La dematerializzazione nella Pubblica Amministrazione · Ringraziamenti . Ringrazio Fondazione...

POLITECNICO DI MILANO

Facoltà di “INGEGNERIA DEI SISTEMI”

Corso di Laurea Specialistica in “INGEGNERIA GESTIONALE”

La dematerializzazione nella Pubblica Amministrazione

Valutazione dei possibili approcci di introduzione ed evoluzione e applicazione a un caso reale

Anno Accademico 2010/2011

Tesi di Laurea di:

CLAUDIO RAVA

Matricola n.739788

Relatore: Chiar.mo Prof. GIAMPIO BRACCHI

Correlatori: Prof. STEFANO MAINETTI

Ing. CLAUDIA PINGUE

Ringraziamenti

Ringrazio Fondazione Politecnico per avermi dato l’opportunità di realizzare questo lavoro di Tesi, in cui ho potuto partecipare attivamente a progetti di valore che mi hanno permesso di crescere professionalmente e caratterialmente. In particolare un doveroso ringraziamento va a

Prof. Stefano Mainetti.

Ringrazio inoltre tutto il Team di Fondazione Politecnico – Innovazione Digitale per avermi fatto vivere un bellissimo anno tra amici, dimostrandomi che il sacrificio e gli impegni lavorativi possono diventare un piacere se vissuti in un ambiente giovane e allegro.

Un ringraziamento speciale è dedicato alle persone con cui ho lavorato più strettamente in questi mesi.

Per avermi accolto e insegnato i fondamentali del lavoro di gruppo e del “buon gusto”,

Ing. Marco Ravagnati.

Per il costante supporto, la guida insostituibile e i preziosi consigli in qualsiasi campo, nonché per l’importantissimo aiuto nella stesura del presente lavoro,

Ing. Alberto Spreafico.

Per avermi concesso la splendida occasione di collaborare con Innovazione Digitale e per la pazienza e la disponibilità dimostrata,

Ing. Claudia Pingue.

Grazie alla mia famiglia che mi ha dato l’occasione di arrivare fin qui, ha sempre creduto in me e mi ha insegnato ad affrontare ogni sfida con grinta e voglia di fare.

Un doveroso ringraziamento per la persona che più mi ha supportato e sostenuto in tutta la carriera universitaria e in questo lavoro in particolare,

Cristina.

Infine un pensiero a tutte le persone che mi sono sempre state vicine e mi hanno accompagnato nel mio percorso di studi e in ogni momento in questi ultimi anni.

Indice dei contenuti

Abstract ..................................................................................................................................................... I

Introduzione .......................................................................................................................................... II

Capitolo 1Pubblica Amministrazione: contesto di riferimento e cambiamenti in atto .................. 1

Il Sistema della Pubblica Amministrazione ............................................................................ 3 1.1.

Cenni organizzativi ...................................................................................................................... 3 1.1.1.

Enti centrali ........................................................................................................................ 4 1.1.1.1.

Enti locali ............................................................................................................................ 4 1.1.1.2.

Stakeholder ........................................................................................................................ 7 1.1.1.3.

Il nuovo contesto normativo .................................................................................................... 8 1.1.2.

La riforma Brunetta ........................................................................................................ 9 1.1.2.1.

Il Titolo V della Costituzione e le Autonomie Locali ........................................ 10 1.1.2.2.

Il Codice dell’Amministrazione Digitale ............................................................... 11 1.1.2.3.

L’operatività della Pubblica Amministrazione ................................................................... 14 1.2.

Procedure e peculiarità ............................................................................................................14 1.2.1.

Produzione e gestione documentale ...................................................................................15 1.2.2.

Processi di gestione della conoscenza ................................................................................17 1.2.3.

I punti di attenzione .................................................................................................................... 18 1.3.

Costi di gestione elevati ...........................................................................................................18 1.3.1.

Complessità delle procedure e duplicazioni ....................................................................19 1.3.2.

Impatti sul cittadino e sulle attività produttive ..............................................................20 1.3.3.

Decentramento amministrativo ...........................................................................................21 1.3.4.

e-Government: verso l’amministrazione digitale .............................................................. 22 1.4.

Origini dell’e-Government e investimenti ........................................................................23 1.4.1.

Linee strategiche nazionali ed europee .............................................................................24 1.4.2.

Digital European Agenda ............................................................................................ 25 1.4.2.1.

Strategia e Trattato di Lisbona ................................................................................. 25 1.4.2.2.

Conferenza di Malmö ................................................................................................... 26 1.4.2.3.

Piano e-Government 2012 per l’Italia ................................................................... 28 1.4.2.4.

Stato attuale dei lavori ..............................................................................................................30 1.4.3.

Dematerializzazione come elemento cardine per il cambiamento .........................33 1.4.4.

Dall’e-Government all’Open Government: verso una PA aperta .............................34 1.4.5.

Riflessioni conclusive .................................................................................................................. 37 1.5.

Capitolo 2Dematerializzazione: elementi caratterizzanti e tecnologie .............................................. 39

La dematerializzazione .............................................................................................................. 41 2.1.

Concetto e definizioni ...............................................................................................................41 2.1.1.

Modalità e ambiti applicativi ..................................................................................................43 2.1.2.

Vantaggi e Problematiche........................................................................................................47 2.1.3.

Vantaggi ............................................................................................................................. 47 2.1.3.1.

Problematiche ................................................................................................................. 51 2.1.3.2.

Fasi principali del processo documentale ............................................................................ 55 2.2.

Acquisizione e redazione .........................................................................................................56 2.2.1.

Protocollazione e fascicolazione ...........................................................................................57 2.2.2.

Lavorazione ...................................................................................................................................59 2.2.3.

Invio e diffusione ........................................................................................................................60 2.2.4.

Archiviazione e conservazione ..............................................................................................61 2.2.5.

Tecnologie e strumenti di supporto alla dematerializzazione ...................................... 63 2.3.

Strumenti di base ........................................................................................................................64 2.3.1.

Office Automation .......................................................................................................... 64 2.3.1.1.

Firma elettronica e altri strumenti di marcatura.............................................. 65 2.3.1.2.

Posta Elettronica Certificata (PEC) ......................................................................... 67 2.3.1.3.

Gestione e pubblicazione dei contenuti .............................................................................68 2.3.2.

Content / Document Management System .......................................................... 68 2.3.2.1.

Web Portal ........................................................................................................................ 69 2.3.2.2.

Enterprise Content Management ............................................................................ 70 2.3.2.3.

Gestione dei processi ................................................................................................................71 2.3.3.

Workflow Management System ............................................................................... 71 2.3.3.1.

Business Process Management Suite ..................................................................... 72 2.3.3.2.

Gestione della conoscenza e della collaborazione .........................................................74 2.3.4.

Intranet ed Extranet ..................................................................................................... 75 2.3.4.1.

Social software ................................................................................................................ 76 2.3.4.2.

Elementi di scelta degli strumenti .......................................................................................... 78 2.4.

Tipologia degli strumenti ........................................................................................................78 2.4.1.

Modalità di implementazione e fruizione .........................................................................80 2.4.2.

Classificazione degli strumenti e delle tecnologie ............................................................. 82 2.5.

Riflessioni conclusive .................................................................................................................. 87 2.6.

Capitolo 3La dematerializzazione nella PA: esigenze e casi di studio ................................................. 89

Le sfide della Pubblica Amministrazione del futuro ......................................................... 90 3.1.

Efficienza nei processi: ridurre i costi ................................................................................90 3.1.1.

Efficacia nei servizi: migliorare la risposta alle esigenze degli utenti ...................91 3.1.2.

Semplificazione e ripensamento delle procedure e della normativa .....................92 3.1.3.

e-Democracy: l’interazione sempre più stretta tra le PA e l’utente ........................93 3.1.4.

Le necessità di interconnessione e interoperabilità dei servizi ...............................94 3.1.5.

Analisi dei progetti più significativi nella PA italiana ..................................................... 97 3.2.

Definizione del campione di analisi .....................................................................................97 3.2.1.

Metodologia di indagine........................................................................................................ 100 3.2.2.

Dimensioni di valutazione.................................................................................................... 103 3.2.3.

Scope ................................................................................................................................ 103 3.2.3.1.

Tecnologia ..................................................................................................................... 105 3.2.3.2.

Governance ................................................................................................................... 107 3.2.3.3.

Benefici ........................................................................................................................... 109 3.2.3.4.

Risultati della valutazione .................................................................................................... 111 3.2.4.

Analisi dei risultati ..................................................................................................... 112 3.2.4.1.

Mappatura dei risultati ............................................................................................. 115 3.2.4.2.

Riflessioni conclusive ................................................................................................................ 119 3.3.

Capitolo 4Definizione di un modello evolutivo per la dematerializzazione nella PA ................. 120

Definizione del modello evolutivo ......................................................................................... 121 4.1.

Rispetto dei vincoli normativi ............................................................................................ 124 4.1.1.

Dematerializzazione parziale del processo ................................................................... 127 4.1.2.

Dematerializzazione completa del processo ................................................................ 129 4.1.3.

Pubblica Amministrazione Digitale .................................................................................. 132 4.1.4.

Pubblica Amministrazione Aperta .................................................................................... 135 4.1.5.

Rilettura dei casi analizzati sul modello evolutivo.......................................................... 138 4.2.

Risultati attesi ........................................................................................................................... 138 4.2.1.

Risultati rilevati ........................................................................................................................ 140 4.2.2.

Analisi degli scostamenti ...................................................................................................... 142 4.2.3.


Applicazione a un caso reale: Consiglio Regionale ..................................... 149 Capitolo 5

Funzioni e caratteristiche del Consiglio Regionale ......................................................... 150 5.1.

Struttura organizzativa, ruoli e funzioni ........................................................................ 150 5.1.1.

Sistema informativo del Consiglio Regionale ............................................................... 153 5.1.2.

Il percorso di innovazione intrapreso ................................................................................. 157 5.2.

Evoluzioni della piattaforma Gestione Atti ........................................................................ 158 5.3.

Piattaforma SIDAC ................................................................................................................... 159 5.3.1.

Gestione Atti Caratteristici dell’Assemblea ................................................................... 161 5.3.2.

Nuova piattaforma di Gestione degli Atti Caratteristici del Consiglio ................ 164 5.3.3.

Situazione attuale ed evoluzioni future .......................................................................... 166 5.3.4.

Applicazione del modello al caso del Consiglio Regionale ............................................ 167 5.4.

Uso interpretativo del modello .......................................................................................... 168 5.4.1.

Uso normativo del modello.................................................................................................. 171 5.4.2.

Evoluzione 1 – Virtual Workspace ....................................................................... 172 5.4.2.1.

Evoluzione 2 – Extranet ........................................................................................... 175 5.4.2.2.

Evoluzione 3 – Consiglio Aperto ........................................................................... 177 5.4.2.3.


Sintesi e conclusioni finali .................................................................................. 181 Capitolo 6

Bibliografia ........................................................................................................................................ 190

Sitografia ............................................................................................................................................ 200

Allegati ................................................................................................................................................ 202

Indice delle figure

Figura 1 - Stato di attuazione degli obiettivi Digital European Agenda - Anno 2011 .............30

Figura 2 - Criteri di selezione dei documenti da dematerializzare ................................................45

Figura 3 - Documenti sottoposti a conservazione sostitutiva ..........................................................46

Figura 4 - Fasi principali di gestione di un documento nelle PA ....................................................55

Figura 5 - Esempio di una modellazione grafica di processo ...........................................................73

Figura 6 - Piramide della conoscenza ........................................................................................................74

Figura 7 - Classificazione delle tecnologie per la dematerializzazione ........................................85

Figura 8 - Valutazioni sullo scope di progetto ..................................................................................... 113

Figura 9 - Valutazioni sul livello tecnologico ....................................................................................... 113

Figura 10 - Valutazione sulla governance di progetto ...................................................................... 114

Figura 11 - Valutazioni sui benefici conseguiti.................................................................................... 114

Figura 12 - Mappatura dei casi studio sul diagramma delle dimensioni .................................. 115

Figura 13 - Rappresentazione della governance dei casi studio mappati ................................ 117

Figura 14 - Struttura e percorso del modello evolutivo .................................................................. 123

Figura 15 - Stadi del modello evolutivo: rispetto dei vincoli normativi .................................... 124

Figura 16 - Stadi del modello evolutivo: dematerializzazione parziale del processo .......... 127

Figura 17 - Stadi del modello evolutivo: dematerializzazione completa del processo ....... 129

Figura 18 - Stadi del modello evolutivo: Pubblica Amministrazione digitale ......................... 132

Figura 19 - Stadi del modello evolutivo: Open Government .......................................................... 135

Figura 20 - Zone di posizionamento attese per le cinque tipologie di stadi evolutivi ......... 139

Figura 21 - Mappatura dei casi studio rispetto ai relativi stadi evolutivi ................................. 141

Figura 22 - Definizione delle aree di mappatura ................................................................................ 144

Figura 23 – Dettaglio di un singolo stadio nella valutazione dell'equilibrio dei casi ........... 146

Figura 24 - Architettura logica del Sistema Informativo del Consiglio ...................................... 154

Figura 25 - Architettura fisica attuale del Sistema Informativo del Consiglio ........................ 156

Figura 26 - Architettura logica attuale del Consiglio Regionale ................................................... 160

Figura 27 - Architettura logica della piattaforma di Gestione degli Atti dell'Assemblea ... 163

Figura 28 - Architettura logica della piattaforma di Gestione degli Atti del Consiglio ........ 165

Figura 29 - Rilettura del modello evolutivo sul caso del Consiglio Regionale ........................ 168

Indice delle tabelle Tabella 1 - Le competenze della Regione .................................................................................................... 5

Tabella 2 - Le competenze delle Provincie e dei Comuni. .................................................................... 7

Tabella 3 - Obiettivi del Piano e-Government 2012 .............................................................................28

Tabella 4 - Quadro sintetico delle caratteristiche tecniche dei vari tipi di firma .....................66

Tabella 5 - Caratteristiche giuridiche delle tipologie di firma elettronica ..................................66

Tabella 6 - Progetti di dematerializzazione inclusi nel campione di analisi ...............................99

Tabella 7 - Esempio di "scheda di caso" riferita al Comune 1 ....................................................... 102

Tabella 8 - Sintesi valutazione delle dimensioni di analisi dei diversi casi studio ................ 112

Tabella 9 - Assegnazione dei casi studio ai relativi stadi evolutivi ............................................. 140

Tabella 10 - Il Consiglio Regionale in cifre ............................................................................................ 151

Indice degli allegati Allegato 1: Comune 1 ................................................................................................................................. 203

Allegato 2: Comune 2 ................................................................................................................................. 204

Allegato 3: Comune 3 ................................................................................................................................. 205

Allegato 4: Comune 4 ................................................................................................................................. 206

Allegato 5: Provincia 1 ............................................................................................................................... 207




Allegato 9: Regione 1.................................................................................................................................. 211

Allegato 10: Regione 2 ............................................................................................................................ 212

Allegato 11: Consiglio Regionale 3..................................................................................................... 213

Allegato 12: Consiglio Regionale 4..................................................................................................... 214

Allegato 13: Autonomia funzionale 1 ............................................................................................... 215

Allegato 14: Amministrazione centrale 2 ....................................................................................... 216

Allegato 15: Amministrazione centrale 3 ....................................................................................... 217

Allegato 16: Dettaglio delle valutazioni dei casi studio ............................................................. 218

- I -

Abstract

Le Pubbliche Amministrazioni, e in particolare gli Enti locali, stanno attraversando un periodo caratterizzato da forti cambiamenti, sia a livello operativo che strategico. L’ambito richiede quindi che gli Enti pubblici siano in grado di far evolvere il proprio modo di operare, facendo leva sui principi di efficacia, efficienza e trasparenza, al fine di mantenere nel tempo un servizio adeguato alle esigenze dei cittadini.

In questo contesto, la dematerializzazione di documenti e flussi informativi rappresenta uno dei principali elementi in grado di permettere da una parte di ridurre i costi e aumentare le prestazioni dei servizi erogati e dall’altra di abilitare un rinnovamento profondo delle logiche operative, facilitando l’introduzione delle tecnologie ICT all’interno dei processi.

La realizzazione di un progetto di dematerializzazione rappresenta però un problema complesso, che richiede un’adeguata comprensione dei requisiti tecnologici e organizzativi e degli impatti che una tale innovazione comporta sui processi e sulle persone. Il presente lavoro ha perciò come obiettivo la definizione di un modello evolutivo in grado di guidare una Pubblica Amministrazione locale verso l’introduzione e l’evoluzione di un progetto di questo tipo.

Tale modello individua cinque stadi di dematerializzazione definiti rispetto a un insieme di dimensioni caratteristiche, attraverso cui valutare la coerenza di un dato progetto d’innovazione. La definizione di tale modello è frutto dell’analisi della letteratura e della normativa che definiscono e disciplinano il tema e della valutazione di alcuni tra i più significativi progetti di dematerializzazione condotti nella PA italiana.

Il modello evolutivo è stato infine applicato a un caso di studio reale per l’interpretazione del percorso d’innovazione intrapreso dall’Ente e per la valutazione delle possibili iniziative future.

Dalla trattazione emerge in modo chiaro il ruolo fondamentale che la governance riveste in questo tipo di progetti, dove l’attenzione al cambiamento non deve essere limitata alla tecnologia, ma estendersi ai fattori organizzativi che regolano il funzionamento dei processi.

- II -

Introduzione

Il presente lavoro di Tesi si pone l’obiettivo di studiare le peculiarità dei differenti approcci di introduzione ed evoluzione di un progetto di dematerializzazione dei flussi documentali e informativi in una Pubblica Amministrazione. In particolare tale lavoro si declina in una revisione sistematica della letteratura sul tema e in un’analisi delle esperienze allo stato dell’arte attive nel panorama italiano, con lo scopo di giungere alla definizione di un modello che consenta di descrivere i diversi aspetti e le diverse fasi di evoluzione di tali progetti all’interno di un Ente pubblico.

Pur essendo tale trattazione riferibile in maniera generale a qualsiasi tipo di Pubblica Amministrazione italiana, è stata comunque posta particolare attenzione alle Pubbliche Amministrazioni Locali, poiché rappresentano gli Enti oggi più sollecitati dalle forze di cambiamento in atto nel panorama italiano.

Tale modello è stato applicato a un caso reale, nel quale è in atto un percorso di evoluzione rivolto al supporto ai processi di gestione e approvazione degli Atti legislativi e amministrativi. Questa esperienza ha permesso di verificare come il modello definito riesca a spiegare e interpretare con buona precisione il percorso finora intrapreso dall’Ente e come esso possa essere utilizzato per guidare gli sviluppi che caratterizzeranno le innovazioni future.

La Pubblica Amministrazione italiana sta infatti vivendo negli ultimi anni un profondo cambiamento istituzionale, normativo e organizzativo. I nuovi assetti strutturali e la necessità di adattare l’operatività delle amministrazioni alle esigenze di maggiore efficienza, efficacia e trasparenza richieste sia dalle recenti disposizioni normative italiane ed europee che dall’attuale situazione sociale ed economica in cui la PA si trova ad operare, portano alla necessità imprescindibile di migliorare sensibilmente i servizi e le prestazioni erogate dagli Enti pubblici.

In tale contesto le moderne tecnologie ICT, strutturate all’interno di progetti organici di e-Government, rappresentano uno strumento chiave per governare e trasformare i processi principali di una Pubblica Amministrazione, migliorandone sensibilmente le performance interne ed esterne. Una delle condizioni basilari per un’evoluzione rapida verso l’informatizzazione della Pubblica Amministrazione è rappresentata proprio dalla

Introduzione

- III -

dematerializzazione della documentazione amministrativa e dei relativi flussi informativi. Oltre a permettere un immediato risparmio economico, la dematerializzazione può infatti consentire la realizzazione di un rinnovamento completo delle modalità di lavoro, abilitando l’introduzione dell’ICT all’interno delle organizzazioni. L’importanza di questo elemento è dimostrata dall’attenzione che i governi di tutta Europa stanno ponendo verso la realizzazione di progetti di dematerializzazione nella PA, con un conseguente incremento di interesse delle amministrazioni stesse verso questa tematica.

L’avvio di un progetto di dematerializzazione all’interno di un contesto particolare come quello della PA richiede però un buon grado di supporto ai requisiti funzionali peculiari, elemento che il mercato dell’ICT è attualmente in grado di offrire, unito alla predisposizione dell’organizzazione e dei soggetti che la compongono verso un cambiamento radicale delle procedure e delle interazioni interne. Ciò comporta una conseguente valutazione delle dinamiche e degli impatti che ricadono direttamente sul modo di lavorare dell’Ente. In base alla tipologia e alla portata del progetto, diventa indispensabile la pianificazione di azioni di change management volte a supportare operativamente tale cambiamento e l’identificazione di una governance chiara e autorevole che sappia definire le scelte da effettuare e creare consenso attorno ad un progetto di questo tipo.

È in questo ambito che è quindi maturata la necessità di identificare un percorso che permetta di orientare le scelte di un Ente attraverso la complessità tecnologica e organizzativa di un’iniziativa di dematerializzazione, consentendo di progettare un approccio alla dematerializzazione effettivamente praticabile, funzionale e coerente con una strategia di e-government di lungo termine.

Tale percorso è stato concretizzato nella definizione di un modello che ha lo scopo di interpretare lo stato attuale di introduzione e maturità della dematerializzazione in una PA e di guidare in maniera organica le possibili innovazioni future.

La definizione di tale modello è stata realizzata attraverso l’analisi della letteratura nazionale e internazionale sul tema e l’analisi di quindici casi di studio tra i progetti più significativi di dematerializzazione nella PA italiana.

Introduzione

- IV -

Il modello sviluppato permette di correlare le quattro dimensioni caratteristiche di un progetto di dematerializzazione dei flussi informativi, ovvero Scope, Tecnologia, Governance e Benefici, e definisce il grado di sviluppo di tali progetti secondo cinque stadi evolutivi:

• Rispetto dei vincoli normativi

• Dematerializzazione parziale del processo

• Dematerializzazione completa dl processo

• Pubblica Amministrazione digitale

• Pubblica Amministrazione aperta

Questi stadi rappresentano i diversi livelli di introduzione della dematerializzazione all’interno di un Ente pubblico e forniscono una definizione delle relative caratteristiche e dei requisiti necessari per la realizzazione di un progetto coerente ed equilibrato, inserito in un percorso evolutivo.

L’applicazione del modello a un caso reale ha permesso di verificarne l’effettiva utilità, interpretativa e normativa, nella lettura del percorso di innovazione impostato. Attraverso il modello sono state rilette in modo normativo le scelte strategiche che hanno portato alla realizzazione delle attuali piattaforme di gestione degli Atti caratteristici e sono state individuate alcune possibili evoluzioni del sistema informativo, volte al raggiungimento di un livello di dematerializzazione ancora più avanzato, utilizzando quindi il modello in ottica interpretativa.

Nel Capitolo 1 viene fornito un quadro del contesto in cui agisce la Pubblica Amministrazione italiana e dei cambiamenti strutturali in atto, sia sotto il profilo organizzativo che sotto quello normativo. Viene quindi spiegato in cosa consiste l’operatività di una PA, introducendo i temi della gestione della conoscenza e della gestione documentale, che rappresentano i processi primari di ogni Ente, e valutando in che modo l’introduzione dell’ICT ne sta modificando le caratteristiche. La trattazione prosegue analizzando le principali tematiche di rinnovamento che spingono gli Enti a ripensare il proprio modo di operare per rispondere a un contesto sempre più esigente e in continua evoluzione. Vengono infine approfonditi gli indirizzi politici e strategici, italiani ed europei, in materia di e-government, analizzando l’attuale situazione italiana ed evidenziando l’impostazione strategica di lungo periodo, prestando particolare attenzione al ruolo giocato dalla dematerializzazione.

Introduzione

- V -

Nel Capitolo 2 viene in primo luogo affrontato e approfondito il tema della dematerializzazione, definendone i concetti basilari, gli ambiti applicativi e le caratteristiche peculiari. Particolare attenzione è posta all’identificazione dei benefici e delle problematiche potenzialmente derivanti dall’introduzione all’interno di un’organizzazione. Viene in seguito analizzato l’impatto della dematerializzazione nelle principali macro-fasi di un tipico flusso documentale di un Ente pubblico, definendo gli strumenti e le tecnologie utilizzabili per la realizzazione di una piattaforma completa in grado di supportarne le varie fasi. Per ogni strumento individuato vengono infine valutate le relative caratteristiche funzionali e tecnologiche, realizzando una classificazione basata sul grado di supporto potenzialmente erogabile

Nel Capitolo 3 vengono ripresi e formalizzati gli elementi su cui la PA è chiamata ad agire per rinnovarsi, identificando per ciascuno di essi il contributo potenziale apportabile dalla dematerializzazione dei documenti. Questa tematica viene quindi approfondita attraverso l’analisi di una serie di casi di studio relativi alla dematerializzazione dei flussi informativi. Tali casi di studio sono stati opportunamente selezionati tra i migliori progetti di dematerializzazione realizzati negli ultimi anni, con l’obiettivo di ottenere una fotografia rappresentativa dello stato dell’arte della situazione della dematerializzazione nel Sistema della Pubblica Amministrazione italiana. I casi di studio sono stati valutati e mappati su uno schema che ha permesso di confrontarne le principali caratteristiche, ricavando delle considerazioni sul modo in cui i diversi Enti hanno approcciato e governato il cambiamento.

Nel Capitolo 4, a partire dall’analisi della letteratura e dei casi studio, viene definito il modello evolutivo per l’introduzione della dematerializzazione in una Pubblica Amministrazione, individuando gli stadi evolutivi che lo compongono e definendone gli elementi di dettaglio, con una serie di valutazioni sulle dimensioni di analisi caratterizzanti. Partendo da questo strumento viene quindi effettuata una rilettura a posteriori dei casi di studio precedentemente analizzati, con lo scopo di discuterne criticamente il posizionamento e ricavare alcune considerazioni generali sul modello e sui casi più significativi.

Nel Capitolo 5 il modello di evoluzione viene applicato al caso reale, con l’obiettivo di rileggere il percorso di innovazione intrapreso dall’Ente e ipotizzare le azioni future. Come primo passo viene fornita una descrizione generale dell’organizzazione e delle funzioni del Consiglio, utile per avere un’idea della tipologia e delle caratteristiche del lavoro svolto dall’Ente. Viene quindi descritto il contesto tecnologico che caratterizza l’attuale configurazione del Sistema Informativo dell’Ente, per poi analizzare le varie fasi evolutive

Introduzione

- VI -

che hanno interessato la piattaforma di Gestione degli atti caratteristici, partendo dalla prima piattaforma di supporto introdotta fino alle più recenti innovazioni progettate. Su tali fasi il modello viene utilizzato in modo interpretativo, per spiegare e valutare le scelte strategiche effettuate finora dall’Ente. In seguito, lo stesso modello viene usato con un approccio normativo, al fine di formulare alcune ipotesi sui possibili sviluppi futuri del Sistema Informativo del Consiglio, descrivendo tre scenari plausibili di innovazione.

Le Conclusioni chiudono la trattazione, ripercorrendo le varie fasi del presente lavoro, dall’analisi iniziale alla definizione e applicazione del modello, rileggendo criticamente i risultati ottenuti e riportando alcune considerazioni finali sul tema della dematerializzazione.

- 1 -

Pubblica Amministrazione: Capitolo 1contesto di riferimento e cambiamenti in atto

Le pubbliche amministrazioni sono ormai da anni al centro di un’imponente serie di cambiamenti, indirizzati a creare strutture orientate verso la cultura dell’efficacia e dell’efficienza; tali elementi sono fondamentali per contestualizzare il tema della dematerializzazione nella PA. Oggi le pubbliche amministrazioni sono, infatti, sottoposte a molteplici forze di cambiamento: alcune provenienti dal legislatore e dalla particolare situazione economica nazionale ed internazionale, e altre sostenute dai cittadini stessi. Le prime impongono cambiamenti a livello centrale e vanno a modificare in modo “formale” la pubblica amministrazione, mentre le spinte provenienti dai “fruitori” dei servizi delle PA si traducono nell’esigenza di processi decisionali più inclusivi e di procedimenti più efficaci ed efficienti1.

Tali cambiamenti sono accelerati dalla diffusione delle tecnologie ICT che hanno posto le premesse per la creazione di un rapporto sempre più diretto tra istituzioni e cittadini. Nel contesto europeo sono infatti state rafforzate e introdotte nuove forme di partecipazione che aiutano gli attori pubblici ad agire in un contesto sempre più complesso e competitivo, dove la conoscenza risiede non solo nelle istituzioni, ma anche presso i singoli cittadini, le associazioni, le comunità locali e professionali.

In particolare, le Pubbliche Amministrazioni Locali (PAL) hanno un ruolo potenzialmente determinante nel sostenere il processo di rinnovamento che attraversa gli Enti pubblici di tutta Europa, data la loro prossimità con i cittadini, la possibilità di un controllo ravvicinato sui processi decisionali e sui loro effetti e, soprattutto, la necessità di rendere efficienti i processi interni col fine di contenere i costi per rientrare negli obblighi di bilancio sempre più stringenti imposti dai recenti tagli ai finanziamenti locali.

L’innovazione amministrativa richiesta dal nuovo contesto poggia, quindi, inevitabilmente su quella tecnologica2. Questo legame, ha dimostrato, però, la sua forza nell’ultima decade:

1 Andersen K.V., E-governement in azione, 2004 2 Vesperini G., E-governement, 2004

Capitolo 1 - Pubblica Amministrazione: contesto di riferimento e cambiamenti in atto

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solo in tempi recenti, infatti, lo sviluppo tecnologico ha assunto una posizione di rilievo nelle agende dei governi. Infatti, se da un lato le tecnologie ICT sono importanti per operare una profonda revisione delle relazioni organizzative tra e nelle amministrazioni e per ridefinire il rapporto con il cittadino, dall’altro lato un più efficace utilizzo delle tecnologie informatiche dipende dalla rimozione di vincoli normativi ed anche dalla modifica di alcune logiche d’azione radicate nelle amministrazioni pubbliche.

Obiettivo del presente capitolo sarà quello di dare, in primo luogo, un breve quadro del contesto in cui agisce la Pubblica Amministrazione italiana, sia sotto il profilo organizzativo che sotto quello normativo. Si spiegherà quindi brevemente in cosa consiste l’operatività di una PA, introducendo i temi della gestione della conoscenza e della gestione documentale, che rappresentano i processi primari di ogni Ente, con un occhio ai cambiamenti che l’ICT ha portato, sta portando e porterà all’interno di essi. La trattazione proseguirà analizzando le principali tematiche di rinnovamento che inducono gli Enti a ripensare il proprio modo di operare in materia di e-government, riportando in conclusione alcune riflessioni sul fenomeno complessivo.


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Il Sistema della Pubblica Amministrazione 1.1.

In generale, un Ente pubblico è una persona giuridica che persegue interessi collettivi. La pubblica amministrazione è, quindi, un insieme di Enti e soggetti, pubblici (comuni, provincia, regione, stato, ministeri, etc.) o privati (organismi di diritto pubblico, concessionari, amministrazioni aggiudicatrici, s.p.a. miste), che svolgono la propria funzione nell'interesse della collettività.3

Il presente paragrafo vuole analizzare brevemente il contesto della Pubblica Amministrazione italiana, concentrandosi sulla sua organizzazione e sul contesto normativo di riferimento. Particolare attenzione sarà dedicata alle Pubbliche Amministrazioni Locali, in funzione della relativa numerosità e della loro crescente importanza, dettata sia dalle deleghe normative sempre maggiori, che dal ruolo primario che esse rivestono nel contatto con le realtà locali del territorio amministrato e quindi con i cittadini e gli altri stakeholder.

Cenni organizzativi 1.1.1.

A livello generale, la pubblica amministrazione italiana è organizzata su due livelli: le pubbliche amministrazioni centrali (PAC) e le pubbliche amministrazioni locali (PAL). Gli Enti locali sono Enti pubblici la cui competenza è limitata entro una determinata circoscrizione territoriale. Agli Enti locali sono poi affiancati gli Enti centrali o nazionali che hanno organi la cui competenza si estende su tutto il territorio nazionale o che, pur essendo destinati ad operare in un ambito territoriale limitato, perseguono nondimeno interessi pubblici di portata nazionale.

Secondo l’ordinamento italiano, la Pubblica Amministrazione si basa sul principio di sussidiarietà4, tale per cui la struttura organizzativa è composta da una rete che poggia su livelli gerarchici per i quali le organizzazioni di ordine superiore devono aiutare, sostenere e promuovere lo sviluppo di quelle minori; ciò viene attuato attribuendo funzioni di governo di livello superiore esercitabili soltanto nel caso in cui il livello inferiore non riesca a curare gli interessi ad esso affidati.

Tale principio non riguarda necessariamente le sole relazioni tra amministrazioni statali e locali ma tutti quei rapporti basati su livelli diversi all'interno e all'esterno di una medesima organizzazione. Il fondamento concettuale del principio di sussidiarietà è il

3 Monti P., Il Diritto… e il Rovescio. Manuale di diritto ed economia, 2004, p. 50 4 Costituzione della Repubblica Italiana, Art. 118


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riferimento al cittadino, o in generale qualsiasi stakeholder, quale destinatario finale dei benefici derivanti dall'ordine politico sociale, in richiamo al concetto giuridico di democrazia.5

Enti centrali 1.1.1.1.

Gli Enti centrali sono organi del sistema pubblico italiano la cui competenza si estende su tutto il territorio nazionale. Sono classificati come Enti centrali:

• I Ministeri, importanti organi amministrativi dello Stato, distinti da una specifica competenza e con una struttura molto complessa;

• Le scuole;

• Le forze armate, occupate nella difesa del territorio;

• Le questure, il cui compito primario è quello di assicurare il mantenimento dell'ordine sul territorio nazionale;

• Le prefetture, che orientano la vita delle comunità locali in termini di ordine pubblico, immigrazione, ambito economico, elettorale.

Enti locali 1.1.1.2.

Gli Enti locali sono, invece, Enti pubblici la cui competenza è limitata entro una determinata circoscrizione territoriale. Vengono classificati come Enti locali le Regioni, le Province e i Comuni di cui, nel seguito, vengono identificati i principali compiti e obiettivi.

Regione

Per definizione, la Regione è un ente autonomo con propri statuti, poteri e funzioni secondo i principi fissati dalla Costituzione Italiana, come stabilito dall'art. 114. La Regione si occupa di emanare leggi sulle materie previste dall’articolo 117 e di esercitare le funzioni amministrative che le sono proprie o delegate dallo Stato, come previsto dall’articolo 118 della Costituzione.

Obiettivi preminenti dell'attività della Regione sono lo sviluppo economico e sociale finalizzato all'affermazione dei valori umani ed al soddisfacimento dei bisogni collettivi, la promozione delle libere attività delle collettività e degli Enti locali, il superamento degli squilibri della Regione e dell'intero territorio nazionale.

Nella seguente tabella, vengono sintetizzati i principali compiti della Regione:

5 De Carli P., Sussidiarietà e governo economico, 2002, pag. 3


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Tabella 1 - Le competenze della Regione

Gli organi della Regione sono rappresentati da6:

• Il Consiglio Regionale, che rappresenta l’organo legislativo ed è costituito da un numero di consiglieri che varia da Regione a Regione, in relazione alla popolazione.

• La Giunta Regionale, che ha poteri esecutivi in merito alle leggi e alle deliberazioni del Consiglio.

• Il Presidente della Giunta Regionale, che, rappresenta la Regione e promulga le leggi e i regolamenti regionali.

6 Costituzione della Repubblica italiana, artt. 121

Le competenze della Regione

Promuovere le condizioni per rendere effettivi il diritto allo studio e il diritto al lavoro, assicurando la piena occupazione e la tutela dei diritti dei lavoratori;

Assicurare a tutti i cittadini i servizi sociali, con particolare riguardo a quelli inerenti all'abitazione, all'istruzione, alla salute e sicurezza sociale, ai trasporti, alle attività sportive e al turismo;

Adottare le iniziative necessarie per assicurare la funzione sociale della proprietà e acquisire alla gestione pubblica i servizi regionali di interesse generale;

Attuare le riforme necessarie per stabilire equi rapporti sociali nelle campagne;

Assumere iniziative in favore delle zone e delle comunità montane;

Promuovere lo sviluppo della cooperazione e dell'artigianato;

Promuovere e attua un organico assetto del territorio nel quadro di uno sviluppo pianificato degli insediamenti umani e delle infrastrutture sociali;

Garantire la tutela dell'ambiente; predispone ed attua piani per la difesa del suolo, per la prevenzione ed eliminazione delle cause di inquinamento;

Tutelare i valori del paesaggio e del patrimonio naturale, storico, artistico e culturale;

Promuovere il progresso della cultura in ogni sua libera manifestazione;

Assumere iniziative per assicurare un'ampia e democratica informazione, intervenendo nell'organizzazione e nella gestione dei servizi pubblici ad essa relativi;

Contribuire alla ricerca scientifica in collegamenti con le organizzazioni nazionali e locali


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Provincia

La Provincia, in Italia, è un ente locale territoriale il cui territorio è per estensione inferiore a quello della Regione (e all’interno di una sola Regione), comprende il territorio di più Comuni ed è preposta al soddisfacimento di bisogni e interessi locali. La disciplina delle Province è contenuta nel titolo V della parte II della Costituzione7.

Relativamente all’interazione con gli Enti locali, in particolare la Provincia:

• Raccoglie e coordina le proposte avanzate dai Comuni, ai fini della programmazione economica, territoriale ed ambientale della Regione;

• Concorre alla determinazione del programma regionale di sviluppo e degli altri programmi e piani regionali secondo norme dettate dalla legge regionale;

• Formula e adotta, con riferimento alle previsioni e agli obiettivi del programma regionale di sviluppo, propri programmi pluriennali sia di carattere regionale che settoriale e promuove il coordinamento dell'attività programmatoria dei Comuni.

La Provincia, inoltre, predispone e adotta il piano territoriale di coordinamento che, ferme restando le competenze dei Comuni e in attuazione della legislazione e dei programmi regionali, determina indirizzi generali di assetto del territorio.

Comune

Infine, il Comune è l'ente locale fondamentale, autonomo e indipendente, come previsto dall'art. 114 della Costituzione. Ogni Comune ha propri dipendenti e propri organi di governo, eletti direttamente dai cittadini e che prendono le decisioni più importanti per il futuro della comunità.

Ogni Comune appartiene a una Provincia, ma ha la possibilità di rapportarsi direttamente con la Regione di riferimento, poiché dotato di personalità giuridica e può, quindi, avere rapporti diretti con la Regione, lo Stato e gli altri Enti nazionali.

7 Costituzione della Repubblica italiana, artt. 114


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Sono di seguito presentate le principali funzioni amministrative di Provincie e Comuni:

Provincia Comune

Difesa del suolo, tutela dell’ambiente, prevenzione calamità

Tutela e valorizzazione delle risorse idriche ed energetiche

Valorizzazione dei beni culturali

Viabilità e trasporti

Protezione di flora e fauna, parchi e riserve naturali

Caccia e pesca nelle acque interne

Organizzazione dello smaltimento dei rifiuti, rilevamento e controllo degli scarichi delle acque e delle emissioni

Servizi sanitari, d’igiene e profilassi pubblica, attribuiti dalla legislazione statale e regionale

Compiti connessi all’istruzione secondaria di secondo grado ed alla formazione professionale

Raccolta dati, assistenza agli Enti locali

Polizia municipale, traffico

Istruzione, cultura, sport, turismo

Lavori pubblici, edilizia residenziale pubblica, ambiente

Tributi

Salute, sanità, assistenza e beneficienza

Famiglia, giovani, anziani

Lavoro, industria, commercio, artigianato

Urbanistica e trasporti

Servizi pubblici

Tabella 2 - Le competenze delle Provincie e dei Comuni.

Stakeholder 1.1.1.3.

Come si può immaginare, un ente pubblico, sia esso locale o centrale, si trova a dover interagire in un contesto ampio e variegato, in cui è necessario interfacciarsi con diversi attori. Gli stakeholder possono essere suddivisi in:

• Utenti interni, ovvero i dipendenti degli Enti pubblici divisi in dirigenti, quadri, impiegati;

• Utenti esterni, che non dipendono direttamente dalla pubblica amministrazione pur influenzandone l’azione, ovvero: Cittadini; Imprese; Altri Enti pubblici italiani come sindacati, Enti previdenziali, Enti locali e

centrali, strutture sanitarie etc.; Strutture sovranazionali.

L’interazione con tali attori risulta prioritaria per l’ente molto più di quanto accade per qualsiasi realtà aziendale: nel caso degli Enti pubblici, infatti, è obiettivo primario il perseguimento dell’interesse collettivo.


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Il nuovo contesto normativo 1.1.2.

Un ulteriore passo per la comprensione del contesto della Pubblica Amministrazione è rappresentato dalla ricca normativa che orienta l’azione degli Enti. In questa trattazione verranno prese in considerazione le sole normative che fanno riferimento in maniera diretta o indiretta al tema della dematerializzazione oggetto della Tesi.

La produzione normativa nazionale degli ultimi anni presenta un processo evolutivo complesso, ma decisamente orientato ad una sempre maggiore applicabilità, coerentemente con le disposizioni emanate dalla UE, verso la direzione dell’ampliamento dell’adozione delle tecnologie informatiche all’interno delle amministrazioni pubbliche, in particolare in materia di documento informatico e di riorganizzazione dei processi.

Vengono di seguito riportate le normative vigenti che interessano l’introduzione delle tecnologie ICT, e più in generale della cultura all’innovazione, all’interno della Pubblica Amministrazione:

• Riforma Brunetta - D.lgs 150/2009

• Riforma del Titolo V della costituzione in materia di ordinamento territoriale

• Codice dell’amministrazione digitale - D.lgs 7 marzo 2005, n. 82 aggiornato con il D.lgs 22 dicembre 2010 n. 235

• Piano e-Government 2012 (Dicembre 2008)

• Testo Unico sulla documentazione amministrativa - D.P.R. 28 dicembre 2000, n.445

• Codice dei beni culturali e del paesaggio – D.lgs 22 gennaio 2004, n. 42: art. 10, 20 e 21 aggiornato con il D.lgs 62/2008

• Direttive del Dipartimento per l’Innovazione e le tecnologie (Luglio 2005)

• Codice civile italiano

• D.lgs 42/2005 sul "Sistema Pubblico di Connettività" e relative regole tecniche del DPCM 144/2008

Tra queste, in particolare, negli ultimi anni, si possono identificare tre direttive che hanno contribuito più di altre a portare importanti cambiamenti: la riforma della Pubblica Amministrazione, conosciuta come “Riforma Brunetta”, il decentramento dei poteri verso le amministrazioni locali, legato alla riforma del Titolo V della Costituzione, e l’informatizzazione della Pubblica Amministrazione, con l’introduzione del Codice dell’Amministrazione Digitale e del Sistema Pubblico di Connettività. Nei paragrafi seguenti verranno approfondite queste tre le normative.


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La riforma Brunetta 1.1.2.1.

Una delle recenti riforme che più ha modificato il modo di operare delle Pubbliche Amministrazioni è sicuramente il Decreto legislativo n. 150 del 2009, più conosciuto come Riforma Brunetta, dal nome del ministro che l’ha promossa. L’obiettivo di questa riforma è quello di cercare di garantire una migliore organizzazione del lavoro migliorando progressivamente la qualità e le prestazioni erogate al pubblico, cercando al contempo livelli di produttività del lavoro adeguati e riconoscendo meriti e demeriti ai dirigenti e al personale. La riforma coinvolge tutte le amministrazioni pubbliche e si inserisce nel quadro più ampio di cambiamento radicale dei rapporti tra PA, cittadini e imprese.8

I contenuti principali del Decreto possono essere riassunti nei seguenti elementi:

• Principio di trasparenza: è il principio ispiratore della riforma, che si concretizza in un piano triennale per la trasparenza inteso come accessibilità totale, attraverso la pagina web istituzionale dell’ente, a tutte le informazioni concernenti l’organizzazione, la gestione, l’uso delle risorse, i risultati, le valutazioni etc. Ciò ha lo scopo di consentire forme diffuse di controllo interno ed esterno, anche da parte del cittadino.

• Incentivi basati sul merito: attribuzione selettiva degli incentivi economici e di carriera, in modo da premiare i capaci e i meritevoli, invertendo la tendenza di distribuzione “a pioggia” dei benefici, metodo prevalente nella PA.

• Valutazione delle performance: si cerca di attuare il passaggio concettuale dalla “cultura dei mezzi” (o degli input, ripresa in seguito nel paragrafo 1.2.1 - Procedure e peculiarità) alla “cultura dei risultati” (o degli output), con lo scopo di migliorare l’efficacia dell’azione pubblica. Si rafforza il collegamento tra retribuzione e performance, valutando l’operato in base alla soddisfazione del cliente (customer satisfaction), alla trasparenza e alla rendicontazione. Viene inoltre istituita una graduatoria annuale delle performance delle singole amministrazioni sulla base della quale premiare economicamente le migliori strutture, alimentando la competizione.

• Dirigenti pubblici: diventano i veri responsabili delle valutazioni delle performance individuali e quindi i responsabili dell’attribuzione dei trattamenti economici (nell’ambito di criteri certificati). La figura viene valorizzata, fornendo strumenti ma anche considerando sanzionati qualora non venga svolto

8 Comunicato stampa dell’approvazione del D.lgs di attuazione della Legge Brunetta, Consiglio dei Ministri, 9 ottobre 2009


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efficacemente il lavoro assegnato. Viene inoltre promossa la mobilità e fissate nuove procedure per l’accesso alla carica, tramite concorso pubblico.

• Sanzioni e procedimenti disciplinari: semplificazione e snellimento dei procedimenti, promossa la pubblicazione di un codice disciplinare e inasprite le sanzioni in caso di comportamenti opportunistici quali di false certificazioni mediche e irregolarità nella notazione del tempo di lavoro.

Con questa riforma assumono quindi sempre più importanza per qualsiasi Pubblica Amministrazione i temi dell’efficienza e dell’efficacia operativa, alla base della valutazione delle performance di ogni singolo dipendente e di ogni singolo Ente, nonché della qualità dei rapporti con il cittadino/impresa in ottica di una totale trasparenza.

Il Titolo V della Costituzione e le Autonomie Locali 1.1.2.2.

Come introdotto nel paragrafo 1.1.1 - Cenni organizzativi, l’organizzazione della Pubblica Amministrazione italiana segue un modello simile a una rete gerarchica, dove i nodi centrali rappresentati dalle PAC possiedono maggiori poteri rispetto a quelli locali, seppur questi ultimi possano avere un rapporto col cittadino e le imprese locali più stretto. Negli ultimi anni si è cercato di modificare questa situazione attribuendo una maggiore autonomia e un maggiore potere alle PAL, grazie alla riforma del Titolo V della Costituzione.

Secondo la Costituzione italiana, il Titolo V sancisce:

“La Repubblica è costituita dai Comuni, dalle Province, dalle Città metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato. I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni sono Enti autonomi con propri statuti, poteri e funzioni secondo i principi fissati dalla Costituzione. […]”.9

Tale Titolo della Costituzione è stato oggetto di un percorso travagliato, non privo di polemiche, che permette di posizionare all’interno del quadro normativo il ruolo assunto oggi dalle pubbliche amministrazioni e, conseguentemente, dalla loro libertà decisionale in termini di informatizzazione. Come si legge nel sito dell’ANCI, Associazione Nazionale Comuni Italiani, la riforma del Titolo V, Parte II della Costituzione, sancisce

9 Titolo V della Costituzione Italiana, Parte II, art. 114 – sostituito con l’art. 1 della Legge Costituzionale n.3 del 18 ottobre 2011, e successivo referendum confermativo, in materia di ordinamento territoriale.


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definitivamente l’assetto policentrico della Repubblica e implica un modo nuovo di coniugare unità del sistema e ruolo delle autonomie.10

La modifica del Titolo implica il riconoscimento delle autonomie locali, la loro compartecipazione a pieno titolo all'unità e all’indivisibilità della Repubblica, il riconoscimento della pari dignità costituzionale di Comuni, Province, Città metropolitane, Regioni e Stato, quali elementi costitutivi della Repubblica, ma anche l'obbligo per la legislazione repubblicana di adeguare i suoi principi e metodi alle esigenze dell'autonomia e del decentramento. La riforma del Titolo V ha, quindi, comportato dei cambiamenti nell’esercizio di due dei tre principali poteri, ovvero il potere legislativo e il potere esecutivo.

Per quanto riguarda il potere normativo, l’entrata in vigore del nuovo articolo 117 della Costituzione produce immediate conseguenze in merito alle competenze legislative di Stato e Regioni, considerando il riconoscimento dato al potere statutario e regolamentare degli Enti locali; se al potere centrale rimane l’autorità di legiferare in merito a tematiche di interesse generale, ampio spazio viene lasciato anche alle Regioni. Per quanto riguarda il sistema amministrativo, viene riconosciuta l’attività amministrativa di Comuni, Province e Regioni, che però deve essere portata avanti nel rispetto di una coerenza di obiettivi con il sistema di Governo centrale.

Un altro punto essenziale è relativo alla gestione delle risorse finanziarie degli Enti: l'attuazione del nuovo articolo 119 della Costituzione ha garantito un maggiore sviluppo della fiscalità locale, assicurando opportunità di crescita anche ai Comuni di minore dimensione demografica. Tra le decisioni locali, quindi, rientra anche la gestione delle spese in informatizzazione.

Il Codice dell’Amministrazione Digitale 1.1.2.3.

Un importante pilastro del rinnovamento che in questi anni sta trasformando gli Enti pubblici, è rappresentato dal processo di informatizzazione. Anche la pubblica amministrazione, infatti, seppur con ritardo rispetto al mondo dell’impresa, deve modificare il proprio modo di operare a seguito della diffusione delle tecnologie dell’informazione e della comunicazione. La norma che più di tutti ha cercato di introdurre la cultura dell’uso delle tecnologie ICT all’interno della PA è certamente il Codice dell’Amministrazione Digitale (CAD).

10 Associazione Nazionale Comuni Italiani (ANCI) – www.anci.it

http://www.anci.it/


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Il CAD ha l’obiettivo di accelerare la digitalizzazione della Pubblica Amministrazione. Il corpo normativo semplifica e rende più efficace il sistema giuridico di riferimento, definisce diritti e doveri degli attori coinvolti, fornisce principi operativi per concretizzarli, indica i nuovi strumenti da utilizzare e ne sancisce, o ne consolida, la validità giuridica: disegna, insomma, una Pubblica Amministrazione e un Paese che si aprono all’innovazione, che funzionino meglio e in modo più efficiente.

L’importanza del CAD risiede in primo luogo nella definizione del diritto del cittadino e delle imprese all’uso delle tecnologie informatiche come strumento per l’interazione con le Pubblica Amministrazione. In secondo luogo, il CAD dota i cittadini e le imprese degli strumenti comunemente utilizzati nell’interazione con la Pubblica Amministrazione e tecnicamente necessari nell’ambito dell’Amministrazione Digitale: la firma elettronica, in sostituzione della firma autografa, la posta elettronica certificata, in sostituzione della comunicazione via fax o posta raccomandata, le regole per i pagamenti elettronici, lo sportello unico per le attività produttive anche in modalità telematica. Infine promuove l’alfabetizzazione informatica dei cittadini e la formazione dei dipendenti pubblici, lo scambio di informazioni tra pubbliche amministrazioni attraverso modalità prettamente informatiche basate sulle regole del Sistema Pubblico di Connettività (SPC) e della Rete Internazionale della Pubblica Amministrazioni (per approfondire cfr. 3.1.5 - Le necessità di interconnessione e interoperabilità dei servizi).

Il 10 gennaio 2011 è stato pubblicato in Gazzetta Ufficiale il D.lgs. riferito al Nuovo Codice dell’Amministrazione Digitale, un aggiornamento della prima versione del CAD pubblicata nel 200511, con lo scopo di aggiornare le normative stabilite per una serie di motivazioni: in prima istanza le tecnologie informatiche si sono evolute con una tale rapidità da rendere necessaria un aggiornamento normativo; la Riforma Brunetta (D.lgs n. 150 del 2009) ha introdotto importanti modifiche nell’organizzazione della PA; i cittadini e le imprese richiedono sempre più insistentemente mezzi più snelli, rapidi e meno costosi per comunicare con le PA.

Le principali modifiche introdotte rispetto al precedente CAD, riguardano le seguenti tematiche e i relativi articoli:

• I pagamenti elettronici (art. 5)

• Le comunicazioni tra imprese e amministrazioni (art. 5 bis)

• La Posta Elettronica Certificata (PEC): canale di comunicazione e strumento di identificazione (artt. 6-65)

11 D.lgs n. 82/2005, Codice dell’Amministrazione Digitale


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• Maggiore sostenibilità organizzativa per l’innovazione (art. 17)

• La validità dei documenti è indipendente dal supporto (artt. 20-22-23 quater)

• Documento informatico sottoscritto con firma elettronica (art. 21)

• Conservazione digitale dei documenti (artt. 43-44 bis)

• La sicurezza digitale (artt. 50 bis-51)

• Gli open data (artt. 52-68)

• I servizi online (artt. 54-63-65)

• Dare voce ai cittadini anche su Internet (art. 54)

• Moduli e formulari sempre disponibili (art. 57)

• Far viaggiare l’informazione, non il cittadino (art. 58)

• Siti pubblici e trasparenza (art. 54)

• Il patrimonio informativo delle amministrazioni e basi di dati di interesse nazionale (art. 60)

• Le regole tecniche (art. 71)

Seppur tra mille difficoltà e problemi di adozione, che hanno riguardato sia l’aspetto tecnologico che quello organizzativo della riforma, il macro-effetto che Codice dell’Amministrazione Digitale cerca di attuare nella Pubblica Amministrazione si può riassumere nel potenziamento delle possibilità dei singoli nodi della rete, ovvero le Pubbliche Amministrazione Locali, fornendo strumenti, tecnologie e disposizioni normative in grado di abilitare la digitalizzazione e la semplificazione dei diversi processi cui gli Enti devono assolvere e che in precedenza richiedevano onerosi procedimenti amministrativi e un ingente impiego di tempo e personale dedicato, non sempre sostenibile dalle realtà locali più piccole.

La trattazione dei temi tecnologici più importanti introdotti dal CAD sarà ripresa nel seguito della Tesi (cfr. paragrafo 2.3.1 – Strumenti di base).


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L’operatività della Pubblica Amministrazione 1.2.

Nella sezione seguente si cercherà di dare un quadro più specifico delle caratteristiche e delle attività chiave svolte in una pubblica amministrazione, per chiarire quali sono le competenze e i processi primari che ogni PA deve essere in grado di gestire in maniera adeguata per svolgere il proprio lavoro.

Procedure e peculiarità 1.2.1.

La Pubblica Amministrazione gode di alcune caratteristiche peculiari, che possono essere riassunti nei seguenti punti12:

• Carattere intrinsecamente politico e normativo della fissazione degli obiettivi e della performance;

• Obiettivi fissati dagli attori politici (anziché dai manager dalle istituzioni pubbliche);

• Obiettivi eterogenei, ampi, ambigui, sovrapposti ed eccessivamente ambiziosi (rispetto agli impatti effettivi) che sono soggetti a modifiche ogni qualvolta le coalizioni politiche salite al potere lo ritengono opportuno;

• Regole e normative severe su come svolgere i vari compiti e mansioni, su cosa si deve e non si deve fare; ciò limita notevolmente lo spazio di manovra a livello strategico;

• Gerarchie rigide e confini difficilmente oltrepassabili;

• Minore esposizione al mercato (legame indiretto con il lato della domanda) e, quindi, minore incentivo a migliorare la produttività e l’efficacia;

• Cultura organizzativa peculiare;

• Aspettative di correttezza, disponibilità e onestà da parte dei funzionari pubblici.

Utilizzando le variabili strutturali tipiche della gestione aziendale si evidenzia un alto livello di formalizzazione dei ruoli accompagnato da una forte specializzazione e standardizzazione dei compiti. Vi è una gerarchia molto articolata con conseguente centralizzazione delle decisioni e basso livello di delega verso i funzionari pubblici. Ne risulta, quindi, una struttura altamente burocratizzata e rigida, tale per cui, spesso, solo la trasmissione ufficiale dei procedimenti interni è in grado di scatenare i diversi iter e le conseguenti azioni da parte dei vari soggetti che ne fanno parte, caratterizzando l’organizzazione del lavoro sugli base degli input.

12 Andersen K.V., E-government in azione, 2004


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La necessità di prendere decisioni collegialmente condivise porta spesso a una dilatazione dei tempi necessari alla realizzazione dell’intero processo, alla modifica (anche sostanziale) o all’integrazione dello stesso, e a ricicli su diversi attori e in diverse fasi. I processi decisionali risultano quindi avere una complessità di gestione e di governo decisamente elevata, coinvolgendo una moltitudine di attori, spesso con idee, caratteristiche e obiettivi divergenti tra loro.

Inoltre sono molto frequenti interazioni con soggetti esterni all’organizzazione stessa, che offrono collaborazioni all’Ente sotto diverse forme e con diversi titoli. Appare fin da subito chiaro, quindi, come la PA operi in un contesto decisamente complesso, in cui la necessità di coordinamento e gestione dei flussi di lavoro è fondamentale per l’efficacia dell’intero sistema.

Concentrando l’attenzione sulle Pubbliche Amministrazioni Locali che hanno finalità governative e legislative, come le Regioni, le Provincie e i Comuni – che come detto in precedenza sono gli Enti su cui si focalizza la trattazione – è evidente come la finalità di queste organizzazioni sia quella di gestire in modo efficace l’iter legislativo/amministrativo che porta alla produzione degli Atti di loro competenza. Atti che a seconda dei casi possono avere iter più o meno articolati e una rilevanza variabile in base alle tematiche trattate.

Produzione e gestione documentale 1.2.2.

I flussi di lavoro della Pubblica amministrazione si concretizzano quasi sempre nella produzione di Atti di vario genere, che rappresentano l’output dell’iter legislativo/amministrativo della stessa. Alcuni esempi di questi atti possono essere:

• Atti esterni: o Atti che si rivolgono alla collettività (leggi, delibere, decreti, concorsi, gare,

avvisi, piani regolatori, etc.) o Atti che si rivolgono alla singola persona fisica o giuridica e che sono

richiesti dal diretto interessato (certificazioni, autorizzazioni, documenti di identità, etc.)

• Atti interni (regolamenti, procedure, pareri, relazioni, convocazioni, etc.)

A questi Atti ufficiali si sommano tutta quella serie di documenti interni che rappresentano i “semilavorati” su cui il personale opera durante l’iter per produrre l’Atto finale, con relative duplicazioni, integrazioni e allegati, spesso trasmessi tra i vari uffici utilizzando


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canali differenti, ma che sono comunque utili da tracciare per il valore informativo che contengono.

Se fino a pochi anni fa, ma in molte realtà ancora oggi, questi Atti nascevano, venivano trasmessi e archiviati esclusivamente in forma cartacea, anche oggi la facilità con la quale i documenti amministrativi vengono stampati e duplicati nei moderni sistemi di gestione ha generato una situazione in cui si produce carta spesso senza effettiva utilità e in cui l’archiviazione della documentazione diventa un problema sempre più evidente, sia dal punto di vista economico, sia da quello logistico, sia dagli aspetti legati alle garanzie giuridiche.

Risulta fin da subito chiaro quindi che la produzione documentale di qualsiasi Ente può raggiungere un volume considerevole. Una rilevazione del Centro Nazionale per l’Informatica nella Pubblica Amministrazione (CNIPA)13 ha evidenziato, nel corso del 2004 e in un contesto comunque circoscritto a 61 amministrazioni centrali, la produzione di quasi 110 milioni di documenti che hanno dato origine a 160 milioni di registrazioni di protocollo e 147 milioni di documenti archiviati. A questa stima va aggiunta quella, di cui non esiste una quantificazione accurata, relativa ai documenti di tipo sanitario, ai documenti delle scuole e dell’amministrazione della giustizia, che rappresentano, come immaginabile, aree gestionali con un rilevante impatto in termini di produzione documentale. Una tale mole di documenti si stima impieghi, per la sola fase di primo smistamento e protocollazione, oltre 50.000 dipendenti pubblici, distribuiti su 19.000 uffici. Vengono inoltre esclusi da queste stime tutti i documenti necessari per il cosiddetto auto-funzionamento, come ad esempio la gestione dei cedolini dei dipendenti pubblici che da soli vengono stimati in 1,5 milioni di documenti con un occupazione di oltre 1.100 addetti.

