GIUSEPPE PIPERATA

La tutela del paesaggio

Come ricordato paesaggio e patrimonio stori-co-artistico sono beni la cui tutela è conside-rata un compito diffuso a partire dalla Cartacostituzionale.

Per molti anni, il regime di protezione diquesti beni era dettato da due distinte fonti,in quanto la legge 29 giugno 1939, n. 1497, sioccupava delle bellezze naturali, la legge 1°giugno 1939, n. 1089, invece, disciplinava latutela delle cose d’interesse artistico e sto-rico. Si deve anche ricordare la legge 8 agosto1985, n. 431 (c.d. legge Galasso), la quale harafforzato gli strumenti di tutela dei profilinaturalistici del nostro territorio.

Oggi, però, si registrano alcune novità. Perun lato, i due regimi sono stati accorpati inun unico testo legislativo, il d.lgs. 22 genna-io 2004, n. 42, contenente il Codice dei beniculturali e del paesaggio. Ciò ha anche deter-minato l’elaborazione di una nozione unica dipatrimonio culturale, composto dai beni paesag-gistici e dai beni culturali (art. 2, comma 1).In pratica, si supera la dicotomia tra paesag-gio e patrimonio storico-artistico e si unifical’oggetto della tutela che l’art. 9 Cost. impo-ne alla Repubblica, anche se continuano a so-pravvivere due distinte sottocategorie, quelladei beni culturali e quella dei beni paesaggi-stici, caratterizzate dalla sottoposizione aprincipi comuni, ma a regimi differenti.

Per altro lato, invece, le competenze ammini-

La tutela del paesag-gio e dei beni cultu-rali: le fonti

La tutela del paesag-gio e dei

beni culturali: le compe-

tenze

strative in materia di tutela sono state diver-samente distribuite, in quanto mentre quelleriguardanti i beni culturali sono prevalente-mente di competenza statale, invece, quelle ri-guardanti i beni paesaggistici sono prevalente-mente di competenza delle regioni. La tuteladei beni culturali viene garantita dallo Statoattraverso il Ministero per i beni e le attivi-tà culturali. Il Ministero esercita le sue com-petenze amministrative attraverso le strutturecentrali (Segretariato e varie Direzioni gene-rali), alcuni istituti (Istituti centrali,Istituti nazionali e Istituti dotati di specia-le autonomia) e attraverso gli organi periferi-ci (cfr. d.P.R. 26 novembre 2007, n. 233). Inparticolare, operano a livello periferico leDirezioni regionali per i beni culturali e pae-saggistici, le Soprintendenze (quelle per ibeni archeologici, quelle per i beni architet-tonici e paesaggistici e quelle per i beni sto-rici, artistici ed etnoantropologici), le So-printendenze archivistiche, gli Archivi di Sta-to, le biblioteche statali, i musei statali.

Si è detto sopra del nuovo modo di intendereil paesaggio nella prospettiva concettuale edinterpretativa che si è affermata, anche gra-zie, da ultimo, alla Convenzione europea delpaesaggio. Di tale cambiamento vi è traccia nelCodice dei beni culturali e del paesaggio, apartire dalla definizione che il testo legisla-tivo dà di tali beni. Paesaggio non è più (esolo) un mero e astratto valore estetico, ma«il territorio espressivo di identità, il cuicarattere deriva dall’azione di fattori natura-li, umani e dalle loro interrelazioni» (art.131, comma 1). Il paesaggio forma insieme aibeni culturali il patrimonio culturale dellaNazione, ma a sua volta è composto dai benipaesaggistici, che sono immobili e aree indivi-duate come tali, in quanto «costituenti espres-sione dei valori storici, culturali, naturali,

La nuova nozione

di paesag-gio

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morfologici ed estetici del territorio, e glialtri beni individuati dalla legge o in basealla legge» (art. 2, comma 3).

