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Corso di formazione

Attuazione della legge 56/2014 e servizi provinciali di area vasta

LA PIANIFICAZIONE TERRITORIALE

Relatore Marco Pompilio

Monza, 20 luglio 2017 1

Pianificazione territoriale dopo Legge 56/2014

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1. I riferimenti nazionali successivamente alla L. 56/2014

e al referendum costituzionale

2. Province e comuni nella pianificazione del territorio

3. L’urbanistica nelle associazioni e unioni di comuni

4. Le novità più recenti in Lombardia

Domande e approfondimenti

INDICE


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PARTE 1

I riferimenti nazionali successivamente alla

L. 56/2014 e al referendum costituzionale


INQUADRAMENTO DOPO REFERENDUM

Ipotesi di base:

• Legge Delrio in vigore, con organi ad elezione indiretta

• Affrontarne le criticità e valorizzarne le opportunità

• Possibile aggiornamento correttivo della legge nel

corso del 2017

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ART 118 COST. commi 1 e 2

Comma 1

Le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo

che, per assicurarne l'esercizio unitario, siano conferite a

Province, Città metropolitane, Regioni e Stato, sulla base

dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed

adeguatezza.

Comma 2

I Comuni, le Province e le Città metropolitane sono titolari di

funzioni amministrative proprie e di quelle conferite con

legge statale o regionale, secondo le rispettive competenze.

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ART 19 c.1 L 135-2012

Funzioni fondamentali dei comuni

“ d) la pianificazione urbanistica ed edilizia di ambito

comunale nonché la partecipazione alla

pianificazione territoriale di livello sovracomunale“


FUNZIONI FONDAMENTALI PROVINCIA

Art 1 comma 85 L 56/2014 - Le province …. esercitano le

seguenti funzioni fondamentali: …..a) pianificazione

territoriale provinciale di coordinamento, nonché tutela e

valorizzazione dell'ambiente, per gli aspetti di competenza;

Art 1 comma 4 dlgs 267/2000 - Ai sensi dell'articolo 128

della Costituzione le leggi della Repubblica non possono

introdurre deroghe al presente testo unico se non mediante

espressa modificazione delle sue disposizioni.


DUE LIVELLI DI PIANIFICAZIONE AUTONOMI

Articolo 20 TUEL d.lgs 267/2000

Comma 1 - La provincia ……a) raccoglie e coordina le

proposte avanzate dai comuni, ai fini della programmazione

economica, territoriale ed ambientale della regione; ….

Comma 2 - La provincia, inoltre, ferme restando le

competenze dei comuni ed in attuazione della legislazione e

dei programmi regionali, predispone ed adotta il piano

territoriale di coordinamento che determina gli indirizzi

generali di assetto del territorio, ….

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Articolo 20 TUEL d.lgs 267/2000

Comma 5 - Ai fini del coordinamento e dell'approvazione

degli strumenti di pianificazione territoriale predisposti dai

comuni, la provincia esercita le funzioni ad essa attribuite

dalla regione ed ha, in ogni caso, il compito di accertare la

compatibilità di detti strumenti con le previsioni del piano

territoriale di coordinamento

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Art 2 c. 32 LR 1/2000 Sono delegate alle province le funzioni

amministrative concernenti la materia dell'industria relative a:

a) la programmazione, nell'ambito ed in coerenza con il piano

territoriale di coordinamento provinciale, sentiti gli enti locali

interessati, di aree industriali e di aree ecologicamente attrezzate

di carattere sovracomunale, ferma restando in capo ai comuni

l'individuazione delle aree produttive di livello comunale;

La Conferenza dei comuni di cui all’art 16 LR 12/2005

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PIANIFICAZIONE INTERCOMUNALE E SOVRACOMUNALE

Intercomunale, riguarda quei servizi di prossimità che i comuni,

soprattutto piccoli, possono in modo più conveniente erogare in

associazione, pur rimanendo la competenza comunale.

Sovracomunale, riguarda i temi di area vasta, ossia quei temi che

necessitano, per essere affrontati adeguatamente, di una visione di

insieme, più ampia e sufficientemente autonoma, e non possono

essere affrontati dai comuni, siano essi singoli o associati.