Se il discorso viene poi esteso ai rapporti con il settore privato, è facile capire come l’impatto di una corretta gestione di tutta i flussi documentali scambiati all’interno e all’esterno delle strutture amministrative pubbliche, sia uno degli aspetti fondamentali per il miglioramento della qualità e delle performance non solo del sistema PA ma dell’intero sistema paese. In un contesto del genere, appare chiaro come un sapiente uso delle tecnologie informatiche possa produrre benefici considerevoli, motivo per cui si è assistito in questi ultimi anni a una forte spinta, sia organizzativa che normativa, per il passaggio dal documento cartaceo al documento informatico.14

13 Monitoraggio del progetto protocollo informatico, Quaderno CNIPA n. 22, 2004 14 La dematerializzazione della documentazione amministrativa, CNIPA, 2006


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Processi di gestione della conoscenza 1.2.3.

Come tutte le organizzazioni brain-intensive che operano nel mondo dei servizi, la gestione delle informazioni e della conoscenza rappresenta un processo fondamentale per garantire una qualità e una tempestività adeguata nella risposta agli input provenienti dall’interno e dall’esterno dell’organizzazione stessa, perché permette sia di valorizzare il capitale umano che lavora nella PA, sia di governare la crescente complessità di funzioni e servizi pubblici15.

L’efficienza di una PA è infatti chiaramente legata alla preparazione e alle competenze delle persone che in essa lavorano: diventano quindi fondamentali azioni di formazione interna, aspirazione di carriera, esperienza, motivazione del personale e tutto quanto permetta al singolo lavoratore di migliorare le proprie performance e le proprie capacità. È necessario inoltre che, una volta creato, questo valore venga mantenuto all’interno dell’Ente e, soprattutto, condiviso con le altre persone, in modo da permettere a tutti di operare in maniera efficiente.

Nell’ultimo decennio, le tecnologie ICT hanno aiutato in maniera determinante questo processo, permettendo alle PA una maggiore potenzialità di creazione, memorizzazione, catalogazione, ricerca e condivisione delle informazioni determinanti al successo dell’intera organizzazione (cfr. paragrafo 2.3.4 - Gestione della conoscenza e della collaborazione). Spesso tali strumenti non sono però risultati sufficienti ad ottenere i risultati sperati, poiché la loro adozione all’interno dell’organizzazione non è risultata organica rispetto ad un progetto di cambiamento strategico e coordinato.

La metodologia è la chiave di volta nel complesso dominio di gestione della conoscenza in qualsiasi organizzazione, pubblica o privata che sia. La mancanza di metodologia in una PA è stata conseguenza, fino ad oggi, di una scarsa efficienza normativa a regola dei processi informativi. Oggi concetti comuni come l’Europa, la coscienza e l’importanza dei rapporti tra cittadino ed Ente pubblico e la consapevolezza del valore del dato, o meglio della sua contestualizzazione, spingono i governi di ogni paese ad intraprendere un percorso comune di innovazione che non agisca solo sulla componente tecnologica del problema, ma soprattutto su quella metodologica16.

15 Sviluppo del Knowledge Management nelle Pubbliche Amministrazioni, Presidenza del Consiglio dei Ministri, 2001 16 Pruno R., Dalle radici della conoscenza al Knowledge Management, 2007


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La stessa normativa, ed in particolare il CAD, spinge in questa direzione, fornendo una metodologia comune per la trattazione della conoscenza, per riuscire ad estrarre il maggiore valore possibile dalle soluzioni tecnologiche di cui le PA si dotano.

La gestione operativa della conoscenza si basa quindi sulla definizione di disposizioni organizzative, operative e funzionali, che definiscono chi fa cosa a diversi livelli di dettaglio e che vengono recepite e istituzionalizzate mediante Atti interni (es. regolamenti interni, mansionari, manuali operativi, etc.) che ne ufficializzano l’applicazione. Formalizzando processi e procedure, si arriva a definire le modalità di risposta in base ad un determinato evento, per tentare di uniformare la gestione di una determinata pratica i diversi addetti e riuscire a fornire un livello qualitativo minimo di servizio.

I punti di attenzione 1.3.

Dopo aver analizzato il contesto organizzativo e legislativo che caratterizza gli Enti pubblici, è possibile concentrarsi sulle principali sfide che la pubblica amministrazione si trova ad affrontare. Tali sfide innovative provengono non più unicamente dalle autorità centrali, ma piuttosto dalle esigenze del cittadino e, più in generale, degli utenti esterni alla pubblica amministrazione, come imprese e altre organizzazioni pubbliche o private.

Chiarita la centralità dei temi della gestione della conoscenza e dei documenti prodotti, vengono di seguito trattate le tematiche chiave su cui questi elementi agiscono e che rappresentano i principali punti di attenzione su cui ogni ente è chiamato a confrontarsi per poter garantire un servizio di qualità al cittadino.

Costi di gestione elevati 1.3.1.

Uno degli elementi di criticità che spesso vengono imputati alla Pubblica Amministrazione consiste nella scarsa efficienza con la quale vengono erogati i diversi servizi offerti. L’obiettivo principale di tutti gli Enti pubblici dovrebbe infatti essere quello di erogare un adeguato servizio al cittadino cercando di gravare il meno possibile sul bilancio dello Stato, creando quindi valore per il cittadino stesso e in generale per il Sistema Paese.

Il tema della gestione e del contenimento dei costi di un Ente risulta quindi di fondamentale importanza, soprattutto negli ultimi anni, caratterizzati da difficili condizioni economiche di tutto il sistema italiano e della PA in particolare, che vede via via ridursi le risorse disponibili per operare. Ad esempio l’ultima manovra finanziaria sul triennio 2011-2014 taglia i finanziamenti alla PA (PAC+PAL) per un totale di 104,25


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miliardi di euro, di cui in particolare il 57,7% è a carico delle Regioni e il 14,03% dei Comuni.17.

Inoltre la necessità di adeguamento a indici prestazionali condivisi in tutta Europa, ha reso prioritario il ripensamento dei processi e delle pratiche della Pubblica Amministrazione, in particolar modo per quanto riguarda la gestione documentale degli Enti, che viene visto come il processo più facilmente riformabile e che garantisce, grazie al passaggio dal documento cartaceo al documento digitale, dei ritorni economici immediati e consistenti.

Complessità delle procedure e duplicazioni 1.3.2.

Un altro aspetto sul quale la Pubblica Amministrazione italiana ha ampi margini di miglioramento, è la complessità delle procedure interne ed esterne per la realizzazione degli iter che la riguardano. Essendo i relativi processi molto articolati, si è potuto assistere nel tempo all’adozione di disposizioni burocratiche rigide al fine di normare i diversi passaggi richiesti.

Questa tendenza ha avuto come effetto quello di rendere il servizio al cittadino più lento, con possibilità di errori formali e mancanza della flessibilità operativa necessaria a risolvere eventuali eccezioni. Gli effetti sono stati evidenti anche all’interno delle amministrazioni stesse, nelle quali si è assistito spesso a un adeguamento dell’operatività dei vari funzionari pubblici alle istruzioni definite dai vari regolamenti interni, limitando l’iniziativa degli stessi e rendendo ancora più rigida la ri-organizzazione di fronte a cambiamenti richiesti dal mondo esterno.

Uno dei temi più caldi nel dibattito politico recente è quindi stato quello di rivedere questa situazione cercando di riprogettare i processi interni, reingegnerizzando i flussi, snellendo le procedure e definendo esplicitamente compiti e mansioni di ciascuno in maniera più flessibile. È addirittura stato definito a livello nazionale un nuovo “Ministero della Semplificazione” per indirizzare questo processo di “sburocratizzazione” della Pubblica Amministrazione che favorisca sia una più facile comprensione per il cittadino delle dinamiche amministrative degli Enti, sia un mercato più libero da vincoli normativi per le

17 Formigoni R., coordinatore delle Regioni per le Politiche finanziarie, Comunicato stampa Regione Lombardia, 26 agosto 2011


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imprese, pratiche teorizzate fin dai primi anni ’70 da Alfred E. Kahn18 e che prendono il nome di “deregulation”.

Questo cambiamento tuttavia è stato, ed è tutt’ora, di difficile applicazione sia per la difficoltà a mettere mano ad un corpo normativo molto complesso, sia per la forte resistenza al cambiamento che talvolta caratterizza il personale stesso delle Amministrazioni. È necessario snellire le responsabilità e le procedure, ma bisogna stare altrettanto attenti a non intaccare l’effetto di quei processi che creano valore aggiunto verso il cittadino, concentrando quindi l’azione principalmente sui processi di back-office (es. i colloqui tra due uffici, le modalità di scambio e firma delle pratiche, etc.).

Un altro problema rilevante è la duplicazione, all’interno della stessa amministrazione - ma anche tra amministrazioni diverse -, di attività che con una migliore organizzazione dei processi potrebbero essere messe a fattore comune per evitare sprechi e criticità.

Impatti sul cittadino e sulle attività produttive 1.3.3.

L’efficacia della PA, come detto, viene percepita e valutata principalmente rispetto all’impatto che essa ha sulle attività produttive e sul cittadino. Una non adeguata capacità di risposta degli Enti in questione può addirittura portare problemi più o meno gravi a seconda delle situazioni, invece che creare valore per l’utente.

Vi è quindi da considerare un ulteriore costo che spesso non viene tenuto in considerazione nell’analisi degli impatti della PA sugli utenti e cioè il cosiddetto “costo sociale”. Il costo sociale serve per tenere in considerazione la valorizzazione degli oneri che ricadono direttamente sul cittadino per una inefficace azione dell’Amministrazione pubblica. Le aziende nazionali sono di fatto limitate dai problemi di funzionamento della pubblica amministrazione, principalmente dovuti a di tempi di attesa, errori e disguidi, che rappresentano a volte un vero e proprio freno alle attività produttive.

«La mancata semplificazione della burocrazia – dice Confindustria19 - è la prima causa della mancanza di competitività delle imprese italiane, viene ancora prima del fisco e della mancanza di infrastrutture»

18 Alfred E. Kahn, professore ed esperto in materia di deregolamentazione, che ha contribuito in modo determinante al processo di deregolamentazione del mercato dell’energia e delle compagnie aeree americane negli anni ‘70-’80. 19 Galli Giampaolo, direttore generale di Confindustria, audizione con i deputati della Commissione Affari Costituzionali, Roma, 27 aprile 2010, www.ilsole24ore.com

http://www.ilsole24ore.com/


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L'onere della burocrazia sulle imprese incide sui costi complessivi per il 24,2%, secondo i dati del CENSIS20. Anche dal rapporto "Doing Business 2010"21 emerge un quadro negativo: l'Italia è al 78° posto tra i paesi avanzati. Sul versante fiscale la situazione non è migliore: il tempo necessario per adempiere ai vari obblighi fiscali e contributivi sarebbe pari a 334 ore all'anno in Italia, contro 213 in Spagna, 196 in Germania, 132 in Francia, 135 in Danimarca, 110 nel Regno Unito, 76 in Irlanda e 63 in Svizzera

Anche per il cittadino comune la situazione è analoga. Uno dei casi più comuni riguarda ad esempio il ritiro dei referti di analisi presso le strutture sanitarie. Il numero di buste/referto ritirate ogni anno dagli italiani è pari a circa 50 milioni (sono esclusi i dati dei laboratori privati), a cui corrispondono altrettanti spostamenti nelle città. Una ricerca del progetto Telemed-Escape22, analizzando dati statistici ha stimato in circa 18 euro il costo opportunità per ognuno di questi spostamenti, il che provoca un costo sociale a carico dei contribuenti pari a circa 900 milioni di euro per il solo caso in questione. Spesso però costi come questi sono molto difficili da stimare.

Decentramento amministrativo 1.3.4.

Come anticipato nel paragrafo 1.1.2.2 - Il Titolo V della Costituzione e le Autonomie Locali, negli ultimi anni c’è stata la tendenza a responsabilizzare sempre più gli Enti locali, trasferendo responsabilità, poteri e autonomia decisionale e finanziaria. Osservando la situazione di altri paesi è possibile notare come la distribuzione delle risorse nella PA italiana sia però ancora sostanzialmente differente da quella di altri paesi dell’UE.

Se in Italia il personale alle dipendenze dello Stato centrale rappresenta il 59% (e l’altro 41% impiegato tra Regioni, Università ed Enti locali), in Germania solo il 10% lavora per lo Stato centrale e l’altro 90% distribuito tra i Lander e le amministrazioni locali, così come in Spagna solo 22,4 dipendenti pubblici su cento sono impiegati dello Stato Centrale mentre il resto è suddiviso tra comunità autonome ( 50,2%), Enti locali e università(27,4%).23

Lo sforzo del legislatore verso il decentramento amministrativo ha l’obiettivo a lungo termine di riequilibrare la situazione con il resto dei paesi UE, avviando un processo di forte cambiamento organizzativo all’interno della rete della PA italiana e stimolando una maggiore partecipazione democratica all’attività dell’amministrazione stessa. Il

20 Rapporto annuale CENSIS sulla situazione sociale del paese, 2009 21 Rapporto annuale della Banca Mondiale “Doing Business 2010”, 2010 22 Progetto Telemad-Escape: Referto online, Azienda ULSS, Relazione CONSIP, Treviso, 2001 23 Analisi della Associazione Artigiani e Piccole Imprese (CGIA) di Mestre, settembre 2008.


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potenziamento dei nodi periferici della rete permette infatti di trasferire le risorse in attività e progetti più vicini alle esigenze ordinarie del cittadino stesso, valorizzando in maniera sostanziale l’effetto delle azioni della PA ed evitando sprechi in attività a scarso valore aggiunto per la collettività.

I comuni, le provincie e in maniera più ampia le regioni, diventano quindi l’interfaccia principale del cittadino stesso a una serie di servizi. Ciò però implica per gli stessi Enti l’avvio di un processo di rinnovamento finalizzato a fornire un adeguato supporto, sia dal punto di vista organizzativo che dal punto di vista tecnologico. Questa esigenza si scontra in parecchi casi contro l’inadeguatezza infrastrutturale degli Enti, la mancanza di risorse da investire e le scarse competenze interne necessarie a guidare il processo di cambiamento, elementi oggettivi soprattutto nei casi di amministrazioni di piccole dimensioni.

e-Government: verso l’amministrazione digitale 1.4.

La comprensione del contesto normativo e delle caratteristiche principali delle pubbliche amministrazioni permettono di comprendere la tendenza dei governi europei a introdurre tecnologia ICT nelle azioni di governo e nella gestione dei rapporti con il cittadino. Questo fenomeno che prevede una forte informatizzazione della Pubblica amministrazione, sia a livello di PAC (Pubbliche Amministrazioni Centrali) sia a livello di PAL (Pubbliche Amministrazioni locali), viene definito e-Government. Per e-Government si intende, infatti, quel processo di informatizzazione della pubblica amministrazione che - unitamente ad azioni di cambiamento organizzativo - consente di trattare la documentazione e di gestire i procedimenti con sistemi digitali, grazie all’uso delle tecnologie ICT, allo scopo di ottimizzare il lavoro degli Enti e di offrire agli utenti (cittadini ed imprese) servizi sia più rapidi che nuovi. La sfida dell’e-Government richiede che le pubbliche amministrazioni si attrezzino al proprio interno e verso gli utenti esterni, secondo due dimensioni: da un lato reingegnerizzando e semplificando i processi interni ed esterni all’Ente, con un maggior coinvolgimento dei cittadini nei processi decisionali; dall’altro sfruttando le opportunità offerte dalle nuove tecnologie dell’informazione e della comunicazione per mantenere aperto un dialogo costante con i cittadini basandosi sul principio di trasparenza che caratterizza la visione di una PA aperta e democratica. Questa visione, che sarà ripresa nel seguito della trattazione, è tipica dell’Open Government, definito come: “The transparency


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of government actions, the accessibility of government services and information and the responsiveness of government to new ideas, demands and needs” (OECD)24.

Origini dell’e-Government e investimenti 1.4.1.

La tendenza a riflettere sull’utilizzo di strumenti on-line da parte del settore pubblico è nata negli anni Novanta, quando la forte diffusione del web si è accompagnata a un significativo declino dei costi delle infrastrutture hardware e dei sistemi software. In questi anni le pubbliche amministrazioni hanno iniziato a cercare nuovi modi di controllare i costi e di migliorare l’efficienza attraverso l’utilizzo di tali tecnologie. Tuttavia, ben presto, lo scopo delle iniziative di e-Government si è esteso oltre il perseguimento di un risparmio finanziario.

Nel 2004, Remmen25 ha efficacemente riassunto le tre differenti dimensioni delle iniziative di e-Government:

Efficienza, ovvero riduzione dei costi; Efficacia, ovvero migliore qualità dei servizi, maggiore disponibilità e nuove

modalità di fruizione; Partecipazione, ovvero affermazione del concetto di democrazia partecipata e di

dialogo interattivo.

Queste tre dimensioni aiutano a capire come l’e-Government debba essere concepito come un insieme di cambiamenti sia interni all’organizzazione pubblica, che esterni verso i suoi stakeholder o, più precisamente, come un set di trasformazioni che hanno ridefinito sia i processi decisionali (decision making), sia quelli di erogazione dei servizi (delivery service) sia quelli di partecipazione e di responsabilità (accountability).

Una definizione di e-Government che aiuta a comprendere questo ampio scopo è la seguente: “L’e-Government rappresenta la continua innovazione nell’erogazione dei servizi, nella partecipazione dei cittadini e nella governance, attraverso la trasformazione delle relazioni interne ed esterne alla pubblica amministrazione per mezzo dell’uso dell’Information technology, e specialmente di internet”26. E’ importante notare come questa definizione superi il concetto di innovazione dei servizi e di partecipazione

24 How and Why Should Government Activity Be Measured in ‘Government at a Glance’?, OECD, 2006 25 Remmen A., Images of e-Government: experiences from the Digital North Denmark, 2006 26Roy J., e-Government in Canada: transformation for the Digital Age, 2006


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condivisa, includendo la necessità di prendere in considerazione anche l’importanza delle relazioni verso gli stakeholder esterni27.

Per capire il motivo dell’evoluzione dall’iniziale scopo di riduzione dei costi verso un più ampio obiettivo di rinnovamento a tutto tondo della pubblica amministrazione, H. Teeter28 ha sottolineato come la peculiarità basilare del settore pubblico, che lo differenzia dal settore privato, è la minore enfasi sugli aspetti di costo, se paragonati a quello di pubblico servizio.

Come si rileva dal Global Competitiveness Report (2011)29 e dal Global Information Technology Report (2010)30, i paesi più avanzati in materia di efficacia del settore pubblico e di e-Government sono spesso anche tra i primi in termini di prestazioni economiche e di competitività. Tale stretta correlazione tra competitività nazionale, forza d'innovazione e qualità dei servizi dell'amministrazione pubblica dimostra che, nell'economia mondiale, migliorare l'amministrazione è indispensabile per essere competitivi. Se i cittadini esigono servizi di migliore qualità, maggiore sicurezza e più democrazia, mentre le imprese chiedono meno burocrazia e più efficienza, l'e-Government può aiutare gli Stati ad affrontare tali sfide e a soddisfare queste esigenze.

Linee strategiche nazionali ed europee 1.4.2.

Per indirizzare in maniera organica il processo di rinnovamento della società e della Pubblica Amministrazione in particolare, su temi di interesse comune, sono state storicamente proposte, sia a livello nazionale che a livello europeo, delle linee guida strategiche che hanno rappresentato il punto di riferimento per lo sviluppo dei progetti di e-Government nei vari Enti coinvolti da questo cambiamento. Di seguito vengono descritti i principali piani:

• Digital European Agenda

• Trattato di Lisbona

• Conferenza di Malmö

• Piano e-Government 2012

27 Cairncross F., La fine delle distanze. Opportunità e sfide di un mondo senza barriere, 2002 28 Teeter H., The new e-Government equation: easy, engagement, privacy and protection, 2003 29 Schwab K., World Economic Forum, 2010-2011 30 Dutta S. Mia I., World Economic Forum, 2009-2010


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Digital European Agenda 1.4.2.1.

Erede della strategia i2010 lanciata nel 2005 dalla Commissione Europea per promuovere la

società dell'informazione e dei media, è un insieme di proposte di azioni che i paesi europei dovranno intraprendere e che definiranno lo scenario per le trasformazioni che l'economia e la società, sempre più digitalizzate, porteranno nel lungo periodo, verso una crescita intelligente, sostenibile ed inclusiva. L’Agenda rappresenta una delle sette iniziative portanti della strategia “Europa 2020”31 e mira a stabilire il ruolo chiave delle tecnologie dell’informazione e della comunicazione per raggiungere gli obiettivi che l’Europa, nella figura dei suoi stati membri, si è prefissata di raggiungere entro il 2020. L’obiettivo dichiarato di tale documento è espresso nella seguente frase:

“Lo scopo generale dell'agenda digitale europea è ottenere vantaggi socioeconomici sostenibili grazie a un mercato digitale unico basato su internet veloce e superveloce e su applicazioni interoperabili.”32

L'agenda si prefigge quindi di tracciare la strada per sfruttare al meglio il potenziale sociale ed economico delle tecnologie ICT e in particolare di internet, per stimolare l'innovazione e la crescita economica e migliorare la vita quotidiana dei cittadini e delle imprese. Ovviamente la Pubblica Amministrazione gioca un ruolo fondamentale in questo contesto, proponendosi come traino e riferimento per tutte le iniziative previste nel documento.

Strategia e Trattato di Lisbona 1.4.2.2.

All’inizio del nuovo millennio, di fronte alle sfide della globalizzazione e della rivoluzione tecnologica, i Leader politici dell’Unione Europea si sono riuniti a Lisbona, lanciando l’obiettivo di fare dell’Unione “l'economia basata sulla conoscenza più competitiva e dinamica del mondo, in grado di realizzare una crescita economica sostenibile con nuovi e migliori posti di lavoro e una maggiore coesione sociale” 33 entro il 2010. Da allora si parla della Strategia di Lisbona, ovvero una serie di misure trasversali a più settori, che compongono un vero e proprio piano d’azione per aumentare la competitività dell’UE nei confronti degli altri grandi protagonisti mondiali.

31 Europa 2020 http://ec.europa.eu/europe2020/index_it.htm 32 Comunicazione della commissione al parlamento europeo, al consiglio, al comitato economico e sociale europeo e al comitato delle regioni, Bruxelles, 2010 33 Trattato di Lisbona, 2009 http://europa.eu/lisbon_treaty/index_it.htm

http://ec.europa.eu/europe2020/index_it.htm

http://europa.eu/lisbon_treaty/index_it.htm


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Nell’ambito della Strategia di Lisbona sono state lanciate una serie di riforme strutturali in diversi settori macroeconomici, tra cui anche una serie di azioni aventi lo scopo di promuovere la visione di una cultura digitale Europea che rappresenti lo strumento abilitante per promuovere l’innovazione e assicurare un uso sostenibile delle risorse a disposizione dei vari paesi.

Le priorità definite dal Trattato di Lisbona, entrato in vigore il 1° dicembre 2009, puntano a dotare l'Unione europea di istituzioni moderne e di metodi di lavoro ottimizzati, nonché di un quadro giuridico e degli strumenti necessari, al fine di rispondere in modo efficace ed efficiente alle sfide del mondo di oggi. Due dei quattro punti cardine del trattato sono:

• Un’Europa più democratica e trasparente, che rafforza il ruolo del Parlamento europeo e dei parlamenti nazionali, offre ai cittadini maggiori possibilità di far sentire la loro voce e chiarisce la ripartizione delle competenze a livello europeo e nazionale.

• Un’Europa più efficiente, che semplifica i suoi metodi di lavoro e le norme di voto, si dota di istituzioni più moderne e adeguate ad un’Unione a 27 membri e dispone di una maggiore capacità di intervenire nei settori di massima priorità per l’Unione di oggi.

Le decisioni prese nei vari incontri di Lisbona sono state ispiratrici per lo sviluppo del Piano e-Gov 2012 italiano, che verrà descritto nel paragrafo 1.4.2.4 - Piano e-Government 2012 per l’Italia.

Conferenza di Malmö 1.4.2.3.

Un altro importante momento di riflessione sui temi del progresso tecnologico nazionale ed europeo legato al tema dell’e-Government è stata la conferenza di Malmö34 del novembre 2009. L’iniziativa si colloca in un percorso di forte modernizzazione nell’organizzazione interna delle amministrazioni pubbliche e nelle forme di erogazione dei servizi che coinvolge tutti i paesi europei e risponde alle linee guida definite dagli Stati membri in tema di amministrazione digitale nel Piano di azione europeo per l’e-Government 2011-2015.35

34 “V Conferenza Ministeriale sull’e-Government”, Malmö, 2009 35 EC “The European e-Government Action Plan 2011-2015. Harnessing ICT to promote smart, sustainable & innovative Government”, COM, 2010 - 743.


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Essa è culminata nella approvazione all’unanimità della “Dichiarazione di Malmö” del 18 novembre 2009, alla fine di una importante conferenza ministeriale nella quale sono stati fissate le linee programmatiche dell’azione .

• Migliorare l’accessibilità dei servizi resi a cittadini e imprese attraverso la creazione di sistemi integrati in grado di dare risposte efficaci alle istanze.

• Attenzione verso il coinvolgimento nell’elaborazione delle politiche sull’e-Government di tutti gli attori interessati, quindi cittadini, organizzazioni ed imprese operanti nel settore dell’innovazione.

• Incrementare l’utilizzo dei sistemi di e-Government per snellire la macchina amministrativa attraverso la creazione di servizi per i cittadini innovativi, flessibili e personalizzati.

Inoltre i ministri del governo e l’industria dei vari paesi hanno sottolineato il loro impegno entro il 2015 ad attuare l’azione dell’UE rispetto ai piani di e-Government concordati, premessa fondamentale per la riuscita effettiva del piano. La Dichiarazione adottata afferma l’impegno a dare maggiore forza a cittadini e imprese offendo maggiore accesso alle informazioni pubbliche, aumentando la trasparenza e predisponendo mezzi efficienti di coinvolgimento degli stakeholder nei processi di policy making.36

Secondo il Commissario UE per la Società dell’informazione e Media37, “La dichiarazione di Malmö è un segnale di incoraggiamento da parte degli Stati membri verso il raggiungimento di servizi transfrontalieri più efficaci e il completamento del mercato unico ma c’è ancora molto da fare perché tali servizi diventino una realtà per la maggior parte dei cittadini. […] Economizzare il denaro pubblico deve essere una priorità nella congiuntura economica attuale, nonostante la diminuzione delle risorse disponibili, tuttavia bisogna offrire servizi pubblici transfrontalieri di migliore qualità per massimizzare gli investimenti effettuali nell’e-Government. […] E’ possibile semplificare la vita dei cittadini e delle aziende proponendo un insieme di servizi pubblici efficaci che vanno dai più semplici certificati a quelli più complessi riguardanti, per esempio, la registrazione di società o informazioni in materia fiscale, di IVA o dogana”.

La stesura del nuovo Codice dell’Amministrazione Digitale (cfr. paragrafo 1.1.2.3 - Il Codice dell’Amministrazione Digitale) tiene in forte considerazione le linee guida prodotte da questa Dichiarazione.

36 Buongiovanni C., “Government 2.0: come è andata a Malmö, 2009 37 Reding V., Conferenza di Malmö, 2009


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Piano e-Government 2012 per l’Italia 1.4.2.4.

Il Piano e-Government 2012 è un documento col quale il Governo Italiano, coerentemente con le linee guida strategiche definite dal trattato di Lisbona e dalla Conferenza di Mal, cerca di affrontare il problema della distanza dell’Italia dai paesi europei più avanzati. Esso parte da alcuni punti di riferimento quali l’estensione dei servizi online, la disponibilità di strumenti di comunicazione e collaborazione del “web 2.0”, la qualità dell’amministrazione pubblica e la soddisfazione del cliente, per proporre azioni immediate a livello nazionale e internazionale, facendo leva sull’attuazione del Codice dell’Amministrazione Digitale e assumendo come scenario di riferimento operativo il piano di azione europeo dell’e-Government.

Assieme ad esso viene promossa l'innovazione a sostegno del mondo delle imprese e dei cittadini attraverso un'altra iniziativa chiamata “i2012”38, promosso dalla Agenzia per la diffusione delle tecnologie per l’innovazione che, tra i quattro programmi strategici che lo compongono, mette al centro la capacità di innovare della PA.

Nella seguente tabella vengono mostrati i 27 punti che compongono il piano e-Gov 2012:

Obiettivi Piano e-Government 2012

Obiettivo 1: Scuola

Obiettivo 2: Università

Obiettivo 3: Giustizia

Obiettivo 4: Salute

Obiettivo 5: Imprese

Obiettivo 6: Sicurezza e libertà civili

Obiettivo 7: Affari Esteri

Obiettivo 8: Ambiente

Obiettivo 9: Turismo

Obiettivo 10: Beni culturali

Obiettivo 11: Gioventù, pari opportunità e affari sociali

Obiettivo 12: Mobilità mezzi e persone

Obiettivo 13: Infrastrutture

Obiettivo 14: Agricoltura

Obiettivo 15: Anagrafe

Obiettivo 16: Dati territoriali

Obiettivo 17: Carte dei servizi

Obiettivo 18: Servizi in banda larga

Obiettivo 19: Trasparenza ed efficienza della PA

Obiettivo 20: Dematerializzazione

Obiettivo 21: Sistema pubblico di connettività

Obiettivo 22: Rapporto cittadino-PA

Obiettivo 23: Trasferimento know-how dell’innovazione

Obiettivo 24: Sicurezza dei sistemi informativi e reti

Obiettivo 25: e-governance per lo sviluppo

Obiettivo 26: Governance di Internet

Obiettivo 27: Raccordo con Ue e OCSE

Tabella 3 - Obiettivi del Piano e-Government 2012

38 i2012 Strategie per l’innovazione, Governo italiano, 2010,


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Le risorse stanziate per l’attuazione del piano ammontano a circa 1,38 miliardi di euro39.

Lo scopo è ridurre, entro il 2012, i flussi cartacei a favore di procedimenti documentali totalmente informatizzati. In particolare i progetti previsti nell’area della dematerializzazione riguardano:

• Gestione documentale: abolire la carta per una drastica riduzione dei flussi cartacei tra le amministrazioni centrali e gli Enti locali a favore di nuovi processi documentali digitali.

• Casella elettronica per i cittadini, le amministrazioni pubbliche, le imprese e i professionisti: digitalizzare gli scambi di comunicazione tra Amministrazione e cittadino, nonché imprese e professionisti, attraverso l’assegnazione di una casella di posta elettronica certificata a ciascun cittadino.

• Fatturazione elettronica: consentire alle imprese di integrare la fatturazione elettronica verso la PA con le procedure di pagamento, al fine di ridurre i costi di esecuzione delle attività amministrative/contabili e finanziarie

• Pagamenti on-line: effettuare on-line i pagamenti dei servizi offerti dalle pubbliche amministrazioni e dai propri concessionari.

• DURC on-line: consentire alla imprese di ottenere via web il Documento unico di regolarità contributiva (DURC), che attesta l’assolvimento da parte dell’impresa dei vari obblighi legislativi e contrattuali.

• Operazione trasparenza: permettere ai “clienti” della PA, cioè cittadini e imprese, di poter accedere alle informazioni sullo stato di avanzamento delle pratiche presentate alle pubbliche amministrazioni.

• Attuazione del CAD: consentire la completa ed effettiva attuazione del Codice per l’Amministrazione Digitale attraverso l’emanazione di norme per la semplificazione e di regole tecniche.

Il raggiungimento di questi obiettivi consentirebbe all’Italia di allinearsi ai livelli di servizio attesi richiesti dall’UE.

39 Presentazione Piano di e-Government 2012, Ministro per la Pubblica Amministrazione e l’Innovazione, Dicembre 2008


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Stato attuale dei lavori 1.4.3.

Per valutare lo stato di avanzamento attuale dei lavori in materia di e-Government, è necessario partire dal confronto tra la situazione italiana e quella degli altri paesi dell’UE.

Viene di seguito riportato il grafico che mostra le ultime rilevazioni, basate sulla media dei risultati ottenuti dai singoli Paesi, sul raggiungimento degli obiettivi preposti dalla Digital Agenda.

Figura 1 - Stato di attuazione degli obiettivi Digital European Agenda - Anno 201140

E’ possibile notare in particolare due dati rilevanti, che rispetto all’anno precedente hanno mostrato discreti miglioramenti:

• Il 50% dei cittadini europei usa i servizi di e-Government erogati dalle proprie PA.

• Il 25% dei cittadini europei usa i servizi di e-Government erogati per inviare moduli compilati alla PA.

Gli investimenti in Ricerca e Sviluppo per le tecnologie ICT nella PA non sono invece cresciuti con lo stesso trend degli altri indicatori, soprattutto a causa delle recenti difficoltà economiche che un po’ tutti i paesi europei stanno attraversando negli ultimi anni. Si noti che ad esempio l’obiettivo di portare connessioni internet ultra-veloci (>100Mbps) nelle case di almeno metà dei cittadini europei entro il 202041 sembra oggi

40 Digital Agenda Scoreboard 2011, Comunità europea, 2011 41 Vecchio M., UE: denari per la banda larga, Punto Informatico, 17 ott 2011


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essere di difficile realizzazione, denotando forti problemi di sostenibilità nello spendere ingenti somme nello sviluppo infrastrutturale dei vari paesi.

Analizzando il contesto italiano è possibile notare come siano stati compiuti significativi progressi nella fornitura di servizi online, seppur ad oggi la situazione possa essere definita ancora ad uno stadio iniziale: nel confronto con gli altri paesi UE l’Italia si posiziona comunque al primo posto, con piena disponibilità di servizi sia per i cittadini che per le imprese. Il consumo di servizi di e-Government da parte dei cittadini è anch’esso in crescita, seppur rimanga ancora decisamente sotto alla media europea.

Nel 2010, l’83,7% delle imprese italiane ha utilizzato i servizi offerti on line dalla pubblica amministrazione (oltre il 95% tra le imprese con almeno 50 addetti), il 77,7% fruisce servizi di tipo non esclusivamente informativo, poco più della metà utilizza i servizi di e-Government per inviare alle amministrazioni moduli compilati e il 46,4% per svolgere procedure amministrative interamente per via elettronica.42

Se tutto questo vale per le PA Centrali o comunque per Enti pubblici di grandi dimensioni, per le realtà locali la situazione è sicuramente diversa. Un rapporto congiunto di CNIPA e ForumPA sulla disponibilità di servizi di e-Government a livello locale43, disegna un quadro chiaro della situazione delle PA Locali a fine 2007: esse offrono solo il 7% dei servizi e delle prestazioni che potrebbero offrire attraverso il canale digitale. Lo studio lega la disponibilità dei servizi alle dimensioni degli Enti, arrivando alla conclusione che sono due i fattori che influiscono su tale problema: le dimensioni dell’Ente e il grado di autonomia finanziaria. Le indicazioni sul futuro sembrano però confortanti, visti i tanti progetti in cantiere presenti nei vari comuni, spinti anche dalle recenti disposizioni normative.

Focalizzando l’attenzione sull’area della dematerializzazione dei documenti amministrativi, che rappresenta l’argomento centrale della trattazione e che verrà approfondito nei seguenti capitoli, si nota come la situazione stia attraversando una fase particolarmente dinamica. Questo è indice del fatto che la dematerializzazione dei documenti viene oggi vista come uno degli elementi chiave per poter avviare efficacemente una strategia di e-Government di più ampio respiro, in grado di portare importanti benefici anche nel breve-medio termine.

Dal rapporto 2010 dell’Osservatorio del Politecnico di Milano sulla situazione della Pubblica Amministrazione Locale italiana riguardo l’adozione della dematerializzazione

42 Rapporto annuale ISTAT, La situazione del paese nel 2010. 43 Reggi L., La disponibilità di servizi e-Government a livello locale, L’innovazione nei territori, 2009


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nella gestione degli archivi44, è emerso che oltre il 76% degli Enti ha implementato o sta implementando progetti sul tema e le Regioni in particolare stanno rivestendo il ruolo centrale di guida e in alcuni casi addirittura di fornitori di soluzioni applicative per gli altri Enti locali.

Se si guarda per esempio alla diffusione dei progetti di Conservazione Sostitutiva, che rappresenta un processo relativamente avanzato e complesso nella strategia di dematerializzazione di un Ente (cfr. paragrafo 2.2.5 - Archiviazione e conservazione), si può osservare come il 29% degli Enti dichiara di effettuare conservazione sostitutiva di alcune specifiche tipologie di documenti, l’11% ha attualmente in corso dei progetti a riguardo mentre il 24% sta progettando l’intervento. In pratica, dato decisamente confortante, ben il 64% degli Enti si sta confrontando, in maniera più o meno strutturata, con questa tematica.

Degli Enti che hanno attualmente già adottato una soluzione interna per la conservazione dei documenti informatici, ben il 75% considera tale soluzione soddisfacente, il 19% addirittura molto soddisfacente mentre solamente il 6% non è convinto della bontà del progetto. In particolare è possibile notare come, man mano le dimensioni dell’Ente aumentano, aumenta anche la soddisfazione della realizzazione del progetto, segno che le organizzazioni più estese e strutturate traggono il maggior beneficio da questo tipo di progetti ICT. Ciò è giustificato in parte dalla maggiore capacità di spesa per la realizzazione di una soluzione ottimale e in parte dalle maggiori competenze interne disponibili per gestire tale cambiamento. Il motivi principali della mancata adozione di tali soluzioni sono quasi sempre indicate nell’assenza di risorse finanziarie da dedicare al progetto (57%) e dalla mancanza di una visione strategica da parte degli amministratori dell’Ente (54%).

Le conclusioni che si possono trarre sono quindi che la situazione riguardante l’adozione e la comprensione dell’efficacia degli strumenti di e-Government è in continuo miglioramento, seppur l’attuale quadro generale europeo, e in particolar modo italiano, appaia comunque complesso e difficile da governare; per realizzare in pieno le linee guida definite dai diversi stati, le PA dovranno quindi dimostrare ancora molto e sostenere un delicato percorso di rinnovamento interno.

44 Osservatorio e-Government Rapporto 2010, E-Government negli Enti locali: a certe condizioni, Febbraio 2011.


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Dematerializzazione come elemento cardine per il cambiamento 1.4.4.

Come è stato chiarito nei paragrafi precedenti, l’operatività di una PA basa fortemente il suo funzionamento sulla gestione delle informazioni finalizzate alla produzione della documentazione amministrativa. Essendo quindi la gestione dei documenti il processo principale di ogni Ente, in un ottica di rinnovamento e ammodernamento dell’attività degli stessi, risulta chiaro come uno dei primi progetti necessari per avviare a livello sistemico questo cambiamento è appunto il passaggio da una gestione cartacea delle pratiche alla gestione di un vero e proprio “documento informatico”.

È possibile identificare tre differenti approcci alla dematerializzazione dei flussi documentali45, tra loro non mutuamente esclusivi ma, anzi, complementari:

• Digitalizzazione degli originali cartacei: in questo caso il termine assume il significato di generare, tramite scannerizzazione, copie digitali di documenti originali cartacei.

• Introduzione del documento informatico: si tratta della sostituzione dei documenti originali cartacei con documenti originali informatici, eliminando quindi del tutto la carta.

• Semplificazione dei processi amministrativi: consiste nella reingegnerizzazione e digitalizzazione delle procedure amministrative, permettendo all’organizzazione di una semplificazione e una ottimizzazione dei vari iter che portano al completamento di una procedura.

Alla presentazione del Piano e-Gov 2012 il ministro Brunetta ha affermato: “La vera sfida è l’eliminazione della montagna di carta prodotta ogni anno da oneri burocratici”46.

La gestione elettronica dei flussi documentali scambiati all’interno e all’esterno delle strutture amministrative pubbliche rappresenta quindi un elemento centrale nel processo di cambiamento della Pubblica Amministrazione. Con l’entrata in vigore e l’applicazione delle diposizioni di legge più recenti, da soluzione interna ai singoli organismi è destinata a coinvolgere l’intero sistema pubblico, con l’intento di consentire il completo passaggio dalla carta al digitale e di “dematerializzare” gli archivi delle amministrazioni. Questo cambiamento assumerà un ulteriore valore strategico nel momento in cui potrà essere

45 La migrazione verso il documento informatico nella PA, Tavolo tecnico “Aspetti tecnologici della conservazione permanente”, Gruppo di Lavoro interministeriale sulla Dematerializzazione, 2006. 46 Intervista al Ministro Renato Brunetta in seguito all’attuazione del piano e-Gov 2012, Progress magazine, 2009


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applicata compiutamente anche nel settore privato, coinvolgendo quindi l’intero “Sistema Paese”.

La dematerializzazione si pone pertanto come un processo qualificante di efficienza e di trasparenza delle amministrazioni pubbliche, consentendo nel contempo grandi risparmi diretti in termini di carta e spazi recuperati, e indiretti in termini di tempo ed efficacia dell’azione amministrativa pubblica, come del resto delle aziende e dei privati che hanno a che fare con essa. Nel paragrafo seguente capitolo verrà approfondito il tema in tutti i suoi aspetti, analizzando nel contempo le soluzioni tecnologiche che consentono la realizzazione di questo obiettivo.

Dall’e-Government all’Open Government: verso una PA aperta 1.4.5.

Analizzando l’evoluzione dell’e-Government nella letteratura dedicata47,48 si possono notare due principali indirizzi verso cui tale tema si sta muovendo, entrambi volti a permettere un’interazione sempre più forte tra la PA e il cittadino: da una parte vi è una spinta verso la localizzazione dei servizi di e-Government forniti dalle PA che, come indicato in precedenza, seguono la decentralizzazione delle competenze amministrative verso le PA locali e l’aumento delle relative responsabilità ed esigenze di supporto.

Dall’altra parte vi è un nuovo approccio bottom-up all’amministrazione pubblica, che sta acquisendo sempre più importanza e che indirizza verso l’attuazione di strategie di “Open Government”. Per certi aspetti l’Open Government può essere considerato l’evoluzione dell’e-Government, e rappresenta una componente essenziale per avviare quel processo di partecipazione collettiva all’attività dell’amministrazione pubblica auspicato dalle strategie di “e-Democracy”.

L’evoluzione dei paradigmi organizzativi e tecnologici tipici dell’e-Government hanno necessariamente dovuto confrontarsi con la costante evoluzione delle tecnologie - e in particolar modo di internet - che ha portato al diffondersi degli strumenti tipici del web 2.0 e, in particolare negli ultimi anni, al fenomeno del social networking. Questo forte cambiamento nelle abitudini e nelle possibilità di interazione del cittadino ricade in maniera sempre più forte sul modo di operare delle PA, viste spesso come fortemente arretrate rispetto al resto del Paese sotto questo punto di vista.

47 Osimo D., Zinnbauer D., Bianchi A., The future of e-Government: An exploration of ICT-driven models of eGovernment for the UE in 2020, 2007 48 Gil-García J.R., Martinez-Moyano I.J., Exploring E-Government Evolution - The Influence of Systems of Rules on Organization Action, 2005


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Apertura e trasparenza delle nuove tecnologie della comunicazione rappresentano gli elementi abilitanti dell’Open Government, che rendono il processo di riconfigurazione di modelli, strumenti e tecnologie all’interno delle amministrazioni effettivamente sostenibile, tanto dal punto di vista tecnico-operativo quanto di quello degli investimenti da affrontare.

Il primo concetto, l’apertura, si riferisce alla capacità di ridefinire le modalità di approccio e relazione con i cittadini e le comunità locali (rispetto agli schemi burocratici tradizionali) nella direzione di forme di interazione basate su bi-direzionalità, condivisione e partecipazione ai processi decisionali dell’amministrazione. Secondo il concetto di trasparenza, invece, le amministrazioni sono chiamate a consentire, stimolare e facilitare i cittadini nelle attività di controllo continuo dei processi decisionali all’interno delle istituzioni, a tutti i livelli amministrativi. La “trasparenza” di un’amministrazione è connessa alla libertà di accesso ai dati e alle informazioni amministrative da parte dei cittadini (Open Data), nonché alla condivisione di documenti, sapere e conoscenze tra istituzioni e comunità locale.

Grazie all’ambizioso piano di evoluzione di Vivek Kundra49, l’amministrazione Obama ha emanato la prima direttiva nazionale sull’Open Government50 del dicembre 2009 nella quale, fra l’altro, si legge:

“Fin dove possibile e sottostando alle sole restrizioni valide, le agenzie devono pubblicare le informazioni on line utilizzando un formato aperto (open) che possa cioè essere recuperato, soggetto ad azioni di download, indicizzato e ricercato attraverso le applicazioni di ricerca web più comunemente utilizzate. Per formato open si intende un formato indipendente rispetto alla piattaforma, leggibile dall’elaboratore e reso disponibile al pubblico senza che sia impedito il riuso dell’informazione veicolata”.

49 Vivek Kundra, CIO dell’amministrazione pubblica statunitense, protagonista del rinnovamento della PA americana e della realizzazione dei portali Data.gov e App.gov. 50 Orszag P.R.,, Memorandum For The Heads Of Executive Departments And Agencies, 2009


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Da una ricerca sullo stato dell’Open Government negli Stati Uniti51, il 96% dei cittadini ha risposto che le amministrazioni dovrebbero migliorare il loro grado di interazione col cittadino, proponendo i seguenti punti perché ciò avvenga :

• Il 71% chiede un miglioramento delle funzionalità di ricerca all’interno dei siti istituzionali;

• Il 52% chiede la creazione di forum istituzionali o di community per migliorare il colloquio tra i cittadini sui temi di rilevanza pubblica;

• Il 34% chiede di incrementare la presenza delle amministrazioni sui social network quali Facebook e Twitter;

• Il 32% chiede alle amministrazioni di diramare le informazioni attraverso i device mobili.

In Italia purtroppo la situazione sta vivendo ancora una fase di stallo. A inizio 2011 non sono state registrate iniziative rilevanti in materia di Open Government promosse direttamente dalle Amministrazioni. Le uniche iniziative in tale direzione sono di natura spontanea e cercano di affermare questo modello di innovazione senza però una visione coordinata, come ad esempio le iniziative “Dati Piemonte”, “Quinto Potere”, “Spaghetti Open Data” e l’associazione “Datagov.it” per la promulgazione dei principi di base del tema. Queste iniziative sono un segnale evidente che il desiderio e la necessità di cambiamento è forte e le amministrazioni dovrebbero al più presto coglierlo52.

Nell’ottobre 2011 anche l’Italia si è dotata di un portale unico istituzionale per la raccolta degli Open Data (www.dati.gov.it) e le prime amministrazioni (comuni di Firenze, Torino, Roma e Matera e, soprattutto, ISTAT) hanno dato disponibilità53 a popolare tale portale con i dati provenienti dai propri archivi, in un’ottica di trasparenza totale. Tali dati sono disponibili per chiunque voglia consultarli o usarli per progettare applicazioni utili basate sul loro utilizzo, tale pratica è inoltre promossa attraverso un contest dal nome Apps4Italy54.

51 Open Government Research Report, RightNow, 2010 52 A ciascuno il suo Open data. Quello italiano viaggia in bottom up, Buongiovanni C., SaperiPA, 18-10-11 53 Luna R. Così gli archivi gratis sul web cambieranno le nostre vite, Corriere della Sera, 18 ottobre 2011 54 http://www.appsforitaly.org/

http://www.appsforitaly.org/


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Accanto a questa iniziativa è stato presentato anche un programma nazionale per l’Open Government55, nel quale tale progetto è contestualizzato in un piano più ampio di ammodernamento degli strumenti della PA, composto da 3 iniziative principali:

• PA 2.0: per promuovere l’utilizzo di strumenti sociali nella PA;

• G-Cloud: per promuovere l’utilizzo del Cloud Computing nella PA;

• Open Data: per promuovere azioni di Open Government e apertura dei dati pubblici.

Questo primo passo rappresenta un’opportunità molto importante ma allo stesso tempo una sfida, sia per la PA, che deve dimostrare di sapere comprendere nel modo corretto le necessità di apertura e trasparenza richieste dall’esterno, sia per i cittadini, che devono dimostrare di saper effettivamente ricavare valore comune da tali azoni.

Riflessioni conclusive 1.5.

Dal quadro emerso in questo capitolo è possibile dedurre che in questi anni è in corso un periodo di forte cambiamento nell’assetto delle Pubbliche Amministrazioni italiane. Anziché guardare esclusivamente al proprio interno, la PA sta iniziando a rivolgere sempre più attenzione al di fuori dei propri confini, sotto la spinta dall’alto delle disposizioni e delle normative italiane ed europee e dal basso dalle richieste e dalle esigenze degli utenti che si aspettano un servizio sempre migliore e competitivo.

La diffusione degli strumenti ICT sta portando con sé una forte sensibilizzazione dell’interesse politico verso la costruzione di nuove capacità digitali e il loro utilizzo per il miglioramento delle performance del settore pubblico. Il processo di trasformazione della pubblica amministrazione descritto in questo capitolo prende avvio dalle riforme normative erogate nell’ultimo decennio che hanno dato origine al fenomeno dell’e-Government, termine che racchiude la nascita di nuovi paradigmi di erogazione dei servizi e di dialogo con i cittadini, abilitati dall’utilizzo di strumenti ICT e da internet in primo luogo. Nonostante l’accresciuta consapevolezza, gli investimenti e gli sforzi per una più forte collaborazione, ad oggi il raggiungimento di risultati sensibilmente positivi continua a rappresentare una sfida complessa e difficile per tutti i paesi.

55 Convegno di presentazione “Operazione Open Government: Dati aperti e App”, DigitPA, FormezPA, ForumPA, Ministero per la Pubblica Amministrazione e l’Innovazione, 18 ottobre 2011


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Accenture56 ha recentemente affermato che l’evoluzione dell’e-Government rappresenta sempre meno una scelta, quanto più una necessità nell’azione dei governi: oggi il successo delle pubbliche amministrazioni viene infatti misurato sulla base dei benefici che esse creano per i cittadini e quindi sulla qualità dei servizi erogati. Per questo motivo, tutti i paesi del mondo stanno cercando di rivitalizzare i loro processi per renderli più flessibili, efficienti, trasparenti e soprattutto più orientati al cliente. Per ottenere questa trasformazione i governi stanno introducendo innovazioni nella loro struttura organizzativa, nelle loro capacità e nel modo in cui utilizzano e sviluppano il loro capitale umano, informativo, tecnologico e finanziario. In questo processo di trasformazione l’utilizzo delle più moderne tecniche dell’ICT gioca un ruolo cruciale nell’abilitare la realizzazione di una Pubblica Amministrazione innovativa.

Il percorso complessivo è certamente molto lungo e complesso ed è necessaria una evoluzione prima di tutto culturale e organizzativa del modo di intendere la PA. È altrettanto evidente però, che i primi strategici obiettivi, su tutti la dematerializzazione dei documenti, sono ad un passo ed è oggi più che mai fondamentale per le PA raggiungerli.

La dematerializzazione dei documenti, che sarà quindi il tema che verrà approfondito nel proseguo della Tesi sia da un punto di vista tecnologico che implementativo, permette infatti ai singoli nodi della rete di evolvere il proprio modo di operare per raggiungere i livelli di efficacia ed efficienza auspicati.

56 Parston G., Oltre l’euforia dell’e-Government, Outlook, febbraio 2010, Accenture

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Dematerializzazione: elementi Capitolo 2caratterizzanti e tecnologie

Dallo studio della situazione della PA italiana, trattata nel capitolo precedente, è emerso chiaramente come l’introduzione delle tecnologie ICT, ed in particolare l’avvio di progetti di dematerializzazione, rappresentino un’azione fondamentale per realizzare un forte cambiamento nelle organizzazioni pubbliche, come indicato dalle diverse iniziative italiane ed europee in merito. In questo capitolo si cercherà quindi di analizzare il tema e identificare quali sono le tecnologie principali che permettono la realizzazione di un progetto di questo tipo.

Dematerializzare il lavoro di un’organizzazione presuppone infatti delle scelte dal punto di vista degli strumenti da utilizzare e delle relative modalità d’uso e dei cambiamenti organizzativi necessari. Tali elementi rappresentano le fondamenta per permettere di accogliere l’innovazione in maniera adeguata e realizzare un progetto di successo. Il tema tecnologico è inoltre un argomento molto delicato e complesso da definire in quanto è soggetto a cambiamenti repentini dettati dall’evoluzione delle tecnologie a disposizione, nonché a scelte che spesso non prendono in considerazione esclusivamente la bontà di una tecnologia ma sono influenzati da condizioni di contorno particolari, come ad esempio determinati vincoli tecnologici già presenti o eventuali scelte politiche sulla natura degli strumenti da implementare. Risulta quindi oggettivamente difficile per il legislatore, e per tutti i soggetti preposti all’emanazione di norme in questo settore, comprendere appieno le potenzialità e i limiti delle soluzioni offerte dal mercato e definire quali sono effettivamente le soluzioni di riferimento.

Per dare un quadro completo della materia, si può approcciare lo studio della dematerializzazione secondo tre aspetti:

• Giuridico-normativo: rappresenta la premessa fondamentale per una corretta adozione delle giuste tecnologie di dematerializzazione, soprattutto per quanto riguarda il contesto della Pubblica Amministrazione e dei rapporti con essa. Il tema normativo, sia in ambito italiano che europeo, è stato affrontato nel precedente capitolo (cfr. paragrafi 1.1.2 - Il nuovo contesto normativo e 1.4.2 - Linee strategiche nazionali ed europee).

Capitolo 2 - Dematerializzazione: elementi caratterizzanti e tecnologie

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• Economico: è solitamente il principale, ma non unico, obiettivo per cui si avvia un processo di dematerializzazione all’interno di una organizzazione, ed è quindi la tematica più importante con la quale si deve valutarne e giustificarne l’adozione. Il paragrafo 2.1.3 - Vantaggi e Problematiche cercherà di evidenziare i principali benefici, economici e non, che la dematerializzazione può portare.

• Tecnologico: la tecnologia rappresenta il vero strumento abilitante per rinnovare e innovare la gestione documentale delle organizzazioni. Come anticipato è un tema spesso critico e in continua evoluzione e merita quindi un ampio approfondimento nella seconda parte di questo capitolo.

Più in particolare, nel seguente capitolo, verrà in primo luogo affrontato il tema della dematerializzazione, definendo il concetto, gli ambiti applicativi e le caratteristiche peculiari. Verranno in seguito illustrate le principali macro-fasi di un progetto di dematerializzazione dei documenti e dei processi, definendo gli elementi funzionali chiave necessari per realizzarlo. Si passerà poi ad una sintesi dei più comuni strumenti applicativi per la realizzazione di una piattaforma completa che supporti il processo di dematerializzazione di un organizzazione, valutandone caratteristiche funzionali e tecnologiche, la relativa natura e le modalità di fruizione e integrazione. Sarà infine effettuata una mappatura delle diverse soluzioni tecnologiche, con l’obiettivo di classificarle rispetto a una serie di dimensioni di valutazione.


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La dematerializzazione 2.1.

Con il termine “dematerializzazione” si intende “la conseguenza della progressiva sostituzione della documentazione cartacea in favore dei documenti informatici, ottenuta attraverso la digitalizzazione, attentamente valutata, dei documenti cartacei esistenti, e dalla promozione della produzione di documenti informatici originali” (CNIPA) 57.

Concetto e definizioni 2.1.1.

La parola dematerializzazione non possiede un valore semantico particolare in ambito amministrativo e burocratico e solo da poco tempo è utilizzata nei testi normativi e nelle disposizioni in materia di gestione documentale; è infatti entrata da pochi anni a far parte del linguaggio comune, in riferimento alla gestione dei documenti amministrativi con pieno valore giuridico. In particolare il tema è diventato di grande attualità e ha polarizzato il dibattito degli operatori in seguito all’entrata in vigore del Codice dell’Amministrazione Digitale nel 2005, in cui compaiono diversi provvedimenti volti all’attuazione della trasformazione che porterà alla scomparsa della carta dalle Amministrazioni Pubbliche. Questo termine ha quindi un forte valore evocativo, che richiama alla progressiva perdita di “fisicità” dei tradizionali archivi cartacei in sostituzione dei documenti informatici58.

Con “documento informatico” si intende “la rappresentazione informatica di atti, fatti o dati giuridicamente rilevanti”59, ovvero, nella maggior parte dei casi, documenti che nascono o vengono trasformati in un formato digitale. Nel confronto con un documento analogico, un documento informatico si distingue per le caratteristiche di maggiore flessibilità, riproducibilità, trasmissibilità, simulazione e interattività. Discende anche da questo il motivo per cui il legislatore sta incentivando negli ultimi anni l’uso di questo tipo di documento in sostituzione di quello cartaceo, affidandogli completo valore giuridico60 e imponendo alle amministrazioni di riorganizzare i propri flussi di lavoro incentrandoli sulla produzione nativa di documenti digitali, che rappresentano ad oggi la fonte primaria e originale61 di tutta la documentazione ufficiale prodotta da una PA (eccetto rari casi).

57 Massella Ducci Teri E., Dematerializzazione: definizioni e riferimenti normativi, 2007 58 La dematerializzazione della documentazione amministrativa, CNIPA, 2006 59 Codice dell’Amministrazione Digitale (D.lgs 235/10), art. 1 comma p. 60 Codice dell’Amministrazione Digitale (D.lgs 235/10), art. 20. 61 Codice dell’Amministrazione Digitale (D.lgs 235/10), art. 23-ter.


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Di grande importanza sono anche i concetti che definiscono le copie che un documento, informatico o analogico, può subire, perché ad ognuno di essi corrispondono delle specifiche disposizioni normative. Le casistiche sono le seguenti:

• Copia informatica di documento analogico: il documento informatico avente contenuto identico a quello del documento analogico da cui è tratto (es. dalla carta ad un documento .DOC);

• Copia per immagine su supporto informatico di documento analogico: il documento informatico avente contenuto e forma identici a quelli del documento analogico da cui è tratto (es. dalla carta ad un file immagine .JPG);

• Copia informatica di documento informatico: il documento informatico avente contenuto identico a quello del documento da cui è tratto su supporto informatico, ma con diversa sequenza di valori binari (es. conversione di un documento .DOC in un documento .PDF);

• Duplicato informatico: il documento informatico ottenuto mediante la memorizzazione, sullo stesso dispositivo o su dispositivi diversi, della medesima sequenza di valori binari del documento originario (es. copia dello stesso file .DOC dal disco fisso alla chiavetta USB).

• Copia analogica di documento informatico: (es. stampa di un documento .DOC)62

È da sottolineare come alcuni documenti amministrativi prodotti dalle PA63 rientrano nella categoria dei Beni Culturali, in quanto ritenuti di importanza storica per la collettività, e pertanto sottostanno alla relativa normativa64, che ne limita la trasposizione in digitale prevedendo il mantenimento della copia originale cartacea.

La dematerializzazione non può però venire ricondotta alla pura realizzazione del processo di digitalizzazione dei documenti prodotti da un’organizzazione. Essa infatti coinvolge tutta la sfera della riorganizzazione e semplificazione dei processi, dell’assunzione delle responsabilità, della trasparenza e dell’interazione più stretta con gli stakeholder tramite l’uso di strumenti tecnologici. Essa è quindi la chiave di volta per introdurre un cambiamento più profondo nel modo di operare e di organizzare il lavoro, che interessa tanto le Pubbliche Amministrazioni, che lo vedono come un processo

62 Codice dell’Amministrazione Digitale (D.lgs 235/10), art. 22,23,23-bis. 63 Per una lista completa e aggiornata di tali tipologie di documenti è necessario attendere le Regole tecniche sullo scarto. 64 Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio (D.lgs 62/2008) e precedenti.


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qualificante di efficienza e trasparenza, quanto le organizzazioni private, che puntano sui benefici in termini di efficacia e di miglioramento delle performance interne ed esterne.

Modalità e ambiti applicativi 2.1.2.

La dematerializzazione dei documenti è un’opportunità comune a diverse organizzazioni pubbliche. Settori come la sanità sono già oggi ad uno stato molto avanzato del percorso che porta ad un completo abbandono della carta, con progetti come la Cartella Clinica Elettronica, la Ricetta Elettronica e il Certificato Medico OnLine, che rappresentano degli ottimi esempi dei benefici che la dematerializzazione può portare (in questo caso sia tra PA e cittadini, sia tra PA e altre organizzazioni pubbliche e private, come ad esempio le farmacie). Anche il settore della giustizia, seppur gravato da problemi strutturali, è un terreno molto fertile per la realizzazione di progetti di questo tipo, vista la mole di documentazione trattata e la complessità procedurale di gestione delle pratiche cartacee. Nel settore dell’istruzione lo stesso Politecnico di Milano rappresenta un ottimo esempio di gestione elettronica di tutta una serie di pratiche che prima venivano gestite esclusivamente in via cartacea, come ad esempio i libretti universitari, le presentazioni dei piani di studio, le comunicazioni tra studenti e segreteria e via dicendo. Anche nel privato esistono diversi esempi di progetti di dematerializzazione che possono essere presi come modello per la valutazione dei benefici di questo passaggio.