Per tali beni il Codice assicura una tutela«relativamente a quegli aspetti e caratteri checostituiscono rappresentazione materiale e vi-sibile dell’identità nazionale, in quantoespressione di valori culturali» (art. 131,comma 2). L’esercizio di questa azione di tute-la può importare l’adozione di provvedimentiche conformano diritti e condizionano l’uso deibeni oggetto della tutela stessa (art. 3, comma2).

Nello specifico il codice assicura una tutelaa tre categorie di beni paesaggistici (art.134):

1. gli immobili e le aree (ad esempio, le coseimmobili che hanno cospicui caratteri di bellez-za naturale, singolarità geologica o memoriastorica, ivi compresi gli alberi monumentali; leville, i giardini e i parchi; i complessi dicose immobili come i centri storici; le bellezzepanoramiche) individuati attraverso un procedi-mento amministrativo, finalizzato all’adozionedi una dichiarazione di notevole interesse pub-blico del bene (artt. 136 ss.);

2. le aree direttamente individuate come benipaesaggistici dalla legge (art. 142), come ades., alcuni territori costieri; alcuni fiumi etorrenti; i ghiacciai; i parchi e le riservenazionali o regionali; le zone gravate da usicivici; le zone umide; le zone di interesse ar-cheologico);

3. le ulteriori aree o immobili sottoposti atutela da parte dei piani paesaggistici (art.143).

Il punto di maggior contatto tra l’azionepubblica di tutela del paesaggio ed il governodel territorio si coglie con maggiore evidenzasoprattutto rispetto a due precisi istituti di-

I beni paesaggi-

stici

Gli stru-menti di tutela del paesag-gio

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sciplinati dal Codice: il piano paesaggistico el’autorizzazione paesaggistica.

I piani paesaggistici sono approvati dalleregioni, anche se per alcuni beni è previstaun’elaborazione congiunta del piano con il Mi-nistero dei beni culturali e spetta allo stessoMinistero individuare le linee fondamentalidell’assetto del territorio nazionale per quan-to riguarda la tutela del paesaggio, con fina-lità di indirizzo della pianificazione. Le re-gioni possono, come visto, approvare un apposi-to piano paesaggistico oppure un piano urbani-stico-territoriale che tenga anche conto deivalori paesaggistici. Tali strumenti debbonodefinire alcune specifiche prescrizioni, chetendono a) al mantenimento delle caratteristi-che, degli elementi costitutivi e delle morfo-logie dei beni tutelati; b) all’individuazionedelle linee di sviluppo urbanistico ed ediliziocompatibili con i diversi livelli di valore ri-conosciuti e con il principio del minor consumodel territorio; c) al recupero e alla riquali-ficazione degli immobili e delle aree compro-messi o degradati, al fine di reintegrare i va-lori preesistenti, nonché alla realizzazione dinuovi valori paesaggistici coerenti ed integra-ti; d) all’individuazione di altri interventidi valorizzazione del paesaggio, anche in rela-zione ai principi dello sviluppo sostenibile(art. 135).

Dalla definizione del procedimento di adozio-ne del piano paesaggistico derivano alcune con-seguenze. Innanzitutto, l’adozione del pianodetermina che non sono più ammessi sugli immo-bili e nelle aree tutelate interventi in con-trasto con le prescrizioni di tutela previstenel piano stesso e le relative previsioni eprescrizioni sono immediatamente cogenti e pre-valenti sulle previsioni dei piani territorialied urbanistici (art. 143, comma 9). Inoltre: a)le previsioni dei piani paesaggistici non sono

Il piano paesaggi-stico: pro-cedimento econtenuti

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derogabili da parte di piani, programmi e pro-getti nazionali o regionali di sviluppo econo-mico; b) sono cogenti per gli strumenti urbani-stici dei comuni e degli enti locali; c) sonoprevalenti sulle disposizioni contenute negliatti di pianificazione ad incidenza territoria-le previsti dalle normative di settore; d) icomuni e gli enti locali conformano o adeguanogli strumenti di pianificazione urbanistica eterritoriale a tali previsioni entro due annidalla loro approvazione; e) eventuali limitialla proprietà derivanti da tali previsioni nonsono oggetto di indennizzo; f) possono prevede-re misure di coordinamento con gli strumenti dipianificazione territoriale e di settore, non-ché con i piani, programmi e progetti nazionalie regionali di sviluppo economico (art. 145).

