LA PROGRAMMAZIONE GENERALE E DI SETTORE Qualche cenno di storia dal 1950 a oggi Agostino Cappelli...

LA PROGRAMMAZIONE GENERALE E DI SETTORE

Qualche cenno di storia

dal 1950 a oggi

Agostino Cappelli

Università IUAV di Venezia

DOMANDE

• COS’E’ UN PIANO

• PERCHE’ SI FA UN PIANO ?

• CHI FA UN PIANO ?

• QUANDO SI FA UN PIANO ?

• QUANTO DURA UN PIANO ?

• COS’E’ IL PGT E LA LEGGE OBIETTIVO ?

La pianificazione nazionale dal dopoguerra al 1992

IL PRIMO P.G.T. DEL 1986 ED I

PIANI DI SETTORE

GLI INDIRIZZI DI PROGRAMMAZIONE E GLI SCENARI DESIDERATI

• ARTICOLAZIONE DEL PROCESSO NORMATIVO IN

TRE MOMENTI

– LEGGE PER L’ELABORAZIONE DEL PIANO

– LEGGE DI PROGRAMMA

– LEGGE DI SPESA

• ART.41 DELLA COSTITUZIONE: l’iniziativa privata

non deve contrastare con l’utilità sociale e deve essere

coordinata ed indirizzata ai fini sociali

GLI SCENARI REALI• LA PROGRAMMAZIONE GENERALE HA

PREDISPOSTO DOCUMENTI MA NON E’

MAI ARRIVATA NEPPURE ALLA LEGGE DI

ELABORAZIONE DEL PIANO

• LA PIANIFICAZIONE SETTORIALE (DEI

TRASPORTI) SI ESPRIME UNICAMENTE

IN LEGGI DI SPESA

Pianificazione e Programmazione ovvero: programmazione per incentivi

• per il legislatore

– piano come programma organico di interventi politici,

legislativi ed amministrativi finalizzati alla

realizzazione di un modello di sviluppo

– piano come programma di realizzazione e di

finanziamento di un complesso organico di opere e di

attività (es. piano decennale dell’ANAS., piano di

potenziamento delle F.S., piano degli interporti, etc)

La programmazione nazionale

• Elementi per un piano economico 1949/52 (Piano “Saraceno”: primo piano economico globale)– obiettivi: aumento dell’occupazione e sviluppo del

mezzogiorno

– il programma rimane a livello di documento e non raggiunge il primo livello normativo

• Schema (Vanoni) di sviluppo dell’occupazione e del reddito (presentato al parlamento nel 1954)– obiettivi: eliminazione della disoccupazione nel decennio

1955/64, riduzione del divario nord/sud, crescita del reddito, pareggio della bilancia dei pagamenti

La programmazione nazionale degli anni sessanta

• Organizzazione del Ministero del Bilancio e della Programmazione Economica (L.48/67) dotato di una Segreteria Generale per la programmazione e di una direzione generale per l’attuazione del programma e del CIPE con il supporto dell’ISCO e dell’ISPE

• Approvazione del primo ed unico: PROGRAMMA ECONOMICO QUINQUEN-NALE 1967-1971 (L. 685/67): privo di indicazioni di strumenti di intervento e di indirizzo della P.A. di fatto non venne realizzato

il secondo programma economico nazionale 1971-1975 ed il Progetto ‘80

• il rapporto preliminare al programma economico

nazionale 1971-1975: maggiore attenzione al fatto

organizzativo con procedure più elastiche e dinamiche

• il rapporto chiamato “progetto 80” per l’orizzonte di

riferimento definisce lo scenario dei trasporti e lo

schema strutturale dei servizi e delle infrastrutture che

verrà ripreso dal PGT

• il rapporto Ruffolo del 1973 sulla riforma della P.A.