Ciascun settore possiede però delle proprie caratteristiche che in un modo o nell’altro ne rendono difficile il confronto orizzontale. Essendo questa trattazione focalizzata sulle Pubbliche Amministrazioni di governo, centrali ma soprattutto locali, il tema della dematerializzazione oggetto di questo capitolo verrà quindi calato in questo particolare contesto, tenendo conto comunque del fatto che diversi dei concetti espressi per questo ambito possono essere di valore anche in altri.

Gli obiettivi della dematerializzazione sono due, ben distinti tra loro: da una parte si punta a eliminare i documenti cartacei attualmente esistenti negli archivi, sostituendoli con opportune registrazioni informatiche; dall’altra si adottano criteri per evitare o ridurre in maniera massiva la creazione di nuovi documenti cartacei. Per la risoluzione di queste due problematiche sono previste azioni e soluzioni diverse, che rientrano comunque nella gestione e conversione della documentazione cartacea in digitale. La vera sfida è però rappresentata dalla gestione della documentazione che nasce in formato elettronico e la gestione dei cosiddetti “sistemi ibridi”, nei quali coesistono, per


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periodi di tempo a volte anche lunghi, sia documenti su supporto cartaceo che documenti completamente digitali.


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Ricapitolando, per una completa dematerializzazione del processo di gestione documentale sono necessarie le seguenti attività:

• Conversione dei documenti cartacei in digitali (digitalizzazione);

• Produzione esclusiva di documenti in digitale (informatizzazione);

• Gestione del transitorio carta-digitale (sistemi ibridi).

Un altro aspetto molto importante è quello di definire quali sono le tipologie di documento oggetto di un piano di dematerializzazione. Chiaramente la risposta a questo quesito è estremamente dipendente dall’ambito in cui tale progetto è inserito e dalla convenienza o meno della

gestione digitale di tale tipologia. Secondo uno studio del Politecnico di Milano65, prendendo in considerazione il settore pubblico, i principali criteri che guidano gli Enti nella scelta delle tipologie di documenti da dematerializzare sono nell’ordine:

1. Numerosità dei documenti prodotti 2. Vincoli normativi 3. Rilevanza della documentazione per l’Ente 4. Possibilità di digitalizzazione delle fasi a monte e a valle 5. Semplicità del processo di generazione del documento 6. Dimensione dei risparmi derivanti dalla digitalizzazione di tale tipologia 7. Valore strategico del documento nell’Ente 8. Possibili sinergie con altri progetti in corso

65 Rapporto Osservatorio eGovernment 2010, Archiviazione elettronica e conservazione sostitutiva, 2010

Figura 2 - Criteri di selezione dei documenti da dematerializzare


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Dalla stessa analisi si possono anche estrapolare le principali tipologie di documenti dematerializzati da chi ha già avviato progetti di Conservazione sostitutiva, ovvero:

1. Delibere di Giunta e di Consiglio 2. Ricevute di PEC 3. Ordinanze 4. Fatture 5. Bandi di gara 6. Ricevute di pubblicazione atti sull’Albo Pretorio 7. Verbali delle sedute 8. Concessioni amministrative

Osservando le tipologie di atti è possibile notare un maggiore grado di dematerializzazione dei documenti di governo interno, dove l’interazione con gli stakeholder è limitata (in genere solo notifiche).

Una scelta strategica nell’attuazione di un progetto di dematerializzazione è quella del grado di copertura del flusso documentale. Presupposto che l’obiettivo di medio-lungo termine dell’Ente è quello di raggiungere una dematerializzazione completa (cfr. paragrafo 4.1 - Definizione del modello evolutivo), essa può essere raggiunta con un unico progetto completo che coinvolga l’intero flusso di un atto, ed eventualmente di altri atti assimilabili, oppure con una serie di progetti verticali di dematerializzazione di specifiche parti di processo, che magari richiedono procedure specifiche da creare ad-hoc. Nel secondo approccio diventa cruciale l’integrazione delle varie isole applicative create, al fine di garantire unicità e autenticità del dato.

Ovviamente occorre tenere ben presente che il perimetro di un progetto di dematerializzazione è sempre dettato dal budget a disposizione dell’Ente per la realizzazione della soluzione obiettivo; in particolare però nel settore pubblico gioca un ruolo rilevante anche il peso politico dei dirigenti responsabili di queste scelte e la loro sensibilità alle tematiche di gestione dell’innovazione.

Figura 3 - Documenti sottoposti a conservazione sostitutiva


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Vantaggi e Problematiche 2.1.3.

Chiaramente per definire i vantaggi o gli svantaggi della realizzazione di un progetto ICT come quello della dematerializzazione in una organizzazione è necessario contestualizzare tale progetto all’interno della situazione corrente dell’organizzazione stessa. Ragionando in termini generali si possono però individuare alcuni punti di riflessione positivi e negativi che sono comuni alla maggior parte delle realtà.

Vantaggi 2.1.3.1.

Il più importante vantaggio che si ricerca in un progetto di dematerializzazione della documentazione amministrativa è certamente quello economico.

Per effettuare un’analisi più dettagliata che porta a tale risparmio è necessario individuare tutte le voci di costo che caratterizzano un sistema di gestione documentale cartaceo, per capire su quali di questi un progetto di dematerializzazione agisce:

• Costo di produzione: è il costo necessario ad acquisire, redigere o creare un documento cartaceo. È quindi composto dal costo dei materiali consumabili (carta, inchiostro, toner, etc.) e da quello degli strumenti di supporto necessari (stampanti, cancelleria, etc.). Per fare un esempio, da uno studio del CERIS-CNR66 sui consumi di carta negli uffici Italiani, stima che in Italia vengano consumati circa 240 miliardi di fogli all’anno, per un peso complessivo di 1,2 milioni di tonnellate di carta. In particolare si stima che gli uffici pubblici contribuiscano per oltre il 20% a questo costo. Come dimostrato, il costo può diventare quindi molto rilevante e rappresentare, soprattutto nei momenti di crisi, una voce che è possibile tagliare grazie alla dematerializzazione.

• Costo di gestione e di trasmissione: è il costo che un organizzazione sostiene per la lavorazione e il trattamento di un documento nelle varie fasi del suo ciclo di vita e nel passaggio tra i diversi utenti che operano su esso. Il costo di trasmissione di un documento cartaceo, sia tra attori interni alla stessa organizzazione sia tra organizzazioni, non è infatti assolutamente trascurabile. Sarà analizzato in seguito come la digitalizzazione e l’introduzione di tecnologie come la Posta Elettronica Certificata possano permettere di ottenere un forte abbattimento di questi costi.

66 Documento digitale per salvare sei milioni di alberi, Comunicato stampa del Consiglio Nazionale delle Ricerche (CNR), 13 dicembre 2007


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• Costo di ricerca: avendo a che fare con una grossa mole di documentazione cartacea, uno dei problemi più rilevanti è l’onere necessario per recuperare da essi le informazioni utili durante l’operatività dell’organizzazione. Il tempo speso in questa operazione, spesso sottovalutato, si traduce in un costo di inefficienza per l’organizzazione. La digitalizzazione e la classificazione in applicazioni documentali evolute può permettere, attraverso il sistema informatico dell’Ente, una rapida ricerca delle informazioni necessarie e una condivisione immediata tra i diversi attori interessati, grazie all’accesso istantaneo a tutti gli archivi documentali dell’organizzazione.

• Costo di archiviazione: al termine del ciclo di vita, un documento cartaceo viene solitamente archiviato in apposite stanze (chiamate appunto “archivi”) che manterranno tali documenti a disposizione per un tempo variabile a seconda delle necessità dell’Ente o degli obblighi di legge. Con il passare del tempo però i documenti da archiviare sono in numero sempre maggiore, creando non pochi problemi sia di spazio fisico sia di gestione dell’archivio stesso da parte degli Enti. Non era raro trovare fino a poco tempo fa, ma in certe realtà ancora oggi, interi settori di edifici riservati all’archiviazione della documentazione, con costi enormi per l’organizzazione. Grazie alla dematerializzazione questi costi possono essere abbattuti in maniera drastica, liberando lo spazio adibito agli archivi ad altre attività a maggiore valore aggiunto per l’Ente.

• Costo sociale: uno dei costi più spesso non considerati è il cosiddetto costo sociale (cfr. paragrafo 1.3.3 - Impatti sul cittadino e sulle attività produttive). Tale costo rappresenta l’onere sostenuto da tutti gli stakeholder dell’Ente (cittadini, imprese, altri organizzazioni pubbliche, etc.) dovuto all’inefficienza nella gestione delle pratiche ad essi riferite. Tale costo qualifica la qualità del rapporto tra la PA e gli stakeholder in termini di tempo speso in attesa o in spostamenti verso uffici pubblici, errori o inefficienze dei processi interni che ricadono sul cittadino, etc. Una parte rilevante di questi problemi potrebbero essere risolti con il passaggio alla documentazione digitale in quanto, per esempio, una determinata pratica può essere direttamente e immediatamente spedita al cittadino (es. attraverso posta elettronica) evitando che esso si rechi di persona presso l’Ente perdendo tempo (e denaro) in code o attese inutili.

Per dare una dimensione di alcuni di questi costi è possibile portare alcuni esempi numerici a supporto: una stima relativa al solo settore della Pubblica Amministrazione del costo di conservazione in magazzini è di circa 4 centesimi di euro per ogni documento


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all’anno. Per la somma dei costi di trattamento, trasmissione e ricezione si arriva invece a circa 15 euro/documento67. Cifre queste che, moltiplicate per il numero di documenti trattati ogni anno, spiegano i diversi milioni di risorse pubbliche che si potrebbero risparmiare con progetti di dematerializzazione del ciclo documentale.

Un discorso dedicato merita inoltre il tema del risparmio derivante dalla minore necessità di forza lavoro causata da una progressiva automazione del flusso documentale: il costo del personale è indubbiamente una delle voci più rilevanti all’interno di una Pubblica Amministrazione e un progetto di dematerializzazione della documentazione permetterebbe certamente un forte risparmio sotto questo punto di vista, essendo una delle cause di maggior assorbimento di tempo lavorativo. In realtà però, questo risparmio non si può concretizzare nel breve termine in quanto non è possibile un licenziamento del personale precedente adibito alla gestione delle pratiche. Solitamente sono possibili solo trasferimenti e riorganizzazioni interne di tale personale, non permettendo quindi un effettivo risparmio ma piuttosto una focalizzazione della forza lavoro verso mansioni a maggiore valore aggiunto. Le uniche possibilità di riduzione del personale sono quelle in concomitanza del turn-over annuale o in altri casi di fine rapporto, in seguito ai quali non viene più richiesta una nuova figura in sostituzione della precedente.

Riassumere tutti i vantaggi derivanti dalla dematerializzazione dei documenti con un risparmio di costo rischia però di cogliere solo una piccola parte dei vantaggi che un cambiamento del genere può portare ad una PA.

Un beneficio importante che si riesce indirettamente a ottenere con progetti di questo tipo è infatti lo snellimento delle procedure amministrative, un tema estremamente importante sia per un aumento dell’efficienza interna degli Enti che per il miglioramento delle prestazioni e dell’efficacia verso gli utenti. Come descritto nel precedente paragrafo 1.3.2 - Complessità delle procedure e duplicazioni, le Pubbliche Amministrazioni soffrono generalmente di una burocratizzazione delle procedure che ha portato, e porta ancora oggi, ad un irrigidimento dell’operatività dell’Ente stesso. L’avvio di un progetto di dematerializzazione può quindi essere una eccellente occasione per rivedere nel dettaglio tutti gli attuali flussi interni all’Ente, con lo scopo di individuare duplicazioni e passaggi inutili e predisporre al meglio l’introduzione delle tecnologie ICT nell’operatività delle varie figure coinvolte dal cambiamento. Nel migliore dei casi, tutto ciò può essere accompagnato da una rivisitazione dei regolamenti interni e dei mansionari operativi, in

67 Libro bianco: La dematerializzazione della documentazione amministrativa, CNIPA, 2006


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modo da offrire un supporto normativo concreto alle nuove possibilità che si vengono a creare.

Un ulteriore effetto da non sottovalutare della dematerializzazione di una PA è la centralizzazione e la valorizzazione del proprio patrimonio informativo. Fra le evoluzioni informatiche maggiormente rilevanti per il supporto ai processi vengano infatti annoverati i sistemi integrati, grazie ai quali le organizzazioni hanno ottenuto una piena uniformazione dei flussi informativi aziendali e di conseguenza un miglioramento delle prestazioni amministrative68. Una loro corretta progettazione permette infatti di inserire l’informazione in un unico punto, avendola poi a disposizione in qualsiasi altro punto del Sistema Informativo stesso (principio dell’univocità dell’informazione). Inoltre la gestione elettronica dei flussi documentali consente una maggiore e più semplice condivisione delle informazioni, che determina una valorizzazione dell’intera conoscenza digitalizzata.

Conseguenza di tutto ciò è un potenziale aumento delle performance interne ed esterne dell’Ente. Gestire documenti informatici al posto di quelli cartacei permette infatti di processare e trasferire informazioni in maniera molto più rapida tra i differenti soggetti che entrano nel ciclo del documento, minimizzando al contempo gli errori dovuti alla trascrizione di uno stesso dato su più sistemi. Ciò contribuisce a un miglioramento del livello di servizio percepito dal cittadino, che avverte una maggiore tempestività e precisione nella gestione delle pratiche.

Collegato al tema precedente vi è anche un aumento della trasparenza delle stesse Pubbliche Amministrazioni. La dematerializzazione permette infatti di mantenere facilmente traccia di una serie di informazioni aggiuntive sull’operatività dell’Ente e rendere queste disponibili attraverso canali divulgativi (es. portali web), in ottica di dare maggiore visibilità al cittadino stesso di come la PA agisce.

Altro beneficio, ritenuto secondario ma che tale non è, della dematerializzazione dei documenti è il minor impatto dell’organizzazione sull’ambiente, tema troppo spesso sottovalutato in un ottica futura di Pubblica Amministrazione che deve perseguire obiettivi di sostenibilità ambientale. Dallo stesso studio del CNR precedentemente citato69, si evince come gli 1,2 milioni di tonnellate di carta all’anno consumati negli uffici italiani equivalgano all'abbattimento di circa 20 milioni di alberi e all'immissione in atmosfera di una quantità di CO2 pari a oltre 4 milioni di tonnellate annue. Questi numeri

68 Amigoni F., Beretta S., Information Technology e creazione del valore: analisi del fenomeno, 1998 69 Documento digitale per salvare sei milioni di alberi, Comunicato stampa del Consiglio Nazionale delle Ricerche (CNR), 13 dicembre 2007


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sembrano subito piuttosto impressionanti, ma, come sempre accade in questi casi, il loro vero valore si comprende solo nel confronto con altri settori i cui impatti sono più visibili e immediati. In particolare, lo studio mostra che, se risparmiassimo un foglio ogni 5 – coerentemente all’obiettivo di introduzione della dematerializzazione in almeno il 20% delle realtà -, si emetterebbero quasi 900.000 tonnellate di CO2 in meno ogni anno, equivalenti a non far circolare per un anno ben 550.000 automobili di standard medio europeo che percorressero ognuna 10.000 km. "La strada del documento digitale potrebbe contribuire notevolmente all’attuazione di alcune politiche pubbliche, come la riduzione del riscaldamento globale e delle emissioni di CO2" (R. Zoboli, CNR).

Problematiche 2.1.3.2.

L’introduzione di una vera e propria rivoluzione come la dematerializzazione del processo documentale non porta con se solo benefici, ma anche importanti problematiche su cui qualsiasi organizzazione deve porre attenzione, pena il non raggiungimento degli obiettivi prefissati o addirittura un completo fallimento del progetto.

Le problematiche possono essere suddivise in base alla loro natura in:

• Problematiche organizzative

• Problematiche tecnologiche

Problematiche organizzative

Il tema sicuramente più importante in questo senso è quello del change management, ovvero di un governo della transizione che permetta all’organizzazione di essere predisposta per accettare un cambiamento forte come il passaggio dal documento cartaceo al documento digitale.

Analizzando l’aspetto organizzativo, risulta fin da subito chiaro come sia necessario assicurarsi che il cambiamento sia accettato da tutte le persone dell’organizzazione stessa, rendendo tutti consapevoli delle implicazioni e dei vantaggi che il cambiamento porterà. In una realtà come quella della Pubblica Amministrazione questo problema rappresenta spesso un grosso ostacolo per l’adozione di tecnologie innovative di supporto all’operatività interna perché, come detto precedentemente (cfr. paragrafo 1.2.1 - Procedure e peculiarità), il personale segue solitamente un modo di operare piuttosto rigido, attenendosi strettamente alle normative e ai mansionari interni, inoltre possiede un età media solitamente abbastanza elevata, rendendo quindi l’Ente poco flessibile a cambiamenti come questo. È quindi imprescindibile per la buona riuscita del progetto un


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coinvolgimento precoce delle varie figure che ne faranno parte, accompagnando tutto ciò a una revisione ed evoluzione della normativa e delle disposizioni interne che predispongano al meglio l’ingresso delle nuove tecnologie nell’operatività dell’Ente.

Per supportare al meglio e minimizzare l’impatto sulla produttività di un cambiamento di tale portata, diventano cruciali gli investimenti sui nodi organizzativi degli Enti, ovvero le competenze e la formazione del personale. Essendo la dematerializzazione un tema che comprende risvolti prettamente tecnologici, è raro trovare all’interno di una Pubblica Amministrazione, soprattutto di piccole dimensioni, l’esperienza e la consapevolezza necessari a gestire un progetto di questo tipo. Oltre a ciò, essendo la PA un ambiente politico e con dinamiche interne non sempre indirizzate all’obiettivo di efficienza, si corre talvolta il rischio di affidamento della guida del progetto a persone che si rivelano non adeguate per la relativa realizzazione. Il cambiamento nell’operatività della singola persona, inoltre, può differire anche in maniera consistente rispetto a quanto avveniva nel passato. Un adeguato piano di formazione interna, comprensivo di demo e progetti pilota, diventa quindi quasi obbligatorio per permettere al personale di passare ai nuovi sistemi digitali senza rimanere “spaesati” e rigettare per questo qualsiasi sforzo in tale direzione. Secondo uno studio AICA - SDA Bocconi70, il costo sostenuto dalle PAL per “l’ignoranza informatica” è di 205 milioni di euro l’anno e si stima che un piano di formazione per l’alfabetizzazione informatica del personale degli Enti locali contribuirebbe ad un aumento di produttività degli stessi di circa il 12%, corrispondente a circa 2,2 miliardi di euro.

Problematiche tecnologiche

Dal punto di vista tecnico invece, i problemi emergenti riguardano principalmente l’infrastruttura tecnologica a supporto dei nuovi sistemi informativi e la gestione dei vecchi e dei nuovi documenti.

Per l’introduzione dei nuovi sistemi di gestione digitale dei documenti è necessaria la predisposizione di una infrastruttura adeguata,, che permetta la messa in opera del progetto sia a livello sistemistico, quindi lato server, sia a livello utente, cioè lato client. Non è rara infatti la necessità di acquistare nuovi server per l’elaborazione e soprattutto incrementare la capacità di storage dell’Ente, in vista della moltiplicazione dell’uso di documenti in formato digitale. Nel compiere questi aggiornamenti bisogna prestare particolare attenzione a non creare una situazione di eccessiva disomogeneità di

70 L’ignoranza informatica: il costo nella Pubblica Amministrazione Locale, Rapporto AICA – SDA Bocconi, 2011


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tecnologie e applicativi che l’Ente dovrà gestire, per evitare di rendere eccessivamente complesso il lavoro di manutenzione e aggiornamento degli stessi. È auspicabile infatti, ove possibile, un riutilizzo di soluzioni tecnologiche con cui l’Ente ha già avuto modo di lavorare, sia per minimizzare il costo di eventuali nuove licenze che per il know-how acquisito nella loro relativa gestione. Inoltre la difficoltà di integrare soluzioni sostanzialmente diverse tra loro potrebbe richiedere dei costi sostenuti e comportare difficoltà tecniche nell’interoperabilità tra i diversi sistemi. Bisogna inoltre assicurare che gli utenti dispongano di tutti gli strumenti tecnologici necessari per poter usufruire in maniera adeguata dei servizi offerti centralmente dall’Ente.

Un altro rilevante problema strutturale è quello di riuscire a garantire l’accesso a questi servizi, che nella maggioranza dei casi sono erogati attraverso il canale intranet/internet. Se la situazione delle Amministrazioni Pubbliche sul tema della connettività può dirsi adeguata dal punto di vista dell’accesso a internet e in netto miglioramento per quanto riguarda la rete di interconnessioni tra le amministrazioni pubbliche stesse – in riferimento alle disposizioni del Sistema Pubblico di Connettività emanate da DigitPA71 – lo stesso non si può dire della situazione dal punto di vista dei cittadini. Il tema del Digital Divide, inteso sia come l’assenza di infrastrutture di base per la connessione a internet, che come analfabetismo informatico, è una problematica rilevante fin dai primi anni 2000 e che ancora oggi in Italia non è stata del tutto risolta. Per fare qualche esempio, in Italia le famiglie con accesso a internet sono state nel 2010 solamente il 53% del totale, in confronto al 90% dei Paesi Bassi72.

Collegato al tema infrastrutturale si affianca anche quello di riuscire a fornire la garanzia che tali piattaforme tecnologiche permettano un’operatività continua all’Ente; dato che la piattaforma documentale e gli altri strumenti tecnologici (posta certificata, firma digitale, portale web, etc.) diventano i principali strumenti di lavoro di buona parte dell’organizzazione, non sono più ritenuti accettabili problemi tecnici o interruzioni di servizio, in quando esse si ripercuotono in modo diretto sulla produttività dell’Ente, in diversi casi impedendone addirittura il lavoro. Questo problema è stato affrontato anche dalla normativa attuale, il Codice dell’Amministrazione Digitale (CAD), disciplina attraverso numerosi articoli il tema della Continuità Operativa. La continuità operativa comprende sia gli aspetti strettamente organizzativi, logistici e comunicativi che permettono la prosecuzione delle funzionalità di un’organizzazione, sia la continuità

71 Normativa DPCM 1 aprile 2008, Regole tecniche e di sicurezza per il funzionamento del Sistema Pubblico di Connettività, 2008 72 Information Society Statistics, Eurostat, settembre 2010


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tecnologica, che nel contesto delle pubbliche amministrazioni riguarda l’infrastruttura informatica e comunicativa (ICT) ed è conosciuta come “Disaster Recovery”73. Le finalità non sono riscontrabili esclusivamente in un miglioramento delle performance interne dell’Ente, ma anche nella qualità del servizio offerto al cittadino, a cui deve essere garantita per legge una disponibilità di accesso ai servizi superiore a quella dei servizi tradizionali tramite sportello74.

Oltre ai problemi infrastrutturali, la pianificazione di un progetto di dematerializzazione deve tenere conto di altri due punti chiave: la gestione del pregresso, spesso conservato tradizionalmente, e il mantenimento nel tempo delle memorie documentali digitali.

Al momento dell’introduzione di un nuovo sistema documentale è infatti necessario e utile il recupero di tutte quelle informazioni preesistenti all’introduzione della nuova piattaforma, spesso distribuite tra i vari sistemi precedentemente utilizzati e soprattutto frequentemente caratterizzate da una trascuratezza nella gestione che ne rende difficile il recupero. In molti casi inoltre, queste informazioni risiedono ancora su supporto cartaceo, il che comporta una onerosa fase di acquisizione, immissione e integrazione all’interno delle nuove piattaforme informatiche dell’Ente, agendo sotto i vincoli normativi imposti dalla conservazione sostitutiva.

In seguito a questo appare logico che l’attenzione venga posta anche verso la memorizzazione dei documenti nelle nuove piattaforme documentali. “L’assenza di criteri di qualità nella formazione, nella selezione e nel recupero dei documenti a fronte dell’esplosione dell’informazione disponibile rischiano di produrre ridondanza, confusione, impoverimento dei contenuti, perdita di riferimenti e in prospettiva impossibilità di identificare, e quindi conservare, le memorie e le testimonianze significative del presente” (M. Guercio)75. A riguardo di questi limiti si sono mobilitati Enti internazionali come l’Unesco, che ha redatto un documento, il Charter on the Preservation of the Digital Heritage76, nel quale sottolinea la necessità di promuovere attività di sensibilizzazione nel campo specifico, formazione di specialisti e sviluppo di progetti internazionali di cooperazione e ricerca. Queste linee guida prevedono la definizione dei concetti di base della conservazione digitale, la descrizione delle procedure e delle decisioni relative alle diverse fasi del ciclo di gestione dell’oggetto digitale, in modo da indirizzare l’operato degli Enti riguardo queste tematiche.

73 Linee guida per il Disaster Recovery nelle Pubbliche Amministrazioni, DigitPA, 2011 74 Codice dell’Amministrazione Digitale, D.lgs 235/2010, Art. 3 75 Guercio M., La dematerializzazione dei documenti: l’efficienza del digitale e i suoi limiti, 2005 76 Charter on the Preservation of the Digital Heritage, Unesco, 2003


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Fasi principali del processo documentale 2.2.

La dematerializzazione, per produrre risultati di efficacia, non può limitarsi alla semplice trasformazione di un documento cartaceo in un documento informatico, ma deve comprendere azioni di più ampia portata, che rappresentano delle vere e proprie fasi di processo. È fondamentale un controllo a monte sulla corretta formazione del documento informatico e il governo dell’intero ciclo del documento in tutte le sue fasi successive, inclusa la conservazione: nessun processo di trasformazione può avere successo se non prevede la definizione di procedure e il controllo gestionale pianificato di tutte le fasi.

La letteratura non offre una definizione univoca delle diverse fasi di gestione documentale a causa dei differenti ambiti applicativi in cui può essere contestualizzata. Nella trattazione si è cercato quindi di identificare uno schema adeguato per descrivere la situazione della Pubblica Amministrazione Locale nell’ambito del processo di gestione documentale di atti Legislativi e Amministrativi, rielaborando la base bibliografica fornita da DigitPA77 con le analisi offerte da figure private come Accenture78 e SIAV79, da tempo impegnate nella realizzazione di soluzioni informatiche a supporto della gestione documentale degli Enti pubblici.

Le principali fasi del un processo documentale di una Pubblica Amministrazione sono graficamente indicate nella figura a lato, e si compongono di una prima fase di Acquisizione del documento, che può essere prodotto al proprio interno oppure provenire da soggetti esterni all’Ente stesso, da una fase di Protocollazione e fascicolazione dello stesso che ha lo scopo di classificarlo per essere inviato alla prima fase di lavorazione. La Lavorazione segue solitamente un determinato iter procedurale che va a modificare o a

77 Gestione dei flussi documentali, DigitPA, www.digitpa.gov.it/principali-attivit%C3%A0/gestione-digitale-dei-flussi-documentali 78 La dematerializzazione dei flussi documentali: i documenti digitali viaggiano leggeri, Accenture 79 Soluzioni di gestione documentale e procedimenti amministrativi www.siav.it/soluzioni/per_la_pubblica_amministrazione/gestione_documentale_e_procedimenti.aspx

Figura 4 - Fasi principali di gestione di un documento nelle PA

http://www.digitpa.gov.it/principali-attivit%C3%A0/gestione-digitale-dei-flussi-documentali

http://www.siav.it/soluzioni/per_la_pubblica_amministrazione/gestione_documentale_e_procedimenti.aspx


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comporre il documento e i suoi metadati e coinvolge uno o più soggetti. Una volta terminata la lavorazione, il documento viene Archiviato per essere conservato per periodi di tempo più o meno lunghi. Parallelamente a questo flusso avviene la diffusione del documento, che può partire in momenti diversi successivi all’acquisizione, a seconda delle finalità.

Ogni fase è caratterizzata da una serie di strumenti che ne permettono la realizzazione e da alcune peculiarità specifiche: i prossimi paragrafi descriveranno nel dettaglio ognuna di queste cinque fasi, evidenziando come la dematerializzazione cambi drasticamente il modo di operare all’interno di esse.

Acquisizione e redazione 2.2.1.

La prima fase del flusso documentale è ovviamente la creazione del documento. In questa fase è necessario distinguere il supporto da cui il ciclo viene avviato, poiché la tecnologia di riferimento varia a seconda dei casi. Le possibili casistiche sono:

• Documento cartaceo: definito anche col termine “documento analogico” dalla normativa;

• Documento informatico interno: documento digitale che proviene da un sistema informativo interno all’Ente;

• Documento informatico esterno: documento digitale che proviene dall’esterno dell’Ente;

• Documento informatico ex-novo: documento prodotto contestualmente all’inizio della fase (Redazione).

Nel caso di acquisizione di un documento cartaceo sarà necessario per l’Ente digitalizzare tale documento mediante un’operazione di scannerizzazione, con eventuale riconoscimento dei caratteri scansionati (attraverso un software OCR, o altri strumenti di image processing) per la compilazione dei metadati associati all’Atto. Una volta digitalizzato il documento è assimilabile a un documento informatico e può essere inserito all’interno di un applicativo di gestione documentale (cfr. paragrafo 2.3.2.1 - Content / Document Management System). La scannerizzazione ottica di documenti cartacei è un’operazione estremamente onerosa in termini di tempo e soggetta a imprecisioni frequenti, richiedendo un dispendio di risorse non indifferente per l’Ente, compensato comunque dai risparmi generati dalle fasi successive che possono essere digitalizzate.

Acquisire un documento informatico risulta invece essere estremamente più semplice, in quanto è immediatamente inseribile nel sistema senza operazioni aggiuntive. Bisogna


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comunque distinguere la fonte dalla quale proviene tale documento, per individuare i requisiti per una corretta acquisizione.

Nel caso il documento risieda già nel Sistema Informativo dell’Ente su un applicativo complementare, al successivo momento di protocollazione tale documento deve risultare disponibile sulla piattaforma di lavoro dell’Ente. È quindi necessaria una integrazione che consenta di acquisire automaticamente tali documenti. A seconda delle tecnologie disponibili (integrazione tra database, importazione di un XML, interrogazione di un web service, etc.) la realizzazione di tale integrazione può essere più o meno difficoltosa, ma rappresenta comunque un investimento iniziale ampiamente ripagato dai tempi risparmiati nelle successive fasi.

Se il documento da immettere nel sistema è esterno al SI dell’Ente, esso giungerà attraverso canali quali la posta elettronica (eventualmente PEC) o il portale web dell’Ente stesso (es. compilazione di una form web). In questo caso l’introduzione automatica di tale documento all’interno del sistema risulta maggiormente difficoltosa ed è vincolata ad un analisi di costi-benefici derivanti dell’integrazione con tali strumenti.

Se infine il documento viene creato ex-novo, la sua immissione nel sistema coinciderà dirittamente con il caricamento nella piattaforma di gestione documentale progettata e non sono quindi da prevedere integrazioni particolari.

Protocollazione e fascicolazione 2.2.2.

L’attività di protocollo rappresenta una fase essenziale del processo di gestione documentale perché consente di certificare la provenienza e tipologia di ogni documento e la data certa di acquisizione o creazione, nonché di monitorarne costantemente la collocazione. Il sistema di protocollo è quindi fondamentale per regolamentare il flusso documentale, per catalogare, distribuire e archiviare ogni documento o gruppo di documenti correlati, in modo da garantire l’ordinato svolgimento delle procedure connesse e consentire il recupero delle informazioni in ogni momento.

La classificazione operata in questa fase, in accordo con il Titolario di classificazione dell’Ente (che definisce lo schema di registrazione da essa adottato), consiste nella maggior parte dei casi nella numerazione e nella fascicolazione dei documenti in base a dei procedimenti o delle aree di lavoro specifiche, per permettere una rapida individuazione del documento nelle fasi di conservazione, archiviazione e ricerca dello stesso.


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Il rischio tipico per molte Amministrazioni, qualora procedano ad una informatizzazione non coordinata dei sistemi di protocollo, è quello di riprodurre nel sistema informatico la filosofia di gestione dell’attuale protocollo cartaceo, non riuscendo in tal modo a cogliere in pieno i vantaggi derivanti dall’adozione di soluzioni informatiche.

L’informatizzazione delle operazioni di protocollo, vista la relativa importanza e in ottica di interoperabilità e interscambio dei documenti anche tra amministrazioni diverse, è stata negli anni normata in modo da standardizzare il più possibile la funzioni ad essa associate. Le informazioni minime (chiamate nucleo minimo) che il protocollo deve registrare sono definite dal DPR 445/200080 in:

• numero di protocollo del documento generato automaticamente, ovvero un identificativo progressivo, annuale e composto da almeno 7 cifre;

• data di registrazione di protocollo assegnata automaticamente;

• mittente/destinatario dei documenti;

• oggetto del documento;

• data e protocollo del documento ricevuto, se disponibili;

• l'impronta del documento informatico (hash)81, se trasmesso per via telematica, in grado di identificarne univocamente il contenuto.

Tutte queste informazioni, per acquisire valore legale, non devono poter essere modificabili in momenti successivi alla protocollazione.

Per la descrizione del Protocollo Informatico è importante stabilire i confini tecnologici del protocollo stesso: in alcuni casi, infatti, sia nella letteratura sia nella realtà organizzativa, si identifica con “protocollo informatico” un idea più estesa che va oltre al nucleo minimo, comprendendo nella relativa definizione tutti quei moduli applicativi che permettono di gestire nella sua interezza il flusso documentale, rendendolo di fatto coincidente con il concetto di piattaforma di gestione documentale (che riguarda la gestione della lavorazione e che di fatto supporta principalmente la successiva fase). In questa trattazione viene considerato come protocollo informatico esclusivamente l’applicativo che supporta il nucleo minimo.

80 D.P.R. 28 dicembre 2000, n. 445, articolo 53 81 L’hash è una stringa di bit a lunghezza fissa, ottenuta mediante uno speciale algoritmo che, statisticamente, è associabile in maniera univoca ad una sequenza di bit originaria molto più lunga (es. un documento informatico). L’hash è solitamente usato per verificare la corrispondenza tra una sequenza di bit ricevuta e la sua impronta originaria (verifica di integrità). A partire da un hash non è però possibile ricostruire il messaggio originario.


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I documenti indicati dal CAD82 e tutti i documenti considerati come legalmente importanti per l’operatività di un Ente devono essere necessariamente protocollati e interessano, di norma, un numero stimato intorno all’80% dei flussi documentali di una PA83, a seconda del tipo di lavoro svolto. Risulta quindi importante definire a priori e in maniera chiara le tipologie di documenti che rientrano in questo processo.

Lavorazione 2.2.3.

Una volta protocollato, un documento informatico entra nella fase di lavorazione, nella quale viene assegnato ai soggetti che si occuperanno di processarlo, e che effettueranno su di esso azioni (manipolazione, modifica, integrazione, scorporo, etc.), sulla base delle procedure e degli obiettivi per cui lo specifico tipo di documenti è designato. In questa fase vengono solitamente aggiunti i metadati che caratterizzano ciascuna fase di lavoro dell’atto e gli allegati di contorno all’Atto stesso, che andranno a inserirsi all’interno del fascicolo iniziale in cui è contenuto l’Atto ufficiale. Non tutti i documenti allegati nella fase di lavorazione hanno necessità di essere protocollati, ma solo quelli ritenuti rilevanti per una identificazione univoca all’interno dell’iter.

Questa fase è solitamente supportata da un’applicazione documentale e da un sistema di workflow management che permettano di gestire le revisioni dell’atto e i passaggi di stato e di utente, abilitando quindi logiche di collaborazione formali tra i diversi soggetti. Tra le criticità di questa fase vi è da una parte la definizione delle competenze, che stabiliscono quali operazioni il singolo utente può fare sull’Atto, e dall’altra la flessibilità del sistema di workflow, un parametro fondamentale per non irrigidire eccessivamente il lavoro degli utenti, spesso abituati ad apportare correzioni informali che una piattaforma mal progettata potrebbe non permettere. È in questa fase che si notano maggiormente i benefici riguardanti la reingegnerizzazione dei processi in ottica di semplificazione dei procedimenti amministrativi e adattamento degli stessi alla gestione informatica.

82 D.lgs 235/10, Codice dell’Amministrazione Digitale, articolo 40-bis 83 L’ufficio cooperativo: le nuove frontiere della produttività nella pubblica amministrazione, Forum PA, 2007


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Invio e diffusione 2.2.4.

La fase di diffusione/invio del documento non è necessariamente consequenziale alle fasi precedenti ma, come indicato nella precedente Figura 4, è trasversale, in quanto un documento può essere divulgato sia appena introdotto nel sistema, sia al termine della lavorazione, sia nel momento dell’archiviazione, a seconda delle esigenze contingenti. Negli ultimi anni, in particolare con l’introduzione dei principi di trasparenza nella normativa e nelle linee guida delle nuove amministrazioni, l’esigenza di pubblicare gli Atti fin dai primi passi del relativo iter è un elemento fondamentale.

L’invio del documento è tra le voci di spesa che maggiormente contribuiscono al costo totale di gestione di un documento cartaceo ed è determinata sia dal costo di invio della lettera o raccomandata, sia dal tempo perso per il transito fisico del documento. La conversione a documento informatico dovrebbe risolvere entrambi questi problemi in quanto i costi di spedizione sarebbero pressoché nulli - dato l’utilizzo di internet – mentre il trasferimento del documento risulterebbe quasi immediato.

Si possono individuare 2 tipologie di diffusione del documento informatico:

• Comunicazioni interne: invio del materiale all’interno dei confini dell’Ente, per comunicazioni ad esempio tra amministrazione e dipendenti, oppure tra diverse unità organizzative, servizi o uffici, ma anche tra dipendente e dipendente. Gli strumenti usati in questi casi sono solitamente la Posta Elettronica (in alcuni casi anche Certificata) nel caso di invio mirato a una o più persone e, se eventualmente presente, l’intranet dell’Ente, che permette la creazione di bacheche elettroniche per la diffusione delle comunicazioni interne e degli atti rilevanti (es. nuove disposizioni, comunicazioni ufficiali, etc.). Normalmente le comunicazioni interne non devono sottostare a particolari vincoli normativi, a meno di indicazioni e regole interne specifiche di ogni Ente.

Comunicazioni esterne: invio del materiale ad altre amministrazioni, aziende o organizzazioni che collaborano con l’ente, nonché comunicazioni dirette al cittadino o in generale a qualunque stakeholder. Gli strumenti utilizzati in questo caso sono principalmente la PEC per comunicazioni puntuali e il portale web dell’Ente per pubblicazioni rivolte al pubblico indistinto. Per le comunicazioni esterne, la normativa (CAD) prevede alcune soluzioni tecniche che conferiscono piena validità ed efficacia probatoria alla comunicazione, anche in caso di contestazioni o procedimenti giuridici, come per esempio la firma digitale di tutti i documenti inviati (cfr. paragrafo 0 -


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• Firma elettronica e altri strumenti di marcatura).

Archiviazione e conservazione 2.2.5.

L’archiviazione dei documenti rappresenta la fase finale, e spesso più importante e delicata, di tutto il processo documentale. La gestione e la conservazione della documentazione dematerializzata rappresentano infatti due ambiti integrati ma strategicamente distinti. La gestione offre solitamente vantaggi immediati ed evidenti quali principalmente il risparmio di tempo e risorse, la conservazione invece, offre vantaggi meno visibili e quantificabili, ma di maggiore importanza per l’organizzazione nel tempo, soprattutto in ambito pubblico.

Le modalità e i processi di conservazione dipendono in maniera diretta dalla tipologia di supporto in cui il documento deve essere conservato. A seconda che il supporto di origine sia cartaceo o digitale si originano diverse modalità di archiviazione e conservazione:

• Conservazione del cartaceo digitale: genera processi di “conservazione sostitutiva” che potenzialmente permettono l’eliminazione definitiva della documentazione cartacea84. Questa pratica prevede la conservazione a lungo termine, oltre che del documento digitale, di tutte le informazioni di contorno al documento stesso, ovvero dei “metadati”, necessari per ovviare ai problemi indotti dalla progressiva obsolescenza dei supporti fisici e che dovranno essere inseriti a sistema. Lo scopo della conservazione è quello di mantenere l’integrità e l’autenticità dei documenti nel tempo.

• Conservazione del nativo digitale: genera processi di “archiviazione elettronica” che consistono nella memorizzazione su una piattaforma di gestione digitale dei documenti. In questo caso i metadati si trovano già anch’essi in formato digitale e devono solo essere importati nell’archivio. Lo scopo principale dell’archiviazione è consentire un accesso facile e funzionale ai documenti.

L’archivio è fondamentale nella funzione di una Pubblica Amministrazione in quanto rappresenta l’ambiente base di gestione dell’Ente, dove sono contenuti i documenti e i metadati che ne tracciano la storia; è nell’archivio infatti che viene mantenuta memoria delle relazioni e delle transazioni con cittadini e imprese.

84 Ad eccezione dei documenti ritenuti facenti parte della categoria dei Beni Culturali, o altre casistiche normate per legge.


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La normativa che regola questo processo è ampia e articolata, in quanto a livello giuridico una non corretta conservazione di un documento amministrativo, potrebbe per esempio renderne nullo il valore probatorio in sede di giudizio, creando diversi problemi all’organizzazione stessa. Risultano quindi determinanti le verifiche di integrità, autenticità e validità degli Atti firmati contenuti nei sistemi di archiviazione. Se fino a poco tempo fa la normativa prevedeva come unici documenti dal valore probatorio nel tempo quelli su formato cartaceo, costringendo l’Ente che voleva informatizzarsi a creare sistemi ibridi per rispettare le disposizioni normative e allo stesso tempo migliorare i processi interni, oggi la situazione è sicuramente migliorata in quanto il CAD ha dato piena validità giuridica al documento informatico senza controparte fisica.

In accordo con le disposizioni del nuovo CAD85, la Pubblica Amministrazione può decidere di effettuare la conservazione sostitutiva in due modi:

• Sviluppando internamente una soluzione specializzata in grado di rispondere ai requisiti di servizio necessari;

• Affidandosi ad un fornitore esterno certificato che effettui la conservazione sostitutiva per conto dell’Ente stesso. Questa tipologia di soggetti, gestendo un numero elevatissimo di documenti provenienti da più amministrazioni, riesce normalmente a perseguire economie di scala che permettono di offrire un servizio a costi contenuti.

Entrambi gli approcci comportano sia vantaggi che svantaggi: l’approccio interno permette di avere un controllo totale sugli archivi digitali dell’Ente, a fronte però di un aumento delle responsabilità, anche legali, relative alla relativa gestione e della complessità dell’implementazione tecnologica. Solitamente solo i grandi Enti pubblici hanno le risorse e le competenze per poter effettuare una conservazione interna. La soluzione della conservazione affidata ad un fornitore esterno trova invece un mercato interessato soprattutto, ma non solo, tra gli Enti locali di piccole dimensioni. Tale tipologia di soluzione abilita infatti un consistente risparmio nei costi di gestione e di implementazione informatica.

85 D.lgs 235/2010, Codice dell’Amministrazione Digitale, articolo 44 e 44-bis.


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Tecnologie e strumenti di supporto alla dematerializzazione 2.3.

Al fine di descrivere efficacemente la complessità che si cela dietro un progetto di dematerializzazione è fondamentale analizzare la componente tecnologica di tali soluzioni, ovvero gli strumenti e le applicazioni che permettono di realizzare effettivamente l’idea di progetto.

DigitPA, nelle sue linee guida86, entra nel merito della realizzazione di una piattaforma informatica di gestione documentale, identificando e consigliando alcune funzionalità che una moderna piattaforma dovrebbe offrire, in accordo con quanto stabilito dal nuovo CAD:

• La presenza di un sottosistema per la gestione documentale;

• L’aderenza o l’evoluzione della soluzione alle politiche di Business Process Reengineering (BPR);

• La presenza di un sistema di visualizzazione dei documenti che dia la possibilità di controllare ogni azione sul documento protocollato (stampa, download, invio mail...);

• Il mantenimento di un registro centralizzato delle attività utente;

• Il supporto al sistema di Posta Elettronica Certificata per l’invio/ricezione dei documenti esterni;

• La presenza di un sistema di archiviazione con servizi di firma digitale e marca temporale.

A seconda delle fasi del flusso documentale interessate dal progetto, e a seconda dei processi e degli uffici coinvolti, nonché ovviamente dalla tipologia di progetto di dematerializzazione realizzato, le tecnologie adottabili possono essere di diversi tipi. Nei seguenti paragrafi si cercherà di descrivere brevemente tali tecnologie, raggruppandole in famiglie funzionali e descrivendole secondo uno schema che prevede:

• La definizione delle loro funzioni principali;

• La definizione delle soluzioni tecniche con cui sono composte;

• La possibile utilità all’interno della PA;

86 Linee guida per l’adozione del protocollo informatico e per il trattamento informatico dei procedimenti amministrativi


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Strumenti di base 2.3.1.

Sono stati considerati come “Strumenti di base”, gli strumenti e le tecnologie classificabili come fondamentali e basilari per il compimento delle attività di qualsiasi Ente o che sono imposti dalla normativa nazionale per realizzare un progetto di dematerializzazione documentale. Rientrano in questa famiglia le applicazioni di Office Automation, gli strumenti di firma e marcatura, come la Firma Elettronica (Digitale) e la marca temporale e gli strumenti di comunicazione come la Posta Elettronica Certificata.

Office Automation 2.3.1.1.

Tra gli strumenti fondamentali che sono necessari per una gestione informatica di documenti e informazioni, rientrano indubbiamente i software di produttività personale, che sono ormai presenti in tutti gli uffici delle Pubbliche Amministrazioni. Il loro scopo è permettere la creazione, la manipolazione, l’elaborazione e la presentazione di documenti informatici, attraverso una serie di applicativi, solitamente dedicati ad una determinata tipologia di documento (documenti di testo, fogli di calcolo, presentazioni, collezioni di dati, etc.). Spesso tali applicativi sono offerti all’interno di apposite suite, come ad esempio Microsoft Office e la suite open source OpenOffice/LibreOffice.

L’utilizzo degli strumenti di office automation è ormai diffuso e consolidato nel supporto ai processi informativi delle organizzazioni e spesso tali applicativi vengono integrati con piattaforme di Document Management o Intranet più avanzate, che realizzano sistemi di gestione e condivisione dei files prodotti in un’ottica collaborativa. Negli ultimi anni si sta diffondendo l’utilizzo di tali software anche sotto forma di Software as a Service (cfr. paragrafo 2.4.2 - Modalità di implementazione e fruizione).


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Firma elettronica e altri strumenti di marcatura 2.3.1.2.

Come per i documenti cartacei ufficiali, per i quali è necessaria un’attestazione o validazione sotto forma di firma, anche per i documenti elettronici deve essere disponibile una funzionalità analoga che prende il nome di Firma Elettronica. Esistono diverse tipologie di firma elettronica, riconosciute legalmente dal CAD, ciascuna delle quali possiede diverse caratteristiche tecniche e giuridiche. Il CAD le definisce nel seguente modo87:

• Firma elettronica semplice: l’insieme dei dati in forma elettronica, allegati oppure connessi tramite associazione logica ad altri dati elettronici, utilizzati come metodo di identificazione informatica;

• Firma elettronica avanzata: l’insieme dei dati in forma elettronica allegati oppure connessi a un documento informatico, che consentono l’identificazione del firmatario del documento, che garantiscono la connessione univoca al firmatario, creati con mezzi sui quali il firmatario può conservare un ruolo esclusivo e che sono collegati ai dati ai quali detta firma si riferisce in modo da consentire di rilevare se i dati stessi siano stati successivamente modificati;

• Firma elettronica qualificata: un particolare tipo di firma elettronica avanzata basato su un certificato qualificato88 e realizzato mediante un dispositivo sicuro per la creazione della firma89;

• Firma digitale: un particolare tipo di firma elettronica qualificata basato su un certificato qualificato e su un sistema di chiavi crittografiche, una pubblica e una privata, correlate tra loro, che consente al titolare tramite la chiave privata e al destinatario tramite la chiave pubblica, rispettivamente di rendere manifesta e di verificare la provenienza e l’integrità di un documento informatico o di un insieme di documenti informatici.

Tra queste la firma digitale è quella più frequentemente usata nelle PA, in particolare per documenti ufficiali e legalmente rilevanti anche all’esterno dell’organizzazione, in quanto è l’unica a rispondere a specifici requisiti di sicurezza.

87 Definizioni, Codice dell’Amministrazione Digitale, articolo 1 comma Q, Q-bis, R, S 88 Rilasciato cioè da un Certificatore accreditato con DigitPA (per elenco e approfondimenti http://www.digitpa.gov.it/firma-digitale/certificatori-accreditati) 89 Ad esempio Smartcard, Token USB, dispositivi HSM per firma remota, etc.

http://www.digitpa.gov.it/firma-digitale/certificatori-accreditati


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Le relative caratteristiche tecniche e giuridiche sono riassunte nelle seguenti tabelle, in modo da fornire un quadro schematico delle differenze pratiche tra le diverse tipologie.

CARATTERISTICHE TECNICHE

Firma elettronica

Firma elettr. avanzata

Firma elettr. qualificata Firma digitale

Identificazione del mittente X X X X

Integrità dei dati

X X X

Connessione univoca firmatario-dati

X X X

Basata su un certificato qualificato

X X

Uso di un dispositivo sicuro per la creazione

X X

Uso di coppia di chiavi crittografiche

X

Tabella 4 - Quadro sintetico delle caratteristiche tecniche dei vari tipi di firma

CARATTERISTICHE GIURIDICHE

Firma elettronica

Firma elettr. avanzata

Firma elettr. qualificata Firma digitale

Caratteristiche di sicurezza definite

No Si

Caratteristiche tecnologiche definite

No Si

Ripudiabilità a terzi in sede di giudizio Non riconosciuto

Disconoscimento tramite querela di falso

Opponibilità in sede di giudizio No Si

Efficacia probatoria Valutabile dal giudice caso per caso

rif. Scrittura Privata (art. 2702 del Codice Civile)

Idoneità a integrare la forma scritta

Valutabile dal giudice caso per

caso

Si (con eccezioni)

Si Si

Tabella 5 - Caratteristiche giuridiche delle tipologie di firma elettronica

Altro strumento chiave per garantire giuridicamente il passaggio definitivo al documento informatico è la marca temporale. La marcatura temporale (Digital Time Stamp) è un certificato generato da una terza parte fidata (soggetti terzi che si trovano in posizione di neutralità rispetto agli utilizzatori), che attesta l’esattezza del riferimento temporale (data, ora e altri metadati specifici) in cui si sottoscrive digitalmente la struttura dei dati, conferendo quindi valore legale al documento informatico nel tempo. La marcatura viene


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usata tipicamente in combinazione alla firma digitale, per validare ed estendere la durata di documenti la cui validità e i cui effetti si protraggono oltre il limite di validità del certificato apposto al momento della firma, tipicamente imposto dal certificatore o dalle politiche stesse dell’organizzazione.

Da tutto ciò è possibile comprendere come, sotto l’aspetto tecnologico, non esistano generalmente problemi per garantire l’integrità, l’autenticità e il non ripudio di un documento informatico; anche l’impianto giuridico, di recente rivisto con nuove norme in materia, ha ora acquisito tutti quegli elementi minimi che gli permettono di essere predisposto per accogliere e regolare adeguatamente il completo passaggio da una gestione cartacea a una gestione digitale delle pratiche.

Posta Elettronica Certificata (PEC) 2.3.1.3.

Una delle fasi del documento su cui maggiormente si è concentrata l’attenzione delle istituzioni è la sua diffusione. Se infatti per i documenti cartacei le comunicazioni, le notifiche e gli invii di atti rilevanti sono effettuati mediante raccomandata a/r, che garantisce la tracciabilità legale della trasmissione e la notifica dell’effettivo ricevimento, con la dematerializzazione dei documenti è stato necessario stabilire un nuovo strumento che permettesse una funzionalità paragonabile. La Posta Elettronica Certificata (PEC) è stata introdotta nel quadro legislativo nel 2005 e nel 2011 è stata resa obbligatoria per i rapporti tra PA e privati, e fornita gratuitamente dal Governo a tutti i cittadini, diventando lo strumento standard di comunicazione e diffusione di documenti informatici.

La PEC garantisce esclusivamente la certezza circa la disponibilità del documento da parte del destinatario, ma non certifica né provenienza né integrità del documento spedito, che deve essere per tale ragione firmato digitalmente. La trasmissione è certificata mediante l’invio di una “busta di trasporto”, che contiene il messaggio spedito, i dati di certificazione e la firma apposta dal gestore del servizio PEC, e dalla eventuale ricezione di una “busta di anomalia” nel caso di problemi di consegna. Oltre a questi elementi, viene gestita una serie di ricevute (accettazione, presa in carico, avvenuta consegna, mancata consegna, etc.), anch’esse firmate digitalmente dal provider del servizio, che notificano ogni fase del processo di invio, e vengono mantenuti dei log di tracciatura delle diverse azioni.

È chiaro come il ruolo del gestore di PEC sia quindi determinante e può essere svolto sia dall’Ente stesso che da una organizzazione esterna accreditata DigitPA, ovvero iscritta all’elenco dei gestori pubblici IGPEC e avente determinati livelli di servizio.


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Gestione e pubblicazione dei contenuti 2.3.2.

Una delle esigenze primarie di qualsiasi organizzazione pubblica è quella di gestire e pubblicare i contenuti in essa prodotti, che possono essere rappresentati da semplici metadati informativi fino a veri e propri documenti strutturati. Per permettere di catalogare, e ricercare efficacemente tali informazioni durante i processi interni all’Ente, spesso le organizzazioni si dotano di applicazioni dedicate alla gestione di tali contenuti, che offrono anche funzionalità basilari di pubblicazione. Per esigenze più evolute sono disponibili invece software specifici che abilitano un supporto totale al ciclo di vita del documento.

In base al grado di supporto che si vuole ottenere e alla principale funzione da assolvere, si possono distinguere le seguenti famiglie di prodotti:

• Content / Document Management System

• Web Portal

• Enterprise Content Management

Tali piattaforme sono descritte nel dettaglio nei seguenti paragrafi.

Content / Document Management System 2.3.2.1.

I CMS sono sistemi applicativi volti alla gestione delle informazioni, che raccolgono una serie di strumenti per il supporto alla creazione e alla pubblicazione di generici contenuti prodotti lungo il flusso di lavoro in un ambiente collaborativo.

Le principali funzionalità consistono in:

• Facilitare la creazione e l’elaborazione (es. generazione report) dei dati;

• Offrire un archivio in cui memorizzare e ricercare velocemente i dati;

• Permettere a un dato numero di persone di collaborare e condividere dati;

• Controllare l’accesso ai dati gestendo i permessi di visualizzazione e modifica;

In particolare nell’ultimo periodo, hanno assunto sempre più importanza i cosiddetti Web Content Management System (WCMS) che rappresentano l’evoluzione dei CMS volti alla gestione di siti web di grandi dimensioni o che richiedono un frequente aggiornamento.

Una tipologia particolare di CMS, spesso considerata come tipologia di strumento indipendente, è rappresentata dai Document Management System (DMS). Mentre i CMS gestiscono generici contenuti informativi, i DMS sono invece specializzati nella gestione di informazioni strutturate all’interno di file e documenti, offrendo una serie di funzionalità


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specifiche che ne permettono l’organizzazione, la ricerca e la tracciatura di eventuali modifiche. Tra queste si citano le principali90:

• Controllo di versione: hanno la possibilità di tenere memoria e recuperare versioni precedenti del documento trattato;

• Servizi di Libreria: controllano i documenti in ingresso e in uscita per l’editing;

• Sicurezza: disciplinano chi ha i diritti di accesso e modifica alle informazioni contenute;

• Accesso comune: permettono agli utenti di accedere alle informazioni ovunque si trovino, senza preoccuparsi di dove il documento risiede e della connettività;

• Organizzazione: usano gli indici, i registri, la ricerca full-text e altri metodi tecnici per aiutare gli utenti a reperire gli atti desiderati.

Nella loro accezione più stretta sono solitamente software a bassa complessità, che spesso espongono un’interfaccia web e sono in grado di integrarsi tramite plug-in con gli applicativi di produttività personale dell’Ente per salvare i documenti in cartelle condivise.

Web Portal 2.3.2.2.

Per esigenze avanzate di pubblicazione e integrazione di diverse tipologie di contenuto e di abilitazione a logiche collaborative inter-funzionali (di seguito approfondite nel paragrafo 2.3.4 - Gestione della conoscenza e della collaborazione) l’uso di un sistema WCMS limita fortemente le opportunità dell’organizzazione. L’evoluzione della rete internet ha infatti comportato il passaggio dei siti da semplici contenitori di informazioni a vere e proprie applicazioni di servizio91. Si può quindi pensare di dotare il sistema informativo di un Portale Web.

I portali web possono essere definiti come software che forniscono una infrastruttura web che permette l’interazione tra gli asset dell’Ente, quali informazioni, processi, conoscenza e risorse umane, e li mette a disposizione del visitatore in maniera aggregata e personalizzata. Il portale è quindi una sorta di aggregatore di informazioni, strumenti e funzionalità che si propone come guida e punto di accesso preferenziale alle risorse dell’Ente e ai servizi che esso offre.

È possibile individuare storicamente due linee di sviluppo dei portali:

90 Tuemmler B., Basics of successful document management, 2006 91 MacComascaigh M. Murphy J., The Roles and Synergies of Portal Software and Web Content Management, 2011


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• portali verticali: chiamati anche portali web “di nicchia”, che si focalizzano su tematiche specialistiche o su una specifica fascia di utenti.

• portali orizzontali: di tipo generalista, aggregano in un'unica piattaforma risorse di diverso tipo spesso provenienti da Sistemi Informativi o piattaforme applicative differenti, garantendo un’integrazione tra di essi.

Il portale di un Ente pubblico, che rappresenta solitamente il sito istituzionale dell’Ente, è di norma di tipo orizzontale e in esso vengono raccolte informazioni e servizi provenienti dai diversi uffici amministrativi, raggruppati in categorie tematiche. I portali rappresentando la prima interfaccia con il cittadino, e in genere con l’utente esterno, e negli anni stanno quindi assumendo un importanza strategica come punto principale e privilegiato di accesso ai servizi erogati dalle amministrazioni.

Enterprise Content Management 2.3.2.3.

Per esigenze di gestione dei contenuti più evolute, è a volte necessario fare riferimento a suite complete che integrano in un'unica piattaforma una serie di strumenti con lo scopo di gestire in maniera omnicomprensiva tutto il ciclo di vita del contenuto. Tipicamente una piattaforma ECM è composta da:

• Document Management: per la gestione di documenti strutturati;

• Web Content Management: per la gestione e la pubblicazione (interna ed esterna) dei vari contenuti gestiti;

• Records Management: per gestire l’archiviazione e la conservazione della documentazione prodotta, fino all’eventuale eliminazione;

• Workflow/BPM: per la gestione del flusso di lavoro e la modellazione delle relative fasi procedurali;

• Image processing application: per l’acquisizione di informazioni contenute in documenti cartacei (es. OCR);

• Social Content: per la gestione e la strutturazione di contenuti provenienti dalla “community” (interna o esterna);

• Altri componenti aggiuntivi (es. indexing, taxonomy, search, content and web analytics, e-mail management, etc.).

Alcuni di questi software sono stati trattati separatamente in precedenza mentre altri verranno trattati nei prossimi paragrafi, in quanto ciascuno di essi può essere solitamente implementato in maniera indipendente dagli altri, a seconda delle necessità dell’Ente.


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La strategia che accompagna l’uso degli ECM è quella di aiutare l’organizzazione a tenere sotto controllo i propri contenuti con lo scopo di incrementare fortemente la propria produttività, incoraggiare la collaborazione tra gli utenti e rendere le informazioni più facilmente condivisibili.92

Gestione dei processi 2.3.3.

Per organizzazioni fortemente orientate alle procedure, come appunto la Pubblica Amministrazione, una efficace gestione dei processi è una chiave determinante per riuscire a supportare e controllare la complessità operativa tipica della gestione cartacea “tradizionale” degli iter. Un rischio concreto del passaggio al digitale è infatti quello di causare un eccessivo irrigidimento delle nuove procedure, condizionato dall’adattamento ai vincoli tecnologici imposti dall’uso di sistemi informatici non adeguati o non configurati adeguatamente. Questo non consentirebbe di sfruttare in pieno il potenziale di innovazione che invece tali sistemi sono in grado di offrire. Vi è inoltre il rischio di una perdita di presidio del processo stesso, causato da un livello non sufficiente di controllo di iter completamente dematerializzati.

In quest’ottica risultano perciò importanti le piattaforme software che sono in gradi di offrire un adeguato supporto ai processi. Tali piattaforme verranno descritte nei seguenti paragrafi.

Workflow Management System 2.3.3.1.

