La disciplina delle terre e rocce da scavo novembre 2014

Dott. Marco Grondacci giurista ambientale

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LA DISCIPLINA

DELLA GESTIONE DEI MATERIALI DA SCAVO CONSIDERATI COME SOTTOPRODOTTI

E NON COME RIFIUTI

LIMITI E CONTRADDIZIONI CON LA NORMATIVA E LA GIURISPRUDENZA

COMUNITARIA E NAZIONALE

A cura Dott. Marco Grondacci

La Spezia 20-11- 2014



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Sommario PARTE 1 ............................................................................................................................................. 5

LA DISCIPLINA DELLE TERRE E ROCCE DI SCAVO CHE HA PORTATO AL DECRETO 161/2012............................................................................................................................................... 5

LA LEGGE 27/2012: DELEGA AL GOVERNO PER DISCIPLINARE LA ESCLUSIONE DELLE TERRE E ROCCE DA SCAVO DAI RIFIUTI ................................................................. 5

INTERPRETAZIONE AUTENTICA DEL CONCETTO DI MATERIALE DI RIPORTO SECONDO LA LEGGE 28/2012: EVOLUZIONE DOPO IL DECRETO 161/2012 .................... 5

MATERIALI DI SCAVO DALLE MINIERE DISMESSE ............................................................ 8

I TENTATIVI DI ESCLUDERE EX LEGE DAI RIFIUTI I MATERIALI DA SCAVO SONO STATI BOCCIATI DALLA GIURISPRUDENZA DELLA CASSAZIONE E DELLA CORTE DI GIUSTIZIA UE .......................................................................................................................... 9

PARTE II ........................................................................................................................................... 11

LA DISCIPLINA PER LA GESTIONE DEL MATERIALE DA SCAVO NELLE OPERE SOTTOPOSTE A VALUTAZIONE DI IMPATTO AMBIENTALE E AUTORIZZAZIONE INTEGRATA AMBIENTALE .......................................................................................................... 11

TESTO DEL DECRETO 10 AGOSTO 2012 N.161 ................................................................... 11

TESTO DEL PARERE FAVOREVOLE DEL CONSIGLIO DI STATO AL DECRETO 161/2012 (Parere n.334 del 2012) .................................................................................................. 11

LA INTERPRETAZIONE DELL’ANCE SUL DECRETO 161/2012 ......................................... 11

NORMA DEL TESTO UNICO AMBIENTALE (DLgs 152/2006) ATTUATA DAL PRESENTE DECRETO MINISTERIALE ................................................................................... 11

AMBITI DI APPLICAZIONE ED ESCLUSIONE DEL DECRETO 161/2012 (articolo 3 DM 161/2012) ....................................................................................................................................... 12

IL DECRETO 161/2012 SI APPLICA SOLO ALLE OPERE SOTTOPOSTE A VIA E AIA .... 12

I PARAMETRI EX LEGE SULLA BASE DEI QUALI DEVE ESSERE VALUTATA LA LEGITTIMITÀ DELLA DEFINIZIONE DI MATERIALE DA SCAVO A CUI SI APPLICA IL PRESENTE DECRETO 161/2012 ................................................................................................ 12

La problematica della tutela delle acque sotterranee ................................................................. 16

La Circolare del Ministero dell’Ambiente n.13338 del 14/05/2014 interviene sulla tutela delle acque sotterranee nell’utilizzo delle terre e rocce da scavo ....................................................... 18

Sulla definizione di Normale pratica industriale nel Decreto 161/2012 e nel DLgs 152/2006 . 19

QUANDO IL MATERIALE DA SCAVO DIVENTA SOTTOPRODOTTO SECONDO IL DECRETO 161/2012 (comma 1 articolo 4) .................................................................................. 21

COME SI DIMOSTRA IL RISPETTO DELLE CONDIZIONI ELENCATE NEL PARAGRAFO PRECEDENTE IL PIANO DI UTILIZZO DEL MATERIALE DI SCAVO ............................... 22

IL PIANO DI UTILIZZO DEL MATERIALE DI SCAVO (articolo 5) ....................................... 22

Modalità di redazione (prima parte comma 2 articolo 5) ........................................................... 22

Modalità di presentazione (comma 1 articolo 5) ....................................................................... 22

Chi è il proponente del Piano di Utilizzo ................................................................................... 22

Il Piano di Utilizzo precede la VIA (ultima parte comma 1 articolo 5) ..................................... 23



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Richiesta Integrazioni al Piano di Utilizzo (ultima parte comma 2 articolo 5) .......................... 23

Mancato superamento Concentrazioni di soglia di contaminazione del materiale di scavo sulla base del Piano di Utilizzo (comma 3 articolo 5) ........................................................................ 23

Conseguenze rigetto Piano di Utilizzo da parte della Autorità competente (seconda parte comma 3 articolo 5 ..................................................................................................................... 24

Superamento Concentrazioni di soglia di contaminazione del materiale di scavo sulla base del Piano di Utilizzo (comma 4 articolo 5) ...................................................................................... 24

Sito di produzione del materiale da scavo coincide con un sito di bonifica (comma 5 articolo 5) .................................................................................................................................................... 25

Efficacia temporale del Piano di Utilizzo (comma 6 articolo 5) ................................................ 25

Conseguenza mancato rispetto termini efficacia temporale del Piano di Utilizzo (comma 7 articolo 5) ................................................................................................................................... 25

Conseguenze violazione obblighi del Piano di Utilizzo (comma 8 articolo 5) .......................... 26

Conseguenze venir meno condizioni che giustificazione la definizione di sottoprodotto al materiale di scavo (comma 9 articolo 5) .................................................................................... 26

UTILIZZO MATERIALE DI SCAVO IN SITUAZIONI DI EMERGENZA (articolo 6) ........... 27

MODALITÀ CONSERVAZIONE DOCUMENTAZIONE DI UTILIZZO DEL MATERIALE DA SCAVO (articolo 7) ................................................................................................................ 27

COMUNICAZIONE DEL NOME DELL’ESECUTORE DEL PIANO DI UTILIZZO (articolo 9) ........................................................................................................................................................ 27

DEPOSITO IN ATTESA DI UTILIZZO (commi 1 e 2 articolo 10)......................................... 28

MODALITÀ GESTIONE DEPOSITO IN ATTESA DI UTILIZZO (COMMI 3 – 5 ARTICOLO 10) ............................................................................................................................. 28

DOCUMENTAZIONE CHE ACCOMPAGNA IL TRASPORTO MATERIALE DA SCAVO (articolo 11) .................................................................................................................................... 29

DICHIARAZIONE DI AVVENUTO UTILIZZO - D.A.U. (ARTICOLO 12)............................ 29

UTILIZZO DEL MATERIALE SCAVATO NON DA PARTE DEL PROPONENTE – ESECUTORE (comma 5 articolo 12) ........................................................................................... 30

GESTIONE DEI DATI (ARTICOLO 13) .................................................................................... 30

CONTROLLI E ISPEZIONI (ARTICOLO 14)............................................................................. 30

QUANDO IL MATERIALE SCAVATO TORNA AD ESSERE RIFIUTO ................................ 31

I PROFILI PENALI DELLA GESTIONE DELLE TERRE E ROCCE DI SCAVO DOPO IL DECRETO 161/2012 ..................................................................................................................... 31

PARTE III .......................................................................................................................................... 35

LA DISCIPLINA DEI MATERIALE DA SCAVO PER I PICCOLI CANTIERI ........................... 35

LA NORMATIVA PREVIGENTE ............................................................................................... 35

LA DISCIPLINA DELL’ARTICOLO 41BIS LEGGE 98/2013: AMBITO DI APPLICAZIONE ........................................................................................................................................................ 35

LA DISCIPLINA DELL’ARTICOLO 41BIS LEGGE 98/2013: CONDIZIONI PER CONSIDERARE MATERIALE DI SCAVO COME SOTTOPRODOTTO NEI CANTIERI DI PICCOLE DIMENSIONI .............................................................................................................. 35



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LA DISCIPLINA DELL’ARTICOLO 41BIS LEGGE 98/2013: LA PROCEDURA PER OTTENERE LA QUALIFICA DI SOTTOPRODOTTO AL MATERIALE DI SCAVO DA CANTIERI DI PICCOLE DIMENSIONI ..................................................................................... 36

LA DISCIPLINA DELL’ARTICOLO 41BIS RISPONDE E SUPERA ANCHE ALLE NORME REGIONALI EMANATE NEL REGIME PREVIGENTE........................................................... 37

LA STORIA CONTINUA….. ....................................................................................................... 41

APPENDICE ...................................................................................................................................... 43

CONDIZIONE DI ESCLUSIONE DEI SOTTOPRODOTTI DALLA NOZIONE DI RIFIUTO IN GENERALE ................................................................................................................................. 43

NELLA DIRETTIVA 2008/98 ...................................................................................................... 43

I SOTTOPRODOTTI NEL T.U. AMBIENTALE ......................................................................... 44

GIURISPRUDENZA NAZIONALE SIGNIFICATIVA SUL CONCETTO DI SOTTOPRODOTTO ..................................................................................................................... 44

Cassazione 16727/2011: ............................................................................................................ 44

Cassazione penale, sez. III, 17 aprile 2012, n. 17453) ............................................................... 44

Cass. Sez. III n. 34753 del 26 settembre 2011 ........................................................................... 46

Cassazione penale sez.3^ 2/12/2011 sentenza n.45023 ............................................................. 46

COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO E AL PARLAMENTO EUROPEO RELATIVA ALLA COMUNICAZIONE INTERPRETATIVA SUI RIFIUTI E SUI SOTTOPRODOTTI (BRUXELLES, 21.2.2007 COM(2007) 59 DEFINITIVO) ........................ 47

Finalità della Comunicazione ..................................................................................................... 47

Perché delle linee guida? ............................................................................................................ 47

Ricostruzione della giurisprudenza della Corte di Giustizia sulla nozione generale di definizione di rifiuto................................................................................................................... 48

Ricostruzione della giurisprudenza della Corte di Giustizia sulla distinzione tra residuo di produzione e prodotto ................................................................................................................ 48

Casi in cui solo una parte di materiale viene riutilizzata ........................................................... 49

Casi in cui il materiale è depositato a tempo inedeterminato .................................................... 49

Casi in cui il riutilizzo apporta un vantaggio finanziario al detentore di rifiuti ......................... 49

Il caso in cui un materiale necessita di un'operazione di recupero per poter essere riutilizzato 49

Altri elementi presi in considerazione dalla Corte per distinguere tra rifiuti e sottoprodotti .... 50

LE TENDENZE CONTRADDITTORIE DELLA RECENTE NORMATIVA NAZIONALE SULLA DEFINIZIONE DI SOTTOPRODOTTO ........................................................................ 52



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PARTE 1

LA DISCIPLINA DELLE TERRE E ROCCE DI SCAVO CHE HA PORTATO AL DECRETO 161/2012

LA LEGGE 27/2012: DELEGA AL GOVERNO PER DISCIPLINARE LA ESCLUSIONE DELLE TERRE E ROCCE DA SCAVO DAI RIFIUTI In realtà già la legge 27/2012 prevedeva il Decreto ora emanato. Secondo l’articolo 49 della presente legge di conversione si fa rinvio ad una apposito Decreto Ministero Ambiente di concerto con le Infrastrutture al fine di stabilire le condizioni alle quali le terre e rocce da scavo sono considerate sottoprodotti come definiti dall’articolo 184 bis del DLGS 152/2006. La norma è servita anche per colmare la lacuna in materia di rispetto dei principi costituzionali sulla gerarchia delle fonti sollevata dal Consiglio di Stato in sede del primo parere sulla prima proposta di regolamento sulle terre rocce di scavo. Quel parere n.4805/2011(1) osservava che all’epoca: “ l’attuale disciplina del reimpiego delle terre e delle rocce da scavo è dettata dall’art.186 del DLgs 3 aprile 2006 n.152, disciplina che, all’esito della entrata in vigore del regolamento il cui schema è all’attenzione della Sezione, verrà abrogata in forza di quanto previsto dall’art.39, comma 4, del d.lgs. 3 dicembre 2010 n. 205. Orbene, la Sezione non può esimersi dall’evidenziare che in tal modo si verifica un effetto delegificante mediante l’emanazione di un semplice decreto ministeriale (fonte normativa espressamente prevista per la disciplina in esame dall’art.184 bis., comma 2, del d.lgs. n. 152/2010), anziché mediante regolamento governativo, come previsto specificamente dall’art 17, comma 2, della legge n. 400/1988, previo parere delle competenti commissioni parlamentari.” In particolare secondo il comma 1ter dell’articolo 49 della legge 27/2012 Dalla data di entrata in vigore del decreto ministeriale di cui sopra è abrogato l’articolo 186 del DLgs 15272006. L’articolo 186 era quello che fino al Decreto che stiamo esaminando disciplinava le condizioni in base alle quali terre e rocce da scavo, anche di gallerie, ottenute quali sottoprodotti, potevano essere utilizzate per reinterri, riempimenti, rimodellazioni e rilevati. Sul regime transitorio tra il la disciplina ex articolo 186 DLgs 152/2006 e attuale Decreto 161 vedi, in questo commento, il paragrafo “I PROFILI PENALI DELLA GESTIONE DELLE TERRE E ROCCE DI SCAVO DOPO IL DECRETO 161/2012” .

INTERPRETAZIONE AUTENTICA DEL CONCETTO DI MATERIALE DI RIPORTO SECONDO LA LEGGE 28/2012 (2): EVOLUZIONE DOPO IL DECRETO 161/2012 La legge 28/2012 vuole fornire una interpretazione autentica dell’articolo 185 in rapporto ai materiali da riporto. Secondo Amendola (in lexambiente 18/4/2012 (3)): “ premesso che l’art. 185 è di diretta derivazione comunitaria, il nostro ineffabile legislatore vuole equiparare al suolo, alle

1 http://www.giustizia-amministrativa.it/DocumentiGA/Consiglio%20di%20Stato/Sezione%20C/2011/201104805/Provvedimenti/201104278_27.XML 2http://www.gazzettaufficiale.it/atto/serie_generale/caricaDettaglioAtto/originario?atto.dataPubblicazioneGazzetta=2012-03-24&atto.codiceRedazionale=12A03488&elenco30giorni=false 3 http://www.lexambiente.it/index.php?option=com_content&view=article&id=8029:rifiuti-terre-da-scavo-e-matrici-materiali-di-riporto&catid=179&Itemid=30



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terre da scavo e all’ ”altro materiale allo stato naturale”, di cui parla la direttiva, anche materiali di riporto estranei, eterogenei e non naturali. Altro che “interpretazione autentica”! Questo è, con tutta evidenza, un allargamento assolutamente al di fuori dell’ambito voluto e consentito dal legislatore comunitario.” L’articolo 185 del TU ambientale riporta le tipologie di materiali non sottoposto alla disciplina della parte IV (gestione rifiuti). Tra questi b) il terreno (in situ), inclusi il suolo contaminato (ferma restando la normativa sulle bonifiche) non scavato e gli edifici collegati permanentemente al terreno, fermo restando quanto previsto dagli artt.239 e ss. relativamente alla bonifica di siti contaminati; c) il suolo non contaminato e altro materiale allo stato naturale escavato nel corso di attività di costruzione, ove sia certo che esso verrà riutilizzato a fini di costruzione allo stato naturale e nello stesso sito in cui è stato escavato; (4) Inoltre il comma 4 di detto articolo 185 afferma che il suolo escavato non contaminato e altro materiale allo stato naturale, utilizzati in siti diversi da quelli in cui sono stati escavati, non sono classificati come rifiuti se qualificati come sottoprodotti o preventivamente trattati. Secondo l’articolo 3 comma 1 della legge 28/2012 le definizioni di suolo suddette si applicano anche alle matrici materiali di riporto (ex allegato II alla Parte IV TU ambiente) (5). La citazione dell’allegato II da parte della legge 28/2012 peraltro non corrisponde, sul punto, al contenuto di questo allegato. Infatti l’allegato II alla Parte IV del DLgs 152/2006 non contiene una definizione precisa di materiali di riporto, ma si limita a citare tali materiali nella sezione rappresentazione dello stato di contaminazione del sottosuolo: “L’elaborazione dei risultati analitici deve esprimere la incertezza del valore di concentrazione determinato per ciascun campione: in considerazione della eterogeneità delle matrici suolo, sottosuolo e materiali di riporto la deviazione standard per ogni valore di concentrazione determinato, da confrontare con i valori di concentrazione limite accettabili, dovrà essere stabilita sulla base del confronto delle metodologie che si intendono adottare per il campionamento e le per analisi dei campioni di terreno e di acqua”

4 Vedi nota Ministero Ambiente 14 novembre 2012, n. 36288 http://www.ediltecnico.it/wp-content/uploads/2013/02/Nota-Segreteria-Tecnica-Ministero-Ambiente.pdf 5 “ terreno da riporto deve quindi necessariamente essere assimilato al suolo e al sottosuolo di un determinato sito e quindi esso va valutato con le modalità prescritte dalla normativa per queste matrici ambientali. Questo è peraltro quanto affermato anche nell’allegato 2 alla Parte IV del d.lgs. n. 152/2006 ove i “materiali di riporto” sono considerati oggetto di caratterizzazione, al pari del suolo e del sottosuolo. Ma che questa tipologia di terreno non sia definibile automaticamente come rifiuto, se non in presenza delle condizioni per cui ai sensi della normativa qualsiasi sostanza può divenire rifiuto (art. 183, primo comma, lettera a)1, lo si ricava anche dalla lettura combinata del comma 1, lettere b) e c), e comma 4 dell’art. 1852. Con la conseguenza che se dalle indagini non risultassero superate le CSC o a valle dell’analisi di rischio le CSR, anche nella parte in cui si ipotizza la presenza di terreno riportato, il sito deve ritenersi non contaminato e nessun intervento deve realizzarsi sullo stesso, salvo che il suolo venga escavato al fine di essere utilizzato per fini diversi da quello per cui è stato prelevato o con l’intenzione di essere eliminato. Un percorso diverso porterebbe a conseguenze aberranti: il terreno non di riporto, che pur superando per alcune sostanze le CSC non presenta superamenti di CSR non deve essere asportato e neppure bonificato; il terreno di riporto anche in assenza di superamenti di CSC deve essere comunque qualificato rifiuto e quindi asportato e inviato allo smaltimento. Ciò non solo come detto provocherebbe la produzione di enormi quantitativi di rifiuti, che di fatto non sono tali, ma finirebbe per incidere in modo determinante sui progetti di bonifica, riqualificazione e sui costi degli stessi. Chi scrive dubita però che si potrà far recedere dall’equiparazione terreni da riporto/rifiuti quei soggetti che ne sono sostenitori solo sulla base delle considerazioni appena svolte, si auspica quindi quanto prima un intervento normativo, anche solo di natura regolamentare che chiarisca questo aspetto nell’interesse di tutti, ma soprattutto dell’ambiente che deve essere tutelato anche contro chi assume posizioni non confortate dal dato normativo e dalla ragionevolezza tecnico operativa. (ADA LUCIA DE CESARIS Avvocato http://www.ambientediritto.it/dottrina/Dottrina_2011/riflessioni_terre_da_riporto_decesaris.htm



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La definizione di materiale di riporto è quindi fornita almeno in parte proprio da questa legge 28/2012 come modificato dal comma 3 articolo 41 della legge 98/2013 (6): “una miscela eterogenea di materiale di origine antropica, quali residui e scarti di produzione e di consumo, e di terreno, che compone un orizzonte stratigrafico specifico rispetto alle caratteristiche geologiche e stratigrafiche naturali del terreno in un determinato sito, e utilizzate per la realizzazione di riempimenti, di rilevati e di reinterri.” Il Decreto 161/2012, intervenuto prima della legge 98/2013, fornisce a sua volta una nuova definizione di materiale di riporto (ex lettera c comma 1 articolo 1) che fa rinvio all’allegato 9 di questo Decreto. Questa definizione è sostanzialmente uguale a quella sopra riportata come vedremo. E quindi la applicabilità della definizione di sottoprodotto ai materiali da riporto, va fatta sulla base del Decreto 161. Il comma 3 dell’articolo 41 della legge 98/2013 poi modifica ulteriormente l’articolo 3 della legge 28/2012 stabilisce le condizioni per dimostrare la non applicabilità della normativa sui rifiuti alle due seguenti tipologie materiali, tra quelle elencate dall’articolo 185 del DLgs 152/2006: “ b) il terreno (in situ), inclusi il suolo contaminato non scavato e gli edifici collegati permanentemente al terreno, fermo restando quanto previsto dagli artt.239 e ss. relativamente alla bonifica di siti contaminati; c) il suolo non contaminato e altro materiale allo stato naturale escavato nel corso di attività di costruzione, ove sia certo che esso verrà riutilizzato a fini di costruzione allo stato naturale e nello stesso sito in cui è stato escavato;”. Secondo il comma 3 articolo 41 fatti salvi gli accordi di programma per la bonifica sottoscritti prima della data di entrata in vigore della presente disposizione che rispettano le norme in materia di bonifica vigenti al tempo della sottoscrizione, ai fini dell’applicazione dell’articolo 185 del DLgs 152/2006 alla suddette tue tipologie di materiali, le matrici materiali di riporto devono essere sottoposte a test di cessione effettuato sui materiali granulari ai sensi dell’articolo 9 del decreto del Ministro dell’ambiente 5 febbraio 1998 (7), ai fini delle metodiche da utilizzare per escludere rischi di contaminazione delle acque sotterranee e, ove conformi ai limiti del test di cessione, devono rispettare quanto previsto dalla legislazione vigente in materia di bonifica dei siti contaminati. Le matrici materiali di riporto che non siano risultate conformi ai limiti del test di cessione sono fonti di contaminazione e come tali devono essere rimosse o devono essere rese conformi ai limiti del test di cessione tramite operazioni di trattamento che rimuovano i contaminanti o devono essere sottoposte a messa in sicurezza permanente utilizzando le migliori tecniche disponibili e a costi sostenibili che consentano di utilizzare l’area secondo la destinazione urbanistica senza rischi per la salute. Gli oneri derivanti dalla attività di cu sopra sono posti integralmente a carico dei soggetti richiedenti le verifiche ivi previste

6 http://www.bosettiegatti.eu/info/norme/statali/2013_0098.htm#41 7 “Articolo 9 Test di cessione - 1. Ai fini dell'effettuazione del test di cessione di cui in allegato 3 al presente decreto, il campionamento dei rifiuti è effettuato in modo da ottenere un campione rappresentativo secondo le norme Uni 10802, "Rifiuti liquidi, granulari, pastosi e fanghi - Campionamento manuale e preparazione ed analisi degli eluati". 2. Il test di cessione sui campioni ottenuti ai sensi del comma 1, ai fini della caratterizzazione dell'eluato, è effettuato secondo i criteri e le modalità di cui all'allegato 3 al presente regolamento. 3. Il test di cessione è effettuato almeno ad ogni inizio di attività e, successivamente, ogni 12 mesi salvo diverse prescrizioni dell'autorità competente e, comunque, ogni volta che intervengano modifiche sostanziali nel processo di recupero.” Decreto 5/2/1998 come modificato dal Decreto 5/4/2006 n. 186 http://www.slideshare.net/MarcoGrondacci/dm-050298-non-pericolosi-testo-coordinato



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Infine sempre la legge 28/2012 prevede che la definizione di materiali da riporto venga inserita nella definizione di sito potenzialmente da bonificare, se risulterà contaminato, ex articolo 240 TU ambientale: “a) sito: l'area o porzione di territorio, geograficamente definita e determinata, intesa nelle diverse matrici ambientali (suolo, materiali di riporto, sottosuolo ed acque sotterranee) e comprensiva delle eventuali strutture edilizie e impiantistiche presenti”. Quindi: “il concetto di materiale di riporto viene ricondotto, al pari del concetto di suolo, sottosuolo e acque sotterranee, alle matrici ambientali del sito e come tale può essere assoggettato anche alla fase di caratterizzazione e analisi di rischio in caso di procedura di bonifica” (8) Secondo Amendola (in lex ambiente 18/4/2012 (9)): “appare del tutto evidente che i materiali di riporto non hanno nulla a che vedere con le “matrici ambientali”, ovviamente naturali (suolo, sottosuolo ed acque sotterranee) cui si riferisce la direttiva sui rifiuti (sulla quale era ricalcato l’art. 240).”