La programmazione settoriale dei trasporti

• L. 126/58: progr. di sviluppo delle strade• LL: 463/55, 729/61, 385/68: progamma della rete

autostradale• L.211/62:piano decennale potenziamento FS• il Progetto ‘80: appendice al rapporto preli-minare del

P.E.N. 71/75:– definisce i criteri di organizzazione del traffico in una rete di

trasporti articolata in primaria e metropolitana– prevede il potenziamento dei servizi ferroviari intercity,

l’integrazione modale, lo sviluppo del traffico merci ferroviario e di cabotaggio

– strumenti dei sistemi portuali e del principio del traffico integrato

IL 1° PIANO GENERALE DEI TRASPORTI

• L. 245/84: la legge di elaborazione del piano

• DPCM 10/4/86: approvazione del piano come atto legislativo di coordinamento amministrativo (Consiglio di Stato del 10.7.86) che definisce le funzioni del Ministero dei Trasporti nella fase di attuazione del piano e, con atto amministrativo, la “Pianificazione per obiettivi”

• il Piano è un piano processo, di cui sono previsti gli aggiornamenti con cadenza triennale

• ai fini della attuazione degli obiettivi il piano prevede la costituzione del CIPET, (L.186/91)

• La prima conferenza: 11.10.78

– dopo la stasi successiva al secondo programma

economico nazionale della fine degli anni sessanta si

passa alla fine degli anni settanta alla

programmazione settoriale dei trasporti

– Antecedenti: il libro bianco sui trasporti, il programma

per la redazione del Piano nazionale e dei piani

regionali dei trasporti

DALLA I ALLA IV CONFERENZA NAZIONALE DEI TRASPORTI

la Prima Conferenza: ottobre 1978• la relazione generale del prof. Stagni

– completa e convincente diagnosi del sistema italiano

dei trasporti:• settorialità dei piani• squilibrio tra trasp. collettivo/pubblico e individuale/privato• necessità di orientare le scelte degli utenti• necessità di sviluppare l’integrazione e l’intermodalità• necessità di unificare i procedimenti amministrativi• necessità di migliore distribuzione dei costi del trasporto tra

utente e contribuente• necessità di ristrutturare le FS ed in particolare l’offerta merci• necessità di ammodernare il sistema urbano/metropolitano

LA LEGGE 15.6.75 N.245 LEGGE PER L’ELABORAZIONE DEL PIANO

• La 1a Conferenza nazionale dei trasporti del 1978

• Settembre 1984 inizio dei lavori della Segreteria tecnica del

PGT

• 17 giugno 1985: 2a Conferenza nazionale

– discussione della fase conoscitiva del piano, le problematiche

emergenti dal quadro conoscitivo, il quadro previsivo in cui il

PGT andava ad individuare le linee di intervento

– presentazione dei primi risultati delle analisi economiche

previsive e delle matrici input-output elaborate per il piano dal

Premio Nobel Wassily Leontieff

L’elaborazione della proposta di piano: la 3a Conferenza del 16.12.86

• Sulla base del dibattito della II Conferenza viene elaborata la proposta di piano che viene presentata alla III Conferenza e quindi approvata con DPCM 10 aprile 1986.

• Il Consiglio di Stato dichiara il PGT “Atto amministrativo generale” cui sono tenuti ad attenersi tutti gli organi centrali e periferici dello Stato.

I CONTENUTI DEL P.G.T.• AREA I: l’unicità del quadro di comando e la

costituzione del CIPET

• AREA II:lo scanario economico al 2000 e la

funzionalità dell’offerta:

– i corridoi plurimodali

– i sistemi strutturali (valichi, porti, aereoporti ed interporti)

– i sistemi organizzativi nel trasporto ferroviario, stradale,

marittimo, idroviario ed aereo

– l’urbano

I CONTENUTI DEL P.G.T./2

• AREA III: provvedimenti organizzativi,

amministratrivi e legislativi ed azioni prioritarie

necessarie all’ammodernamento del sistema

nazionale dei trasporti

• AREA IV: l’ambiente, la sicurezza, la

vulnerabilità del sistema, gli utenti deboli, la

cultura, la ricerca, l’informazione, l’occupazione

I MERITI DEL PGT

• L’identificazione dei problemi fondamentali e per alcuni anche delle soluzioni possibili

• Il superamento del vincolo di interdipendenza con la pianificazione territoriale e con quella settoriale dei trasporti ed in particolare con i Piani regionali

• L’individuazione della struttura di coordinamento (CIPET) degli interventi sul sistema dei trasporti

• la segnalazione del “problema ambiente”