Una piattaforma di Workflow management consiste in un sistema in grado di supportare un’organizzazione nella formalizzazione e nell’esecuzione di processi complessi, gestendone i vari snodi decisionali e operativi previsti e consentendo agli utenti di interagire secondo gli schemi previsti.

Un sistema WMS è tipicamente composto da due componenti fondamentali:

• Workflow Automation: consente di progettare e configurare il flusso di lavoro del processo, formalizzando queste informazioni all’interno della piattaforma WMS. Attraverso uno specifico linguaggio di modellazione (es. BPMN 2.093) il WMS è in grado di scomporre i processi in singole attività, legandole logicamente tra loro

92 What is Enterprise Content Management (ECM)?, AIIM, www.aiim.org 93 Il BPMN 2.0 (Business Process Model and Notation, v. 2) è la versione più recente dello standard internazionale di modellazione grafica dei processi di business, sviluppato dalla Business Process Management Initiative (BPMI). http://www.bpmn.org/

http://www.aiim.org/

http://www.bpmn.org/


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secondo criteri predeterminati e permettendo così di controllare e definire il flusso di esecuzione e lo scambio di informazioni.

• Process Management: una volta modellati i processi aziendali, permette una loro completa gestione, attivandoli/disattivandoli al verificarsi di determinati eventi, stabilendo “chi può fare che cosa”, e gestendo l’evoluzione delle pratiche lungo l’iter.

I principali vantaggi operativi derivanti dall’uso di un WMS consistono nell’automazione completa di attività puramente meccaniche, che non hanno cioè bisogno di nessuna componente umana (es. l’invio di una notifica al realizzarsi di un determinato evento) e un attenta gestione di regole e permessi, che permette di riprodurre informaticamente i compiti tipici di processi che interessano, nel loro iter, più utenti o che hanno in generale una complessità esecutiva medio-alta (es. presenza di parallelizzazioni, attese per convalida, decisioni di avanzamento congiunte, etc.). Tali strumenti offrono inoltre supporto per la memorizzazione e la ricerca rapida di metadati riferibili a determinate pratiche e processi.

Business Process Management Suite 2.3.3.2.

Le piattaforme BPMS (Business Process Management Suite) si propongono di fornire la flessibilità organizzativo-gestionale richiesta dai sempre più frequenti cambiamenti di contesto in cui l’organizzazione opera (es. il cambiamento della normativa, il cambiamento delle condizioni esterne, etc.), oltre che fornire supporto all’operatività quotidiana dell’organizzazione stessa. Il valore portato da una suite BPM è quello di riuscire a disaccoppiare le logiche di processo dalla loro implementazione informatica. Grazie all’uso di strumenti di supporto alla definizione della logica di business (es. configuratori grafici per la modellazione dei flussi di lavoro), che sono facilmente comprensibili e utilizzabili anche dal personale non tecnico dell’organizzazione, è infatti possibile agire sui processi dell’Ente senza richiedere, nei limiti del possibile, un intervento sul codice dell’applicazione. In tal modo, gestire processi che cambiano frequentemente nel tempo risulta essere molto più semplice e veloce e tale attività può essere affidata a persone che hanno conoscenza diretta dei processi dell’Ente, aumentando quindi la confidenza che le variazioni apportate siano effettivamente in linea con i requisiti funzionali e di processo.


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Dal punto di vista funzionale le suite BPM sono costituite da più applicativi software integrati tra loro, ognuno dei quali fornisce una determinata funzionalità. I principali sono:

• Workflow Management System (WMS): permette la gestione dei workflow di processo a livello informatico e contiene tutte le logiche deputate alla gestione dei dati e ai passaggi di stato delle pratiche.

• Business Process Designer: permette la progettazione, il disegno e la modellazione dei processi attraverso un tool grafico e un linguaggio di processo (BPMN, UML, etc.) che prevede un set standard di artefatti e oggetti. Questa logica di processo consente di modificare automaticamente le logiche di workflow sottostanti.

• Simulatore: permette di verificare la correttezza formale e operativa di un determinato workflow progettato, simulando l’esecuzione di eventi e operazioni.

• Document Management System (DMS): gestisce i documenti, e i dati ad esso associati, che accompagnano e caratterizzano i vari processi implementati.

• Business Activity Monitoring (BAM): monitora in tempo reale l’esecuzione dei diversi processi attivi rilevando gli indici di performance (es. tempo di attraversamento, inserimenti errati, etc.).

• Reporting Tools: permette la creazione di report di presentazione dei dati relativi ai maggiori processi e alle pratiche gestite.

• Task Manager: fornisce un quadro personale ai diversi utenti sulle operazioni loro richieste negli iter di processo, gestendone le eventuali priorità.

Figura 5 - Esempio di una modellazione grafica di processo


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Gestione della conoscenza e della collaborazione 2.3.4.

Nei precedenti paragrafi si è visto come possono essere supportate le esigenze operative basilari di un Ente pubblico, ovvero la gestione dei contenuti (documenti e informazioni) e dei processi. Spesso però, soprattutto per organizzazioni complesse in cui la componente umana, l’esperienza e il sapere rappresentano fattori determinanti, diventa necessario avere il supporto di strumenti che permettano di governare la conoscenza che risiede nelle singole persone dell’organizzazione e che si sviluppa tramite le relative relazioni di collaborazione.

Tutto ciò si traduce nel dare la possibilità all’Ente di raccogliere, organizzare, indicizzare e rendere fruibile a tutto il personale tale conoscenza, sia per lo svolgimento delle attività operative, sia per il raggiungimento di una adeguata consapevolezza che aiuta le scelte strategiche che riguardano il management. Spesso questa conoscenza rimane infatti tacita nell’organizzazione, e, non essendo formalizzata, rischia di non poter essere utilizzabile nel complesso dall’Ente o di perdersi nel momento in cui si ha un turn-over del personale.

Nel panorama italiano è importante sottolineare un progetto in particolare che mira a diffondere la cultura e gli strumenti del Knowledge Management tra le PA. MagellanoPA94 è un sistema di gestione della conoscenza su piattaforma web appositamente pensato per la PA e promosso direttamente dal Ministero della Pubblica Amministrazione e dell’Innovazione. Lo scopo della nascita di un sistema centralizzato di Knowledge Management System è quello di fissare e condividere la conoscenza e il patrimonio informativo acquisito nel tempo da tutte le PA, in modo da renderlo disponibile al sistema complessivo delle PA italiane, assicurando la continuità dell’innovazione organizzativa e livellando, per quanto possibile, le differenze culturali.

Verranno di seguito introdotti due famiglie di strumenti finalizzati alla gestione della conoscenza e all’abilitazione della collaborazione all’interno delle organizzazioni:

• Intranet ed Extranet

• Social Software.

94 MagellanoPA, progetto promosso dal Ministero della Pubblica Amministrazione e dell’innovazione http://www.magellanopa.it/

Figura 6 - Piramide della conoscenza

http://www.magellanopa.it/default.aspx?Page=4


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Intranet ed Extranet 2.3.4.1.

Se i Portali Web rappresentano il front-end, ovvero il punto di accesso preferenziale del cittadino verso i servizi offerti dalla PA, l’Intranet e la Extranet sono invece il fulcro del back-end, cioè il punto di accesso principale da parte del personale interno all’Ente a tutti quei servizi e informazioni necessari per svolgere il proprio lavoro.

Spesso con questo termine si fa un riferimento specifico verso un insieme di sistemi applicativi web based, integrati in un'unica interfaccia, che permette di porre le basi per la creazione di un ambiente di lavoro virtuale condiviso (Virtual Workspace) che ha 2 scopi principali:

• fungere da contenitore di dati, informazioni, documenti e conoscenze formalizzate, opportunamente categorizzati e indicizzati in modo da risultare facilmente fruibili nello svolgimento delle proprie mansioni;

• costituire un punto di incontro per la comunicazione e collaborazione tra gli individui appartenenti ad un organizzazione, indipendentemente dalla loro area funzionale.

L’infrastruttura tecnologica di una Intranet può essere scomposta in quattro componenti logici di base95:

• Presentazione: interfaccia utente di accesso ai servizi.

• Logica applicativa di business: implementa le funzionalità delle applicazioni presenti sulla Intranet.

• Servizi comuni: servizi condivisi fra le varie applicazioni, classificabili in infrastrutturali (necessari per il corretto utilizzo dell’applicazione: identificazione, autenticazione, personalizzazione, sicurezza, ecc.) e applicativi (di utilizzo generale e quindi condivisi fra le applicazioni, come strumenti di ricerca, directory, collaborazione di base, servizi di gestione delle informazioni come Document Management e Content Management, ecc.).

• Integrazione: modalità di connessione di ogni applicazione della Intranet con altre applicazioni e altri sistemi informativi aziendali (applicazioni legacy).

La costruzione di un’infrastruttura comune di supporto ad elevata integrazione, che superi la configurazione delle isole applicative, è fondamentale per il corretto sviluppo di un progetto Intranet, in quanto consente vantaggi notevoli in un’ottica di lungo periodo, sia in

95 “Oltre le Intranet e i Portali: l’emergere dei Virtual Workspace”, Osservatorio sulle Intranet ed i nuovi Sistemi Informativi, School of Management, Politecnico di Milano, Rapporto 2006


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termini di aumento di efficacia e di efficienza delle applicazioni, sia di aumento della flessibilità.

La tecnologia sulla quale sono basati i sistemi Intranet ed Extranet è quindi del tutto simile a quella utilizzata per la costruzione dei portali web, ma per queste piattaforme interne viene posta particolare attenzione ai sistemi di protezione degli accessi e ai permessi sulle possibili attività.

I sistemi Intranet es Extranet solitamente includono le seguenti componenti applicative:

• Publishing: pubblicazione, personalizzazione e visualizzazione dei contenuti di pagine riservate, al fine di realizzare comunicazioni monodirezionali di contenuti verso il personale.

• Document management: supporto all'acquisizione e alla gestione della conoscenza esplicita e formalizzata, con funzioni di archiviazione, indicizzazione, correlazione e ricerca;

• Community: supporto alla comunicazione e all'interazione tra utenti attraverso servizi interattivi (forum, mailing list, instant messaging, chat etc.), finalizzati alla gestione della conoscenza implicita all'interno dell'azienda;

• Collaborative work: supporto alla collaborazione e al teamworking (ad esempio groupware, e-room, videoconferenze etc.);

• Legacy integration: supporto all'accesso ai sistemi informativi aziendali, ai dati e alle procedure dei sistemi gestionali e di tutti gli altri applicativi utilizzati;

• Self Service: funzionalità in grado di erogare servizi interattivi ai dipendenti, come e-learning, rubrica del personale, modulistica, help desk informatico etc.

Social software 2.3.4.2.

Il fenomeno “sociale” in ambito consumer sta rivoluzionando le modalità di comunicazione e relazione tra gli individui attraverso la rete internet. Anche all’interno delle organizzazioni è possibile fare leva su questo fenomeno e sui relativi strumenti, anche se la tecnologia è molto recente e i modelli organizzativi ancora in una fase di consolidamento.

Gli strumenti definiti “sociali” o “2.0”, nelle moderne organizzazioni, svolgono il ruolo di abilitare la collaborazione e la condivisione di informazioni e conoscenza partendo proprio da chi genera questi elementi, ovvero dai dipendenti che operano nei processi amministrativi.


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Grazie a questi strumenti potrebbe essere infatti possibile abbattere le barriere organizzative tipiche di organizzazioni fortemente strutturate e gerarchiche, per realizzare un interazione orizzontale che permetta la creazione di comunità o gruppi di lavoro specifici su un determinato tema, oppure raccogliere in modo semi-strutturato suggerimenti e contributi provenienti sia dall’interno che dall’esterno dell’amministrazione stessa. Vista la popolarità del paradigma social 2.0 nella società, infatti, tali strumenti potrebbero essere usati anche per realizzare quell’interazione stretta tra PA e cittadino che è uno dei pilastri portanti delle strategie di Open Government.

In tal modo verrebbe facilitato il “crowdsourcing” e l’innovazione, riducendo le latenze e le inefficienze nei processi amministrativi e nelle interazioni con l’esterno e facilitando la ricerca delle competenze necessarie da interrogare per la soluzione di un problema.

Alcuni dei principali strumenti sociali che possono entrare in un organizzazione sono:

• Blog: per la condivisione diretta e diffusa di informazioni.

• Forum di discussione: per la collaborazione tematica.

• Wiki: per la realizzazione collaborata e condivisa di una piattaforma di KM.

• Social network: per la creazione di reti sociali e l’individuazione di profili interessanti, nonché per la condivisione mirata di informazioni e conoscenza.

• Strumenti di tagging: per l’organizzazione non gerarchica dei contenuti.

In particolare, all’interno delle organizzazioni, gli strumenti Wiki possono rappresentare un elemento molto potente per il supporto alla creazione di una conoscenza collaborativa, in quanto capaci di supportare la formalizzazione del sapere destrutturato e delle best practice, all’interno di una piattaforma semplice, flessibile e in continua evoluzione.

Per queste particolari tipologie di software sono comunque necessari un forte presidio e una governance chiara che ne regoli l’utilizzo, per evitare che un uso improprio dello strumento vanifichi i possibili benefici ottenibili.


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Elementi di scelta degli strumenti 2.4.

Nella scelta degli strumenti da utilizzare per un determinato progetto di dematerializzazione, rientrano anche altre considerazioni che vanno oltre la scelta di quale applicativo utilizzare. A prescindere dalla soluzione o dalle soluzioni tecnologiche, vi sono infatti delle decisioni strategiche che caratterizzeranno in maniera determinante la tipologia di progetto e le modalità con cui esso potrà essere sviluppato e fruito.

Tra le scelte più rilevanti si evidenziano:

• La tipologia di strumenti usati (open source o proprietari), che determinano la flessibilità sia nello sviluppo sia nell’evoluzione del progetto;

• Le modalità di fruizione di tali strumenti (in house o software as a service), che determinano l’impatto di questi strumenti in termini economici e strutturali all’interno dell’organizzazione.

Verranno di seguito analizzate le dinamiche che guidano queste particolari scelte.

Tipologia degli strumenti 2.4.1.

La prima scelta riguarda la natura degli strumenti che dovranno essere utilizzati: esiste infatti la possibilità di utilizzare sia prodotti open source che prodotti proprietari. A prima vista la scelta può sembrare banale e confinata al solo aspetto tecnologico, ma in realtà essa incide in modo profondo sulla cultura e sul modo con cui l’organizzazione approccia e gestisce la tecnologia e sui futuri progetti di evoluzione.

Il software open source, chiamato anche “software libero” in una sua accezione più evocativa, è quel software per cui lo sviluppatore rilascia liberamente il codice sorgente che sta alla base del software stesso. Per tali applicazioni è quindi garantito il diritto dell’utente di eseguire liberamente il programma, di studiarne il funzionamento e adattarlo alle proprie esigenze, di copiare e migliorare il programma, e di redistribuire liberamente copie e miglioramenti al pubblico96. Il software libero non viene tipicamente venduto direttamente, seppur questo sia possibile, ma viene piuttosto usato come vettore gratuito per l’eventuale offerta di una serie di altri servizi accessori al software stesso, come per esempio l’assistenza o pacchetti aggiuntivi esclusivi.

96 Definizione di Software Libero, Free Software Foundation, http://www.gnu.org/philosophy/free-sw.it.html

http://www.gnu.org/philosophy/free-sw.it.html

http://www.gnu.org/philosophy/free-sw.it.html


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Un software di tale tipo viene rilasciato usando una delle licenze open source definite dal consorzio OSI97, tra le quali le più utilizzate sono la GNU/GPL, in tutte le sue varianti, la BSD, la Apache e la EUPL, una licenza rilasciata dall’UE appositamente per le PA. Tali licenze pongono determinati vincoli legali sui software licenziati, stabilendo alcune regole per il rispetto della proprietà intellettuale degli autori, tutelandone quindi abusi e appropriazioni illecite, e preservando il funzionamento dell’intero movimento open source, garantendo comunque all’utilizzatore i diritti e i principi precedentemente esposti.

Il movimento open source nell’ultimo decennio è stato caratterizzato da una forte crescita e, analizzando il mercato delle soluzioni precedentemente esposte98, non è raro oggi trovare soluzioni software di successo che seguono questo paradigma anche a livello enterprise, come ad esempio Alfresco (DMS/ECM), Drupal (CMS), Liferay (Web Portal), e altri. Questi software, proprio per la loro natura aperta, si stanno diffondendo anche presso le PA.

I software proprietari invece, seguono solitamente dinamiche commerciali, vendendo direttamente il software attraverso una “licenza d’uso” che non attribuisce all’utente la proprietà del software, ma ne permette l’utilizzo nei modi definiti dagli stessi sviluppatori. Questa tipologia di software è ancora la più diffusa utilizzata in ambito enterprise, soprattutto per una maggiore maturità dei prodotti, presenti sul mercato da più tempo, e per la presenza di servizi di assistenza e garanzia qualificati.

Tra questi due approcci antitetici, vi sono poi una serie di “sfumature” intermedie o di combinazioni che portano spesso alla definizione di un offerta software complessa: per esempio è frequente trovare un determinato applicativo open source disponibile gratuitamente per uso non commerciale, che diventa invece a pagamento per uso aziendale, offrendo alcune funzionalità aggiuntive e supporto qualificato.

Risulta chiaro come, in questo contesto, la Pubblica Amministrazione si trova di fronte ad una scelta non banale, che deve essere attentamente valutata in base a considerazioni non solo tecnologiche ma anche economiche, organizzative e, essendo comunque un servizio pubblico, anche politiche.

Studi del CNIPA99 (ora DigitPA), indicano come l’uso di tecnologie open source in una PA sia una pratica auspicabile, in particolare in garanzia del riuso di tali tecnologie tra più

97 Elenco completo delle licenze ritenute open source dall’OSI (Open Source Initiative) http://www.opensource.org/licenses/alphabetical 98 L’analisi del mercato è stata effettuata basandosi sui Magic Quadrant di Gartner, ove disponibili. 99 Rapporto conclusivo gruppo di lavoro “Codice Sorgente Aperto”, CNIPA, 2004

http://www.opensource.org/licenses/alphabetical


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amministrazioni e dell’aderenza a formati aperti. Il nuovo CAD inoltre, stabilisce che, in una gara pubblica di fornitura, il software open source venga equiparato a tutti gli effetti al software proprietario, indirizzando quindi gli Enti verso un atteggiamento che non contrasti queste soluzioni, a differenza di quanto fino ad ora poteva accadere.

Una presa di posizione sulla bontà di una soluzione open source rispetto a una proprietaria è sempre difficile, in quanto i parametri da valutare sono diversi caso per caso e dipendono fortemente dalla situazione organizzativa e tecnologica in cui tali software vengono implementati. Il seguente elenco propone una sintesi delle considerazioni più comuni sui vantaggi e gli svantaggi pratici dell’uso di tecnologia open source rispetto al software proprietario:

Vantaggi

• Risparmio nei costi di licenza;

• Possibilità di personalizzazione e adattamento alle esigenze specifiche (flessibilità);

• Attitudine all’aderenza a standard e formati aperti;

• Indipendenza da fornitori specifici;

• Trasparenza, data dalla possibilità di accesso al codice sorgente;

Svantaggi

• Generalmente minori garanzie di solidità e innovazione dei vendor;

• Completezza funzionale solitamente di ordine inferiore ai corrispettivi software “best of breed” commerciali;

• Qualità della documentazione e del supporto fornito;

• Dipendenza da terze parti e dalla comunità.

In termini assoluti non è possibile dire che un modello è migliore di un altro, ma la scelta deve essere valutata esigenza per esigenza e inserita all’interno di una precisa strategia di evoluzione dei Sistemi Informativi.

Modalità di implementazione e fruizione 2.4.2.

Oltre alla natura degli strumenti tecnologici usati in un progetto, è anche fondamentale stabilire le modalità di implementazione e fruizione degli stessi. La scelta che si pone è quella di definire se implementare tali soluzioni internamente, ovvero nei sistemi informativi interni all’Ente o comunque di sua proprietà, oppure di affidarsi a provider esterni.


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Sintetizzando tali modelli è quindi possibile definire i due paradigmi alla base delle possibili scelte di un organizzazione:

Paradigma “in house”: l’applicazione viene implementata internamente o integrata nei SI dell’Ente, rappresentando a tutti gli effetti una proprietà dell’amministrazione.

Paradigma “as a service”: si fruisce di un applicazione di proprietà del provider, gestita interamente da esso nel proprio SI ed, erogata verso l’Ente attraverso un interfaccia web-based. Solitamente in questo caso viene proposta una sottoscrizione d’uso, per la quale l’Ente paga un corrispettivo in base ad alcune caratteristiche tecnico-organizzative (es. numero dipendenti, funzionalità, etc.) e/o al consumo effettivo del servizio.

Entrambi i paradigmi hanno sia vantaggi che svantaggi, che anche in questo caso devono rientrare nelle scelte dell’organizzazione, in relazione alla tipologia di progetto da sviluppare.

Con il paradigma in house, l’Ente mantiene il controllo totale sull’applicazione e sui dati in essa contenuti, dovendosi per contro accollare gli oneri di sviluppo, gestione e manutenzione della stessa. Inoltre questa soluzione soffre di rigidità operativa, in quanto le prestazioni dell’applicazione sono fortemente legate all’infrastruttura tecnologica disponibile.

Con il paradigma del software as a service, invece, demandando in outsourcing la completa gestione dell’applicativo e, di conseguenza, dei dati in essa contenuti, l’Ente si assume un rischio intrinseco di sicurezza legato alla fiducia riposta nel provider scelto, che in sistema pubblici che spesso gestiscono informazioni sensibili è un parametro da tenere in forte considerazione. Inoltre le possibilità di personalizzazione dell’applicazione sono ridotte al minimo ed è necessario valutare attentamente l’implicazione di possibili discontinuità nel servizio. Questo modello però, consente forti risparmi e semplificazioni per la gestione IT dell’Ente, che non si deve più occupare internamente di assicurare la disponibilità dell’applicazione o la sua manutenzione, né deve prevedere l’acquisto di nuovi server. Pagando per ciò che effettivamente si consuma, si beneficia inoltre di una maggiore efficienza della spesa e di una trasformazione di costi fissi in costi variabili. Essendo inoltre che tali soluzioni sono realizzate in sistemi cloud, nei quali vi è un disaccoppiamento tra la parte applicativa e l’hardware sottostante, la flessibilità operativa è garantita ed è in questo modo più agevole rispondere a eventuali picchi di domanda.

Questi due paradigmi rappresentano gli estremi delle possibili scelte: vi sono però una serie di modelli intermedi che spesso rappresentano la scelta più indicata per determinati tipi di contesti organizzativi e tecnologici. Ad esempio è attualmente diffuso il modello


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dell’Infrastructure as a Service (IaaS) nel quale il fornitore non offre all’organizzazione l’applicazione finale, ma un’infrastruttura fruibile da remoto che permette la realizzazione delle applicazione da parte dell’organizzazione stessa o di un altro fornitore. In questo caso è possibile quindi realizzare specifiche applicazioni dedicate, che seguono le evoluzioni stabilite, mantenendo comunque per l’organizzazione il vantaggio di non dover gestire al proprio interno la complessità tecnologica di base necessaria al relativo funzionamento.

Spesso le soluzioni software as a service veicolate sul Sistema Pubblico di Connettività nazionale, vengono utilizzate dalle Pubbliche Amministrazioni Locali più articolate, come le Regioni o le Provincie, per fornire servizi applicativi a Comuni o Enti pubblici che altrimenti non avrebbero i mezzi e le competenze per sviluppare internamente tale soluzione. Un esempio è rappresentato dall‘Albo Pretorio Online, diventato recentemente obbligatorio. Alcune province (ad es. Como) hanno infatti realizzato una piattaforma per offrire un Albo Pretorio sovracomunale, in cui ciascun comune potesse pubblicare, in un’apposita sezione dedicata, i propri Atti, senza dover realizzare internamente una soluzione dedicata. In questo modo, oltre a semplificare il lavoro degli Enti locali più piccoli, è stata garantita anche una certa centralità organizzativa e una unificazione delle piattaforme software utilizzate dalle amministrazioni, che è uno degli annosi problemi che contraddistinguono la PA moderna.

Il modello software as a service sta avendo negli ultimi anni una forte spinta dal mercato, portando d’altronde con sé molti punti di attenzione che le PA devono tenere in debita considerazione. Tra questi il rispetto dei livelli di servizio (SLA) e il trattamento dei dati personali sono certamente i più rilevanti. Saper gestire tali soluzioni e le potenzialità che esse offrono all’interno dei rigidi vincoli normativi che caratterizzano un ambiente come la PA è infatti una sfida da non sottovalutare.

Classificazione degli strumenti e delle tecnologie 2.5.

Come è possibile notare dalle evidenze emerse fino ad ora, per realizzare un progetto di dematerializzazione un Ente ha a disposizione un’ampia disponibilità di tecnologie e di applicativi software, tali da rendere la scelta della soluzione adatta al proprio scopo un problema di una certa complessità.

Considerando che non è possibile definire a priori quali tecnologie è meglio utilizzare, perché esse dipendono fortemente dalle esigenze dell’Ente, dalla tipologia di progetto e


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dalle caratteristiche del contesto nel quale è calato, è però possibile classificare le tecnologie in modo tale da fornire indicazioni di massima sulle macro-funzionalità offerte, sulle potenzialità della soluzione e sulla complessità della loro gestione. Alle caratteristiche e funzionalità delle diverse tecnologie è già stato dedicato il paragrafo 2.3 –Tecnologie e strumenti a supporto della dematerializzazione, in questo paragrafo verrà invece proposta una rappresentazione in grado di classificare e raggruppare tali tecnologie in base ad alcuni parametri utili per chiarire il relativo ruolo in un eventuale progetto di dematerializzazione.

Tale classificazione trae origine dalla correlazione che esiste tra la complessità dell’ambito che ha necessità di supporto e delle relative esigenze e la complessità di governo degli strumenti. Tale relazione è tanto maggiore quanto maggiore è il numero di variabili ed elementi organizzativi e di processo che gli strumenti tecnologici sono chiamati a supportare. Nel seguito della trattazione tale correlazione sarà definita come “livello tecnologico”.

Il livello tecnologico rappresenta quindi il grado di copertura garantito alle esigenze, attuali e prospettiche ed è composto da due elementi principali e cioè il grado di completezza funzionale e il grado di flessibilità di adattamento. La completezza funzionale viene valutata in base alle caratteristiche offerte dalla specifica tipologia di software e alla capacità di soddisfare le esigenze di supporto ai processi e alla collaborazione tra i diversi soggetti dell’Ente. Il grado di flessibilità di adattamento è invece valutato in base alle possibilità degli strumenti di adattarsi in modo rapido e semplice alle variazioni di contesto che possono essere introdotte. Tecnologie posizionate a un livello tecnologico alto permettono quindi un’elevata completezza funzionale e un alto grado di flessibilità di adattamento al contesto, mentre tecnologie caratterizzate da un basso livello tecnologico rappresentano strumenti basilari e scarsamente configurabili.

Lo scopo finale della classificazione è quello di definire tre livelli tecnologici, opportunamente individuati per suddividere le tecnologie in base al grado di supporto alle esigenze delle organizzazioni:

• Tecnologie di base: comprendono gli strumenti considerati fondamentali per la gestione basilare di un documento digitale, oppure che sono specificatamente indicati dalla normativa di riferimento come necessari per garantire che la soluzione realizzata presenti, dal punto di vista tecnico e legale, la stessa validità giuridica dei rispettivi processi cartacei. Il livello comprende strumenti caratterizzati da una bassa complessità tecnologica e un supporto limitato a specifiche attività operative dell’Ente. Tali tecnologie, a questo livello, non vengono


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inserite all’interno dei processi in maniera organica, ma vengono implementate in maniera specifica e indipendente per risolvere bisogni contingenti di determinate fasi di processo.

• Tecnologie standard: rappresenta quell’insieme di tecnologie utilizzate per la realizzazione di progetti di dematerializzazione potenzialmente organici e strutturati. Il livello di funzionalità offerto è adeguato a gestire un ampio spettro di esigenze attuali, ma con un grado di flessibilità contenuto, tale per cui nell’ottica di un’evoluzione di lungo periodo comportano necessità di sforzi sensibili in termini di riadattamento alle variazioni di contesto e di estensione funzionale. Le tecnologie standard rappresentano gli strumenti più diffusi per soluzioni di medio-bassa portata, che gestiscono cioè le funzionalità essenziali della dematerializzazione di aree contenute dell’organizzazione. Tali strumenti richiedono di essere governati adeguatamente per essere gestiti in modo corretto, ma tale presidio non è di solito esteso o eccessivamente complesso.

• Tecnologie evolute: sono composte da quegli strumenti evoluti che offrono uno spettro di funzionalità e un grado di flessibilità estremamente ampio e quindi in grado di supportare con facilità e in modo organico esigenze attuali e prospettiche. Tali strumenti sono perciò in grado di rispondere a esigenze avanzate di gestione di contenuti e processi e di gestione della conoscenza e della collaborazione, che rappresentano richieste frequenti in progetti trasversali all’organizzazione e che coinvolgono diversi soggetti. Il governo di questi strumenti è decisamente più complesso rispetto alle tecnologie standard, data l’ampiezza delle esigenze a cui sono chiamati a fornire supporto.

La classificazione prevede due assi caratteristici: da una parte le esigenze di supporto ai processi che tali tecnologie soddisfano, dall’altra le esigenze alla collaborazione. Queste due dimensioni permettono di mappare le tecnologie in modo da caratterizzarle per la tipologia di supporto offerto all’Ente. Un più alto posizionamento indica un maggiore livello tecnologico della soluzione, che si traduce nella capacità di supportare esigenze più complesse in termini di funzionalità e flessibilità. Un posizionamento nella parte destra indica una prevalenza verso il supporto ai processi, viceversa un posizionamento a sinistra evidenzia un supporto prevalente ad esigenze di collaborazione.

Il risultato di tale mappatura è rappresentato nella seguente figura.


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Figura 7 - Classificazione delle tecnologie per la dematerializzazione

Le tecnologie qui rappresentate richiamano direttamente quelle trattate nei paragrafi precedenti e rappresentano le principali tecnologie utilizzabili in un progetto di dematerializzazione. Esse vengono suddivise in:

Tecnologie di base: rientrano in questa categoria gli strumenti che nella trattazione sono stati definiti come fondamentali per il supporto alle attività di qualsiasi Ente. Tra questi, i software di produttività rappresentano indubbiamente lo strumento più diffuso, offrendo funzionalità basilari di creazione e manipolazione dei documenti, che qualsiasi Ente necessita. Firma Digitale e Posta Elettronica Certificata sono caratterizzati da un livello tecnologico maggiore in quanto rispondono a esigenze di grado superiore. Nonostante la normativa imponga il loro uso per determinate procedure, il loro utilizzo non è ancora così pervasivo come nel caso degli strumenti di Office Automation. In particolare la PEC è più orientata verso la collaborazione mentre la Firma Digitale verso i processi. Tutti questi software sono nati per supportare esigenze specifiche e puntuali e quindi rappresentano funzionalità “atomiche”, non estendibili se non attraverso l’integrazione con altri strumenti.

Tecnologie standard: crescendo di livello, iniziano a comparire le prime soluzioni tecnologiche strutturate. Per prima cosa si trovano le piattaforme verticali, o “ad-hoc”,


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ovvero quelle soluzioni sviluppate su misura per rispondere ad esigenze estremamente specifiche, come ad esempio il supporto a una procedura ben definita. Queste soluzioni, caratterizzate tipicamente da un insieme contenuto di funzionalità, soffrono di scarsa flessibilità nell’adattarsi a nuovi contesti e a nuove esigenze, risultando quindi una scelta non adatta in caso di contesti dinamici e complessi. Nella parte alta di questo livello si trovano le prime piattaforme generaliste per la gestione dei contenuti (CMS/DMS) e dei processi (WMS). A questi livelli, i software di gestione di contenuti riescono anche a soddisfare elementari esigenze di collaborazione attraverso la pubblicazione di contenuti. Questi software rappresentano le dotazioni tecnologiche più diffuse per progetti di dematerializzazione non eccessivamente complessi.

Tecnologie evolute: raggiunta una necessità di supporto avanzata, tipica di esigenze evolute e di progetti estesi, gli strumenti da tenere in considerazione consistono nelle evoluzioni dei software precedenti, che portano da una parte alle suite integrate per la gestione completa dei contenuti (ECM), e dall’altra a quelle di gestione dei processi (BPMS). La pubblicazione dei contenuti inizia a diventare un’esigenza sistematica, gestita dai Web Portal e dalle Intranet, che incorporano logiche indirizzate verso la collaborazione. Vi sono infine, nei casi più complessi, esigenze di supporto alla collaborazione ancora più avanzate, indirizzate alla realizzazione di community interne ed esterne all’organizzazione, che vengono soddisfatte dagli Strumenti Sociali. Queste tecnologie vengono utilizzate per i progetti di dematerializzazione più avanzati e costituiscono lo stato dell’arte dal punto di vista della completezza funzionale e della flessibilità di adattamento al contesto.

Analizzando le categorie utilizzate nel paragrafo 0 per la suddivisione di tali tecnologie è possibile estrapolare alcune considerazioni interessanti.


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Dall’analisi della tematica della dematerializzazione e dei relativi strumenti di supporto emergono due concetti primari. Il primo è che la dematerializzazione è effettivamente uno strumento interessante per rispondere ai diversi problemi della Pubblica Amministrazione e indispensabile per gettare le basi per la realizzazione complessiva di un piano di e-government nella PA. Il secondo è che per realizzare progetti di dematerializzazione, è però necessario saper governare una complessità organizzativa e, soprattutto, tecnologica tale da rendere un progetto di questo tipo un problema complesso per le organizzazioni, che necessita quindi di una guida chiara e di una strategia che guarda necessariamente al lungo termine.

Relativamente al concetto di dematerializzazione, sono fondamentali i benefici che questa innovazione può garantire, sia dal punto di vista economico, nella spesa corrente e nella spesa strutturale di un ente, che dal punto di vista prestazionale, nella tempestività con cui i procedimenti vengono evasi e nella qualità dei processi stessi, che sono soggetti a meno errori. La dematerializzazione è inoltre in grado di garantire altre forme di benefici, meno tangibili ma estremamente importanti, tra cui la possibilità di una maggiore trasparenza dell’Ente verso l’esterno, di una unificazione del patrimonio informativo e, soprattutto, di una riorganizzazione dei processi dell’Ente, in un ottica di semplificazione ed efficienza delle procedure amministrative degli stessi. Il tutto senza dimenticare la riduzione dell’impatto ambientale provocata da un minor consumo di carta e una diminuzione degli spostamenti fisici verso la PA. Si capisce quindi il motivo per cui, normativa a parte, molte amministrazioni stiano oggi affrontando questo passo.

Relativamente invece alla complessità di un progetto di dematerializzazione è necessario tenere conto di alcune problematiche che, se non affrontate, rischiano di trasformare un progetto di successo sulla carta, in un fallimento nella pratica. Primo tra tutti il tema della governance, che deve guidare verso un cambiamento profondo dell’organizzazione e del modo di lavorare della stessa: il change management, tradotto nell’accettazione e condivisione di tale cambiamento, nel coinvolgimento e nella formazione di competenze ed esperienza nell’uso dei nuovi strumenti digitali, gioca un ruolo chiave in tale percorso. Ad esso si affianca il tema tecnologico, che, come evidenziato nei paragrafi 0 e 0, rappresenta uno dei punti di maggiore complessità decisionale e gestionale. Se, infatti, le tecnologie per supportare un progetto di questo tipo sono ormai diffuse e mature, spesso le organizzazioni rimangono disorientate nella scelta di definire quali sono le tecnologie più adatte per lo specifico caso, definire in risposta a quali esigenze esse sono adottate e, infine, definire come esse devono essere introdotte nel contesto organizzativo. Tutto ciò


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richiede delle competenze e un’esperienza che spesso non fanno parte del background di un Ente pubblico, in particolare di quelli di piccole dimensioni.

Risulta perciò chiaro, come l’identificazione di un percorso che permetta agli Enti di orientarsi in questa complessità e di progettare un approccio alla dematerializzazione effettivamente praticabile e funzionale ad una strategia di e-government di lungo termine, possa rappresentare un valore estremamente importante per la PA.

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La dematerializzazione nella Capitolo 3PA: esigenze e casi di studio

Nei capitoli precedenti sono stati affrontati due temi chiave: da una parte la Pubblica Amministrazione e le sue necessità di rinnovamento strutturale e operativo, dall’altra parte le opportunità offerte, in questo contesto, dalla dematerializzazione e dalle tecnologie ICT, che rappresentano un vero e proprio strumento abilitante per un percorso di e-Government negli Enti pubblici.

Obiettivo di questo terzo capitolo è quello di fare una sintesi dei due temi, ovvero di calare le opportunità offerte dalle tecnologie ICT per la dematerializzazione all’interno di tipologie di progetti concreti che guidino gli Enti pubblici verso un percorso di cambiamento profondo del proprio modo di operare. Per fare questo si analizzeranno una serie di casi studio, opportunamente selezionati tra i migliori progetti di dematerializzazione realizzati negli ultimi anni, in modo da ottenere una fotografia rappresentativa dello stato dell’arte della situazione della dematerializzazione del Sistema della Pubblica Amministrazione italiano.

Il capitolo inizierà riprendendo e formalizzando i temi su cui la PA è chiamata ad agire per rinnovarsi, identificando in essi il ruolo giocato dalla dematerializzazione dei documenti. Nel paragrafo successivo si descriverà l’analisi di 15 progetti di dematerializzazione effettuati da diversi Enti pubblici italiani, chiarendo la metodologia, la scelta del campione e le dimensioni di analisi utilizzate. Verranno infine mostrati i risultati di tale analisi, dai quali saranno ricavate delle considerazioni sul modo in cui diversi Enti hanno approcciato questo cambiamento.

Capitolo 3 - La dematerializzazione nella PA: esigenze e casi di studio

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Le sfide della Pubblica Amministrazione del futuro 3.1.

Nel paragrafo 181.3 - I punti di attenzione, sono stati descritti i principali punti di attenzione su cui la Pubblica Amministrazione è oggi chiamata ad agire, in alcuni casi evolvendo la propria organizzazione nella direzione indicata dalla normativa e delle linee guida indicate, e in altri casi reagendo a quelle che sono le nuove esigenze degli stakeholder e le situazioni socio-economiche in cui si trova ad operare. In questo paragrafo verranno quindi descritte le sfide che si pongono davanti alla PA del futuro e i benefici puntuali che le tecnologie di dematerializzazione possono dare.

Efficienza nei processi: ridurre i costi 3.1.1.

La sfida storica, e sicuramente più ardua, è quella del contenimento della spesa pubblica, sia spinta dalla ricerca di una sempre migliore efficienza interna, sia soprattutto imposta dai recenti tagli fissati dalle ultime manovre economiche che, soprattutto per quanto riguarda gli Enti locali, rischiano di essere non sostenibili con l’attuale struttura di costi.

Il costo complessivo sostenuto dal Sistema Italia per la gestione dei documenti amministrativi ammonta tra i 2 e i 4 punti percentuali del prodotto interno lordo, quindi nell’ordine di numerose decine di miliardi di euro, e comprende esclusivamente i costi per la gestione “fisica” della carta sostenuti dalla Pubblica Amministrazione e dalle aziende. DigitPA stima che con un obiettivo di dematerializzazione di appena il 10% del totale si genererebbe un risparmio per l’intero Sistema Paese di oltre 3 miliardi di euro ogni anno. Nel 2004 il costo di gestione stimato per la trasmissione, la protocollazione, le copie e lo stoccaggio per conservazione dei documenti nelle PAC è stato infatti superiore a 3 miliardi di euro, mentre le stime relative alle PAL, anch’esse limitate ai soli documenti protocollati, sono di poco inferiori a 1,5 miliardi di euro.100

Questi costi sono attribuibili al fatto che il flusso di gestione dei documenti è per sua natura un processo estremamente frammentato, che coinvolge una moltitudine di utenti a più livelli, ognuno dei quali contribuisce a comporre l’Atto finale.

Come descritto precedentemente, esclusa la spesa per la forza lavoro che difficilmente è riducibile drasticamente nel breve termine, il passaggio ad una adeguata gestione digitale dei documenti amministrativi rappresenta una delle azioni di risparmio più proficue che una PA può adottare. Vengono infatti impattati sia i costi di creazione del documento amministrativo, che avviene in maniera molto più agile inserendo il documento già

100 Monitoraggio del progetto protocollo informatico – Quaderno CNIPA n. 22, 2004


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all’interno del Sistema Informativo dell’Ente, che quelli di gestione, completamente automatizzata dal Document Management System e dal Workflow Management System, che quelli di diffusione, grazie ai risparmi derivanti dall’uso della posta elettronica, che quelli di conservazione, facendo in modo che gli ingombranti e costosi archivi fisici vengano sostituiti da un archivio digitale facilmente consultabile. L’elenco dei costi su cui agisce un progetto di dematerializzazione sono descritti nel paragrafo 2.1.3.1 - Vantaggi.

I benefici economici, inoltre, sono tanto più rilevanti quanto più il progetto di digitalizzazione copre le diverse fasi del ciclo. Se per esempio si produce e si gestisce un documento informatico, ma non si realizza l’informatizzazione delle procedure di invio e notifica del documento, si arriverà ad un certo punto del ciclo nel quale il documento dovrà essere stampato e gestito in maniera cartacea, vanificando parte dei benefici che si sarebbero potuti ottenere con una dematerializzazione completa.

Efficacia nei servizi: migliorare la risposta alle esigenze degli utenti 3.1.2.

L’altro punto fondamentale su cui la Pubblica Amministrazione deve lavorare per affrontare al meglio le sfide future è certamente migliorare l’efficacia dei servizi offerti. Il cittadino si aspetta oggi una PA che risponda in maniera sempre più rapida e precisa alle esigenze della società, velocizzando le procedure, minimizzando errori e aumentando la qualità del servizio. Gli Enti infatti oggi non possono fare a meno di avere come obiettivo l’aumento della Customer Satisfaction, in quanto sempre più spesso confrontati con le organizzazioni private e con le altri Enti nazionali, europei e internazionali. Inoltre la stessa normativa (CAD e Riforma Brunetta) e le linee guida italiane ed europee identificano la soddisfazione del cliente come uno degli obiettivi principali.

La dematerializzazione del ciclo documentale porta sicuramente ingenti benefici sotto questo aspetto in quanto possono essere automatizzate molte operazioni (es. l’invio del documento, il passaggio di presa in carico, la ricerca, etc.) che rappresentano dei tempi morti e delle frequenti cause di inefficienza all’interno dell’iter di un procedimento. Se, per esempio, fino a poco tempo fa la comunicazione di una nuova legge comunale o di un nuovo bando di gara consisteva nell’affissione del fascicolo cartaceo su una bacheca situata all’ingresso del comune, costringendo il cittadino a recarsi fisicamente in loco – o trovare vie alternative - per prenderne visione, ora con il passaggio al documento digitale ed in particolare con l’istituzione dell’Albo Pretorio Online obbligatorio per ogni Ente, la comunicazione avviene direttamente dall’Ente stesso attraverso il portale web istituzionale, al quale ogni cittadino può accedere in maniera semplice e veloce.


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Semplificazione e ripensamento delle procedure e della normativa 3.1.3.

Come più volte sottolineato nel corso della trattazione, la burocratizzazione e la rigidità nella quale una PA opera è uno dei principali motivi della scarsa efficacia ed efficienza della stessa, poiché non permette una reazione efficace al cambiamento e alle nuove necessità reali degli Enti e dei cittadini.

Inoltre per quanto finora descritto dovrebbe ora risultare chiaro che effettuare la dematerializzazione non significa semplicemente realizzare una massiccia opera di digitalizzazione della documentazione o una gestione mediante tecnologie informatiche. Un progetto di successo deve necessariamente prevedere un lavoro di riorganizzazione e semplificazione dei processi, guidato da obiettivi chiari di trasparenza e assunzione di responsabilità, che inseriti nel contesto sopra citato rappresentano un fattore critico e determinante.

Il ruolo tecnologico gioca in questo contesto una funzione chiave. Il cambiamento introdotto dalle tecnologie si trasforma infatti in un’ottima opportunità di ripensamento dei processi interni ed esterni all’ente, perché rappresenta un momento di forte discontinuità per mezzo del quale è possibile rivedere e intervenire sui passaggi o sulle fasi che contengono inefficienze o che male si adattano ad essere gestiti attraverso un applicazione informatica, permettendo quindi l’applicazione di logiche tipiche del Business Process Reengineering (BPR).

Con l’informatizzazione, il lavoro dell’Ente “allenta” in parte quella caratteristica di formalità procedurale per la quale il documento è costretto ad effettuare diversi passaggi prima di essere elaborato. Le relazioni tra i diversi uffici diventano molto più dirette e immediate, grazie alla condivisione del workflow e agli strumenti di comunicazione interna, contribuendo ad una più rapida conclusione dell’iter complessivo. Il beneficio di ciò ricade tanto sull’Ente stesso in termini di efficacia del lavoro interno, quanto sul cittadino che percepisce un servizio migliore.

Tutto ciò è valido esclusivamente sotto la premessa che l’introduzione di tali strumenti venga guidata da un piano di azione chiaro e condiviso da tutti gli attori coinvolti, e quindi accettata da tutti la presenza di resistenze al cambiamento non adeguatamente gestite comporta infatti il rischio di fallimento del progetto di innovazione.

Un’altra condizione fondamentale per l’effettiva riuscita di un progetto di dematerializzazione è l’adeguamento della normativa che regola tali processi. Se a livello nazionale abbiamo visto come la normativa permetta un’efficace adozione delle tecnologie di dematerializzazione, definendo dei limiti entro cui operare ma allo stesso tempo


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permettendo una certa libertà di scelta, spesso diventa necessario rivedere, a volte anche profondamente, i regolamenti e le disposizioni interne a ciascun ente. Il rischio è quello di essere in condizione di realizzare una efficace rivisitazione delle procedure operative ma di non poterle applicare a causa dei vincoli normativi troppo stringenti, che essendo tarati sul processo cartaceo rischiano di essere inadeguati per un tipo di processo fortemente diverso come quello digitale.

e-Democracy: l’interazione sempre più stretta tra le PA e l’utente 3.1.4.

I forti cambiamenti sociali e culturali di questi anni e l’ingresso dirompente delle tecnologie ICT nella vita delle persone e nelle organizzazioni, in particolare di internet, dei social network e degli altri strumenti 2.0, hanno portato ad un mutamento delle necessità e delle modalità di interazione tra il cittadino e le organizzazioni stesse. In questo quadro la Pubblica Amministrazione rischia di non riuscire a soddisfare adeguatamente le esigenze degli stessi cittadini che, sempre più informatizzati e dotati tecnologicamente, si aspettano un miglioramento della PA in questa direzione.

Il modo di rapportarsi dei cittadini e delle imprese con gli Enti pubblici sta infatti cambiando profondamente: se fino alla fine degli anni ‘90 era accettabile l’idea di una PA burocratizzata, a cui ci si rivolgeva attraverso canali tradizionali (sportelli, richieste cartacee, protocolli, etc.) con tempi e modalità lunghi e complessi, oggi il cittadino chiede sempre più insistentemente semplicità, velocità e trasparenza, spingendo per l’adozione di strumenti più avanzati e valutando la Pubblica Amministrazione come erogatore di servizi. In questo modo diventa necessario per la PA trasformare la propria struttura con l’obiettivo principale di offrire al cittadino sempre più servizi in maniera sempre più efficiente, ma rendendo lo stesso cittadino in grado di partecipare attivamente nell’operatività dell’Ente stesso. Ed è proprio questo ultimo punto l’elemento chiave che deve differenziare la PA futura da quella del passato.

La società si sta muovendo sempre più verso un modello di democrazia diretta, in cui le moderne tecnologie ICT vengono utilizzate per il coinvolgimento diffuso del cittadini nelle dinamiche decisionali della PA, all’inizio tipicamente tramite consultazioni popolari effettuate attraverso internet, per poi estendere la portata dell’interazione a livelli più profondi, coinvolgendo gli stakeholder anche nelle funzioni legislative. Il cambiamento è forte in quanto il cittadino si sente finalmente partecipe nelle decisioni prese dalla PA, potendo far sentire la sua voce e collaborando grazie a strumenti semplici ed efficaci. Oltre al cambiamento organizzativo volto a supportare i contributi dall’esterno, il ruolo chiave


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in questo modello è rappresentato come accennato dalle tecnologie. I portali istituzionali, la presenza sui più diffusi social network, l’istituzione di gruppi di lavoro collaborativi in internet tramite forum o wiki, un rapporto più diretto con le persone direttamente interessate nelle tematiche attraverso i blog, e via dicendo, rappresentano tutti esempi di applicazioni delle nuove tecnologie in questa direzione.

È solo l’unione tra cambiamento organizzativo e cambiamento tecnologico che permette alla PA di rispondere alle necessità di trasparenza, semplificazione dell’accesso all’informazione e alla documentazione, tempestività delle comunicazioni e diffusione capillare delle stesse. Risulta chiaro che, al fine di raggiungere tali obiettivi, la dematerializzazione dei documenti e dei procedimenti interni all’ente rappresenta una condizione di base imprescindibile per poter offrire al cittadino tutti i dati, le informazioni e i documenti di cui ha bisogno per svolgere una funzione attiva.

Le necessità di interconnessione e interoperabilità dei servizi 3.1.5.

L’erogazione dei servizi digitali (e-service) da parte della PA in un sistema a rete complesso come quello italiano, richiede la collaborazione e lo scambio di informazioni fra i diversi Enti che ne fanno parte. Con l’evolversi delle esigenze e delle complessità di interazione tra i diversi soggetti del mondo pubblico e privato, la necessità di un modello di interconnessione e di interoperabilità chiaro e condiviso è una delle priorità che la PA deve affrontare per evitare di creare duplicazioni inutili o disperdere gli sforzi localmente. Come spesso accade, le implicazioni di ciò ricadono su due livelli: quello organizzativo e quello tecnologico.

A livello organizzativo è necessario infatti che gli Enti inizino a ragionare ed operare con una consapevolezza più alta rispetto a quella definita dal perimetro della singola amministrazione coinvolta, al fine di assicurare la coerenza delle politiche, evitare duplicazioni e ridurre l’onerosità della collaborazione tra diverse organizzazioni. Organizzare il lavoro e definire una normativa che si limita a supportare ed ottimizzare il lavoro interno dell’Ente senza tenere conto delle esigenze di tutti i soggetti che ruotano attorno ad esso e alle necessità di interazione, sempre più frequenti, con essi, porta infatti ad una scarsa efficacia complessiva e ad una duplicazione di ruoli e di responsabilità che contribuiscono a gravare sulla macchina operativa dell’Ente. Gli sforzi di coordinamento


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non dovrebbero però soffocare le iniziative e l’innovazione, ma far leva sul potere dei network di conoscenza e sulle comunità di buone pratiche dell’intera rete delle PA.101

Anche a livello tecnologico l’attenzione al tema dell’interoperabilità è fondamentale: la cooperazione tra diversi soggetti è infatti spesso complicata dalla frammentazione delle applicazioni e dalla eterogeneità delle tecnologie adottate dalle diverse soluzioni informatiche. Il paradigma del software-as-a-service risulta in questo contesto un elemento potenzialmente determinante nelle pubbliche amministrazioni, in quanto capace di eliminare il problema alla radice, evitando ai singoli Enti di dovere gestire e interagire in modo non integrato con un parco di piattaforme tecnologiche diverse. Come descritto nel paragrafo 2.4.2 - Modalità di implementazione e fruizione, un servizio gestito da un ente che fa da provider può quindi essere erogato senza grossi problemi ad una serie di altri Enti “clienti” che in questo modo risultano potenzialmente automaticamente integrati e uniformati tra loro. Nello sviluppo in house invece, l’utilizzo di tecnologie e applicazioni standard di mercato rappresenta sempre una scelta preferibile rispetto all’uso di soluzioni proprietarie “di nicchia” e con limitata diffusione, poiché hanno sicuramente maggiore capacità di interfacciarsi con il resto delle applicazioni esterne all’Ente stesso.

Una corretta integrazione a livello tecnologico e organizzativo permette di fare viaggiare l’informazione e non l’utente, che è tenuto ad inserire una sola volta un dato all’interno del sistema informativo per averlo automaticamente a disposizione in tutti gli applicativi dell’Ente e in tutti i servizi offerti da altri Enti ad esso collegati. La PA si presenta quindi in questo modo come un interlocutore unico in grado di offrire un servizio completo.

Data la centralità del tema, sono stato istituiti a livello nazionale ed internazionale alcuni framework di supporto agli Enti, che definiscono le modalità preferenziali che i sistemi informativi delle pubbliche amministrazioni devono adottare per essere tra loro "interoperabili": il Sistema Pubblico di Connettività (SPC) e la Rete Internazionale delle Pubbliche Amministrazioni (RIPA).

Il SPC ha lo scopo di “federare” le infrastrutture ICT ed è definito dal CAD nel seguente modo:

“l’insieme di infrastrutture tecnologiche e di regole tecniche, per lo sviluppo, la condivisione, l’integrazione e la diffusione del patrimonio informativo e dei dati della pubblica amministrazione, necessarie per assicurare l’interoperabilità di base ed evoluta e la cooperazione applicativa dei sistemi informatici e dei flussi informativi, garantendo la

101 Focus on Citizens: Public Engagement for Better Policy and Services, OECD, 2009


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sicurezza, la riservatezza delle informazioni, nonché la salvaguardia e l’autonomia del patrimonio informativo di ciascuna pubblica amministrazione”102.

Tutto ciò si traduce nella possibilità di garantire un’interconnessione tra le diverse PA per la condivisione di informazioni e risorse e la realizzazione di un modello di fornitura di servizi (cfr. paragrafo 2.4.2 - Modalità di implementazione e fruizione) coerente rispetto alle esigenze, mantenendo al contempo la sicurezza sulla proprietà dei dati gestiti.

Il SPC si completa con la RIPA, una rete, già operativa, che fornisce a livello internazionale servizi di connettività IP e di interoperabilità di base attraverso il collegamento tra SPC nazionali, per consentire la partecipazioni ad azioni collaborative con le sedi estere.

OECD, a seguito di analisi comparative delle performance di diversi paesi, ha elaborato un modello103 costituito da tre fasi, per la realizzazione di una strategia di e-service efficace:

• Fase infrastrutturale. Il primo step riguarda la creazione di un‘infrastruttura informativa sia all‘interno del settore pubblico sia anche relativa alla società nel suo complesso, basata su un sistema di connessione via internet affidabile che permetta anche ai cittadini, alle imprese e a tutti gli stakeholder di comunicare tra loro.

• Fase di integrazione. Incrementare la nuova infrastruttura all‘interno del settore pubblico per una migliore condivisione delle informazioni (sia internamente sia esternamente) e legare il sistema di delivery dei servizi costituisce il secondo passo fondamentale da intraprendere per ottenere un modello di governance citizen-centric che preveda un accesso multicanale ai servizi offerti dalla pubblica amministrazione.

• Fase di trasformazione. L‘ultimo step consiste nel sostenere l‘innovazione dei servizi di e-government all‘interno di un sistema che risulta, grazie alle fasi precedenti, interconnesso ed orientato ad uno sviluppo democratico della governance, in grado di influenzare differenti livelli governativi e differenti settori.

102 D.lgs 235/2010, Codice dell’Amministrazione Digitale, Capo VII (in part. art. 73 comma 2) 103 International Workshop on “Building Citizen Centred Policies and Services”, 26-27 June 2008.


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Analisi dei progetti più significativi nella PA italiana 3.2.

Al fine di comprendere meglio il modo in cui le Amministrazioni Pubbliche italiane approcciano l’introduzione di un progetto di dematerializzazione all’interno di un Ente, verrà di seguito presentato lo studio e l’analisi di 15 casi nazionali, che rappresentano un bacino di esperienze con caratteristiche sufficientemente ampie e variegate da fornire un quadro il più possibile esaustivo delle principali tipologie di PA italiane. Ognuno dei casi analizzati è stato ricondotto a uno schema comune di confronto, attraverso la realizzazioni di schede sintetiche che descrivono le informazioni caratterizzanti e attraverso l’identificazione di alcune dimensioni mediante le quali tali casi sono stati poi valutati. Il risultato di questo studio è consistito in una analisi a carattere misto, che comprende cioè elementi sia quantitativi sia qualitativi, che permettono di mappare i casi ed estrapolare dal relativo posizionamento delle considerazioni comuni sullo stato dell’introduzione della dematerializzazione nella PA e sul modo che i singoli Enti hanno di approcciarlo.

Nel descrivere tale analisi è però doveroso fare una premessa fondamentale: i casi inclusi nel campione, come verrà in seguito descritto nel paragrafo riferito al campione di analisi, rappresentano progetti di dematerializzazione che si possono definire come l’attuale stato dell’arte nel settore pubblico italiano in quanto riconosciuti come casi di successo e modelli di riferimento. Ciò permette da un lato di riuscire effettivamente a cogliere, dal loro studio, le “best practice” attualmente in uso, e dare quindi un indirizzo di riferimento per gli Enti italiani che stanno approcciando oggi questo problema; dall’altro lato però, è bene tenere presente come non si possa da essi trarre delle conclusioni generiche sullo stato complessivo della PA italiana.

Definizione del campione di analisi 3.2.1.

Per la definizione del campione di analisi si è partiti dal presupposto fondamentale che per dare un quadro complessivo dello stato dell’arte dei progetti di dematerializzazione italiani è necessario partire da una selezione quanto più completa delle diverse tipologie di Enti che compongono la PA italiana, in particolare approfondendo le realtà locali che sono quelle che rappresentano l’elemento di analisi principale del presente lavoro.

Nella scelta si è quindi cercato di bilanciare il numero di Enti in base alla tipologia, per garantire una rappresentazione uniforme di Enti comunali, Enti provinciali, Enti regionali ed Enti centrali (Nazionali) e Autonomie funzionali.


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I progetti svolti dagli Enti comunali sono solitamente di dimensioni piccole in valore assoluto, con budget ridotti a disposizione e che spesso sono focalizzati all’interazione diretta col cittadino, o comunque ad azioni che hanno effetti diretti sul territorio.

I progetti di Provincie e Regioni dispongono solitamente di budget più consistenti e hanno un impatto maggiore in termini assoluti. I progetti provinciali sono generalmente di tipo amministrativo e indirizzati alla gestione di risorse territoriali mentre quelli Regionali riguardano in parte anche macro-temi di governo e spesso toccano anche la sfera legislativa, acquisendo dunque una complessità e una criticità maggiore.

In aggiunta a questi, sono stati presi in considerazione anche progetti svolti da Enti centrali o da Autonomie Funzionali a livello nazionale: seppur infatti essi non rientrino in maniera diretta nell’oggetto del lavoro, seguono comunque dinamiche procedurali simili, e sono utili per avere degli esempi che permettano di vedere come è approcciata la dematerializzazione quando si ha a che fare con realtà estremamente strutturate, con governance complesse, che possono disporre di budget rilevanti e che realizzano progetti ad alto impatto.

Essendo l’obiettivo dell’analisi quello di analizzare lo stato dell’arte dei progetti di dematerializzazione, è sorto il problema di determinare, in maniera sufficientemente autorevole, quali progetti nel panorama italiano rappresentino effettivamente lo stato dell’arte di tali soluzioni. Per una loro individuazione si è fatto riferimento a una recente iniziativa promossa da Forum PA104, società di riferimento nel panorama delle PA italiane nello studio e nella ricerca dei fenomeni riguardanti la Pubblica Amministrazione nella sua interezza e che promuove eventi, convegni e dibattiti tra le stesse PA e il mondo imprenditoriale e cittadino. L’iniziativa, intitolata “Meno Carta Più Valore”105, patrocinata dal Ministero per la Pubblica Istruzione e l’Innovazione, consiste in un concorso che ha come scopo quello di premiare le migliori esperienze e i migliori progetti finalizzati alla eliminazione della carta nella Pubblica Amministrazione e alla introduzione di processi di dematerializzazione. I progetti valutati sono stati oltre 230, rappresentando quindi un campione assolutamente significativo, classificati nelle rispettive categorie di appartenenza sulla base della tipologia di ente e di progetto, dai quali sono stati selezionati 25 finalisti e, infine, 5 vincitori insieme a una decina di menzioni d’onore.

I progetti trattati nella Tesi corrispondono quindi ai progetti più significativi di questa classifica, sulla base della suddivisione fatta precedentemente per tipologia di Ente. Anche

104 Informazioni su ForumPA http://iniziative.forumpa.it/page/33887/chi-siamo 105 Concorso “Meno Carta Più Valore” http://www.dematerializzazione.forumpa.it/

http://iniziative.forumpa.it/page/33887/chi-siamo

http://www.dematerializzazione.forumpa.it/


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nella scelta della tipologia di progetto si è però cercato di favorire una maggiore varietà, selezionando progetti aventi scopi diversi, che permettessero quindi sia di valutare i diversi tipi di problemi risolvibili attraverso progetti di dematerializzazione, sia di valutare i diversi approcci ad essi, caso per caso.