L’individuazione di un’area o un immobilecome bene paesaggistico non determina l’appli-cazione di un vincolo assoluto di interventoedilizio, di modificabilità o di trasformazio-ne. Il Codice, infatti, ammette sempre e senzaparticolari formalità alcune tipologie di in-terventi, come, ad esempio, quelli «di manuten-zione ordinaria, straordinaria, di consolida-mento statico e di restauro conservativo chenon alterino lo stato dei luoghi e l’aspettoesteriore degli edifici» (art. 149, comma 1).Per tutti gli altri, invece, viene imposto unregime di autorizzazione preventiva, con loscopo di verificare che l’intervento avvenganel rispetto del principio secondo il quale «iproprietari, possessori o detentori a qualsiasititolo di immobili ed aree di interesse paesag-gistico, tutelati dalla legge, (…) non possonodistruggerli, né introdurvi modificazioni cherechino pregiudizio ai valori paesaggistici og-getto di protezione» (art. 146, comma 1).

L’autorizzazione paesaggistica deve esserechiesta dal titolare del diritto sul bene al-l’amministrazione competente, cioè la regione,

L’autoriz-zazione

paesaggi-stica: pro-cedimento

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la quale molto spesso decentra tale competenzasugli enti locali (province, comuni o loro for-me associative). L’amministrazione competenteverifica la completezza della documentazione eistruisce il procedimento; successivamente, en-tro 40 giorni trasmette la documentazione allaSoprintendenza, alla quale spetta fornire entro45 giorni un parere vincolante. Se la Soprin-tendenza esprime un parere positivo nei termi-ni previsti, l’amministrazione competente deci-de di conseguenza entro i successivi 20 giorni.Se, invece, il parere è negativo, è la stessaSoprintendenza a comunicare all’interessato ilpreavviso di diniego ai sensi dell’art. 10-bis,legge n. 241 del 1990, mentre l’amministrazionecompetente provvederà in conformità al parerenei successivi 20 giorni. Nel caso in cui laSoprintendenza rimanga inerte, l’amministrazio-ne convoca una conferenza di servizi per supe-rare lo stallo procedurale. In ogni caso, de-corsi 60 giorni dal ricevimento della documen-tazione da parte della Soprintendenza senza chequesta abbia espresso il parere, l’amministra-zione competente può procedere prescindendo dalparere. Se, invece, è l’amministrazione compe-tente a rimanere inerte dopo la ricezione delparere, decorso il termine dei 20 giorni,l'interessato può richiedere l'autorizzazionein via sostitutiva alla regione, che vi provve-de, anche mediante un commissario ad acta, en-tro sessanta giorni dal ricevimento della ri-chiesta, ovvero allo stesso Soprintendente qua-lora la regione non abbia delegato la funzioneautorizzato ria ad altri enti, e sia essa stes-sa inadempiente (art. 146).

Si tenga, inoltre, presente che per le aree egli immobili soggetti a vincolo paesistico nonbasta l’eventuale titolo edilizio abilitativoper poter svolgere un intervento sul bene tute-lato, dovendosi, come visto, necessariamenteacquisire un’autorizzazione preventiva dell’au-

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torità competente. Infatti, la disciplina codi-cistica chiarisce che «l’autorizzazione paesag-gistica costituisce atto autonomo e presuppostorispetto al permesso di costruire o agli altrititoli legittimanti l’intervento urbanistico-e-dilizio», e non può essere rilasciata in sana-toria successivamente alla realizzazione, ancheparziale, degli interventi. Inoltre, l’autoriz-zazione è «valida per un periodo di cinqueanni, scaduto il quale l’esecuzione dei proget-tati lavori deve essere sottoposta a nuova au-torizzazione». Tuttavia «I lavori iniziati nelcorso del quinquennio di efficacia dell'auto-rizzazione possono essere conclusi entro e nonoltre l'anno successivo la scadenza del quin-quennio medesimo» (art. 146, comma 4).

