1Percorso A • La politica economica

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Lezione 1La politica di bilancio

Tendenze della spesa pubblica in ItaliaIl dibattito sul ruolo dello Stato moderno può farsi risalire ad Adam Smith. Ne La Ricchezza delle Na-zioni elencava le tre «funzioni» dello Stato: proteggere la società dalla violenza e dalle aggressioni esterne, proteggere gli individui dall’ingiustizia, realizzare alcuni interventi pubblici che non sono nell’in-teresse di un singolo cittadino, ma della collettività nel suo insieme. Mentre le prime due funzioni sono chiaramente identificate (difesa e giustizia), la terza funzione è più ampia e vaga e può in principio ab-bracciare qualunque tipo di intervento pubblico.Nella versione di uno stato minimale, la terza funzione elencata da Smith è estremamente limitata perché ogni intervento che vada oltre le funzioni essenziali dello Stato viene considerato negativo per la crescita economica di lungo periodo. Viceversa, in una visione più allargata del ruolo dello Stato, la terza funzione comprende un insieme ampio di politiche che va dagli investimenti pubblici allo stato sociale.Una differente categorizzazione delle funzioni dello Stato — che sviluppa e meglio specifica la terza categoria di Adam Smith — è offerta da Musgrave (1959). Le politiche economiche dei Governi nazio-nali perseguono tre obiettivi: la stabilizzazione del ciclo economico intorno al potenziale, la redistribu-zione della ricchezza e l’efficienza nell’allocazione delle risorse. Per la stabilizzazione, perseguita ormai prevalentemente con la politica delle entrate, rileva soprattutto il livello della spesa pubblica e la capa-cità di attivare programmi di spesa nel breve periodo. Più fine deve essere la distinzione della spesa pubblica quando si vogliano dare prescrizioni o anche soltanto interpretazioni in merito al suo impatto sull’allocazione e la redistribuzione delle risorse.Ai fini di un’ottima allocazione sociale delle risorse, infatti, occorre cercare il corretto mix di azione pubblica e di mercato. Occorre quindi avere precisi riferimenti intorno ai «fallimenti del mercato» — per la presenza di beni pubblici, effetti esterni, imperfezioni nella concorrenza, asimmetrie informative tra operatori economici — e al contempo essere in grado di valutare i costi e le imperfezioni dell’azione pubblica che generano i «fallimenti dello Stato». Riguardo all’azione redistributiva, dati gli obiettivi di solidarietà (ma anche i fini di efficienza) che la ispirano, occorre una chiara percezione dei benefici e dei costi dell’intervento pubblico, considerando soprattutto le reazioni comportamentali dei beneficiari in relazione alle scelte di vita e di lavoro.Nel mondo occidentale, in particolare in Europa, si è ampliato il ruolo del settore pubblico a partire dal secondo dopoguerra, soprattutto per l’ampliarsi della funzione redistributiva. Si tratta della rapida cre-scita dello stato sociale, che in pochi anni genera, oltre a forme più diffuse e costose di assistenza, la sanità di massa, la previdenza di massa, l’istruzione di massa.

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Lezione 1 • La politica di bilancio

