Lezione eurosapienza pc psr_es2410

Università degli Studi di Roma “La Sapienza” Facoltà di Economia

Master in “STUDI EUROPEI E RELAZIONI INTERNAZIONALI”

LA POLITICA DI COESIONE E LA POLITICA DI SVILUPPO

RURALE DELLA UE: EVOLUZIONE E PROSPETTIVE DI

RIFORMA NEL CICLO 2007-2013

ANTONIO BONETTI

Roma, 24 ottobre 2006

Antonio Bonetti Le politiche di coesione e di sviluppo rurale della UE

1. Quali sono le finalità della Politica di Coesione e della Politica di sviluppo rurale?

Le finalità sono ridurre la marginalità economica e sociale delle aree più arretrate e/o

svantaggiate (aree rurali, aree montane, aree insulari, etc.) del territorio comunitario.

Le aree più arretrate oggetto degli interventi più rilevanti della Pol. Coesione sono

chiaramente definite (regioni - NUTS II - il cui livello del PIL pro-capite medio è inferiore al

75% di quello medio dell’UE, tradizionalmente indicate come “regioni Ob. 1”).

Fra le aree svantaggiate più rilevanti troviamo anche le aree rurali in relazione alle quali,

tuttavia, la definizione non è mai stata altrettanto chiara e definita. Recentemente la

Commissione Europea si è indirizzata sulla definizione OCSE di area rurale: “area a rischio di

spopolamento”.

2. Gli interventi a sostegno dello sviluppo rurale

Gli interventi a sostegno dello sviluppo rurale, in sostanza, fino al ciclo di programmazione

2000-2006, si possono considerare come parte integrante della Pol. Coesione.

Il FEOGA Orientamento, alla stregua dei Fondi Strutturali, finanzia interventi infrastrutturali

e di sostegno alle strutture agricole di medio termine.

Solo con la “riforma Fischler” della Politica Agricola Comune (PAC), disciplinata dal Reg.

(CE) 1782/2003 (entrata in vigore in Italia il 1 gennaio 2005) e la conseguente piena

definizione di un secondo “pilastro” della PAC – appunto lo sviluppo rurale – tali interventi

acquisiscono una maggiore compiutezza come politica autonoma.

Ancora nel ciclo 2007-2013, tuttavia, la Politica di sviluppo rurale continuerà sostanzialmente

a seguire i principi di fondo della Pol. Coesione.

3. La Politica di Coesione Economica e Sociale e i Fondi Strutturali A cosa servono i Fondi

Strutturali (FS):

Sono il principale strumento di attuazione della Politica di Coesione (art.

158 del Trattato UE), volta a ridurre i divari strutturali tra le Regioni

dell’UE.

Chi può beneficiarne: Amministrazioni pubbliche (a vari livelli); imprese private (anche non

profit), singoli individui (p.e. con i corsi formativi gratuiti).

Come vengono utilizzati: Stati membri, Regioni e Commissione negoziano programmi pluriennali in

cui vengono definiti azioni e obiettivi; vincoli normativi all’utilizzo dei

Fondi; procedure comuni di gestione dei Fondi e di rendicontazione delle

spese (cicli di programmazione)


4. Tavola sinottica sui Fondi Strutturali

Fondi

Anno di istituzione

Funzioni

FESR (Fondo Europeo di Sviluppo Regionale)

1975 Ha sempre avuto un ruolo primario di strumento

finanziario per favorire: (i) il recupero delle aree

europee in ritardo di sviluppo, insulari o con

particolari handicap fisici; (ii) la competitività di

aree industriali in declino e aree urbane

degradate

FSE (Fondo Sociale Europeo) 1957 Viene istituito soprattutto per favorire la

formazione professionale dei lavoratori e la loro

mobilità. Costituisce correntemente il principale

strumento di finanziamento della Strategia

Europea per l’Occupazione

FEOGA Orientamento 1962 Finanzia interventi di sviluppo rurale e di aiuto

agli agricoltori nelle regioni che presentano

maggiori ritardi di sviluppo (e nel resto

dell'Unione, nel quadro della Politica Agricola

Comune)

