Livelli essenziali sociali e riforma del sistema assistenziale

Emanuele Ranci OrtigosaDirettore scientifico IRS

Direttore di Prospettive Sociali e Sanitarie

eranci@irsonline.it

Livelli essenziali sociali: un percorso in salita?Jesuit Social Forum, Milano, 24 gennaio 2013

… titoli significativi Condivido largamente e apprezzo i contributi

pubblicati nel libro, con diversi approcci disciplinari come il tema esige, anche nelle linee di riflessione e ricerca che alcuni capitoli aprono

Una obiezione sostanziale: avere troppo circoscritto il proprio campo di osservazione, non aver evidenziato che dei diritti soggettivi li abbiamo, ma che per lo più non vanno proprio bene

Provo a declinare l’osservazione nel merito di una politica sociale essenziale, soprattutto in periodi di crisi: il contrasto alla povertà

Diritti in costruzione … … percorso in salita …

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La povertà

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Impoverimento ceti medi e bassi Disoccupazione Cassa integrazione Riduzione consumi Oneri crescenti su famiglie

L’impatto sociale della crisi

Anno 2011 relativa assoluta Nord 4,9 3,7 Centro 6,4 4,1 Mezzogiorno 23,3 8 Italia 11,1 5,2

Relativa : 2.782.000 famiglie, 8.173.000 persone

(1.011 € per 2 persone) Assoluta: 1.297.000 famiglie, 3.415.000 persone

Il problema povertà è rilevante, specialmente in una fase di crisi

Curva della crescita del reddito disponibile reale per decili di famiglie

anno 2010 su 2008

6Fonte: elaborazioni su dati Banca d’Italia

6

Incidenza del rischio di povertà o esclusione sociale su tre indicatori

(2009)

7

0,0

5,0

10,0

15,0

20,0

25,0

30,0

35,0

40,0

45,0

50,0EU

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Bassa intensità di lavoro (non poveri né deprivazione materiale)

Deprivazione materiale (non poveri)

A rischio di povertà

Il contrasto alla povertà

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Taglio spesa pubblica per funzioni sociali

Taglio spesa pubblica per regioni e enti locali

Tutto questo in presenza di un sistema assistenziale tradizionale obsoleto, disarticolato, scarsamente efficace

La risposte alla crisi delle non politiche sociali

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Principali prestazioni monetarie nazionali di contrasto alla povertà

(17,3 mld di € erogati dall’INPS nel 2010)

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PRESTAZIONE REQUISITI DI ACCESSO 2011SPESA ANNO

(in mln di euro)PRESTAZIONI EROGATE

ASSEGNO SOCIALE(E PENSIONE SOCIALE)

Età > 65anniReddito annuo < 5.424,9 €

da parametrare4.001 803.000

SOCIAL CARDEtà > 65 anni, Isee < 6.322,64 €;Età < 3 anni, Isee < 6.322,64 €.

493 636.000

ASSEGNO PER IL 3° FIGLIOAlmeno 3 figli età < 18 anni

Isee < € 23.736,50300* n.d.

INTEGRAZIONE AL MINIMO

Reddito annuo singolo < 12.153,1 €

Reddito annuo cumulato con il coniuge < 24.306,3 €

12.500* 4.000.000

Ma in termini di contrasto alla povertà: non sono universalistici, ma categoriali non sono equi, perché trattano in modo

diseguale famiglie e persone che sono nelle stesse condizioni di povertà

sono poco efficaci, come evidenzia un confronto con gli altri paesi europei

Sarebbero gli attuali “diritti soggettivi”

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Distribuzione percentuale per decili di reddito familiare equivalente dei

percettori dei benefici

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Nel loro insieme le erogazioni monetarie nazionali sono poco redistributive tra famiglie“povere” e

“ricche”