I comuni associati sviluppano piani intercomunali; con il supporto

della provincia possono assumere valore sovracomunale.

La provincia si occupa di aspetti intercomunali solo se delegata dai

comuni, i quali comunque ne mantengono la competenza. 11


REQUISITI PER L’AREA VASTA

Per esercitare funzioni di area vasta sono necessari:

AUTONOMIA rispetto agli interessi locali, per una

visione dall’alto (non nel senso gerarchico)

AUTOREVOLEZZA (diverso da autorità)

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ALCUNI NODI DI FONDO DOPO L 56-2014

• Gli amministratori comunali si occupano sia di funzioni

di funzioni di prossimità sia di funzioni di area vasta,

possibili cortocircuiti decisionali

• Le persone fisiche coincidono ma le figure istituzionali

sono distinte, così come sono distinti i luoghi in cui le

due tipologie di funzioni vengono svolte

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• Introduzione del Piano strategico provinciale

• Zone omogenee individuate da assemblea dei sindaci e

finalizzate e alla gestione di funzioni associate (almeno 3)

• Indennità per carica di Presidente equiparata a quella di

Sindaco del capoluogo

• Province oltre 500.000 abitanti ambito ottimale servizi a rete

• Opzione di reintroduzione giunta in province oltre 100 comuni

DDL 4357 del 9.3.2017 - MODIFICA L 56/2014


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PARTE 2

Province e comuni nella pianificazione del territorio


AUTONOMIA E COORDINAMENTO

Art. 18. Effetti del piano territoriale di coordinamento provinciale.

Comma 1. “Le valutazioni di compatibilità rispetto al PTCP, sia per gli

atti della stessa provincia sia per quelli degli enti locali o di altri enti,

concernono l’accertamento dell’idoneità dell’atto, oggetto della

valutazione, ad assicurare il conseguimento degli obiettivi fissati nel

piano, salvaguardandone i limiti di sostenibilità previsti”.

Comma 2. “Hanno efficacia prescrittiva e prevalente sugli atti del

PGT le seguenti previsioni del PTCP:” a) ambiente e paesaggio; b)

localizzazione delle infrastrutture; c) ambiti agricoli di interesse

strategico; opere prioritarie per rischio idrogeologico e sismico

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CONSIGLIO DI STATO SENTENZA 2921, 28.6.2016

Annulla parte strutturale piano di Comune di media dimensione per:

• Mancato rispetto limite PTCP consumo di suolo (13% vs 1%)

• Gli scostamenti dalle indicazioni non prescrittive del PTCP

devono essere motivate in modo adeguato

• Rete ecologica, e in generale aspetti strategici sovracomunali,

non possono essere rinviati alla pianificazione attuativa

• Carenza documenti VAS su contenuti (non su aspetti formali):

mancanza valutazione alternative e effetti cumulativi.

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CONSIGLIO DI STATO SENTENZA 2921, 28.6.2016

Alcune conseguenze:

• La funzione di coordinamento territoriale delle provincia si esercita

attraverso il complesso delle disposizioni del PTCP, sia quelle

prescrittive che quelle d’indirizzo (in Lombardia il riferimento

ambientale dell’art 18 c.1 della LR 12-2005)

• Il piano comunale partecipa (diritto e obbligo allo stesso tempo) alla

formazione della pianificazione sovracomunale, sia nella fase di

formazione che nella fase di attuazione

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LEGGE 56-2014 E AREA VASTA

Come ricreare nell’ente intermedio con organi ad elezione

indiretta le condizioni di autonomia dagli interessi locali

necessarie per le decisioni sugli aspetti di area vasta? Come

evitare il corto circuito decisionale?