Il risultato di questa selezione è raffigurato nella Tabella seguente, che mostra tutti gli Enti selezionati ed i relativi progetti.

Tipo di PA Nome dell’Ente Progetto valutato

4 ENTI COMUNALI

1. Comune 1 2. Comune 2 3. Comune 3 4. Comune 4

1. Dematerializzazione pratiche 2. Incontr@comune 3. Dematerializzazione processi

amministrativi 4. Sportello pratiche cittadino

4 ENTI

PROVINCIALI

5. Provincia 1 6. Provincia 2 7. Provincia 3 8. Provincia 4

5. Bilancio on line 6. Digitalizzazione flussi documentali 7. Portale del Cittadino 8. Albo Pretorio Online

4 ENTI

REGIONALI

9. Regione 1 10. Regione 2

11. Consiglio Regionale 3 12. Consiglio Regionale 4

9. Bollettino Ufficiale Telematico 10. Dematerializzazione gestione fondi 11. Supporto alle Sedute d’Aula 12. Nuova Piattaforma Gestione Atti

del Consiglio

3 ENTI CENTRALI / AUTONOMIE FUNZIONALI

13. Autonomia funzionale 1

14. Amministrazione centrale 2 15. Amministrazione centrale 3

13. Gestione digitale dei bandi di finanziamento

14. Portale Stipendi

15. Dipartimento Digitale

Tabella 6 - Progetti di dematerializzazione inclusi nel campione di analisi

Il set di progetti selezionati è stato inoltre integrato con due progetti di dematerializzazione (in grassetto) a cui è stato possibile partecipare in modo diretto. Nel capitolo successivo verrà esplicitata meglio l’importanza di questi due progetti.


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Metodologia di indagine 3.2.2.

L’obiettivo principale di questa analisi, come precedentemente accennato, è quello di studiare lo stato dell’arte dei progetti di dematerializzazione dell’attuale scenario della PA italiana, con lo scopo di:

• confrontare tra loro i progetti, mappandoli in maniera da definire il relativo posizionamento rispetto ad alcune dimensioni di valutazione;

• estrapolare dalla mappatura una serie di considerazioni comuni circa la situazione dei migliori progetti attualmente realizzati;

• individuare una linea di evoluzione comune che guidi l’introduzione di un progetto di dematerializzazione in un Ente pubblico.

Per raggiungere tali obiettivi è necessario stabilire una metodologia comune di valutazione dei casi che permetta un confronto omogeneo tra le diverse soluzioni. A tale scopo è stato individuato uno schema di sintesi di tali casi che ha permesso di ricostruire per ogni progetto delle schede descrittive, ovvero una serie categorizzata di informazioni su alcuni aspetti caratteristici in grado di descrivere il progetto nel suo insieme.

Le informazioni contenute nelle schede sono le seguenti:

• Informazioni generali sull’Ente: indicazione dell’Ente che ha realizzato il progetto, dell’ufficio promotrice e del referente di progetto.

• Idea e Obiettivi di progetto: descrizione dell’idea che ha portato alla realizzazione del progetto, con relative motivazioni e obiettivi attesi. Vengono inoltre forniti dei riferimenti per descrivere l’estensione del progetto.

• Organizzazione del progetto: come il progetto è stato affrontato dall’Ente, la descrizione delle varie fasi di progetto ed eventualmente indicazioni sulla governance che ha guidato la sua realizzazione, con riferimenti espliciti alle azioni di change management attuate.

• Risultati del progetto: descrizione di cosa si è effettivamente realizzato, con riferimenti alle tecnologie utilizzate e al modo in cui esse hanno impattato i processi funzionali dell’Ente.

• Problematiche affrontate: indicazione dei diversi problemi, o in generale punti di attenzione, incontrati durante la realizzazione del progetto ed eventualmente delle modalità con cui sono stati affrontati.

• Benefici conseguiti: valutazione sintetica dei benefici di vario tipo ottenuti, con eventuali riferimenti quantitativi se disponibili.


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Queste informazioni sono state recuperate attraverso tre fonti principali:

• Lettura di Report: il sito ufficiale del progetto “Meno Carta Più Valore” mette a disposizione delle schede informative, da cui è stato estratto l’impianto generale dei singoli casi di studio. Tali informazioni sono state integrate, dove presente, da documentazioni di corredo fornita o risultante da ricerche.

• Interviste telefoniche o via e-mail: per i progetti in cui si disponeva di poche informazioni dai report, si sono realizzate interviste, telefoniche o via posta elettronica, direttamente con gli Enti coinvolti, interpellando il Referente di progetto o suoi collaboratori.

• Collaborazione diretta a progetti: due casi studio tra i 15 inseriti nell’analisi si riferiscono a progetti cui è stato possibile partecipare in modo diretto. In particolare, per il progetto ”Albo Pretorio Online” (vedi Allegato 8: Caso di studio Provincia 4) è stata svolta un’analisi funzionale e di benchmark delle diverse soluzioni tecnologiche possibili, è stata realizzata la progettazione grafica di dettaglio (mockup) dell’applicativo, sono stati tenuti i rapporti con il cliente nella fase di implementazione e di formazione del personale ed è stato gestito lo sviluppo interno della soluzione software, curando in particolare i progetti di test e bug tracking. Per quanto riguarda il progetto ”Nuova Piattaforma di Gestione degli Atti del Consiglio” (vedi Allegato 12: Caso di studio Consiglio Regionale 4) è stata svolta un‘analisi approfondita della piattaforma correntemente in uso, per poi procedere alla progettazione del nuovo sistema, relativamente al design delle funzionalità e della relativa interfaccia utente (mockup). E’ stata quindi identificata una possibile infrastruttura informatica adeguata a supportare il progetto ed è stata effettuata la stesura del capitolato di gara finalizzato alla realizzazione effettiva della soluzione. Quest’ultimo progetto verrà comunque ripreso e approfondito in seguito, essendo oggetto del Capitolo 5 - Applicazione a un caso reale: Consiglio Regionale.

Viene di seguito riportata una scheda di esempio, riferita al progetto ”Comune 1”, che permette di comprendere il risultato finale di questa fase di lavoro. Per la consultazione completa delle schede di ogni progetto trattato nell’analisi è possibile fare riferimento alla sezione Allegati riportata in fondo al presente lavoro.


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Tabella 7 - Esempio di "scheda di caso" riferita al Comune 1

Comune 1 Dematerializzazione pratiche

Informazioni sull’Ente Direzione/Sponsor: Dipartimento Risorse Tecnologiche - Servizi Delegati Ufficio: Direzione Sviluppo Tecnologico delle Reti e delle Telecomunicazioni

Idea e Obiettivi di progetto Il progetto di gestione elettronica dei documenti nasce dalla necessità di gestire elettronicamente i documenti protocollati all'interno dell'Amministrazione comunale, prodotti sia verso l'esterno che in circolazione all'interno delle 200 sedi degli uffici. La mole di documenti prodotti (circa 5.500.000 protocolli annui) comporta un notevole uso di carta per le copie prodotte a uso dei destinatari di posta e spostamenti di autoveicoli per il trasporto da un ufficio all'altro e verso il Campidoglio, con conseguente usura dei mezzi stessi e impiego di risorse umane che potrebbero essere impiegate in altre attività. Attraverso l'uso dell'applicazione di protocollo elettronico, questo progetto dovrebbe consentire di scansionare i documenti prodotti e di inviarli ai destinatari interni ed esterni all'Amministrazione con un flusso digitale.

Organizzazione del progetto Il progetto ha comportato in una prima fase l'analisi dei flussi documentali gestiti da ogni struttura, con l'individuazione dei documenti non scansionabili e la percentuale prevista di scansioni possibili. È stata prevista l'adozione di un manuale di gestione dei flussi di documenti da parte di ogni Struttura, l'acquisto di scanner da destinare alle strutture protocollanti e l’attivazione di progetti di formazione nei quali coinvolgere tutti gli utenti che utilizzano la piattaforma del protocollo elettronico per accettare i documenti protocollati ed eventualmente riassegnarli. Il nuovo processo di gestione dei documenti ha sicuramente determinato un nuovo approccio alla gestione dei processi amministrativi.

Risultati del progetto La gestione elettronica dei documenti realizza, di fatto, una dematerializzazione quasi totale (escludendo i documenti in formato diverso da A4 e quelli per i quali è prevista la conservazione in originale) dei 5.500.000 documenti protocollati in un anno dall'Ente, attraverso una piattaforma condivisa da circa 7.000 operatori coinvolti nelle fasi di protocollazione, invio, accettazione e riassegnazione. L'applicazione web based s’integra con le altre applicazioni informatiche attraverso web service che così forniscono in automatico il numero di protocollo ai documenti da queste prodotti e con l'applicazione delle Determinazioni dirigenziali on line, dell'Albo pretorio e delle delibere di Giunta e Consiglio.

Problematiche affrontate Dal punto di vista tecnologico si è semplicemente dovuto risolvere il problema delle dotazioni informatiche degli uffici con l'acquisto di scanner per l'acquisizione elettronica dei documenti, giacché la piattaforma di protocollo elettronico era già condivisa da tutti gli uffici. Dal punto di vista normativo/regolamentare non ci sono stati problemi rilevanti se non quello di individuare la tipologia dei documenti che non possono essere sottoposti a scansione perché da conservare in originale. Dal punto di vista procedurale/organizzativo la difficoltà è stata soprattutto quella di far accettare un nuovo approccio alla gestione dei documenti in quanto era molto radicata l'abitudine alla loro gestione in formato cartaceo.

Benefici conseguiti L'invio dei documenti in formato digitale comporta un notevole risparmio di carta se si considera che in un anno i documenti protocollati sono circa 5.500.000 e un documento in media è composto di 3/4 pagine. Inoltre per il trasporto dei documenti tra le varie strutture sono impiegate risorse umane e autoveicoli. Il risparmio quindi si quantifica in termini di tempo perché i documenti sono istantaneamente disponibili a seguito dell'invio tramite protocollo elettronico (3/4 giorni per ciascun documento), in termini di risorse umane destinate al trasporto degli stessi perché queste possono essere impiegate in altre attività. Notevole è anche il risparmio per quanto riguarda l'uso degli autoveicoli che comporta consumo carburante, usura autovetture e inquinamento atmosferico. Il risultato atteso è la disponibilità in tempo reale del documento protocollato favorendone quindi la ricerca da parte degli interessati. Il processo amministrativo di gestione dei documenti risulta essere più veloce consentendo quindi un miglioramento della macchina amministrativa in termini di efficienza, sia nei confronti degli stessi utenti interni che verso il cittadino e le imprese, e un miglioramento in termini di trasparenza amministrativa. Non è poi da sottovalutare l'eliminazione di archivi cartacei duplicati con il risparmio di spazio occupato negli stessi uffici.


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Dimensioni di valutazione 3.2.3.

Una volta ottenute tutte le informazioni richieste per avere un quadro chiaro dei vari progetti, è stato possibile procedere alla loro analisi. Visti i differenti contesti nei quali i progetti sono calati, è stato necessario individuare un set di dimensioni di valutazione che permettessero un confronto relativo (ovvero non dipendente dalla natura del progetto e del relativo contesto) dei parametri rilevanti, consentendo di cogliere e fare una sintesi dei vari aspetti quantitativi e qualitativi che caratterizzano il singolo caso studio.

Sono state quindi individuate 4 dimensioni di valutazione legate tra loro:

• Scope

• Tecnologia

• Governance

• Benefici

Tali dimensioni sono descritte nel dettaglio nei successivi paragrafi.

Scope 3.2.3.1.

Lo “Scope di un progetto” rappresenta, in questo contesto, una misura aggregata dell’estensione e dell’impatto che la realizzazione del progetto porta sia all’interno dell’Ente sia all’esterno, verso cittadini e attività produttive. Definire lo scope di un progetto significa, infatti, per l’Ente stabilire quale è l’ambito in cui tale percorso di colloca. Per far ciò è necessario che l’Ente comprenda innanzitutto quali sono gli obiettivi che si pone con il progetto, le aspettative e le motivazioni che lo muovono, i vincoli temporali e i vincoli di risorse da soddisfare, il numero di persone e di procedimenti che verranno impattati dal cambiamento. L’insieme di tutto ciò dà una idea della portata e della complessità che si cela dietro all’effettiva realizzazione di uno specifico progetto. I progetti più ambiziosi e complessi si pongono scope di livello alto, viceversa progetti circoscritti e con obbiettivi modesti, che impattano su poche fasi e poche persone, sono caratterizzati da un basso livello di scope.

Data la diversità, in termini di dimensioni e quindi di disponibilità di risorse, degli Enti pubblici presi in esame, la valutazione dello scope di progetto è stata rapportata alla grandezza dell’Ente. Assieme a una valutazione della portata del singolo progetto, sono stati quindi individuati dei parametri che hanno permesso di considerare lo scope in maniera indipendente dalla tipologia di Ente in analisi.


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Per la definizione analitica di un livello di scope sono stati quindi presi in considerazione i seguenti elementi, riportati in base al peso specifico che determina il valore finale:

• Qual è il grado di copertura dei processi garantito dal progetto? Progetti che coprono una sola fase del flusso documentale hanno uno scope minore di progetti che coprono un intero processo, che a loro volta hanno uno scope minore di progetti che coprono tutti i processi di un Ente o addirittura abilitano l’interazione di soggetti esterni nelle procedure operative e decisionali dell’Ente. Il grado di copertura ovviamente è misura relativa, non correlata alla grandezza dell’Ente.

• Quante persone, uffici, servizi o Enti sono stati coinvolti nel progetto? Misura l’impatto sull’organizzazione del progetto di dematerializzazione, valutando quanti soggetti sono impattati dal cambiamento. Più soggetti o funzioni sono impattati tanto più lo scope del progetto è alto. Questa misura è stata considerata in relazione alle dimensioni dell’ente ed è quindi relativa.

• Quanti documenti sono stati inclusi nel processo di dematerializzazione? Valutazione quantitativa del numero di documenti precedentemente gestiti in maniera cartacea e ora digitalizzati. Spesso questo dato non è riportato, e i casi si limitano a indicare esclusivamente le misure quantitative sono tarate rispetto alle dimensioni dell’Ente.

La sintesi di questi tre parametri di valutazione, opportunamente aggregati e pesati, porta alla definizione di una scala di misura dello scope che comprende quattro livelli, in ordine crescente di valore:

1) Fase: rientrano in questo livello tutti i progetti con scope basso, che interessano cioè una o poche fasi rilevanti del flusso documentale, che coinvolgono un numero basso di soggetti e che interessano un numero di documenti relativamente limitato.

2) Processo: progetti con scope medio-basso, coprono solitamente un intero processo amministrativo, dematerializzando tutte le fasi dell’iter che lo caratterizzano. Impattano in maniera consistente sugli uffici e sul loro modo di lavorare e trattano un numero di documenti maggiore del livello precedente.

3) Ente: progetti con scope medio-alto che interessano la maggior parte dei processi rilevanti di un Ente, realizzando una dematerializzazione sostanziale del lavoro della Pubblica Amministrazione interessata e coinvolgendo tutti gli uffici impegnati in tali processi.

4) Sistema: il progetto si estende coinvolgendo attivamente anche soggetti esterni al perimetro dell’Ente, come altre Amministrazioni o organizzazioni terze che


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rientrano, a diverso titolo, nei procedimenti. Nei casi più estesi a livello di scope, si realizzano addirittura processi di Open Government, con la partecipazione diretta degli stakeholder esterni nei processi, acquisendo quindi una complessità estremamente ampia.

Come è facile intuire, l’attribuzione a un caso studio di un determinato livello di scope (ma questo vale anche per tutte le altre dimensioni di valutazione) non è assoluta. Ci possono essere, infatti, degli elementi di dettaglio che portano il posizionamento dei casi in situazioni intermedie tra due livelli. Tale posizionamento esatto è riportato nel seguito, all’interno della mappatura grafica che riassume i risultati dell’analisi.

Tecnologia 3.2.3.2.

La valutazione di questa dimensione misura il livello tecnologico della soluzione informatica utilizzata per la realizzazione tecnica del progetto. Progetti più elaborati dal punto di vista tecnologico permettono il supporto a bisogni più evoluti, aumentando le potenzialità del progetto ma, al tempo stesso, complicando la sua gestione.

Per valutare il “livello tecnologico” del progetto in esame sono state valutate le seguenti considerazioni, in ordine d’importanza:

• Quali strumenti o applicativi software sono stati usati per la realizzazione del progetto? La conoscenza dei software utilizzati permette di evidenziare qualitativamente le caratteristiche tecniche della soluzione sviluppata e quindi, indirettamente, ricavarne il grado di supporto potenziale ai processi. Facendo le opportune semplificazioni, si può sostenere che più le tecnologie sono evolute, più la complessità tecnologica della soluzione è alta. È da sottolineare che ciò non permette di capire il supporto e la complessità reale della piattaforma, in quanto essa dipende fortemente dal metodo di implementazione e d’uso di tali applicativi, che a questo livello di dettaglio non è sempre possibile valutare.

• Con quali piattaforme esistenti deve integrarsi la piattaforma e in che modo? La descrizione di sistemi di contorno alla piattaforma, ovvero con cosa essa si deve integrare e con quale tecnologia e metodo questa integrazione è realizzata, permette di comprendere in maniera più completa la complessità generale della soluzione identificata.

• Quali sono la natura e le modalità di implementazione e fruizione degli strumenti?


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La scelta di usare tecnologie open source o proprietarie (cfr. paragrafo 2.4.1 - Tipologia degli strumenti), o la scelta di affidarsi a soluzioni in house piuttosto che a software as-a-service (cfr. paragrafo 2.4.2 - Modalità di implementazione e fruizione) contribuisce, anche se in minima parte rispetto agli altri parametri, a determinare qualitativamente le caratteristiche tecnologiche del progetto e la sua complessità.

• Quali eventuali strumenti si prevede di implementare in futuro? Per rendere l’analisi dinamica rispetto alle evoluzioni future del progetto, e riuscire quindi a comprendere meglio la direzione verso cui l’Ente si sta muovendo, è stato inserito anche questo parametro di valutazione del potenziale tecnologico esprimibile dalla soluzione scelta per il percorso di dematerializzazione dell’Ente.

I livelli su cui questa dimensione è valutata fanno diretto riferimento alla classificazione delle tecnologie operata nel paragrafo 2.5 - Classificazione degli strumenti e delle tecnologie, nella quale vengono identificati tre livelli tecnologici principali:

1) Tecnologie di base: rappresentate da quelle tecnologie fondamentali per svolgere le attività oppure obbligatorie per adempiere alla normativa in materia di dematerializzazione del flusso documentale di un Ente Amministrativo. Questi strumenti, presi singolarmente, risultano implementati nei progetti in modo decontestualizzato da una soluzione applicativa che supporti in maniera organica il processo di lavoro dell’Ente. Strumenti: Office Automation, Firma digitale e PEC.

2) Tecnologie standard: rappresentate dalle tecnologie più comuni con cui vengono sviluppati progetti di dematerializzazione che supportano una gestione basilare dei contenuti (metadati e documenti) e dei processi dell’Ente nelle varie fasi di un flusso documentale. Sono inclusi in questa categoria anche software sviluppati ad-hoc per esigenze specifiche. Strumenti: Piattaforme ad-hoc, Content e Document Management System, Workflow Management System.

3) Tecnologie evolute: rappresentate da tecnologie evolute, composte da software di gestione della conoscenza e di supporto alla collaborazione e da suite integrate per gestire in modo avanzato i contenuti e i processi dell’Ente. Strumenti: Business Process Management System, Enterprise Content Management, Portali Web e Intranet, Strumenti sociali.


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Governance 3.2.3.3.

Un'altra dimensione che, come accennato più volte nel corso della trattazione, risulta fondamentale in un progetto di dematerializzazione, e di conseguenza è importante valutare, è la modalità con cui lo specifico progetto è governato. La “Governance” definisce infatti le modalità di gestione delle diverse fasi progettuali, stabilisce e guida le azioni di change management necessarie a supportare l’introduzione della nuova piattaforma, abilita l’intera organizzazione al cambiamento e crea consenso intorno alla realizzazione del piano a diversi livelli.

Per valutare la capacità di organizzazione del progetto sono state effettuate le seguenti considerazioni sui diversi casi in esame, in ordine di importanza:

• È stata definita chiaramente una Governance del progetto? Il parametro basilare per stabilire la capacità organizzativa di un Ente nella realizzazione del progetto è la presenza di una Governance chiara e condivisa tra i diversi soggetti interessati nel processo. Essa viene valutata in base alla definizione dei passi metodologici con cui il progetto è stato realizzato e ad eventuali cambiamenti nelle procedure propedeutici all’introduzione della nuova soluzione.

• Sono state intraprese azioni di change management? Un parametro chiave della Governance di un progetto, che merita di essere considerato separatamente, è rappresentato dalle azioni di change management intraprese per preparare e abilitare l’organizzazione al cambiamento portato dall’ICT. La valutazione delle azioni di change management viene fatta sulla base della definizione di piani di formazione del personale, di progetti pilota, delle modalità di coinvolgimento delle diverse strutture organizzative, della redazione di documentazione e manualistica, etc.

• Chi è lo sponsor del progetto? L’introduzione di un nuovo progetto, in particolar modo se innovativo e potenzialmente in grado di portare significativi cambiamenti agli assetti dell’organizzazione come può essere un progetto di dematerializzazione, richiede il supporto e la promozione di una figura sufficientemente autorevole per guidare tale cambiamento. Una sponsorship di alto livello conferisce infatti importanza e commitment al progetto, creando consenso attorno ad esso e permettendo quindi un’accettazione condivisa a tutti i livelli. Tanto più lo sponsor possiede un’autorevolezza e una visione estesa dell’organizzazione, tanto più il livello della governance sale.


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• Sono state definite delle fasi incrementali di progetto? Una buona organizzazione di progetto prevede la definizione di una serie di fasi incrementali di sviluppo e di implementazione, con frequenti ricicli e condivisioni dei risultati intermedi con l’utilizzatore finale, piuttosto che una realizzazione complessiva della soluzione che comporta successivi problemi di modifica in caso di errata progettazione o realizzazione di qualche sua parte.

• Sono state già pianificate le evoluzioni future del progetto? Anche in questo caso, si è cercato di dare una valutazione sul futuro del progetto dal punto di vista organizzativo. Avere fin da subito un’idea chiara delle evoluzioni che il progetto prenderà nel medio-lungo periodo, permette infatti una migliore impostazione del progetto e la capacità di anticipare vincoli e criticità, affrontandoli prima che si trasformino in problemi.

E necessario considerare che mentre nelle precedenti dimensioni è possibile ricavare una sintesi tra una valutazione qualitativa e una quantitativa del parametro, in questo caso la parte qualitativa e decisamente predominante. Per questo motivo, risulta significativo l’elemento della sponsorship, perché in grado di assegnare un valore determinato a tale dimensione.

I livelli di valutazione in termini di governance/sponsorship sono i seguenti:

1) Governance estemporanea: questo livello caratterizza progetti che non sono stati guidati da una governance chiara e definita. Sono solitamente assenti, o presenti solo parzialmente, azioni di change management e una pianificazione delle azioni organizzative da intraprendere. Tali progetti non prevedono una sponsorship autorevole e condivisa, perché hanno tipicamente impatto su un numero molto ristretto di persone e sono guidati in modo spontaneo da figure operative con una rilevanza tutto sommato limitata rispetto all’ente nella sua interezza.

2) Governance strutturata (Responsabile S.I./Dirigente di servizio): rientrano in questo livello i progetti che hanno evidenziato una governance di progetto chiara e delle azioni di change management che permettano all’Ente di supportare in maniera adeguata l’introduzione di una nuova soluzione applicativa. Sono solitamente caratterizzati da un’ottica di breve-medio termine e sono guidati da figure dirigenziali focalizzate su determinate aree operative o dai responsabili IT, che hanno una visione dell’organizzazione più ampia e trasversale rispetto alle funzioni.


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3) Organizzazione competa (Segretario Generale): viene assegnato questo valore a progetti che implementano un’organizzazione solida sotto ogni punto di vista. In questo caso l’Ente prevede azioni di change management diffuse e una pianificazione dettagliata delle fasi progettuali includendo, eventualmente, l’organizzazione di azioni evolutive in ottica di medio-lungo periodo. Lo sponsor di tali progetti, solitamente estesi e complessi, è rappresentato dai vertici dell’Ente, nella persona del Segretario/Direttore Generale, figura in grado di avere una visione di insieme degli impatti che l’innovazione proposta può portare.

Benefici 3.2.3.4.

L’ultima dimensione di valutazione dei progetti analizzati consiste nei benefici che lo specifico progetto ha generato per l’Ente. Questa dimensione, oltre ad essere il fulcro della realizzazione di un progetto di dematerializzazione, in quanto rappresentazione degli obiettivi a cui tutte le organizzazioni puntano, permette di comprendere quanto nel complesso l’insieme delle tre dimensioni precedenti (scope, tecnologie e organizzazione) abbiano portato risultati concreti all’Ente.

La definizione dei risultati di un progetto è sempre un’operazione critica in quanto si rischia di non riuscire a misurare in maniera precisa i risparmi generati, oppure di non avere la corretta percezione dei reali differenziali ottenuti. Bisogna infatti tenere in considerazione che i benefici ottenuti dal progetto sono strettamente correlati alle condizioni iniziali da cui l’Ente parte. Se, infatti, si ha a che fare con un Ente che viene da una situazione in cui tutto è gestito in maniera cartacea, il passaggio al digitale porta benefici estremamente maggiori di quelli di un Ente che già possedeva una soluzione informatica e ora si dota di una soluzione più evoluta e raffinata, anche se la nuova soluzione esprima una qualità indubbiamente maggiore rispetto alla prima. Inoltre i benefici sono correlati allo scope, poiché, come segnalato più volte nella trattazione, tanto più la dematerializzazione interessa le varie fasi di un determinato processo, tanti più benefici riesco ad ottenere dal progetto.

La valutazione dei benefici acquisisce un carattere principalmente quantitativo, seppure permangano, e non siano assolutamente trascurabili, le valutazioni qualitative su benefici non direttamente misurabili (es. trasparenza nell’informazione). Diventa quindi necessario, anche in questo caso, rapportare tali benefici alla dimensione dell’Ente che sviluppa il progetto, altrimenti sarebbe banale verificare che Enti più grandi generano dei benefici assoluti maggiori in termini assoluti rispetto agli Enti più piccoli.


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Dall’analisi sui vantaggi della dematerializzazione effettuata nel paragrafo 2.1.3.1 - Vantaggi, è emersa una serie di benefici che è possibile categorizzare e valutare separatamente.

Tali categorie sono di seguito descritte:

• Costi di processo: sono tutti i costi risparmiati riferibili direttamente al processo documentale dell’Ente, che comprendono quindi i costi di acquisto di carta e in generale di materiali consumabili, i costi di trasmissione dei documenti e della loro diffusione, il costo di duplicazione, etc. Si tratta quindi prevalentemente di costi variabili. Viene compreso in questa categoria anche il costo sociale a carico del cittadino (es. costo/perdita di tempo per recarsi fisicamente presso l’Ente).

• Costi strutturali: comprendono i risparmi derivanti da un costo immobilizzato dall’Ente, ovvero principalmente il risparmio generato dalla liberazione dei locali adibiti a ruolo di archivi di documenti cartacei, ora non più necessari, il risparmio nel personale adibito ad altre mansioni a maggior valore aggiunto, e il risparmio negli strumenti (veicoli, attrezzature, etc.). In questo caso si tratta quindi prevalentemente di costi fissi.

• Prestazioni del servizio: valutazione del miglioramento nei tempi e nella qualità del servizio erogato all’utente, misurato attraverso, ad esempio, la durata complessiva del procedimento amministrativo, il minor numero di errori nei procedimenti, la velocità di ricerca di un documento in archivio, l’efficacia dell’azione di diffusione online del documento, la soddisfazione del cliente, etc. Importante in questo caso è definire quali sono i KPI di processo rilevanti nel caso in esame.

• Fattori soft: comprendono tutti quei benefici non direttamente misurabili, quali la trasparenza dei procedimenti verso l’esterno, l’unificazione e la semplificazione di procedure, l’univocità e la consistenza dei dati a disposizione dell’Ente, la privacy, le possibilità di riuso, etc. Spesso questi benefici vengono trascurati dalle organizzazioni, che non riescono a comprendere che una parte comunque rilevante del valore che la dematerializzazione porta in un Ente non è misurabile in modo quantitativo.

• Impatto ambientale e sociale: comprende i benefici ecologici dovuti a un minor consumo di carta, o a una riduzione delle emissioni di CO2 derivanti dai minori spostamenti fisici, o ancora gli stimoli e le possibilità evolutive che tali cambiamenti abilitano nella società e nelle attività produttive che direttamente o indirettamente interagiscono con l’organizzazione.


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Per la valutazione analitica dei benefici, considerando le tipologie sopra riportate, è stato possibile individuare tre livelli di misurazione, che determinano l’impatto che la dematerializzazione porta all’interno dell’organizzazione:

• Impatto di basso livello: comprendono quei benefici che hanno un impatto strettamente economico, che cioè generano principalmente un risparmio di risorse, di processo o strutturali, per l’Ente. Vanno considerati come benefici di basso livello non tanto in termini quantitativi, dato che spesso i risparmi sono anche molto rilevanti, ma quanto per il fatto che rappresentano solo il primo livello di una scala di elementi positivi che un progetto di dematerializzazione riesce a produrre.

• Impatto di medio livello: comprendono benefici che impattano sia sull’efficienza dei processi sia sull’efficacia, che migliorano cioè le prestazioni interne ed esterne dell’Ente. Progetti di dematerializzazione ben organizzati nel loro complesso sono in grado di assicurare facilmente benefici di questo livello.

• Impatto di alto livello: comprendono quei benefici definiti “trasformazionali” ovvero che sono associati a una variazione significativa nella struttura dell’Ente, riconducibile all’introduzione di nuovi modi di operare, anche a più livelli organizzativi. Questi benefici risultano più complessi da ottenere e da misurare in quanto escono dall’area strettamente economica per entrare in quella caratterizzata dalla qualità del servizio e dalla capacità di adattamento alle variazioni e alle esigenze future: essi rappresentano quindi il migliore valore che un progetto di dematerializzazione è in grado di generare.

Risultati della valutazione 3.2.4.

Definiti i diversi parametri di valutazione e la metodologia di analisi, è stato possibile procedere ad assegnare un valore, ottenuto come media pesata degli elementi di valutazione, per ognuna delle dimensioni di analisi.


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Analisi dei risultati 3.2.4.1.

I risultati ottenuti da questo lavoro di analisi sono riassunti in maniera sintetica nella tabella seguente:

SCOPE TECNOLOGIA GOVERNANCE BENEFICI

Comune 1 Ente Standard Completa* (Resp. SI)

Bassi

Comune 2 Sistema* Standard* Completa

(Segret. Generale) Medi

Comune 3 Sistema* Evolute Completa

(Resp. SI/Segr. Gen)

Alti

Comune 4 Processo Standard Strutturata (Resp. SI)

Alti

Provincia 1 Processo Standard Strutturata*

(Dirig. Servizio) Medi

Provincia 2 Processo* Standard* Strutturata

(Dirig. Servizio) Bassi

Provincia 3 Ente* Evolute Completa*

(Segret. Generale) Alti

Provincia 4 Ente* Standard Completa (Resp. SI)

Alti

Regione 1 Fase Standard Strutturata

(Dirig.Serv/Resp.SI) Medi

Regione 2 Fase Standard* Strutturata*


Consiglio 3 Processo Standard* Strutturata


Consiglio 4 Ente Evolute Completa

(Resp.SI/Segr.Gen.) Medi

Autonomia funzionale 1 Processo Standard

Strutturata (Dirig. Servizio)

Alti

Amministrazione centrale 2 Fase* Evolute

Strutturata (Dirig.Serv/Resp.SI)

Medi

Amministrazione centrale 3 Ente* Evolute*

Strutturata (Dirig.Serv/Resp.SI)

Medi

Tabella 8 - Sintesi valutazione delle dimensioni di analisi dei diversi casi studio

Per un dettaglio più specifico delle singole valutazioni utilizzate per raggiungere questo risultato, è possibile fare riferimento alla tabella riportata in Allegato 16: Dettaglio delle valutazioni dei casi studio. Sono indicate con il simbolo “ * ” quelle valutazioni di confine, a cavallo cioè tra più livelli, che sono meglio esplicitate nella mappatura grafica dei casi.


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Analizzando i risultati emersi in questa fase, è possibile delineare le caratteristiche del campione preso in esame. Aggregando i risultati per dimensioni è infatti possibile fare le seguenti considerazioni:

• Scope di progetto

Valutando i valori di scope attribuiti ai progetti in esame, si nota come essi rappresentino effettivamente un campione eterogeneo delle tipologie di progetti di dematerializzazione, in quanto sono presenti esempi di casi che permettono di analizzare tutti i possibili livelli di scope precedentemente stabiliti.

Ciò, come sarà possibile vedere anche in seguito, attribuisce significatività alle analisi e alla successiva definizione di un percorso evolutivo comune, perché permette di tenere conto sia di progetti ritenuti semplici e di basso impatto, sia di progetti più complessi ed estesi.

• Livello di supporto tecnologico

L’analisi del livello tecnologico dei vari casi in esame mostra chiaramente come, nel campione studiato, il livello tecnologico dei progetti sia mediamente molto alto, in quanto nessuno dei progetti in esame basa il proprio funzionamento esclusivamente su tecnologie di base, ma prevede la realizzazione di soluzioni applicative più organiche ed evolute.

Questo risultato mostra come spesso il vero problema della realizzazione dei progetti di dematerializzazione non sia la dotazione tecnologica a supporto degli stessi, quando più la relativa gestione e l’aderenza alle esigenze organizzative. Ciò è tanto più vero in un campione come quello in esame, composto cioè da progetti che rappresentano lo stato dell’arte delle esperienze italiane di dematerializzazione.

Figura 8 - Valutazioni sullo scope di progetto

Figura 9 - Valutazioni sul livello tecnologico


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• Governance di progetto

Anche la dimensione di valutazione dell’organizzazione di progetto mostra come il campione sia composto da una selezione di alto livello qualitativo.

Si può infatti notare come, essendo stati considerati casi che rappresentano lo stato dell’arte, non siano presenti progetti caratterizzati da una governance estemporanea, tipica solitamente di realtà poco organizzate o progetti di dematerializzazione poco significativi. E’ stato rilevato invece un alto numero di progetti con governance completa e sponsorship di alto livello, caratteristica che, come sarà possibile vedere successivamente, rappresenta una dimensione fondamentale per un effettivo buon esito di un progetto.

• Benefici conseguiti

Osservando l’impatto dei benefici conseguiti dai progetti in analisi si può notare come i progetti che conseguono benefici Bassi, ovvero che hanno esclusivamente impatto sull’efficienza sono in minoranza. La maggior parte di essi, infatti, oltre a realizzare efficienza economica, riescono anche a migliorare le prestazioni dell’Ente in termini di tempo risparmiato, qualità dei procedimenti interni e prestazioni esterne.

E’ positivo notare come ben un terzo del campione è riuscito a produrre benefici che, oltre a creare efficacia ed efficienza, sono riusciti ad abilitare processi trasformazionali nell’Ente in questione, cambiando il modo di lavorare dell’amministrazione e revisionando i vari processi.

Estrapolando dall’analisi di dettaglio le voci riferite ai benefici conseguiti, si nota che tra le voci maggiormente ricorrenti tra i vari progetti è possibile trovare:

Risparmio nel costo della carta e dei consumabili; Liberazione di locali precedentemente adibiti ad archivio;

Figura 10 - Valutazione sulla governance di progetto

Figura 11 - Valutazioni sui benefici conseguiti


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Riallocazione delle risorse umane; Velocizzazione delle procedure di gestione della pratica; Miglioramenti organizzativi e ridefinizione dei processi; Benefici in termini di trasparenza e adeguamento a normative;

Riduzione nel consumo di carta e CO2 per l’ambiente.

L’ultimo punto, seppur possa apparentemente risultare di minore importanza rispetto agli altri, viene spesso identificato come uno degli obiettivi primari di molte amministrazioni, e in un certo senso “pubblicizzato” dalle PA.

Mappatura dei risultati 3.2.4.2.

Per poter comprendere meglio il posizionamento relativo dei casi e mostrare la correlazione tra le diverse dimensioni analizzate, i 15 progetti in esame sono stati mappati in un diagramma in cui, da un lato si valuta lo “Scope di progetto”, mentre dall’altro il “Livello tecnologico” della soluzione realizzata. I casi sono posizionati su questo grafico con delle “bolle”, la cui grandezza rappresenta il diverso livello di benefici conseguiti.

La mappatura dei casi sull’asse scope-tecnologia ha quindi prodotto il seguente risultato:

Figura 12 - Mappatura dei casi studio sul diagramma delle dimensioni


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Questa rappresentazione, come già accennato, permette di posizionare i casi lungo due assi continui e da quindi la possibilità di cogliere le diverse sfumature delle valutazioni che la precedente analisi analitica non era in grado di mostrare.

Coerentemente con quanto mostrato dall’analisi analitica, si nota come i casi riescano a coprire la quasi totalità dell’asse verticale in maniera abbastanza uniforme, mentre risulta evidente come tutte le bolle siano spostate verso la parte destra, rispecchiando l’alto livello tecnologico delle soluzioni allo stato dell’arte analizzate.

Si nota inoltre che i casi il cui scope è valutato come di “Sistema”, si posizionano comunque nella parte bassa del relativo quadrante, quasi a confine con i progetti con scope esteso a livello di Ente. Tali casi, infatti, coinvolgono perlopiù altri Enti pubblici o altre organizzazioni a numero ristretto, realizzando una sorta di extranet o portale evoluto, senza in realtà aprirsi realmente al pubblico indistinto (cittadini). Parimenti, i progetti a scope più contenuto, tenendo conto della quantità relativa di documenti scambiati e del numero di uffici coinvolti, spingono il posizionamento di tali casi nella parte alta del quadrante.

È interessante evidenziare come si trovino spesso Enti definibili come “piccoli” (es. Comune 3, Comune 2, etc.) mirare a scope alti, e Enti grandi (es. Regione 1, Amministrazione Centrale 2, etc.) posizionarsi verso scope più contenuti. Seppur questa considerazione possa risultare in un primo momento contro-intuitiva, ad un’analisi più attenta tale fatto è invece facilmente spiegabile dal fatto che lo scope è stato definito come una misura relativa dell’estensione del progetto rispetto proprio alle dimensioni dell’Ente che lo realizza. Quindi un piccolo comune che realizza una dematerializzazione totale del proprio lavoro, seppur tratti una mole di documenti non paragonabile e abbia un impatto assoluto basso, acquisisce un valore di scope maggiore rispetto a un grosso Ministero che dematerializza solo una singola fase di processo. Oltretutto la complessità dei progetti aumenta esponenzialmente in realtà complesse e quindi puntare a scope alti di de materializzazione risulta tutto sommato più semplice in contesti contenuti, dove il numero di variabili e vincoli da considerare è minore.

Il passo successivo dell’analisi è consistito nel verificare come tali progetti, caratterizzati ora da un posizionamento tecnologico-dimensionale ben definito, abbiano supportato tale cambiamento a livello organizzativo. In sostanza, ci si è posti la domanda se effettivamente la dimensione di Governance sia in qualche modo correlata al posizionamento dei progetti. Per verificare ciò è stata determinata un’opportuna misura tangibile della governance di progetto, con lo scopo di confrontarla con la combinazione delle tre dimensioni di analisi fin ora utilizzate e cioè scope e tecnologia.


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Per l’analisi della dimensione sono stati individuati tre livelli di classificazione, che derivano direttamente da uno degli elementi principali della governance e cioè la sponsorship del progetto. I tre livelli di governance sono quindi i seguenti:

• Dirigente del Servizio: rappresenta la figura che guida e coordina le attività di una specifica area funzionale. La sua leadership è quindi riconosciuta localmente.

• Responsabile dei Sistemi Informativi: è la figura che gestisce i Sistemi Informativi dell’Ente, che per definizione si pongono in modo trasversale a rispetto a tutte le funzioni e i processi dell’Ente. Per questo motivo la sua visione è più estesa di quella del dirigente di servizio, nonostante spesso non disponga della stessa autorevolezza presso i singoli uffici operativi.

• Direttore/Segretario Generale: rappresenta il vertice delle funzioni amministrative di un Ente pubblico e gode quindi di un’alta autorevolezza e di una visione a tutto tondo delle dinamiche dell’organizzazione gestita.

A queste tre categorie è stata infine aggiunta un’ultima area, denominata “Estemporanea”, che caratterizza i progetti che in realtà non si affidano a una governance chiara e strutturata.

A ciascuna di esse è stato assegnato un colore, con il quale sono stati identificati tutti i casi riconducibili a logiche di governo uniformi. Dal risultato ottenuto è stato possibile individuare alcune aree omogenee, evidenziate nella Figura seguente:

Figura 13 - Rappresentazione della governance dei casi studio mappati


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Da questa rappresentazione è possibile notare come sia chiaramente presente un’effettiva forte correlazione tra Governance e Scope di progetto. Al crescere dello scope è infatti necessario che la figura che supporti il progetto e che ne definisca la governance abbia un’autorevolezza sempre maggiore. Analizzando nel dettaglio le aree rilevate, la prima peculiarità che emerge è che il campione, essendo una selezione dei migliori casi italiani di dematerializzazione, non contiene progetti caratterizzati da uno scope limitato a singole fasi e da una governance estemporanea. Questo elemento dimostra, anche se indirettamente, come non sia di fatto possibile per un progetto raggiungere dei risulati apprezzabili senza una governance chiara e solida, rendendo quindi necessaria una visione in grado di comprendere impatti che vadano oltre semplici attività elementari.

Per la realizzazione di progetti con scope di fase o di processo il presidio inizia invece a diventare necessario. In questa fascia non vi è una sola figura che tipicamente fa da sponsor di progetto, bensì vi è un alternanza tra i vari dirigenti di servizio dei dipartimenti e il Responsabile dei Sistemi Informativi. Volendo trovare una discriminante, sembra che la sponsorship dipenda dall’impatto che il progetto ha sull’organizzazione. Se tale progetto impatta localmente, coinvolgendo il singolo ufficio e le relative attività, allora è sufficiente la figura del Dirigente di Servizio. Se invece il progetto, che coinvolge solamente una data fase o un dato processo, impatta però su più uffici in maniera trasversale all’organizzazione, allora diventa necessaria una figura, come il dirigente dei Sistemi Informativi, che abbia una visione trasversale dei processi e dei sistemi dell’Ente, e che sappia quindi ragionare in un ottica organizzativa più estesa. Infine, per progetti caratterizzati da un impatto che interessa tutto l’Ente o che va addirittura oltre i confini dell’Ente, risulta necessaria una tra le figure di più alto profilo dell’Ente, come il Segretario Generale. Tale evidenza è giustificata dal fatto che per progetti di dimensioni e impatti rilevanti, che spesso causano un cambiamento totale del modo di lavorare delle persone e un ripensamento di ruoli e mansioni, è necessaria una forte autorevolezza per promuovere e governare il cambiamento.


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Dall’analisi dei progetti di dematerializzazione allo stato dell’arte effettuata in questo capitolo è emerso in modo chiaro che la realizzazione di tali progetti è assolutamente alla portata degli Enti italiani a qualsiasi livello, ma con le dovute puntualizzazioni.

Tali puntualizzazioni non sono però banalmente attribuibili ad una questione di dimensione dell’Ente o di scarsa dotazione tecnologica o di risorse dello stesso. Come infatti dimostrato da progetti di eccellenza come quelli dei comuni (uno dei quali, il comune 2, con meno di 20.000 abitanti), anche i piccoli Enti possono realizzare con successo, nel loro piccolo, progetti di valore relativamente ambiziosi.

La vera discriminante per l’effettivo successo di progetti complessi come quelli in esame, è quindi rappresentata dalla governance, ovvero dal modo in cui lo specifico progetto è condotto e supportato, e dal posizionamento dello stesso in un percorso organico a lungo termine che rappresenti una guida per le scelte tecnologiche, organizzative e gestionali che dovranno essere affrontate.

I migliori risultati sono stati ottenuti presso realtà con elevata autonomia decisionale, una governance autorevole e una forte cultura dell’innovazione, elementi che hanno permesso di stabilire una roadmap di evoluzione da seguire. Ciò permette infatti di realizzare soluzioni organiche ed equilibrate modificando se necessario, anche in maniera consistente, i processi e le modalità di lavoro dell’Ente.

Si rende quindi necessario estrapolare il valore generato dall’analisi di questi casi per tracciare una linea guida evolutiva che permetta all’Ente da una parte di rileggere in maniera critica le proprie scelte e dall’altra di reagire di conseguenza, indirizzando il progetto verso un equilibrio che potenzialmente è in grado di generare benefici maggiori per lo stesso Ente.

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Definizione di un modello Capitolo 4evolutivo per la dematerializzazione nella PA

L’analisi dei casi studio sui più significativi progetti di dematerializzazione effettuata nel precedentemente capitolo, ha permesso di capire come una adeguata guida strategica che indirizza le azioni dell’Ente nello sviluppo e nell’introduzione della dematerializzazione, rappresenti un elemento fondamentale per la realizzazione di benefici di alto valore e in linea con le aspettative prefissate.

Per guidare gli Enti in questo complicato processo, permettendo quindi di sfruttare, in maniera coerente ed efficace, le opportunità messe a disposizione dalle nuove tecnologie ICT, si rende necessaria la definizione di uno strumento che permetta di approcciare il percorso di innovazione:

1. Individuando da quale situazione l’Ente parte per realizzare il progetto e quindi qual è il suo attuale posizionamento;

2. Capendo in quale direzione evolvere il progetto per evitare uno squilibro tra scope e livello tecnologico, ottenendo quindi benefici coerenti con gli obiettivi fissati.

Sarà tema centrale di questo capitolo, quindi, l’individuazione di un modello evolutivo per l’introduzione della dematerializzazione in una Pubblica Amministrazione che sia in grado di garantire supporto ad entrambe queste esigenze. Tale strumento dovrà, infatti, da un lato essere usato in maniera interpretativa per leggere le azioni di innovazione che l’Ente ha svolto fino ad ora, valutandone coerenza ed equilibrio, e dall’altro lato essere usato con scopo normativo, per supportare l’ente nella definizione delle scelte che l’Ente dovrà prendere per evolvere ulteriormente nel percorso di dematerializzazione.

Il capitolo inizierà quindi con la definizione di tale modello e di tutti gli stadi evolutivi di cui è composto; ciascuno stadio sarà accompagnato da una serie di valutazioni sulle quattro dimensioni di analisi precedentemente definite, che permettono l’individuazione delle relative caratteristiche peculiari. Partendo da questo strumento, si potrà quindi effettuare una rilettura a posteriori dei casi applicativi analizzati, con lo scopo di discuterne criticamente il posizionamento ed evidenziare alcune considerazioni generali.

Capitolo 4 - Definizione di un modello evolutivo per la dematerializzazione nella PA

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Definizione del modello evolutivo 4.1.

Il modello di evoluzione è basato su tre elementi principali, che ne hanno permesso la sua definizione e caratterizzazione:

• Lo studio e la sistematizzazione della letteratura sui temi della Pubblica Amministrazione e della Dematerializzazione (cfr. Capitolo 1 e Capitolo 2), che ha permesso di comprendere le dinamiche e le necessità generali degli Enti pubblici italiani e le opportunità offerte dalla dematerializzazione di documenti e processi e dalle tecnologie ICT che ne permettono e supportano la realizzazione.

• La ricerca e l’analisi dei casi studio dei più significativi progetti italiani di dematerializzazione all’interno di diversi Enti pubblici, con differenti caratteristiche e confini (cfr. Capitolo 3), che ha permesso di avere un quadro chiaro delle esperienze di realizzazione allo stato dell’arte e delle scelte strategiche che sono state effettuate nei diversi contesti.

• L’esperienza sul campo, acquisita dalla partecipazione attiva alla realizzazione dei progetti dell’Albo Pretorio Online (Provincia 4) e della Nuova Piattaforma di Gestione degli Atti Caratteristici del Consiglio Regionale (Consiglio regionale 4 - quest’ultimo caso è descritto in dettaglio nel successivo Capitolo 5), che ha permesso di individuare e comprendere le peculiarità e le dinamiche che entrano in gioco e influenzano le fasi di progettazione e di realizzazione pratica di progetti di questo tipo.

Lo scopo di questo modello, come precedentemente anticipato, è quello di fornire una guida, sia interpretativa che normativa, agli Enti che vogliono approcciare un nuovo progetto di dematerializzazione del proprio lavoro amministrativo o evolvere un progetto già avviato, al fine di indirizzarli attraverso la complessità organizzativa e tecnologica che un progetto di questo tipo prevede.

Dati i presupposti, è chiaro come sia necessario definire uno strumento che possieda una valenza strategica, che non entri cioè in un eccessivo dettaglio operativo, che come detto è strettamente dipendente dal contesto in cui tale progetto è calato, ma che piuttosto sappia cogliere le dinamiche evolutive di medio-lungo periodo, partendo da una lettura critica dello stato attuale di dematerializzazione dell’Ente in oggetto. Per la sua realizzazione si è optato quindi per una rappresentazione grafica, basata sulla mappatura dei casi studio del precedente capitolo, in grado di permettere una valutazione sintetica di una serie di parametri di progetto di alto livello. Chiaramente è necessario che tali considerazioni vengano poi interpretare dall’Ente in relazione al contesto di riferimento, avviando di


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conseguenza un percorso di gestione del progetto specifico sulle esigenze dell’Ente e che tenga in considerazione il Sistema Informativo già in essere.

La struttura di tale modello prevede la definizione di due dimensioni principali di mappatura, già descritte nel dettaglio nel paragrafo 3.2.3 - Dimensioni di valutazione, ovvero un’asse verticale in cui si valuta lo scope del progetto, che misura l’estensione dell’impatto che lo specifico progetto si propone di ottenere, e un’asse orizzontale che rappresenta il livello tecnologico, ovvero il grado di supporto alle esigenze dell’Ente garantito dagli strumenti e dalle tecnologie adottate nel progetto.

La scelta di questi assi è giustificata dal fatto che, come dedotto nei precedenti capitoli, un aumento dello scope di progetto necessita generalmente di un set adeguato di tecnologie di supporto, che devono di conseguenza gestire contenuti e processi più complessi ed estesi. Le due dimensioni sono quindi correlate tra loro.

Come analizzato nel precedente capitolo (cfr. paragrafo 3.2.4 - Risultati della valutazione), è stato inoltre determinato il legame diretto che intercorre tra le dimensioni Scope e Governance, che ha quindi permesso di mappare sullo stesso diagramma anche la governance di progetto, identificata dalle tre aree colorate con i riferimenti ai livelli precedentemente esposti (Estemporanea, Dirigente di servizio/Responsabile SI, Segretario Generale).

Viene inoltre definita una terza dimensione, il beneficio prodotto, che misura l’entità e soprattutto le tipologie di benefici che l’Ente si attende di generare dal progetto, secondo la classificazione determinata nel paragrafo 3.2.3.4 - Benefici,. Tale dimensione è rappresentata dalla grandezza della bolla che determina il posizionamento dell’Ente rispetto ai due assi precedenti.

Definita la struttura che mappa i diversi punti del modello, è possibile definire un percorso logico di introduzione ed evoluzione di un progetto di dematerializzazione dei flussi documentali e dei processi di un Ente.


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Tale percorso è rappresentato nella seguente Figura:

Figura 14 - Struttura e percorso del modello evolutivo

La giustificazione di tale percorso, e della sua forma di crescita esponenziale, risiede nel rapporto tra le due dimensioni principali di mappatura. Per la realizzazione di un progetto di dematerializzazione allo stato dell’arte infatti, le tecnologie definite come di base, ovvero quelle strettamente necessarie al soddisfacimento della normativa e non inserite in un contesto software organico di supporto a un flusso di lavoro, possono essere usate solo per progetti molto semplici e con scope estremamente bassi. Un progetto con scope comunque contenuto, ma che voglia supportare in maniera organica e sistematica il flusso della fase di lavoro interessata dalla dematerializzazione, richiede perlomeno l’utilizzo di un sistema, seppur semplice, di content management o process management, che sono tecnologie standard. Da questo si evince come la dimensione del livello tecnologico, nelle prime fasi del percorso evolutivo, cresca in maniera più veloce rispetto alla dimensione dello scope di progetto, in quanto per supportare organicamente dei flussi di progetto, anche se semplici e lineari, è comunque richiesto un sistema informativo completo dal punto di vista funzionale.


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Sulla base di questo percorso è possibile identificare 5 stadi evolutivi di introduzione di un progetto di dematerializzazione:

1. Rispetto dei vincoli normativi 2. Dematerializzazione parziale del processo 3. Dematerializzazione completa del processo 4. Pubblica Amministrazione Digitale 5. Pubblica Amministrazione Aperta

Tali stadi sono descritti nel dettaglio nei seguenti paragrafi, con la premessa fondamentale che essi rappresentano una generalizzazione della realtà, che viene di seguito ricondotta idealmente su posizioni deterministiche, le quali possono poi tradursi in sfumature più o meno caratteristiche nel momento di utilizzo interpretativo e normativo del modello, come sarà possibile notare al momento della rilettura del modello sui casi applicativi.

Rispetto dei vincoli normativi 4.1.1.

Il primo stadio definito dal modello è caratterizzato dal “Rispetto dei vincoli normativi”.

Tale stadio prevede la realizzazione di un progetto di dematerializzazione estremamente basilare, che si limita a recepire le indicazioni provenienti dalla normativa di riferimento per introdurre tecnologie che permettano di soddisfare dei requisiti giuridico-funzionali ben determinati e circoscritti.

Figura 15 - Stadi del modello evolutivo: rispetto dei vincoli normativi


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Questo particolare stadio può essere considerato quasi impropriamente come “progetto“ di dematerializzazione, in quanto consiste semplicemente nell’implementazione di determinate tecnologie a contesti che rimangono invariati nel loro complesso e nella loro organizzazione. La finalità di questo progetto non sono quelle di ottenere risparmi in determinati costi o realizzare un cambiamento nel modo di lavorare dell’Ente, quanto piuttosto adempiere semplicemente a disposizioni che impongono la realizzazione o l’introduzione di determinate soluzioni, senza avere il pieno dominio e consapevolezza degli impatti che esse possono avere sull’Ente.

La realizzazione di progetti di questo tipo è indice che l’Ente non ha ancora ben compreso il valore insito in un progetto di dematerializzazione e le modalità con cui approcciarlo e gestirlo. Un posizionamento in questo stadio è quindi un risultato generalmente negativo per l’Ente stesso, imputabile principalmente a una mancanza di visione di lungo periodo o ad una scarsa cultura dell’innovazione del suo management. Il risultato è la realizzazione di un progetto che rischia di diventare più un problema o un inefficienza per l’Ente che una opportunità, dove frequentemente è la persona che si adatta forzatamente ad usare tale tecnologia imposta dall’alto.

Un esempio di progetti di questo tipo si ha quando per esempio si cerca di implementare la PEC in un Ente per digitalizzare le comunicazioni ufficiali tra le PA, come imposto dalla recente modifica del Codice dell’Amministrazione Digitale. Tale inserimento non avviene però integrando la PEC all’interno delle applicazioni in uso nell’Ente né prevedendo delle procedure operative ed organizzative per interfacciare il lavoro dell’Ente con tale strumento.

Scope: Singola attività

Lo scope di progetti di questo tipo è estremamente contenuto, non tanto per la portata e l’impatto del progetto, che potrebbero essere anche mediamente estesi, ma per le aspettative e gli obiettivi riposti dall’Ente in questa soluzione. Questi obiettivi risultano essere strettamente limitati al rispetto pedissequo delle normative.

In questo caso la PA dimostra infatti di non ritenere la dematerializzazione, ed in particolare il progetto in questione, come una soluzione efficace ai problemi contingenti, affidandogli quindi un importanza secondaria. L’impatto sui processi e sulle logiche di lavoro dell’Ente di progetti di questo tipo è pertanto generalmente molto basso.


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Tecnologia: Di base

Gli strumenti volti a supportare realizzazioni di questo genere sono riferibili, per definizione, all’uso di semplici tecnologie di base, come suite di produttività personale, la Firma Digitale, la Posta Elettronica Certificata e il Protocollo Informatico (secondo la sua definizione più stretta). Esse, come anticipato, sono implementate in maniera avulsa dai processi e da tutto il resto dei sistemi informativi dell’Ente, non realizzando integrazioni.

Governance: Estemporanea

Coerentemente con lo scope di progetto estremamente contenuto, questi progetti non prevedono nessuna figura autorevole che guidi la relativa promozione e realizzazione, ricadendo nella categoria di Governance definita “Estemporanea”.

Definire la governance di questi progetti è difficile e spesso nemmeno esiste una pianificazione strutturata delle attività in corso. Si può quindi definire la governance come “implicita”, in quanto non modifica sostanzialmente né i ruoli né i compiti dei soggetti interessati dal progetto. Gli impatti sull’organizzazione del lavoro sono quindi minimi. Le azioni di change management sono perlopiù assenti o estremamente circoscritte.

Benefici: Basso impatto / possibili inefficienze

Non comprendendo in pieno il valore portato dalla dematerializzazione, l’Ente non riesce spesso a comprendere nemmeno i benefici che tale cambiamento porta. In alcuni esempi c’è il rischio di creare addirittura delle inefficienze, dovute all’adattamento forzato all’utilizzo di un nuovo strumento non integrato in un progetto organico e non supportato da un adeguata struttura organizzativa e tecnologica. Nel caso in cui si riescano comunque a realizzare, i benefici prodotti si traducono esclusivamente in risparmi economici limitati a singole attività procedurali.


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Dematerializzazione parziale del processo 4.1.2.

Il secondo stadio evolutivo è definito come la “Dematerializzazione parziale del processo”.

In questo stadio, a differenza del precedente, l’Ente inizia a comprendere le reali implicazioni della realizzazione di un progetto di dematerializzazione, strutturando un progetto organico, che comprenda degli obiettivi ben definiti, l’introduzione di una soluzione tecnologica dedicata e, soprattutto, un supporto organizzativo solido che permetta a tale progetto di essere integrato in maniera coerente nei processi dell’Ente.

Figura 16 - Stadi del modello evolutivo: dematerializzazione parziale del processo

Ciò che si realizza è la dematerializzazione di una singola fase o di un insieme di fasi circoscritte di un processo amministrativo ben definito, come ad esempio può essere la realizzazione di un sistema di conservazione sostitutiva per una specifica tipologia di procedimento (es. Delibere) gestito ancora in modalità cartacea dall’Ente. In questo caso viene modificata esclusivamente la fase di archiviazione, digitalizzando i documenti alla fine dell’iter standard, con l’obiettivo di non dover più sostenere spese per la conservazione fisica di tali documenti.


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Scope: Fase

Lo scope di un progetto di questo tipo rimane comunque contenuto, sia negli obiettivi sia nella sua estensione operativa. Tale progetto è infatti limitato alla copertura di una quota parziale dei processi dell’Ente, dematerializzando solo una o poche fasi dell’iter procedurale di un flusso documentale. Vengono quindi coinvolti in tale cambiamento un numero limitato di soggetti o servizi che precedentemente assolvevano alle stesse funzioni attraverso il mezzo cartaceo.

Tecnologia: Standard

Dal punto di vista tecnologico, tali progetti rappresentano, come detto, il primo esempio di progettazione strutturata di una piattaforma a supporto del lavoro dell’Ente. Vengono solitamente utilizzate tecnologie software standard, che assolvono alle funzioni di gestione dei contenuti (metadati e documenti) e di pubblicazione, come i Content Management System (o Web CMS) e i Document Management System. In alcuni casi questi strumenti possono essere affiancati da semplici software per la gestione del flusso di lavoro, che in questo stadio è considerato solo in parte. La complessità tecnologica è quindi solitamente bassa.

In diverse situazioni è possibile rilevare software sviluppati ad-hoc per supportare specifiche attività e aderire in modo completo ai requisiti imposti, seppur tale approccio sia generalmente sconsigliato per via della scarsa flessibilità che questa tipologia di soluzioni garantisce in caso di cambiamenti futuri di contesto.

Governance: Strutturata - Dirigente di servizio / Responsabile S.I.