MATERIALI DI SCAVO DALLE MINIERE DISMESSE Infine il comma 3bis dell’articolo 41 della legge 98/2013 prevede che i materiali di scavo provenienti dalle miniere dismesse, o comunque esaurite, collocate all’interno dei siti di interesse nazionale, possono essere utilizzati nell’ambito delle medesime aree minerarie per la realizzazione di reinterri, riempimenti, rimodellazioni, rilevati, miglioramenti fondiari o viari oppure altre forme di ripristini e miglioramenti ambientali, a condizione che la caratterizzazione di tali materiali, tenuto conto del valore di fondo naturale, abbia accertato concentrazioni degli inquinanti che si collocano al di sotto dei valori di cui all’allegato 5 alla Parte IV del DLgs 152/2006 (10), in funzione della destinazione d’uso e qualora risultino conformi ai limiti del test di cessione da compiere con il metodo e in base ai parametri di cui al Decreto 5 febbraio 1998 (11). Le aree sulle quali insistono i suddetti materiali, ricorrendo le medesime condizioni ivi previste per i suoli e per le acque sotterranee, sono restituite agli usi legittimi. Ai fini di tale restituzione, il soggetto interessato comunica al Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare i risultati della caratterizzazione, validati dall’Agenzia regionale per la protezione dell’ambiente (ARPA) competente per territorio, che si avvale anche delle banche dati di enti o istituti pubblici.

8 F. Vanetti “In attesa del DM su terre e rocce da scavo” in Ambiente Sviluppo n. 6/2012 9 http://www.lexambiente.it/index.php?option=com_content&view=article&id=8029:rifiuti-terre-da-scavo-e-matrici-materiali-di-riporto&catid=179&Itemid=30 10 http://www.slideshare.net/MarcoGrondacci/dlgs-1522006-allegati-ii-iiiivv-bonifiche 11 http://www.slideshare.net/MarcoGrondacci/dm-050298-non-pericolosi-testo-coordinato



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I TENTATIVI DI ESCLUDERE EX LEGE DAI RIFIUTI I MATERIALI DA SCAVO SONO STATI BOCCIATI DALLA GIURISPRUDENZA DELLA CASSAZIONE E DELLA CORTE DI GIUSTIZIA UE “si palesa inconferente l’eventuale riferimento all'interpretazione autentica di cui all'art. 1, co. 17, della L. n. 443-2001, come modificata dall'art. 23 della L. n. 306-2003, attualmente riprodotta nell'art.186 del D. L.vo n. 152-2006, che esclude dal novero dei rifiuti le terre e le rocce da scavo, qualora si tratti di terra mista ad asfalto, ferro, betonelle per marciapiedi stradali, paletti in cemento precompresso, che costituiscono rifiuti speciali derivanti dalle attività di demolizione, ai sensi del citato art. 7, co. 3 lett. b), del decreto legislativo n. 22/97, attualmente art 184, co. 3 lett. b), del D. L.vo. 3.4.2006 n. 152” (12). “gli inerti provenienti da demolizioni di edifici o da scavi di manti stradali erano e continuano ad essere considerati rifiuti speciali anche in base al decreto legislativo n.152 del 2006, trattandosi di materiale espressamente qualificato come rifiuto dalla legge, del quale il detentore ha l’obbligo di disfarsi avviandolo o al recupero o allo smaltimento” (13), in altri termini non è possibile:” “gli inerti provenienti da demolizioni di edifici o da scavi di manti stradali erano e continuano ad essere considerati rifiuti speciali anche in base al decreto legislativo n.152 del 2006, trattandosi di materiale espressamente qualificato come rifiuto dalla legge, del quale il detentore ha l’obbligo di disfarsi avviandolo o al recupero o allo smaltimento”. “ il fresato d'asfalto proveniente dal disfacimento del manto stradale rientra nella definizione del materiale proveniente da demolizioni e costruzioni, incluso nel novero dei rifiuti speciali non pericolosi” (14) “ Nella misura in cui l’art. 10 della legge 23 marzo 2001, n. 93, recante disposizioni in campo ambientale, e l’art. 1, commi 17 e 19, della legge 21 dicembre 2001, n. 443, Delega al Governo in materia di infrastrutture ed insediamenti produttivi strategici ed altri interventi per il rilancio delle attività produttive, hanno escluso dall’ambito di applicazione della disciplina nazionale sui rifiuti le terre e le rocce da scavo destinate all’effettivo riutilizzo per reinterri, riempimenti, rilevati e macinati, con esclusione di quelli provenienti da siti inquinati e da bonifiche con concentrazione di inquinanti superiore ai limiti di accettabilità stabiliti dalle norme vigenti, la Repubblica italiana è venuta meno agli obblighi che le incombono in forza della direttiva del Consiglio 15 luglio 1975, 75/442/CEE, sui rifiuti, come modificata dalla direttiva del Consiglio 18 marzo 1991, 91/156/CE.” (15) Commenta Amendola (16) mettendo in relazione le suddette sentenze con i tentativi reiterati del legislatore nazionale volti ad escludere dai rifiuti la terre e rocce di scavo: “Peraltro, anche a livello di semplice buon senso, appare evidente che il terreno “naturale” senza sostanze estranee non desta preoccupazioni ambientali e pertanto non crea problemi escluderlo dalla disciplina sui rifiuti; ma la conclusione è del tutto opposta se trattasi di terreno contaminato o, peggio, di materiali eterogenei artificiali diversi dalla terra. Il che, ovviamente, non vuol dire che il terreno contaminato o questi materiali eterogenei depositati nel terreno non possano essere riutilizzati. Anzi, è auspicabile che ciò avvenga. Ma non può che avvenire attraverso le garanzie che la legge,

12 Cass. pen., sez. 3, c.c. 26 ottobre 2006, n. 39369 13 Cass. pen. sez. 3, 18 giugno 2009, n. 39728; nello stesso senso, tra le tante, Cass Pen., 15 maggio 2007, n. 23788 14 Cass pen. 12 gennaio 2011, n. 16705, 15 Corte Giustizia Sez. III, 18/12/2007, C-194/05 http://www.ambientediritto.it/sentenze/2007/Corte_Conti_G_E/C.G.E.%202007%20causa%20194.htm 16 http://www.lexambiente.it/index.php?option=com_content&view=article&id=8029:rifiuti-terre-da-scavo-e-matrici-materiali-di-riporto&catid=179&Itemid=30



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comunitaria ed italiana, predispone per il recupero dei rifiuti onde evitare pericoli e danni alla salute ed all’ambiente.” Peraltro si ricorda che rispetto alla sopra citata sentenza della Corte di Giustizia del 2007 che condannava l’Italia proprio in materia di disciplina delle terre e rocce di scavo, le motivazioni dell’allora Governo italiano nell’approvare la norma poi bocciata in sede UE erano le seguenti: “ l'applicazione del regime dei rifiuti significherebbe che le imprese che garantiscono lo smaltimento dei rifiuti o quelle autorizzate a trasportarli o a raccoglierli dovrebbero partecipare alle attività in questione, il che potrebbe incrementarne notevolmente i costi”. A questa obiezione del governo italiano così risponde la Corte di Giustizia nella sentenza del 2007(punto 56): “Infine, quanto all’argomento di tale Stato membro secondo il quale l’applicazione del regime dei rifiuti significherebbe che le imprese che garantiscono lo smaltimento dei rifiuti o quelle autorizzate a trasportarli o a raccoglierli dovrebbero partecipare alle attività in questione, il che potrebbe incrementarne notevolmente i costi, la Commissione ha sottolineato a buon diritto che l’origine di tale situazione è da ricercare nella normativa italiana e non nella direttiva. Nel rispetto degli obblighi relativi alla registrazione e, se del caso, alle autorizzazioni, il detentore dei rifiuti può semplicemente provvedere in proprio al recupero o allo smaltimento, in conformità alle disposizioni della direttiva. A questo proposito si deve aggiungere che la direttiva si applica non solo allo smaltimento e al ricupero dei rifiuti da parte delle imprese specializzate nel settore, ma del pari allo smaltimento e al ricupero di rifiuti ad opera dell’impresa che li ha prodotti, nei luoghi di produzione”.



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PARTE II

LA DISCIPLINA PER LA GESTIONE DEL MATERIALE DA SCAVO NELLE OPERE SOTTOPOSTE A VALUTAZIONE DI IMPATTO

AMBIENTALE E AUTORIZZAZIONE INTEGRATA AMBIENTALE

TESTO DEL DECRETO 10 AGOSTO 2012 N.161 http://www.gazzettaufficiale.it/atto/serie_generale/caricaDettaglioAtto/originario?atto.dataPubblicazioneGazzetta=2012-09-21&atto.codiceRedazionale=012G0182&elenco30giorni=false

TESTO DEL PARERE FAVOREVOLE DEL CONSIGLIO DI STATO AL DECRETO 161/2012 (Parere n.334 del 2012) http://www.giustizia-amministrativa.it/DocumentiGA/Consiglio%20di%20Stato/Sezione%20C/2012/201200334/Provvedimenti/201201821_27.XML

LA INTERPRETAZIONE DELL’ANCE SUL DECRETO 161/2012 http://www.reteambiente.it/repository/normativa/17515.pdf

NORMA DEL TESTO UNICO AMBIENTALE (DLgs 152/2006) ATTUATA DAL PRESENTE DECRETO MINISTERIALE Il presente Decreto attua quanto previsto dall’articolo 184bis del DLgs 152/2006 al fine di stabilire sulla base di quale criteri il materiale di scavo (17) venga considerato non più rifiuto ma sottoprodotto.

17 “b. «materiali da scavo»: il suolo o sottosuolo, con eventuali presenze di riporto, derivanti dalla realizzazione di un'opera quali, a titolo esemplificativo: scavi in genere (sbancamento, fondazioni, trincee, ecc.); perforazione, trivellazione, palificazione, consolidamento, ecc.; opere infrastrutturali in generale (galleria, diga, strada, ecc.); rimozione e livellamento di opere in terra; materiali litoidi in genere e comunque tutte le altre plausibili frazioni granulometriche provenienti da escavazioni effettuate negli alvei, sia dei corpi idrici superficiali che del reticolo idrico scolante, in zone golenali dei corsi d'acqua, spiagge, fondali lacustri e marini; residui di lavorazione di materiali lapidei (marmi, graniti, pietre, ecc.) anche non connessi alla realizzazione di un'opera (parte introdotta dal parere CdS 24 novembre 2011 n. 04278/2011 ndr.) e non contenenti sostanze pericolose (quali ad esempio flocculanti con acrilamide o poliacrilamide). I materiali da scavo possono contenere, sempreche' la composizione media dell'intera massa non presenti concentrazioni di inquinanti superiori ai limiti massimi previsti dal presente Regolamento, anche i seguenti materiali: calcestruzzo, bentonite, polivinilcloruro (PVC), vetroresina, miscele cementizie e additivi per scavo meccanizzato; “ (lettera b) comma 1 articolo 1 Decreto Ministeriale 161/2012)



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AMBITI DI APPLICAZIONE ED ESCLUSIONE DEL DECRETO 161/2012 (articolo 3 DM 161/2012) Il presente Decreto 161 si applica alla gestione dei materiali da scavo (come definiti dal Decreto stesso). Sono esclusi dall'ambito di applicazione del presente regolamento i rifiuti provenienti direttamente dall'esecuzione di interventi di demolizione di edifici o altri manufatti preesistenti, la cui gestione é disciplinata dalla normativa ordinaria sui rifiuti ex parte quarta del DLgs n.152 del 2006.

IL DECRETO 161/2012 SI APPLICA SOLO ALLE OPERE SOTTOPOSTE A VIA E AIA Secondo l’articolo 8bis della legge 71/2013 (18): “1. Al fine di rendere più celere e più agevole la realizzazione degli interventi urgenti previsti dal presente decreto che comportano la necessità di gestire terre e rocce da scavo, adottando nel contempo una disciplina semplificata di tale gestione, proporzionata all'entità degli interventi da eseguire e uniforme per tutto il territorio nazionale, le disposizioni del regolamento di cui al decreto del Ministro dell’Ambiente e della tutela del territorio e del mare 10 agosto 2012 n.161, si applicano solo alle terre e rocce da scavo prodotte nell'esecuzione di opere soggette ad autorizzazione integrata ambientale o a valutazione di impatto ambientale.” (19) Sul materiale da scavo per i piccoli cantieri sotto la produzione di 6.000 metri cubi si rinvia ad apposita normativa commentata nell’apposito paragrafo del presente commento. Sulla applicabilità del Decreto 161 al materiale da scavo delle sole opere sottoponibili a VIA o ad AIA vedi anche Circolare Ministero Ambiente 14 maggio 2014, n. 13338.

I PARAMETRI EX LEGE SULLA BASE DEI QUALI DEVE ESSERE VALUTATA LA LEGITTIMITÀ DELLA DEFINIZIONE DI MATERIALE DA SCAVO A CUI SI APPLICA IL PRESENTE DECRETO 161/2012 Il riferimento è all’articolo 184bis: condizioni per definire per l’utilizzo di un materiale come sottoprodotto e non rifiuto. Si veda ad esempio la condizione della lettera d) comma 1 articolo 184bis: “ d) l'ulteriore utilizzo è legale, ossia la sostanza o l'oggetto soddisfa, per l'utilizzo specifico, tutti i requisiti pertinenti riguardanti i prodotti e la protezione della salute e dell'ambiente e non porterà a impatti complessivi negativi sull'ambiente o la salute umana.” Questo confronto vale per tutte le definizioni contenute nel presente Decreto 161/2012. Il riferimento esplicito all’articolo 184bis., da parte della legge sulla base della quale è stato emanato il presente Decreto 161, costituiva un vincolo per l’emanazione del contenuto del Decreto nel senso che: “il decreto governativo per le terre e rocce da scavo doveva restare rigorosamente nell’ambito generale delineato per i sottoprodotti dall’art. 184-bis, rispetto al quale poteva solo specificare e dettagliare i criteri qualitativi e quantitativi da soddisfare.” (20)

18 http://www.bosettiegatti.eu/info/norme/statali/2013_0071.htm 19 “2-bis. Il decreto del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare di concerto con il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti 10 agosto 2012, n. 161, adottato in attuazione delle previsioni di cui all'articolo 49 del decreto-legge 24 gennaio 2012, n. 1, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 marzo 2012, n. 27, si applica solo alle terre e rocce da scavo che provengono da attività o opere soggette a valutazione d’impatto ambientale o ad autorizzazione integrata ambientale. Il decreto di cui al periodo precedente non si applica comunque alle ipotesi disciplinate dall’articolo 109 del presente decreto.” (comma 2bis articolo 184bis DLgs 152/2006) 20 LA NUOVA DISCIPLINA PER TERRE E ROCCE DA SCAVO: IL REGOLAMENTO N. 161 – G. Amendola in lexambiente.it 19/12/2012.



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PARAMETRI EX ARTICOLO 184BIS

DLGS 152/2006

PER DEFINIRE IL MATERIALE COME

SOTTOPRODOTTO

PARAMETRI EX ARTICOLO 4

DECRETO 161/2012

PER DEFINIRE COME SOTTOPRODOTTO IL

MATERIALE DA SCAVO a) la sostanza o l'oggetto è originato da un processo di produzione, di cui costituisce parte integrante, e il cui scopo primario non é la produzione di tale sostanza od oggetto;

“a) il materiale da scavo è generato durante la

realizzazione di un'opera (21

), di cui costituisce parte

integrante, e il cui scopo primario non e' la produzione

di tale materiale;..” (22

)

“2.La sussistenza delle condizioni di cui al comma 1 del

presente articolo e' comprovata dal proponente tramite

il Piano di Utilizzo” (23

)

b) è certo che la sostanza o l'oggetto sarà utilizzato, nel corso dello stesso o di un successivo processo di produzione o di utilizzazione, da parte del produttore o di terzi;

“ b) il materiale da scavo è utilizzato, in conformità al

Piano di Utilizzo:

1) nel corso dell'esecuzione della stessa opera, nel quale

è stato generato, o di un'opera diversa,per la

realizzazione di reinterri, riempimenti, rimodellazioni,

rilevati, ripascimenti, interventi a mare, miglioramenti

fondiari o viari oppure altre forme di ripristini e

miglioramenti ambientali;

2) in processi produttivi, in sostituzione di materiali di

cava;” (24

)




)

c) la sostanza o l'oggetto può essere utilizzato

direttamente senza alcun ulteriore trattamento diverso

dalla normale pratica industriale;

“c) il materiale da scavo é idoneo ad essere utilizzato

direttamente, ossia senza alcun ulteriore trattamento

diverso dalla normale pratica industriale secondo i criteri

di cui all'Allegato3 (26

);” (27

)




)

21 Quindi a differenza di quanto previsto dalla lettera a) dell’articolo 184bis qui il sottoprodotto è realizzato da un opera non da un processo produttivo. In questo modo abbiamo una assimilazione dei materiali di scavo con altri materiali da processo produttivo, questo nonostante l’articolo 184 del DLgs 152/2006 distingua tra i rifiuti speciali quelli da demolizione, scavo (lettera b) comma 3 articolo 184) da quelli originati da lavorazioni industriali e artigianali (lettere c) e d) comma 3 articolo 184). Il riferimento all’opera è legato alla definizione che di questa viene data dalla lettera a) comma 1 articolo 1 del Decreto 161: “il risultato di un insieme di lavori di costruzione, demolizione, recupero, ristrutturazione, restauro, manutenzione, che di per sé esplichi una funzione economica o tecnica” ai sensi del comma 8 articolo 3 del Codice Appalti Pubblici http://www.codiceappalti.it/Art._3._Definizioni.htm 22 Lettera a) comma 1 articolo 4 Decreto 161/2012 23 Comma 2 articolo 4 Decreto 161/2012 24 Lettera b) comma 1 articolo 4 Decreto 161/2012 25 Comma 2 articolo 4 Decreto 161/2012 26 Per il testo dell’allegato 3 al Decreto 161/2012 vedi http://www.gazzettaufficiale.it/atto/serie_generale/caricaArticolo?art.progressivo=0&art.idArticolo=1&art.versione=1&art.codiceRedazionale=012G0182&art.dataPubblicazioneGazzetta=2012-09-21&art.idGruppo=0&art.idSottoArticolo1=10&art.idSottoArticolo=1&art.flagTipoArticolo=3#art 27 Lettera c) comma 1 articolo 4 Decreto 162/2012 28 Comma 2 articolo 4 Decreto 161/2012



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d) l'ulteriore utilizzo è legale, ossia la sostanza o l'oggetto soddisfa, per l'utilizzo specifico, tutti i requisiti pertinenti riguardanti i prodotti e la protezione della salute e dell'ambiente e non porterà a impatti complessivi negativi sull'ambiente o la salute umana.

“ d) il materiale da scavo, per le modalità di utilizzo

specifico di cui alla precedente lettera b), soddisfa i

requisiti di qualità ambientale di cui all'Allegato 4(29

).”

