturali, previsioni di riduzione nei due anni successivi, debito privato, aiuti concessi a EFSF e ESM) possono evitare o ammorbidire la procedura. L’inadempienza può portare all’applicazione di depositi fruttiferi dello 0,2% del PIL (con quota variabile commisurata allo scostamento rispetto al valore di riferimento) e la trasformazione in infruttiferi e multe nel caso di mancato rispetto delle raccomandazioni (solo paesi UME).

• Si prevede un’inversione del meccanismo di voto per decidere le varie sanzioni (reversed qualified majority): esse sono automatiche a meno che il Consiglio a maggioranza qualificata non decida al contrario entro 10 giorni. Il deposito viene restituito (con gli interessi) quando l’inadempienza ha fine.

• Interessi e ammende confluiscono nell’ESM.

Pilastro della responsabilità e del controllo (7)C. Sorveglianza multilaterale (meccanismo di allerta) anche sugli

squilibri macroeconomici

“The accumulation of large and persistent macroeconomic imbalances among euro-area Member States has the potential to undermine the cohesiveness of the euro area and hamper the smooth functioning of EMU”

- Necessità affiancare altri elementi di valutazione accanto alle politiche di bilancio monitorate in base al PsC.

- Si prevede una “procedura per squilibri macroeconomici” (Macroeconomic Imbalance Procedure) simile a quello della consueta sorveglianza multilaterale sui deficit eccessivi, con la possibilità di lanciare early warning e di emanare raccomandazioni per Stati con situazioni di squilibrio eccessivo segnalate da appositi indicatori (indebitamento con l’estero, deficit di parte corrente, indicatori di competitività e produttività, indebitamento del settore privato, % del settore edilizio sul GDP).

- La lista degli indicatori (scoreboard) e i valori soglia devono essere emanati dalla Commissione attraverso un apposito documento aggiuntivo

- In base alla natura degli squilibri le raccomandazioni potranno riguardare fattori quali le politiche del lavoro e le dinamiche salariali, il sistema del welfare, i mercati dei beni e dei servizi, etc.

- Se le raccomandazioni non hanno adeguato seguito si può arrivare a un deposito fruttifero e a comminare una multa dello 0,1% del PIL del Paese inadempiente (solo paesi UME).La multa può ripetersi nel tempo se gli squilibri permangono.

- Anche in questo caso si prevede un’inversione del meccanismo di voto, con l’automaticità delle decisioni della Commissione che può essere fermata solo da un voto a maggioranza qualificata del Consiglio

- L’ammenda confluirebbe nell’ESM


Fiscal Compact (Trattato sulla stabilità, sul coordinamento e sulla governance nell’UEM, firmato nel marzo 2012)

Trattato intergovernativo a 25 (per mancanza dell’unanimità)

•Si ribadisce il principio di convergenza verso l’OMT di bilancio e la correzione annua minima richiesta dello 0,5% su PIL in termini strutturali•Si ribadisce il principio della riduzione di 1/20 del rapporto debito-PIL per la parte eccedente la soglia del 60%•Si conferma l’inversione del meccanismo di voto per adottare i diversi passaggi sanzionatori •Impegno a registrare deficit strutturali non superiori allo 0,5%, innalzato all’1% per i paesi con rapporto debito/PIL minore del 60%


Fiscal Compact (segue)

• Sono previste clausole di compatibilità con il diritto UE con impegno a trasporne i contenuti entro 5 anni nei Trattati•Impegno a trasporre entro un anno nel diritto nazionale, “preferibilmente a livello costituzionale”, la regola del pareggio di bilancio (con possibilità per gli Stati di ricorrere alla Corte di Giustizia che può comminare una multa dello 0,1% del PIL)•Impegno a sostenere le proposte e le raccomandazioni per sanzionare un altro Stato membro che non abbia rispettato i target prefissati•Impegno a presentare ex ante al Consiglio e alla Commissione i piani di emissione di debito pubblico•Entra in vigore il 1 gennaio 2013 se ratificato da almeno 12 paesi euro.