Il d.P.R. 9 luglio 2010, n. 139, ha introdot-to una procedura semplificata di autorizzazionepaesaggistica per gli interventi di lieve enti-tà, tassativamente elencati nel provvedimento(Allegato I).

Sul piano procedimentale, l’istanza da pre-sentarsi ai fini del rilascio dell’autorizza-zione semplificata deve essere corredata da unarelazione paesaggistica semplificata, redattada un tecnico abilitato, che dovrà attestare laconformità dell’intervento alla disciplina delpaesaggio ed alla vigente disciplina urbanisti-ca.

A seguito della presentazione dell’istanza, èprevista una prima verifica in ordine alla ap-plicabilità o meno della modalità semplificata,nonché una verifica preliminare della conformi-tà dell’intervento progettato alla disciplinaurbanistica ed edilizia.

In caso di esito positivo si procede alla va-lutazione di compatibilità paesaggistica.

Nel caso in cui l’amministrazione competente,previa comunicazione dei motivi ostativi aisensi dell’art. 10-bis della legge n. 241 del1990 ed eventuale apertura del relativo con-

L’autoriz-zazione paesaggi-stica sem-plificata: campo d’ap-plicazione e procedi-mento

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traddittorio endo-procedimentale, esprima unavalutazione negativa rigetta motivatamente ladomanda. Nell’ipotesi di rigetto della domandal’interessato, entro 20 giorni dalla ricezionedel relativo provvedimento, può comunque chie-dere al soprintendente, con istanza motivata ecorredata della documentazione, di pronunciarsisulla domanda di autorizzazione paesaggisticasemplificata. Copia dell’istanza è contestual-mente inviata all’amministrazione che ha adot-tato il provvedimento negativo, la quale, entrodieci giorni dal ricevimento, può inviare leproprie deduzioni al soprintendente. Ricevutal’istanza, il soprintendente, entro i successi-vi 30 giorni, verifica la conformità dell’in-tervento progettato alle prescrizioni d’uso delbene paesaggistico ovvero la sua compatibilitàpaesaggistica e decide in via definitiva, rila-sciando o negando l’autorizzazione. Copia ditale provvedimento è inviata all’ammini-strazione che si è pronunciata in senso negati-vo.

In caso invece di valutazione positiva dellacompatibilità paesaggistica, l’amministrazioneprovvede immediatamente e, comunque, entro 30giorni dal ricevimento della domanda, a tra-smettere alla soprintendenza una motivata pro-posta di accoglimento della domanda corredatadalla stessa istanza e dalla documentazione insuo possesso.

Se anche la valutazione del soprintendente èpositiva, quest’ultimo, nei 25 giorni successi-vi, esprime parere vincolante al quale l’ammi-nistrazione locale si adegua rilasciando l’au-torizzazione (massimo entro 5 giorni dalla ri-cezione dello stesso parere) e dandone immedia-tamente comunicazione all’interessato e allasoprintendenza; se la valutazione è invece ne-gativa, entro lo stesso termine e previa comu-nicazione all’interessato dei motivi che ostanoall’accoglimento, il soprintendente rigetta di-

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rettamente l’istanza senza investire nuovamentedella questione l’ente locale.

Il provvedimento di rigetto è immediatamentecomunicato alla amministrazione competente eall’interessato.

Il parere del soprintendente non è vincolan-te, ma solo obbligatorio, nel caso in cui l’a-rea interessata sia assoggettata ad un vincoloo ad un piano paesaggistico che contengano spe-cifiche prescrizioni d’uso del paesaggio ed intal caso il provvedimento di rigetto è adottatodall’amministrazione competente al rilasciodell’autorizzazione.

Il procedimento autorizzatorio semplificatodeve concludersi in ogni caso nel termine mas-simo di 60 giorni dal ricevimento dell’istanza.

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