(30

)

“2. La sussistenza delle condizioni di cui al comma 1 del

presente articolo é comprovata dal proponente tramite il

Piano di Utilizzo” (31

)

La definizione ampia di materiale da scavo che supera quella più ristretta di terre e rocce dell’articolo 186 (su tornerò in sede di esame delle conseguenze penali nel passaggio tra i 2 regimi) conferma una volontà, giustificata forse dalla situazione pratica di molti cantieri, da parte del legislatore (in questo caso il Ministero Ambiente) di far rientrare nella nozione di sottoprodotto e quindi non di rifiuti materiali anche contaminati sia pure con dei limiti fissati dal Decreto. Ora questa affermazione del Decreto si veda anche la parte destra della tabella sopra riportata risulta in contrasto con una interpretazione letterale della normativa quadro della UE sui rifiuti. Infatti: a) l’undicesimo considerando Direttiva 2008/98 “ La qualifica di rifiuti dei suoli escavati non contaminati e di altro materiale allo stato naturale utilizzati in siti diversi da quelli in cui sono stati escavati dovrebbe essere esaminata in base alla definizione di rifiuto e alle disposizioni sui sottoprodotti o sulla cessazione della qualifica di rifiuto ai sensi della presente direttiva”; b) la lettera c) paragrafo 1 articolo 2 della Direttiva 2008/98 esclude dalla applicazione della stessa: “c) suolo non contaminato e altro materiale allo stato naturale escavato nel corso di attività di costruzione, ove sia certo che il materiale sarà utilizzato a fini di costruzione allo stato naturale nello stesso sito in cui è stato escavato;”. A conferma ulteriore di questo indirizzo si veda Corte di Giustizia 18 dicembre 2007 causa C-194/05 (32). Questa sentenza ha giudicato il ricordo della Commissione UE contro il governo italiano ed in particolare la legge 93/2001 che aveva escluso dall’ambito di applicazione della disciplina nazionale sui rifiuti le terre e le rocce da scavo destinate all’effettivo riutilizzo per reinterri, riempimenti, rilevati e macinati, con esclusione di materiali provenienti da siti inquinati e da bonifiche con concentrazione di inquinanti superiore ai limiti di accettabilità stabiliti dalle norme vigenti.

29http://www.gazzettaufficiale.it/atto/serie_generale/caricaArticolo?art.progressivo=0&art.idArticolo=1&art.versione=1&art.codiceRedazionale=012G0182&art.dataPubblicazioneGazzetta=2012-09-21&art.idGruppo=0&art.idSottoArticolo1=10&art.idSottoArticolo=1&art.flagTipoArticolo=4#art . Secondo M. Sanna: “ L’allegato 4 fa riferimento alle procedure di caratterizzazione chimico fisiche dei materiali da riqualificare come sottoprodotti. Tali procedura da sole non sono sufficienti a garantire che l’impiego di un materiale residuale di scavo in sostituzione di terra o di materiale di cava non determini impatti complessivi negativi sull’ambiente o la salute umana, e che l’utilizzo dei sottoprodotti garantisca ai prodotti da questi ottenuti i medesimi requisiti dei prodotti ottenuti a partire dalle materie prime (in relazione alla salute e all’ambiente). Solo la validazione e l’autorizzazione all’utilizzo del materiale di scavo in una determinata area, rilasciate dalle Amministrazioni competenti seguendo le procedure di VIA e di AIA, potranno essere garanzia che tale operazione non determini pregiudizio all’ambiente ed alla salute umana e sia soddisfatto quanto previsto dalla condizione di cui alla lettera d) comma 1 articolo 184bis” ( “Sottoprodotti e terre e rocce da scavo . Decreto 10 agosto 2012 n. 161” pag. 10, in IndustrieAmbiente.it ) 30 Non c’è alcune riferimento nella definizione dell’articolo 4 del decreto 161 alla salute come invece avviene nella lettera d) dell’articolo 184bis del DLgs 152/2006 31 Comma 2 articolo 4 Decreto 161/2012 32http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=9ea7d0f130deafb25868727247b1bbea9993315078c3.e34KaxiLc3eQc40LaxqMbN4Ob3mRe0?text=&docid=71918&pageIndex=0&doclang=it&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=389585



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La Corte di Giustizia ha così risposto alle tesi del Governo italiano: “45. La Repubblica italiana sostiene essenzialmente che i materiali previsti dalle disposizioni controverse possono essere considerati, stando alla giurisprudenza della Corte, non già come residui provenienti da attività estrattive ma come sottoprodotti di cui il detentore, dato il suo intendimento che siano riutilizzati, non cerca di «disfarsi», ai sensi dell’art. 1, lett. a), della direttiva, sicché le disposizioni in parola non limitano gli obblighi in materia di gestione dei rifiuti derivanti dalla direttiva. 46 Tuttavia, tenuto conto dell’obbligo, rammentato al punto 33 della presente sentenza, di interpretare in modo ampio la nozione di rifiuto e dei criteri della giurisprudenza indicata ai punti 34-40 della presente sentenza, la possibilità di ricorrere a un’argomentazione come quella formulata dal governo italiano, relativa ai sottoprodotti di cui il detentore non intende disfarsi, deve essere limitata alle situazioni in cui il riutilizzo di un bene, di un materiale o di una materia prima, altresì per il fabbisogno di operatori economici diversi da quello che l’ha prodotto, non è semplicemente eventuale bensì certo, non richiede una trasformazione preliminare e interviene nel corso del processo di produzione o di utilizzazione. 47 Nel caso di specie, le disposizioni controverse, segnatamente l’art. 1, comma 19, della legge n. 443/2001, prevedono espressamente una grande varietà di situazioni, ivi compreso il caso di ricollocazione in altro sito delle terre e rocce da scavo.” Ora è indiscutibile la quantità di varie situazioni che secondo il Decreto 161 (vedi tabella sopra) fanno escludere l’applicazione della normativa dei rifiuti dai materiali di scavo. Non solo ma la sentenza della Corte di Giustizia afferma inoltre che: “48. Inoltre non si può escludere, contrariamente a quanto suggerito, in sostanza, dalla Repubblica italiana, che l’«effettivo riutilizzo» previsto dalle disposizioni controverse avvenga solo dopo un periodo di tempo considerevole, se non addirittura indeterminato, rendendo quindi necessario il deposito a tempo indeterminato dei materiali in questione. Orbene, come risulta dal punto 40 della presente sentenza, operazioni del genere sono atte a configurare un onere per il detentore e sono potenzialmente fonte di quei danni per l’ambiente che la direttiva mira specificamente a limitare.” Il Decreto 161 al comma 4 articolo 10 prevede che: “4. Il deposito del materiale escavato non può avere durata superiore alla durata del Piano di Utilizzo.” Il Piano di Utilizzo ha la durata che viene definita al momento della sua approvazione e soprattutto al comma 6 articolo 5 del Decreto si afferma che: “Salvo deroghe espressamente motivate dall'Autorità competente in ragione delle opere da realizzare, l'inizio dei lavori deve avvenire entro due anni dalla presentazione del Piano di Utilizzo”. E’ chiaro quindi che la durate del deposito non è assolutamente definita con certezza dalla legge non solo ma considerato la durata delle opere in Italia, soprattutto quelle a maggiore impatto ambientale, possiamo capire come la durata potrebbe configurare quel “tempo indeterminato” di cui tratta la sentenza della Corte di Giustizia. Quindi risulta con chiarezza come secondo la Direttiva non si possa escludere dalla definizione di rifiuto il suolo contaminato e/o materiale artificiale. Si sostiene (33) che i materiali da scavo contaminati o meno: “non possono derivare da attività di demolizioni in corso d'opera” , citando il comma 2 articolo 3 del Decreto 161 secondo il quale: “Sono esclusi dall'ambito di applicazione del presente regolamento i rifiuti provenienti direttamente dall'esecuzione di interventi di demolizione di edifici o altri manufatti preesistenti(34),

33 M. Santoloci e V. Vattani in greenreport.it del 2/4/2013 http://www.greenreport.it/_archivio2011/?page=default&id=21232 34 Secondo la Circolare Ministero Ambiente n.13338 del 14/05/2014 “Si rileva che le disposizioni di cui all’articolo 41 comma 3 della legge 98/2013 (relative al materiale di riporto vedi paragrafo in questo commento INTERPRETAZIONE



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la cui gestione è disciplinata dal DLgs 152/2006”. Il punto è che introducendo la possibilità di considerare sottoprodotto anche materiali contaminato si crea un presupposto di aggiramento della normativa sui rifiuti, compresi i vincoli dello stesso Decreto 161, difficilmente controllabile. Questo a prescindere dai contrasti con la normativa gerarchicamente superiore come analizzato in vari punti del presente Commento Sistematico. Peraltro sui limiti di questi contaminanti oltre ai riferimenti alle concentrazioni di soglia di cui all’allegato V del titolo bonifiche della Parte IV al DLgs 152/2006 (35) (di cui tratto di seguito), la Circolare del Ministero dell’Ambiente n.13338 del 14/05/2014 (36) afferma quanto segue:

La problematica della tutela delle acque sotterranee

Non solo ma come risulta dal testo degli allegati al Decreto 161 per valutare il livello di contaminazione dei materiali di scavo accettabile per essere considerati sottoprodotti ai sensi delle regole del Decreto stesso, si fa riferimento soltanto alle colonne A e B della tabella 1 allegato 5 al Titolo V parte IV del DLgs 152/2006 (37). Ma non c’è alcun riferimento al potenziale inquinamento delle falde sotterranee visto che i valori delle colonne A e B si riferiscono solo ai terreni ad uso residenziali o industriali. Infatti un sito non contaminato secondo la normativa generale (lettera f) articolo 240 DLgs 152/2006 è un sito nel quale la contaminazione rilevata nelle matrice ambientali risulti inferiore ai valori di concentrazione soglia di contaminazione (Csc) oppure, se superiore, risulti comunque inferiore ai valori di concentrazione soglia di rischio (Csr) determinate a seguito dell'analisi di rischio sanitario e ambientale sito specifica (38), sia sulla matrice suolo che sulle acque sotterranee. Non solo ma come rileva M. Sanna: “ Né è prevista la esecuzione del test di lisciviazione così da verificare quali e quanti contaminanti presente nelle terre da scavo possano

AUTENTICA DEL CONCETTO DI MATERIALE DI RIPORTO) devono ritenersi unicamente applicabili a riporti storici, ovvero formatisi a seguito di conferimenti avvenuti antecedentemente alla entrata in vigore del DPR 10 settembre 1982 n. 915, che per la natura dei rifiuti e per le modalità di deposito, non integrino la fattispecie di discarica abusiva. Tra dette modalità, a titolo di esempio, si ricordano: la irreversibile trasformazione dello stato dei luoghi e l’ingente quantitativo di rifiuti oggetto di ripetuti e sistemativi abbandoni”. 35 http://www.slideshare.net/MarcoGrondacci/dlgs-1522006-allegati-ii-iiiivv-bonifiche 36 https://drive.google.com/file/d/0B1V2fxyvRBbLRkJIMVVuaE1JMDg/edit 37 http://www.slideshare.net/MarcoGrondacci/dlgs-1522006-allegati-ii-iiiivv-bonifiche 38 “s) analisi di rischio sanitario e ambientale sito specifica: analisi sito specifica degli effetti sulla salute umana derivanti dall'esposizione prolungata all'azione delle sostanze presenti nelle matrici ambientali contaminate, condotta con i criteri indicati nell'allegato 1 alla parte quarta del presente decreto;” lettera s) comma 1 articolo 240 DLgs 152/2006



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essere mobilizzati e conseguentemente possono avere un impatto diretto sulle acque sotterranee che se presenti saranno ineluttabilmente interessate da questi” (39). Solo valutando attraverso l’analisi di rischio (secondo la metodologia dell’allegato 1 (40) al titolo V parte IV DLgs 152/2006) la non contaminazione delle acque sotterranee si potrà dire che è stato rispettato quanto previsto dal comma 2 articolo 2 del Decreto 161: “2. Il presente regolamento stabilisce inoltre, le procedure e le modalità affinché la gestione e l'utilizzo dei materiali da scavo avvenga senza pericolo per la salute dell'uomo e senza recare pregiudizio all'ambiente.” In particolare secondo l’allegato che definisce le modalità di svolgimento della analisi di rischio le acque sotterranee non risultano contaminate dal materiale scavato riutilizzato se risultano corrispondenti allo stato in cui erano prima dell’utilizzo di detto materiale. In questo senso nel caso di contaminazione delle acque sotterranee oltre a non avere rispettato le stesse finalità del Decreto 161 ex comma 2 articolo 2, si rischierebbe un danno ambientale con relativo obbligo di ripristino ai sensi del comma 9 (41) articolo 302 del DLgs 152/2006.

39 http://www.industrieambiente.it/primo_piano/2013_06/MSanna_Terre_da_scavo_danno_ambientale.pdf 40 http://www.slideshare.net/MarcoGrondacci/dlgs-1522006-allegato-1-bonifiche 41 “9. Per "ripristino", anche "naturale", s'intende: nel caso delle acque, delle specie e degli habitat protetti, il ritorno delle risorse naturali o dei servizi danneggiati alle condizioni originarie; nel caso di danno al terreno, l'eliminazione di qualsiasi rischio di effetti nocivi per la salute umana e per la integrità ambientale. In ogni caso il ripristino deve consistere nella riqualificazione del sito e del suo ecosistema, mediante qualsiasi azione o combinazione di azioni, comprese le misure di attenuazione o provvisorie, dirette a riparare, risanare o, qualora sia ritenuto ammissibile dall'autorità competente, sostituire risorse naturali o servizi naturali danneggiati.”



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La Circolare del Ministero dell’Ambiente n.13338 del 14/05/2014 (42) interviene sulla tutela delle acque sotterranee nell’utilizzo delle terre e rocce da scavo

Secondo questa Circolare nella equiparazione al suolo non contaminato (ex lettera b) articolo 185 DLgs 152/2006) del materiale da riporto come definito dal Decreto 161 (vedi sopra in questo commento) nell’essere cioè considerati entrambi materiali come sottoprodotti e non rifiuti si precisa

42 https://drive.google.com/file/d/0B1V2fxyvRBbLRkJIMVVuaE1JMDg/edit



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Sulla definizione di Normale pratica industriale nel Decreto 161/2012 e nel DLgs 152/2006

Secondo M. Sanna (43) “ Il fatto che sia l’articolo 4 del Decreto 161 che l’articolo 184bis usino la definizione “pratica industriale” è solo una somiglianza apparente perché quella contenuta nel Decreto rinvia all’allegato 3 dello stesso. E’ evidente che quanto in esso riportato per essere valido ed efficace non potrà risultare in contrasto con quanto previsto dai BREF di settore e dalla norme UNI che definiscono i materiali che i sottoprodotti vanno a sostituire e i prodotti che da essi possono essere ottenuti ed in particolare a quanto previsto dalla Circolare 15/7/2005 n. 5205(44). Né d’altra parte quanto in esso contenuto potrà configgere con le altre definizioni previste dalla parte IV del DLgs 152/2006, in particolare con quelle che definiscono i trattamenti di recupero e smaltimento di rifiuti previsti dagli allegati B e C, i quali certamente non potranno essere qualificati come trattamenti rientranti nella normale pratica industriale a meno che questa non riguardi il trattamento di rifiuti.” A conferma che questa coerenza appare a tutt’oggi e anche dopo il Decreto 161 tutta da dimostrare si veda nella tabella che segue un confronto, tra articolo 4 del Decreto 161 e giurisprudenza comunitaria e della nostra Cassazione, sui concetti di normale pratica industriale e di condizioni per il riutilizzo di un materiale come sottoprodotto e non come rifiuto.

Normale Pratica Industriale

secondo Cassazione

Normale pratica industriale

secondo l’allegato 3 al Decreto 161/2012 “il concetto di “normale pratica industriale” non può

comprendere attività comportanti trasformazioni radicali

del materiale trattato che ne stravolgano l’originaria

natura, nonché tutti gli interventi manipolativi del

residuo diversi da quelli ordinariamente effettuati nel

processo produttivo nel quale esso viene utilizzato. (45

)

tenuto conto dell'obbligo di interpretare in maniera

estensiva la nozione di rifiuto, per limitare gli

inconvenienti o i danni dovuti alla loro natura,

occorre circoscrivere tale argomentazione, relativa ai

sottoprodotti, alle situazioni in cui il riutilizzo di un bene,

di un materiale o di una materia prima non sia solo

eventuale, ma certo, senza trasformazione

preliminare(46

), e nel corso del processo di produzione (47

)

“…ai sensi del DLgs 152/2006 e s.m.i. il materiale in

questione rappresenta rifiuto non pericoloso il cui

riutilizzo necessita di preventivo trattamento e che si

rende comunque necessario un processo di recupero per

operazioni, anche condotte non singolarmente, alle quali

può essere sottoposto il materiale da scavo, finalizzate al

miglioramento delle sue caratteristiche merceologiche

per renderne l'utilizzo maggiormente produttivo e

tecnicamente efficace. Tali operazioni in ogni caso

devono fare salvo il rispetto dei requisiti previsti per i

sottoprodotti, dei requisiti di qualità ambientale e

garantire l'utilizzo del materiale da scavo

conformemente ai criteri tecnici stabiliti dal progetto.

Fermo restando quanto sopra, si richiamano le

operazioni più comunemente effettuate, che rientrano

tra le operazioni di normale pratica industriale:

- la selezione granulometrica del materiale da scavo;

- la riduzione volumetrica mediante macinazione;

- la stabilizzazione(50

) a calce, a cemento o altra forma

idoneamente sperimentata per conferire ai materiali da

scavo le caratteristiche geotecniche necessarie per il loro

utilizzo, anche in termini di umidità, concordando

preventivamente le modalità di utilizzo con l'ARPA o

APPA competente in fase di redazione del Piano di

43 In “Sottoprodotti e terre e rocce da scavo . Decreto 10 agosto 2012 n. 161” in IndustrieAmbiente.it 44 Indicazioni per l'operatività nel settore edile, stradale e ambientale di quanto previsto dal Decreto Ministero dell’Ambiente 8/5/2003 n.203 “Norme affinché gli uffici pubblici e le società a prevalente capitale pubblico coprano il fabbisogno annuale di manufatti e beni con una quota di prodotti ottenuti da materiale riciclato nella misura non inferiore al 30% del fabbisogno medesimo. (Gazzetta Ufficiale n. 180 del 5-8-2003) 45 Cass. pen., sez. 3, n. 17453 del 17 aprile 2012 46 La Corte di Giustizia ha ritenuto che se un materiale necessita di un'operazione di recupero per poter essere riutilizzato, anche quando una tale utilizzazione è certa, esso va considerato rifiuto fino al completamento dell'operazione…. In particolare i residui che non serviranno al processo di produzione e non possono essere sfruttati o commercializzati in una maniera diversa senza operazioni di trasformazioni preliminare sono rifiuti di cui il detentore si disfa. La loro eventuale sistemazione in armonia col paesaggio rappresenta solo un modo di trattarli rispettoso dell’ambiente ma non una tappa del processo di produzione (Corte di Giustizia Causa C-114/01, sentenza dell'11 settembre 2003) 47 Cass. pen., sez. 3, n. 17453 del 17 aprile 2012



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ottenere prodotti utilizzabili in diverse categorie di lavori:

da quelli stradali, ferroviari a quelli edili. La Corte inoltre

ha tenuto più volte ad evidenziare che già solo i

procedimenti di stabilizzazione e frantumazione cui

vengono sottoposti i materiali si pongono in contrasto

con la definizione di sottoprodotto, perché per poter

parlare di sottoprodotto, il materiale da riutilizzare non

deve necessitare di alcuna trasformazione

preliminare.”(48

)

“la preparazione del materiale per il suo riutilizzo avviene

nel corso del processo di produzione e il materiale è

successivamente spedito per poter essere riutilizzato, si

ha allora un sottoprodotto, in conformità dei criteri

stabiliti dalla Corte. In questo caso l'autorità competente

dovrà determinare se le operazioni di cui si è detto in

precedenza sono parte integrante del processo di

produzione in corso. In tal senso la Commissione osserva

che la posizione adottata dalla Corte nella causa C

457/02, ordinanza dell'11 novembre 2004 traduce

un'interpretazione restrittiva della nozione di processo di

produzione.”(49

)

Utilizzo;

- la stesa al suolo per consentire l'asciugatura e la

maturazione del materiale da scavo al fine di conferire

allo stesso migliori caratteristiche di movimentazione,

l'umidità ottimale e favorire l'eventuale biodegradazione

naturale degli additivi utilizzati per consentire le

operazioni di scavo;

- la riduzione della presenza nel materiale da scavo

degli elementi/materiali antropici (ivi inclusi, a titolo

esemplificativo, frammenti di vetroresina, cementiti,

bentoniti), eseguita sia a mano che con mezzi meccanici,

qualora questi siano riferibili alle necessarie operazioni

per esecuzione dell'escavo.