Il governo dell’organizzazione in questo stadio è, al contrario dello stadio precedente, reso esplicito, anche se la sua portata è tipicamente limitata. Si ha infatti a che fare con una “governance di fase”, che interessa cioè una porzione circoscritta dell’organizzazione, solitamente rappresentata da soggetti con ruoli e mansioni omogenee (ad esempio afferenti a un singolo servizio/ufficio). Generalmente con progetti di questo tipo non cambia il “chi fa che cosa” ma il “come lo fa”. La necessità di una gestione del cambiamento è quindi presente ma non impatta in maniera pesante sull’organizzazione. La sponsorship del progetto, visto l’impatto contenuto su processi e persone, è solitamente svolta da una figura a stretto contatto con le funzioni operative, come può essere il Dirigente di Servizio. Nei casi in cui la fase dematerializzata coinvolga un numero maggiore di uffici, può essere necessaria una figura trasversale all’organizzazione come il Responsabile dei Sistemi Informativi.


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Benefici: Basso impatto - efficienza

Acquisendo consapevolezza circa i benefici che un progetto di dematerializzazione può realizzare, è possibile iniziare a conseguire risultati misurabili e ben definiti. Rispetto allo stadio precedente, l’impatto dei benefici diventa quindi più alto, seppur essi rimangano esclusivamente di natura economica, in quando non si modifica in maniera consistente il processo dell’Ente, ma si ottengono risparmi circoscritti dovuti all’evoluzione del modo di operare in una determinata fase. I benefici sono quindi locali e indirizzati soprattutto verso l’efficienza operativa; i miglioramenti nelle performance di processo sono possibili ma rimangono comunque marginali.

Dematerializzazione completa del processo 4.1.3.

Il terzo stadio del modello è definito come la “dematerializzazione completa del processo”.

Esso rappresenta l’estensione del caso precedente che, partendo dalla dematerializzazione di una singola fase, si allarga fino a coprire l’intero processo coinvolto dal progetto. Vi è quindi un’evoluzione verticale del supporto offerto dalla dematerializzazione al lavoro dell’Ente.

Figura 17 - Stadi del modello evolutivo: dematerializzazione completa del processo


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Riprendendo l’esempio introdotto nello stadio precedente e lo schema esposto nel paragrafo 2.2 - Fasi principali del processo documentale, significa che tutte le fasi del processo della Delibera vengono ora informatizzate, partendo dalla redazione/acquisizione dell’Atto e passando per la sua protocollazione, lavorazione, diffusione e dalla conservazione digitale del documento. In questo caso si ha quindi a che fare con un documento informatico che viaggia attraverso tutti i passaggi del suo flusso documentale, rendendo la gestione di tale procedimento completamente digitale.

Questa verticalizzazione può essere effettuata con una estensione delle funzionalità del software usato per dematerializzare la singola fase, oppure con la realizzazione di altri software specifici al fine di realizzare delle isole applicative dedicate, la cui integrazione riesce a coprire tutte le fasi del flusso.

A partire da questo stadio si può quindi già potenzialmente sostituire un intero iter cartaceo con un analogo iter digitale, impattando in maniera decisa sulle modalità di svolgimento di determinate operazioni, e abilitando una serie di nuove opportunità locali.

Scope: Processo

Lo scope del progetto aumenta, in quanto l’Ente punta ora a coprire in maniera completa un intero iter procedurale, il cui processo e i cui contenuti sono completamente dematerializzati. Tale estensione porta a coinvolgere in maniera completa l’intero ufficio, o l’insieme di uffici, adibiti alla gestione di tale processo, generalmente ancora guidati da obiettivi omogenei. Gli obiettivi che l’Ente si pone in questo stadio consistono perlopiù nella ricerca dell’ottimizzazione dello specifico flusso di lavoro.

Tecnologia: Standard

Le tecnologie standard rappresentano un requisito essenziale per poter supportare in maniera adeguata questo passaggio. In particolare, la dotazione tecnologica dell’Ente dovrebbe prevedere necessariamente un Workflow Management, che permetta di gestire in maniera strutturata e flessibile i vari passaggi e attività del processo dematerializzato, abilitando tutti gli automatismi possibili.

I sistemi di gestione e pubblicazione dei contenuti evolvono quindi di pari passo, per supportare le nuove esigenze specifiche che emergono dal supporto completo del flusso di processo e da una maggiore complessità operativa. L’uso di tecnologie flessibili favorisce indubbiamente un’eventuale crescita futura verso la copertura di altri processi affini.


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Se il processo in oggetto è particolarmente complesso e prevede l’interazione tra diversi soggetti o uffici dell’Ente, sono di norma presenti anche alcuni strumenti basilari per il supporto alla collaborazione.

Governance: Strutturata - Dirigente di servizio / Responsabile S.I.

La governance di questo stadio si può definire una “governance di processo”, poiché estende il suo raggio di azione lungo tutto l’iter procedurale, comprendendo tutti i soggetti che ne fanno parte. Al contrario della fase precedente, in questo caso cambia non solo il “come” ma anche il “chi fa cosa”. La governance è ancora supportata dai dirigenti operativi, spesso affiancati dalla figura del Responsabile dei S.I., soprattutto nel caso di progetti estesi e che devono prevedere l’integrazione con altre piattaforme in uso nell’Ente.

Lo scopo della governance è quella di ottimizzare il flusso, rivedendo localmente le procedure e la relativa normativa col fine di semplificare e snellire l’iter, migliorandone le prestazioni e l’efficienza. La gestione del change management acquisisce quindi una certa rilevanza, ma rimane confinata in un ambito locale: iniziano a essere necessarie una adeguata azione formativa e una revisione delle procedure per supportare i soggetti interessati al cambiamento.

Benefici: Medio impatto - efficienza ed efficacia

Rispetto allo stadio precedente, l’impatto dei benefici aumenta ulteriormente, permettendo all’Ente di ricercare, oltre a miglioramenti sempre maggiori in termini di efficienza di processo, anche benefici di efficacia. Vi è infatti un aumento delle performance di processo, sia interne sia eventualmente esterne, che si concretizza in un miglior tempo di risposta o in un miglioramento della qualità complessiva del processo (es. meno errori), entrambe dirette conseguenze delle possibilità offerte dall’automazione delle fasi di processo, che non richiedono interventi o approvazioni manuali o effettuano dei controlli sull’operato.

Iniziano ad essere presenti anche benefici in termini di riorganizzazione del lavoro dell’Ente, e soprattutto benefici definiti “soft” come la trasparenza e l’aumento della disponibilità di informazioni, confinati comunque al singolo procedimento.


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Pubblica Amministrazione Digitale 4.1.4.

Il quarto stadio del modello è definito come “Pubblica Amministrazione Digitale”.

Con questo stadio si effettua un passaggio ulteriore nell’evoluzione della dematerializzazione dell’Ente e in particolare nella sua copertura organizzativa. Si passa dalla dematerializzazione di un singolo processo a una dematerializzazione totale di tutto il lavoro dell’Ente, ovvero dei processi principali che lo caratterizzano. Tali processi vengono completamente digitalizzati e unificati in un ambiente di lavoro virtuale, che permette di avere accesso a tutti i servizi dell’Ente. Progetti di questo tipo sono quindi caratterizzati da uno scope esteso (livello “Ente”) e dall’uso di strumenti tecnologici evoluti che abilitano la collaborazione tra le persone.

Figura 18 - Stadi del modello evolutivo: Pubblica Amministrazione digitale

Partendo dall’impostazione verticale sui processi del caso precedente, si può arrivare a questa soluzione attraverso due percorsi:

1. realizzando progetti di dematerializzazione verticali specifici sui diversi procedimenti, integrandoli successivamente tra loro ottenendo una piattaforma in grado di coprire tutte le esigenze dell’ente;


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2. estendendo orizzontalmente il progetto dello stadio precedente in modo da comprendere tutti gli altri processi dell’Ente, in un’ottica evolutiva delle funzionalità della piattaforma.

La prima ipotesi è indicata nei casi in cui i diversi procedimenti dell’Ente possiedano delle caratteristiche peculiari tali da necessitare un supporto specifico, e risulti difficile o controproducente per l’Ente ricondurli a processi standard; la seconda ipotesi è invece preferibile nel caso i processi siano standardizzati o standardizzabili, e permette una maggiore omogeneità della piattaforma finale, a tutto vantaggio di una minore complessità tecnologica da gestire.

Scope: Ente

Come anticipato, questo stadio prevede la dematerializzazione di tutti i processi caratteristici dell’Ente, ovvero di tutti i processi di tipo amministrativo, legislativo e gestionale considerati come caratterizzanti della funzione dell’Ente.

Lo scope di progetto cresce quindi considerevolmente sia, come detto, a livello di estensione dei processi supportati ma anche e soprattutto a livello di numero e tipologia di soggetti e uffici coinvolti. L’impatto che un progetto di questo tipo ha sull’Ente è quindi molto consistente e richiede un governo attento del cambiamento. Un obiettivo di questo tipo è infatti assolutamente ambizioso e deve essere approcciato con cautela.

Tecnologia: Evoluta

Per supportare un’innovazione di questa portata è assolutamente necessario fare affidamento tecnologie evolute. Diventano perciò fondamentali le tecnologie di collaborazione, in grado di supportare adeguatamente le interazioni e il coordinamento tra i differenti soggetti che entrano a vari livelli nei flussi di lavoro. In questo stadio, il livello di integrazione tra i diversi applicativi dell’Ente è pressoché completo.

Iniziano ad acquisire sempre più importanza strategica in questo contesto anche applicativi interni per la gestione e la condivisione della conoscenza, che permettono di raccogliere e organizzare la procedure e le esperienze strutturate dei diversi soggetti, per essere messi a fattore comune a favore di tutta l’organizzazione.

Esigenze sempre più complesse in termini di gestione di contenuti e processi vengono ora supportate da suite integrate, che offrono un set di strumenti in grado di supportare l’intero ciclo di vita di un contenuto e di gestire in maniera estremamente flessibile processi sofisticati.


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Governance: Completa - Segretario Generale

Il passo organizzativo necessario per arrivare a questo stadio è significativo. Coordinare e gestire in modo integrato un numero di processi e un numero di servizi e uffici ampio, pone delle criticità di gestione e di governo che, se mal gestite, rischiano di portare un sicuro fallimento del progetto. Diventano in questo contesto fondamentali una revisione generale delle relazioni interne e delle azioni di change management che mirino a coinvolgere il più possibile il personale dell’Ente fin dalle prime fasi di progetto, la realizzazione di progetti pilota che rendano graduale tale passaggio e di frequenti incontri di formazione e informazione del personale interessato dal cambiamento.

Diventa anche possibile una revisione dei ruoli e delle funzionalità dell’Ente, che può in questo caso procedere a una razionalizzazione per rimuovere duplicazioni e snellire processi, anche trasversali. Per far accettare un cambiamento di questo tipo è necessaria una governance del progetto molto autorevole e riconosciuta diffusamente in tutta l’organizzazione, come può essere il Segretario Generale.

È spesso necessario definire delle nuove policy di utilizzo dei sistemi informativi che siano indirizzate nell’ottica di una corretta e strutturata gestione dei contenuti e delle relazioni tra uffici, evitando di favorire modalità di utilizzo non in linea con gli obiettivi dell’Ente che, in casi come questi caratterizzati da un’apertura a un numero elevato di uffici eterogenei, è un rischio sempre presente. Particolare attenzione deve essere posta a temi come la privacy, la sicurezza e la continuità operativa dei sistemi informativi.

Benefici: Alto impatto - trasformazionali

I benefici che si producono in questo stadio possono potenzialmente avere impatti molto rilevanti. Una riorganizzazione totale del modo di lavorare dell’Ente permette infatti di ottenere benefici estesi in termini di efficienza ed efficacia, ma soprattutto di rivedere in maniera complessiva i processi dell’Ente in ottica di razionalizzare e diminuire le duplicazioni di attività e di ruoli inutili. Diventa così possibile sfruttare tale cambiamento per standardizzare e semplificare processi che toccano elementi che, in altri contesti, sarebbe risultato difficile modificare. I benefici in questo caso si possono dunque definire “Trasformazionali”.

Sono presenti anche benefici “soft” che in questo caso riguardano l’unificazione di procedure, la possibilità di garantire l’univocità dei dati e la riorganizzazione, in ottica di riuso, di servizi e applicazioni del Sistema Informativo dell’Ente.


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Pubblica Amministrazione Aperta 4.1.5.

Il quinto e ultimo stadio del modello evolutivo proposto è stato identificato con il nome di “Pubblica Amministrazione Aperta”.

Una volta che l’Ente ha digitalizzato e dematerializzato completamente i propri procedimenti interni, realizzando un vero e proprio ambiente di lavoro digitale, diventa tecnicamente possibile aprire i propri confini e permettere a soggetti esterni di controllare e partecipare attivamente ai processi dell’Ente. Vengono in questo modo ridefiniti gli approcci della PA con l’esterno, evolvendo verso la bi-direzionalità, la condivisione e la partecipazione nei processi decisionali dell’amministrazione, attuabili mediante nuovi strumenti digitali collaborativi.

Figura 19 - Stadi del modello evolutivo: Open Government

Bisogna comunque distinguere tra due opportunità di apertura: da una parte l’Ente può aprirsi verso un numero limitato di soggetti esterni, solitamente complementari all’azione dell’Ente stesso o che hanno precedentemente partecipato alle procedure agendo ai confini del sistema amministrativo dello stesso. In questo caso si realizzano tipicamente delle Extranet, con le quali le organizzazioni esterne possono integrarsi o interagire in un’ottica di supporto esteso all’intera “filiera” di servizio. Questo è un primo livello di apertura, che può essere considerato in un certo senso un primo passo verso la PA aperta.


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La vera apertura dell’Ente si ha però quando viene permesso al pubblico indistinto, ovvero a cittadini o generiche organizzazioni esterne, di entrare attivamente nelle decisioni e nei procedimenti dell’Ente, richiamando i principi tipici dell’Open Government precedentemente trattati (cfr. paragrafo 1.4.5 - Dall’e-Government all’Open Government: verso una PA aperta).

Questo secondo passaggio rappresenta per l’Ente un’evoluzione che va oltre ai confini definiti dalla definizione stretta di dematerializzazione. Per un Ente pubblico che abbia realmente compreso il valore dell’azione della PA, la dematerializzazione del proprio lavoro e i risparmi da essa generati rappresentano infatti un requisito indispensabile, ma non l’obiettivo finale del proprio percorso evolutivo. Il vero obiettivo dovrebbe invece essere quello di offrire al cittadino un’amministrazione efficacie ed aperta, con archivi accessibili e strutturati per la trasparenza, che permettono di consultare l’enorme patrimonio informativo della PA. In altre parole il fine è abilitare i cittadini e le imprese a nuovi progetti e a nuove potenzialità, ad una più efficace partecipazione democratica.106

Scope: Sistema

Gli obiettivi che l’Ente si pone con un progetto di questo tipo non sono più limitati all’azione dell’Ente, ma acquisiscono un orizzonte che guarda all’intero sistema PA di riferimento. Lo scope di progetto aumenta sensibilmente, non tanto in termini di supporto a nuove tipologie di processi ma per quanto riguarda il numero di utenti potenzialmente coinvolti nel progetto, che nel caso dell’Open Government sono potenzialmente coincidenti con l’intera popolazione amministrata.

Ciò che l’Ente cerca di raggiungere in questo caso è qualcosa di ambizioso e ricalca una visione della PA guidata dalla totale trasparenza operativa e dall’apertura al confronto e alla collaborazione. I cittadini e le imprese sono coinvolti attivamente nell’attività della PA, realizzando da una parte un’azione di controllo e dall’altra di stimolo verso un funzionamento maggiormente indirizzato verso la soddisfazione degli obiettivi comuni.

Tecnologia: Evoluta

È necessario un miglioramento degli strumenti tecnologici a supporto delle nuove esigenze venutesi a creare. Principalmente le necessità sono concentrate su piattaforme sociali (gruppi di discussione, social network, etc.) che permettono l’interazione tra PA e cittadino e tra i cittadini stessi, favorendo la collaborazione, il brainstorming e una comunicazione più diretta e bi-direzionale. Fondamentali risultano essere anche i software

106 C.M. Sismondi, La dematerializzazione della PA: una favola al rovescio, 2010


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di gestione della conoscenza, in questo caso soprattutto de-strutturata (es. wiki), che permettono di raccogliere e organizzare anche il valore proveniente dall’esperienza e dalle competenze esterne all’Ente.

Un tassello fondamentale della realizzazione di una strategia di Open Government è, come già accennato, la disponibilità di Open Data, che devono essere facilmente reperibili (es. attraverso un portale dedicato), completi e facilmente manipolabili (uso di formati e licenze standard, e.g. IODL107) dal cittadino, in modo da favorire la creazione di applicazioni basate sull’utilizzo di tali dati e il monitoraggio dell’operato dell’Ente in ottica di completa trasparenza.

Governance: Completa - Segretario Generale

Nel passaggio a questo stadio evolutivo, la Governance di progetto gioca un ruolo assolutamente strategico. La vera difficoltà per la realizzazione di progetti di questo tipo è quella di avere un’organizzazione estremamente flessibile e reattiva, in grado di saper soddisfare bene e velocemente richieste e interazioni più che mai frequenti ed eterogenee tra loro.

La realizzazione di un concetto di PA aperta porta infatti a una riorganizzazione totale del modo di lavorare dell’Ente e a un abbattimento delle barriere e delle strutture organizzative precedentemente adottate. Generalmente è difficile, in un contesto altamente rigido e normato come quello della PA, effettuare questo cambiamento, sia per la natura stessa della governance dell’intera organizzazione abituata a ragionare in modo gerarchico invece che in modo trasversale, sia per la resistenza al cambiamento dei singoli soggetti interni coinvolti. E’ necessaria una completa rivisitazione anche a livello normativo, per realizzare una semplificazione burocratica e non rischiare di irrigidire troppo i processi.

Altro punto cruciale è il coinvolgimento del cittadino: la sua partecipazione attiva e la qualità dei suoi rapporti con l’Ente devono essere stimolati adeguatamente. Per la realizzazione di tutto ciò è necessaria una guida illuminata e autorevole, che deve necessariamente coincidere col vertice dell’Ente (Segretario Generale), visti i potenziali impatti di un progetto di questo tipo.

Benefici: Alto impatto - miglioramento continuo

La realizzazione di un progetto che prevede una collaborazione e un’interazione frequente con l’esterno, permette all’Ente un confronto continuo con le esigenze che i cittadini

107 Italian Open Data Licence (IODL) http://www.formez.it/iodl/

http://www.formez.it/iodl/


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richiedono alla PA, realizzando un circolo virtuoso che porta a un continuo miglioramento dell’operato dell’Ente. Si possono in questo modo individuare più facilmente le inefficienze o i disallineamenti rispetto alle vere esigenze del cittadino e agire di conseguenza, adeguando i processi interni e le modalità di interazione. Ciò porta un aumento considerevole dell’efficacia dell’azione amministrativa, che consegue un maggiore soddisfacimento dei cittadini. Per la realizzazione di tutto ciò è però necessario che il rapporto PA-cittadino sia completamente trasparente e che si riesca a misurare efficacemente la customer satisfaction. In particolare quest’ultima sta rappresentando negli ultimi anni un tema sempre più importante all’interno del dibattito sull’efficacia della Pubblica Amministrazione e delle sue azioni108.

Rilettura dei casi analizzati sul modello evolutivo 4.2.

Il modello appena descritto, come già accennato, può essere usato sia in modalità interpretativa sia in modalità normativa. Questo paragrafo ha l’obbiettivo di verificare il suo valore interpretativo e per far ciò verrà ripresa la mappatura dei casi studio, analizzati nel paragrafo 0, con lo scopo di rileggere tali casi sulla base del modello evolutivo ed estrapolare da essi alcune considerazioni specifiche sul relativo posizionamento.

Risultati attesi 4.2.1.

Il valore del modello nell’analisi interpretativa è quello di fornire dei punti di riferimento per valutare il posizionamento dei vari casi, evidenziando quindi le differenze tra le caratteristiche tecnologiche e organizzative del progetto e le caratteristiche-tipo dello stadio di appartenenza descritte dal modello.

Principalmente il confronto avviene sui due assi di classificazione del diagramma: lo scope di progetto e il livello tecnologico. Lo scope, essendo la dimensione che caratterizza il progetto e che viene definita a priori dall’Ente nel momento in cui si prende la decisione di avviare un piano di dematerializzazione, viene considerata come la grandezza invariante dell’analisi e quindi usata per associare i vari casi ad uno specifico stadio evolutivo. Il livello tecnologico che il progetto vuole adottare è invece una scelta conseguente e sarà quindi la dimensione che verrà verificata dall’analisi tramite il modello. Lo scopo

108 Stentella M., Per una PA "partecipata" e "social": dalla rilevazione della Customer satisfaction al co-design dei servizi pubblici, 2011


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dell’analisi è infatti verificare se l’adozione tecnologica dell’Ente è adeguata o meno a supportare lo scope che l’Ente si è prefissato di raggiungere.

Nella valutazione effettuata, la governance di progetto non viene inizialmente considerata, ma sarà oggetto delle riflessioni, effettuate nei successivi paragrafi, della correlazione dei benefici con le dimensioni di valutazione.

Seguendo la schematizzazione proposta dal modello, il posizionamento sul diagramma di un progetto appartenente ad un determinato stadio dovrebbe avvenire nell’intorno della zona corrispondente allo stadio stesso, in quanto ad esso corrisponde l’effettiva combinazione di scope e tecnologia caratterizzante il posizionamento ideale.

Per favorire la lettura grafica, ad ognuno di tali intorni è stato attribuito un determinato colore che ne definisce lo stadio di appartenenza, come mostrato nella seguente Figura.

Figura 20 - Zone di posizionamento attese per le cinque tipologie di stadi evolutivi

La distanza dal punto centrale della zona di posizionamento è tanto maggiore quanto meno si ritiene aderente il valore di scope e livello tecnologico assegnati rispetto ai valori standard descritti nella definizione dello stadio di riferimento, effettuata nel paragrafo 4.1 - Definizione del modello evolutivo. Nell’analisi dei casi di studio, bisogna infatti tenere conto che ogni realtà ha le proprie peculiarità e quindi gli elementi riconducibili allo scope e alla dotazione tecnologica effettivamente presenti nelle realtà analizzate presentano un


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certo grado di differenza rispetto alle caratteristiche ideali definite dal modello. La valutazione tecnologica effettiva ad esempio, rispetto ai valori ideali può essere influenzata da diversi fattori, quali ad esempio la qualità dell’implementazione, il livello di integrazione raggiunto nel sistema informativo, etc.

Nel complesso è comunque buona norma prevedere sempre una certa variabilità, in quanto l’assegnazione dei casi agli stadi è un processo basato su valutazioni analitiche in cui entrano in gioco molti fattori. Tali valutazioni, trasposte nella rappresentazione grafica, richiedono perciò necessariamente un margine di tolleranza nella definizione della zona.

Per semplicità, nell’analisi aggregata di tutti i casi studio, è stata scelta un’ampiezza dell’intorno definita a priori per tutti gli stadi.

Tali zone guideranno l’analisi degli scostamenti tra il posizionamento ideale e il posizionamento reale effettuato nei successivi paragrafi.

Risultati rilevati 4.2.2.

È ora possibile combinare tale rappresentazione con la mappatura dei vari casi sul modello, con lo scopo di valutare il posizionamento di ogni caso rispetto alla zona dello stadio evolutivo di appartenenza. Per fare i casi ciò sono stati categorizzati come precedentemente spiegato:

STADIO ENTI

Rispetto vincoli normativi -

Dematerializzazione parziale del processo

Regione 1, Regione 2 Amministrazione Centrale 2

Dematerializzazione completa del processo

Comune 4 Provincia 1, Provincia 2 Consiglio Regionale 3 Autonomia Funzionale 1

Pubblica Amministrazione digitale

Comune 1 Provincia 3, Provincia 4 Consiglio Regionale 4 Amministrazione Centrale 3

Pubblica Amministrazione aperta Comune 2*, Comune 3*

Tabella 9 - Assegnazione dei casi studio ai relativi stadi evolutivi

(*) Per i casi considerati appartenenti allo stadio PA Aperta, si deve specificare che essi non realizzano una apertura totale verso i cittadini (in logica Open Government) ma aprono i confini esclusivamente verso altre organizzazioni che interagiscono con l’Ente.


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Grazie a ciò è possibile confrontare direttamente il posizionamento di ciascun caso rispetto al relativo stadio di riferimento. Ai casi identificati nella valutazione analitica come esempi di PA Aperta, che nell’analisi grafica si posizionano in una via di mezzo tra lo stato di PA Digitale e quello di PA Aperta, è stata data una colorazione sfumata. Tale colorazione è stata usata esclusivamente per questi casi, in quanto la differenza tra i due tipi di apertura è rilevante in termini di analisi.

Il risultato finale della mappatura è mostrato nella seguente Figura:

Figura 21 - Mappatura dei casi studio rispetto ai relativi stadi evolutivi

Come si nota, e come è stato anticipato nel capitolo precedente, i casi analizzati non comprendono veri e propri esempi di Open Government (colore completamente viola), in quanto tali casi esulano da un progetto di dematerializzazione in senso stretto, seppur corrispondano allo stadio finale del modello in oggetto.

Non sono presenti nemmeno casi appartenenti alla categoria di “Rispetto dei vincoli normativi”, in quanto tutti i casi in esame presentano progetti organici di inserimento della dematerializzazione all’interno dei processi dell’Ente e non solamente una implementazione mirata all’adeguamento normativo fine a sé stesso. Tale evidenza è giustificata anche dal fatto di aver considerato solo casi allo state dell’arte, quindi mediamente o ben strutturati.


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La maggior parte dei casi si collocano invece nella zona della PA Digitale, segno che il campione di riferimento riguarda progetti con uno stadio evolutivo mediamente avanzato.

Da questa mappatura è possibile estrapolare anche alcune considerazioni circa l’impatto dei benefici che questi progetti generano, in relazione alla relativa posizione sul diagramma.

La prima considerazione è che la dimensione dei benefici, per come è stata definita, prevede che solamente progetti con scope alto possano raggiungere benefici Alti, così come mostrato dalla mappatura. Essi infatti, avendo un impatto “trasformazionale” sulle modalità di lavoro dell’Ente, si realizzano tipicamente in progetti che modificano in maniera profonda l’operatività dell’Ente, reingegnerizzando i diversi processi di lavoro. E’ però anche possibile trovare un progetto con scope alto ma benefici che impattano in maniera limitata sull’organizzazione, realizzando per esempio solo benefici di efficienza (es. Comune 1). Non è detto, infatti, che per la realizzazione di un progetto un Ente si ponga l’obiettivo sempre e comunque di realizzare benefici di alto impatto anzi, spesso, soprattutto nella PA, l’approccio all’innovazione è tipicamente conservativo e fatto per passi incrementali, poiché l’interesse primario è di norma quello di abbattere i costi operativi o strutturali, cioè di migliorare l’efficienza. I benefici prodotti dipendono insomma dai benefici che l’Ente si pone di raggiungere e dalla situazione dalla quale parte per realizzarli.

Si rende evidente ancora una volta, quindi, il legame tra i benefici e le altre dimensioni di progetto. La realizzazione effettiva dei benefici che un Ente si propone di ottenere è infatti funzione della capacità che l’Ente ha, attraverso la governance, di sfruttare adeguatamente e in maniera allineata agli obiettivi di “business” le risorse tecnologiche. In questo contesto di valutazione, che analizza i casi a posteriori, i benefici rappresentano quindi il prodotto finale delle scelte di posizionamento dell’Ente e delle azioni di governance intraprese per gestire il progetto.

Analisi degli scostamenti 4.2.3.

Per estrapolare delle considerazioni ulteriori sui casi analizzati in base al modello evolutivo preso come riferimento è, come detto, necessario effettuare un’analisi degli scostamenti tra il posizionamento del singolo caso rispetto alla zona dello stadio di appartenenza.

Seppur tale analisi debba essere effettuata caso per caso, valutando le caratteristiche dei progetti in relazione al relativo posizionamento, sono certamente possibili delle


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valutazioni generali che riguardano i gruppi di casi analizzati e la relativa zona di posizionamento.

Analizzando la precedente Figura 21, è possibile notare immediatamente che, in generale, il modello evolutivo proposto riesce a interpretare in maniera abbastanza verosimile il posizionamento dei diversi casi: ne è indice il fatto che più del 50% di essi ricadono effettivamente all’interno delle zone relative al proprio stadio.

E’ inoltre possibile individuare nella mappatura alcuni punti perfettamente allineati con la zona definita dalla direzione evolutiva e altri punti che si discostano di poco da tali zone posizionandosi al confine. Non si evidenziano invece posizionamenti molto distanti rispetto al modello: bisogna infatti ricordare che i casi in analisi rappresentano lo stato dell’arte ed è legittimo che vi sia una coerenza complessiva delle scelte di progetto, con assenza quindi di grossi disallineamenti.

Per fare un esempio, il caso della Provincia 4 (cfr. Allegato 8: “Albo Pretorio Online”), a cui è stato possibile partecipare direttamente alla realizzazione e di cui quindi si ha una conoscenza approfondita delle dinamiche decisionali che hanno portato al relativo posizionamento, ricalca correttamente la posizione e lo scostamento assegnato. Tale caso infatti, pur essendo realizzato con tecnologie moderne e in linea generale adatte agli obiettivi preposti, viene correttamente posizionato in un punto vicino al limite sinistro della propria zona di appartenenza, in quanto le tecnologie scelte non garantiscono a tale progetto di crescere agevolmente lungo l’asse dello scope nel breve termine. Le scelte che hanno portato alla realizzazione di tale soluzione tecnologica sono state infatti fortemente vincolate allo scarso budget disponibile per la realizzazione del progetto, che non ha permesso di dotare l’Ente di una piattaforma potenzialmente in grado di consentire un immediato supporto a processi più complessi o a logiche di collaborazione tra utenti più avanzate: ad esempio non è presente un workflow di processo per gestire agevolmente i passaggi di pratica tra gli uffici o delle eccezioni particolari ai processi standard, che vengono attualmente gestiti in modo basilare tramite permessi lato interfaccia. Se la Provincia, come sembra, vorrà in un futuro prossimo far evolvere tale piattaforma, sarà necessario dotarla di strumenti tecnologici adeguati e quindi riposizionarla in un punto più a destra rispetto alla sua zona, in modo da permetterle di crescere verticalmente mantenendosi comunque allineati allo scope preposto.

Partendo da queste considerazioni è possibile quindi definire delle aree nel modello che sono indicatrici delle scelte di posizionamento intraprese. Tali aree sono indicate nella seguente Figura.


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Figura 22 - Definizione delle aree di mappatura

L’area in alto a sinistra, colorata di rosso, è stata definita come “Area di sotto-dimensionamento”. Tale area è una zona di forte attenzione per l’Ente, in quanto i progetti che vi ricadono sono caratterizzati da una livello tecnologico ritenuto insufficiente per supportare adeguatamente lo scope di progetto che l’Ente si è fissato. Cambiando prospettiva, potrebbe rappresentare anche un caso di sovradimensionamento dello scope rispetto alla dotazione tecnologica attualmente disponibile nell’Ente. Tale zona è critica per l’effettiva riuscita del progetto, ed è solitamente indice di una non adeguata governance o comunque di influenze dovute a cause esterne alla sola valutazione delle esigenze del progetto (es. vincoli stringenti di budget, etc.).

L’area posizionata in basso a destra viene viceversa definita “Area di sovra-dimensionamento”. In tale area sono infatti posizionati i progetti caratterizzati da un livello tecnologico proporzionalmente più alto rispetto allo scope di progetto.

Le motivazioni che spingono ad un posizionamento del genere possono essere più di una: da una parte si potrebbe sempre considerare l’inadeguatezza della valutazione del caso in oggetto, che ha portato l’Ente a dotarsi di tecnologie che risultano in realtà scarsamente sfruttate per le potenzialità che offrono rispetto allo scope di progetto. Questa casistica, a dispetto della sua incoerenza, è purtroppo molto frequente presso gli Enti locali, dove spesso chi prende le decisioni non possiede le competenze o la sensibilità tecnica


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necessaria per stabilire correttamente le reali esigenze tecnologiche richieste da un determinato progetto, tendendo quindi a sovradimensionarle.

Vi è però un'altra spiegazione più razionale: dotarsi di un elevato livello tecnologico con un progetto apparentemente piccolo potrebbe essere anche un segnale di un potenziale inespresso nella piattaforma. Tale potenziale potrebbe essere una scelta voluta per permettere in un futuro prossimo al progetto di evolvere verso uno scope più alto, che parta dalla stessa base della piattaforma attualmente usata. Un aumento della complessità del progetto richiederebbe infatti un aumento proporzionale del livello tecnologico, che in questo caso sarebbe già disponibile.

È da sottolineare il fatto che tra i casi che ricadono in questa area sono presenti soprattutto progetti con scope medio-basso (blu e verde), che quindi probabilmente in un futuro potrebbero vedere delle evoluzioni. Purtroppo neanche uno dei casi posizionati in quella zona ha esplicitamente chiarito quale sia il suo progetto evolutivo durante le interviste, quindi questa ipotesi non può essere indagata nel merito.

L’area centrale, infine, è definita “Area di equilibrio”, ed è quella zona del grafico che segue il percorso evolutivo del modello, e quindi l’indicazione teorica di evoluzione dei progetti di dematerializzazione dell’Ente. In linea generale, i casi posizionati in tale area rappresentano i progetti più equilibrati, ovvero che possiedono una dotazione tecnologica correttamente dimensionata, tale da garantire un adeguato supporto allo scope che caratterizza tale progetto.

Attenzione però: queste considerazioni valgono per una lettura ad alto livello della mappatura complessiva di tutti i progetti analizzati. In realtà, entrando nel dettaglio del singolo caso, un posizionamento nell’area di equilibrio non è di per sé sufficiente a garantire un effettivo equilibrio del progetto, dato che potrebbe comunque essere disallineato rispetto alla “zona di appartenenza”. È necessario in questo caso infatti ragionare per centri concentrici, la cui visualizzazione grafica risulterebbe complessa da realizzare nella mappatura precedente, ma che nella seguente figura è rappresentata prendendo come esempio i soli progetti che realizzano una dematerializzazione completa del singolo processo.


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Figura 23 – Dettaglio di un singolo stadio nella valutazione dell'equilibrio dei casi

Ragionando in modo concentrico, al variare della dimensione tecnologica, si considerano sotto-dimensionati tutti i punti posizionati all’esterno della zona di appartenenza verso sinistra, mentre si considerano sovra-dimensionati tutti quelli posizionati verso destra. Ricordiamo che spostamenti verticali non sono possibili in quanto la dimensione “scope” viene presa come elemento dato e invariante dell’analisi.


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Il modello evolutivo illustrato in questo capitolo rappresenta una possibile modellazione che permette di stabilire una relazione logica tra le quattro dimensioni caratteristiche di un progetto di dematerializzazione.

Tale modello riesce a spiegare in maniera efficace la tesi iniziale che sosteneva l’esistenza di un legame proporzionale tra le ambizioni/dimensioni di un progetto, ovvero lo scope, e il livello tecnologico di cui un Ente si deve dotare per supportare le nuove esigenze che emergono nei vari stadi evolutivi. Come evidenziato però, risulta assolutamente determinante la valutazione contemporanea della dimensione di governance di progetto, perché solo una corretta comprensione e utilizzo delle tecnologie, accompagnate da azioni di gestione di cambiamento di tutto il contesto, sono in grado di realizzare i benefici che gli Enti si prefiggono di raggiungere con un determinato posizionamento.

Una verifica empirica la si ha avuta analizzando i casi studio dei migliori progetti di dematerializzazione italiani, utilizzando tale modello in modalità interpretativa, dove si è effettivamente riscontrato un posizionamento in linea di massima coerente dei vari punti. È stato inoltre possibile spiegare, per mezzo di un’analisi degli scostamenti, le motivazioni di alcune scelte tecnologico-organizzative e sono stati evidenziati dei posizionamenti che richiedevano un approfondimento per essere spiegati.

La funzione di questo modello è stata quindi quella di comprendere tutti i possibili passaggi progettuali, declinati sulle quattro dimensioni di valutazione, necessari per guidare la visione dell’Ente sulla dematerializzazione. Partendo da un caso iniziale e insufficiente di soddisfacimento stretto della normativa in materia, si può infatti via via procedere a dematerializzare in maniera organica una porzione sempre più ampia dei processi e del lavoro dell’Ente, soddisfacendo esigenze sempre più evolute, fino ad arrivare a offrire un ulteriore passaggio, la PA Aperta, che mira a un obiettivo più alto della sola dematerializzazione, che assume quindi il corretto ruolo di requisito e non di obiettivo per le azioni di un Ente.

Il percorso necessario per giungere a un tale obiettivo, non può però essere ricondotto a un semplice rapporto tra scope e tecnologia, ma è necessaria una conseguente crescita anche dal punto di vista organizzativo, facendo leva su una governance che permetta un corretto bilanciamento delle risorse dell’Ente e una predisposizione dello stesso ad accogliere tale cambiamento all’interno dell’operatività dei processi e dei rapporti tra i soggetti che ne fanno parte.


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Non è necessario che un Ente percorra consecutivamente tutti gli stadi definiti dal modello, e inoltre, per raggiungere lo stadio direttamente successivo, a volte non basta una singola evoluzione ma sono necessari una serie di progetti che permettano all’Ente di avvicinarsi gradualmente all’obiettivo. Spesso infatti il fattore influente è proprio la componente organizzativa: a piccoli cambiamenti tecnologici e di scope, potrebbero invece corrispondere grossi ripensamenti nelle modalità con cui l’organizzazione si governa, rendendo necessaria un’evoluzione graduale. Le considerazioni sono poi da ritenersi come generali, utili cioè per guidare la decisione strategica, ma necessariamente da contestualizzare sulla realtà organizzativa in oggetto, sicuramente caratterizzata da necessità e vincoli specifici e peculiari.

Tale modellazione si basa infatti su alcuni assunti che devono essere presi in considerazione, come quello della variabilità dei posizionamenti, che combinando valutazioni qualitative e quantitative, e prevedendo una assegnazione discreta dei valori nell’analisi analitica, non può evidentemente cogliere eventuali sfumature specifiche.

In generale, comunque, è possibile sostenere che il modello evolutivo individuato è uno strumento potenzialmente utile a guidare l’azione evolutiva delle diverse amministrazioni pubbliche, come mostrato nel capitolo seguente con un’applicazione a un caso reale.

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Applicazione a un caso reale: Capitolo 5Consiglio Regionale

Nel capitolo precedente è stata mostrata una proposta di modello evolutivo per i progetti di dematerializzazione e ne è stato descritto l’utilizzo per estrarre delle valutazioni finalizzate ad analizzare su una serie di casi studio.

Per comprendere meglio l’utilità effettiva del modello per un Ente e la sua funzionalità in relazione agli aspetti interpretativo e normativo, nel presente capitolo viene descritta un’applicazione diretta su un caso reale. Tale caso deriva da un’esperienza lavorativa svolta direttamente, che ha permesso di partecipare attivamente alla realizzazione di una nuova piattaforma per la gestione dematerializzata degli Atti caratteristici di un Consiglio Regionale. L’analisi di questa esperienza consentirà, da un lato, di leggere attraverso il modello il percorso che l’Ente ha compiuto in questi anni per l’evoluzione del supporto ai dei flussi procedurali dell’Ente, mentre dall’altro permetterà di usare il modello in ottica normativa, cioè per guidare l’Ente verso i prossimi passi dell’evoluzione.

Il capitolo parte quindi da una descrizione generale dell’organizzazione e delle funzioni del Consiglio Regionale per poi introdurre una breve descrizione dell’esperienza svolta all’interno del progetto. La trattazione passa quindi a descrivere il contesto tecnologico nel quale il progetto è inserito, per poi descrivere le fasi e i sistemi che hanno portato l’Ente ad evolvere le modalità di gestione dei procedimenti interni. Verrà analizzato in primo luogo il sistema che ha rappresentato il primo passo verso una completa dematerializzazione dei flussi di lavoro dell’Ente, ovvero SIDAC, per poi passare ai due progetti cui è stato possibile partecipare direttamente, ovvero la piattaforma di gestione degli Atti dell’Assemblea Consiliare e l’attuale nuova piattaforma obiettivo in realizzazione per la Gestione di tutti gli Atti caratteristici del Consiglio. Su tali fasi sarà utilizzato il modello in modo interpretativo, per spiegare e valutare, in senso critico, le scelte strategiche effettuate dall’Ente. In seguito, lo stesso modello sarà usato in maniera normativa per fare alcune ipotesi sui possibili sviluppi futuri della piattaforma, fornendo tre scenari evolutivi prospettici e individuando i requisiti che necessari al loro raggiungimento. A valle di queste analisi saranno quindi tratte delle conclusioni generali sul ruolo del modello in un contesto di applicazione.

Capitolo 5 - Applicazione a un caso reale: Consiglio Regionale

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Funzioni e caratteristiche del Consiglio Regionale 5.1.

Obiettivo di questo paragrafo è quello di introdurre alcune informazioni di alto livello riguardo la struttura organizzativa del Consiglio Regionale, le sue principali funzioni e le caratteristiche e i vincoli tecnologici del sistema informativo in cui portare innovazione.

Queste considerazioni risultano fondamentali per poter comprendere in modo completo il contesto nel quale si inserisce il progetto in analisi e in generale tutti gli altri progetti riconducibili alla dematerializzazione e alla gestione degli atti legislativi e amministrativi avviati dall’Ente.

Come spiegato nei capitoli precedenti infatti, l’ambito del progetto è determinante per la definizione delle scelte organizzative, tecnologiche e funzionali effettuate dall’Ente, soprattutto in ottica evolutiva.

Struttura organizzativa, ruoli e funzioni 5.1.1.

La struttura organizzativa delle Regioni italiane prevede la suddivisione in 3 organi principali:

• Presidente della Giunta

• Giunta Regionale

• Consiglio Regionale

Il Presidente della Giunta rappresenta la Regione e presiede la Giunta Regionale, avendo la direzione e la responsabilità della politica della Giunta, promulga le leggi ed emana i regolamenti; viene eletto direttamente dal popolo, nomina gli Assessori (anche al di fuori del Consiglio) e ha facoltà di revocarli. Nei suoi confronti il Consiglio può approvare, a maggioranza assoluta, una mozione di sfiducia che ne comporta le dimissioni insieme a quelle dell'intera Giunta, con conseguente scioglimento del Consiglio e necessità di procedere a nuove elezioni regionali. Egli può nominare fino a 4 sottosegretari, che non potranno far parte della Giunta pur partecipando alla relative sedute.

La Giunta Regionale è l’organo esecutivo della Regione. Tra le sue competenze si segnalano le proposte di legge e gli atti amministrativi di competenza del Consiglio. La Giunta esercita le proprie funzioni mediante deliberazioni adottate a maggioranza dei suoi membri (organo collegiale). La Giunta ha recentemente acquisito la competenza di approvare i regolamenti regionali, precedentemente compito del Consiglio, salvo quelli delegati dallo Stato. La Giunta è composta dal Presidente e da un numero massimo di 16 Assessori. Gli Uffici della Giunta sono ripartiti in Unità Organizzative e strutture all'interno


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di Direzioni Generali, una per ogni componente della Giunta.

Il Consiglio Regionale è l’assemblea legislativa della Regione; concorre con il Presidente della Regione alla determinazione dell’indirizzo politico regionale ed esercita, con funzioni di controllo, l’attività del governo regionale. Attualmente il Consiglio è composto da 80 membri eletti ogni 5 anni. Legifera nelle materie di competenza regionale, può proporre leggi alle Camere e promuovere referendum nazionali insieme ad almeno altri quattro Consigli regionali. I consiglieri si organizzano in Gruppi Consiliari secondo l'appartenenza alle diverse liste elettorali. Le Commissioni consiliari esaminano preventivamente i progetti di legge riguardanti i diversi ambiti di competenza regionale e hanno poteri di controllo e vigilanza.

Il Consiglio Regionale, che rappresenta l’elemento centrale della trattazione del caso in oggetto, è a sua volta organizzato in una serie di uffici che preparano, organizzano e gestiscono l’attività del Consiglio in Aula (o Assemblea).

Ufficio di Presidenza: è un organo collegiale, composto, oltre che dal Presidente del Consiglio, da due Vice Presidenti e da due Consiglieri Segretari. Svolge funzioni di indirizzo e di verifica sull’amministrazione consiliare e sovrintende al suo funzionamento. Coadiuva il Presidente, garantisce le prerogative e i diritti dei consiglieri, assicura il rispetto dei diritti delle minoranze. Assegna ai gruppi e alle commissioni i mezzi necessari al loro funzionamento.

Segreteria del Consiglio: coordina e indirizza le attività relative ai lavori dell’Aula (cioè l’Assemblea dei Consiglieri Regionali), ne cura la convocazione, fornisce assistenza tecnico-giuridica per l’esame dei provvedimenti iscritti all’ordine del giorno, cura la verbalizzazione e la rendicontazione dei lavori e provvede alla registrazione audio video delle sedute in Aula.

Consiglieri rapporto consiglieri/abitanti

80 1 ogni 121.783

Risorse finanziarie costo per abitante

€ 72 .177.740 € 7,40

Gruppi consiliari web del Consiglio 15

Commissioni consiliari permanenti

speciali

9 7 2

Sedute dell’Assemblea 152

Sedute dell’Ufficio di Presidenza 193

Sedute e incontri delle commissioni 1436

Deliberazioni dell’Assemblea 975

Deliberazioni dell’Ufficio di Presidenza 1560

Atti approvati dalle commissioni 897

Dipendenti 277

Dirigenti 24

Giornalisti 10

Contatti giornalieri al sito 65.000

Tabella 10 - Il Consiglio Regionale in cifre


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Commissioni Consiliari

Le commissioni consiliari permanenti svolgono un ruolo essenziale nel processo legislativo e in generale nella complessa attività dell’Istituzione assembleare: a seconda dei casi, svolgono funzioni referenti, redigenti, deliberanti, consultive. Esaminano preventivamente i progetti di legge ed espletano ogni attività preparatoria dei provvedimenti di competenza consiliare; esercitano funzioni di vigilanza e controllo sull’attuazione delle deliberazioni consiliari e dei piani e programmi regionali, nonché sull’attività amministrativa della Regione e degli Enti e aziende dipendenti. Svolgono inoltre attività consultive, conoscitive e di studio, attivando direttamente contatti con le istituzioni e le realtà sociali ed economiche del territorio.

L’attuale legislatura prevede 8 commissioni:

• I Commissione: Programmazione e Bilancio

• II Commissione: Affari Istituzionali

• III Commissione: Sanità e Assistenza

• IV Commissione: Attività Produttive

• V Commissione: Territorio

• VI Commissione: Ambiente e Protezione civile

• VII Commissione: Cultura, Formazione professionale, sport, informazione

• VIII Commissione: Giunta delle elezioni

A queste si aggiungono alcune Commissioni Speciali istituite per presiedere temi specifici di particolare interesse nella legislatura.

A fornire assistenza alle attività delle Commissioni e a coordinare il lavoro delle Commissioni e dell’Aula durante tutto l’iter del processo legislativo, opera un ufficio dedicato che prende il nome di Servizio Commissioni.

Ci sono poi una serie di altri Organi Statutari, ovvero organismi esterni alle Commissioni a cui viene richiesta la formulazione di pareri relativamente a provvedimenti in specifici ambiti di competenza o di interesse e azioni di controllo sull’operato delle commissioni. Di seguito vengono elencati gli organismi attualmente attivi:

Consiglio delle Autonomie Locali: cura gli interessi delle autonomie locali e svolge tutta una serie di attività che sono direttamente correlate agli iter legislativi e amministrativi degli Atti ufficiali trattati dal Consiglio.


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Consiglio per le Pari Opportunità: organismo autonomo di tutela e garanzia che ha come fine la rimozione delle discriminazioni di genere e la promozione delle pari opportunità

Commissione Garante dello Statuto: è competente sulla valutazione dell’ammissibilità delle proposte di iniziativa legislativa, popolare e di referendum abrogativo, valutando le Proposte di Regolamento e relazionandosi direttamente con il Consiglio.

Comitato Paritetico di Controllo e Valutazione: ha funzione di controllo sull’attuazione delle leggi e di valutazione degli effetti delle politiche regionali e svolge tutta una serie di attività che sono direttamente correlate agli iter legislativi e amministrativi degli Atti ufficiali trattati dal Consiglio Regionale.

L’attività normativa

La produzione normativa costituisce l’aspetto più qualificante dell’attività consiliare. Nel corso dell’ultima legislatura109 sono stati presentati 453 progetti di legge (295 di iniziativa consiliare, 140 di iniziativa della Giunta e del suo Presidente, 18 di iniziativa popolare). Le leggi approvate sono state 162 e i regolamenti 22. Gli interventi normativi hanno riguardato pressoché tutti i settori nei quali si esplica l’autonomia della Regione.

Tre aspetti hanno connotato l’attività normativa dell’attuale legislatura:

1. Il riordino e la semplificazione della normativa regionale; 2. l’attenzione per la qualità delle leggi; 3. l’introduzione di clausole valutative e strumenti di controllo e analisi dell’operato.

Sistema informativo del Consiglio Regionale 5.1.2.

Per comprendere come l’Ente riesca a supportare le proprie attività e per ragionare sul contesto tecnologico in cui le evoluzioni della piattaforma di gestione atti si inseriscono, è necessario descrivere come è strutturato il sistema informativo del Consiglio Regionale.

Per far ciò verrà di seguito analizzata sia l’architettura logica, ovvero le componenti applicative che ad alto livello compongono l’insieme delle piattaforme di lavoro dell’Ente, sia l’architettura fisica, dove verranno mostrate nel dettaglio le interconnessioni tra i vari sistemi e le modalità di condivisione dei dati.

109 Le rilevazioni sono riferite alla VIII legislatura, dati aggiornati a fine 2010.


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La schematizzazione mostrata in questo paragrafo si riferisce alla morfologia del Sistema Informativo del consiglio a giugno 2011, analizzata durante la progettazione della Nuova Piattaforma di Gestione degli Atti Caratteristici. L’attuale piattaforma principale di gestione degli atti del Consiglio prende il nome di SIDAC e sarà descritta nel dettaglio nel paragrafo 5.3.3 - Nuova piattaforma di Gestione degli Atti Caratteristici del Consiglio.

Architettura logica

Osservando ad alto livello l’intero Sistema Informativo del Consiglio Regionale, è rilevabile come l’Ente sia supportato, durante l’iter legislativo, oltre che da SIDAC anche da una molteplicità di applicativi, schematizzati nella seguente.

Figura 24 - Architettura logica del Sistema Informativo del Consiglio

Ciascun applicativo copre una specifica area operativa del Consiglio e supporta delle esigenze e dei requisiti molto particolari e spesso specialistici. Di seguito tali piattaforme sono descritte in termini generali, con l’obiettivo di delineare il ruolo di supporto svolto nell’ambito delle attività del Consiglio:

Galileo. Si occupa di gestire tutte le attività del Protocollo: dalla registrazione dei documenti in ingresso e in uscita, alla creazione e gestione dei fascicoli in cui tutta la documentazione dei processi legislativi e amministrativi è organizzata, all’archiviazione dei singoli documenti. Il sistema è in corso di sostituzione con una nuova piattaforma più evoluta (Archiflow) in grado di garantire pieno supporto alla posta elettronica certificata e alla protocollazione diffusa presso tutti gli uffici del Consiglio (quest’ultima funzione sarà inizialmente non utilizzata).


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Anagrafica. Supporta la gestione dei dati relativi all’insieme degli attori e delle attività politiche che intervengono nei processi legislativi e amministrativi degli atti. In particolare il sistema tiene traccia delle legislature, dei gruppi consiliari, dei consiglieri, delle commissioni e della relativa composizione.

Gestione Atti Assemblea. E’ la piattaforma web che consente al Consiglio di gestire gli atti di sindacato ispettivo e di indirizzo (interrogazioni, interpellanze, mozioni, ordini del giorno e risoluzioni), originati dalle attività dell’Assemblea. Il sistema gestisce queste tipologie di atto lungo tutto l’iter di processo che seguono e ne regola la pubblicazione sul portale web. Tale piattaforma verrà in seguito approfondita nel paragrafo 5.3.2 - Gestione Atti Caratteristici dell’Assemblea, poiché rappresenta una tappa importante dell’evoluzione del più ampio sistema di gestione degli Atti del Consiglio.

Portale. Consiste nella piattaforma web che costituisce l’interfaccia del Consiglio verso il pubblico sul canale web. Mediante il portale, il cittadino può conoscere le attività dell’ente e consultare gli atti emanati 0i (sia con iter in corso che concluso).

XNorme. Consiste in una base dati contenente l'archivio delle Leggi Regionali promulgate dal 1971 ad oggi, con una gestione specializzata che consente di consultare i testi vigenti e quelli pre-vigenti.

Gestione emendamenti. E’ un software dedicato alla digitalizzazione e alla gestione degli emendamenti che vengono presentati in Assemblea e che permette di curarne l’aspetto grafico (tramite scansione con riconoscimento dei caratteri - OCR) per renderli conformi alle esigenze di catalogazione. Lo strumento è inoltre integrato con l’applicativo PRISMAarchive, che consente di associare al testo dell’atto tutta una serie d’informazioni aggiuntive, che facilitano le ricerche sull’archivio dei testi conservati. Attualmente PRISMAarchive è disponibile al solo personale interno del Consiglio per funzionalità di gestione e archiviazione degli atti e non prevede servizi di consultazione per il pubblico.


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Architettura fisica

Ad integrazione dell’analisi dell’architettura logica del Sistema Informativo, viene approfondita anche l’architettura fisica, che permette di comprendere in maniera esatta il contesto tecnologico in cui il sistema attuale di gestione degli atti (SIDAC) è inserito, sia per quanto riguarda l’operatività interna (rete interna - area blu), che per il contatto con gli utenti esterni (rete Internet - area grigia).

Figura 25 - Architettura fisica attuale del Sistema Informativo del Consiglio

L’architettura fisica rilevata, rappresentata nella precedente Figura, è in grado di mostrare come il Sistema Informativo del Consiglio sia composto da applicativi eterogenei e parzialmente integrati tra loro, secondo una tipica configurazione a isole applicative.

Eterogeneità e parziale integrazione sono elementi che non fanno leva sull’unicità dell’informazione, come dimostrato dal fatto che in alcuni casi gli utenti devono effettuare un doppio inserimento di dati.

Il sistema è potenzialmente in grado di fornire servizi centralizzati capaci di garantire l’unicità dell’informazione (ad es.: anagrafica consiglieri), ma attualmente molte delle potenziali integrazioni non vengono sfruttate e quelle presenti sono realizzate punto-punto, cioè utilizzando metodi tecnologicamente differenti tra i diversi applicativi e con impatti diretti sulla complessità di gestione.


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Un altro punto di attenzione è costituito dall’eterogeneità delle tecnologie utilizzate per le basi dati (Oracle, MySQL, SQLServer, etc.), che aumenta il grado di complessità dell’integrazione tra i vari applicativi dedicati al supporto dei processi di gestione degli atti. In particolare, l’utilizzo di Oracle come DBMS (DataBase Management System), al di là di richiedere determinati costi di licenza, comporta un alto livello di onerosità nella gestione dei meccanismi di replica, che portano con una certa frequenza ad errori e attività interrotte, con riflessi diretti sui livelli di servizio dell’intera infrastruttura. Per la realizzazione di tutti i futuri applicativi del Consiglio si sono quindi stabiliti dei vincoli tecnologici che permettano nel lungo periodo una razionalizzazione delle tecnologie utilizzate dall’Ente.

Il percorso di innovazione intrapreso 5.2.

Il Consiglio Regionale ha intrapreso nell’ultimo periodo, un percorso di rinnovamento profondo della propria infrastruttura informativa, in un’ottica di razionalizzazione e ammodernamento degli strumenti tecnologici che permettono all’Ente di svolgere le proprie attività legislative e amministrative, supportando in maniera migliore le nuove esigenze interne ed esterne e adempiendo al contempo alle recenti disposizioni normative.

Questo percorso prevede, nella sua interezza, un rinnovamento delle applicazioni principali di supporto al flusso di lavoro dell’Ente, ovvero la piattaforma di back-end di gestione del flusso di lavoro dei vari tipi di atti legislativi e amministrativi, il protocollo e il portale web. Tra queste, le prime due piattaforme, rispettivamente SIDAC e Galileo, rappresentano anche quelle tecnologicamente più datate, essendo state implementate oltre 10 anni fa.

Tale progetto si colloca in una situazione economicamente difficile per il Consiglio Regionale che, come tutti gli Enti italiani, vede diminuire i fondi a disposizione sia per supportare l’operatività interna sia per la manutenzione e il rinnovamento della propria infrastruttura. Questa situazione ha chiaramente risvolti diretti o indiretti anche nei progetti di rinnovamento del Sistema Informativo: ora più che mai, è infatti necessario per il Consiglio focalizzarsi su azioni che permettano di ottenere un rapporto costo/benefici favorevole e una costante diminuzione dei costi operativi, mantenendo al contempo livelli di servizio adeguati.

La partecipazione attiva alla realizzazione di tutte le fasi di questo progetto, descritte nel dettaglio nel relativo paragrafo 5.3.3 - Nuova piattaforma di Gestione degli Atti


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Caratteristici del Consiglio, e dei precedenti, ha permesso di acquisire la coscienza delle effettive dinamiche che caratterizzano un progetto di dematerializzazione e di gestione digitale di documenti in un Ente pubblico. Da questa esperienza è stato inoltre possibile ricavare un quadro chiaro delle evoluzioni che hanno avuto i progetti di dematerializzazione all’interno del Consiglio Regionale in esame.

Il contesto del progetto ha visto una collaborazione attiva sulle seguenti attività:

• Raccolta requisiti presso l’Ente

• Analisi funzionale del sistema AS-IS

• Revisione dei processi

• Progettazione grafica di dettaglio (mockup)

• Definizione architettura tecnologica di supporto

• Condivisione progettazione con l’Ente

• Stesura bando di gara

• Consulenza per la selezione del fornitore

Tutto ciò ha permesso di acquisire le competenze e l’esperienza necessarie per poter valutare le evoluzioni della piattaforma che verranno descritte nel paragrafo seguente.

Evoluzioni della piattaforma Gestione Atti 5.3.

La piattaforma di gestione degli Atti legislativi e amministrativi ha rappresentato una delle prime piattaforme informatiche inserite diffusamente nel Consiglio e ha indubbiamente rappresentato un grosso cambiamento del modo di lavorare di tutto l’Ente.

Verranno di seguito descritte le diverse fasi evolutive del progetto di gestione degli atti, evidenziandone le peculiarità e le dinamiche decisionali, che saranno poi riprese nel paragrafo 5.4.1 - Uso interpretativo del , dove si utilizzerà il modello evolutivo descritto nel capitolo precedente per analizzare i diversi passaggi percorsi dalla piattaforma e le sue possibili evoluzioni future.

La necessità di questa evoluzione è dovuta principalmente a due fattori. Innanzitutto i processi e le normative di riferimento hanno subito un sensibile aggiornamento nel corso degli anni, modificando i livelli e le tipologie di supporto che sono richieste al Sistema Informativo di riferimento. Inoltre, a livello tecnologico, l’attuale piattaforma SIDAC necessita di un aggiornamento che la renda più vicina alle necessità funzionali e operative degli utenti, come approfondito nel prossimo paragrafo.


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Il risultato di questi elementi consiste in un disallineamento, in alcuni contesti anche marcato, tra il livello di supporto richiesto e il livello di servizio effettivamente fornito dalla attuale piattaforma. Questo è stato il fattore che ha innescato nell’Ente l’esigenza di cambiamento e i successivi progetti. Prima però di approfondire tale evoluzione è necessario introdurre l’attuale piattaforma, per fornire una visione completa del contesto.

Piattaforma SIDAC 5.3.1.

La piattaforma SIDAC rappresenta indubbiamente il primo progetto di dematerializzazione dei processi all’interno del Consiglio della Regione. Prima di SIDAC, infatti, non era presente nessun applicativo strutturato che gestisse in maniera digitale gli iter dei vari processi, che avvenivano infatti ancora completamente in forma cartacea.

L’obiettivo principale della piattaforma è quello di supportare la gestione informatica di tutti i processi caratteristici dell’Ente, dei documenti prodotti e dei metadati ad essi associati, lungo tutte le fasi degli iter legislativi e amministrativi, sia nelle Commissioni sia nell’Aula.

SIDAC è stato introdotto nel 2001 e si occupa di gestire la maggior parte degli atti “ufficiali” prodotti dal Consiglio, per un totale di 16 diverse tipologie di atto, ognuno con il proprio processo. Tra questi i più importanti in termini numerici sono i Progetti di Legge, le Proposte di Atto Amministrativo, i Pareri e le Relazioni.