UN TENTATIVO DI SINTESI

• TRE LIVELLI GERARCHICI DI PIANIFICAZIONE

I gestione della crisi con interventi urgenti

II prevedere i problemi e gli interventi per evitarli

III identificare gli assetti futuri desiderabili e

predisporre quanto necessario per

conseguirli

UN TENTATIVO DI SINTESI

• TRE FASI DELLA PIANIFICAZIONE NAZIONALE

– Il “Progetto 80” ricco di felici intuizioni non quantificate

esprime il III livello, con una forte carica utopica

– La I Conferenza nazionale esprime il II e III livello

equilibrando gli interventi immediati con azioni

strategiche

– il PGT: gli interventi urgenti per affrontare

l’emergenza (I livello) nell’ambito tuttavia di obiettivi

generali

L’aggiornamento triennale del PGT e la IV Conferenza Nazionale:9-10/4/90

• Nell’aprile 1990 viene presentato il 1° aggiorna-

mento triennale del PGT

• Si confermano gli indirizzi del PGT segnalandone

tuttavia la mancata attuazione in tutte le linee

strategiche segnalate dal piano tra cui il CIPET

L’aggiornamento triennale del PGT e la IV Conferenza Nazionale:9-10/4/90

• si propone l’integrazione dei corridoi plurimodali in una maggiore logica di rete

• si propone la realizzazione del Piano Funzionale Triennale (che comprende un “Progetto Mezzogiorno” basato su ferrovie, cabotaggio, turismo ed interporti)) per la realizzazione degli obiettivi di breve periodo del PGT

I PIANI DI SETTORE• I PIANI REGIONALI DEI TRASPORTI

• LA RISTRUTTURAZIONE DELLE FS (DA AZIENDA DI

STATO A ENTE ECONOMICO, A SPA)

• IL PIANO DECENNALE DELL’ANAS

• IL PIANO DEI SISTEMI PORTUALI

• IL PIANO DEGLI AEROPORTI

• IL PIANO DEGLI INTERPORTI

• IL PIANO DELLE FERROVBIE URBANE E

METROPOLITANE (L.211/92)

La legislazione nazionale del settore trasporti in applicazione del PGT

– la legge 122/89 per il finanziamento dei parcheggi urbani,

in particolare in funzione di interscambio con sistemi di

trasporto collettivo;

– il piano triennale funzionale del Ministero

dell'Ambiente, che prevede specifici interventi finalizzati

alla fluidificazione del traffico nelle aree urbane (anni

1989/91 di cui alla G.U. n° 72 del 26.3.92);

– la legge 142/90 sulle autonomie locali, che prevede la

costituzione di specifiche società per la gestione dei

sistemi di trasporto urbano (art. 22);

La legislazione nazionale (segue)

– la legge 240/90 sull'intermodalità merci e la realizzazione

degli interporti;

– la legge 385/90 per il finanziamento del piano di risanamento e

sviluppo del sistema ferroviario nazionale e per la

realizzazione dei sistemi ferroviari di competenza regionale

(art. 2);

– la legge 186/91 di costituzione del CIPET, Comitato

Interministeriale per la Programmazione Economica dei

Trasporti, di amplissime competenze nella programmazione

integrata degli interventi per tutto il sistema nazionale dei

trasporti;


– la circolare dei Ministri delle Aree Urbane e dell'Ambiente (nov.1991) in merito ai livelli di qualità ambientale negli ambiti urbani ed ai conseguenti interventi di limitazione della circolazione privata;

– la legge 211/92 per la realizzazione dei sistemi di trasporto rapido di massa (metropolitane leggere e passanti ferroviari);(applicata in prima fase nel 1995)

– il nuovo codice della strada (entrato in vigore il 1° gennaio 1993) e le relative norme di comportamento che prevede inoltre la redazione dei piani urbani del traffico;


– le quattro delibere CIPET (aprile 1992) con le norme di applicazione della legge 211/92 e la definizione degli interventi prioritari nel settore delle metropolitane, il finanziamento degli interporti, l'avvio del piano di interventi sul sistema idroviario padano-veneto, la progettazione degli interventi del piano triennale funzionale del P.G.T.

– le Direttive del Ministero dei Lavori Pubblici per la redazione, adozione ed attuazione dei Piani Urbani del Traffico in ottemperanza dell’art.36 del D.L. 30.4.92, n. 285 - Nuovo Codice della Strada [G.U. 24.6.95 n.77].

