La trasparenza come fattore di prevenzione della corruzione

Fabrizio Di Mascio

Brescia, 6 giugno 2018

Il percorso della trasparenza in Italia

Prima del 1990: amministrazione chiusa, ispirata al principio delsegreto

Legge 241/1990 (procedimento amministrativo): introduzionedel diritto di accesso ai documenti su richiesta di soggettiqualificati

Legge 15/2009-D.lgs. 150/2009 (riforma “Brunetta” delpubblico impiego): introduzione del principio di accessibilitàtotale fatto valere da un sistema della trasparenza proattivaguidato dalla CIVIT

Legge 190/2012-D.lgs. 33/2013 (pacchetto Anticorruzione):codificazione della trasparenza proattiva in funzione di prevenzionedella corruzione guidata dall’ANAC (ex CIVIT)

D.L. 90/2014: nuova “ANAC”

Legge Madia n. 124/2015 e D.lgs. 97/2016: introduzione delFOIA; revisione degli obblighi di pubblicazione

Le indicazioni dell’ANAC

Delibera 1309/2016: Linee guida sull’accesso civicogeneralizzato

Delibera 1310/2016: Indicazioni sull’assolvimento degli obblighidi pubblicazione ai sensi del d.lgs. 97/2016

Regolamento di vigilanza in materia di trasparenza del 29marzo 2017

La trasparenza nei Piani triennali di prevenzione della corruzione

Una sezione dedicata alla trasparenza nel PTPCT come attoorganizzativo dei flussi informativi

Coordinamento tra obiettivi strategici in materia di trasparenzae documenti del ciclo di gestione della performance

Indicazione esplicita di:

soggetti responsabili delle varie attività relative ai singoliobblighi di pubblicazione;

termini per la pubblicazione/aggiornamento dei dati;

modalità di vigilanza e monitoraggio.

In assenza di questa indicazione scattano le sanzioni pecuniarieintrodotte dal DL 90/2014

La pubblicazione su siti web (d.lgs. n. 33/2013): l’accesso civico“semplice”

Richiesta inoltrata al RPCT che ha l’obbligo di concludere ilprocedimento con un provvedimento espresso e motivato entro30 giorni

Se la richiesta è fondata, il RPCT attiva procedimentodisciplinare nei confronti del soggetto inadempiente

In caso di inerzia del RPCT, dopo 30 gg il cittadino puòrivolgersi in seconda istanza al titolare del potere sostitutivoche va identificato nonostante esso non sia piùesplicitamente menzionato dal d.lgs. 33/2013(Delibera ANAC 1310/2016)

In terza istanza il cittadino può rivolgersi ad ANAC attivando lavigilanza “indiretta”

La trasparenza reattiva: il FOIA o “accesso civico generalizzato” (d.lgs. 97/2016)

Accesso è illimitato rispetto ai soggetti: chiunque puòinoltrare la richiesta (accesso civico)

Tutti i dati ulteriori a quelli oggetto di pubblicazione onlineobbligatoria possono essere oggetto di richiesta (accessogeneralizzato)

Obiettivo è garantire il controllo diffuso dell’amministrazioneattraverso l’accesso gratuito: accesso più esteso di quelloprocedimentale ma meno profondo

Restano in vigore le altre forme di accesso e pubblicazione

I tre accessi

Accessoprocedimentale

Accesso civico“ristretto”

(Determinazione ANAC 1310/2016)

Accesso civico “generalizzato”

(Determinazione ANAC 1309/2016)

Introduzione Legge 241/1990 D.lgs. 33/2013 D. lgs. 97/2016

Accesso rispetto alsoggetto

LIMITATO ai soggetti con interesse

qualificatoILLIMITATO ILLIMITATO

Accesso rispetto all’oggetto

LIMITATOa documenti prodotti nell’ambito

di un procedimento

LIMITATOai documenti, dati e

informazioni oggetto di pubblicazione obbligatoria

ILLIMITATO (in principio)salvo il bilanciamento con

altri interessi e principi

Accesso gratuito salvo il rimborso per i supporti

materiali

I tre accessi

Accessoprocedimentale

Accesso civico“ristretto”

Accesso civico “generalizzato”

Istanza richiedemotivazione

SI NO NO

Risposta richiede motivazione

NO SI SI

Istanza indirizzata a Amministrazione RPCTUfficio che detiene il dato,

URP, o altro ufficio indicato

Coinvolgimento dei contro-interessati

SI NO SI

Rimediostragiudiziale

CADA

Difensore civico

Titolare del potere sostitutivo

ANAC

RPC T,

sentito il Garante Privacy

Il FOIA all’italiana

Coinvolgimento dei contro-interessati:

1) Comunicazione ai contro-interessati

2) Ricezione opposizione motivata entro dieci giorni consospensione dei termini

3) Comunicazione ai contro-interessati dell’accoglimento dellarichiesta nonostante la loro opposizione

4) Trasmissione dei documenti e dati a distanza di 15 giornidalla ricezione della comunicazione al contro-interessato

La governance dell’accesso civico generalizzato

ANAC: adotta linee guida su esclusioni e limiti all’accesso; nonrilascia pareri puntuali sulle richieste trattate dalle pubblicheamministrazioni (comunicato del Presidente dell’Autorità del27 aprile 2017)

Garante Privacy: esprime un parere su richiesta del RPCT nelprocedimento di riesame; co-decide sull’adozione delle Lineeguida ANAC

Dipartimento Funzione Pubblica: accompagna leamministrazioni attraverso azioni di monitoraggio

Linee Guida ANAC (Determinazione 1309/2016)

Adozione di un atto interno che disciplini le tre forme diaccesso con riferimento agli aspetti procedimentali

Adeguamenti organizzativi (introduzione di un helpdesk/centro di competenza)