I principali utenti della piattaforma che operano nelle diverse fasi dei processi sono:

• Servizio Commissioni: il servizio si occupa del ricevimento (ed eventuale inserimento) e della valutazione di ammissibilità di un Atto, nonché della successiva fase di assegnazione dell’Atto alle Commissioni competenti in materia.

Commissioni: rappresentano, nelle sue particolari declinazioni (Referente, Redigente, Deliberante, Consultiva) gli utenti principali dell’applicativo in quanto sono quelli che svolgono la maggior parte delle attività che portano a compimento gli iter di processo. Le commissioni possono effettuare particolari operazioni sull’Atto, in base allo specifico ruolo loro assegnato, come ad esempio trasmissioni di pareri, abbinamenti, stralci, istruttorie, votazioni, etc.

Servizio Aula: il servizio, ottenuto l’Atto votato e trasmesso dalla Commissione referente/redigente, procede al voto dello stesso e dei relativi emendamenti, e alla pubblicazione sul Bollettino Ufficiale Regionale o al rinvio in Commissione per un’ulteriore istruttoria sui temi in oggetto.


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• Cittadino: accede al Portale istituzionale per visualizzare e ricercare gli atti lavorati dal Consiglio, attraverso un servizio che si interfaccia con la base dati SIDAC.

• Altri utenti della piattaforma: altri uffici o Enti possono partecipare ad alcuni particolari iter procedurali, anche se non possiedono un ruolo attivo nella piattaforma ma sono solitamente mediati dalle stesse Commissioni.

Si nota subito quindi, come tale piattaforma coinvolga un numero elevato di soggetti provenienti da diversi uffici e unità organizzative.

Dal punto di vista tecnologico, la piattaforma ricalca lo stato dell’arte degli applicativi web degli ultimi anni ’90: è composta da un sistema di gestione documentale, che prende il nome di Odissea, attorno a cui è stata costruita una interfaccia ad hoc che replica la gestione del flusso di lavoro, effettuato mediante l’attivazione/disattivazione di alcune funzioni dell’interfaccia all’avanzare della pratica. È presente inoltre un modulo dedicato alla generazione della reportistica, personalizzata in base ai modelli MS Word utilizzati nei vari uffici. SIDAC è integrato con la piattaforma protocollo (via database, quindi con frequenza periodica), per l’acquisizione degli Atti da gestire, e con il Portale istituzionale, dove vengono pubblicati gli atti approvati al termine del relativo iter.

Nella seguente Figura viene offerta una fotografia dell’attuale architettura del Consiglio dedicata alla gestione degli Atti, di cui SIDAC rappresenta ancora l’elemento centrale.

Figura 26 - Architettura logica attuale del Consiglio Regionale


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Durante le analisi compiute, è emerso come SIDAC sia attualmente considerato, dagli utenti del sistema, non più adeguato a supportare l’operatività dell’Ente per una serie di ragioni sia tecniche che funzionali, tra cui le principali sono:

• Una limitata usabilità delle interfacce del sistema, realizzate con una tecnologia ormai non più adeguata alle moderne applicazioni web;

• Una eccessiva rigidità nei passaggi del flusso di lavoro, che spesso non permette correzioni ad errori manuali introdotti in fasi precedenti;

• Una limitata possibilità di utilizzo della reportistica, che risulta non aderente alle esigenze degli utenti e con performance non adeguate;

• La mancanza di integrazioni avanzate con gli altri applicativi in uso nel Consiglio Regionale, come ad esempio l’Anagrafica, la Gestione Atti dell’Assemblea, gli Emendamenti, etc.

SIDAC però ha ancora dei punti di forza rilevanti, come:

• La completezza e la specificità delle informazioni relative al processo legislativo;

• Un’ottima aderenza delle funzionalità di workflow alle procedure normate.

Questi elementi hanno indotto l’Ente a progettare la sostituzione di SIDAC con una piattaforma più evoluta, che riesca a mantenere i punti di forza che caratterizzano l’attuale sistema risolvendo però le criticità rilevate.

Gestione Atti Caratteristici dell’Assemblea 5.3.2.

La piattaforma di Gestione Atti dell’Assemblea, può essere considerata come la prima evoluzione della piattaforma SIDAC, focalizzata sulla gestione digitale di alcune ristrette tipologie di Atti e dei relativi processi, di competenza quasi esclusiva dell’Assemblea del Consiglio Regionale.

Questi particolari Atti consistono in mozioni, risoluzioni, interpellanze, interrogazioni e interrogazioni “Question Time”. Per ognuno di essi viene supportato tutto il flusso di processo, a partire dall’acquisizione, realizzata mediante integrazione con il sistema di Protocollo dell’Ente (Galileo), fino ad arrivare alla pubblicazione sul portale istituzionale. Tali Atti erano precedentemente gestiti da SIDAC, come la restante parte degli Atti trattati dal Consiglio, che però non garantiva né la flessibilità né la specificità necessaria a soddisfare le esigenze di supporto minime.

Gestione Atti dell’Assemblea rappresenta una prima piattaforma pilota in un percorso di lungo termine che mira alla sostituzione definitiva del sistema centrale di gestione atti,


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ovvero SIDAC. Questo primo passo rappresenta una verticalizzazione sulle esigenze specifiche dell’Aula, che per numerosità di atti trattati e specificità degli iter ha giustificato la creazione di una piattaforma dedicata parallela alla gestione atti di tutto il resto del Consiglio. Tuttavia in un futuro prossimo tali piattaforme potranno tornare ad essere, almeno dal punto di vista dell’utente, un’unica piattaforma complessiva di gestione di tutti gli Atti di Assemblea e Commissioni.

I principali obiettivi posti per la realizzazione di Gestione Atti dell’Assemblea sono stati:

• Semplicità nell’inserimento degli atti: pochi vincoli sull’inserimento e la modifica dei dati (campi bloccati o altro) ed elevata usabilità.

• Elevata flessibilità nell’adattamento alle esigenze: possibilità di implementare in tempi brevi nuove tipologie di ricerca e report riepilogativi e possibilità di comporre automaticamente documenti (lettere, report, …), partendo dai dati inseriti e da altri documenti caricati (PDF).

• Integrazione con anagrafica: integrazione con una piattaforma verticale che gestisce i tutti i dati anagrafici, al fine di poter associare i soggetti gestiti dalla piattaforma (es. Consiglieri) agli Atti inseriti, senza creare duplicazioni di dati.

• Gestione automatica della pubblicazione su Internet degli atti: predisposizione di un archivio Atti centralizzato e consultabile tramite il portale istituzionale.

Gli attori che entrano a più livelli nel sistema sono descritti di seguito:

• Servizio Assemblea: è l’utente principale della piattaforma e deve avere la possibilità di inserire, ricercare (con ricerche semplici ed evolute) e pubblicare sul portale i vari tipi di atto di competenza e creare la relativa reportistica.

• Altre unità organizzative: altri soggetti hanno necessità di accedere alla piattaforma con un ruolo però molto limitato, come ad esempio il Servizio Commissione che deve poter gestire e aggiungere dati ad alcune tipologie di atti (es. RIS).

• Cittadini: accedono al portale web istituzionale per visualizzare e ricercare gli atti attraverso l’apposito motore di ricerca degli atti.

Dal punto di vista tecnologico, la soluzione è basata su un Document Management System open source (Alfresco) che espone all’utente un’interfaccia web (Rich Internet Application) sviluppata ad-hoc con un framework di riferimento (ExtJS), che rende l’utilizzo dell’applicativo estremamente semplice e usabile.


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Figura 27 - Architettura logica della piattaforma di Gestione degli Atti dell'Assemblea

Sia la progettazione che la realizzazione del progetto è stata affidata ad una società esterna, con cui è stato possibile collaborare per assistere in prima persona alle fasi di introduzione del nuovo sistema e di gestione del cambiamento organizzativo conseguente.

Se da un lato l’esigenza di cambiamento interna della piattaforma era infatti forte, data dal fatto che SIDAC risultava non più adeguato al supporto del lavoro dell’Assemblea, dall’altro l’introduzione di una nuova piattaforma, seppur coinvolgesse un numero limitato di persone, ha richiesto comunque un’attenta fase di governo, in cui il change management ha giocato un ruolo chiave per la sua piena accettazione. Sono infatti state intraprese una serie di azioni di coinvolgimento degli utenti fin dalle prime fasi di progettazione, per cercare di creare una piattaforma il più possibile condivisa con gli utilizzatori finali e aderente alle relative esigenze, realizzando inoltre successivi incontri di avanzamento dei lavori e di formazione degli utenti sul nuovo applicativo. Particolare attenzione è stata dedicata alla reportistica, che rappresentava una delle esigenze più sentite da parte del funzionari del Servizio e che ha richiesto diversi sforzi di personalizzazione.

Il presidio del progetto è stato sostenuto in prima persona dai dirigenti dell’Assemblea, che hanno accolto positivamente tale cambiamento e condiviso la loro visione con tutto il personale operativo. Ciò ha permesso di predisporre al meglio l’organizzazione al nuovo strumento che è stato introdotto. Il progetto ha conseguito riscontri ampiamente positivi presso gli utilizzatori, risultando adeguato a rispondere alle esigenze dell’Assemblea rispetto a tutti gli obiettivi prefissati.


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Nuova piattaforma di Gestione degli Atti Caratteristici del Consiglio 5.3.3.

Come accennato nel paragrafo 5.3.1 - Piattaforma SIDAC, il sistema attuale di gestione degli Atti caratteristici del Consiglio soffre di alcune limitazioni tecnologiche e funzionali che rendono evidente la necessità di una sua completa sostituzione con un sistema più moderno e con caratteristiche di flessibilità per facilitare gli sviluppi futuri.

L’Ente ha quindi avviato un progetto in tal senso, proseguendo con le fasi di raccolta requisiti, analisi, progettazione funzionale e stesura del bando di gara per l’individuazione del fornitore adatto alla realizzazione del sistema.

La nuova piattaforma ha l’obiettivo di sostituire completamente l’attuale sistema SIDAC per il supporto a tutte le tipologie di atto attualmente gestite dalle Commissioni Permanenti, garantendo il superamento di tutti i limiti presenti. Inoltre tale soluzione dovrà garantire una possibilità di evoluzione futura indirizzata verso gli obiettivi di lungo periodo individuati dall’Ente, che, come descritto nel successivo paragrafo, sono rivolti principalmente a una maggiore collaborazione e trasparenza interna e ad una apertura delle procedure dell’Ente verso il cittadino.

Il nuovo sistema dovrà inoltre prevedere il supporto a tipologie ulteriori di Atti specifici, che coprono le esigenze di supporto all’operatività di alcuni nuovi soggetti interni all’Ente: tra queste il Comitato Paritetico di Controllo e Valutazione (CPCV), il Consiglio delle Autonomie Locali (CAL), e altri organi statutari che svolgono azioni di controllo e valutazione dell’operato del Consiglio.

La “piattaforma obiettivo” si ispira fortemente alla piattaforma pilota Gestione degli Atti dell’Assemblea che è risultata ampiamente aderente alle esigenze di supporto delle attività dell’Aula. Il punto forte di tale applicazione è l‘interfaccia grafica RIA, che rende estremamente semplice e usabile lo svolgimento delle varie operazioni, e che è stata proposta per la realizzazione della nuova piattaforma, anche per mantenere una certa omogeneità tra gli applicativi in uso nell’Ente. Per garantire una maggiore flessibilità nella gestione del workflow di processo, è stato inoltre richiesto un sistema avanzato di Business Process Management, che permetta un supporto a flussi complessi, come quelli in esame, mantenendo comunque una certa flessibilità sia operativa, in caso di errori, sia progettuale, in caso di cambiamenti nelle procedure, offrendo in aggiunta una serie di funzionalità di automazione e controllo di processo. Sono stati inoltre definiti potenziamenti funzionali negli strumenti di reporting e di ricerca.

Un altro rilevante problema di SIDAC è lo scarso livello di integrazione con gli altri applicativi del Sistema Informativo dell’Ente: l’attuale piattaforma Obiettivo offre invece


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una serie di integrazioni, realizzate tramite tecnologie avanzate e orientate al riuso come i web services, con altri applicativi funzionali al lavoro delle Commissioni, come il nuovo protocollo Archiflow (in fase di implementazione e destinato a sostituire l’attuale Galileo), l’Anagrafica Consiglieri e la Gestione Atti dell’Assemblea. Tutto ciò garantisce l’univocità dell’informazione all’interno di tutto il Sistema Informativo, evitando inserimenti multipli ed errori dovuti a un non corretto allineamento tra le basi di dati. Si prevedono inoltre ulteriori integrazioni, come ad esempio l’applicativo che gestisce l’archiviazione delle Leggi Regionali. È richiesto inoltre l’interfacciamento con la soluzione centralizzata di gestione delle credenziali, per permettere un autenticazione unica all’interno di tutti gli applicativi in uso nell’Ente.

Uno schema (semplificato) dell’architettura logica della nuova piattaforma è mostrato nella seguente Figura.

Figura 28 - Architettura logica della piattaforma di Gestione degli Atti del Consiglio

Anche questa piattaforma è stata progettata in stretta collaborazione con i dirigenti e il personale operativo degli uffici che dovranno poi effettivamente usarla per lo svolgimento delle proprie attività e recepisce tutte le indicazioni proposte nei diversi incontri effettuati. E’ stata inoltre ottenuta una grande collaborazione da parte degli alti profili dell’Ente, in particolare dal Segretario Generale e dal Responsabile dei Sistemi Informativi interni che sarà responsabile della gestione del progetto.


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Il passaggio organizzativo tra SIDAC e la nuova piattaforma è rilevante, ma certamente meno problematico rispetto a quando è stato introdotto SIDAC, sia perché gli utenti hanno già a che fare con un sistema informatico di supporto al proprio lavoro, sia perché il suo utilizzo è simile a piattaforme già presenti nell’Ente. Sono comunque state previste azioni di supporto al cambiamento, quali corsi di formazione, test della piattaforma con gli utenti finali, redazione di manuali d’uso e manuali tecnici, etc.

L’obiettivo è quello di rendere operativa la piattaforma nei primi mesi dell’anno 2012, affiancandola inizialmente a SIDAC, per permettere una transizione graduale tra i due sistemi e successivamente procedere ad una sostituzione definitiva, recuperando anche il pregresso degli atti già inseriti.

Con questa soluzione l’Ente intende dotarsi di una piattaforma in grado di coprire completamente le proprie esigenze. In base alle necessità potrà essere valutata, come futura opzione, quella di far convergere in questo sistema anche le pratiche attualmente gestite dall’applicativo Gestione Atti dell’Assemblea, probabilmente mediante un meccanismo evoluto di integrazione (e.g. tecnologia Web services).

Situazione attuale ed evoluzioni future 5.3.4.

La situazione attuale dell’Ente prevede la momentanea compresenza della piattaforma SIDAC e il sistema di Gestione degli dell’Aula, che saranno in breve tempo affiancati dalla nuova piattaforma di Gestione degli Atti Caratteristici attualmente in realizzazione. Quando quest’ultima sarà a regime, come anticipato, sarà attivata una graduale migrazione di tutto il lavoro dell’Ente, con la dismissione della soluzione SIDAC.

In linea di massima si delinea la realizzazione di un’unica piattaforma in cui far convogliare tutti i procedimenti amministrativi e legislativi gestiti dal Consiglio Regionale nella sua interezza (Commissioni e Assemblea). Tale piattaforma rappresenterà quindi il punto centrale di tutti i processi amministrativi dell’Ente.

Nei piani evolutivi di tale piattaforma è già previsto un supporto maggiore alla realizzazione di dinamiche di collaborazione tra i diversi uffici e l’introduzione di strumenti che favoriscano la nascita di community. Se dal lato della collaborazione si tratta solo di affinare strumenti già esistenti, in modo da permettere una collaborazione tra le diverse strutture che vada anche al di fuori degli schemi organizzativi e di processo formali (collaborazione destrutturata), dal lato della community i passi da fare sono molteplici: in questo senso lo scopo è quello di valorizzare la conoscenza tacita che risiede nelle persone con strumenti che favoriscano l’interazione tra esperti (forum, wiki,


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sondaggi, etc.) e la creazione di reti professionali (rubrica telefonica, presence on line, ricerca esperto, ecc.).

In generale il Consiglio sta valutando per il futuro alcuni possibili scenari evolutivi che raggiungano i seguenti obiettivi:

• Maggiore efficacia ed efficienza dell’azione amministrativa;

• Integrazione tra tutti gli applicativi rilevanti per l’operatività dell’Ente;

• Collaborazione totale tra i diversi soggetti e costruzione di un patrimonio di conoscenza interno;

• Spinta verso la trasparenza e l’apertura dell’Ente alle dinamiche tipiche dell’Open Government.

In questo contesto il modello evolutivo può rappresentare un utile strumento per la guida e la valutazione concreta delle possibili scelte di evoluzione futura dell’Ente, come verrà mostrato nel paragrafo 5.4.2 - Uso normativo del modello.

Applicazione del modello al caso del Consiglio Regionale 5.4.

Come descritto nel precedente Capitolo 4, il modello proposto per l’introduzione e l’evoluzione dei progetti di dematerializzazione può essere utilizzato per due scopi principali:

• Per interpretare: ovvero per rileggere in modo critico le azioni e le scelte intraprese da un Ente e stabilire quindi in che situazione si trovi attualmente ad operare.

• Per normare: ovvero per guidare le scelte strategiche future dell’Ente, indirizzandole verso un equilibrio organizzativo-tecnologico-gestionale che permetta di trarre i benefici che si attendono da un progetto di questo tipo.

Per avvalorare e dimostrare tali affermazioni verrà in seguito applicato il modello evolutivo al caso di studio della piattaforma di Gestione Atti del Consiglio Regionale in analisi. Tale modello sarà inizialmente utilizzato per interpretare le fasi di progetto già realizzate (o in realizzazione), discutendo sulle scelte strategiche che l’Ente ha condotto per arrivare al posizionamento attuale e in seguito sarà invece usato per delineare le prossime evoluzioni della piattaforma, in linea con gli obiettivi prefissati dall’Ente.

Il risultato di questo processo è rappresentato dalla seguente Figura:


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Figura 29 - Rilettura del modello evolutivo sul caso del Consiglio Regionale

Verranno di seguito mostrati i relativi passaggi che hanno portato all’applicazione del modello entrando in particolare nel dettaglio dei tre scenari evolutivi proposti.

Uso interpretativo del modello 5.4.1.

La valutazione delle 4 dimensioni rappresentative dei vari progetti di evoluzione della piattaforma di gestione degli atti ha permesso di mappare i passaggi che la soluzione ha compiuto nel tempo.

Partendo da SIDAC, la prima piattaforma strutturata di gestione Atti dell’Ente, è possibile definire un posizionamento sul modello caratterizzato da uno scope di progetto esteso e un livello tecnologico basso, risultando quindi nell’area critica, che è stata definita di “sotto-dimensionamento” tecnologico. Tale progetto mirava, infatti, a dematerializzare tutti i diversi tipi di Atti gestiti dal Consiglio, coinvolgendo quindi una grossa parte degli uffici dell’Ente, che fanno riferimento alle diverse Commissioni e ai Servizi di supporto della loro attività e di quella dell’Aula.

Le tecnologie che stanno alla base di tale piattaforma, seppur alla relativa introduzione risultassero certamente all’avanguardia, oggi rappresentano però il vero problema dello strumento, che si concretizza, come visto, nella scarsa usabilità dell’interfaccia, nella


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rigidità del workflow procedurale, e in una reportistica non adeguata alle esigenze dell’Ente. Ad essi si aggiunge lo scarso supporto alle integrazioni con le diverse piattaforme entrate successivamente in uso nell’Ente, realizzate inoltre con una modalità (l’integrazione a livello database) ormai sorpassata, a causa delle limitazioni che impone, soprattutto in ottica evolutiva e di riuso. Per questi motivi al sistema è stato attribuita una valutazione bassa relativamente al livello tecnologico.

Essendo stata la prima piattaforma di dematerializzazione introdotta nel Consiglio, i benefici prodotti hanno avuto impatti molto elevati e di tipo trasformazionale. Lo strumento ha infatti permesso di realizzare una vera trasformazione nel modo di lavorare dell’Ente che ha rivoluzionato sia i processi sia la collaborazione tra le persone per lo svolgimento dell’attività amministrativa, oltre ovviamente a permettere un consistente guadagno in termini di efficacia ed efficienza.

La governance, garantita come detto dal commitment della Segreteria Generale, è stata coerente con la copertura che tale progetto necessitava in quanto, coinvolgendo diverse strutture e diversi processi, doveva essere quanto più estesa e autorevole possibile.

Il passo evolutivo successivo è stato l’introduzione della piattaforma di Gestione degli Atti di Sindacato Ispettivo e di Indirizzo. Con questo progetto il Consiglio si è riallineato al percorso ideale previsto dal modello. Tale spostamento si è ottenuto agendo su due principali dimensioni: per prima cosa è stato diminuito lo scope di progetto, in quanto ora tale piattaforma non gestisce più l’insieme complessivo degli atti amministrativi e legislativi del Consiglio, ma solo quelli di diretta competenza dell’Assemblea, coinvolgendo quindi nella piattaforma esclusivamente gli uffici del Servizio Assemblea. Questa azione ha portato a uno scorporo delle funzioni dedicate all’Aula da SIDAC, che ora risiedono su questa piattaforma dedicata.

Allo stesso tempo tale piattaforma ha rappresentato un consistente miglioramento tecnologico rispetto alla piattaforma originaria, il che fa si che il posizionamento di tale progetto si collochi decisamente in posizione migliore nella scala del livello tecnologico, utilizzando strumenti ritenuti di livello standard secondo la classificazione precedentemente effettuata.

I benefici prodotti sono stati principalmente di efficienza ed efficacia. Le procedure dell’Ente non sono state pesantemente riviste, essendo già sufficientemente aderenti e dettagliate in SIDAC, ma certamente razionalizzate, mentre si sono avuti netti miglioramenti nella velocità di gestione delle pratiche e nella diminuzione degli errori umani, grazie a interfacce decisamente più semplici e usabili. Inoltre la maggior


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integrazione con le altre piattaforme ha permesso l’automazione di determinate attività di importazione e collegamento tra pratiche.

Dato il minor impatto di questo tipo di progetto sull’organizzazione, la governance è stata presa in carico dalla dirigenza del Servizio di Segreteria dell’Assemblea, ovvero dall’ufficio direttamente interessato dal cambiamento, dato che i processi supportati insistono prevalentemente su tale servizio.

Come in precedenza specificato, questa piattaforma è stata considerata, anche in relazione agli ottimi risultati ottenuti, come un progetto pilota che rappresenta il primo passo verso una sostituzione definitiva di SIDAC. Tale passo verrà completato dal successivo progetto recentemente avviato, ovvero la Nuova piattaforma di Gestione degli Atti Caratteristici.

Per la mappatura di questo stadio evolutivo è necessario premettere che è stato considerato come concluso il progetto anche se ci si trova in realtà nella fase di pubblicazione del bando, ipotizzando quindi (come da esplicite richieste di bando) una sua effettiva realizzazione in linea di massima conforme alle specifiche fornite nella fase di progettazione funzionale e architetturale. Chiaramente i benefici realizzati si riferiscono quindi ai benefici che, coerentemente alla pre-analisi, il Consiglio si aspetta di ottenere.

Con il nuovo progetto di Gestione Atti viene esteso nuovamente lo scope, che ora comprende tutti gli attori e tutti gli Atti attualmente gestiti da SIDAC, più alcuni nuovi soggetti che avranno un supporto su progetti specifici. Ciò fa si che il posizionamento sul diagramma di mappatura del modello sia ad un livello di scope leggermente più alto rispetto all’originale progetto SIDAC. Sono state già pianificate, come detto, possibili estensioni dell’attuale piattaforma che mirano a comprendere anche un supporto più esteso a tali Organi.

Analizzando la dimensione tecnologica è possibile notare, rispetto alla piattaforma pilota, un ulteriore aumento del livello delle tecnologie utilizzate per la realizzazione del progetto, che prevedono ora un Business Process Management System (BPMS) per una gestione avanzata e flessibile dei diversi processi supportati e della collaborazione tra le diverse aree funzionali coinvolte nell’iter di un Atto. Un deciso miglioramento si ha anche nel livello di integrazione di tale piattaforma con gli altri Sistemi Informativi dell’Ente. La dotazione tecnologica, nel complesso, risulta leggermente sovra-dimensionata rispetto alle effettive necessità: molte funzionalità del BPMS, per esempio, non vengono ancora sfruttate appieno in questa prima versione della piattaforma, che per ora ha l’obiettivo di replicare funzionalmente le caratteristiche di SIDAC, migliorandole e adattandole alle


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nuove esigenze. In un futuro sarà quindi possibile dotare la piattaforma di funzionalità più complesse senza necessitare di una delicata evoluzione architetturale, essendo il sistema già predisposto con tecnologie adeguate.

I benefici differenziali introdotti rispetto a SIDAC, che rappresenta la vera piattaforma di confronto, sono riferibili principalmente a sensibili miglioramenti in efficacia ed efficienza, resi possibili da una maggiore flessibilità operativa sia nella gestione delle pratiche che nella produzione della reportistica. Si ottiene inoltre un beneficio non direttamente misurabile, ma che risulta fondamentale nella corretta gestione di processi condivisi tra più utenti, ovvero la trasparenza interna dei processi. È ora infatti possibile avere la visione sulle fasi a monte e a valle del flusso documentale e controllare direttamente gli avanzamenti della specifica pratica ed eventuali criticità o blocchi occorsi, abilitando una collaborazione più stretta e un coordinamento maggiore tra i diversi uffici.

La governance del progetto è affidata alle alte figure dirigenziali delle Commissioni, con una supervisione diretta da parte della Segreteria Generale del Consiglio, coerentemente alla centralità e all’importanza che l’introduzione di questo sistema comporta nell’operatività di tutto l’Ente. Il nuovo sistema, infatti, riprogettando in ottica di semplificazione e trasparenza i vari processi interni, ha richiesto un supporto trasversale sia presso i funzionari che presso i livelli politici dell’Ente, richiedendo a volte interpretazioni delle normative interne. Anche i responsabili dei Sistemi Informativi sono stati fortemente coinvolti, sia nella fase progettuale sia nei successivi incontri di discussione e condivisione dei lavori e delle scelte.

Uso normativo del modello 5.4.2.

Il modello di evoluzione può portare un aiuto concreto anche per la definizione delle modalità con cui il Consiglio può approcciare un percorso evolutivo della piattaforma di Gestione Atti, in linea con gli obiettivi che l’Ente si è preposto di raggiungere.

Si è quindi cercato, una volta valutato il posizionamento attuale e le necessità tecnologiche e organizzative di crescita, di determinare tre possibili ulteriori stadi di evoluzione. Tali stadi non rappresentano necessariamente delle scelte tra loro alternative, ma possono essere intrapresi attraverso progetti da avviare parallelamente per garantire un’evoluzione organica e continua delle modalità di lavoro dell’Ente.

La nuova piattaforma di Gestione Atti possiede infatti la flessibilità e le basi tecnologiche per poter crescere in maniera incrementale e non più sostituiva. I problemi che insistono su queste fasi, come vedremo, sono infatti prevalentemente da attribuire alla dimensione


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organizzativa del progetto, che a livelli più alti dello scope prevede evoluzioni rilevanti, sia sotto l’aspetto del governo delle persone, sia sotto l’aspetto del governo delle tecnologie e delle nuove dinamiche che esse abilitano.

Le proposte che seguiranno prevedono diversi orizzonti di concretizzazione, andando dall’immediato e realistico all’innovativo e di complessa attuazione. Una conseguenza di ciò sarà un diverso livello di dettaglio delle caratteristiche e scelte da effettuare, che sarà infatti maggiore per le ipotesi con orizzonte temporale più contenuto.

Evoluzione 1 – Virtual Workspace 5.4.2.1.

La prima proposta evolutiva consiste nell’estensione naturale dell’attuale progetto avviato, per arrivare allo stadio che il modello definisce come Pubblica Amministrazione Digitale. In questo stadio si inizia a guardare oltre alle funzioni attualmente supportate dalla piattaforma di Gestione degli Atti, in quanto si abbraccia tutta l’operatività dell’Ente e quindi potenzialmente tutte le diverse piattaforme che la compongono.

Il fine di questa evoluzione è quello di realizzare un vero e proprio ambiente di lavoro completamente digitale, chiamato Virtual Workspace, che permetta di abilitare nel Consiglio una serie di nuove dinamiche procedurali e relazionali volte a innovare e informatizzare completamente tutte le attività dell’Ente. In questo contesto, l’applicativo di Gestione Atti ricopre il ruolo centrale di supporto del lavoro amministrativo di Commissioni ed Aula, ma non rappresenta un elemento a sé stante, quanto piuttosto una componente di una piattaforma che possiede uno scopo ben più ampio di supporto a tutte le attività caratteristiche svolte dall’Ente.

In particolare, attraverso tale progetto, l’Ente si propone di:

• Creare un ambiente di lavoro unico: tutti i processi, le informazioni e gli uffici fanno riferimento a un’unica piattaforma completamente integrata dalla quale è possibile accedere, attraverso un interfaccia comune, a tutti gli strumenti necessari per svolgere le proprie attività.

• Abilitare la collaborazione inter-funzionale: estendere le modalità di interazione degli uffici nello svolgimento delle pratiche, coinvolgendo non solo gli uffici con compiti nell’iter di processo, ma anche quelle aree operative che possiedono le competenze o l’esperienza per gestire una tematica simile, sistematizzando quindi le best practice e le esperienze a tutti i processi dell’Ente.

• Promuovere la creazione di community e gruppi di lavoro interni: a seguito della collaborazione inter-funzionale descritta al precedente punto, si possono stimolare


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aggregazioni temporanee di persone che condividono tematiche o esperienze comuni, al fine di permettere un’interazione più stretta e un’individuazione più facile della fonte primaria di competenze su un determinato tema.

• Favorire la raccolta, l’organizzazione e la diffusione del sapere e della conoscenza interni all’Ente: gestire la conoscenza strutturata e destrutturata che emerge dallo svolgimento delle attività dell’Ente e dalle conoscenze acquisite dalle persone, in modo da sistematizzarla e renderla disponibile a tutta l’organizzazione.

Per realizzare un tale progetto l’Ente deve chiaramente modificare il proprio assetto tecnologico-organizzativo. Gran parte dei requisiti necessari per arrivare alla realizzazione dei vari obiettivi risulta già impostata nei progetti precedenti ed è quindi necessaria la sola finalizzazione.

Dal punto di vista tecnologico, in linea di massima, l’Ente è già dotato dei principali strumenti necessari ad una evoluzione di questo tipo: in particolare è già presente all’interno del Sistema Informativo del Consiglio una soluzione Intranet, seppure attualmente usata esclusivamente come contenitore di pubblicazioni e informazioni da condividere e di servizi di base. Si tratta quindi di farne evolvere e centralizzare l’ utilizzo, integrando all’ interno i diversi strumenti di lavoro attualmente in uso preso i relativi uffici e creando quell’interfaccia unica che leghi le varie isole applicative che si sono create in questi anni. Un ruolo centrale all’interno del Virtual Workspace sarà giocato dalla piattaforma di Gestione Atti, con la quale l’integrazione dovrà essere massima e che rappresenterà il principale strumento a supporto del lavoro dell’Ente. Dovranno inoltre essere integrati una serie di strumenti che affianchino la piattaforma di Gestione Atti con lo scopo di rendere più efficace la comunicazione tra i diversi uffici e la condivisione della conoscenza. Inizialmente è possibile pensare all’introduzione di semplici gruppi di discussione su tematiche puntuali (es. forum interni o FAQ collaborative), per poi considerare un’evoluzione verso strumenti più avanzati e strutturati per la gestione collaborativa della conoscenza (es Wiki), che richiedono una certa strutturazione e un conseguente aumento della difficoltà di governo. È infine necessario configurare, negli strumenti esistenti, delle funzionalità di ricerca e condivisione rapida di tali informazioni, estendendo, a tutte le piattaforme dell’Ente, funzioni di indicizzazione e marcatura tramite tag dei contenuti inseriti.

Per abilitare la collaborazione e la community è però necessario pensare tale soluzione in un’ottica il più possibile sociale, che non metta al centro del progetto i processi, bensì le persone. “La creazione di un Virtual Workspace integrato è più di un semplice accostamento di ambienti focalizzati o compositi, ma richiede di mettere assieme


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prospettive ed ottiche diverse per predisporre un ambiente che guardi a tutto tondo la persona ed i suoi bisogni”110. Chiaramente questo passaggio richiede un grosso sforzo organizzativo e gestionale, ed è infatti su questa dimensione, più che su quella tecnologica, che si realizza l’effettivo differenziale rispetto allo stadio precedente.

La governance e la gestione del cambiamento completo del modo di lavorare risultano infatti fattori potenzialmente critici che richiedono un presidio forte, tanto dai vertici dell’Ente, quanto dai dirigenti di servizio delle diverse aree operative, per guidare un cambiamento che interessa e impatta su tutta l’organizzazione a diversi livelli. Di conseguenza è necessario agire in maniera graduale e incrementale, gestendo nel modo più attento possibile le criticità che emergeranno dalla fase progettuale del cambiamento, coinvolgendo fin da subito le varie figure interessate e permettendo un certo grado di personalizzazione dell’ambiente di lavoro per adattarlo alle esigenze della singola persona o ufficio. Il coordinamento e l’integrazione dei diversi applicativi dovrebbero essere guidati in prima persona dal Responsabile dei Sistemi Informativi, figura in grado di avere una visione trasversale delle diverse piattaforme attualmente in uso nell’Ente, e deve essere accompagnata da quell’opera di razionalizzazione delle tecnologie e degli applicativi che attualmente è già stata avviata all’interno del Consiglio.

Per la creazione del Virtual Workspace, occorrerà un notevole salto di consapevolezza da parte di chi governa l’Intranet. Occorrerà abbandonare la visione dell’Intranet esclusivamente come strumento di lavoro operativo, predisponendo invece spazi nei quali le persone siano libere di muoversi, trovare stimoli ed opportunità, costruire professionalità e network di relazioni. L’Intranet deve quindi rappresentare lo spazio di lavoro attraverso il quale stimolare e indirizzare comportamenti efficaci di innovazione, collaborazione e condivisione da parte del personale interno.

I benefici che derivano dalla creazione di un Virtual Workspace integrato non sono facilmente identificabili e monetizzabili, poiché solo in parte ricadono in miglioramenti di efficacia ed efficienza interna. La maggior parte dei benefici è invece di natura immateriale e in parte trasformazionale, in quanto composti da miglioramenti nelle relazioni tra i diversi uffici e dalla creazione di sinergie che vanno oltre le strutture organizzative tipiche di un Ente pubblico. Un requisito fondamentale per la realizzazione di tutto ciò è la completa trasparenza interna sull’operato dei diversi uffici.

110 “Oltre le Intranet e i Portali: l’emergere dei Virtual Workspace”, Osservatorio sulle Intranet ed i nuovi Sistemi Informativi della School of Management del Politecnico di Milano, Rapporto 2006


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Come anticipato, questo progetto è sicuramente il più concreto e attuabile e si consiglia un suo avvio nel breve termine, potendo già contare su tutti gli strumenti necessari alla relativa realizzazione, tenendo però ben presenti le sfide organizzative che un progetto di questo tipo comporta.

Evoluzione 2 – Extranet 5.4.2.2.

Parallelamente allo sviluppo di una Intranet evoluta, per il supporto dell’operatività interna e della collaborazione tra i diversi uffici e organi facenti parte del perimetro del Consiglio, l’indicazione che è possibile estrarre dal modello di evoluzione è quella di iniziare a impostare un’apertura del supporto operativo che vada oltre i confini dell’Ente stesso.

Una volta che il Consiglio sarà in grado di gestire tutti i fattori di flessibilità tecnologica e organizzativa necessarie per supportare informaticamente in maniera estesa tutti i processi caratteristici interni, sarà possibile infatti iniziare a coinvolgere attivamente in essi anche un numero limitato di Enti e Organizzazioni esterni che attualmente non fanno parte del Sistema Informativo ma che, in vari modi, sono implicati nell’operatività del Consiglio. Lo scopo è quello di abilitare una loro partecipazione diretta, realizzando un’integrazione e una collaborazione che comprenda anche azioni a monte e a valle rispetto alla stretta competenza operativa del Consiglio Regionale in esame. Un progetto di questo tipo possiede quindi uno scope decisamente più ampio, estendendo la copertura organizzativa della piattaforma a livello di “filiera” e non più di Ente.

Dal punto di vista tecnologico l’evoluzione consiste nella predisposizione dell’Intranet all’accesso da parte di soggetti esterni per determinati servizi e all’estensione delle integrazioni della piattaforma con applicativi che risiedono su Sistemi Informativi di terze parti. In questo scenario diventa quindi necessaria un’attenta gestione delle utenze che hanno accesso alla Intranet e dei permessi di azione ad essi associati, per determinare in maniera precisa quali processi e quali strumenti rendere utilizzabili dall’esterno. Lo scopo è quello di automatizzare molti degli scambi informativi o delle validazioni tra le amministrazioni, che spesso sono i veri colli di bottiglia di processi estesi e permettere un controllo bidirezionale sui processi condivisi. Oltre a ciò, è necessario un potenziamento degli strumenti di comunicazione e collaborazione e di gestione della conoscenza, per abilitare con questi soggetti processi di condivisione utili a migliorare l’operatività di entrambi.


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Anche in questo caso l’impatto organizzativo del cambiamento è decisamente più rilevante rispetto a quello tecnologico. Com’è facile immaginare, infatti, la gestione delle relazioni con l’esterno è una dinamica molto delicata e richiede un’attenta fase di analisi delle scelte da intraprendere. Occorre per prima cosa definire i nuovi confini verso cui si vuole estendere la collaborazione, chiarendo quali soggetti esterni coinvolgere e quali no. Tale scelta deve essere basata principalmente su valutazioni relative ai benefici ottenibili e al tipo di relazione che è presente tra le controparti. Inoltre, come anticipato è necessaria una rivisitazione dei ruoli e delle responsabilità che l’ingresso di soggetti esterni provoca nel sistema. Per ottenere valore da tale relazione, è poi necessario prevedere dei processi di formazione e coordinamento tra i due Enti, finalizzati alla definizione e alla standardizzazione di pratiche comuni e al collegamento tra le procedure, in modo da allineare “ai morsetti” l’operatività dei diversi soggetti che partecipano ad uno stesso processo. Tutto ciò, dato l’impatto all’interno e all’esterno dell’Ente che tale tipologia di progetto è in grado di portare, deve essere chiaramente presidiato da figure di alto profilo all’interno della struttura, tipicamente dalla Segreteria Generale, che ha la sensibilità degli impatti globali che un cambiamento del genere può avere sulle modalità di lavoro di tutto l’Ente e nelle relazioni con l’esterno.

I benefici ottenibili da questi evoluzioni sono principalmente di efficacia ed efficienza per i processi che vedono coinvolti attori esterni (automatizzando un maggior numero di attività), e trasformazionali nelle modalità di interazione con essi. Il requisito necessario alla realizzazione di un sistema esteso è infatti una completa trasparenza dei procedimenti tra tutte le organizzazioni coinvolte.

Il Consiglio Regionale dovrebbe iniziare a progettare tale soluzione già in fase di analisi e realizzazione del Virtual Workspace interno, in modo da predisporre fin da subito il sistema informativo a tale cambiamento e non rischiare di dover in seguito correggere una visione troppo limitata dell’architettura di base.


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Evoluzione 3 – Consiglio Aperto 5.4.2.3.

La terza evoluzione proposta è quella che guarda ad un orizzonte di lungo periodo e fornisce all’Ente un obiettivo in grado di rappresentare un punto di riferimento da considerare per le evoluzioni future della piattaforma.

Una volta dematerializzate tutte le attività caratteristiche interne all’Ente, creando un unico ambiente di lavoro completamente digitale, e una volta accolte all’interno della Extranet le organizzazioni che più frequentemente collaborano con il Consiglio, il passo successivo che si può realizzare può essere quello di una apertura totale dei confini operativi dell’Ente, per mirare alla realizzazione di un vero e proprio progetto di Open Government.

Questo progetto, che coerentemente con la definizione del modello proposto prende il nome di “Consiglio Aperto”, prevede il coinvolgimento attivo e diretto dei cittadini nelle attività del Consiglio, volto a raccogliere i contributi e le richieste provenienti dalla collettività per la quale la PA opera e permettere alle persone di influenzare direttamente i processi decisionali e procedurali dell’Ente stesso. Lo scopo di tale apertura è quello di avvicinare il più possibile l’operato del Consiglio alle vere esigenze del cittadino, avviando un circolo virtuoso legato ad azioni di controllo continuo sulle azioni intraprese dell’Ente e alla partecipazione nella valutazione delle scelte decisionali. Tali azioni sono potenzialmente in grado di portare a un miglioramento continuo dei benefici di efficienza ed efficacia all’interno dell’Ente che, in base ai feedback forniti dall’esterno, sa ora individuare i propri punti di miglioramento. Ciò che fa da leva per un tale cambiamento è costituito, ancora una volta, dall’innovazione tecnologica e dalla rete, come effettivamente sancito dai principi dell’e-Democracy.

Per attivare questa innovazione dovrà essere garantito al cittadino l’accesso a tutte le informazioni e i documenti prodotti dall’Ente, realizzando un piano di “Open Data” che, in un’ottica di trasparenza totale, metta a disposizione di tutti una serie di dati elaborabili sia per un controllo dell’operato dell’Ente, sia per favorire la realizzazione di progetti o elaborazioni basati su tali dati.

Il fulcro di questo cambiamento diventa il Portale dell’Ente, che rappresenta l’interfaccia principale tra PA e cittadino e deve saper evolvere verso la realizzazione di una piattaforma sociale attraverso cui catalizzare e coordinare i contributi provenienti dall’esterno. L’uso di strumenti tipici del Web 2.0, come wiki e social network, diventa quindi ora determinante in un’ottica di collaborazione e gestione della conoscenza,


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permettendo di raccogliere e catalogare il valore prodotto dalle relazioni destrutturate provenienti dall’esterno.

Come è facile intuire, anche in questo caso gioca un ruolo fondamentale il modo in cui l’Ente sa governare un tale cambiamento. Il rischio è infatti quello di non riuscire da una parte a coinvolgere il cittadino nel partecipare attivamente alle attività decisionali dell’Ente e, dall’altro, di non riuscire invece a tradurre tali contributi in azioni concrete, rendendo vano un processo collaborativo di questo tipo.

L’organizzazione deve quindi mostrarsi estremamente flessibile e pronta a raccogliere e coniugare le spinte al cambiamento provenienti dall’esterno e che si scontrano con i vincoli organizzativi interni. In questo scenario bisogna infatti fare attenzione alle disposizioni normative, che spesso rappresentano un freno verso l’innovazione dell’organizzazione dell’Ente. Diventa di conseguenza necessario un ripensamento totale della struttura della Pubblica Amministrazione, che deve necessariamente essere guidata da una governance illuminata e il più autorevole possibile, capace di far assimilare un tale cambiamento e creare consenso attorno a un progetto di questo tipo.

Come emerge dal posizionamento nel modello, tale proposta richiederebbe un’evoluzione estremamente significativa sia dal punto di vista tecnologico, sia soprattutto dal punto di vista organizzativo. Per questo motivo è possibile proporre al Consiglio di vagliare tale strada iniziando a raccogliere i requisiti necessari per la sua realizzazione parallelamente allo sviluppo degli altri progetti, ma al contempo di prenderla concretamente in considerazione solo in seguito alla realizzazione dei passaggi precedenti, in modo da permettere all’organizzazione di crescere e innovare in maniera equilibrata ed organica.


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In questo Capitolo è stato mostrato come i diversi progetti di dematerializzazione e di gestione dei flussi documentali intrapresi dal Consiglio Regionale in esame, possano essere letti in maniera efficace utilizzando il modello evolutivo proposto.

Attraverso il modello è infatti possibile effettuare delle riflessioni sulle diverse fasi evolutive, andando a valutare per ogni stadio il differenziale relativo alle 4 dimensioni caratteristiche di analisi: scope del progetto, livello tecnologico della soluzione, governance e benefici prodotti. Questo, oltre a offrire una valutazione del posizionamento relativo di ogni stadio, è in grado di permettere una rilevazione effettiva dello “sforzo” tecnologico-organizzativo necessario per far evolvere le diverse fasi di progetto, suggerendo quindi all’Ente come pianificare (ad alto livello) le successive azioni di innovazione.

Analizzando il percorso evolutivo della piattaforma di Gestione Atti dell’Ente, si nota come l’Ente sia effettivamente riuscito, partendo da una soluzione tecnologicamente sotto-dimensionata, ad allineare la posizione del sistema di gestione Atti in modo da renderlo effettivamente equilibrato rispetto allo scope di progetto e quindi in grado di supportare adeguatamente le fasi di sviluppo della piattaforma.

Concentrando l’attenzione sull’ottica futura, l’elemento più significativo che emerge è che, nonostante il carattere incrementale delle innovazioni proposte, l’impatto di tali cambiamenti sui processi di lavoro dell’Ente da una parte e sulle persone e le modalità di collaborazione dall’altra, può essere decisamente rilevante. Questo implica il fatto di dover affrontare le evoluzioni di tali progetti in maniera graduale, per non rischiare che un cambiamento repentino e non strutturato delle modalità di lavoro porti al mancato raggiungimento degli obiettivi prefissati e, anzi, a un peggioramento delle prestazioni dell’Ente stesso.

Il vero fattore determinante per realizzare compiutamente uno sviluppo evolutivo organico ed efficace delle piattaforme di dematerializzazione all’interno dell’Ente, è risultato infatti essere l’aspetto organizzativo e di governance di tale processo. Solo un adeguato governo del cambiamento riesce infatti a rendere possibile una corretta evoluzione della PA verso modelli organizzativi sempre più complessi e interconnessi. Il supporto dei vertici organizzativi dell’Ente, un’attenta valutazione degli impatti sui processi e sulle persone e l’adozione di misure volte a informare, formare e creare consenso, sono infatti degli aspetti imprescindibili per un percorso evolutivo che porti verso modelli di PA completamente dematerializzata.


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I passaggi successivi, descritti e proposti attraverso le tre possibili evoluzioni che il Consiglio Regionale potrebbe intraprendere nel futuro, mostrano come la gestione e il governo di modelli organizzativi avanzati non possano prescindere da una governance completa ed efficace. Non è quindi la tecnologia in sé il fattore che permette il raggiungimento degli obiettivi di dematerializzazione, seppur continui a giocare un ruolo di primaria importanza, quanto più la sua corretta gestione e l’assimilazione delle nuove dinamiche operative da parte dell’Ente, che deve necessariamente sapersi adattare ai cambiamenti necessari. Come risulta chiaro, infatti, con queste evoluzioni si fa un passo oltre quello della sola dematerializzazione e della gestione digitale dei flussi documentali, intendendo infatti la dematerializzazione non come fine ultimo, ma come un mezzo attraverso il quale abilitare interazioni interne ed esterne sempre più efficienti e efficaci, difficilmente realizzabili partendo da una gestione ancora cartacea dei flussi informativi e procedurali dell’Ente.

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Sintesi e conclusioni finali Capitolo 6

La Pubblica Amministrazione italiana sta attraversando nell’ultimo periodo una fase di forte cambiamento volto a modificare in maniera profonda l’assetto che per anni ha caratterizzato la sua struttura e il relativo modo di operare.

Tali trasformazioni sono frutto di diversi fattori che impattano sulla Pubblica Amministrazione a più livelli e che impongono una revisione completa delle modalità di lavoro e di relazione con il mondo esterno. Tali spinte al cambiamento sono costituite da:

• Evoluzione della normativa: la produzione normativa nazionale ed europea degli ultimi anni presenta e formalizza un processo evolutivo complesso, ma orientato in modo deciso a un rinnovamento a tutto tondo sia della struttura organizzativa che degli strumenti a disposizione della Pubblica Amministrazione. E’ possibile identificare tre direttive che hanno contribuito più di altre a caratterizzare tali cambiamenti: la riforma della Pubblica Amministrazione, conosciuta come “Riforma Brunetta”, che ha messo al centro dell’operato della PA temi come l’efficienza, l’efficacia e la valutazione del merito; il decentramento dei poteri verso le amministrazioni locali legato alla riforma del Titolo V della Costituzione e il Codice dell’Amministrazione Digitale, che introduce una serie di strumenti volti all’informatizzazione del lavoro della PA.

• Rivisitazione organizzativa: la spinta al decentramento amministrativo, avviata dal legislatore e al centro del dibattito politico più recente, ha innescato una riorganizzazione profonda delle responsabilità e delle autonomie che, a partire dalle Amministrazioni Centrali, si stanno sempre più spostando verso le Amministrazioni Locali (PAL), con lo scopo di stimolare e dare maggiore importanza e responsabilità alle realtà che sono a stretto contatto con i cittadini e alle relative azioni amministrative. Per le Pubbliche Amministrazioni Locali, che tipicamente non dispongono di molte risorse, questo comporta la necessità di erogare nuovi servizi e migliorare le proprie prestazioni per riuscire a far fronte alle nuove esigenze funzionali e di collaborazione richieste dai diversi soggetti.

• Situazione socio-economica: parallelamente agli impulsi normativi, sulla PA agiscono anche i fattori contingenti dell’ambiente esterno in cui essa opera. Da un lato la situazione economica del Sistema Paese, e in particolare del settore


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pubblico, che ormai da anni vede ridurre le risorse disponibili per svolgere le proprie funzioni, sta spingendo la PA verso la ricerca di quell’efficienza interna che per troppo tempo non è stata presa sufficientemente in considerazione. Dall’altro lato un mutamento del modo di rapportarsi di cittadini e imprese, che richiedono sistematicamente semplicità, velocità e trasparenza nei rapporti con gli Enti pubblici, spingendo per una Pubblica amministrazione più efficace e moderna, che sappia parlare lo stesso linguaggio dei cittadini e ponga questi ultimi al centro di un’ottica di servizio.

Da questo quadro risulta chiaro, quindi, come la PA italiana, e in particolare quella locale, necessiti di un rinnovamento profondo per riuscire ad affrontare le nuove sfide che si prospettano.

La diffusione degli strumenti ICT sta portando con sé una forte sensibilizzazione della politica verso la costruzione di nuove capacità digitali e il loro utilizzo per il miglioramento delle performance del settore pubblico. Ne sono prova le varie iniziative nazionali ed europee in tema di e-Government, volte alla definizione di linee guida comuni con cui introdurre all’interno delle Pubbliche Amministrazioni una serie di nuovi strumenti che consentano di supportare adeguatamente l’attività amministrativa. Grazie alle più moderne innovazioni tecnologiche, tutti i principali processi di una PA possono infatti essere governati attraverso l’ICT, permettendo di aumentarne efficacia, efficienza e partecipazione.

In particolare, un ruolo di primo piano per la digitalizzazione della Pubblica Amministrazione è svolto dalle iniziative di dematerializzazione dei processi amministrativi. L’impatto della dematerializzazione nella Pubblica Amministrazione è riscontrabile sia localmente, dove è in grado di offrire un significativo miglioramento nel modo di lavorare degli Enti e di generare importanti benefici economici anche nel breve termine, sia nell’intero Sistema Paese, dove rappresenta un tassello fondamentale per migliorare i livelli di interazione all’interno della PA e tra i diversi soggetti esterni e la PA stessa.

Il tema della dematerializzazione della documentazione amministrativa è stato affrontato più volte nel corso degli ultimi 15 anni dagli Enti pubblici, ma con risultati non sempre in linea con le attese. Fino a pochi anni fa, infatti, erano riscontrabili pochi progetti strutturati di dematerializzazione nel panorama italiano, spesso isolati e non sistemici. I cambiamenti che la Pubblica Amministrazione sta intraprendendo di recente e le nuove tecnologie di dematerializzazione, che rispetto al decennio scorso offrono maggiori funzionalità e una minore complessità di gestione, stanno però riportando attenzione alla tematica. Di


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conseguenza la dematerializzazione nella PA risulta oggi essere una delle priorità dell’Agenda Digitale italiana ed europea.

L’introduzione della dematerializzazione nella PA, dal punto di vista economico, permetterebbe un risparmio stimato tra i 30 e i 60 miliardi di euro annui111, un dato che fa ben comprendere l’importanza della tematica oggetto di studio e il motivo per cui essa sia tra le misure più incentivate dai governi. Ricondurre l’importanza della dematerializzazione a motivi esclusivamente economici è comunque riduttivo, dato che una parte degli effetti positivi da essa introdotti non sono monetizzabili, ma influenzano l’organizzazione in altri modi, come ad esempio la capacità di rispondere ai cambiamenti in modo più rapido e flessibile.

Dall’analisi della letteratura sul tema emerge chiaramente come la dematerializzazione rappresenti uno strumento fondamentale per rispondere ai diversi problemi della Pubblica Amministrazione e per gettare le basi per la realizzazione di un piano di e-Government complessivo. Attivare un progetto di introduzione della dematerializzazione dei processi amministrativi in un Ente pubblico, di qualsiasi livello, richiede però di governare una complessità organizzativa e tecnologica notevole e necessita di una guida chiara e di una strategia che guardi necessariamente al lungo termine.

È necessario infatti tener conto di alcune problematiche che, se non affrontate, rischiano di trasformare un progetto di successo sulla carta, in un fallimento nella pratica. Primo tra tutti il tema della governance, che deve guidare verso un cambiamento profondo dell’organizzazione e del modo di lavorare della stessa: il change management, tradotto nell’accettazione e condivisione di tale cambiamento e nel coinvolgimento e nella formazione di competenze ed esperienza nell’uso dei nuovi strumenti digitali, gioca un ruolo chiave in tale percorso. Ad esso si affianca il tema tecnologico, che rappresenta indubbiamente uno dei punti di maggiore complessità decisionale e gestionale. Se, infatti, le tecnologie per supportare un progetto di questo tipo sono ormai diffuse e mature, spesso le organizzazioni sono in difficoltà nel momento in cui si trovano a definire qual è la tecnologia più adatta per rispondere alle esigenze del caso specifico e come esse debbano essere introdotte nel contesto organizzativo. Ciò richiede delle competenze e un’esperienza che spesso non fanno parte del background di un Ente pubblico, in particolare se di piccole dimensioni.

111 CNIPA, Monitoraggio del progetto protocollo informatico, 2004


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Nonostante l’accresciuta consapevolezza sul tema e gli investimenti e sforzi di attuazione finora compiuti, ad oggi il raggiungimento di risultati significativamente positivi continua a rappresentare una sfida difficile per tutti gli Enti. Risulta chiara, quindi, la necessità di identificare un percorso che permetta agli Enti di orientarsi in questa complessità e di progettare un approccio alla dematerializzazione praticabile e funzionale a una strategia di e-government di lungo termine.

L’obiettivo principale del lavoro è stato quindi quello di indagare quali possano essere i possibili approcci utilizzabili in tema di dematerializzazione dei flussi informativi in una Pubblica Amministrazione, con lo scopo di guidarne l’introduzione e l’evoluzione.

Per comprendere come venga effettivamente approcciato un progetto di questo tipo e quali sono le dinamiche che ne regolano lo sviluppo, sono stati analizzati nel dettaglio quindici tra i più significativi casi di progetti di dematerializzazione realizzati all’interno della PA italiana, identificando quattro dimensioni di valutazione che caratterizzano tali progetti:

• Scope di progetto: misura l’ampiezza e l’impatto del progetto sull’Ente, analizzando quanti processi interni vengono impattati e quante persone sono coinvolte in termini relativi rispetto alla totalità dell’ente.

• Livello tecnologico: misura la copertura della tecnologia rispetto alle esigenze, attuali e prospettiche, comprendendo tanto la completezza funzionale della soluzione tecnologica adottata quanto la flessibilità di adattamento a possibili variazioni nel contesto di riferimento.

• Governance: definisce le modalità di gestione del progetto e del cambiamento nelle sue diverse fasi e le necessità di presidio richieste, riassumendole in una dimensione che fornisce un livello sintetico della complessità di organizzazione.

• Benefici conseguiti: valuta l’impatto dei benefici che il progetto ha portato all’Ente, distinguendoli, a seconda della significatività sull’organizzazione, in impatti di basso, medio e alto livello.

Tali dimensioni, che mostrano una forte correlazione reciproca, permettono di comprendere le modalità attraverso cui si realizza un progetto di dematerializzazione di successo e le implicazioni che ciò comporta per un Ente che intende realizzarlo. L’elemento più caratteristico rilevato è che l’aumento dello scope di progetto richiede un aumento del livello tecnologico della soluzione realizzata. Per poter soddisfare pienamente le nuove esigenze che si vengono a creare è infatti necessario dotare l’Ente di tutti quegli strumenti che permettono un adeguato supporto sia nella gestione dei processi, sia nella gestione dei contenuti prodotti, sia nella gestione della collaborazione tra i vari utenti.


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Dall’indagine dei casi analizzati è possibile notare come essi presentino mediamente una dotazione tecnologica sufficientemente elevata: questo suggerisce che la tecnologia, pur essendo requisito necessario, non rappresenta l’esclusivo fattore chiave per la realizzazione di un buon progetto di dematerializzazione.

La vera discriminante per l’effettivo successo di progetti complessi come quelli analizzati, è piuttosto rappresentata dai modelli di governance adottati, ovvero dalle modalità con cui il singolo progetto è condotto e supportato, e dal posizionamento dello stesso in un percorso organico a lungo termine che rappresenti una guida per le scelte tecnologiche, organizzative e gestionali che l’Ente si troverà ad affrontare. I migliori progetti sono stati infatti rilevati in realtà con elevata autonomia decisionale e forte cultura dell’innovazione. Queste caratteristiche hanno permesso di stabilire una roadmap incrementale di medio-lungo termine da seguire, realizzando soluzioni organiche ed equilibrate e modificando, anche in maniera consistente, i processi e le modalità di lavoro dell’Ente.

In contesti come la Pubblica Amministrazione, caratterizzati dalla rigidità delle procedure e da una strutturazione gerarchica di ruoli e competenze, l’elemento chiave risulta pertanto essere la sponsorship del progetto, rappresentata dalla figura che propone e promuove in prima persona tale cambiamento. Ciò che è stato rilevato è quindi una relazione diretta tra la governance e lo scope di progetto. Per progetti che impattano su ampie parti dell’organizzazione risulta infatti indispensabile una guida di alto profilo, che abbia il commitment e l’autorità per creare un consenso diffuso intorno al progetto e per guidare l’organizzazione verso un cambiamento profondo e trasversale del modo di operare.

Sulla base delle caratteristiche emerse dall’analisi dei casi studio e della letteratura è stato quindi possibile definire un modello evolutivo, che permette di coniugare tali evidenze e in grado di guidare l’Ente attraverso le complessità di un progetto di dematerializzazione, cogliendo le dinamiche evolutive di medio-lungo periodo e indirizzando le scelte strategiche volte alla realizzazione di un progetto equilibrato in ciascuno dei suoi aspetti caratteristici.

Il modello consiste nella mappatura grafica di una serie di stadi evolutivi, basati sulle quattro dimensioni di valutazione precedentemente identificate (scope, tecnologia, governance e benefici). E’ stato quindi modellato un diagramma che lega le due dimensioni che nei precedenti casi studio hanno mostrato una correlazione chiara, ovvero lo scope di progetto, posizionato sull’asse verticale, e il livello tecnologico della soluzione adottata, rappresentato sull’asse orizzontale. La governance è stata quindi introdotta legandola allo scope, in quanto dai casi analizzati è emerso il rapporto diretto tra le due dimensioni.


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Infine, i benefici vengono valutati non in base ad una quantificazione assoluta ma rispetto alla tipologia (impatto di basso, medio e alto livello) e sono rappresentati dall’ampiezza dei marcatori che determinano la posizione del singolo progetto sul diagramma.

Definita la struttura che consente di mappare i diversi stadi del modello, è stato possibile identificare un percorso logico di introduzione ed evoluzione di un progetto di dematerializzazione in una PA.

Su questo percorso sono stati infine posizionati i cinque stadi evolutivi caratteristici del modello, di seguito descritti:

• Rispetto vincoli normativi: l’Ente reagisce alla necessità di soddisfare determinati vincoli normativi realizzando un progetto destrutturato, nel quale si limita a implementare determinate tecnologie basilari (PEC, firma digitale) all’interno di un contesto che rimane invariato. Questi progetti, considerabili in modo improprio come tali, sono frutto di una mancata comprensione delle dinamiche e dei benefici che l’introduzione della dematerializzazione comporta e difettano di una governance chiara e autorevole.