Questa interpretazione della Corte di Giustizia sopra riportata nella tabelle di confronto è stata confermata, anche dopo la nuova Direttiva quadro sui rifiuti 2008/98 anche recentemente dalla Avvocato della UE nelle conclusione del 16/5/2013 nella causa C113/12 : “dall’articolo 5 della summenzionata direttiva 2008/98 che, nello stabilire le condizioni da soddisfare affinché una sostanza o un oggetto possano essere considerati un «sottoprodotto» anziché un «rifiuto», si serve dei criteri fissati dalla dottrina della Corte di giustizia relativamente alla definizione di «rifiuto» nell’ambito della direttiva 75/442”. La Corte di Giustizia accogliendo tali conclusioni ha ribadito che il riutilizzo come sottoprodotto e non come rifiuto deve essere certo, non deve richiedere una trasformazione preliminare e deve intervenire nel corso del processo di produzione (Corte Giustizia 3/1072013 causa C113/12). Il punto però ancora da approfondire è cosa si deve intendere per “non deve richiedere una trasformazione preliminare”. Una interpretazione restrittiva di tale definizione porterebbe ad una visione pregiudiziale come se: <<ogni residuo nascesse come rifiuto (mentre il residuo-sottoprodotto è tale, nella compresenza di certe condizioni, fin dall’origine e non va confuso con il prodotto ottenuto dal recupero dei rifiuti, ex art. 184-ter) e temendo, a volte aprioristicamente, che il materiale definito “sottoprodotto” nascondesse, in realtà, un residuo-rifiuto (che vuole sottrarsi alla sua disciplina…), hanno interpretato restrittivamente la nozione di “trattamenti ammessi”. Con il risultato di azzerare quasi del tutto la tipologia dei sottoprodotti (nel momento in cui si escludeva qualsiasi intervento di selezione, macinazione, evaporazione, triturazione, riduzione

50 Secondo la Circolare Ministero Ambiente n.13338 del 14/05/2014 se il terreno è contaminato e l’aggiunta di calce o di altra sostanze è finalizzata anche a modificare le caratteristiche chimico fisiche, al fine di garantire che l’utilizzo nel ciclo di produzione avvenga nel rispetto di tutti i requisiti sanitari e ambientali, non si tratta più di normale pratica industriale ma di attività di gestione rifiuti. https://drive.google.com/file/d/0B1V2fxyvRBbLRkJIMVVuaE1JMDg/edit 48 Cassazione penale sez.3^ 2/12/2011 sentenza n.45023 49 Comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento Europeo relativa alla Comunicazione interpretativa sui rifiuti e sui sottoprodotti (Bruxelles, 21.2.2007 COM(2007) 59 definitivo)



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volumetrica, maturazione ecc. letto come “operazione di recupero di rifiuti”) e di ampliare a dismisura quella dei rifiuti.>> (51) Un tentativo di risposta a questo quesito secondo una parte della dottrina (vedi nota a fondo pagina precedente) è nell’allegato 3 al Decreto 161. Anche se la Circolare Ministero Ambiente n.13338 del 14/5/2014 afferma che quanto disposto dall’allegato 3 non può essere in contrasto con la lettera c) comma 1 articolo184bis: “c) la sostanza o l'oggetto può essere utilizzato direttamente senza alcun ulteriore trattamento diverso dalla normale pratica industriale;”. Ma c’è anche chi mettendo in rilievo le contraddizioni tra il Decreto 161 e la normativa e giurisprudenza UE sulla definizione di sottoprodotto sottolinea come: “Ed è appena il caso di evidenziare, in conclusione, che ogni diversità del regolamento amministrativo in esame rispetto alla disposizione base della legge (art. 184-bis D. Lgs 152/06) comporta la possibilità per il giudice italiano di disapplicare direttamente la norma regolamentare illegittima. Così come le difformità delle sopra citate norme di legge italiane su terre e rocce da scavo rispetto alla normativa comunitaria possono essere fatte valere con ricorso alla Corte costituzionale8 ed alla Corte di giustizia europea.” (52)

QUANDO IL MATERIALE DA SCAVO DIVENTA SOTTOPRODOTTO SECONDO IL DECRETO 161/2012 (comma 1 articolo 4) a) il materiale da scavo é generato durante la realizzazione di un'opera, di cui costituisce parte integrante, e il cui scopo primario non è la produzione di tale materiale; b) il materiale da scavo è utilizzato, in conformità al Piano di Utilizzo: b.1) nel corso dell'esecuzione della stessa opera, nel quale é stato generato, o di un'opera diversa, per la realizzazione di reinterri, riempimenti, rimodellazioni, rilevati, ripascimenti, interventi a mare, miglioramenti fondiari o viari oppure altre forme di ripristini e miglioramenti ambientali; b.2) in processi produttivi, in sostituzione di materiali di cava; c) il materiale da scavo é idoneo ad essere utilizzato direttamente, ossia senza alcun ulteriore trattamento diverso dalla normale pratica industriale secondo i criteri di cui all'Allegato 3 (53); d) il materiale da scavo, per le modalità di utilizzo specifico di cui alla precedente lettera b), soddisfa i requisiti di qualità ambientale di cui all'Allegato 4 (54).

51 Avv. Pasquale Giampietro Avv. Alfredo Scialò Avv. Michele Petronzi “Il nuovo statuto delle terre e rocce da scavo secondo il D.M. n.161/2012” in lexambiente.it 21/11/2012. 52 G. Amendola “LA NUOVA DISCIPLINA PER TERRE E ROCCE DA SCAVO: IL REGOLAMENTO N. 161” in Ambiente e sicurezza sul lavoro 2012, n. 11 http://www.lexambiente.it/index.php?option=com_content&view=article&id=8842:rifiuti-nuova-disciplina-per-terre-e-rocce-da-scavo-&catid=179:dottrina179&Itemid=30 53 http://www.slideshare.net/MarcoGrondacci/decreto-161-2012-terre-e-rocce-di-scavo-allegato-3 54 http://www.slideshare.net/MarcoGrondacci/decreto-ministero-ambiente-161-2012-terre-e-rocce-scavo-allegato-iv



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COME SI DIMOSTRA IL RISPETTO DELLE CONDIZIONI ELENCATE NEL PARAGRAFO PRECEDENTE IL PIANO DI UTILIZZO DEL MATERIALE DI SCAVO (comma 2 articolo 4 e articolo 5) Dal proponente, cioè da colui che vuole effettuare l’uso dei materiali di scavo come non rifiuti tramite il Piano di Utilizzo e con una dichiarazione sostitutiva (55) dell'atto di notorietà del Legale rappresentante della persona giuridica o dalla persona fisica proponente l'opera.

IL PIANO DI UTILIZZO DEL MATERIALE DI SCAVO (articolo 5)

Modalità di redazione (prima parte comma 2 articolo 5)

Il Piano di Utilizzo è redatto secondo gli indirizzi dell’allegato V (56)

Modalità di presentazione (comma 1 articolo 5)

Il Piano di Utilizzo del materiale da scavo é presentato (anche in via telematica) dal proponente all'Autorità competente (l’autorità che autorizza l’opera da cui deriva il materiale di scavo da riutilizzare) almeno novanta giorni prima dell'inizio dei lavori per la realizzazione dell'opera. Il proponente ha facoltà di presentare il Piano di Utilizzo all'Autorità competente in fase di approvazione del progetto definitivo dell'opera.

Chi è il proponente del Piano di Utilizzo

Secondo la lettera q comma 1 articolo 1 del Decreto 161 è colui che presenta il Piano di Utilizzo. Definizione quindi tautologica. Alla lettera del testo del Decreto non è chiaro se sia l’appaltatore dell’opera che produce il materiale da scavo o il committente della stessa. Il Piano viene presentato prima dell’inizio lavori, quindi se c’è un appaltatore non è detto sia ancora entrato in gioco. Diversa ancora è la figura dell’Esecutore del Piano di Utilizzo che infatti ha una sua definizione distinta da quella del Proponente ex lettera r) comma 1 articolo 1 del Decreto 161. Ed è l’esecutore il vero responsabile del corretto uso, ai sensi del Decreto 161, del materiale di scavo come sottoprodotto (vedi in particolare successivamente commento articolo 9 del Decreto 161.

55 “1. L'atto di notorietà concernente stati, qualità personali o fatti che siano a diretta conoscenza dell'interessato é sostituito da dichiarazione resa e sottoscritta dal medesimo con la osservanza delle modalità di cui all'articolo 38. 2. La dichiarazione resa nell'interesse proprio del dichiarante può riguardare anche stati, qualità personali e fatti relativi ad altri soggetti di cui egli abbia diretta conoscenza. 3. Fatte salve le eccezioni espressamente previste per legge, nei rapporti con la pubblica amministrazione e con i concessionari di pubblici servizi, tutti gli stati, le qualità personali e i fatti non espressamente indicati nell'articolo 46 sono comprovati dall'interessato mediante la dichiarazione sostitutiva di atto di notorietà. 4. Salvo il caso in cui la legge preveda espressamente che la denuncia all'Autorità di Polizia Giudiziaria e' presupposto necessario per attivare il procedimento amministrativo di rilascio del duplicato di documenti di riconoscimento o comunque attestanti stati e qualità personali dell'interessato, lo smarrimento dei documenti medesimi e' comprovato da chi ne richiede il duplicato mediante dichiarazione sostitutiva.” (articolo 47 DPR 445/2000 Disposizioni in materia di documentazione amministrativa) 56 http://www.slideshare.net/MarcoGrondacci/decreto-161-2012-terre-e-rocce-di-scavo-allegato-5



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Il Piano di Utilizzo precede la VIA (ultima parte comma 1 articolo 5)

Nel caso in cui l'opera sia oggetto di una procedura di valutazione ambientale, ai sensi della normativa vigente, l'espletamento di quanto previsto dal presente Regolamento deve avvenire prima dell'espressione del parere di valutazione ambientale.

Richiesta Integrazioni al Piano di Utilizzo (ultima parte comma 2 articolo 5)

L'Autorità competente può chiedere, in un'unica soluzione entro trenta giorni dalla presentazione del Piano di Utilizzo, integrazioni alla documentazione presentata.

Mancato superamento Concentrazioni di soglia di contaminazione del materiale di scavo sulla base del Piano di Utilizzo (comma 3 articolo 5)

Nel caso in cui per il materiale da scavo il Piano di Utilizzo dimostri che le concentrazioni di elementi e composti di cui alla tabella 4.1 (57) dell'allegato 4 del presente regolamento non superino le Concentrazioni Soglia di Contaminazione (CSC) cioè i limiti (58) per i vari inquinanti con riferimento alla specifica destinazione d'uso urbanistica del sito di produzione e del sito di destinazione secondo il Piano di Utilizzo, l'Autorità competente, entro novanta giorni dalla presentazione del Piano di Utilizzo o delle eventuali integrazioni, verificata la conformità del Piano all’allegato V del presente Decreto Ministeriale, lo approva o lo rigetta. Secondo Circolare Ministero Ambiente del 14/5/2014 n.13338 : “…si osserva che il riutilizzo in situ dei terreni è sempre consentito nel rispetto dei valori di CSC stabiliti sulla base della destinazione d’uso dell’area di destinazione. È evidente che, in caso di presenza di sub aree con destinazioni non coincidenti, nell’ambito del medesimo sito di bonifica devono valere i limiti più restrittivi vigenti.” “ In riferimento alle modalità di caratterizzazione dei materiali di riporto, pur condividendo la necessità di garantire la rappresentatività delle analisi per tutte le frazioni granulometriche che compongono tali materiali, ivi incluse quelle grossolane, si ritiene necessario, in considerazione della estrema eterogeneità dei materiali di riporto una valutazione tecnica di preliminare da parte di ARPA, da condursi caso per caso, in merito alla procedure da adottare per la preparazione dei campioni”

57 Arsenico; cadmio, cobalto, nichel, piombo, rame, zinco, mercurio, idrocarburi con catena C>12, idrocarburi pesanti, cromo totale, cromo VI, amianto, BTEX (Benzene, Toluene, Etilbenzene e Xileni), IPA. Per l’analisi degli idrocarburi C>12 vedi questa metodologia ISPRA http://www.isprambiente.gov.it/contentfiles/00010400/10425-mlg-75-2011.pdf/ Sia per i BTEX che per gli IPA le analisi sono da eseguire nel caso in cui l'area da scavo si collochi a 20 m di distanza da infrastrutture viarie di grande comunicazione, e ad insediamenti che possono aver influenzato le caratteristiche del sito mediante ricaduta delle emissioni in atmosfera. Gli analiti da ricercare sono quelli elencati nella tabella 1 Allegato 5 Parte Quarta, Titolo V, del decreto legislativo 152 del 2006 e s.m.i.. 58 Vedi colonne A e B della tabella 1 dell'allegato 5 a questo link http://www.slideshare.net/MarcoGrondacci/dlgs-1522006-allegati-ii-iiiivv-bonifiche Si tratta dei limiti che se superati comportano l’avvio della ordinaria procedura di bonifica ai sensi dell’articolo 242 del DLgs 152/2006



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Conseguenze rigetto Piano di Utilizzo da parte della Autorità competente (seconda parte comma 3 articolo 5

In caso di diniego è fatta salva la facoltà per il proponente di presentare un nuovo Piano di Utilizzo. L'Autorità competente ha la facoltà di chiedere all'Agenzia regionale di protezione ambientale (ARPA) con provvedimento motivato (59), entro trenta giorni dalla presentazione della dichiarazione sostitutiva di avvenuto rispetto dell’allegato V al presente Decreto 161/2012 nella redazione del Piano di Utilizzo o dell'eventuale documentazione di integrazione richiesta al proponente, di verificare, sulla base del Piano di Utilizzo ed a spese del proponente la sussistenza del rispetto dei requisiti ex allegato V. In tal caso l'ARPA o APPA, può chiedere al proponente un approfondimento d'indagine in contraddittorio, accerta entro quarantacinque giorni la sussistenza dei requisiti di cui sopra, comunicando gli esiti all'Autorità competente. Decorso il sopra menzionato termine di novanta giorni dalla presentazione del Piano di Utilizzo all'Autorità competente o delle eventuali integrazioni, il proponente gestisce il materiale da scavo nel rispetto del Piano di Utilizzo, fermi restando gli obblighi previsti dalla normativa vigente per la realizzazione dell'opera. Si applica quindi una sorta di silenzio assenso molto discutibile soprattutto in una materia delicata come questa.

Superamento Concentrazioni di soglia di contaminazione del materiale di scavo sulla base del Piano di Utilizzo (comma 4 articolo 5)

Nel caso in cui la realizzazione dell'opera interessi un sito in cui, per fenomeni naturali, nel materiale da scavo le concentrazioni degli elementi e composti di cui alla Tabella 4.1 dell'allegato 4 (60), superino le Concentrazioni Soglia di Contaminazione (61), è fatta salva la possibilità che le concentrazioni di tali elementi e composti vengano assunte pari al valore di fondo naturale esistente per tutti i parametri superati. A tal fine, in fase di predisposizione del Piano di Utilizzo, il proponente segnala il superamento di cui sopra all'Autorità competente, presentando un piano di accertamento per definire i valori di fondo da assumere. Tale piano è eseguito in contraddittorio con l'Agenzia regionale di protezione ambientale (ARPA) competente per territorio. Sulla base dei valori di fondo definiti dal piano di accertamento, il proponente presenta il Piano di Utilizzo. In tal caso l'utilizzo del materiale da scavo sarà consentito nell'ambito dello stesso sito di produzione. Nell'ipotesi di utilizzo in sito diverso rispetto a quello di produzione ciò dovrà accadere in un ambito territoriale con fondo naturale con caratteristiche analoghe e confrontabili per tutti i parametri oggetto di superamento nella caratterizzazione del sito di produzione. Secondo la Circolare Ministero Ambiente del 14/5/2014 (62) : “ l’utilizzo del suolo escavato non contaminato e di altro materiale allo stato naturale al di fuori del sito di produzione può avvenire,

59 Tenuto conto, ex comma 10 articolo 5 del presente Decreto Ministeriale 161/2012 , della tipologia di area in cui viene realizzata l'opera e alla sua eventuale conoscenza di pregressi interventi antropici non sufficientemente indagati nell'area di intervento 60 Vedi elenco nota 6 61 Vedi nota 7 62 https://drive.google.com/file/d/0B1V2fxyvRBbLRkJIMVVuaE1JMDg/edit



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previa valutazione, ai sensi, nell’ordine, degli articolo 183 comma 1 lettera a) (63), 184bis (64), 184 ter (65) DLgs 152/2006.”

Sito di produzione del materiale da scavo coincide con un sito di bonifica (comma 5 articolo 5)

Nel caso in cui il sito di produzione interessi un sito oggetto di interventi di bonifica, ovvero di ripristino (66) ambientale ai sensi della normativa sul danno ambientale (67), il proponente (all’utilizzo dei materiali di scavo) chiede che i requisiti per verificare il rispetto del presente Decreto 161/2012 (sopra descritti) siano individuati dall'Agenzia regionale di protezione. L'ARPA competente, entro sessanta giorni dalla suddetta richiesta, comunica al proponente se per i materiali da scavo, ivi compresi i materiali da riporto, i valori riscontrati per tutti gli elementi inquinanti rispettino le Concentrazioni Soglia di Contaminazione (68), con riferimento alla specifica destinazione d'uso urbanistica del sito di destinazione indicata dal Piano di Utilizzo. In caso di esito positivo, il proponente può presentare il Piano di Utilizzo secondo la procedura generale descritta nei precedenti paragrafi di commento dell’articolo 5 del presente Decreto 161/2012.

Efficacia temporale del Piano di Utilizzo (comma 6 articolo 5)

Il Piano di Utilizzo definisce la durata di validità del piano stesso. Decorso tale termine temporale il Piano di Utilizzo cessa di produrre effetti ai sensi del presente regolamento. Salvo deroghe espressamente motivate dall'Autorità competente in ragione delle opere da realizzare, l'inizio dei lavori deve avvenire entro due anni dalla presentazione del Piano di Utilizzo. Resta impregiudicata la facoltà di presentare, entro i due mesi antecedenti la scadenza dei predetti termini, un nuovo Piano di Utilizzo che ha la durata massima di un anno.

Conseguenza mancato rispetto termini efficacia temporale del Piano di Utilizzo (comma 7 articolo 5)

Allo scadere dei termini di efficacia temporale del Piano di utilizzo, viene meno la qualifica di sottoprodotto del materiale da scavo con conseguente obbligo di gestire il predetto materiale come rifiuto ai sensi della normativa di cui alla parte IV del DLgs 152/2006.

63 “a) "rifiuto": qualsiasi sostanza od oggetto di cui il detentore si disfi o abbia l'intenzione o abbia l'obbligo di disfarsi;” 64 Condizioni per la definizione di sottoprodotto 65 Condizioni per la cessazione della qualifica di rifiuto 66“ 9. Per "ripristino", anche "naturale", s'intende: nel caso delle acque, delle specie e degli habitat protetti, il ritorno delle risorse naturali o dei servizi danneggiati alle condizioni originarie; nel caso di danno al terreno, l'eliminazione di qualsiasi rischio di effetti nocivi per la salute umana e per la integrità ambientale. In ogni caso il ripristino deve consistere nella riqualificazione del sito e del suo ecosistema, mediante qualsiasi azione o combinazione di azioni, comprese le misure di attenuazione o provvisorie, dirette a riparare, risanare o, qualora sia ritenuto ammissibile dall'autorità competente, sostituire risorse naturali o servizi naturali danneggiati.” (comma 9 articolo 302 DLgs 152/2006) 67 Parte VI al DLgs 152/2006 68 Vedi nota 7



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Conseguenze violazione obblighi del Piano di Utilizzo (comma 8 articolo 5)

In caso di violazione degli obblighi assunti nel Piano di Utilizzo viene meno la qualifica di sottoprodotto del materiale da scavo con conseguente obbligo di gestire il predetto materiale come rifiuto ai sensi della parte IV del DLgs 152/2006 (69).

Conseguenze venir meno condizioni che giustificazione la definizione di sottoprodotto al materiale di scavo (comma 9 articolo 5)

Fatto salvo una modifica sostanziale (70) del Piano di Utilizzo secondo l’articolo 8 del presente Decreto 161/2012, il venir meno di una delle condizioni di utilizzo come sottoprodotto del materiale di scavo, fa cessare gli effetti del Piano di Utilizzo e comporta l'obbligo di gestire il relativo materiale da scavo come rifiuto.