Definire il sovracomunale, chiarire le condizioni derogatorie

del comma 1 art 118 Cost., distinguere quanto rientra nelle

competenze prettamente tecniche e nelle azioni di

amministrazione attiva

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DEFINIRE IL SOVRACOMUNALE, NEI TEMI

• Nella pianificazione, separare il consumo della risorsa dalla

conformazione degli usi del suolo, dove il consumo è tema:

di tutela ambientale afferente alle competenze esclusive dello Stato

(art 117 Cost. c.2 lett. s);

di tutela degli interessi del comparto produttivo agricolo nella sua

unitarietà, secondo indicazioni leggi regionali

• Il tema del contenimento del consumo è estendibile a tutte le risorse

scarse e non rinnovabili (aria, acqua, energia, ecc.), specie se collegate

con obiettivi dei trattati internazionali sulla sostenibilità.

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• Il PRG (PSC, PUG, PGT, PAT ….) “deve considerare la totalità del

territorio comunale” (LU art 7), all’interno del quale l’Amministrazione

con la sua attività discrezionale contempera in modo ordinato tutti gli

interessi pubblici e privati.

• Ridurre, anche spazialmente, la discrezionalità amministrativa a

favore della (discrezionalità/presidio) tecnica:

o Dentro il perimetro urbanizzato prevale competenza comunale

o All’esterno coabitano competenze comunali e sovracomunali, e il

consumo rientra nella sfera dell’eccezione (si amplia anche

l’obbligo di motivazione adeguata)

• I casi applicativi: la legge Toscana, e anche alcuni PTCP e PTR

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DEFINIRE IL SOVRACOMUNALE, NEL TERRITORIO


RIORGANIZZARE LA STRUTTURA DELL’ENTE

• Assegnare agli uffici la piena competenza sulle attività

di linea, peraltro già previsto da norme anni Novanta.

Superare l’organizzazione per assessorati.

• Assegnare ai consiglieri (tutti) deleghe a progetto, per

il presidio di obiettivi strategici trasversali, da

completare nel mandato biennale

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Quaderni della

Fondazione Romagnosi

www.fondazioneromagnosi.iti

.it

http://www.fondazioneromagnosi.it/

http://www.fondazioneromagnosi.it/

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PARTE 3

L’urbanistica nelle associazioni e unioni

di comuni


ALCUNI NODI DI FONDO DOPO L 56-2014

Il baricentro decisionale sugli aspetti di area

vasta si sposta. Verso il comune o la regione?

• I piani associati delle unioni sono pronti per sostituire i PTCP ?

• Le regioni si possono occupare di coordinamento territoriale?

Un problema di adeguatezza nel promuovere e fare maturare la

cooperazione territoriale

• Ruolo delle città capoluogo e delle città medie: la forza

propulsiva del livello “medio”, oggi non considerato dalla Legge

56/2014, nell’organizzazione del territorio 25


Modifica art 7 LR 12-2005

Comma 3 bis - Si definiscono piani associati gli atti di

pianificazione sviluppati tra più comuni a tale scopo associati,

mediante unione o convenzione; tali piani sostituiscono gli atti

dei PGT dei comuni partecipanti; nel territorio della provincia

di Sondrio i contenuti dei piani associati tra più comuni

possono essere sviluppati dalla Provincia, su accordo con i

predetti enti, anche contestualmente all’elaborazione del

PTCP o di sue varianti, fermo restando il rispetto delle

procedure di approvazione dei singoli strumenti pianificatori

associati previste dalle leggi vigenti.

26


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• Stentano a decollare, anche nelle regioni dove le unioni

esistono da tempo. Due le cause principali:

Necessitano di salto culturale nelle unioni: dalla

gestione dei servizi ad una visione futura condivisa

Norme regionali: mancano indicazioni procedurali

per sviluppare e approvare i piani associati

I PIANI ASSOCIATI COMUNALI

Sono pochissime le unioni in cui i comuni

hanno delegato la funzione urbanistica


DOMANDA : le unioni di comuni hanno

dimensioni territoriali appropriate per

esercitare la pianificazione d’area vasta?