Dal 1992 al 2001

il libro bianco della UE, il PGTL, la

Legge Obiettivo

LIBRO BIANCO UE - 2001La politica europea dei trasporti fino al 2010:

il momento delle scelte

• Nel dicembre 1992, fu pubblicato il primo

Libro bianco della Commissione dal titolo "Lo

sviluppo futuro della politica comune dei

trasporti".

• Concetto chiave del documento era l'apertura

del mercato dei trasporti.

Le analisi del libro bianco

• la saturazione dei grandi assi, l'accessibilità delle regioni periferiche

ed ultraperiferiche e l'ammodernamento delle infrastrutture dei paesi

candidati renderanno necessari massicci investimenti.

• La crescita della domanda di trasporto in un'Unione europea allargata

• La necessaria integrazione dei trasporti nello sviluppo sostenibile

• la crescita economica si tradurrà quasi automaticamente in un

aumento delle esigenze di mobilità, stimato attorno al 38% per le merci

ed al 24% per i viaggiatori;

• l'allargamento comporterà un aumento esplosivo dei flussi di

trasporto nei nuovi Stati membri, soprattutto nelle zone frontaliere;

Le possibili soluzione per una riduzione dei flussi stradali

• La soluzione più semplice sarebbe quella di imporre un calo di mobilità per le persone e le merci ed una nuova ripartizione fra i modi di trasporto.

• soluzione piuttosto irrealistica

• Il primo approccio (A) consiste nel focalizzarsi sul trasporto stradale facendo esclusivo ricorso alla tariffazione,

• Anche il secondo approccio (B) è focalizzato sulla tariffazione dei trasporti stradali, ma prevede misure di accompagnamento destinate a migliorare l'efficacia degli altri modi

La proposta del libro bianco

• Il terzo approccio (C) cui si ispira il Libro bianco prevede una serie di misure che combinano tariffazione, rilancio dei modi di trasporto alternativi alla strada ed investimenti mirati nella rete transeuropea.

• Si tratta di un approccio integrato volto a riportare la ripartizione tra modi ai livelli registrati nel 1998, in vista di un loro riequilibrio entro il 2010

Creare condizioni tecniche favorevoli

Favorire il "decollo" delle operazioni intermodali: il nuovo programma Marco Polo

Controllare la crescita del trasporto aereo

PARTE PRIMA: RIEQUILIBRARE I MODI DI TRASPORTO

UNA CONCORRENZA REGOLATA

LEGARE IL DESTINO DEI TIPI DI TRASPORTO

Rilanciare le ferrovie

Garantire il collegamento mare-vie navigabili-ferrovia

Migliorare la qualità del trasporto su strada

TABELLA 1 – Libro Bianco UE 2001

PARTE SECONDA: ELIMINARE LE STROZZATURE

IL DECONGESTIONAMENTO DEI GRANDI ASSI

IL PROBLEMA DEI FINANZIAMENTI

Il miglioramento delle condizioni di circolazione

Bilanci pubblici limitati

Rassicurare gli investitori privati

Una soluzione innovatrice: il mutuo finanziamento

I progetti di grandi infrastrutture

Una rete rapida per i passeggeri

Verso corridoi multimodali dedicati in via prioritaria alle merci


PARTE TERZA: PORRE GLI UTENTI

AL CENTRO DELLA POLITICA

DEITRASPORTI

L'INSICUREZZA DELLA STRADA

RENDERE L'UTENTE CONSAPEVOLE DEI COSTI

Dimezzare il numero di morti

La necessaria armonizzazione della fiscalità dei carburanti

Diritti e doveri degli utenti

TRASPORTI DAL VOLTO UMANO

LA RAZIONALIZZAZIONE DEL TRASPORTO URBANO Promuovere le buone

pratiche

Verso una progressiva tariffazione dell'uso delle infrastrutture

La strage quotidiana: 41.000 decessi all'anno

L'intermodalità nel trasporto passeggeri

Un'energia differenziata per i trasporti


Una sola voce per l'Unione europea presso gli organismi internazionali

La pressante esigenza di una dimensione esterna per il trasporto aereo

PARTE QUARTA: CONTROLLARE LA MONDIALIZZAZIONE DEI TRASPORTI

L'ALLARGAMENTO CAMBIA LE CARTE IN TAVOLA

L'EUROPA ALLARGATA DEVE AFFERMARSI SULLA SCENA MONDIALE

Una nuova dimensione per la sicurezza marittima

La sfida delle infrastrutture

L'importanza di realizzare un programma di portata mondiale: Galileo


Le opportunità offerte da una rete ferroviaria ben sviluppata

IL Piano generale dei trasporti e della logistica (2001)