0

5

10

15

20

25

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Famigliepiù povere

Famigliepiù ricche

Fonte: IRPET Istituto Regionale Programmazione Economica Toscana

TOTALE SPESA ASSISTENZA Distribuzione della spesa per decili di famiglie

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L’efficacia della nostra spesa sociale nel ridurre la povertà è molto ridotta

percentuale di riduzione del tasso di rischio di povertàdovuto ai trasferimenti sociali

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Non si può affermare e realizzare il diritto sociale ad una esistenza libera dal bisogno economico e dignitosa

senza riformare le attuali misure

La crisi può anche essere una opportunità di innovazione e

riforma

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Con una riforma mirata a sostenere con efficacia tutti coloro che sono in una analoga situazione di bisogno :

universalismo + appropriatezza, + adeguatezza decentramento funzioni e risorse sul territorio integrazione sul territorio fattibilità finanziaria con attenzione a equità sociale

Come superare tanti limiti nel contrasto alla povertà

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La fragilità, la povertà, l’esclusione sociale si formano sul territorio e sul territorio possono essere prevenute, diagnosticate, contrastate, sostenute con interventi :

a favore di tutti i soggetti fragili che ne soffrono: universalismo, non settorialismo, non discriminazione

appropriati ai bisogni adeguati per quantità e qualità coinvolgendo, corresponsabilizzando, beneficiari e

operatori

Privilegiare la ricerca di efficacia

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Decentrare funzioni e risorse

Perché questo possa avvenire, sul territorio devono confluire tutte le funzioni e le risorse sociali in particolare quelle oggi nazionali, su criteri distributivi

rapportati a entità dei bisogni, quelle regionali e locali già ci sono

Confluire per essere governate su normativa e programmazione regionale, con amministrazione e gestione dei Comuni, come vuole la Costituzione

Per fornire servizi e interventi di contrasto alla povertà appropriati, efficaci, efficienti, partecipati di assistenza, prevenzione, attivazione e promozione

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Solo il territorio consente

valutazione del soggetto/famiglia destinatari e del contesto di appartenenza, dei loro bisogni

progettazione personalizzata e negoziata, per scelta degli interventi più appropriati

valorizzazione delle risorse e responsabilizzazione dei soggetti beneficiari

individuazione, valorizzazione, integrazione delle risorse del contesto e del sistema dei servizi

monitoraggio e controllo sullo specifico utilizzo degli interventi e delle risorse

valutazione di risultato

Attivare e connettere risorse esistenti e disponibili Gestione associata a scala adeguata delle

funzioni di governo e di produzione Coinvolgimento e partecipazione ai processi

programmatori e decisionali (sussidiarietà) Responsabilizzazione dei decisori con verifica

degli esiti

Connettere e integrare sul territoriotutte le risorse e gli interventi

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La proposta di riforma è basata sulla equità e la solidarietà

massimizzare l’ equità degli interventi e del sistema

finanziare le riforme proposte adottando l’universalismo selettivo

Verso nuove politiche efficaci ed eque

Perseguire l’equità, assicurare la fattibilità

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Come recuperare le risorse riconsiderando l’attuale distribuzione dei benefici

Il finanziamento della riforma prende le mosse dalla scarsa equità e efficacia redistributiva della attuale spesa assistenziale. Infatti:

Alla metà più ricca delle famiglie affluisce il 24% delle pensioni e degli assegni sociali, misura di integrazione del reddito finanziata dalla fiscalità generale e condizionata alla situazione economica dei beneficiari.

Se si azzerasse la spesa pubblica per pensione ed assegno sociale con riferimento ai decili di reddito familiare equivalente superiori alla mediana (pari a oltre 19.000 euro annui di redito equivalente, e a quasi 31.000 di reddito disponibile non equivalente), si libererebbero risorse per quasi 2 miliardi di euro

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Come recuperare le risorse riconsiderando l’attuale distribuzione dei benefici

Se si trattassero allo stesso modo le integrazioni al minimo, per le quali non si dispone della distribuzione per decili di reddito e si deve quindi ricorrere a stime, e altre misure minori, si potrebbero recuperare risorse per aggiuntivi 3 mld di euro