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Regione Emilia-Romagna. Le unioni di comuni, gli ATO e i distretti socio-sanitari

Fonte : Regione Emilia-Romagna 29


Regione Emilia-Romagna. Le città effettive

Fonte : PTR Regione Emilia-Romagna 30


Regione Emilia-Romagna. I sistemi complessi di area vasta

Fonte : PTR Regione Emilia-Romagna 31


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UNIONE DEI

COMUNI

DELLA BASSA

ROMAGNA

Piani Strutturali Comunali redatti in forma associata

Da 18 comuni a 2 Unioni di

comuni (di 9 e 6 Comuni)

Le 2 Unioni hanno redatto in

forma associata i propri strumenti

urbanistici (PSC)

Accordi territoriali

Accordi territoriali sottoscritti da

Provincia e Unioni relativi agli ambiti

produttivi sovracomunali e poli

funzionali

+ Equa distribuzione dei costi e dei

benefici connessi al disegno di

assetto territoriale di area vasta.

Perequazione territoriale

3 Strumenti per la coesione territoriale

Fonte : Provincia di Ravenna 33

LA PEREQUAZIONE TERRITORIALE

SI CONCRETIZZA

NEL FONDO DI COMPENSAZIONE

Finanziato dai Comuni dell’Unione con

quote degli oneri e delle entrate fiscali

derivanti dagli interventi concordati, e

con risorse aggiuntive.

IL FONDO DI COMPENSAZIONE

Oneri di urbanizzazione secondaria

Contributi sul costo di costruzione, e D ed S

Ulteriori contributi (ex Art. A-26)

ICI per insediamenti produttivi

eventuali risorse provenienti da altri enti

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Fonte : Provincia di Ravenna 34

VANTAGGI PIANIFICAZIONE ASSOCIATA

- da presentazione Unioni della Bassa Romagna -

• Razionalizzata individuazione aree produttive e di interesse

sovracomunali (commercio, logistica, ecc.)

• Omogeneizzato oneri e contributi di costruzione e procedure

(evitando concorrenza al ribasso)

• Un unico regolamento urbanistico edilizio

• Minore spreco di suolo e contenimento diffusione insediativa

• Avviato percorso di piano energetico con incentivi

• Realizzazione SIT area vasta per lettura territorio 35


TROPPI I RIFERIMENTI ASSOCIATIVI

• Zone omogenee (L 56-2014, LR 19-2015)

• Ambiti territoriali ottimali (L 56-2014), secondo i temi:

piani di zona ASL, trasporto pubblico, ecc.

• PTR: 33 ATO (ambiti territoriali omogenei) in media 45

comuni; 240 QAR (quadri ambientali di riferimento) in

media 6 comuni

• Ambiti Conferenze dei comuni per PTCP (LR 12-2005)

36


37

Individua zone omogenee come riferimento primo per i comuni di

aggregazione su aspetti di rilevanza intercomunale e per realizzare

economie di scala, da individuare sulla base di:

Collaborazioni in essere tra comuni

Appartenenze ATS, Piano di Zona, Comunità montana, ecc.

Esistenza di uno, o più, comuni di riferimento per leadership

Inoltre ... “La zona omogenea, pur non essendo un livello istituzionale, ma

una mera articolazione organizzativa dei Comuni, necessita di una identità

permanente, che in prospettiva potrebbe peraltro agevolare, superando se stessa,

l’aggregazione istituzionale dei Comuni con fusioni ed unioni in grado di attivare

una governance efficace di territori omogenei e identificati”.

LA PROPOSTA DI ANCI E UPL – aprile 2016


Lombardia 1527 comuni, Piemonte 1202, Emilia-Romagna 334, Toscana 279, Liguria 235,

Umbria 92

Province Bergamo 242, Brescia 205, Pavia 188, ….. Torino 315, Cuneo 250 38

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• Riferimento per l’organizzazione del territorio, non solo le 10 città

metropolitane

• Le decisioni hanno effetti sui comuni limitrofi

• In organi province sono oggi riferimento per promozione territorio

Prevedere (anche nelle norme?) strumenti dedicati:

• Affiancare una pianificazione strategica non conformativa,

contenente proposte per i comuni limitrofi

• Un tavolo di governance per definire patto territoriale con comuni

limitrofi (piano strategico, agenda, ….)