SFOP – Strumento Finanziario di Orientamento

della Pesca

1993 Finanzia le riforme strutturali del settore della

pesca

Fondo di Coesione 1992 (1994) Ha sempre avuto un ruolo specifico di sostegno

per quei paesi con particolari ritardi di sviluppo

(nel 1992: Spagna, Portogallo, Irlanda e Grecia)

e una forte finalizzazione settoriale (reti di

trasporti e ambiente)

Fondo di Solidarietà dell’UE 2002 Istituito recentemente, ha comunque una natura

particolare avendo la sola finalità di finanziare

interventi in aree colpite da catastrofi naturali

5. I principi fondamentali dei FS stabiliti dalla riforma del 1988

1. Concentrazione (finanziaria, geografica e settoriale);

2. Complementarietà e partenariato (l’azione delle Istituzioni comunitarie deve essere

complementare a quella delle Regioni e degli Stati Membri, ai sensi del principio di

sussidiarietà);

3. Programmazione pluriennale: il cofinanziamento dei FS si deve basare su una

“programmazione” negoziata fra Commissione e SM di obiettivi e azioni e deve: (i)

sostanziarsi in autentici programmi “complessi” di sviluppo economico di durata

pluriennale; (ii) avere una sua coerenza interna; (iii) essere informato a criteri di

coerenza/coordinamento con altri programmi di politica economica;

4. Addizionalità: la spesa pubblica per lo sviluppo e per il capitale umano finanziata

dall’UE con i FS deve “aggiungersi” e non sostituirsi a quella degli Stati Membri (per

le varie linee di azione sono negoziati e stabiliti dall’inizio i tassi di partecipazione

finanziaria dell’UE)


6. La concentrazione finanziaria

Gli interventi cofinanziati dai Fondi Strutturali devono:

1. essere concentrati su un numero limitato di “obiettivi”, che possono essere classificati

in due categorie:

- obiettivi territoriali: interessano aree specifiche della Comunità, caratterizzate da

situazione di arretratezza economica che si vuole contribuire a superare (aree Ob. 1) o, nel

caso del ciclo 1994-99, da specifiche problematiche di declino socio-economico e/o di perdita

di competitività da contrastare (aree Ob. 2, Ob. 6 e Ob. 5b);

- obiettivi orizzontali (o funzionali): sono obiettivi trasversali alle varie regioni, interessando

tematiche specifiche (in particolare: miglioramento delle strutture agricole ed ittiche e

valorizzazione del capitale umano);

2. prevedere tassi di partecipazione dell’UE differenziati a seconda dell’obiettivo (la

partecipazione finanziaria è più elevata nelle aree in maggiore ritardo di sviluppo e/o per certi

tipi di intervento).

7. Obiettivi territoriali e concentrazione territoriale

Gli obiettivi territoriali possono concernere:

- le regioni: l’intervento sulle regioni costituisce il core della Politica di Coesione, come

previsto dall’art. 158 del Trattato. Il loro inserimento nelle aree Ob. 1 o nelle aree Ob. 2 viene

stabilito in base a un unico criterio. Le regioni il cui livello del PIL pro-capite medio è

inferiore al 75% di quello medio dell’UE rientrano nell’Ob. 1;

- i “Paesi della Coesione”: gli Stati membri il cui RNL pro-capite risulta inferiore al 90% di

quello medio dell’UE possono beneficiare del Fondo di Coesione, operativo a partire dal 1

gennaio 1994 (interviene su scala nazionale).

In relazione agli obiettivi territoriali, in sostanza, si può parlare indifferentemente di

concentrazione finanziaria o di concentrazione territoriale.