5 miliardi di euro consentono di integrare i redditi delle famiglie povere almeno fino alla soglia della povertà assoluta (3/4 mld, stime Irs e Cies) e di cconcorrere a attivare sul territorio interventi e servizi nuovi, più efficaci e più equi, per sostenere persone e famiglie a uscire dalla povertà

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Sostituire alle attuali prestazioni il reddito minimo di inserimento o reddito di autonomia

Consentono l’introduzione di un “reddito di autonomia o di attivazione”, misura universalistica presente con varianti in tutti i paesi europei, che contempla sia integrazioni economiche alle famiglie fino a certa soglia, che interventi di inserimento e promozione.

Requisiti comuni ai RMI Universalità, diritto soggettivo esigibile Non contributività, Valutazione dei mezzi familiari o individuali Responsabilizzazione dei beneficiari, orientamento e disponibilità

ad inserimento sociale e lavorativo

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Differenze fra le misure RMI

Livelli di generosità Redditi e trattamenti individuali o familiari Scale di equivalenza familiari Finanziamento e gestione centralizzati o decentrati Previsione dell’assegnazione di alloggi Previsione di interventi o servizi sociali complementari Previsione di formazione e inserimento lavorativo Impegni dei beneficiari e sanzionabilità delle inadempienze Durata della misura

Risorse per nuovi servizidelle comunità locali

Per le Regioni e soprattutto i Comuni si aprirebbe una grande sfida. Le loro funzioni e le loro risorse per il contrasto della povertà con integrazioni del reddito e sostegno di un sistema integrato dei servizi e degli interventi sociali crescerebbero moltissimo, e altrettanto crescerebbero le loro responsabilità

Ovviamente potrebbero essere gestite responsabilmente e efficacemente solo a livello pluricomunale, a scala adeguata per poter contare sulle necessarie professionalità e su una organizzazione articolata e efficiente

Riforma delle misure e livelli essenziali

Le riforma indicata comporta sacrifici e rischi e necessitano quindi rassicurazioni e tutele per le persone e anche di linee di difesa contro i non rari tentativi di sottrarre nei passaggi risorse ora destinate all’assistenza

Il federalismo non consente di porre vincoli alla allocazione delle risorse alle varie politiche e misure agli autonomi governi regionali e comunali, e quindi tale rischio si ripresenta ad ogni livello di governo

Le riforme possono essere effettuate quindi solo se contestualmente si definiscono i livelli essenziali (Cost. art. 117, c.2, lett.m) in termini di diritti di cittadinanza e di standard dei servizi.

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I lep come fattori di equità

Quando le politiche sociali e le risorse per attuarle vengono decentrate, aumenta il rischio che le diseguaglianze si consolidino. Il decentramento va accompagnato dalla garanzia dei Lep, espressi in termini di diritti, di standard, di spesa, che mira ad assicurare equità nel singolo territorio e fra i territori

Un serio problema è posto dalla dotazione molto differenziata delle aree territoriali, che comporta un percorso a diversa accelerazione per pervenire a livelli simili. Occorre attivare il fondo di riequilibrio previsto dalla l.42 e più ampiamente dalla Costituzione

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Diritti sociali e livelli essenziali Vi sono condizioni sociali e relativi bisogni tanto

pregiudizievoli per le persone, le famiglie, la convivenza civile e la coesione sociale, da comportare la definizione di diritti sociali e di misure ad essi correlate volte ad assicurare al cittadino una tutela e una promozione rispetto ad essi (Dichiarazione universale dei diritti dell’uomo, artt. 22 e 25, par.1, e Costituzione italiana, vari artt. parte prima)

L’art. 117, c.2, lett. m della Costituzione stabilisce che vengano determinati i “livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale”, e riserva questo compito allo Stato nazionale.

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Chi? Quali portatori di quali bisogni sono i potenziali beneficiari? A che condizioni?

Cosa? Quali contenuti e prestazioni sono considerati essenziali e con quale diffusione?