L’ascesa dello stato sociale, come anche delle dottrine keynesiane, inizia a chiudersi in alcune democra-zie occidentali già alla fine degli anni Settanta del Novecento. Ad un certo punto la maggioranza degli elettori giudica che il sacrificio marginale crescente della tassazione superi il beneficio marginale di una spesa sociale già molto dilatata e inquinata da inefficienze e, talora, anche da corruzioni. È impressio-nante il profondo e rapido cambiamento degli umori collettivi, che porta a nuove maggioranze politiche (Thatcher nel Regno Unito e Reagan negli Stati Uniti, per ricordare i casi più noti) o a modifiche incisi-ve dei programmi delle vecchie maggioranze (come in alcune socialdemocrazie europee).In molti casi però, l’innegabile volontà di abbassare tasse e spesa si scontra con la forte carica inerziale dei diritti acquisiti, con le resistenze dell’apparato burocratico, con i nuovi bisogni di intervento pubbli-co generati dalla disoccupazione e dalla mole delle riconversioni produttive che derivano dalla rivolu-zione informatica e telematica ecc.Al di là delle differenze nazionali, è oggi osservabile nell’intero arco dei Paesi occidentali una cultura politica che impone al governo di «giustificare» rigorosamente la spesa pubblica; questo implica, per il governo, la capacità di selezionare i bisogni dei cittadini cui deve rispondere lo Stato in carenza di azio-ni private o di iniziative sociali non pubbliche e la capacità di effettuare la spesa con livelli elevati di efficienza e di efficacia.Come si colloca il caso italiano nell’ambito di questa evoluzione internazionale? Nella prima parte del-la storia, l’Italia segue e amplifica il percorso comune: rapido aumento della spesa pubblica sia a fini allocativi che redistributivi, sfruttando una forte crescita dell’economia. Il contrasto emerge quando al-trove comincia il declino dello stato sociale, come conseguenza della dominante volontà di contenere la spesa pubblica e ridurre la tassazione. È da qui che conviene quindi partire con un’analisi un po’ più approfondita, per capire meglio i problemi attuali del nostro Paese.Osservando l’andamento della spesa pubblica italiana durante l’ultimo trentennio, si possono contraddi-stinguere tre differenti fasi. Una prima fase – dall’inizio degli anni ’80 ai primi anni ’90 — è contraddi-stinta da una forte crescita di tutte le componenti della spesa, con un’accelerazione di quella per interes-si alla fine degli anni ’80 come conseguenza del processo di accumulazione del debito pubblico (esso raddoppia in poco più di un decennio, raggiungendo il 120 per cento del PIL).Tale andamento rimane in parte un fenomeno tutto italiano, sia per il livello di spesa raggiunto (il 56,3 per cento del PIL nel 1993), sia per la sua dinamica: confrontando gli andamenti della spesa nei princi-pali paesi europei, si osserva che l’esplosione della spesa negli anni ’80 (circa 10 punti di PIL in 10 anni) non si registra in nessuno dei grandi Paesi europei, anzi il livello della spesa pubblica in Germania e Regno Unito viene addirittura ridotto.Il secondo periodo è caratterizzato dal processo di consolidamento conseguente la firma del Trattato di Maastricht. La creazione del vincolo esterno e la convergenza dei tassi di interesse inducono a persegui-re e favorire una riduzione della spesa pubblica in 5 anni (dal 1993 al 1998) di 7,6 punti di PIL. Di questi, poco meno di 5 punti sono dovuti alla riduzione della spesa per interessi ed il resto al conteni-mento della spesa primaria.Il terzo (dalla fine degli anni ’90 ad oggi) è contraddistinto da una ripresa della crescita della spesa cor-rente primaria, che ritorna nel 2005 al livello record del 1993, parzialmente bilanciata dalla continua riduzione della spesa per interessi.La letteratura economica teorica ed empirica non ha individuato in maniera univoca un livello ottimale che possa essere usato come riferimento per analizzare e valutare la spesa pubblica di un determinato Paese. E confrontando i diversi Paesi europei, non è possibile determinare una chiara correlazione tra livello di spesa e crescita economica. Vi sono Paesi, ad esempio, con livelli di spesa superiori alla media (si pensi ai Paesi scandinavi) dove la crescita economica è anch’essa superiore alla media europea; d’altra parte altri Paesi come la Gran Bretagna, l’Irlanda o la Spagna, registrano una crescita sostenuta pur a fronte di bassi livelli di spesa pubblica. Ciò che sembra più rilevante ai fini della crescita economica è non tanto il livello di spesa quanto la sua composizione e l’efficienza nell’utilizzo delle risorse all’interno dei diversi comparti.

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Oggi l’Italia si trova con un livello di spesa che non differisce di molto da quello della media degli altri Paesi europei. Dal punto di vista della composizione, però, essa presenta alcune evidenti peculiarità: in particolare, spiccano una divergenza nei valori per la spesa per interessi (circa il doppio delle principali economie europee) ed il valore elevato della spesa per pensioni. Più alto della media è anche il valore relativo all’ordine pubblico. Più basso è invece il livello delle altre prestazioni sociali, denotando un evidente sbilanciamento nei confronti della spesa pensionistica.

Ministero dell’economia e delle finanze, Libro verde sulla spesa pubblica

Rispondi alle seguenti domande:

1 • Quali sono, secondo Musgrave, i tre obiettivi fondamentali delle politiche economiche?

2 • Qual è stato l’andamento tendenziale della spesa pubblica in Italia dal dopoguerra ad oggi?

3 • In quali settori l’Italia spende di più rispetto alla media degli altri Paesi europei?