8. Gli Obiettivi nel ciclo 1994-99 e nel ciclo 2000-2006

F E S R

F S E

F E O G A O r.

S F O P

F E S R

F S E

F E O G A O r.

S F O P

F E S R

F S E

F E O G A O r.

F E S R

F S E

F E O G A O r.

S F O P

O b. 3 F S E

O b. 4 F S E

O b iettiv i C ic lo 1 9 9 4 -9 9 C ic lo 2 0 0 0 -2 0 0 6

O bb. ter rito ria liO b. 6

O b. 1

O b. 1

F E O G A O r.

S F O P

FE S R

O bb. fu nz io nali

O b. 5 a *

O b. 2

O b. 5 b

F S E

*

O b. 3 F S E

O b. 2 FE S R


9. Concentrazione finanziaria e Obiettivi prioritari nel ciclo 2007-2013

Obiettivi prioritari Mission

Obiettivi territoriali Convergenza (ex Ob. 1) Accelerare la convergenza degli Stati membri e delle

regioni meno avanzate

Competitività regionale e

Occupazione

Rafforzare, al di fuori delle regioni meno avanzate,

la competitività e l’attrattività delle regioni nonché

l’occupazione, anticipando il cambiamento socio-

economico

Obiettivo

orizzontale

Cooperazione Territoriale

Europea

Cooperazione transfrontaliera (lungo i confini

“esterni”, marittimi e terrestri)

Cooperazione transnazionale

Reti di cooperazione e di scambio di “buone prassi”

10. Fondi Strutturali e altri Fondi comunitari a sostegno delle politiche agricole in Italia

nel ciclo 2000-2006 e nel ciclo 2007-2013

11. Altri strumenti della Politica di Coesione Programmi di Iniziativa Comunitaria (sono

Programmi monotematici realizzati e gestiti

secondo il principio di partenariato, ma sulla base

di orientamenti vincolanti proposti dalla

Commissione, la cui attuazione viene disciplinata

direttamente dall’UE)

Nel ciclo 1994-99 sono stati attivati 13 PIC. Per il

ciclo 2000-2006, invece, sono stati programmati

solo quattro PIC monofondo:

LEADER plus (FEOGA Orientamento)

URBAN II (FESR)

INTERREG III (FESR)

EQUAL (FSE)

Azioni innovatrici Sperimentazione di progetti pilota che vengono

proposti da Stati Membri, Enti locali e anche

attori privati a seguito di inviti a presentare

proposte della Commissione

Ciclo 2000-2006 Ciclo 2007-2013

FESR

FSE

FEOGA Or.

FEOGA Garanzia

FESR

FSE

FEASR

FEAGA

II Pilastro PAC

I Pilastro PAC

Pol. Coesione


12. I programmi complessi e la costruzione della matrice degli obiettivi secondo la

metodologia GOPP (Goal Oriented Project Planning)

13. I programmi a sostegno del sistema produttivo agricolo e delle aree rurali nel ciclo

2000-2006

Ripartizioni territoriali Fondi Programmi

Regioni Ob. 1

FEOGA Or. e SFOP QCS Ob. 1 2000-2006 (Asse IV)

POR Ob. 1 (Asse IV)

CdP dei POR

FEOGA Or. (PIC

LEADER plus)

Programma LEADER regionale e relativo

CdP

FEOGA Garanzia Piani di Sviluppo Rurale regionali

Altre Regioni e PPAA

(Centro Nord)

FEOGA Or. (PIC

LEADER plus)

Programma LEADER regionale e relativo

CdP

FEOGA Garanzia Piani di Sviluppo Rurale regionali

SFOP DocUP Pesca (unico per il Centro Nord)

Desiderata politici

e domande sociali

Analisi delle criticità e

dei fattori di degrado

del territorio

Analisi dei “punti di

forza” e delle

vocazioni locali

IDEA FORZA (Ob. Globale)