Come? Quali requisiti debbono avere? Con quali risorse, adeguate a realizzare

effettivamente contenuti, distribuzione, requisiti dei servizi e delle prestazioni ?

Con quale esigibilità? Chi la garantisce?

Interrogativi cui un livello essenziale deve rispondere

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La definizione del livello essenziale Indicazione del diritto sociale considerato, della condizione di

bisogno che esige tutela, dei titolari del diritto soggettivo (es.: soglia di integrazione del reddito, Isee, altri requisiti, ecc)

Oggetto: erogazione monetaria, servizi di sostegno, percorsi assistenziali e di accompagnamento

Quantità, qualità, modalità di tali “prestazioni” Professionalità coinvolte o coinvolgibili Entità di risorse professionali, finanziarie, strumentali Sedi, criteri e modalità di accesso, valutazione, negoziazione

degli impegni, presa in carico Responsabile del caso Strumenti per garantire l’esigibilità del diritto

L’implementazione dei livelli essenziali può essere processuale e graduale, ponendo degli obiettivi in termini di diritti e di standard scadenzati nel tempo. Non tutti gli ingredienti definitori richiamati devono essere sempre compresenti

Inizialmente la definizione di diritti può essere talora restrittiva, purché si programmi effettivamente la sua progressiva estensione fino al livello ritenuto essenziale, con la contestuale espansione delle risorse impegnate e lo sviluppo dell’offerta di servizi e prestazioni.

Regioni e Comuni dovrebbero già assumere questa strategia programmando obiettivi di servizi

Realizzazione processuale

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Quanto esposto per le politiche di contrasto alla povertà è parte di una proposta generale di riforma che noi abbiamo presentato e pubblicato (Prospettive Sociali e Sanitarie, 2011, n. 20-22) che stiamo ulteriormente verificando e specificando

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DISEGNAMO IL WELFARE DI DOMANI

Un convegno per i primi 40 anni di Prospettive Sociali e Sanitarie

Milano, giovedì 29 settembre 2011

con Pisapia, Errani, Olivero e più di 500 partecipanti

trattano problemi di benessere della persona, delle famiglie, delle popolazioni, con prevenzione, ascolto, integrazioni al reddito, servizi (al confine con sanità, scuola, lavoro)

sono finanziate con il prelievo fiscale, non con contributi o premi

vanno individuate in base alla loro funzione, non alle classificazioni amministrative, di cui scavalcano infatti i confini

gli interventi consistono in erogazioni monetarie, servizi, detrazioni fiscali, da trattare in modo unitario e integrato

totalizzano una spesa complessiva pari a 62 mld di euro, quasi 4 punti del Pil

Ridefinire il campo delle politiche sociali (o socioassistenziali)

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milioni in %Pil

Spesa per Assistenza sociale nel 2010 61900 4,0Sostegno delle responsabilità familiari 16863 1,1

Assegni familiari 6347 0,4

Detrazioni fiscali per familiari 10516 0,7

Contrasto povertà 16801 1,1

Assegno per famiglie con tre figli, social card 800 0,1

Pensioni sociali 4001 0,3

Integrazioni pensioni al minimo (stima) 12000 0,8

Non autosufficienza e handicap 16394 1,1

Indennità di accompagnamento 12600 0,8

- di cui per anziani non autosufficienti 8800 0,6

Pensioni ai ciechi e sordomuti 1338 0,1

Altre pensioni agli invalidi civili 2456 0,2

Offerta di servizi locali 8605 0,6

Assistenza sociale (servizi) 8605 0,6

Altre spese 3237 0,2

Spesa delle famiglie per assistenti familiari (stima) 9200 0,6

Compartecipazione ai servizi offerti dai comuni 933 0,1

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Universalismo selettivo

Tenendo fermo l’universalismo dell’accesso alle prestazioni l’adozione della selettività sulla situazione economica (reddito+ricchezza) per un concorso alla copertura dei costi consente di:

conseguire più equità nell’erogazione dei benefici liberare risorse per redistribuzioni

entro le singole politiche, per privilegiare interventi, o mix di interventi, che massimizzino appropriatezza e efficacia sul bisogno

fra le singole politiche, per accrescere le risorse di quelle che non riescono a autofinanziare la loro riforma

non avere bisogno di ulteriori finanziamenti dall’esterno (che verrebbero comunque negati)