Proponenti: Ministero dei Trasporti Ministero dell’Ambiente Ministero dei Lavori Pubblici

La costruzione del DSS: il SIMPTI RISULTATI:Una lista di interventiL’attenzione all’ambienteLa questione logistica per le merci

I NUOVI PIANI DI SETTORE

• PIANO DI SVILUPPO DELLE FERROVIE:

investimenti per 170 miliardi di euro (2000-

2010)

• IL PIANO PLURIENNALE DELL’ANAS:

investimenti per 130 miliardi di euro (2003-

2012)

illustrazione alla P.A. degli esiti, esplicitando i pro e i contro delle diverse soluzioni

Approfondimetno delle fasceterritoriali dei 5 tracciati scelti - analisi multisettoriale

Determinazioni degli impatti - per ogni alternativa - per ogni settore considerato - per la fase di cantiere

Livello di degrado provocato daciascuna alternativa e gravitativiindotti (frane, erosione idrica,etc.)

Parametrizzazione degli impatti - fattori di conversione, pesi

ESTERNALITA'

Criteri di mitigazione degli impatti.Proposte di modif ica

STUDIO DI IMPATTO AMBIENTALE

DATITECNICI

DATITECNICI

VARIANTI AIP ROGETTI

Eliminazione dei tracciati nonidonei, correzioni eapprofondimenti di 5 tracciati

2° verif icageologica MICRO-ITERATIVA

Predisposizione di 5 pre progetti - planimetrie - profili - sezioni tipo - tecnologie tratti viadotti/galleria

Computo metrico - estimativo - i tempi e i costi di costruzione

- i tempi e i costi dimanutenzione(Parametri)Relazione geologica egeotecnica

PROGETTO TECNICO

VARIANTI AIP ROGETTI

P RIME VARIANTIAI P ROGETTI

Modelli e parametri di simulazione

Previsioni di traff ico in assenza di intervento

Parametri di assegnazione del traff icoalle 5 alternative: i costi generalizzati

Stime del traff ico trasferitoDiverse ipotesi per i diversi scenari didomanda, offerta, costo di trasporto

1990 - 2020

1990 - 2020

IL TRAFFICO CON\SENZA INTERVENTO

Analisi economico-f inaziaria

Finanziaria Economica

2° COORDINAMENTO

Analisi di sensività

Definizione delle condizioni di preferibilità delle alternative

3° COORDINAMENTO

DATITECNICI

Traff ico generato

DATITECNICI

I COSTI

La programmazione nazionale avviene esclusivamente attraverso Le DELIBERE CIPE in applicazione di:

-Legge obiettivo per le opere strategiche nazionali

-Allegato infrastrutture al documento di Programmazione Economica Nazionale

ALLEGATO INFRASTRUTTURE 2012 - 2014AL DOCUMENTO DI ECONOMIA E FINANZA 2011

-Indica le opere da avviare entro il 2013-- le opere da realizzare entro il 2020

Dal 2002 al 2010 Cantierate opere per63 mld di €

Risorse necessarie237 mldDisponibili 93 mld Mancano 144 mld

Il nuovo libro bianco trasporti 27 marzo 2011 della UE

Dieci obiettivi per un sistema dei trasporti competitivo ed efficiente sul pianodelle risorse: parametri comparativi per conseguire l'obiettivo di ridurre del60% le emissioni di gas serra

Tabella di marcia verso uno spazio unico europeo dei trasporti - Per una politica deitrasporti competitiva e sostenibile

Il numero di autovetture che circolano al mondo ha sorpassato il Miliardo.

Può il pianeta sopportarne l’impatto ?