69 Secondo P. Giampietro in “Il nuovo statuto delle terre e rocce da scavo” in lexambiente.it del 8/1072012: ” Questa previsione, per la sua genericità, suscita seri dubbi di legittimità in quanto la norma primaria che conferiva al Governo la potestà di dare attuazione al comma 2, dell’art. 184bis, del T.U. cit. (sul sottoprodotto), con riferimento alle terre e rocce, previa abrogazione dell’art. 186 cit., limitava l’intervento dell’esecutivo all’adozione di “misure per stabilire criteri qualitativi o quantitativi da soddisfare affinché specifiche tipologie di sostanze od oggetti (come i materiali da scavo) siano considerati sottoprodotti e non rifiuti”. Ebbene, in tale ambito, assai ristretto (di integrazione e completamento delle quattro “condizioni” di legge), mentre non v’è dubbio che l’inosservanza del Regolamento (che introduce “i criteri qualitativi da soddisfare", ex art. 2,) comporta certamente la perdita (o il non acquisto) della qualifica di sottoprodotto. Altrettanto non può comminarsi, a mio avviso (perdita della qualifica), per la violazione di quelle diposizioni regolamentari che introducono, ex novo, obblighi e/o oneri del tutto formali, di tipo burocratico- procedimentali che non hanno nulla a che vedere con la qualità delle terre e rocce (che, in ipotesi hanno già raggiunto i requisiti del sottoprodotto, rispettando cioè le “condizioni” di legge e “i criteri qualitativi” introdotti dal regolamento). Si pensi all’utilizzo del materiale da scavo a ridosso dell’avvenuta scadenza del Piano (v. art. 5, comma 7), alla tardiva dichiarazione di effettuato utilizzo (art. 12, comma 4); al luogo e ai tempi di conservazione della documentazione (ex art. 7), ecc. In queste ed altre previsioni, il regolamento sembra introdurre, indirettamente e surrettiziamente, nuove fattispecie di reato (di gestione abusiva di rifiuti) sol perché le modalità di gestione delle terre e rocce non rispettano delle prescrizioni puramente formali ed estrinseche che non incidono affatto sulla ricorrenza, in concreto, delle condizioni e dei “criteri qualitativi o quantitativi” richiesti dall’art. 184bis (che, in ipotesi, i materiali da scavo possiedono), con l’effetto, però, di far loro perdere la qualifica di sottoprodotto e di ricacciarli nell’area del rifiuto.” 70 “2. Costituisce modifica sostanziale: a) l'aumento del volume in banco oggetto del Piano di Utilizzo in misura superiore al 20%; b) la destinazione del materiale escavato ad un sito di destinazione o ad un utilizzo diverso da quello indicato nel Piano di Utilizzo; c) la destinazione del materiale escavato ad un sito di deposito intermedio diverso da quello indicato nel Piano di Utilizzo; d) la modifica delle tecnologie di scavo.“ (comma 2 articolo 8)



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UTILIZZO MATERIALE DI SCAVO IN SITUAZIONI DI EMERGENZA (articolo 6) In situazioni di emergenza dovute a causa di forza maggiore, la sussistenza dei requisiti per rispettare quanto previsto dal presente Decreto (vedi in particolare allegato 4), è attestata alla Autorità competente mediante una dichiarazione sostitutiva (71). La dichiarazione sostitutiva è rilasciata secondo le modalità dell’allegato 7 (72) al presente Decreto 161/2012. Dalla data della predetta dichiarazione il materiale da scavo può essere gestito nel rispetto di quanto dichiarato. Entro quindici giorni dalla data di inizio lavori, il soggetto che ha rilasciato la dichiarazione di cui al precedente periodo deve comunque presentare il Piano di Utilizzo secondo le modalità ordinarie viste in precedenza commentando l’articolo 5. In sostanza la differenza rispetto alla procedura ordinaria è che nel caso di emergenza si inizia il riutilizzo del materiale da scavo prima della presentazione/approvazione del piano di Utilizzo. La garanzia del rispetto dei criteri ed obiettivi del presente Decreto ed in particolare dell’allegato 4 è data da una sorta di autocertificazione del proponente attraverso la sopra citata dichiarazione sostitutiva. La deroga suddetta non si applica nel caso (sopra esaminato vedi commento al paragrafo 5 articolo 5) che il sito di produzione del materiale da scavo si collochi in un sito di bonifica ai sensi della Parte IV DLgs 152/2006.

MODALITÀ CONSERVAZIONE DOCUMENTAZIONE DI UTILIZZO DEL MATERIALE DA SCAVO (articolo 7) Il Piano di Utilizzo di cui all'articolo 5 nonché le dichiarazioni nell’utilizzo in stato di emergenza, devono essere conservati presso il sito di produzione del materiale escavato o presso la sede legale del proponente e, se diverso, anche dell'esecutore. La documentazione di cui sopra é conservata per cinque anni e resa disponibile in qualunque momento all'Autorità di controllo che ne faccia richiesta. Copia di tale documentazione deve essere conservata anche presso l'Autorità competente.

COMUNICAZIONE DEL NOME DELL’ESECUTORE DEL PIANO DI UTILIZZO (articolo 9) Il proponente del Piano di Utilizzo deve comunicare all'Autorità competente l'indicazione dell'esecutore del Piano di Utilizzo prima dell'inizio dei lavori di realizzazione dell'opera.

71 “1. L'atto di notorietà concernente stati, qualità personali o fatti che siano a diretta conoscenza dell'interessato é sostituito da dichiarazione resa e sottoscritta dal medesimo con la osservanza delle modalità di cui all'articolo 38. 2. La dichiarazione resa nell'interesse proprio del dichiarante può riguardare anche stati, qualità personali e fatti relativi ad altri soggetti di cui egli abbia diretta conoscenza. 3. Fatte salve le eccezioni espressamente previste per legge, nei rapporti con la pubblica amministrazione e con i concessionari di pubblici servizi, tutti gli stati, le qualità personali e i fatti non espressamente indicati nell'articolo 46 sono comprovati dall'interessato mediante la dichiarazione sostitutiva di atto di notorietà. 4. Salvo il caso in cui la legge preveda espressamente che la denuncia all'Autorità di Polizia Giudiziaria e' presupposto necessario per attivare il procedimento amministrativo di rilascio del duplicato di documenti di riconoscimento o comunque attestanti stati e qualità personali dell'interessato, lo smarrimento dei documenti medesimi e' comprovato da chi ne richiede il duplicato mediante dichiarazione sostitutiva.” (articolo 47 DPR 445/2000 Disposizioni in materia di documentazione amministrativa) 72 http://www.gazzettaufficiale.it/do/atto/serie_generale/caricaPdf?cdimg=012G018200700010110001&dgu=2012-09-21&art.dataPubblicazioneGazzetta=2012-09-21&art.codiceRedazionale=012G0182&art.num=1&art.tiposerie=SG



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A far data dalla suddetta comunicazione, l'esecutore del Piano di Utilizzo e' tenuto a far proprio e rispettare il Piano di Utilizzo e ne é responsabile. L'esecutore del Piano di Utilizzo redigerà la modulistica necessaria a garantire la tracciabilità del materiale di cui agli allegati 6 (73) (documento di trasporto del materiale di scavo) e 7 (74) (dichiarazione di avvenuto utilizzo del materiale da scavo secondo il piano di utilizzo approvato o autocertificato dopo l’inizio lavori).

DEPOSITO IN ATTESA DI UTILIZZO (commi 1 e 2 articolo 10) Il deposito del materiale escavato in attesa dell'utilizzo secondo il Piano apposito sopra descritto, avviene all'interno del sito di produzione e dei siti di deposito intermedio e dei siti di destinazione. Il Piano di Utilizzo indica il sito o i siti di deposito intermedio. In caso di variazione dei siti di deposito intermedio indicati nel Piano di Utilizzo, il proponente aggiorna il piano medesimo in conformità alla procedura di modifica ex articolo 8 del presente Decreto 161/2012.

MODALITÀ GESTIONE DEPOSITO IN ATTESA DI UTILIZZO (COMMI 3 – 5 ARTICOLO 10) Il deposito di materiale escavato deve essere fisicamente separato e gestito in modo autonomo rispetto ai rifiuti eventualmente presenti nel sito in un deposito temporaneo. Il deposito del materiale escavato avviene in conformità al Piano di Utilizzo identificando, tramite apposita segnaletica posizionata in modo visibile, le informazioni relative al sito di produzione, le quantità del materiale depositato, nonché i dati amministrativi del Piano di Utilizzo. Il deposito del materiale escavato avviene tenendo fisicamente distinto il materiale escavato oggetto di differenti piani di utilizzo. Il deposito del materiale escavato non può avere durata superiore alla durata del Piano di Utilizzo. Decorso il periodo di durata del Piano di Utilizzo viene meno, con effetto immediato, la qualifica di sottoprodotto del materiale escavato non utilizzato in conformità al Piano di Utilizzo e, pertanto, tale materiale deve essere trattato quale rifiuto, nel rispetto di quanto indicato dalla parte quarta del decreto legislativo n.152 del 2006 e successive modificazioni. Resta impregiudicata la facoltà di presentare un nuovo Piano di Utilizzo.

73http://www.gazzettaufficiale.it/atto/serie_generale/caricaArticolo?art.progressivo=0&art.idArticolo=1&art.versione=1&art.codiceRedazionale=012G0182&art.dataPubblicazioneGazzetta=2012-09-21&art.idGruppo=0&art.idSottoArticolo1=10&art.idSottoArticolo=1&art.flagTipoArticolo=6#art 74http://www.gazzettaufficiale.it/atto/serie_generale/caricaArticolo?art.progressivo=0&art.idArticolo=1&art.versione=1&art.codiceRedazionale=012G0182&art.dataPubblicazioneGazzetta=2012-09-21&art.idGruppo=0&art.idSottoArticolo1=10&art.idSottoArticolo=1&art.flagTipoArticolo=7#art



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DOCUMENTAZIONE CHE ACCOMPAGNA IL TRASPORTO MATERIALE DA SCAVO (articolo 11) In tutte le fasi successive all'uscita del materiale dal sito di produzione, il trasporto del materiale escavato é accompagnato dalla documentazione di cui all'allegato 6 (75). La documentazione prevista dal citato allegato 6 é predisposta in triplice copia, una per l'esecutore, una per il trasportatore e una per il destinatario e conservata, dai predetti soggetti, per cinque anni e resa disponibile, in qualunque momento, all'Autorità di controllo che ne faccia richiesta. Qualora il proponente e l'esecutore siano diversi, una quarta copia della documentazione deve essere conservata presso il proponente. La documentazione di cui al comma 1 è equipollente, ai sensi di quanto previsto dall'articolo 3 (76) del decreto ministeriale 30 giugno 2009 (77), pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n.153 del 4 luglio 2009, alla scheda di trasporto prevista dall'articolo 7-bis del decreto legislativo 21 novembre 2005, n.286 (78) e successive modificazioni.

DICHIARAZIONE DI AVVENUTO UTILIZZO - D.A.U. (ARTICOLO 12) L'avvenuto utilizzo del materiale escavato in conformità al Piano di Utilizzo é attestato dall'esecutore all'autorità competente, mediante una dichiarazione sostitutiva dell'atto di notorietà di cui all'articolo 47 del DPR 445/2000 (79), in conformità all'allegato 7 (80) e corredata della documentazione completa richiamata al predetto allegato. La dichiarazione è conservata per cinque anni dalla dichiarazione di avvenuto utilizzo ed é resa disponibile in qualunque momento all'autorità di controllo che ne faccia richiesta.

75http://www.gazzettaufficiale.it/atto/serie_generale/caricaArticolo?art.progressivo=0&art.idArticolo=1&art.versione=1&art.codiceRedazionale=012G0182&art.dataPubblicazioneGazzetta=2012-09-21&art.idGruppo=0&art.idSottoArticolo1=10&art.idSottoArticolo=1&art.flagTipoArticolo=6#art 76http://www.gazzettaufficiale.it/atto/serie_generale/caricaArticolo?art.progressivo=0&art.idArticolo=3&art.versione=1&art.codiceRedazionale=09A07705&art.dataPubblicazioneGazzetta=2009-07-04&art.idGruppo=0&art.idSottoArticolo1=10&art.idSottoArticolo=1&art.flagTipoArticolo=0#art 77http://www.gazzettaufficiale.it/atto/serie_generale/caricaDettaglioAtto/originario?atto.dataPubblicazioneGazzetta=2009-07-04&atto.codiceRedazionale=09A07705&elenco30giorni=false 78 http://www.normattiva.it/uri-res/N2Ls?urn:nir:stato:decreto.legislativo:2005;286 79 “2. Costituisce modifica sostanziale: a) l'aumento del volume in banco oggetto del Piano di Utilizzo in misura superiore al 20%; b) la destinazione del materiale escavato ad un sito di destinazione o ad un utilizzo diverso da quello indicato nel Piano di Utilizzo; c) la destinazione del materiale escavato ad un sito di deposito intermedio diverso da quello indicato nel Piano di Utilizzo; d) la modifica delle tecnologie di scavo.“ (comma 2 articolo 8) 79 “1. L'atto di notorietà concernente stati, qualità personali o fatti che siano a diretta conoscenza dell'interessato é sostituito da dichiarazione resa e sottoscritta dal medesimo con la osservanza delle modalità di cui all'articolo 38. 2. La dichiarazione resa nell'interesse proprio del dichiarante può riguardare anche stati, qualità personali e fatti relativi ad altri soggetti di cui egli abbia diretta conoscenza. 3. Fatte salve le eccezioni espressamente previste per legge, nei rapporti con la pubblica amministrazione e con i concessionari di pubblici servizi, tutti gli stati, le qualità personali e i fatti non espressamente indicati nell'articolo 46 sono comprovati dall'interessato mediante la dichiarazione sostitutiva di atto di notorietà. 4. Salvo il caso in cui la legge preveda espressamente che la denuncia all'Autorità di Polizia Giudiziaria e' presupposto necessario per attivare il procedimento amministrativo di rilascio del duplicato di documenti di riconoscimento o comunque attestanti stati e qualità personali dell'interessato, lo smarrimento dei documenti medesimi e' comprovato da chi ne richiede il duplicato mediante dichiarazione sostitutiva.” (articolo 47 DPR 445/2000 Disposizioni in materia di documentazione amministrativa) 80http://www.gazzettaufficiale.it/atto/serie_generale/caricaArticolo?art.progressivo=0&art.idArticolo=1&art.versione=1&art.codiceRedazionale=012G0182&art.dataPubblicazioneGazzetta=2012-09-21&art.idGruppo=0&art.idSottoArticolo1=10&art.idSottoArticolo=1&art.flagTipoArticolo=7#art



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Il deposito o altre forme di stoccaggio di materiali escavati non costituiscono un utilizzo ai sensi del presente Decreto 161/2012. La dichiarazione di avvenuto utilizzo deve essere resa entro il termine in cui il Piano di Utilizzo cessa di avere validità. L'omessa dichiarazione di avvenuto utilizzo nel termine previsto dal precedente periodo comporta la cessazione, con effetto immediato, della qualifica del materiale escavato come sottoprodotto.

UTILIZZO DEL MATERIALE SCAVATO NON DA PARTE DEL PROPONENTE – ESECUTORE (comma 5 articolo 12) Nel caso l'utilizzo avvenga non da parte del proponente o dell'esecutore, nella Dichiarazione di avvenuto utilizzo deve essere riportato il periodo entro il quale il soggetto indicato deve completare l'utilizzo. Dell'avvenuto utilizzo deve comunque essere data comunicazione all'Autorità competente. L'omessa dichiarazione di avvenuto utilizzo da parte del soggetto terzo indicato comporta la cessazione, con effetto immediato, della qualifica del materiale escavato come sottoprodotto.

GESTIONE DEI DATI (ARTICOLO 13) Al fine di garantire pubblicità e trasparenza dei dati relativi alla qualità ambientale del territorio nazionale, ogni Autorità competente comunica i pareri in merito ai piani di utilizzo all'Istituto superiore per la protezione e la ricerca ambientale (ISPRA) onde consentire l'aggiornamento della cartografia relativa ai vari punti di campionatura eseguiti, cui va associato un archivio dei valori delle concentrazioni di inquinanti riscontrati nelle verifiche pervenute. L'Istituto superiore per la protezione e la ricerca ambientale (ISPRA), entro trenta giorni dalla entrata in vigore del presente regolamento quindi dal 6/10/2012), pubblica sul proprio sito web un disciplinare che definisca le informazioni da trasmettere, gli standard e le modalità di trasmissione. Lo scorso 5/4/2013 l’ISPRA ha pubblicato il disciplinare di cui sopra vedi a questo LINK http://www.isprambiente.gov.it/it/pubblicita-legale/adempimenti-di-legge/DisciplinareTerreRocce_REV1.pdf

CONTROLLI E ISPEZIONI (ARTICOLO 14) Fermi restando i compiti di vigilanza e controllo stabiliti dalle norme vigenti, le autorità di controllo effettuano, mediante ispezioni, controlli e prelievi, le verifiche necessarie ad accertare il rispetto degli obblighi assunti nel Piano di Utilizzo ovvero nella Dichiarazione in caso di utilizzo in emergenza (ex articolo 6 sopra commentato). Tali specifiche ispezioni e controlli devono seguire le modalità indicate nell’allegato 8 Parte B (81).

81http://www.gazzettaufficiale.it/atto/serie_generale/caricaArticolo?art.progressivo=0&art.idArticolo=1&art.versione=1&art.codiceRedazionale=012G0182&art.dataPubblicazioneGazzetta=2012-09-21&art.idGruppo=0&art.idSottoArticolo1=10&art.idSottoArticolo=1&art.flagTipoArticolo=8#art



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QUANDO IL MATERIALE SCAVATO TORNA AD ESSERE RIFIUTO 1. Mancato rispetto dei termini per eseguire il Piano di Utilizzo (comma 7 articolo 5 Decreto 161) 2. Mancato rispetto degli obblighi contenuti nel Piano di Utilizzo (comma 8 articolo 5 ) 3. Mancato rispetto dei requisiti previsti dall’articolo 4 del Decreto 161 per definire materiale come sottoprodotto (comma 9 articolo 5) 4. Superamento, senza utilizzo, per il deposito del materiale scavato del termine di esecuzione del Piano di Utilizzo (comma 5 articolo 10) 5. Mancata presentazione Dichiarazione di Utilizzo prima del termine di validità del Piano di Utilizzo (comma 4 articolo 12) 6. Omissione nella dichiarazione di utilizzo del materiale da scavo che l’utilizzo è stato effettuato da soggetto terzo rispetto a proponente ed esecutore (comma 5 articolo 12) 7. Una sorta di norma di chiusura è nel comma 3 articolo 15 del Decreto 161 secondo il quale: “In caso di inottemperanza alla corretta gestione dei materiali di scavo secondo quanto disposto dal presente regolamento il materiale scavato verrà considerato rifiuto ai sensi della Parte IV del DLgs 152/2006. Fattispecie piuttosto generica questa ultima tanto che c’è chi ne ha chiesto la revisione sotto il principio di tassatività soprattutto sotto il profilo penale.

I PROFILI PENALI DELLA GESTIONE DELLE TERRE E ROCCE DI SCAVO DOPO IL DECRETO 161/2012 Il Decreto fin qui esaminato costituisce quindi il parametro tecnico amministrativo per valutare la realizzazione delle fattispecie penali previste dal Titolo IV, Capo I (“Sanzioni”) della parte Quarta del T.U.A. (compresa quella del delitto di cui all’art. 260: “Attività organizzata per il traffico illecito dei rifiuti” (82) ). In altri termini se nella gestione dei materiali da scavo si realizzerà un contrasto con le condizioni poste dal Decreto 161 si realizzerà una fattispecie reale nella quale sono ceduti, ricevuti, trasportati…..o comunque gestiti come sottoprodotti materiali che in realtà sono rifiuti, quindi gestiti abusivamente (83).

82 “Articolo 260 Attività organizzate per il traffico illecito di rifiuti 1. Chiunque, al fine di conseguire un ingiusto profitto, con più operazioni e attraverso l'allestimento di mezzi e attività continuative organizzate, cede, riceve, trasporta, esporta, importa, o comunque gestisce abusivamente ingenti quantitativi di rifiuti è punito con la reclusione da uno a sei anni. 2. Se si tratta di rifiuti ad alta radioattività si applica la pena della reclusione da tre a otto anni. 3. Alla condanna conseguono le pene accessorie di cui agli articoli 28, 30, 32-bis e 32-ter del Codice penale , con la limitazione di cui all'articolo 33 del medesimo Codice. 4. Il Giudice, con la sentenza di condanna o con quella emessa ai sensi dell'articolo 444 del Codice di procedura penale, ordina il ripristino dello stato dell'ambiente e può subordinare la concessione della sospensione condizionale della pena all'eliminazione del danno o del pericolo per l'ambiente.” PER IL TESTO ARTICOLI CODICE PENALE VEDI QUI http://www.altalex.com/index.php?idnot=2005 83 “Secondo queste disposizioni, il materiale da scavo da un certo momento in avanti, deve essere qualificato come rifiuto con la conseguente ricaduta nella sfera di applicazione delle norme amministrative e di riflesso penali del DLgs 152/2006. Questa previsione suscita perplessità sotto vari profili. In primo luogo, non dimentichiamo che lo scopo primario della normativa è garantire la tutela delle matrici ambientali interessate dall’utilizzo delle terre. In questo senso, perciò la rilevanza penale della scorretta gestione del materiale da scavo dovrebbe essere ancorata al solo accertamento dell’inesistenza delle qualità ambientali e delle caratteristiche chimico/fisiche e prestazionali del materiale stesso. Ai fini della tutela del bene giuridico, è infatti essenziale che il materiale da scavo non determini impatti negativi sull’ambiente, mentre appare del tutto secondaria la violazione delle procedure e dei vari adempimenti burocratici prescritti dal regolamento per disciplinare le modalità di gestione di questo particolare tipo di sottoprodotto. Pertanto, anche in ossequio al principio di necessaria offensività delle norme penali, le inosservanze del decreto che non incidono sulla corretta qualificazione delle terre e rocce da scavo come sottoprodotto, anziché come rifiuto, non dovrebbero condurre a configurare ipotesi di reato perché incapaci di ledere il bene tutela dalla norma” . V. Paone Legge penale: il regolamento in materia di terre e rocce da scavo in Ambiente&Sviluppo 12/2012 http://www.lexambiente.it/index.php?option=com_content&view=article&id=8925:rifiuti-legge-penale-il-regolamento-in-materia-di-terre-e-rocce-da-scavo&catid=179:dottrina179&Itemid=30



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Sotto questo profilo sarà interessante anche capire se la nuova normativa dettata dal presente regolamento sia o meno più permissiva (penalmente parlando) di quella disciplinata dall’ormai superato articolo 186 del DLgs 152/2006. Ora è indiscutibile che l’ampliamento della nozione dei “materiali da scavo” rispetto a quella di rocce di scavo ex articolo 186, quindi la contestuale, penalmente parlando, riduzione del campo di applicazione delle fattispecie incriminatrici relative alla gestione illecita delle terre e rocce. Si veda questa tabella di confronto:

DEFINIZIONE MATERIALI DA SCAVO NELL’ARTICOLO 186 DEFINIZIONE MATERIALI DA SCAVO NEL DECRETO

161/2012 (lettera b) comma 1 articolo 1)

Le terre e rocce da scavo, anche di gallerie, ottenute

quali sottoprodotti, possono essere utilizzate per

reinterri, riempimenti, rimodellazioni e rilevati

purché:

a) siano impiegate direttamente nell'ambito di

opere o interventi preventivamente individuati e

definiti;

“b. «materiali da scavo»: il suolo o sottosuolo, con

eventuali presenze di riporto, derivanti dalla

realizzazione di un'opera quali, a titolo esemplificativo:

scavi in genere (sbancamento, fondazioni, trincee,

ecc.);

perforazione, trivellazione, palificazione,

consolidamento, ecc.;

opere infrastrutturali in generale (galleria, diga,

strada,ecc.);

rimozione e livellamento di opere in terra;

materiali litoidi in genere e comunque tutte le

altre plausibili frazioni granulometriche provenienti da

escavazioni effettuate negli alvei, sia dei corpi idrici

superficiali che del reticolo idrico scolante, in zone

golenali dei corsi d'acqua, spiagge, fondali lacustri e

marini;

residui di lavorazione di materiali lapidei (marmi,

graniti, pietre, ecc.) anche non connessi alla realizzazione

di un'opera e non contenenti sostanze pericolose (quali

ad esempio flocculanti con acrilamide o poliacrilamide).