Obiettivi specifici (coerenti con l’obiettivo di rimuovere i fattori ostativi dello sviluppo locale e di

valorizzare i fattori di forza)

Obiettivi operativi (assumono funzione servente nei confronti di quelli specifici: ad es. la tutela e la

valorizzazione di un sito naturalistico può essere funzionale al

potenziamento del turismo verde)

Azioni (si tratta in pratica degli “strumenti” dei FS e del FEASR)


14. L’evoluzione degli obiettivi della Politica di sviluppo rurale

La Pol. Sviluppo Rurale cambia natura già nel corso degli anni Novanta: mentre prima era

soprattutto finalizzata all’ammodernamento delle strutture produttive agricole, poi

acquisiscono maggiore rilevanza obiettivi di tutela del territorio e del patrimonio naturale.

L’enfasi sulla “multifunzionalità” dell’agricoltura e degli interventi di sostegno allo sviluppo

rurale viene accentuata da Agenda 2000 e dalla “riforma Fischler” del 2003.

Oltre al concetto di “multifunzionalità”, più legato al II pilastro della PAC, rileva anche

quello di “condizionalità”, più legato al I pilastro (gli interventi di sostegno al reddito degli

agricoltori, in misura crescente sono “condizionati” al rispetto da parte degli agricoltori di

norme stringenti in materia di tracciabilità degli alimenti, qualità/sicurezza alimentare, qualità

delle stesse produzioni agroambientali).

15. Principi di fondo e obiettivi della Politica agraria e di sviluppo rurale nel ciclo 2007-

2013 Principi di fondo Obiettivi

Multifunzionalità Tutela del territorio

Tutela del patrimonio ambientale

Salvaguardia di oasi naturalistiche ZPS ex Rete Natura 2000

(biodiversità)

Sostegno alle aree più marginali (zone montane, zone più aride

e/o lontane dai mercati principali)

Condizionalità

Sicurezza alimentare (vedi gli stessi interventi della misura

“pagamenti per il benessere degli animali”)

Qualità dei prodotti agroambientali e delle carni prodotte

Tracciabilità e tutela di marchi di origine

Diversificazione dell’economia

rurale e creazione di nuova

occupazione

Rafforzamento delle infrastrutture (irrigue, percorsi ciclabili,

miglioramento delle strade rurali, itinerari enogastronomici,

cartellonistica turistica)

Incentivazione della promozione di attività turistiche (turismo

verde e piccola ricettività diffusa)

Attività di formazione e sostegno alla creazione di nuove

aziende agricole da parte dei giovani

Valorizzazione di colture finalizzate a creare filiere

“agroenergetiche” (biomasse vegetali, colture per la

produzione di olii combustibili vegetali, etc.)

16. Il PIC LEADER

L’acronimo LEADER sta per “Liasons Entre Actions de Developpement de l’Economie

Rurale”

Il PIC LEADER è stato attuato sin dal primo ciclo di programmazione della Pol. Coesione

1989-1993 (in particolare, a partire dal 1991). Come tutti i PIC si è caratterizzato soprattutto

per il suo taglio sperimentale. Nel corso del nuovo ciclo di programmazione esso diventerà

parte integrante della programmazione degli interventi di sviluppo rurale, venendo a costituire

l’Asse 4 dei relativi programmi.


Il PIC LEADER si caratterizza per:

- l’approccio “bottom up”: favorisce lo sviluppo endogeno di contesti territoriali omogenei,

rafforzando l’attrattività dell’area per investimenti dall’esterno e i “punti di forza” della

stessa;

- l’approccio “partecipato”: ampio coinvolgimento di tutti gli Enti pubblici e di tutti i portatori

di interesse privati dell’area alla definizione della strategia, alla gestione e alle attività di

animazione. Tutti i soggetti partenariali trovano rappresentanza in delle strutture ad hoc

definite Gruppi di Azione Locale (GAL), che sono i nodi del sistema gestionale del PIC

LEADER

17. Obiettivi strategici e tipologie di azioni caratterizzanti i PIC LEADER

Gli obiettivi strategici, secondo gli Orientamenti comunitari per l’attuazione nel ciclo 2000-

2006 del PIC LEADER, sono:

1. sviluppo rurale imperniato su strategie integrate e partecipate che si fondano su un

tema centrale (idea-forza) rappresentativo dell’identità del territorio, del know how

locale e delle risorse locali;

2. sviluppo del potenziale endogeno delle aree rurali.