Ward Research Center – USA - 2012

Il parco veicoli • In Europa circolano 290 milioni di autovetture, corrispondenti a quasi il 30% dei 1015 milioni di vetture circolanti nel mondo (dato 2010)

• In Italia circolano 37 milioni di auto (+ 6,3 milioni di motocicli), pari al 13 % del parco circolante in Europa a fronte di una popolazione (60 milioni) pari al 7,5% di quella dell’Europa (800 milioni)

49A. Cappelli - Università IUAV di Venezia

QUALI MODI DI TRASPORTO SI USANO ?Risultati delle indagini ISFORT - AUDIMOB

A. Cappelli - Università IUAV di Venezia 50

Meno del 14% degli spostamenti su trasporto collettivoMeno del 14% degli spostamenti su trasporto collettivo

28,4 % 28,4 % degli spostamenti con mezzi pubblici degli spostamenti con mezzi pubblici nelle grandi città nelle grandi città

82 % degli spostamenti con mezzi privati – 66 % nelle grandi 82 % degli spostamenti con mezzi privati – 66 % nelle grandi città città

1. Quanto ci costa ?

2. Quanto contribuisce al bilancio dello Stato ?

3. E’ possibile un diverso scenario futuro ?

In sintesi: le spese per i trasportiSettore di trasporto Spesa annuale (*)

Motocicli 12,6 miliardi di € /anno

Autovetture 179,3 miliardi di € /anno

Trasporto pubblico (esclusi

investimenti)

15 miliardi di € /anno

Di cui a carico degli utenti 5 miliardi di € /anno

Totale a carico dei cittadini (*) 196.9 miliardi di € /anno

Quota di tassazione 68,5 miliardi di € /anno

(*) dati comparabili con quelli indicati dal Conto Nazionale dei Trasporti 2010

Nostra elaborazione

• In base ai dati sulle percorrenze medie indicati da AUDIMOB di stima un maggior costo per la congestione stradale di:

– costo carburante all'anno € 8,3 miliardi– Costo del tempo all'anno € 8,6 miliardi – costo totale congestione € 16,9 miliardi

• PARI AL 1,2 % DEL PIL ED A 2,4 VOLTE LA SPESA PUBBLICA PER L’UNIVERSITA’ E LA RICERCA


Quali alternative ?

Come contenere i costi e i tempi di realizzazione degli interventi?

58 58

I COSTI DEI SISTEMI COLLETTIVI DI MEDIA/ALTA CAPACITA’ IN ITALIA

59

TEMPI DI REALIZZAZIONE DI UN PROGETTO COMPLESSO IN ITALIA

Le criticità degli investimenti infrastrutturali

• Risorse molto ingenti

• Tempi di realizzazione molto lunghi

• Procedure di gestione della fase decisione e della

realizzazione dei progetti troppo centralizzate (Legge

Obiettivo 2001)

• Consenso alla realizzazione difficile da ottenere

Un ritardo infrastrutturale ?OPINIONE COMUNE•In Italia da almeno 20 anni Governo, Confindustria e Unioncamere (2012) denunciano un ritardo infrastrutturale !•Siamo certi che sia vero ?•Lunga percorrenza o Urbano ?

URGENTE:Definire gli obiettiviDefinire il metodo di selezione delle priorità

Infrastrutture e tecnologia• Il valore aggiunto delle sole opere infrastrutturali si

riduce al solo investimento in fase di realizzazione

• Il valore aggiunto delle tecnologie offre al paese la capacità di competere nel mercato globale

• Unione Europea (Libro Bianco 2011: cap. 5 “INNOVARE PER IL FUTURO: TECNOLOGIA E COMPORTAMENTI”) e BEI hanno già scelto la strada delle tecnologie per i trasporti

La nuova frontiera del trasporto aereo

Riduzione dei consumi

Riduzione delle emissioni

Riduzione del rumore

Costo: 220 milioni di € Pari ad un km di metropolitana a Roma quasi tutti per opere civili

BOEING 787 /DreamlinerAD ESEMPIO

Il Vantaggio competitivo delle tecnologie nei trasporti

I SISTEMI AUTOMATICI DI TRASPORTO

Costi di esercizio contenuti

Continuità di esercizio

Altissime frequenze

Costi di infrastruttura contenuti

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