I materiali da scavo possono contenere, sempreché la

composizione media dell'intera massa non presenti

concentrazioni di inquinanti superiori ai limiti massimi

previsti dal presente Regolamento, anche i seguenti

materiali: calcestruzzo, bentonite, polivinilcloruro(PVC),

vetroresina, miscele cementizie e additivi per scavo

meccanizzato;”

Da questa tabella di confronto risulta con chiarezza la maggior ampiezza della nozione di materiale di scavo rispetto a quelle di rocce per non parlare delle definizioni di materiali sottolineate ex articolo 1 Decreto 161/2012. In particolare si veda la possibilità che i materiali di scavo materiali sicuramente inquinanti sia pure rispettando i limiti del regolamento. Ma anche la nozione di riporto (già esaminata in precedenza nell’apposito Paragrafo) per comprendere la portata completa della quale ovviamente occorre fare riferimento all’allegato 9 del Decreto 161. In particolare detto allegato 9 così conclude la sua interpretazione della nozione di riporto al quale applicabile il nuovo regolamento: “Ai fini del



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presente regolamento, i materiali di origine antropica che si possono riscontrare nei riporti, qualora frammisti al terreno naturale nella quantità massima del 20%, sono indicativamente identificabili con le seguenti tipologie di materiali: materiali litoidi, pietrisco tolto d'opera, calcestruzzi, laterizi, prodotti ceramici, intonaci.” Quindi se è chiara la maggiore ampiezza della nozione di materiale di scavo ex Decreto 161 rispetto alla normativa precedente ( e per certi aspetti anche alla giurisprudenza, si veda in questo senso il paragrafo sulla nozione di normale pratica industriale nel presente commento) è altrettanto chiara la maggiore mitezza delle conseguenze penali di violazioni ai sensi del citato capo I titolo V parte IV al DLgs 152/2006. Il tutto rileva ai fini dell’articolo 2 del Codice Penale che come è noto afferma due principi: 1. Nessuno può essere punito per un fatto che, secondo la legge del tempo in cui fu commesso, non costituiva reato. 2. Nessuno può essere punito per un fatto che, secondo una legge posteriore, non costituisce reato; e, se vi è stata condanna, ne cessano l'esecuzione e gli effetti penali (84). Rileva quanto alla interpretazione sulla applicazione, anche sotto il profilo penale, dei due regimi ex articolo 186 DLgs 152/2006 e Decreto 161/2012 quanto previsto dal comma 1 articolo 15 di questo Decreto: “Fatti salvi gli interventi realizzati e conclusi alla data di entrata in vigore del presente regolamento, al fine di garantire che non vi sia alcuna soluzione di continuità nel passaggio dalla preesistente normativa prevista dall'articolo 186 del decreto legislativo n.152 del 2006 e successive modificazioni a quella prevista dal presente regolamento, entro centottanta giorni dalla data di entrata in vigore del presente regolamento, i progetti per i quali è in corso una procedura ai sensi e per gli effetti dell'articolo 186, del decreto legislativo n.152 del 2006, possono essere assoggettati alla disciplina prevista dal presente regolamento con la presentazione di un Piano di Utilizzo ai sensi e per gli effetti dell'articolo5. Decorso il predetto termine senza che sia stato presentato un Piano di Utilizzo ai sensi dell'articolo 5, i progetti sono portati a termine secondo la procedura prevista dall'articolo186 del decreto legislativo n.152 del 2006. In ogni caso, dall'applicazione del presente comma non possono derivare oneri aggiuntivi per la spesa pubblica.” Sul regime transitorio, anche sotto il profilo penale, tra la vigenza dell’articolo 186 DLgs 152/2006 e il Decreto 161/2012 è intervenuta recentemente Cassazione Penale sez. III n. 12295 del 15 marzo 2013 (85) che ha affermato: “Né potrebbe ritenersi che oggi, entrato in vigore, in data 06/10/2012, il decreto 10 agosto 2012 n. 161 del Ministero dell’Ambiente e della tutela del territorio e del mare ed abrogato dunque, per effetto dell’art.39 cit. e fatte salve le norme transitorie di cui all’art. 15 dello stesso decreto, l’art. 186, di tale ultima disciplina non possa tenersi conto in applicazione dell’art. 2 c.p. sul presupposto della ritenuta natura più favorevole dell’attuale, complessiva disciplina rispetto alla precedente; va infatti precisato che, stante la programmata abrogazione di detta norma a decorrere dalla adozione, in un momento successivo,del decreto citato dall’art. 184 bis comma 2, l’art. 186 ha assunto, per il periodo di sua “provvisoria” vigenza, la natura di norma temporanea, come tale sottratta alla disciplina di successione delle leggi penali ex art. 2, comma 5, c.p. e, in particolare, al regime di retroattività della norma più favorevole; di qui, dunque, l’applicabilità dello stesso ai fatti commessi in ogni caso durante la sua vigenza a prescindere dalla successiva intervenuta sua abrogazione (cfr, sez. 3, n. 33577 del 04/07/2012)”

84 Il nuovo statuto delle terre e rocce da scavo secondo il D.M. n.161/2012 - Riflessi penali delle nuove definizioni sostanziali del

D.M. n. 161/2012. (in particolare paragrafi 4 e 5) in:

http://www.lexambiente.it/index.php?option=com_content&view=article&id=8768:rifiuti-il-nuovo-statuto-delle-terre-e-rocce-da-scavo-secondo-il-dm-n1612012&catid=179:dottrina179&Itemid=30 - vedi stesso articolo in altalex http://www.altalex.com/index.php?idu=169813&cmd5=a18dddbadbdf80d1ef2efdf53deb1685&idnot=60337 85 http://www.entionline.it/j17/POL/2013_Sentenza_Cassaz.Pen._12295_Terre_rocce_da_scavo.pdf



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Un punto da chiarire anche sotto il profilo penale è il seguente. Una volta che il materiale da scavo torni ad essere rifiuto, le eventuale sanzioni penali ex DLgs 152/2006 si applicano solo al materiale anche da utilizzare o anche a quello già eventualmente utilizzato? Qui rileva un principio costituzionale affermato dall’articolo 25 della Costituzione: “Nessuno può essere punito se non in forza di una legge che sia entrata in vigore prima del fatto commesso” (86). Quanto alle figure responsabili penalmente dei reati di cui alla Parte IV del DLgs 152/2006 è sicuramente l’Esecutore che ai sensi dell’articolo 9 è tenuto a far proprio e rispettare il Piano di Utilizzo e ne è responsabile. Se però i requisiti per considerare il materiale di scavo mancavano fin dalla predisposizione del Piano di Utilizzo allora è indiscutibile al responsabilità diretta del Proponente oltre che eventualmente su l’Esecutore se era in grado di valutare la mancanza dei requisiti.

86 Vi è da dire , per inciso, che questa conclusione suscita qualche dubbio. Infatti, l’automatismo, legato a rigide scadenze temporali (ad esempio, l’aver presentato la dichiarazione di avvenuto utilizzo un giorno dopo lo scadere del termine di validità del Piano di Utilizzo), da cui deriva che il materiale divenga con effetto immediato un rifiuto, appare illogico. Non solo perché questa sola circostanza nulla dice circa l’effettivo mancato rispetto delle condizioni che il legislatore ha congegnato per sottrarre delle vere e proprie risorse alla disciplina vincolistica sui rifiuti Ma soprattutto perché, per consentire alla parte di ottemperare realmente alla normativa ordinaria (che non è ovviamente osservabile con lo stesso effetto immediato con cui il materiale da scavo si trasforma in rifiuti), il regolamento avrebbe dovuto prevedere un ulteriore termine, c.d. di comporto, entro il quale adempiere agli obblighi in materia di gestione dei rifiuti. Solo il decorso infruttuoso di questo diverso (e ragionevolmente breve) termine potrebbe giustificare la irrogazione di una pena, altrimenti si rischi di sanzionare comportamenti obiettivamente inesigibili”. V. Paone Legge penale: il regolamento in materia di terre e rocce da scavo in Ambiente&Sviluppo 12/2012 http://www.lexambiente.it/index.php?option=com_content&view=article&id=8925:rifiuti-legge-penale-il-regolamento-in-materia-di-terre-e-rocce-da-scavo&catid=179:dottrina179&Itemid=30



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PARTE III

LA DISCIPLINA DEI MATERIALE DA SCAVO PER I PICCOLI CANTIERI

LA NORMATIVA PREVIGENTE Il comma 2 dell’articolo 8bis della legge 71/2013 prevedeva che per i cantieri di piccole dimensioni (produzione non superiore ai 6.000 metri cubi) si continua ad applicare l’articolo 186 del DLgs 152/2006. Quindi solo per i piccoli cantieri l’articolo 186 dichiarato abrogato (vedi sopra nel presente commento) dall’articolo 49 della legge 27/2012 dopo l’entrata in vigore del Decreto 161, continua a restare in vigore. Peraltro, come ricordato anche da Nota del Ministero dell’Ambiente del 14/11/2012 prot. 36288 (87), il comma 7 articolo 266 del DLgs 152/2006 (in vigore dal 2008) afferma che: “7. Con successivo decreto, adottato dal Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio di concerto con i Ministri delle infrastrutture e dei trasporti, delle attività produttive e della salute, è dettata la disciplina per la semplificazione amministrativa delle procedure relative ai materiali, ivi incluse le terre e le rocce da scavo, provenienti da cantieri di piccole dimensioni la cui produzione non superi i seimila metri cubi di materiale nel rispetto delle disposizioni comunitarie in materia”. Quanto sopra produceva una conseguenza paradossale per cui ai piccoli cantieri si applicava, almeno fino alla entrata in vigore di apposita disciplina, una normativa quella dell’articolo 186 che come vedremo è certamente meno permissiva di quella del presente Decreto 161/2012.

LA DISCIPLINA DELL’ARTICOLO 41BIS LEGGE 98/2013: AMBITO DI APPLICAZIONE A questa situazione ha cercato di porre rimedio l’articolo 41 bis della legge 98/2013 (88). Questo articolo si applica: 1. ai cantieri di piccole dimensioni di cui al comma 7 articolo 266 DLgs 152/2006 cioè ai cantieri che producono materiale da scavo in quantità non superiori ai 6.000 m3 2. ai materiali da scavo derivanti da attività e opere non sottoponibili a VIA o a Autorizzazione Integrata Ambientale (89) Ovviamente l’articolo 41bis della legge 98/2013 ha abrogato l’articolo 8bis della legge 71/2013 che aveva rimesso provvisoriamente in vigore l’articolo 186 del DLgs 152/2006 solo per i piccoli cantieri.

LA DISCIPLINA DELL’ARTICOLO 41BIS LEGGE 98/2013: CONDIZIONI PER CONSIDERARE MATERIALE DI SCAVO COME SOTTOPRODOTTO NEI CANTIERI DI PICCOLE DIMENSIONI Secondo questo articolo e in attuazione del sopra citato comma 7 articolo 266 del DLgs 152/2006 afferma che per i cantieri di piccole dimensioni con produzione di materiale da scavo, questo ultimo è considerato sottoprodotto ai sensi dell’articolo 184bis del DLgs 152/2006 ed in deroga al Decreto 161 se il produttore dimostra:

87 http://www.ediltecnico.it/wp-content/uploads/2013/02/Nota-Segreteria-Tecnica-Ministero-Ambiente.pdf 88 http://www.bosettiegatti.eu/info/norme/statali/2013_0098.htm#41-bis 89 Vedi comma 2 articolo 41 legge 98/2013 http://www.bosettiegatti.eu/info/norme/statali/2013_0098.htm#41



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a) che è certa la destinazione all’utilizzo direttamente presso uno o più siti o cicli produttivi determinati; b) che, in caso di destinazione a recuperi, ripristini, rimodellamenti, riempimenti ambientali o altri utilizzi sul suolo (90), non sono superati i valori delle concentrazioni soglia di contaminazione di cui alle colonne A e B della tabella 1 dell’allegato 5 alla parte IV del DLgs 152/2006 (91), con riferimento alle caratteristiche delle matrici ambientali e alla destinazione d’uso urbanistica del sito di destinazione e i materiali non costituiscono fonte di contaminazione diretta o indiretta per le acque sotterranee, fatti salvi i valori di fondo naturale; c) che, in caso di destinazione ad un successivo ciclo di produzione, l’utilizzo non determina rischi per la salute né variazioni qualitative o quantitative delle emissioni rispetto al normale utilizzo delle materie prime; d) che ai fini di cui alle lettere b) e c) non è necessario sottoporre i materiali da scavo ad alcun preventivo trattamento, fatte salve le normali pratiche industriali e di cantiere. Rispetto ai parametri esaminati per il Decreto 161 possiamo dire che si rilevano le seguenti differenze e conferme: 1. alla lettera a) l’articolo 41 bis fa riferimento a cicli produttivi e non all’opera come fa il Decreto 161. Quindi come già spiegato in precedenza, vedi nota 16 del presente commento, per i piccoli cantieri la norma è più conforme sia al dettato della lettera a) dell’articolo 184bis DLgs 152/2006 che della Direttiva UE. 2. Si conferma la possibilità di riutilizzare suolo contaminato come sottoprodotto, cosa non prevista dalla normativa europea come spiegato in precedenza. 3. Si fa riferimento all’obiettivo di tutela della salute quale condizioni per il riutilizzo del materiale scavato come sottoprodotto , questo riferimento non esiste nel Decreto 161. 4. Alla lettera d) l’articolo 41 bis fa riferimento anche alle pratiche di cantiere che a differenza dalla pratiche industriali non sono definite da nessuna parte ne nel Decreto 161 ne nelle interpretazioni di documenti ufficiali UE o della giurisprudenza comunitaria e nazionale.

LA DISCIPLINA DELL’ARTICOLO 41BIS LEGGE 98/2013: LA PROCEDURA PER OTTENERE LA QUALIFICA DI SOTTOPRODOTTO AL MATERIALE DI SCAVO DA CANTIERI DI PICCOLE DIMENSIONI Il proponente o il produttore attesta il rispetto delle condizioni sopra riportate tramite dichiarazione resa all’Agenzia regionale per la protezione ambientale ai sensi e per gli effetti del DPR 445/2000 (92), precisando: 1. le quantità destinate all’utilizzo, 2. il sito di deposito 3. i tempi previsti per l’utilizzo, che non possono comunque superare un anno dalla data di produzione, salvo il caso in cui l’opera nella quale il materiale è destinato ad essere utilizzato preveda un termine di esecuzione superiore. Le attività di scavo e di utilizzo devono essere autorizzate in conformità alla vigente disciplina urbanistica e igienico-sanitaria.

90 L’articolo 4 del Decreto 161 fa riferimento a: reinterri, riempimenti, rimodellazioni, rilevati, ripascimenti, interventi a mare, miglioramenti fondiari o viari oppure altre forme di ripristini e miglioramenti ambientali 91 http://www.slideshare.net/MarcoGrondacci/dlgs-1522006-allegati-ii-iiiivv-bonifiche 92 http://www.bosettiegatti.eu/info/norme/statali/2000_0445.htm



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La modifica dei requisiti e delle condizioni indicati nella dichiarazione è comunicata entro trenta giorni al comune del luogo di produzione. Comunicazione di avvenuto utilizzo. Il produttore deve, in ogni caso, confermare all’ARPA territorialmente interessata con riferimento al luogo di produzione e di utilizzo, che i materiali da scavo sono stati completamente utilizzati secondo le previsioni comunicate.

LA DISCIPLINA DELL’ARTICOLO 41BIS RISPONDE E SUPERA ANCHE ALLE NORME REGIONALI EMANATE NEL REGIME PREVIGENTE Infatti il Governo ha impugnato la legge del Friuli perché nelle more dell’emanazione della disciplina per la semplificazione amministrativa delle procedure relative alle terre e rocce da scavo provenienti da cantieri di piccole dimensioni, la cui produzione non supera i 6.000 metri cubi, in relazione a quanto disposto dall’articolo 266, comma 7, del decreto legislativo 152/2006, in deroga a quanto previsto dal decreto del Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare 10 agosto 2012, n. 161, recante la disciplina dell’utilizzazione delle terre e rocce da scavo, i materiali da scavo prodotti nel corso di attività e interventi provenienti da cantieri di piccole dimensioni, la cui produzione non superi i 6.000 metri cubi, autorizzati in base a norme vigenti, sono sottoposti al regime di cui all’articolo 184-bis del decreto legislativo 152/2006″ a condizione che il produttore dimostri l’esistenza di alcuni requisiti elencati nel medesimo articolo. Si deve rilevare che tale elencazione non appare soddisfare i criteri dettati dal citato DM 161/2012, adottato ai sensi dell’art. 184-bis del d.lgs. 152/06, che stabilisce le condizioni da rispettare affinché il materiale da scavo sia considerato sottoprodotto e non rifiuto. A tal proposito, si osserva che la disciplina dei rifiuti, afferendo alla materia di tutela dell’ambiente, è attribuita alla legislazione esclusiva dello Stato. Pertanto, le Regioni non possono derogare alle norme statali che disciplinano la materia, neppure in via sussidiaria e cedevole. Tale orientamento trova conforto nei principi espressi dalla Corte Costituzionale nella sentenza 249/2009 in cui si evidenzia che “il carattere trasversale della materia della tutela dell’ambiente, se da un lato legittima la possibilità delle Regioni di provvedere attraverso la propria legislazione esclusiva o concorrente in relazione a temi che hanno riflessi sulla materia ambientale, dall’altro non costituisce limite alla competenza esclusiva dello Stato a stabilire regole omogenee nel territorio nazionale per procedimenti e competenze che attengono alla tutela dell’ambiente e alla salvaguardia del territorio”. La stessa sentenza sottolinea, inoltre, che “la disciplina dei rifiuti si colloca nell’ambito della tutela dell’ambiente e dell’ecosistema, di competenza esclusiva statale ai sensi dell’art. 117, comma 2, lettera s), della Costituzione, anche se interferisce con altri interessi e competenze” e, pertanto, poiché rientra ” in una materia che, per la molteplicità dei settori di intervento, assume una struttura complessa, riveste un carattere di pervasività rispetto anche alle attribuzioni regionali”. La norma regionale in oggetto, pertanto, eccede dalla competenza statutaria di cui agli articoli 4 e 5 dello statuto, dettando disposizioni difformi dalla normativa nazionale di riferimento afferente alla materia della «tutela dell’ambiente e dell’ecosistema» di cui all’art. 117, co. 2, lett s), per la quale lo Stato ha competenza legislativa esclusiva. Per le considerazioni suesposte si ritiene di sollevare la questione di legittimità costituzionale della legge regionale in esame dinanzi alla Corte Costituzionale. Un ragionamento simile, soprattutto alla lice dell’articolo 41bis della lege 98/2013 si potrebbe fare anche per la Regione Liguria che con DGR 89 del 2013 (93) ha disciplinato non solo il recepimento del Decreto 161 del 2012 ma anche una specifica disciplina per i piccoli cantieri.

93 http://www.slideshare.net/MarcoGrondacci/liguria-regolamento-terre-e-rocce-scavo-013



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Questa disciplina costituisce anche alla luce del ricorso sopra riportato troppo semplificata rispetto alla vigente normativa nazionale ex articolo 41bis legge 98/2013. Infatti se noi andiamo a vedere la dichiarazione sostitutiva dell’atto di notorietà che viene richiesta per i piccoli cantieri al posto del Piano di Utilizzo possiamo notare come sia troppo semplificata Vediamo tabella a confronto che segue

Contenuto dichiarazione ex articolo 41bis legge 98/2013

Contenuto dichiarazione Ex DGR Liguria

1. le quantità destinate all’utilizzo,

(i) che l'opera non è sottoposta a VIA o AIA e che il volume dei materiali di scavo prodotti nella realizzazione dell'opera non eccede i 1000 mc in banco;

2. il sito di deposito

(ii) ) che le terre e rocce di scavo sono idonee all’utilizzo proposto;

3. i tempi previsti per l’utilizzo, che non possono comunque superare un anno dalla data di produzione, salvo il caso in cui l’opera nella quale il materiale è destinato ad essere utilizzato preveda un termine di esecuzione superiore. La modifica dei requisiti e delle condizioni indicati nella dichiarazione è comunicata entro trenta giorni al comune del luogo di produzione.

(iii) che il materiale di scavo è idoneo ad essere utilizzato direttamente, ossia senza alcun altro trattamento diverso dalla normale pratica industriale secondo i criteri di cui all'allegato 3 del D.M 161/2012;

Comunicazione di avvenuto utilizzo. Il produttore deve, in ogni caso, confermare all’ARPA territorialmente interessata con riferimento al luogo di produzione e di utilizzo, che i materiali da scavo sono stati completamente utilizzati secondo le previsioni comunicate.