Le tipologie di azioni peculiari dell’approccio LEADER sono:

- strategie pilota di sviluppo rurale (carattere innovativo del LEADER);

- sostegno alla cooperazione (interregionale e transnazionale) fra territori rurali;

- creazione di reti fra gli operatori (all’interno delle aree rurali e fra diverse aree

rurali).

18. Bibliografia

Bagarani M., Bonetti A., Politiche regionali e Fondi Strutturali. Programmare nel sistema di

governo della UE, Rubbettino, Soveria Mannelli (CZ), 2005

Bonetti A., Prospettive finanziarie dell’UE per il ciclo 2007-2013 e profili di riforma della

Politica di Coesione: senso e nonsenso della proposte della Commissione; Un. di Roma “La

Sapienza”, Centro Interdipartimentale Eurosapienza, mimeo, Roma, 2005

Henke R.; Macrì M.C.; Storti D.; Multifunzionalità e sviluppo rurale nell’UE: un’analisi

comparata; in: “La Questione Agraria”, n.2/2005

INEA (a cura di), La riforma dello sviluppo rurale: novità e opportunità, Collana Strumenti

per la programmazione 2007-2013 – Quaderno n. 1; Roma, 2005

Malassis L., Ghersi G.; Introduzione all’economia agroalimentare; Il Mulino, Bologna, 1995

OECD, Multifunctionality. A framewrok for policy analisys, OECD Agr/CA (98), 9, 1998


APPENDICE

Principi, Obiettivi, temi-chiave e strumenti della

Politica di Coesione per il ciclo 2007-2013

Principi Principi della riforma del 1988 Concentrazione

Addizionalità

Partenariato

Programmazione

Altri principi Coerenza e coordinamento con le altre politiche

comunitarie

Compatibilità/conformità, in primis con le disposizioni

del Trattato e quelle sulla tutela della concorrenza

Valutazione degli interventi

Semplificazione e proporzionalità

Obiettivi prioritari Obiettivi territoriali Convergenza

Competitività regionale e Occupazione

Obiettivo orizzontale Cooperazione Territoriale Europea

Ambiti di policy Priorità della politica per la

competitività (ex agende di

Lisbona e di Goteborg)

Innovazione ed economia della conoscenza

Ambiente e prevenzione dei rischi

Accessibilità ai servizi di interesse economico generale

Priorità della Strategia Europea

per l’Occupazione (SEO)

Piena occupazione

Qualità e produttività sul lavoro

Integrazione e coesione sociale

Altre priorità dell’agenda sociale

europea cofinanziabili con il FSE

Pari opportunità di genere

Integrazione sociale e lavorativa dei soggetti

svantaggiati e degli immigrati

Contrasto di ogni forma di discriminazione etnica,

sociale e religiosa nel mercato del lavoro

Strumenti

finanziari

Fondi Strutturali FESR

FSE

Fondo di Coesione

Fondo di Solidarietà dell’Unione

Europea

Tale Fondo, istituito nel 2002, ha lo scopo di finanziare

interventi in aree colpite da catastrofi naturali

Altri strumenti Finanziamenti BEI e FEI

JESSICA – Joint European Support In Supporting

Projects in City Areas

JASPERS – Joint Assistance in Supporting Projects in

European Regions

JEREMIE - Joint European REsources for Micro to

medium Enterprises

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