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Una impostazione generale e politiche specifiche

Andranno assicurati interventi universalistici e selettivi per: una rete territoriale di servizi per orientamento, accesso,

presa in carico il sostegno alla famiglia, con integrazioni di reddito, servizi

per bambini, politiche di conciliazione, azioni formative e occupazionali per giovani

il contrasto alla povertà, l’attivazione e l’inserimento sociale e lavorativo

le persone non autosufficienti e le persone con disabilità altre aree di domanda che qui non tratto

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Per il sostegno alle famiglie con figli

Sostituire le attuali prestazioni (assegni e detrazioni fiscali) con un ”assegno alle famiglie con minori”, selettivo sulla condizione economica, complementare a politiche di conciliazione dei tempi di lavoro, di cura, per la casa, e all’incremento della offerta di servizi per l’infanzia, che possono risultare più efficaci sia in termini redistributivi e di contrasto alla povertà, che di sostegno alle responsabilità familiari.

Tale razionalizzazione dei trasferimenti alle famiglie può liberare circa 3 mld di euro rispetto agli attuali, per potenziare asili nidi e scuole materne e concorrere ad integrare i redditi delle famiglie più povere.

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Sostituire l’indennità di accompagnamento con una “dote di cura” universale, articolata su fasce distinte di gravità e fabbisogno assistenziale, con un concorso ai costi selettivo sulla condizione economica del beneficiario; possibilità di scelta fra la soluzione cash e la soluzione care; gestione regionale e locale.Tale riforma può essere effettuata senza ulteriori risorse rispetto a quelle dell’indennità di accompagnamento (13,2 mld di euro), mentre risorse aggiuntive sono necessarie per potenziare la rete dei servizi (domiciliari, residenziali e territoriali). E’ necessario anche defiscalizzare gli oneri contributivi per le badanti per regolarizzare i contratti e qualificare il lavoro professionale

Per gli anziani non autosufficienti

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L’art. 5 della l.214/2011 Il decreto del Presidente del Consiglio Il decreto ministeriale Isee e livelli essenziali

Interessante anche che la sperimentazione della social card nelle grandi città avvenga, sia pur con risorse molto ristrette, in una nuova configurazione che va verso il reddito di autonomia

Una prima opportunità:l’Isee come elemento dei livelli essenziali

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Una riforma che genera sviluppo

Nel loro insieme le proposte avanzate implicano un forte sviluppo dei servizi sociali destinando a tale obiettivo una significativa quota dei 54 mld di euro, ora assorbiti dai trasferimenti monetari gestiti dall’Inps, che dovranno passare a Regioni e Comuni.

Lo sviluppo dei servizi crea occupazione, posti di lavoro, in particolare per le donne e, ad esempio, con la dote di cura persegue anche l’emersione di lavoro informale. La riforma proposta va quindi vista non solo come innovazione dell’assistenza, ma anche come politica occupazionale di sviluppo.

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Una sfida per il governo, e anche per regioni, comuni, forze sociali

Probabilità e tempi di una riforma a livello nazionale dipenderanno dalle scelte del Governo e dei partiti ma anche dall’impegno propositivo e innovativo di Regioni, Comuni, organizzazioni sociali e sindacali, oltre cha

Regioni e Comuni dovrebbero anch’essi rivedere i loro sistemi e le loro misure assistenziali sui criteri guida proposti dell’efficacia, dell’equità, del decentramento e della presenza integrata sul territorio

Occorre che si impegnino a verificare e poi innovare in tal senso politiche e sistemi assistenziali talora invecchiati, per una riorganizzazione, integrazione e riqualificazione della propria politica e azione sociale

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Grazie!

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