(iv) che il sito di produzione non è interessato da interventi di bonifica rientranti nel campo di applicazione del titolo V, Parte quarta, del D.Lgs. 152/06 e successive modificazioni;

(v) che in base alle indagini svolte, il materiale da scavo presenta concentrazioni di elementi e composti di cui alla tabella 4.1 dell'allegato 4 del D.M. 161/06 che non superano le CSC di cui alle colonne A e B della tabella 1 dell'allegato 5 alla parte quarta del D.Lgs. 152/06 e successive modificazioni, con riferimento alla specifica destinazione d'uso urbanistica del sito di produzione e del sito di destinazione;

(vi) che si farà ricorso a metodologie di scavo in grado di non determinare un rischio di contaminazione per l'ambiente.

Indiscutibili le differenze tra le due normative quella nazionale contiene obblighi più puntuali su quantità materiale sito dove collocarlo tempo di utilizzo , obbligo di comunicare le rettifiche. Obbligo di comunicare l’avvenuto utilizzo. Si veda anche Deliberazione della Giunta Regionale Veneto n. 179 del 11 Febbraio 2013 Procedure operative per la gestione delle terre e rocce da scavo per i quantitativi indicati all'articolo 266, comma 7, del D.lgs. n. 152/2006 e s.m.i. Riferimento Delibera n. 9/CR del 21.01.2013 (94). Questa norma sembra più articolata di quella Ligure relativamente ai cantieri minori-

94 http://bur.regione.veneto.it/BurvServices/pubblica/DettaglioDgr.aspx?id=245840



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Nonostante ciò questo provvedimento è stato impugnato (95) dal Governo,davanti alla Corte Costituzionale, in quanto invasivo delle competenze costituzionali statali per svariati riguardi: 1. della competenza legislativa esclusiva statale in materia di tutela dell'ambiente e dell'ecosistema, per l'appunto attribuita al legislatore statale dall'articolo 117, comma secondo, lett. s), Cost. Questo perché secondo il ricorso le terre e rocce di scavo sarebbero già disciplinate dal Decreto 161/2012 che riguarderebbe tutti questi materiali a prescindere da limiti quantitativi (in realtà il ricorso è precedente alla legge che ha introdotto la distinzione per i cantieri minori con produzione sotto i 6.000 m3 di materiale da scavo). 2. il provvedimento risulta anche compendiare una lesione dell'articolo 118, primo comma, Cost., in quanto impingente funzione che - in virtù di quanto previsto dal DLgs. n. 152/2006 - la legge riserva espressamente allo Stato, in relazione alla necessità che tale materia abbia disciplina unitaria ed omogenea sul territorio nazionale. 3. Il comma 7 del’articolo 266 del DLgs 152/2006 rinvia ad apposito decreto ministeriale la disciplina di procedure semplificate per i cantieri minori, quindi la competenza a disciplinare questo ambito è certamente dello Stato. Con sentenza n. 232 del 2014 la Corte Costituzionale, confermando le sentenze precedenti compresa quella relativa al Friuli (vedi di seguito) ha concluso: “La materia è dunque interamente attratta nell’ambito delle competenze dello Stato. Di conseguenza, l’impugnata delibera della Giunta regionale del Veneto, che detta una disciplina semplificata da applicarsi allo smaltimento dei residui di produzione dei cantieri di piccole dimensioni, anche se valevole in via suppletiva in attesa dell’intervento statale, ha invaso le competenze dello Stato in materia di tutela dell’ambiente e deve essere annullata”. La Corte Costituzionale con sentenza n. 300 del 2013 (96) ha dichiarato la incostituzionalità la legge della Regione Friuli che in apposito articolo disciplinava provvisoriamente la gestione delle terre e rocce di scavo per i piccoli cantieri in attesa della normativa nazionale. La Corte ha affermato quanto segue: 1. La giurisprudenza costituzionale è costante nell’affermare che la «tutela dell’ambiente» rientra nelle competenze legislative esclusive dello Stato e che, pertanto, le disposizioni legislative statali adottate in tale ambito fungono da limite alla disciplina che le Regioni, anche a statuto speciale, dettano nei settori di loro competenza, essendo ad esse consentito soltanto eventualmente di incrementare i livelli della tutela ambientale, senza però compromettere il punto di equilibrio tra esigenze contrapposte espressamente individuato dalla norma dello Stato (sentenze n. 145 e n. 58 del 2013, n. 66 del 2012, n. 225 del 2009). In particolare, con riferimento al decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale) d’ora in avanti «Codice dell’ambiente», più volte richiamato come parametro interposto nel presente giudizio, questa Corte ha affermato che le Regioni devono mantenere la propria legislazione negli ambiti di competenza fissati dal legislatore statale (sentenze n. 93 del 2013, n. 227 del 2011, n. 186 del 2010) 2. Nelle more del giudizio è intervenuta nel frattempo l’articolo 41bis della legge 98/2013 sopra descritto. Afferma quindi la Corte: poiché la norma regionale impugnata dispone una regolazione della materia da applicarsi «nelle more dell’emanazione della disciplina per la semplificazione amministrativa delle procedure relative alle terre e rocce da scavo provenienti da cantieri di piccole dimensioni», essa è da considerarsi “cedevole” rispetto alla futura disciplina statale. Essendo ora sopravvenuta la legislazione statale, si deve dunque ritenere che l’art. 199 della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 26 del 2012 abbia esaurito i suoi effetti.

95http://www.gazzettaufficiale.it/atto/corte_costituzionale/caricaDettaglioAtto/originario?atto.dataPubblicazioneGazzetta=2013-05-29&atto.codiceRedazionale=013C0185 96 http://www.cortecostituzionale.it/actionSchedaPronuncia.do?anno=2013&numero=300



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3. La Corte contesta la legge della Regione Friuli anche non nel merito e non solo sotto il profilo del principio di cedevolezza di cui al punto 2. Afferma la Corte: “La disposizione oggetto del presente giudizio attiene al trattamento dei residui di produzione e, dunque, secondo la giurisprudenza di questa Corte è riconducibile alla «tutela dell’ambiente» di competenza esclusiva statale ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., anche se interferisce con altri interessi e competenze, di modo che deve intendersi riservato allo Stato il potere di fissare livelli di tutela uniforme sull’intero territorio nazionale, restando ferma la competenza delle Regioni alla cura di interessi funzionalmente collegati con quelli propriamente ambientali (ex multis, sentenze n. 249 del 2009, n. 62 del 2008). La disciplina ambientale, che scaturisce dall’esercizio di tale competenza esclusiva dello Stato, viene a funzionare come un limite alla normativa che le Regioni e le Province autonome dettano in altre materie di loro competenza, per cui queste ultime non possono in alcun modo peggiorare il livello di tutela ambientale stabilito dallo Stato (sentenza n. 378 del 2007). D’altra parte, questa Corte ha ripetutamente affermato che, in materia di ambiente, le Regioni devono mantenere la propria legislazione negli ambiti di competenza fissati dal Codice dell’ambiente (le già citate sentenze n. 93 del 2013, n. 227 del 2011, n. 186 del 2010). A questo proposito occorre ricordare che l’art. 266, comma 7, del d.lgs. n. 152 del 2006 riserva chiaramente allo Stato, e per esso ad un apposito decreto ministeriale, la competenza a dettare «la disciplina per la semplificazione amministrativa delle procedure relative ai materiali, ivi incluse le terre e le rocce da scavo, provenienti da cantieri di piccole dimensioni», senza contemplare, in tale ambito, alcun ruolo residuo – neppure a carattere cedevole – in capo alle Regioni e Province autonome. A sua volta l’art. 184-bis del Codice dell’ambiente, relativo al trattamento dei sottoprodotti – a cui la novella legislativa del 2013 riconduce il regime delle terre e delle rocce da scavo, con l’eccezione di quelle che provengono da attività o opere soggette a valutazione d’impatto ambientale o ad autorizzazione integrata ambientale che rimangono disciplinate dal d.m. n. 161 del 2012 – prevede che ben possano essere adottate misure per stabilire criteri qualitativi o quantitativi da soddisfare affinché specifiche tipologie di sostanze o oggetti siano considerati sottoprodotti e non rifiuti. Ma anche all’adozione di tali criteri può provvedere, in conformità a quanto previsto dalla disciplina comunitaria, solo un decreto ministeriale, senza che residui alcuno spazio per la fonte regionale. Deve, dunque, essere dichiarata l’illegittimità costituzionale dell’art. 199 della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 26 del 2012, essendo in tale ambito precluso al legislatore regionale qualsiasi intervento normativo.” La Corte Costituzionale è poi ulteriormente intervenuta con sentenza n.70 26Marzo-2 Aprile 2014 (97) che in relazione alla disciplina della Provincia di Trento in materia di terre e rocce di scavo prodotte da cantieri di piccole dimensioni ha affermato: Le disposizioni oggetto del presente giudizio: “attengono… al trattamento dei residui di produzione, che non è riferibile a nessuna competenza propriamente regionale o provinciale - né statutaria, né, desumibile dal combinato disposto degli artt.117 Cost. e 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n.3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione) (sentenze n. 127 del 2010, n. 249 e n. 61 del 2009) -, ma si colloca, viceversa, nell'ambito della «tutela dell'ambiente e dell'ecosistema», di competenza esclusiva dello Stato, ai sensi del secondo comma, lettera s), del citato art.117 Cost. Per cui la disciplina statale dei rifiuti, costituisce anche in attuazione degli obblighi comunitari (sentenza n. 62 del 2008), uno standard di tutela uniforme in materia ambientale che si impone sull'intero territorio nazionale, venendo a funzionare come un limite alla disciplina che Regioni e Province autonome possono

97http://www.gazzettaufficiale.it/atto/corte_costituzionale/caricaDettaglioAtto/originario?atto.dataPubblicazioneGazzetta=2014-04-09&atto.codiceRedazionale=T-140070



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dettare in altre materie di loro competenza (ex plurimis, sentenze n. 300 del 2013, n. 127 del 2010, n. 249 del 2009, n. 378 del 2007).” A conferma di quanto sopra la sentenza cita il comma 7 dell’articolo266 DLgs 1512/2006 che come già ribadito rinvia ad apposito decreto ministeriale la disciplina della gestione dei materiali da scavo anche per i piccoli cantieri. Afferma infine la sentenza della Corte Costituzionale: “L'impugnata disciplina semplificatoria, adottata dalla Provincia autonoma di Trento neppure si pone come norma "ponte", ma – sul presupposto di una maggiore sua linearità e più effettiva rispondenza alle esigenze degli operatori del settore - si propone di derogare, a regime, alla disciplina pur dettata dal legislatore statale, in materia di sua esclusiva competenza. E ciò, a maggior ragione, ne comporta, quindi, la illegittimità costituzionale, per violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.”

LA STORIA CONTINUA….. L’articolo 8 del Decreto Legge 12 settembre 2014, n.133 (c.d. Sblocca Italia) convertito in legge 164/2014 recita: “Al fine di rendere più agevole la realizzazione degli interventi che comportano la gestione delle terre e rocce da scavo, con decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del Presidente del Consiglio dei Ministri e del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, di concerto con il ministro delle infrastrutture e dei trasporti, ai sensi dell'articolo 17, comma 2, della legge n. 400 del 1988, sono adottate entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, le disposizioni di riordino e di semplificazione della materia secondo i seguenti principi e criteri direttivi: a)coordinamento formale e sostanziale delle disposizioni vigenti, apportando le modifiche necessarie per garantire la coerenza giuridica, logica e sistematica della normativa e per adeguare, aggiornare e semplificare il linguaggio normativo; a-bis) integrazione dell'articolo 183, comma 1, lettera bb (98) ), del decreto legislativo 3 aprile 2006, n.152, prevedendo specifici criteri e limiti qualitativi e quantitativi per il deposito temporaneo delle terre e rocce da scavo; b) indicazione esplicita delle norme abrogate, fatta salva l'applicazione dell'articolo 15 (99) delle disposizioni sulla legge in generale premesse al codice civile; c) proporzionalità della disciplina all'entità degli interventi da realizzare; d)divieto di introdurre livelli di regolazione superiori a quelli minimi previsti dall'ordinamento europeo ed, in particolare, dalla direttiva 2008/98/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 19 novembre 2008 d-bis) razionalizzazione e semplificazione del riutilizzo nello stesso sito di terre e rocce da scavo provenienti da cantieri di piccole dimensioni, come definiti dall'articolo 266, comma 7 (100), del decreto legislativo 3 aprile 2006, n.152, e successive modificazioni, finalizzati alla costruzione o alla manutenzione di reti e infrastrutture, con esclusione di quelle provenienti da siti contaminati ai sensi del titolo V della parte quarta del medesimo decreto legislativo n. 152 del 2006, e successive modificazioni; d-ter) garanzia di livelli di tutela ambientale e sanitaria almeno pari a quelli attualmente vigenti e comunque coerenti con la normativa europea.

98 99 “Art. 15. Abrogazione delle leggi. - Le leggi non sono abrogate che da leggi posteriori per dichiarazione espressa del legislatore, o per incompatibilità tra le nuove disposizioni e le precedenti o perché la nuova legge regola l'intera materia già regolata dalla legge anteriore.” 100 “…… cantieri di piccole dimensioni la cui produzione non superi i seimila metri cubi di materiale nel rispetto delle disposizioni comunitarie in materia”.



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1-bis. La proposta di regolamentazione è sottoposta ad una fase di consultazione pubblica per la durata di trenta giorni. Il Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare è tenuto a pubblicare entro trenta giorni eventuali controdeduzioni alle osservazioni pervenute.” . Scritto così l’articolo sembra significare che si riordina tutto quanto sopra descritto ma il titolo dell’articolo è invece ancora di più ambiguo infatti si afferma che l’articolo 8 tratterebbe: <<Disciplina semplificata del deposito preliminare alla raccolta e della cessazione della qualifica di rifiuto delle terre e rocce da scavo che non soddisfano i requisiti per la qualifica di sottoprodotto. Disciplina della gestione delle terre e rocce da scavo con presenza di materiali di riporto e delle procedure di bonifica di aree con presenza di materiali di riporto>>. Sembrerebbe quindi che il DPR previsto dall’articolo 8 sopra riportato dovrà occuparsi di ulteriori semplificazioni relative a quelle terre e rocce di scavo che non soddisfano i requisiti per qualificarli come sottoprodotti! Inoltre la legge di conversione del decreto legge 133/2014 ha introdotta tra i vari elementi che dovranno essere presenti nel nuovo DPR anche quello di modificare i limiti del deposito temporaneo per le terre e rocce da scavo. Attualmente tali limiti sono fissati dalla lettera bb)101 comma 1 articolo 183 del DLgs 152/2006. Il deposito temporaneo ai sensi del comma 17 dell’articolo 208 DLgs 152/2006 non richiede autorizzazione ma solo la tenuta dei registri di carico scarico il divieto di miscelazione di rifiuti pericolosi aventi differenti caratteristiche di pericolosità ovvero rifiuti pericolosi con rifiuti non pericolosi.

101 1) i rifiuti contenenti gli inquinanti organici persistenti devono essere depositati secondo le norme tecniche stoccaggio e l´imballaggio dei rifiuti con sostanze pericolose ; 2) i rifiuti raccolti ed avviati a recupero o smaltimento secondo le seguenti modalità alternative, a scelta del produttore dei rifiuti: con cadenza almeno trimestrale, indipendentemente dalle quantità in deposito; quando il quantitativo di rifiuti in deposito raggiunga complessivamente i 30 metri cubi di cui al massimo 10 metri cubi di rifiuti pericolosi. In ogni caso, ANCHE SE il quantitativo di rifiuti non superi il predetto limite all´anno, il deposito temporaneo non può avere durata superiore ad un anno; 3) il "deposito temporaneo" deve essere effettuato per categorie omogenee di rifiuti e nel rispetto delle relative norme tecniche, comprese quelle per i rifiuti pericolosi; 4) Rispetto norme su imballaggio ed etichettatura delle sostanze pericolose; 5) per alcune categorie di rifiuto, individuate con decreto , sono fissate le modalità di gestione del deposito temporaneo;



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APPENDICE

CONDIZIONE DI ESCLUSIONE DEI SOTTOPRODOTTI DALLA NOZIONE DI RIFIUTO IN GENERALE

NELLA DIRETTIVA 2008/98 Intanto per sottoprodotto secondo l’articolo 5 della presente Direttiva si intende una sostanza od oggetto derivante da un processo di produzione il cui scopo primario non è la produzione di tale articolo . Il sottoprodotto così come definito può non essere considerato rifiuto a condizione che : a) è certo che la sostanza o l’oggetto sarà ulteriormente utilizzata/o; b) la sostanza o l’oggetto può essere utilizzata/o direttamente senza alcun ulteriore trattamento diverso dalla normale pratica industriale; c) la sostanza o l’oggetto è prodotta/o come parte integrante di un processo di produzione e d) l’ulteriore utilizzo è legale, ossia la sostanza o l’oggetto soddisfa, per l’utilizzo specifico, tutti i requisiti pertinenti riguardanti i prodotti e la protezione della salute e dell’ambiente e non porterà a impatti complessivi negativi sull’ambiente o la salute umana. Rispettando le suddette condizioni la Commissione può proporre misure che considerino sostanze od oggetti specifici come sottoprodotti Sul concetto di utilizzo la CG ( vedi sez. VI 11/9/2003 C-114/01) ha avuto modo di chiarire che

1. il riutilizzo di un bene , di un materiale o di una materia prima non sia solo eventuale, ma certo , totale,

2. il riutilizzo non preveda una trasformazione preliminare, 3. il riutilizzo sia svolto nel corso del processo di produzione, per una operazione funzionale a

tale processo. 4. Se, oltre alla mera possibilità di riutilizzare la sostanza , il detentore consegue un vantaggio

economico nel farlo, la probabilità di tale riutilizzo è alta. In un’ipotesi del genere la sostanza in questione non può più essere considerata un ingombro di cui il detentore cerchi di disfarsi bensì un autentico prodotto. Quindi i residui che non serviranno al processo di produzione e non possono essere sfruttati o commercializzati in una maniera diversa senza operazioni di trasformazioni preliminare sono rifiuti di cui il detentore si disfa. La loro eventuale sistemazione in armonia col paesaggio rappresenta solo un modo di trattarli rispettoso dell’ambiente ma non una tappa del processo di produzione

5. L’esecuzione di un’operazione di smaltimento e recupero come elencate dalla normativa comunitaria non permette di per sé di qualificare una sostanza come rifiuto

6. Ad ogni modo, anche qualora una sostanza venga sottoposta ad una operazione di completo recupero ed acquisisca in tal modo le medesime proprietà e caratteristiche di una materia prima , essa può comunque essere considerata un rifiuto se, , il suo detentore se ne disfa o abbia deciso o abbia l’obbligo di disfarsene .

Secondo AVV UE 16/5/2013 C113/12 : “dall’articolo 5 della summenzionata direttiva 2008/98 che, nello stabilire le condizioni da soddisfare affinché una sostanza o un oggetto possano essere considerati un «sottoprodotto» anziché un «rifiuto», si serve dei criteri fissati dalla dottrina della Corte di giustizia relativamente alla definizione di «rifiuto» nell’ambito della direttiva 75/442”



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I SOTTOPRODOTTI NEL T.U. AMBIENTALE Viene introdotto un nuovo articolo 184bis al DLgs 152/2006 che definisce i parametri per stabilire la qualifica di sottoprodotto non classificabile come rifiuto. Si riprendono i parametri della Direttiva 2008/98/CE. Per un commento vedi il paragrafo CONDIZIONE DI ESCLUSIONE DEI SOTTOPRODOTTI DALLA NOZIONE DI RIFIUTO al seguente link http://www.amministrativo.it/Ambiente/osservatorio.php?num=1133&categoria=Rifiuti Il comma 2 dell’articolo 184bis rinvia ad appositi decreti ministeriali che potranno definire criteri qualitativi o quantitativi da soddisfare affinché specifiche tipologie di sostanze o oggetti siano considerati sottoprodotti e non rifiuti. Secondo Amendola in un commento su lexambiente: <<a prima vista un profano può compiacersi che una nozione controversa quale quella di “sottoprodotto” sia finalmente disciplinata su criteri normativi comunitari. E non si rende conto che, però, il legislatore italiano si è affrettato a specificare, in totale contrasto con la Corte europea di giustizia, che la ambigua definizione condizione comunitaria secondo cui deve essere “certo che la sostanza o l’oggetto sarà ulteriormente utilizzata/o” va intesa nel senso che ciò può avvenire senza limiti, e cioè “nel corso dello stesso o di un successivo processo di produzione o di utilizzazione, da parte del produttore o di terzi”; guardandosi bene, nel contempo, dallo specificare, invece, che cosa si intende per “normale pratica industriale”, unico “ulteriore trattamento” consentito perché un prodotto indesiderato sia considerato sottoprodotto e non rifiu to.>>

GIURISPRUDENZA NAZIONALE SIGNIFICATIVA SUL CONCETTO DI SOTTOPRODOTTO

Cassazione 16727/2011:

“ La sentenza si riferisca ad un caso relativo a rifiuti provenienti dalla demolizione di manufatti già destinati ad uffici amministrativi del presidio ospedaliero di Asiago quella dei sottoprodotti è una disciplina che prevede l'applicazione di un diverso regime gestionale in condizioni di favore, con la conseguenza che l'onere di dimostrare l'effettiva sussistenza di tutte le condizioni di legge incombe comunque su colui che l'invoca. Va peraltro osservato che, in ogni caso, che anche alla luce delle disposizioni introdotte dal D.Lv. n.205/10 i termini della questione non sarebbero mutati, difettando comunque la sussistenza contestuale dei requisiti richiesti dalla norma e la prova da parte di chi invoca l'applicazione della disciplina di favore. In conclusione, deve affermarsi il principio secondo il quale i materiali provenienti da demolizioni rientrano nel novero dei rifiuti in quanto oggettivamente destinati all'abbandono, l'eventuale recupero è condizionato a precisi adempimenti, in mancanza dei quali detti materiali vanno considerati, comunque, cose di cui il detentore ha l'obbligo di disfarsi; l'eventuale assoggettamento di detti materiali a disposizioni più favorevoli che derogano alla disciplina ordinaria implica la dimostrazione, da parte di chi lo invoca, della sussistenza di tutti i presupposti previsti dalla legge.”