Ambito oggettivo: non sono ammissibili le richieste massive,generiche ed esplorative nonché quelle riferite a dati frutto diricerche/rielaborazioni (si accede solo a dati in possesso dellep.a. svincolati dai documenti)

Monitoraggio: Istituzione di un “registro degli accessi” dapubblicare sul sito istituzionale con cadenza di aggiornamentosemestrale

Circolare DFP n. 2/2017: Criteri di riferimento e loro applicazione

Tutela preferenziale dell’interesse conoscitivo (nonconvertire la regola in eccezione; diniego non può essere fondatoesclusivamente sulla risposta dell’eventuale contro-interessato)

Minor aggravio procedurale nell’esercizio del diritto: nonpossono imporsi oneri/formalità aggiuntivi; sono ribaditi i limitiall’adozione di regolamenti interni posti dalla riserva di leggeassoluta con riferimento all’estensione del diritto

Le richieste generiche o esplorative sono inammissibiliesclusivamente in assenza di chiarimenti da parte del richiedente

Identificazione del richiedente è condizione di ricevibilità dellarichiesta

Circolare DFP n. 2/2017: Riparto delle competenze

Ricezione delle richieste: ufficio che detiene i dati, URP, ognialtro ufficio indicato in “Amministrazione trasparente”

Decisione sulla domanda: Ufficio che detiene i dati supportatodalle unità di personale, adeguatamente formate, del centro dicompetenza (cd. “help desk”)

Decisione in sede di riesame: RPCT oppure altro ufficio se larichiesta concerne dati e documenti detenuti dal RPCT

Circolare DFP n. 2/2017: Conseguenze del mancato rispetto deitermini

Viene ribadita l’applicazione dell’art. 46 del d.lgs. n. 33/2013 percui il mancato rispetto dei termini è elemento di valutazione dellaresponsabilità dirigenziale, eventuale causa di responsabilità perdanno all’immagine dell’amministrazione, elemento divalutazione della performance

Termini decorrono dalla data di presentazione delladomanda

In relazione alla gravità e alla reiterazione degli inadempimenti, ilRPCT è tenuto a effettuare una segnalazione all’ufficio didisciplina, all’organo politico e agli uffici cui compete lavalutazione della dirigenza

Circolare DFP n. 2/2017: Dinieghi non consentiti

In caso di richieste massive o manifestamente irragionevoli,l’amministrazione è tenuta a invitare il richiedente a ridefinire laportata della propria richiesta per non pregiudicare il buonandamento dell’amministrazione

Manifesta irragionevolezza della richiesta va motivata nellarisposta al richiedente

I medesimi principi si applicano all’impatto cumulativo delledomande da parte di uno stesso soggetto

Diniego non può essere fondato su limitazioni temporali

Principio generale del “dialogo cooperativo” per escludereil ricorso ai dinieghi “procedurali”

Circolare DFP n. 2/2017: Dialogo con il richiedente

Tracciato: Rilascio della ricevuta alla ricezione con indicazionedel termine; Registro degli accessi

Cooperativo: Chiarimenti circa identità del richiedente, oggettodella richiesta, modalità di invio, eventuali costi di riproduzionesu supporti materiali

Esaustivo: Indicare espressamente le motivazioni del diniegoindicando i mezzi di ricorso esperibili

Alcune sentenze in materia di FOIA (disponibili sul sito delCentro nazionale di competenza foia.gov.it)

TAR Lombardia 1951/2017; TAR Emilia Romagna645/2017; TAR Lazio 2994/2018: è legittimo il diniego dellarichiesta accesso civico generalizzato quando essa impone unaattività straordinaria in termini di contro-interessati da consultaree quantità di materiale da raccogliere/elaborare

TAR Puglia 234/2018: le richieste massive di accessoimplicano in ogni caso l’attivazione del dialogo collaborativo el’adeguata dimostrazione del carico di lavoro imposto

TAR Veneto 607/2017: accesso civico generalizzato nonobbliga alla raccolta di informazioni di cui la PA non dispone

TAR Puglia 1040/2017: inesistenza di documenti oggetto dirichiesta va attestata

Alcune sentenze in materia di FOIA

TAR Lazio 9940/2017: accesso non può comprendere anche leintenzioni, le valutazioni e i chiarimenti circa l’agire futuro eipotetico della PA; inammissibili le istanze esplorative

Consiglio di Stato 47/2018: accesso civico riguarda ancheinformazioni contenute in banche dati

TAR Campania 2562/2017; TAR Puglia 321/2017; TARToscana 1494/2017: qualificazione dell’istanza di accesso

Consiglio di Stato 1406/2017: inammissibile la riqualificazionein giudizio della domanda

Alcune sentenze in materia di FOIA

TAR Campania 5901/2017: Bilanciamento tra trasparenza eprivacy non può basarsi sul mero rifiuto del contro-interessato

TAR Campania 6028/2017: informazioni sull’esecuzione di uncontratto sono accessibili

TAR Sicilia 34/2018: informazioni sul numero di studenti iscrittia un corso universitario sono accessibili

TAR Veneto 171/2018: richiesta di atti è ammissibile se sonospecificati gli estremi; non è ammissibile la richiesta “esplorativa”

TAR Lombardia 303/2018: dati su una procedura di gara sonoaccessibili previo oscuramento dei dati strettamente personali

L’attuazione del FOIA

Amministrazioni faticano a pubblicare Registro degli accessiconfigurato e aggiornato secondo le indicazioni dell’ANAC

Ragioni del mancato accoglimento delle richieste: dati nondetenuti dalle amministrazioni; informazioni non già elaborate;eccezioni relative (privacy); eccezioni assolute; richiesta massiva

Ambito di riferimento privilegiato delle richieste: “Atti eprovvedimenti”