IL RUOLO DELLE CITTA’ MEDIE


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PIANIFICAZIONE IN LOMBARDIA – SCHEMA CONCETTUALE

LIVELLO

AREA VASTA

LIVELLO

COMUNALE

Zone

omogenee

PTR – definizione regole

PTCP – declinazione regole

Piani intercomunali (unioni o associazioni)

Piano delle Regole (PGT)

Piani d’area

e strategici


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PARTE 4

Le novità più recenti in Lombardia


ULTIME NOVITA’ IN LOMBARDIA

Nella seduta di Consiglio del 23 maggio 2017:

• Adottato PTR attuativo LR 31-2014

• Approvata LR 16-2017 di modifica della LR 31-2014

• Approvata LR 15-2017 norme di semplificazione

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VARIANTE PTR ATTUATIVA LR 31-2014

Variante al PTR adottata il 23 maggio 2017:

• Obiettivo riduzione – tendenziale - 20-25-30% al 2020 e 45% del residuo fuori

TUC – tessuto urbano consolidato - per residenza, e 20% altre funzioni

• Percorso attuativo lineare, con modifica a cascata di PTR – PTCP – PGT

• Criteri per articolare nei PTCP l’obiettivo secondo ATO - ambiti territoriali

omogenei o comuni singoli o gruppi. Priorità alla rigenerazione

• Piani territoriali regionali d’area sugli areali di rigenerazione strategici (coprono

quasi tutte le aree urbane)

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MODIFICA LR 31-2014 ART 5

Variante al PTR adottata il 23 maggio 2017:

• Termina regime transitorio di 30 mesi, i comuni possono sviluppare i

PGT senza attendere adeguamento PTCP

• Validità Documento di Piano può essere prorogata fino a 12 mesi

oltre l’approvazione dell’adeguamento del PTCP

• Tre opzioni per variare il PGT dei comuni:

Fino ad approvazione PTR, uso BES e autocertificazione

Dopo approvazione PTR, uso BES e rispetto criteri PTR (in

autocertificazione?)

Oppure, adeguamento al PTR anche soglia, verifica compatibilità

affidata alla provincia 47


CONSEGUENZE MODIFICA LR 31-2014 ART 5

• Viene meno l’urgenza di adeguare i PTCP

• Salta la logica lineare PTR – PTCP – PGT. I criteri generici del PTR

sono riferimento diretto per i PGT

• Il meccanismo BES crea un plusvalore per tutte le aree programmate,

che rimette in gioco anche quelle meno appetibili, in regime

tendenzialmente monopolistico

• Meccanismo BES si applica alla situazione programmata al 2.12.2014

• Meccanismo BES penalizza i comuni che hanno nel passato gestito

meglio il consumo di suolo

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MODIFICA LR 31-2014 ART 5 :

ALCUNE INCERTEZZE INTERPRETATIVE

Dubbi da affrontare nel periodo prima dell’adeguamento del PTCP

• L’adeguamento ai criteri PTR avviene in autocertificazione?

• I fabbisogni hanno priorità sul rispetto delle soglie?

• Le soglie si differenziano tra i comuni?

• Le aree produttive da art 97 o accordi di programma di valenza

regionale rientrano o meno nel computo del BES ?

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LR 15 – 2017 DI SEMPLIFICAZIONE

Articolo 26 comma 1 lett. g, h, i :

• Indicazioni specifiche per PTCP Sondrio: strumenti di

perequazione e contenuti specifici attraverso accordi con i comuni

• Efficacia diretta e cogente disposizioni solo se prevista dal PTRA

• Verifica compatibilità rispetto al PTRA affidata alla provincia e

città metropolitana

• Possibile aggiornamento annuale PTRA mediante DEFR

(possibilità prima data solo al PTR)

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Riferimenti Marco Pompilio

e-mail: [email protected]

Twitter, Facebook, Flickr

Pagine su Pianificazione territoriale in www.upinet.it

Pubblicazioni:

o www.academia.edu

o www.millenniourbano.it

o www.eyesreg.it

o www.arcipelagomilano.org

o www.iMille.org

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