Cassazione penale, sez. III, 17 aprile 2012, n. 17453)

“ Sebbene la delimitazione del concetto di “normale pratica industriale” non sia agevolata dalla genericità della disposizione, certamente deve escludersi che possa ricomprendere attività comportanti trasformazioni radicali del materiale trattato che ne stravolgono l’originaria natura…



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Deve propendersi, ad avviso del Collegio, per un’interpretazione meno Estensiva dell’ambito di operatività della disposizione in esame e tale da escludere dal novero della normale pratica industriale tutti gli interventi manipolativi del residuo diversi da quelli ordinariamente effettuati nel processo produttivo nel quale esso viene realizzato. Tale lettura della norma, suggerita dalla dottrina e che considera conforme alla normale pratica industriale quelle operazioni che l’impresa normalmente effettua sulla materia prima che il sottoprodotto va sostituire, sembra maggiormente rispondente ai criteri generali di tutela dell’ambiente cui si ispira la disciplina in tema di rifiuti, rispetto ad altre pur autorevoli opinioni che, ampliando eccessivamente il concetto, rendono molto più incerta la delimitazione dell’ambito di operatività della diposizione e più alto il rischio di una pratica applicazione che ne snaturi, di fatto, le finalità” Amendola su Cassazione 17453/012: Come è noto, e come più volte evidenziato nel sito lexambiente, il problema di fondo attiene alla interpretazione della lettera c) che, escludendo ogni ulteriore trattamento diverso dalla normale pratica industriale, non specifica in alcun modo che cosa si intenda, appunto, per “normale pratica industriale”. Oggi, finalmente, la Suprema Corte (Cass. pen., sez. 3, 17 aprile 2012, pres. Squassoni, est. Ramacci., n. 17453, pubblicata su questo sito) chiarisce che “il concetto di “normale pratica industriale” non può comprendere attività comportanti trasformazioni radicali del materiale trattato che ne stravolgano l’originaria natura, nonché tutti gli interventi manipolativi del residuo diversi da quelli ordinariamente effettuati nel processo produttivo nel quale esso viene utilizzato”. Trattasi di precisazione del tutto condivisibile, che sintetizza e ricalca l’opinione della migliore dottrina, chiudendo la porta a chi vorrebbe, invece, ampliare l’ambito della normale pratica industriale a qualsiasi tipo di trattamento. Non a caso, la stessa sentenza sottolinea che, nel caso di specie, il trattamento effettuato consisteva in una vera e propria attività di recupero di rifiuti, e, quindi, non poteva essere considerato “normale pratica industriale”. A questo proposito, peraltro, è ben vero che, come già evidenziato in altro lavoro precedente, la definizione di “trattamento” contenuta nella direttiva UE e nel DLgs 152/06 comprende <<operazioni di recupero o smaltimento, inclusa la preparazione prima del recupero o dello smaltimento>> (art. 3, n. 14 della direttiva e art. 183, lett. s del quarto correttivo), riferendosi, quindi ad un rifiuto; ma è proprio per questo che tale definizione non può essere riferita al sottoprodotto che, per definizione, non è un rifiuto (ma una sostanza o un oggetto). Si deve allora concludere che nell’art. 184 bis il termine “trattamento”, riferito alla “normale pratica industriale”, è usato in senso atecnico, diverso da quello contenuto nella definizione normativa. Così come confermato dalla sentenza in esame. Infine, va messo in rilievo che l’interpretazione proposta dalla suprema Corte è in totale sintonia con la giurisprudenza della Corte europea di giustizia, cui peraltro, si deve la nozione di sottoprodotto. E infatti, essa parte dalla premessa che<<i l termine «disfarsi» deve essere interpretato non solo alla luce della finalità essenziale della direttiva la quale, stando al suo terzo ‘considerando’, è la «protezione della salute umana e dell’ambiente contro gli effetti nocivi della raccolta, del trasporto, del trattamento, dell’ammasso e del deposito dei rifiuti», bensì anche dell’art. 174, n. 2, CE. Quest’ultimo dispone che la politica della Comunità in materia ambientale mira a un elevato livello di tutela, tenendo conto della diversità delle situazioni nelle varie regioni della Comunità. Essa è fondata sui principi della precauzione e dell’azione preventiva (…). Ne consegue che il termine «disfarsi», e pertanto la nozione di «rifiuto» ai sensi dell’art. 1, lett. a), della direttiva, non possono essere interpretati in senso restrittivo>> 1. Prosegue evidenziando che << per comune esperienza, un rifiuto è ciò che viene prodotto accidentalmente nel corso della lavorazione di un materiale o di un oggetto e che non è il risultato cui il processo di fabbricazione mira direttamente. A tale interpretazione potrebbe essere opposto l'argomento che un bene, un



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materiale o una materia prima che deriva da un processo di fabbricazione o di estrazione che non è principalmente destinato a produrlo può costituire non tanto un residuo, quanto un sottoprodotto, del quale l'impresa non ha intenzione di «disfarsi» ai sensi dell'art. 1, lett. a), comma 1, della direttiva 75/442, ma che essa intende sfruttare o commercializzare a condizioni per lei favorevoli, in un processo successivo, senza operare trasformazioni preliminari. Un'analisi del genere non contrasterebbe con le finalità della direttiva 75/442. In effetti non vi è alcuna giustificazione per assoggettare alle disposizioni di quest'ultima, che sono destinate a prevedere lo smaltimento o il recupero dei rifiuti, beni, materiali o materie prime che dal punto di vista economico hanno valore di prodotti,indipendentemente da qualsiasi trasformazione, e che, in quanto tali, sono soggetti alla normativa applicabile a tali prodotti.>> E conclude che, tuttavia, <<tenuto conto dell'obbligo di interpretare in maniera estensiva la nozione di rifiuto, per limitare gli inconvenienti o i danni dovuti alla loro natura, occorre circoscrivere tale argomentazione, relativa ai sottoprodotti, alle situazioni in cui il riutilizzo di un bene, di un materiale o di una materia prima non sia solo eventuale, ma certo, senza trasformazione preliminare, e nel corso del processo di produzione>>2.

Cass. Sez. III n. 34753 del 26 settembre 2011

“ Nell'art. 184 bis attualmente vigente il legislatore italiano ha recepito la nozione comunitaria di cui all'art. 5 della direttiva quadro sui rifiuti 2008/98/CE (ricalcata sui principi enucleati dalla Corte di giustizia e sugli orientamenti espressi dalla Commissione europea nella Comunicazione interpretativa sui rifiuti e i sottoprodotti del febbraio 2007), che mostra un'evidente favore del legislatore comunitario per la soluzione di recupero dei rifiuti, come si desume dalla previsione contenuta nell'art.4 della direttiva recante la gerarchia dei rifiuti, che vede al primo posto la prevenzione e preparazione per il riutilizzo. Fermo restando il principio della interpretazione estensiva della nozione di rifiuto, la direttiva quadro ha tracciato il confine tra ciò che deve considerarsi rifiuto e ciò che ha assunto valore di autentico prodotto. Inoltre la disciplina comunitaria tra i requisiti indicati nella nozione di sottoprodotto, ha incluso i trattamenti che rientrano nella "normale pratica industriale", con l'effetto pratico di ampliamento della categoria.” Secondo Amendola (Impresa e Ambiente 2012): “qui la Cassazione si limita ad evidenziare una cosa già del tutto evidente, e cioè che le condizioni per il sottoprodotto sono diverse e che il riferimento normativo alla normale pratica industriale è più ampio di quello prima vigente (che sanciva tout court il divieto di trattamenti preventivi e di trasformazioni preliminari) ma non fornisce alcuna indicazione atta a risolvere il dilemma della normale pratica industriale.”

Cassazione penale sez.3^ 2/12/2011 sentenza n.45023

“…ai sensi del D.L.vo n.152/06 e del d.L.vo n.4/08 il materiale in questione rappresenta rifiuto non pericoloso il cui riutilizzo necessita di preventivo trattamento e che si rende comunque necessario un processo di recupero per ottenere prodotti utilizzabili in diverse categorie di lavori: da quelli stradali, ferroviari a quelli edili. La Corte inoltre ha tenuto più volte ad evidenziare che già solo i procedimenti di stabilizzazione e frantumazione cui vengono sottoposti i materiali si pongono in contrasto con la definizione di sottoprodotto, perché per poter parlare di sottoprodotto, il materiale da riutilizzare non deve necessitare di alcuna trasformazione preliminare.” Si richiama precedente Giurisprudenza secondo cui vagliatura, cernita, separazione, etc. costituiscono attività di trattamento e/o recupero e conclude che trattasi, quindi, di rifiuto e non di sottoprodotto (Amendola In Industria e Ambiente).



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Quindi la Cassazione non è sufficiente per chiarire fino in fondo la interpretazione su normale pratica industriale ai fini della definizione di sottoprodotto. Occorre guardare alla giurisprudenza della Corte di Giustizia sul concetto di utilizzo (vedi sopra). Questa giurisprudenza come visto postula che non vi sia alcuna trasformazione preliminare con la conseguenza che il possibile ulteriore trattamento consentito non deve mai comportare una trasformazione della sostanze o dell’oggetto (con mutamento della struttura e della costituzione chimico fisica), ma consista al massimo, in minimi interventi, che non mutino in alcun modo la struttura, la sostanza e la qualità del prodotto stesso, e, comunque, siano normali rispetto al processo di produzione industriale ove avviene il riutilizzo, soprattutto nel senso che non devono consistere in un trattamento tipico di un rifiuto, tanto meno se effettuato, al fine consentirne il recupero (Amendola in Industria e Ambiente) Altrettanto utili sono anche i documenti ufficiali UE propedeutici alla nuova Direttiva del 2008.

COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO E AL PARLAMENTO EUROPEO RELATIVA ALLA COMUNICAZIONE INTERPRETATIVA SUI RIFIUTI E SUI SOTTOPRODOTTI (BRUXELLES, 21.2.2007 COM(2007) 59 DEFINITIVO)

Finalità della Comunicazione

La presente comunicazione intende, da una parte, fornire alle autorità competenti alcuni orientamenti che permettano loro di stabilire, caso per caso, se determinati materiali costituiscono rifiuti o meno e, dall'altra, informare gli operatori economici sul modo in cui tali decisioni sono adottate; il tutto tenuto conto della definizione di "rifiuto" contenuta nell'articolo 1 della direttiva quadro sui rifiuti 2006/12/CE , alla luce dell'interpretazione datane dalla Corte di giustizia.

Perché delle linee guida?

Una distinzione tra rifiuti e sottoprodotti basata sulla destinazione del materiale, ovvero recupero o smaltimento, o fondata sul suo eventuale valore economico positivo non parrebbe offrire le garanzie necessarie per la protezione dell'ambiente. Un'altra soluzione, che consisterebbe nel riprodurre direttamente nella direttiva alcune parti delle sentenze della Corte, estrapolate dal loro contesto, potrebbe semplicemente dar luogo a nuove incertezze. Altre opzioni, quali l'elaborazione di elenchi, paiono irrealizzabili sia in termini pratici che dal punto di vista dell'applicazione giuridica. Si è quindi optato per proporre delle linee guida i quali, conformi ai criteri giuridicamente vincolanti della Corte, si presentano come uno strumento flessibile e adattabile di fronte a nuovi elementi e all'evoluzione della tecnologia. Infatti il panorama tecnologico, infine, è in continua evoluzione, con cambiamenti rapidi sia nei processi di produzione sia nelle tecniche di trattamento dei rifiuti.



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Ricostruzione della giurisprudenza della Corte di Giustizia sulla nozione generale di definizione di rifiuto

La Corte ha costantemente difeso un'interpretazione ampia della definizione, a fini di coerenza con gli obiettivi della direttiva 2006/12/CE e con l'articolo 174, paragrafo 2, del trattato CE, il quale stabilisce che la politica della Comunità in materia ambientale deve mirare a un elevato livello di tutela. La definizione di rifiuto contenuta nella direttiva 2006/12/CE si riferisce all'allegato 1 della stessa e all'elenco europeo dei rifiuti, stabilito dalla decisione 2000/532/CE6. Pur tuttavia, essendo queste fonti indicative, la definizione si articola fondamentalmente intorno alla nozione di "disfarsi". La Corte ha più volte ribadito che sono le circostanze specifiche a fare di un materiale un rifiuto o meno e che pertanto le autorità competenti devono decidere caso per caso. È infine importante sottolineare che, sebbene un determinato materiale, in base ai criteri definiti dalla Corte (descritti al punto 3.3), non rientri nella categoria dei rifiuti, se nella pratica il suo detentore se ne disfa, deve essere chiaramente considerato e trattato come tale.

Ricostruzione della giurisprudenza della Corte di Giustizia sulla distinzione tra residuo di produzione e prodotto

Al momento di decidere se un materiale costituisce un rifiuto o meno, occorre innanzitutto chiedersi se il fabbricante ha deliberatamente scelto di produrlo. Se il fabbricante avesse potuto produrre il prodotto principale senza produrre detto materiale, ma ha comunque scelto di farlo, è evidente che tale materiale non è un residuo di produzione. Un'altra prova del fatto che il materiale può essere il risultato di una scelta tecnica è data dalla modifica del processo di produzione, per conferire a tale materiale caratteristiche tecniche specifiche. Vedi Corte di Giustizia Causa C-9/00 racc. 2002, pag. I-3533; Causa C-235/02, , ordinanza del 15 gennaio 2004 . Così in particolare nella causa C-235/02 la Corte ha affermato che il coke da petrolio non può essere qualificato come residuo di produzione, in quanto la produzione di coke è il risultato di una scelta tecnica, in vista del ricorso a un preciso combustibile. Ha inoltre sostenuto che, sebbene il coke da petrolio sia il risultato automatico del processo di raffinazione, dal momento in cui vi è la certezza che l'intera produzione di coke verrà utilizzata, principalmente per lo stesso tipo d'impiego delle altre sostanze petrolifere ottenute dalla raffinazione, detto coke è a sua volta un prodotto petrolifero fabbricato in quanto tale e non un residuo di produzione Nella causa C-9/00 la Corte ha stabilito tre condizioni che un residuo di produzione deve soddisfare per essere considerato un sottoprodotto e quindi non rifiuto , in particolare il riutilizzo di un materiale :

• non sia solo eventuale ma certo, • non richieda trasformazione preliminare • avvenga nella continuità del processo di produzione.

Queste condizioni sono cumulative, nel senso che tutt'e tre devono essere soddisfatte. Oltre a fissare queste condizioni, la Corte ha precisato che l'uso previsto per il sottoprodotto deve essere lecito, ovvero il sottoprodotto non può essere un materiale di cui il fabbricante ha l'obbligo di disfarsi o il cui utilizzo previsto è vietato dalla legislazione comunitaria o nazionale . Il residuo di produzione è rifiuto(Corte di Giustizia in Causa C-444/00 Mayer Parry, racc. 2003, pag. I-6163) quando:

• non sia di fatto utilizzabile, • non possieda i requisiti tecnici richiesti per il suo utilizzo



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• non esista mercato

Casi in cui solo una parte di materiale viene riutilizzata

In alcuni casi si verifica che solo una parte del materiale può essere riutilizzata, mentre il resto va smaltito. Se l'autorità competente, analizzando il singolo caso, non ha indizi sufficienti che garantiscano l'utilizzo certo di tutto il materiale in questione, esso va automaticamente considerato rifiuto. Pur tuttavia, l'esistenza di contratti a lungo termine tra il detentore del materiale e gli utilizzatori successivi può indicare che il materiale oggetto del contratto sarà utilizzato e che quindi vi è certezza del riutilizzo.

Casi in cui il materiale è depositato a tempo inedeterminato

Allo stesso modo, se il materiale è depositato per un periodo indeterminato in attesa di un riutilizzo eventuale ma non certo, occorre considerarlo un rifiuto per tutto il tempo in cui è depositato (Corte di Giustizia Causa C-9/00 , racc. 2002, pag. I-3533.).

Casi in cui il riutilizzo apporta un vantaggio finanziario al detentore di rifiuti

La Commissione ritiene che, quando si prende in considerazione questo elemento, è altresì importante valutare i costi di trattamento dei rifiuti, poiché vi è il rischio che sia proposto un prezzo simbolico affinché il materiale non sia classificato come rifiuto, per poi trattarlo al di fuori di impianti di trattamento adeguati. Un prezzo elevato, invece, che rientra nella media dei prezzi di mercato o superiore, può indicare che il materiale non è un rifiuto.

Il caso in cui un materiale necessita di un'operazione di recupero per poter essere riutilizzato

La Corte ha ritenuto che se un materiale necessita di un'operazione di recupero per poter essere riutilizzato, anche quando una tale utilizzazione è certa, esso va considerato rifiuto fino al completamento dell'operazione (Causa C-114/01, sentenza dell'11 settembre 2003. ). Il caso in cui la preparazione del materiale per il suo riutilizzo avviene nel corso del processo di produzione Se tuttavia la preparazione del materiale per il suo riutilizzo avviene nel corso del processo di produzione e il materiale è successivamente spedito per poter essere riutilizzato, si ha allora un sottoprodotto, in conformità dei criteri stabiliti dalla Corte. In questo caso l'autorità competente dovrà determinare se le operazioni di cui si è detto in precedenza sono parte integrante del processo di produzione in corso. In tal senso la Commissione osserva che la posizione adottata dalla Corte nella causa C-457/02, ordinanza dell'11 novembre 2004 traduce un'interpretazione restrittiva della nozione di processo di produzione. Comunque il fatto che il materiale sia necessario alla realizzazione dell'attività principale del fabbricante comprova che non può essere un rifiuto.



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Altri elementi presi in considerazione dalla Corte per distinguere tra rifiuti e sottoprodotti

In particolare secondo Cause riunite C-418/97 e C-419/97, racc. 2000, pag, I-4475: 1. L'unico utilizzo possibile è lo smaltimento. Dove comunque finché un materiale non

soddisfa le norme stabilite per il suo utilizzo eventuale, occorre trattarlo come rifiuto 2. l'utilizzo ha un forte impatto ambientale . interpretando la definizione di rifiuto alla luce

della posizione della Corte, il fatto che un sottoprodotto abbia un impatto ambientale maggiore di quello di un materiale alternativo o di un altro prodotto di cui funge da sostituto può influire, in situazioni in cui il raffronto è possibile e pertinente, sulla classificazione del materiale come rifiuto o meno. Altrettanto vero è che l’assenza di impatti ambientali significativi non esclude che un materiale sia rifiuto in quanto la definizione di rifiuto è data proprio per garantire che i rifiuti siano effettivamente trattati in modo compatibile con le esigenze di tutela ambientale.

3. l’utilizzo richiede misure di protezione particolari . 4. Il materiale è percepito dall'azienda come rifiuto. La Commissione ritiene tuttavia che

questo criterio potrebbe indurre una certa negligenza nell'applicazione della legislazione sui rifiuti, favorendo le imprese che non sono al corrente dei loro obblighi legali o che cercano di sottrarvisi. Trattandosi inoltre di un criterio puramente soggettivo, potrebbe dar luogo a concetti di rifiuto diversi a seconda degli Stati membri

5. L'azienda cerca di ridurre la quantità di materiale prodotto. Secondo la Commissione non si tratta di una prova irrefutabile, in quanto un'azienda può perfettamente cercare di variare le quantità prodotte per ragioni legate ai costi, ai prezzi e ai mercati, e non necessariamente per ridurre il volume del materiale di cui deve disfarsi. D'altra parte, applicando questo criterio alla lettera, si potrebbe in alcuni casi indurre le aziende a non adottare le politiche di prevenzione dei rifiuti.



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LE TENDENZE CONTRADDITTORIE DELLA RECENTE NORMATIVA NAZIONALE SULLA DEFINIZIONE DI SOTTOPRODOTTO Comma 2bis articolo 52 legge 134/2012 “ Ai sensi dell'articolo 184-bis del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, è considerato sottoprodotto il digestato ottenuto in impianti aziendali o interaziendali dalla digestione anaerobica, eventualmente associata anche ad altri trattamenti di tipo fisico-meccanico, di effluenti di allevamento o residui di origine vegetale o residui delle trasformazioni o delle valorizzazioni delle produzioni vegetali effettuate dall'agro-industria, conferiti come sottoprodotti, anche se miscelati fra loro, e utilizzato ai fini agronomici. Con decreto del Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali, di concerto con il Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, sono definite le caratteristiche e le modalità di impiego del digestato equiparabile, per quanto attiene agli effetti fertilizzanti e all'efficienza di uso, ai concimi di origine chimica, nonché le modalità di classificazione delle operazioni di disidratazione, sedimentazione, chiarificazione, centrifugazione ed essiccatura.” Siamo di fronte ad una equiparazione ex lege e con decreto come previsto dall’articolo 184bis.

La disciplina delle terre e rocce da scavo novembre 2014

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