Ipotesi più realistiche riguardo all’entità dello spread renderebbero il percorso ancora più impervio: ogni punto percentuale di maggior costo medio del nostro debito pubblico rispetto a quello tedesco, determinerebbe una traslazione verso l’alto della curva dell’avanzo primario di circa 1,3 punti (ad esser precisi, una traslazione dell’entità descritta della parte iniziale della curva, e una lieve accentuazione della pendenza)

Pilastro della responsabilità e del controllo (10)ART. 81 Costituzione Italiana (Legge costituzionale n. 1, aprile 2012)

«Lo Stato assicura l’equilibrio tra le entrate e le spese del proprio bilancio, tenendo conto delle fasi avverse e delle fasi favorevoli del ciclo economico. Il ricorso all’indebitamento è consentito solo al fine di considerare gli effetti del ciclo economico e, previa autorizzazione delle camere adottata a maggioranza assoluta dei rispettivi componenti, al verificarsi di eventi eccezionali»

•La legge attuativa (243/2012) ha definito l’equilibrio come il conseguimento del percorso di avvicinamento in termini strutturali programmato in ambito europeo verso il MTO (con effetto dal 2014)•Scostamenti temporanei possibili se:-Grave recessione economica-Eventi straordinari-Autorizzazione delle due Camere a maggioranza assoluta e sentito il parere della Commissione europea•Se ci sono scostamenti ex-post deve essere messo in atto un piano di correzione per garantire il rispetto del MTO•Si stabilisce un obiettivo di pareggio di bilancio per gli enti locali (cassa e competenza)

Pilastro della responsabilità e del controllo (11)• Two Pack (approvato maggio 2013)“The new procedures are based on Article 136 of the EU Treaty. This Article enables euro area

Member States to strengthen the coordination and surveillance of budgetary discipline in order to ensure the Economic and Monetary Union can function properly”

- Gli Stati soggetti ad una “vigilianza rafforzata” pubblicano le proposte di bilanci preventi (leggi di stabilità) entro il 15 ottobre e la Commissione esprime un parere ed una eventuale raccomandazione con richieste di adeguamento

- Obbliga la creazione di autorità indipendneti (Fiscal Councils) che esprimano pareri sulle regole di bilancio e sui meccansimi da mettere in atto per rispettare le regole europee.

“The Two-Pack also strengthens monitoring and surveillance for Member States threatened with or experiencing serious difficulties regarding their financial stability. The strength of monitoring and surveillance will depend on the seriousness of the financial situation of a Member State”

Alcune considerazioni di sintesi (1)

• Si è presa coscienza di una serie di criticità dell’attuale assetto economico e istituzionale europeo e soprattutto della UME:

– forte integrazione delle economie e dei sistemi finanziari (è difficile che la crisi di un paese rimanga circoscritta, anche se il paese è di ridotte dimensioni; il no-bail out è di difficile rispetto)

– la sorveglianza multilaterale in presenza di sovranità nazionale delle politiche fiscali è fragile

– i meccanismi sanzionatori sono poco convincenti e hanno esercitato un limitato effetto preventivo

– le divergenze macroeconomiche e di competitività sono altrettanto rischiose di quelle fiscali e monetarie

Alcune considerazioni di sintesi (2)Le misure adottate: - Si sono sviluppate alcune azioni solidaristiche importanti, anche al limite della compatibilità con i

Trattati. Permane comunque una natura ibrida delle iniziative, in cui è ancora preponderante la natura intergovernativa. Le istituzioni comunitarie intervengono soprattutto nella fase di valutazione e monitoraggio

- Si è ipotizzato un nuovo quadro di governance in cui si allarga e razionalizza il campo della sorveglianza multilaterale (semestre europeo, maggiore simmetria, maggiore rilevanza attribuita al parametro del debito, allerta sugli squilibri macroeconomici, set esteso di indicatori, maggiore automaticità sanzioni, etc)

- Si è ipotizzato un rafforzamento dei meccanismi sanzionatori, tutto ancora da valutare e mettere in pratica sul piano politico, anche perché tende ad imporre oneri aggiuntivi a paesi già fortemente compromessi, alimentando comportamenti pro-ciclici e sentimenti anti-europei

- Si sono appalesati due gruppi di paesi con obiettivi e interessi distinti: i rigoristi del nord e i paesi del sud più favorevoli ad un approccio più flessibile

- Se già le regole esistenti si sono dimostrate poco applicabili, perché ulteriori e più severe regole dovrebbero funzionare meglio?

- Si è focalizzata l’attenzione sul debito pubblico, ma in molti paesi i problemi maggiori sono stati determinati dall’enorme debito privato (posizione dell’Italia che può trovare spazio nella prassi applicativa)

- Vi sono diverse proposte di centralizzazione del debito, ma difficilmente realizzabili in assenza di un’unione politica e di una centralizzazione dei bilanci.

- Andrà valutata la capacità/volontà da parte della BCE di acquisire un ruolo più attivo come “prestatore di ultima istanza”

- Rimane sullo sfondo la necessità di un intervento positivo delle UE per ridurre i differenziali di competitività (bilancio UE, indebitamento, politiche strutturali, Piano Juncker).

L’UNIONE EUROPEA E LA CRISI: STRUMENTI D’INTERVENTO E CRITICITA’

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