• Dematerializzazione parziale del processo: si avvia un progetto strutturato di dematerializzazione di una o alcune fasi di un processo amministrativo, utilizzando tecnologie standard oppure create ad-hoc e realizzando principalmente benefici di efficienza. La governance di tali progetti è solitamente limitata e assegnata ai dirigenti responsabili di un determinato ufficio coinvolto nella fase interessata.

• Dematerializzazione completa del processo: il progetto di dematerializzazione riguarda un intero processo in tutte le sue fasi, adottando una serie di tecnologie standard o evolute per supportare la gestione del processo e dei contenuti prodotti e realizzando benefici che vanno oltre l’efficienza, impattando in modo sensibile anche sulle performance di servizio. È necessaria una governance che abbia sia una visione locale che una visione trasversale delle diverse aree su cui tale processo impatta (come ad es. il Responsabile dei Sistemi Informativi o il Dirigente del servizio prevalentemente interessato dall’innovazione).

• Pubblica Amministrazione Digitale: una volta dematerializzato un singolo flusso è possibile estendere il progetto a tutti i processi caratteristici dell’Ente, realizzando una dematerializzazione completa del lavoro della PA. Diventa fondamentale dotarsi di tecnologie evolute di collaborazione e di gestione della conoscenza, che sappiano supportare le relazioni tra i diversi uffici dell’Ente. I benefici sono di tipo trasformazionale ed è necessaria una governance strutturata, guidata da una figura autorevole con facoltà di azione estesa (come ad es. il segretario generale).


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• Pubblica Amministrazione Aperta: rappresenta un passaggio ulteriore rispetto alla dematerializzazione di un Ente e prevede l’apertura dei confini della PA verso l’esterno (cioè verso altre organizzazioni e verso i cittadini) per permettere partecipazione e controllo sull’attività amministrativa dell’Ente di tipo diffuso, secondo la filosofia dell’Open Government, basata sulla completa trasparenza. Sono necessarie tecnologie evolute di supporto alla collaborazione e ai processi, unite a strumenti sociali (es. wiki, social network, etc.) che sappiano coinvolgere attivamente i cittadini. Il continuo feedback con l’esterno permette all’Ente di migliorare costantemente l’efficacia della propria azione, ma richiede una governance permanente e autorevole, che sappia raccogliere e canalizzare le proposte emergenti per realizzare un’evoluzione continua della Pubblica Amministrazione.

A partire dalla definizione di questi stadi evolutivi, caratterizzati da requisiti specifici e benefici potenziali, è stato quindi determinato un percorso ideale in relazione al quale un’amministrazione può confrontarsi in modo continuo, al fine di valutare la realizzazione dei progetti di dematerializzazione che intende implementare. Mappando un’iniziativa su tale modello è possibile valutare quanto essa si discosti dalla posizione di equilibrio ideale, e di conseguenza agire sul progetto stesso o sulle relative evoluzioni possibili, facendo leva sugli elementi di scope, tecnologia e governance. Naturalmente queste considerazioni devono sempre essere adattate allo specifico contesto in esame, che può essere caratterizzato da vincoli e fattori peculiari.

Tale modello è risultato particolarmente utile ad assolvere a due funzioni principali, che dipendono dalle modalità di applicazione a un determinato caso:

• Modalità interpretativa: il modello viene utilizzato per definire l’attuale posizionamento dei progetti di dematerializzazione già realizzati presso Ente, con l’obiettivo di rileggere in maniera critica le scelte effettuate.

• Modalità normativa: il modello viene utilizzato per guidare l’Ente nell’evoluzione dell’assetto acquisito, determinando le condizioni di partenza per la realizzazione di un progetto di evoluzione.

Il modello è stato applicato, in entrambe le modalità definite, al progetto descritto nel caso di studio del a cui è stato possibile partecipare sotto la supervisione del team di, che ha affiancato il Consiglio nella realizzazione di una piattaforma dedicata per la gestione degli Atti dell’Assemblea Consiliare e nella progettazione della nuova piattaforma che sostituirà l’attuale sistema di Gestione di tutti gli Atti del Consiglio.


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Il percorso evolutivo intrapreso dal Consiglio ha visto come punto di partenza l’attuale piattaforma principale di Gestione Atti, SIDAC, che offre supporto alla gestione di tutti gli Atti amministrativi e legislativi del Consiglio Regionale. Tale piattaforma, realizzata più di 10 anni fa, allo stato attuale soffre di alcuni problemi strutturali, riconducibili all’obsolescenza tecnologica, a un basso grado di usabilità e a una scarsa integrabilità con gli altri applicativi presenti nel Sistema Informativo dell’Ente. Tali limiti hanno spinto il Consiglio verso la decisione di procedere a un rinnovamento tecnologico della piattaforma.

Utilizzando il modello in maniera interpretativa, è stato possibile analizzare il percorso compiuto dai due progetti di evoluzione effettuati per sostituire la piattaforma SIDAC riscontrando come, partendo da una soluzione tecnologicamente sotto-dimensionata, l’Ente sia effettivamente arrivato a un assetto bilanciato, in cui la dotazione tecnologica è coerente con lo scope di progetto e supportata da un livello di governance adeguato.

Definita la situazione attuale, è stato poi possibile applicare il modello in modalità normativa per individuare le possibili evoluzioni future del Sistema Informativo. Sono stati quindi valutati tre possibili progetti di innovazione che differiscono per portata, complessità e tempistica di realizzazione, ma che possono essere coordinati e pianificati in modo complementare per portare l’ente verso uno stadio evolutivo avanzato.

Il primo progetto che il Consiglio può affrontare è l’integrazione degli strumenti in uso verso un modello di Virtual Workspace, che permetta la realizzazione di un ambiente di lavoro completamente digitale in grado di supportare i bisogni emergenti di comunicazione e collaborazione che caratterizzano le unità organizzative dell’ente.

Una volta raggiunta una completa gestione digitale dei processi e delle relazioni interne, sarà possibile aprire i confini dell’Ente verso l’esterno, attraverso un’evoluzione che consenta di integrare altri soggetti nelle logiche operative. Questa evoluzione vede come primo step la selezione di un insieme qualificato di organizzazioni che possano partecipare attivamente alle attività del Consiglio attraverso la realizzazione di una integrazione di processo, basata sull’integrazione tra le piattaforme di supporto degli Enti oppure sull’uso di una piattaforma condivisa, in ottica di supporto a un’intera “filiera” di servizio.

Successivamente, in ottica strategica di medio-lungo periodo, potrà essere valutata la possibilità di estendere l’apertura del Consiglio verso tutti i cittadini, realizzando quello che in letteratura viene definito come progetto di Open Government, cioè un’interazione e una collaborazione diretta tra la PA e il cittadino, in un’ottica di completa trasparenza e monitoraggio dell’attività istituzionale.


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L’analisi di queste possibili evoluzioni effettuata attraverso il modello realizzato mette ulteriormente in evidenza il ruolo fondamentale che le dimensioni organizzativa e di governance giocano nei progetti di dematerializzazione. In questi casi, la tecnologia rappresenta infatti una leva in grado di abilitare una serie di nuove dinamiche relazionali e collaborative, ma ciò che permette l’effettivo successo dei progetti è la capacità di realizzare una completa riorganizzazione delle modalità di lavoro e di interazione tra i diversi soggetti. Questa tipologia di cambiamento è possibile solo attraverso una governance autorevole e illuminata, in grado di portare un’amministrazione caratterizzata da una struttura rigida e burocratizzata ad accogliere concetti quali la trasparenza e la flessibilità.

La sintesi del presente lavoro ha portato a evidenziare come la realizzazione di un progetto di dematerializzazione in una Pubblica Amministrazione è assolutamente alla portata degli Enti pubblici italiani a qualsiasi livello. Per riuscire a realizzare compiutamente progetti di questo tipo è però necessario da una parte possedere le competenze tecnologiche necessarie a supportare le nuove esigenze emergenti e dall’altra gestire il cambiamento attraverso una governance adeguata e un’organizzazione di progetto matura, che consentano di inserire la dematerializzazione in un percorso organico di lungo termine che rappresenti una guida per le scelte tecnologiche, organizzative e gestionali da affrontare.

Solo un adeguato governo del cambiamento riesce infatti a rendere possibile una corretta evoluzione della PA verso modelli organizzativi sempre più complessi e interconnessi. Il supporto dei vertici organizzativi, un’attenta valutazione degli impatti sui processi e sulle persone e l’adozione di misure volte a informare, formare e creare consenso, sono infatti aspetti fondamentali per un percorso evolutivo proiettato verso modelli di PA completamente dematerializzata.

Il modello proposto ben si inserisce in questo contesto, rappresentando uno strumento utile per interpretare e guidare il percorso degli Enti verso un approccio di questo tipo. E’ però fondamentale sottolineare come la dematerializzazione dei processi informativi di un Ente, nonostante rappresenti uno strumento fondamentale per il rinnovamento dell’operatività della Pubblica Amministrazione, vada considerato come punto di partenza e non come obiettivo ultimo. La realizzazione di tali progetti deve infatti essere fattore abilitante dell’evoluzione del modo di operare della PA verso modelli organizzativi e di servizio sempre più aderenti alle esigenze dei cittadini e ai principi di efficienza, efficacia, trasparenza e partecipazione identificati come i cardini della PA del futuro.

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Allegati

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Allegato 1: Caso di studio Comune 1

Comune 1 Dematerializzazione pratiche

Informazioni sull’Ente Direzione/Sponsor: Dipartimento Risorse Tecnologiche - Servizi Delegati Ufficio: Direzione Sviluppo Tecnologico delle Reti e delle Telecomunicazioni

Idea e Obiettivi di progetto Il progetto di gestione elettronica dei documenti nasce dalla necessità di gestire elettronicamente i documenti protocollati all'interno dell'Amministrazione comunale, prodotti sia verso l'esterno che in circolazione all'interno delle 200 sedi degli uffici. La mole di documenti prodotti (circa 5.500.000 protocolli annui) comporta un notevole uso di carta per le copie prodotte a uso dei destinatari di posta e spostamenti di autoveicoli per il trasporto da un ufficio all'altro e verso il Campidoglio, con conseguente usura dei mezzi stessi e impiego di risorse umane che potrebbero essere impiegate in altre attività. Attraverso l'uso dell'applicazione di protocollo elettronico, questo progetto dovrebbe consentire di scansionare i documenti prodotti e di inviarli ai destinatari interni ed esterni all'Amministrazione con un flusso digitale.

Organizzazione del progetto Il progetto ha comportato in una prima fase l'analisi dei flussi documentali gestiti da ogni struttura, con l'individuazione dei documenti non scansionabili e la percentuale prevista di scansioni possibili. È stata prevista l'adozione di un manuale di gestione dei flussi di documenti da parte di ogni Struttura, l'acquisto di scanner da destinare alle strutture protocollanti e l’attivazione di progetti di formazione nei quali coinvolgere tutti gli utenti che utilizzano la piattaforma del protocollo elettronico per accettare i documenti protocollati ed eventualmente riassegnarli. Il nuovo processo di gestione dei documenti ha sicuramente determinato un nuovo approccio alla gestione dei processi amministrativi.

Risultati del progetto La gestione elettronica dei documenti realizza, di fatto, una dematerializzazione quasi totale (escludendo i documenti in formato diverso da A4 e quelli per i quali è prevista la conservazione in originale) dei 5.500.000 documenti protocollati in un anno dall'Ente, attraverso una piattaforma condivisa da circa 7.000 operatori coinvolti nelle fasi di protocollazione, invio, accettazione e riassegnazione. L'applicazione web based s’integra con le altre applicazioni informatiche attraverso web service che così forniscono in automatico il numero di protocollo ai documenti da queste prodotti e con l'applicazione delle Determinazioni dirigenziali on line, dell'Albo pretorio e delle delibere di Giunta e Consiglio.

Problematiche affrontate Dal punto di vista tecnologico si è semplicemente dovuto risolvere il problema delle dotazioni informatiche degli

uffici con l'acquisto di scanner per l'acquisizione elettronica dei documenti, giacché la piattaforma di protocollo elettronico era già condivisa da tutti gli uffici. Dal punto di vista normativo/regolamentare non ci sono stati problemi rilevanti se non quello di individuare la tipologia dei documenti che non possono essere sottoposti a scansione perché da conservare in originale. Dal punto di vista procedurale/organizzativo la difficoltà è stata soprattutto quella di far accettare un nuovo approccio alla gestione dei documenti in quanto era molto radicata l'abitudine alla loro gestione in formato cartaceo.

Benefici conseguiti L'invio dei documenti in formato digitale comporta un notevole risparmio di carta se si considera che in un anno i documenti protocollati sono circa 5.500.000 e un documento in media è composto di 3/4 pagine. Inoltre per il trasporto dei documenti tra le varie strutture sono impiegate risorse umane e autoveicoli. Il risparmio quindi si quantifica in termini di tempo perché i documenti sono istantaneamente disponibili a seguito dell'invio tramite protocollo elettronico (3/4 giorni per ciascun documento), in termini di risorse umane destinate al trasporto degli stessi perché queste possono essere impiegate in altre attività. Notevole è anche il risparmio per quanto riguarda l'uso degli autoveicoli che comporta consumo carburante, usura autovetture e inquinamento atmosferico. Il risultato atteso è la disponibilità in tempo reale del documento protocollato favorendone quindi la ricerca da parte degli interessati. Il processo amministrativo di gestione dei documenti risulta essere più veloce consentendo quindi un miglioramento della macchina amministrativa in termini di efficienza, sia nei confronti degli stessi utenti interni che verso il cittadino e le imprese, e un miglioramento in termini di trasparenza amministrativa. Non è poi da sottovalutare l'eliminazione di archivi cartacei duplicati con il risparmio di spazio occupato negli stessi uffici.

- 204 -

Allegato 2: Caso di studio Comune 2 Comune 2

Incontr@comune Informazioni sull’Ente

Direzione/Sponsor: Direzione Generale Ufficio: UOC Appalti Contratti

Idea e Obiettivi di progetto Il progetto “Incontr@comune” nasce dall’esigenza di semplificazione e razionalizzazione nei processi delle gare d’appalto dei rapporti tra stazioni appaltanti e concorrenti/utenti. L’idea è di implementare la semplificazione e la standardizzazione delle procedure amministrative attraverso la trasposizione di tutte le fasi di una gara d’appalto tradizionale cartacea su una piattaforma web, per creare un ambiente di lavoro virtuale condiviso dalla stazione appaltante e dai concorrenti, salvaguardando i principi fondanti della normativa del processo di gara e di trasparenza. L’utente/concorrente troverà sulla sua “scrivania virtuale” l’agenda organizzata dalla stazione appaltante per ogni processo di gara, con scadenze e adempimenti per partecipare. Tra gli obiettivi principali del progetto spicca il pareggio del bilancio ambientale, che prevede l’azzeramento del consumo di CO2 dovuto alla realizzazione di un percorso di gara.

Organizzazione del progetto La gestione delle procedure del Comune coinvolge 800 aziende all’anno che partecipano ai sopralluoghi e 500 che presentano offerta. Ciò comportava un notevole sforzo di tipo organizzativo e gestionale dei tempi di lavoro e delle risorse umane. Per la sua realizzazione, si è partiti prima di tutto condividendo le strategie con le associazioni di categoria locali, seguita da un’analisi della conoscenza tecnologica degli Enti interessati. È stato pianificato il progetto declinando tempi e fasi in collaborazione con le associazioni. Inoltre sono stati erogati piani di formazione sia sulle tecnologie (PEC, firma digitale, etc.) sia sulle disposizioni normative. Il Comune ha provveduto a dotarsi di strumenti per la conservazione sostitutiva dei documenti di gara della Regione Emilia Romagna, in ossequio della normativa vigente in materia. La prima fase prevedeva l’attivazione del progetto solo per le gare ad invito, per poi, con il diffondersi della cultura e della dotazione tecnologica, estendersi ad un numero maggiore di partecipanti. Per raggiungere l’obiettivo del bilancio ambientale si sono infine realizzati progetti per la riforestazione dei parchi con i quali è stato possibile certificare le realizzazione dei percorsi di gara come “Carbon-free”. Il progetto è entrato nel pieno della sua realizzazione a inizio 2011.

Risultati del progetto Il sistema “Incontr@comune” è stato creato ponendo particolare attenzione sia all’usabilità sia all’utilizzo di strumenti informatici di libero accesso, legalmente riconosciuti, quali la PEC e firma digitale. La piattaforma è studiata ad hoc per il mondo delle gare d’appalto e realizza un ambiente di lavoro virtuale che simula un processo di gara ed effettua la conservazione sostitutiva degli atti. Gli attori, elaborati i documenti di gara, li firmeranno e li caricheranno a sistema, il quale, oltre a soddisfare le esigenze normative, gestisce accessi e tempistiche relative agli atti e si interfaccia con i gestionali dell’ente. Sono presenti “alert” automatici, che informano il concorrente del suo stato relativamente ad una procedura di gara, in modo da rendere un servizio di “memo”/segreteria” sulle scadenze. La sicurezza è garantita dall’utilizzo di cifratura integrata all’interno di strumenti open source e dall’uso di marche temporali digitali per “blindare” le fasi giuridicamente rilevanti. Il sistema si integra inoltre con strumenti quali la firma digitale e la PEC per l’invio e la ricezione delle notifiche. I punti cardine del sistema sono: trasparenza assoluta dei passaggi di gara; controlli puntuali su tempi e dati del bando; sicurezza dei dati veicolati nelle gare; eliminazione del cartaceo; comunicazioni automatizzate via web e tramite PEC. Altro elemento qualificante riguarda l’archiviazione dei fascicoli di gara.

Problematiche affrontate Nella fase di sperimentazione la problematica emersa è stata la non conoscenza degli strumenti da parte delle imprese

partecipanti. E’ stato l’unico elemento di difficoltà per l’utilizzo del sistema. Benefici conseguiti

I maggiori risparmi sono riconducibili ad un azzeramento dell’uso della carta e a un risparmio di costo e spazio dovuto alla conservazione digitale degli atti. L’obiettivo dell’abbattimento del consumo di CO2 si è realizzato passando da Kg 4.628 a Kg 129 per le gare a procedura aperta, e da Kg 250 a Kg 12 per le procedure negoziate. Sono attesi anche significativi risparmi in termini di tempi sia per la stazione appaltante sia per il concorrente, e ulteriori rilevazioni dei risultati sono in corso. Altri benefici non quantificabili derivanti dalla dematerializzazione sono: - semplificazione e uniformità nelle modalità di approccio con la stazione appaltante da parte di imprese partecipanti; - massima trasparenza nei processi di gara, con un controllo più preciso sulle fasi e sui tempi; Tra i più significativi risultati conseguiti si evidenzia la sintonia tra PA e impresa nella condivisione di percorsi che facilitano la via della semplificazione della burocrazia amministrativa dei processi di gara, attraverso la collaborazione pubblico – privato a trovare soluzioni tecniche alle problematiche affrontate (contratti di sponsorizzazione), e l’ascolto delle esigenze del mondo imprenditoriale e il dialogo costante. Lo sforzo del Comune 2 in questo senso è stato molto apprezzato dal mondo imprenditoriale.

- 205 -

Allegato 3: Caso di studio Comune 3 Comune 3

Sportello pratiche del cittadino Informazioni sull’Ente

Direzione/Sponsor: Servizio sistema informativo e comunicazione - Direzione Ufficio: Settore Economia e Organizzazione

Idea e Obiettivi di progetto Il progetto di dematerializzazione rappresenta una componente essenziale del più complesso progetto Sportello Pratiche del Cittadino: un progetto scaturito dalla volontà di semplificare il rapporto con i cittadini, migliorare la qualità dei servizi erogati, razionalizzando e ottimizzando l’operatività interna e riducendo i costi complessivi. Il progetto di dematerializzazione è stato sviluppato per trovare una risposta a una pluralità di temi interconnessi: - migliorare i servizi erogati, con orientamento all'efficienza all'efficacia e alla trasparenza; - esigenza di semplificare i rapporti tra cittadini e PA; - razionalizzare l'organizzazione interna, con introduzione di flussi procedimentali e documentali strutturati; - ottimizzare l'utilizzo delle risorse umane senza penalizzare la qualità (risorse intercambiabili e conoscenza condivisa); - ottimizzare e razionalizzare sia la gestione operativa sia la gestione archivistica, con l’introduzione di meccanismi di classificazione e fascicolazione automatica dei documenti digitalizzati e dei "procedimenti"; - contenimento degli archivi cartacei, dei relativi costi di gestione e occupazione di locali comunali.

Organizzazione del progetto I lavori sono partiti da una fase di progettazione e programmazione, nella quale sono state definite le tempistiche, gli obiettivi, le piattaforme tecnologiche e infrastrutturali più adatte, e i piani di migrazione dall’archivio cartaceo al digitale. Si è in seguito avviata la formazione del gruppo di lavoro e di tutti i dipendenti coinvolti dal cambiamento, seguita da un processo di analisi e razionalizzazione dei procedimenti e della modulistica, accompagnata dall’adozione del nuovo titolario di classificazione. All’introduzione della piattaforma di protocollazione e del portale web, si è proceduto con un lavoro di caricamento dei contenuti e della modulistica per popolare il sito web e si è implementato e configurato il sistema di workflow per le attività procedurali di backend. L’11 marzo 2011 si è inaugurato lo Sportello Pratiche del Cittadino e il relativo portale.

Risultati del progetto Lo Sportello Pratiche del Cittadino si basa su un portale che permette di avviare on line oltre 150 procedimenti,

affiancato da uno Sportello fisico “polifunzionale” che verifica quanto trasmesso on line e accoglie chi vuole utilizzare canali più tradizionali per interagire con il comune. Lo sportello fisico digitalizza tutti i documenti che arrivano in formato cartaceo (allo sportello, via posta, via fax ecc.) e avvia il procedimento per le istanze pervenute. Le pratiche vengono gestite, con documenti digitali, dal back office, attraverso una piattaforma documentale e da un workflow di processo, per poi tornare allo Sportello per la consegna del provvedimento finale e la chiusura del procedimento. Gli sportellisti sono in grado di operare sulle pratiche di tutti i settori comunali, grazie a una piattaforma di “conoscenza condivisa” completamente digitale, che costituisce il punto forte di tutto il progetto.

Problematiche affrontate - Resistenza interna al cambiamento: superamento di una cultura "della forma" in favore di una cultura dell'innovazione, del cambiamento, della crescita continua e dell’uso delle tecnologie ICT; - risorse economiche: un progetto di questo tipo implica notevoli investimenti in termini di infrastruttura (sistema informatico e telematico, software etc.), formazione e realizzazione; - normativa: rimangono irrisolte alcuni questioni relative all'utilizzo di strumenti quali firma digitale e PEC, e alla "ricevibilità" di istanze prodotte e inviate con gli strumenti di cui normalmente dispongono i cittadini; - altro problema è rappresentato dalla gestione del bollo per le pratiche on line.

Benefici conseguiti I principali benefici monetari sono riconducibili al risparmio nel: - costo del personale: operatori intercambiabili, meno risorse umane per la gestione documentale, attività di ufficio concentrata in un unico luogo quindi meno personale per controllare gli accessi. - costo di gestione archivistica: non vengono più prodotte copie, la fascicolazione strutturata favorisce l’archiviazione e la ricerca, risparmio nel costo dei consumabili (carta, toner, …) e nello spazio archivistico; - costo spedizione grazie all’uso di PEC e SMS. I principali benefici non monetari sono stati invece: - miglioramento del servizio reso agli utenti: che ora trovano sul portale dello Sportello Pratiche del Cittadino tutto quanto ciò che occorre; - educazione all'utilizzo degli strumenti telematici nell'interazione con la PA: far percepire la PA come realtà moderna, funzionale, snella e soprattutto "aperta" verso i suoi interlocutori, grazie anche alla trasparenza dei dati pubblicati; - miglioramento organizzativo interno: grazie al sistema documentale e di workflow si standardizzano le procedure e la modulistica, la conoscenza diventa diffusa e si introducono nuovi e più efficienti strumenti di azione - standardizzazione: favorisce l’interazione interna tra gli uffici, con gli utenti e con le altre amministrazioni esterne; - misurazione performance e soddisfazione utenti: presenza di strumenti di monitoraggio per il miglioramento continuo.

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Allegato 4: Caso di studio Comune 4

Comune 4 Dematerializzazione delle Determinazioni Dirigenziali

Informazioni sull’Ente Direzione/Sponsor: Servizio Informatica e Statistica Ufficio: Ufficio Informatica

Idea e Obiettivi di progetto In precedenza le determinazioni dirigenziali, ovvero il principale procedimento amministrativo trattato (ogni anno sono adottate circa 15.000 determinazioni), erano gestite in modalità tradizionale: la protocollazione e la numerazione era autonoma, il "workflow" non standardizzato né ottimizzato, gli Uffici non avevano visibilità sull'iter, non era possibile tenere "sotto controllo" i tempi di esecuzione dei procedimenti, era difficoltoso ricercare le determinazioni e, infine, si registravano enormi consumi di carta, visto che venivano stampate numerose copie dai diversi Uffici interessati. Il nuovo sistema si inquadra in un progetto di vasta portata il quale, in linea con tutte le recenti norme riguardanti la modernizzazione e l'informatizzazione della PA, si prefigge l'obiettivo di dematerializzare i principali flussi documentali dell'Amministrazione comunale, consentendo di: reingegnerizzare, ottimizzare e informatizzare l'iter dei principali procedimenti amministrativi del Comune 4; migliorare i tempi di esecuzione dei procedimenti; ridurre i supporti cartacei; migliorare l' efficienza, l'efficacia e la trasparenza dell'azione amministrativa.

Organizzazione del progetto Il progetto parte nel 2008 con la sostituzione del vecchio protocollo informatico con un altro sistema, che alimenta automaticamente il workflow procedurale, supporta i nuovi strumenti (PEC, firma digitale) ed è interoperabile con le altre Amministrazioni. Successivamente sono stati analizzati i principali procedimenti amministrativi interni (quali le determinazioni dirigenziali, le deliberazioni e le ordinanze) e alcuni procedimenti che coinvolgono l' utenza esterna. In particolare, per quanto riguarda i procedimenti “interni”, il primo a essere stato completamente reingegnerizzato e digitalizzato è quello relativo alle determinazioni dirigenziali, pienamente operativo dal 1 dicembre 2009. Il sistema è stato impostato e "provato" in ambiente di test per alcuni mesi da diversi uffici "pilota" e, al termine delle prove, è stato adottato ufficialmente dall'Amministrazione attraverso Ordini di Servizio della Direzione Generale, che ne ha stabilito in dettaglio modalità e tempi di attuazione. Sono in corso le successive fasi del progetto, tese a dematerializzare ulteriori flussi documentali.

Risultati del progetto La soluzione software utilizzata si basa sul sistema "IRIDE", un sistema integrato e modulare di workflow e document management, per la gestione del protocollo e di tutti i procedimenti amministrativi; il sistema consiste in una webapp che registra in tempo reale sul sistema informatico tutti i passaggi dell’iter delle determinazioni, dalla protocollazione fino alla pubblicazione su Albo Pretorio, consentendo di gestire i diversi step della pratica in maniera completamente informatizzata. Per rispondere alle norme in materia di validità dei documenti, si sono dotati gli uffici di strumenti per la firma digitale, permettendo così di evitare la stampa ufficiale. La pubblicazione sul portale dell’Albo e sulla intranet locale è automatizzata e avviene sia nel formato PDF che P7M. Il cittadino può oggi accedere all’Albo e consultare/scaricare le determinazioni da usare in un formato protetto e adatto a successivi usi normati

Problematiche affrontate Gli ostacoli principali che hanno interferito col progetto sono stati prevalentemente di tipo organizzativo, in quanto gli

utenti del sistema (dirigenti, funzionari e impiegati) erano "abituati" da sempre a svolgere le pratiche in modalità "manuale"; alcuni utenti, specie i più anziani, non avevano inoltre dimestichezza con gli strumenti informatici (in particolar modo con i sistemi di firma digitale) e si è reso quindi necessario prevedere specifici percorsi formativi. Non sono stati riscontrati particolari ostacoli dal punto di vista tecnologico, né tantomeno normativo/regolamentare.

Benefici conseguiti I principali benefici conseguiti sono: - l’iter dell'intero flusso delle determinazioni dirigenziali si è ridotto dai circa 40-45 gg agli attuali 20-25 gg; - il tempo di gestione del flusso si è notevolmente ridotto, per attività quali ricerche, stampe, copie, pubblicazioni etc.; - una conseguente maggiore tempestività dell’azione amministrativa; - rassegnazione di risorse umane che avevano compiti manuali da dedicare a progetti a maggior valore aggiunto; - sono stati conseguiti enormi risparmi in termini di consumi cartacei; considerando una media di 40 pagine per determinazione (comprensive di allegati), il risparmio ottenuto è di oltre 2 milioni di fogli risparmiati ogni anno. Come già accennato l'intero flusso documentale è stato ridisegnato prima dell'intervento di digitalizzazione, e ciò ha comportato l'ottimizzazione dell'iter e l'eliminazione di passaggi superflui. L'iniziativa permette inoltre di rispettare le recenti direttive del Ministro Brunetta riguardanti l'abolizione della pubblicazione degli atti amministrativi all'Albo pretorio cartaceo, a favore di una più efficace, economica e trasparente pubblicazione sui siti Internet delle Amministrazioni.

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Allegato 5: Caso di studio Provincia 1

Provincia 1 Bilancio on line

Informazioni sull’Ente Direzione/Sponsor: Dipartimento Finanziario Ufficio: Bilancio

Idea e Obiettivi di progetto L'elaborazione del bilancio di previsione comportava la predisposizione dei documenti, dalla fase di proposta fino a quella di approvazione, utilizzando enormi quantità di materiale cartaceo. Il nuovo progetto mira a informatizzare tale flusso di informazioni e documenti con lo scopo di ridurre l’onere di gestione, aumentare la trasparenza e l’efficienza del processo. Bilancio on line prevede di conseguire la completa dematerializzazione dei flussi documentali di bilancio nell'elaborazione delle previsioni, nella gestione delle informazioni durante la gestione, nella predisposizione delle variazioni durante l'esercizio e nell'elaborazione dei conti consuntivi.

Organizzazione del progetto Il progetto, avviato nel 2005, è stato attuato a fasi, in modo da preparare progressivamente l’ambiente al cambiamento. La prima fase ha previsto la predisposizione di un applicativo che attraverso l’intranet dell'Ente ha consentito di mettere a disposizione le informazioni di bilancio e le procedure per richiedere la previsione e il ri-accertamento dei residui. La seconda fase ha consentito, mediante l'inserimento del sistema di firma digitale, di certificare in formato elettronico le proposte di bilancio formulate dai servizi dell'Amministrazione e il ri-accertamento dei residui. La terza fase ha consentito di fornire, a tutti gli utenti interni, la possibilità di consultare tutti i dati di bilancio senza produrre alcuna stampa cartacea. La quarta fase ha consentito di informatizzare le procedure di variazione di bilancio, PEG e altri documenti contabili direttamente attraverso l'applicativo senza l'utilizzo delle stampe cartacee. La quinta fase ha consentito di produrre in formato elettronico sia il bilancio di previsione che il conto consuntivo eliminando le stampe cartacee.

Risultati del progetto L'applicativo Bilancio on line consiste in un gestionale con interfaccia web, gestibile dall’intranet dell’Ente, che consente la programmazione economico-finanziaria partecipata tra le diverse strutture, che possono inserire online tutti i dati relativi ai fabbisogni annuali e pluriennali, formulando le richieste di stanziamento per ciascun capitolo di spesa. Attraverso il sistema, ciascun servizio propone durante la gestione le richieste di variazione alle previsioni di bilancio o al PEG. È possibile generare automaticamente ed in formato elettronico i report di spesa corrente e i documenti formali di bilancio, che possono essere firmati digitalmente e acquisire validità legale. Il sistema è stato implementato con un sistema di livelli di accesso differenziati al fine di consentire la visualizzazione, la gestione e la modifica dei dati con modalità diverse per ciascun livello di utente accreditato.

Problematiche affrontate - Tecnologie: nessun problema rilevante, si sono solo dovuti prevedere dei sistemi di identificazione delle strutture accreditate per la gestione dell'applicativo informatico. - Normativa: è stato necessario apportare modifiche ai regolamenti interni per consentire l'introduzione di procedure idonee al riconoscimento della validità delle procedure informatizzate in sostituzione di quelli cartacei.

Benefici conseguiti Il progetto ha permesso di conseguire notevoli risparmi in termini di ore di personale dedicato alla realizzazione delle procedure per la predisposizione, la gestione e la rendicontazione dei bilanci. La gestione informatizzata delle procedure ha consentito di ridurre la gestione degli spazi dedicati agli archivi fisici dei documenti. In merito al risparmio di carta quantificando solo la parte di materiale ridotto per la stampa dei bilanci di previsione e dei conti consuntivi (solitamente stampati in 200 copie annue) pari a circa 640.000 pagine per anno nell'ultimo triennio per un totale di circa 1.920.000 pagine, è stato prodotta una riduzione di CO2 pari a 65.280Kg Con l'entrata in vigore del nuovo sistema di gestione del Bilancio on line sono inoltre stati raggiunti notevoli miglioramenti dal punto di vista dell’efficacia dell'azione amministrativa attraverso la velocizzazione delle procedure, l'incremento e il miglioramento delle informazioni trattate e la trasparenza dei dati di bilancio.

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Provincia 2 Digitalizzazione dei flussi documentali

Informazioni sull’Ente Direzione/Sponsor: Trasporti Ufficio: Attività di motorizzazione civile ed autotrasporto

Idea e Obiettivi di progetto L’esigenza è nata in seguito al trasferimento di funzioni dalla Motorizzazione locale alla Provincia, quando ci si è trovati a fronteggiare l’afflusso nei propri locali di oltre 500 studi di consulenza automobilistica e la presentazione di oltre 2500 pratiche annue, in assenza di sportelli dedicati al front-office. Inoltre gli spazi dedicati all’archiviazione erano al collasso a causa della mole di dati da conservare. L’idea è stata quindi quella di creare un portale per l’invio delle istanze on line in grado di generare un processo di dematerializzazione dei flussi procedimentali, con conseguente eliminazione degli archivi cartacei e dell’afflusso dell’utenza presso i locali della Direzione.

Organizzazione del progetto Il progetto di dematerializzazione dei flussi documentali che prevede l’invio delle istanze attraverso il portale dell’automobilista da parte degli studi di consulenza convenzionati, è partito, nel febbraio del 2009, con l’attivazione del portale per l’invio delle pratiche per l’autotrasporto merci in conto proprio e si è gradualmente esteso fino a coinvolgere tutti gli uffici della Direzione. Oggi tutti i processi della direzione, invio istanze on line attraverso il portale del cittadino per conto proprio e conto terzi e gestione delle attività di back office per tutti gli altri uffici, vengono gestiti attraverso l’applicativo CittadinoWeb.

Risultati del progetto L’invio delle istanze attraverso la “Digitalizzazione dei flussi documentali” è regolamentato da apposita convenzione sottoscritta dagli studi di consulenza automobilistica della provincia 2. Tali studi sono abilitati all’accesso al portale ove possono compilare i campi richiesti nonché allegare la documentazione necessaria. Al termine dell’inserimento dei dati viene automaticamente generata la pratica di richiesta che, una volta firmata digitalmente, viene inviata al protocollo generale e, contestualmente, insieme a tutti gli allegati, al programma “ CittadinoWeb” per la gestione di back-office. Attraverso visite ispettive a campione, il personale della Direzione verifica la corretta tenuta degli archivi e la corretta applicazione delle procedure concordate. Sono stati ridotti i diritti di istruttoria per le pratiche presentate attraverso il portale, in accordo alle disposizioni inserite nel regolamento di recente approvazione da parte dell’ente.

Problematiche affrontate Gli ostacoli maggiori sono, e continuano ad essere, riscontrati nella diffidenza degli utilizzatori (studi di consulenza automobilistica) verso la nuova soluzione e nell’utilizzo delle nuove procedure telematiche, a causa principalmente della scarsa cultura informatica.

Benefici conseguiti Il risparmio principalmente atteso è la riduzione dell’utilizzo della carta che può essere stimata, a regime, intorno al 85-90% rispetto ai quantitativi pre-innovazione con conseguente diminuzione nell’utilizzo di tutti gli strumenti “classici” di archiviazione (armadi, faldoni, etc.). Dall’inizio dell’utilizzo delle nuove procedure telematiche: - si è avuta una riduzione dell’accesso dell’utenza presso gli uffici della Direzione di oltre il 50% con notevole riduzione dell’impatto ambientale dovuto al minore utilizzo di automobili; - le informazioni sono immediatamente disponibili trasversalmente agli uffici della Direzione; - i tempi di conclusione del procedimento hanno subito una contrazione stimabile intorno al 20 %; si prevede che, una volta andato il sistema a regime, tale contrazione dei tempi possa raggiungere il 40%; - l’utenza ha immediata visione dello stato della propria pratica e delle eventuali integrazioni necessarie attraverso le comunicazioni automaticamente inviate dagli uffici; - tempestiva pubblicazione delle risultanze delle commissioni sul sito istituzionale dell’ente.

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Provincia 3 Portale del cittadino

Informazioni sull’Ente Direzione/Sponsor: Segreteria generale Ufficio: Servizio Sistemi Informativi, Provveditorato, Protocollo e Archivio

Idea e Obiettivi di progetto La Provincia 3 vuole passare alla gestione digitale una serie di atti amministrativi interni precedentemente gestiti in forma cartacea, in modo da permetterle di abbassare il monte costi dedicato alla gestione di tali documenti e ridurre il consumo di carta di almeno il 30% rispetto all’attuale. A quest’ultimo obiettivo sarà legata parte della retribuzione dei dirigenti e dipendenti interessati. I documenti interessati dal processo di dematerializzazione sono: determinazioni dirigenziali, delibere di Giunta, atti di liquidazione e iter di protocollo, con possibilità di estensioni future.

Organizzazione del progetto Già nel lontano 1999 la Provincia si è posta come obiettivo la riduzione della circolazione cartacea degli atti interni. Da allora, infatti, l’iter di raccolta dei pareri di regolarità tecnica, contabile e di conformità sulle proposte di delibera di Giunta e di Consiglio, nonché le firme e i visti sulle determinazioni dirigenziali vengono gestiti in modalità informatica, senza circolazione di carta fra gli uffici. Successivamente, nel 2008, è stato avviato un progetto per la gestione digitale dell’iter dell’atto di liquidazione, che quindi da allora circola fra i diversi uffici interessati nella sola modalità digitale, fino all’emanazione, sempre digitale, del mandato di pagamento al tesoriere. Nel corso del 2010 si è quindi avviato un progetto per l’introduzione di un sistema di workflow dei documenti protocollati entrato a regime nel 2011 ed è in progetto la revisione del sistema per la gestione di delibere e determinazioni, ormai divenuto obsoleto dopo 11 anni dalla sua introduzione.

Risultati del progetto E’ stato implementato un nuovo strumento denominato “scrivania virtuale” che funge da punto di snodo, per ciascun dipendente, di tutti gli iter che lo coinvolgono. L’obiettivo, è che ciascuno trovi sulla sua scrivania virtuale i documenti sui quali deve lavorare e, dopo aver fatto la sua attività, li possa far procedere nell’iter proprio di quel documento, fatta salva la possibilità di annullare parzialmente o totalmente il processo in caso di necessità. Attualmente i passaggi di stato, le firme o visti, sono gestiti con firma elettronica, con l’obiettivo di attivare la firma digitale quando anche le delibere di Giunta e Consiglio, le determinazioni dirigenziali e le liquidazioni (i cui iter sono digitalizzati obbligatoriamente da tempo) verranno integrati nel sistema. Si è inoltre stabilito che il modo standard di invio dei documenti è la PEC (in accordo con il CAD, salvo particolari necessità non si procede più nella spedizione di documenti cartacei ad altre Pubbliche Amministrazioni). L’introduzione degli strumenti informatici è stata accompagnata da disposizioni organizzative al fine di diffonderne l’utilizzo. Nel caso in cui l’arrivo è nativamente digitalizzato, oppure a seguito spedito tramite PEC, i relativi iter possono essere gestiti in modo completamente digitale e gli uffici possono costantemente sapere a che punto del percorso si trova la loro pratica o documento.

Problematiche affrontate Tecnologiche: è stato necessario intervenire sui sistemi server (DB e application) e sullo storage per adeguarli alle nuove esigenze e al passaggio da un sistema client/server ad uno Web based. Normative/regolamentari: si stanno analizzando gli aspetti della conservazione a lungo termine dei documenti digitali. Procedurali/organizzative: trattandosi di procedure diffuse in tutta l’Amministrazione, è stato necessario coinvolgere nella formazione complessivamente circa 120 dipendenti, sui circa 450 complessivi. Sono poi ancora da chiarire formalmente le modalità di supporto degli intermediari per l’uso di firma digitale e PEC nelle trasmissioni, il modo di adempiere agli oneri di bollo sui documenti e la regolamentazione della fatturazione digitale.

Benefici conseguiti Il vantaggio principale si ha quando l’arrivo è nativamente digitalizzato (es. tramite PEC), oppure quando si tratta di una partenza che viene spedita anch’essa tramite PEC. La digitalizzazione degli atti di liquidazione ha permesso di conseguire risparmi riferiti sia alle risorse finanziarie (10mila€ per materiali e servizi connessi) che di tempo lavoro (3 unità anno-uomo) grazie alla riorganizzazione L’integrazione dell’iter del protocollo in uscita con la casella PEC istituzionale e le misure organizzative conseguenti, hanno consentito, di ottenere nel 2010 una riduzione delle spese postali del 47,5% circa (49.540 €) rispetto al 2009, oltre al tempo risparmiato dal personale per la gestione della carta (imbustamento, trasporto, ecc.). In generale, la digitalizzazione dei flussi documentali ha permesso un consistente risparmio economico, ha aumentato l'efficienza del lavoro delle risorse umane coinvolte nelle procedure e ha permesso una maggiore sicurezza nelle procedure. E’ stata inoltre colta l’occasione dell’introduzione del workflow per migliorare e adeguare i vari iter.

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Provincia 4 Albo Pretorio Online

Informazioni sull’Ente Direzione/Sponsor: Sistemi Informativi Ufficio: Albo Pretorio

Idea e Obiettivi di progetto Lo scopo del progetto Albo Pretorio Online è stato quello di digitalizzare il processo di pubblicazione di una serie di atti sull’Albo Pretorio, in ottemperanza alla nuova disposizione del CAD, che prevede che tutte le comunicazioni e gli avvisi relativi agli atti prodotti dalla Provincia, vengano pubblicate non più per via cartacea sulla bacheca dell’Ente, ma in maniera digitale sul portale istituzionale. Negli obiettivi dell’Ente, il progetto rappresenta il primo passo per una completa dematerializzazione del flusso di lavoro, in modo da permettere sia di ridurre l’onere di gestione di un flusso cartaceo, che di ripensare e ottimizzare i processi grazie all’uso delle tecnologie ICT.

Organizzazione del progetto Il progetto parte a metà 2010 con un analisi di fattibilità di alto livello e l’approvazione di un primo concept metodologico. Si è poi effettuata un analisi funzionale di dettaglio sui vari flussi che sarebbero stati supportati dalla piattaforma (inizialmente 11 atti, estesi poi a 15), per cercare eventuali inefficienze e riorganizzarli in modo da poter essere supportati al meglio dallo strumento tecnologico. In questa fase si è resa evidente la necessità di affinare il regolamento interno dell’Ente per adattarlo alle nuove esigenze di standardizzazione emerse. Si è quindi progettata graficamente la soluzione applicativa, producendo una serie di mockup che sono stati condivisi con le strutture per una validazione delle soluzioni progettate. Una volta ottenuto un mockup validato si è proceduto allo sviluppo vero e proprio della piattaforma, seguendo un metodo di sviluppo agile (approccio SCRUM). Una volta realizzato, il sistema è stato inizialmente testato dal personale tecnico e dal responsabile dell’Albo Pretorio, che ha avuto modo di prendere confidenza con la piattaforma. La messa in opera del progetto è avvenuta in step incrementali, coinvolgendo inizialmente solo l’Ufficio Albo Pretorio e una cerchia molto ristretta di unità organizzative selezionate in base alla numerosità di atti prodotti e contraddistinti da un livello tecnologico adeguato (es. presenza di scanner, produzione nativa di atti digitali, etc.), per poi essere estesa alla totalità delle unità organizzative interne all’Ente. La fase di avviamento è stata accompagnata da un’attività di formazione dei responsabili degli uffici interessati dal cambiamento.

Risultati del progetto L’applicativo Albo Pretorio è una piattaforma documentale integrata in ingresso con l’applicativo Procedura Delibere, per automatizzare l’importazione delle Delibere di Giunta e Consiglio (che possiedono già un processo informatizzato a monte), e in uscita con il portale istituzionale dell’Ente. Pur non disponendo di un vero e proprio workflow di processo, il documentale è in grado di simulare l’iter dei vari atti e i passaggi di stato tra i vari attori, garantendo i ricicli e la flessibilità necessaria a gestire senza intoppi un flusso caratterizzato da diverse eccezioni in relazione alla tipologia di atto trattato. L’architettura tecnologica è composta dalla soluzione open source Alfresco come documentale, personalizzata a livello di interfaccia attraverso il modello ExtJS per dotare l’applicativo dell’usabilità richiesta dagli utenti. Sono pianificate future integrazioni con l’applicativo di anagrafica dell’Ente e con tecnologie di firma digitale e PEC.

Problematiche affrontate Il problema maggiore è stato quello di supportare adeguatamente il cambiamento nel modo di lavorare degli utenti e principalmente dell’Ufficio Albo Pretorio, che, abituato a determinate procedure in anni di gestione cartacea delle pratiche, deve ora adattare il proprio modo di lavorare per realizzare lo stesso procedimento per via elettronica. Si è inoltre dovuto adattare il regolamento interno dell’Ente per favorire la standardizzazione e la semplificazione delle procedure da informatizzare, e riconoscere il valore giuridico dello strumento informatico

Benefici conseguiti Non sono ancora disponibili indicazioni numeriche sui risparmi monetari ottenuti con la nuova soluzione. Le prime evidenze mostrano comunque un netto miglioramento nelle seguenti voci: - costo di gestione della pratica (da cartacea/ibrida a completamente digitale), che comprende il costo di generazione, trasmissione, duplicazione e conservazione dei documenti prodotti; - tempi di processo della pratica sensibilmente ridotti; - diffusione dell’informazione: grazie alla pubblicazione sul portale internet il cittadino può prendere visione più agevolmente degli atti prodotti dalla Provincia; - rispetto dei vincoli normativi sulla pubblicazione: automatizzando il processo di pubblicazione/de-pubblicazione si evitano errori sui tempi di pubblicazione delle pratiche, che possono portare a problemi legali per l’Ente; - facilità e velocità di ricerca di atti precedentemente archiviati.

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Allegato 9: Caso di studio Regione 1

Regione 1 Bollettino Ufficiale Telematico

Informazioni sull’Ente Direzione/Sponsor: Organizzazione, Personale, Sistemi Informativi e Telematica Ufficio: Servizio Sistema Informativo - Informatico Regionale

Idea e Obiettivi di progetto L’analisi economica della produzione del Bollettino Ufficiale Regionale (BUR) aveva evidenziato un costo di circa € 2,3mln € all’anno, in rapida crescita, a fronte di entrate (da abbonamenti e tariffe per le pubblicazioni onerose) di poche decine di migliaia di euro. È risultato quindi necessario automatizzare l'attività di composizione tipografica precedentemente appaltata ad una tipografia professionale e portarla internamente in capo all’Amministrazione regionale. Si è per questo deciso di trasformare il BUR da pubblicazione cartacea a documento informatico a validità legale avente diffusione esclusivamente telematica attraverso il sito istituzionale della Regione 1, per cercare di contenere i costi di gestione delle pubblicazioni e migliorare l’efficienza dei procedimenti interni

Organizzazione del progetto In seguito ad uno studio di fattibilità, nel quale sono stati tra l’altro analizzati gli aspetti giuridici legati alla validità legale del BUR, si è predisposta la normativa necessaria per supportare il cambiamento e si sono coinvolte le autonomie locali nella definizione di un piano comune di attuazione. Si è in seguito effettuata una valutazione delle soluzioni offerte dal mercato e delle esperienze fatte da altre istituzioni, individuando la soluzione migliore per le specificità dell’Ente. Si è proceduti quindi alla realizzazione del nuovo sistema informativo che supporta le attività dalla raccolta dei contenuti alla pubblicazione e diffusione del BUR, seguita da una fase di test e collaudo. Si sono inoltre predisposti dei piani di formazione del personale interno ed esterno e si è proceduti ad informare gli abbonati sulle nuove modalità di distribuzione del BUR e gestione delle relative procedure amministrativo/contabili di rimborso. Solo in seguito ad un censimento degli Enti inserzionisti interni ed esterni si è proceduto al rilascio delle credenziali di identificazione ad oltre 1500 persone e si è avviato il sistema in produzione. La rivoluzione organizzativa introdotta con il BUR dematerializzato, è stata adeguatamente accompagnata e supportata dalla semplicità d’uso del sistema e dalle azioni di change management messe in atto dall’Amministrazione prima e durante l’avvio in produzione del sistema.

Risultati del progetto Il modello organizzativo adottato per la produzione telematica del Bollettino è quello di una redazione "distribuita": i contenuti sono inseriti direttamente dalle strutture e dagli Enti inserzionisti attraverso un sistema open source CMS (Plone) fornito dall’Amministrazione regionale. La Redazione del BUR continua ad occuparsi del processo di produzione del Bollettino, svolge tutte le attività di gestione e selezione dei contenuti da inserire in ciascun numero/supplemento; con l’ausilio di un sistema automatico di auto-impaginazione appositamente sviluppato e basato su Adobe InDesign produce gli impaginati sia in bozza che in forma definitiva del BUR. Il responsabile della redazione firma digitalmente il file PDF/A ottenuto precedentemente, dopodiché procede con la pubblicazione sul sito istituzionale della Regione. Automaticamente dopo la pubblicazione il file PDF/A firmato digitalmente viene consegnato in via telematica al PAR-ER per la conservazione a norma. Per garantire l’automatismo si è proceduto ad una integrazione tra gli applicativi realizzata con tecnologie SOAP, che ha coinvolto in particolare il sistema di gestione degli atti amministrativi e lo “Sportello del Dirigente” (basato su un ERP e un workflow che autorizza le pubblicazioni).

Problematiche affrontate - Normativa: necessità di modificare l’impianto preesistente per adeguarlo all’evoluzione tecnologica, mantenendo comunque le finalità e i principi generali nel tempo. Si è quindi separata la normativa in Legge e Regolamento attuativo. - Tecnologie: trovare uno strumento che permettesse una facilità d’uso tale da realizzare internamente un prodotto tipografico senza doversi avvalere dei servizi e competenze specifiche di una tipografia. Introduzione della firma digitale e adeguamento alla normativa sulla conservazione sostitutiva hanno rappresentato una sfida tecnologica importante. - Organizzazione: si sono avuti impatti interni (amministrazione), dove è stato necessario rivalutare i carichi di lavoro e adeguare le competenze tipografiche ed informatiche dell’Ente, ed esterni (inserzionisti), dove si è resa necessaria una adeguata attività di informazione/formazione sulle nuove modalità di invio al Bollettino degli atti da pubblicare.

Benefici conseguiti Il progetto ha richiesto un costo complessivo pari circa € 121.000,00 (sviluppo e licenze d’uso) e si è ottenuto un risparmio di € 2.180.000,00 circa per il primo anno, con un trend in crescita per i costi di gestione nettamente inferiori. È inoltre diminuito l’impatto ambientale delle precedenti 240 tonnellate di carta all’anno stampate. A ciò si aggiungono i risparmi in termini organizzativo/temporali legati all’eliminazione delle procedure amministrative connesse alle gare di affidamento del servizio di tipografia. L’applicazione ha raggiunto un ottimo livello di gradimento interno ed esterno. Un ulteriore effetto è stato l’eliminazione degli abbonamenti basati sul volume di pubblicazioni in favore di una tariffa unica. È inoltre migliorata l’efficienza procedurale in quanto gli inserzionisti possono ora inserire fino all’ultimo momento i contenuti e avere un riscontro immediato del buon esito della trasmissione e della pubblicazione.

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Allegato 10: Caso di studio Regione 2

Regione 2 Dematerializzazione della gestione dei fondi

Informazioni sull’Ente Direzione/Sponsor: Bilancio e Programmazione Ufficio: Politiche Comunitarie - Autorità di gestione FESR e FSE

Idea e Obiettivi di progetto L’idea alla base del progetto è quella di informatizzare attraverso un sistema web, tutto il ciclo di vita dei fondi FESR e FAS per il periodo di programmazione 2007/2013. Si trattava di dover gestire la programmazione, la raccolta e l’istruttoria delle domande per i procedimenti che prevedono un bando, la rendicontazione ed il monitoraggio dei progetti finanziati, i controlli e la certificazione. Sono tutte attività che prevedono una notevole produzione documentale. Obiettivo primario del progetto era dunque quello di ridurre la produzione di documentazione cartacea, semplificando al contempo gli adempimenti del beneficiario. Si prevede nei 6 anni di gestire attraverso questo sistema circa 47 procedimenti, con un numero di progetti nell’ordine dei 1.200 per un totale indicativo di circa 80.000/100.000 documenti gestiti.

Organizzazione del progetto Il progetto si sviluppa in un arco temporale di 3 anni. I primi 18 mesi per realizzare e mettere a regime il sistema, i successivi per la manutenzione evolutiva. Attualmente sono trascorsi circa 14 mesi dall’inizio del progetto ed i moduli principali sono già stati realizzati e messi in produzione. Con questo sistema sono inoltre stati gestiti già 2 bandi di tipo aiuti alle imprese. Dal punto di vista normativo, regolamentare e procedurale non vi sono particolari rilievi.

Risultati del progetto Sigfrido consente di automatizzare tutti i processi che richiedono l’operatività dei beneficiari, ovvero la presentazione delle domande di partecipazione ai bandi, l’istruttoria da parte della Regione con l’eventuale documentazione integrativa e la rendicontazione per i progetti. Sul piano tecnologico la soluzione attuata è quella di una suite di applicazioni web basate su tecnologia Microsoft. Il sistema dialoga con banche dati e sistemi esterni prevalentemente attraverso l’utilizzo di web services. La conservazione della documentazione per il progetto Sigfrido è affidata al sottosistema Paleo, Paperless Office System, per la gestione dei flussi documentali già adottato dalla Regione, che consente la completa gestione cartacea e digitale dei documenti dell'Amministrazione. Il sistema permette l’erogazione di protocolli, l'identificazione di documenti interni, la dematerializzazione cartacea, la classificazione, la firma digitale, la tracciatura dei flussi documentali e la gestione dei dati di archiviazione e scarto. Sono integrate nel sistema tecnologie come la firma digitale (per conferire valore legale a determinate fasi procedurali). Il sistema dà anche la possibilità di operare da remoto, esternamente all’organizzazione.

Problematiche affrontate - Procedurali/organizzative: gli impatti sono stati minimi e prevalentemente legati alla gestione di documenti informatici firmati digitalmente piuttosto che documenti cartacei. - Tecnologiche: non si sono presentati particolari ostacoli se non quelli prevedibili dovuti all’integrazione dei vari sistemi. - Normativo/regolamentari: anche qui non si rilevano particolari difficoltà.

Benefici conseguiti Si sono registrati risparmi sia lato beneficiario del fondo che lato regione: - Il beneficiario diventa autonomo nella presentazione della domanda e nella rendicontazione del progetto, non costringendolo a recarsi in Regione e risparmiando soldi, tempo e CO2. - Grazie alla firma digitale e protocollazione automatica si sono automatizzate formalità burocratiche a scarso valore (data entry) e si sono minimizzati di molto errori, omissioni, imprecisioni, etc. che ora sono controllate dal sistema. - L’Ente si stima che abbia risparmiato dalle 2000 alle 2600 ore lavorative precedentemente dedicate ad attività di sportello e inserimento delle domande di finanziamento (stima 30 minuti di inserimento pratica + 10 minuti di verifica). In termini di efficienza i risultati attesi sono innanzi tutto quelli del recupero dei tempi di data entry descritti precedentemente. Oltre a questo si hanno tutti i vantaggi di un sistema unico, che segue il ciclo di vita del fondo fin dalle fasi di programmazione e quindi non richiede mai l’imputazione di dati già informatizzati. Da questo punto di vista l’elevato grado di integrazione con gli altri sistemi regionali contribuisce a massimizzare i vantaggi connessi all’utilizzo del sistema. A livello organizzativo il sistema permette l’acceso ai vari attori (beneficiari, responsabili di procedimento, autorità di gestione, autorità di audit, autorità di certificazione, organismi intermedi, ecc.), ciascuno per espletare le funzioni di propria competenza. La presenza di funzioni di notifica in tempo reale aiuta a ridurre i tempi burocratici. In termini di gestione procedurale l’informatizzazione del processo garantisce un maggiore controllo sui dati e aiuta ad evitare errori formali che potrebbero pregiudicare il finanziamento dei progetti, sollevando la Regione dalle responsabilità derivanti da una errata imputazione.

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Allegato 11: Caso di studio Consiglio Regionale 3

Consiglio Regionale 3 Supporto alle Sedute d’Aula

Informazioni sull’Ente Direzione/Sponsor: Servizio Assemblea e Direzione Processo Legislativo Ufficio: Settore Assemblea Regionale

Idea e Obiettivi di progetto Il progetto è volto alla dematerializzazione del materiale cartaceo distribuito durante le sedute di Consiglio regionale, relativo a tutta la documentazione utile per discutere gli argomenti all’ordine del giorno delle sedute del Consiglio regionale. L’idea è quella di sostituire il faldone cartaceo contenente la copia degli atti in discussione, con un “faldone virtuale della seduta” in ambiente web dedicato, dove ogni punto all’ordine del giorno è collegato al testo del provvedimento, agli eventuali emendamenti ed al cosiddetto “testo in-progress” che tiene conto delle decisioni dell’aula via, via che vengono assunte. Si punta inoltre a rendere disponibile la consultazione contestualizzata di testi e dati aggiuntivi contenuti in diverse banche dati.

Organizzazione del progetto Il progetto si è svolto seguendo la metodologia standard di sviluppo del CRP che prevede: ideazione e analisi di fattibilità, progettazione tecnico-organizzativa, pianificazione delle attività, elaborazione definitiva del progetto nelle sue diverse fasi di realizzazione, lancio e controllo delle attività pianificate, validazione a consuntivo del progetto. La prima fase di progetto è stata compiuta e portata in esercizio nella seconda metà del 2010. E’ prevista nel 2011 una seconda fase che tratterà la documentazione relativa alle sedute delle commissioni permanenti e altri organi istituzionali dell’ente. La governance è garantita dal settore dei sistemi informativi e sono stati previsti opportuni piani di comunicazione e affiancamento in aula sia per i funzionari dell’Aula sia per i Consiglieri regionali interessati dal progetto.

Risultati del progetto Il sistema si avvale del supporto del sistema legimatico del Consiglio regionale per la correlazione al quadro normativo stabilito e al sistema sedute istituzionali che permette il caricamento a sistema, in tempo reale, della documentazione a supporto della discussione. E’ completamente integrato, anche dal punto di vista organizzativo, con l’attività degli uffici e i rispettivi applicativi. Il nuovo modello organizzativo prevede un processo di raccolta e di ufficializzazione dei documenti di varia provenienza che convergono sullo snodo del settore assemblea regionale. La documentazione (peraltro già trattata dal sistema legimatico del Consiglio regionale), può essere visualizzata dai Consiglieri attraverso un sistema di richiami puntuali ai documenti di interesse. I documenti specifici vengono presentati correlati a mezzo link, in cui si richiamano le informazioni dettagliate contenute nel sistema per consentire ai Consiglieri regionali di fruire delle informazioni nella loro completezza al momento della discussione del provvedimento. Si accede all’applicativo web dalla Intranet consiliare. In aula sono a disposizione pc portatili per Consiglieri e Assessori.

Problematiche affrontate I principali ostacoli affrontati riguardano la complessità intrinseca del processo legislativo e della documentazione a supporto. Inoltre, i provvedimenti possono essere presentati anche durante lo svolgimento della discussione istituzionale.

Benefici conseguiti Il risparmio atteso in termini di volume di carta è stimato oltre le 250.000 pagine annue. Tale risultato è stato ottenuto grazie alla consultazione divenuta interamente elettronica della documentazione, tale per cui non è più stato necessario riprodurre in cartaceo la documentazione per ciascun componente l’assemblea. Parimenti, anche la distribuzione delle copie dei provvedimenti e del materiale accompagnatorio per i Gruppi Consiliari e di tutti i soggetti coinvolti è stata superata grazie alla possibilità di fruire direttamente della versione dematerializzata. Altri risultati raggiunti sono: - riduzione dei tempi per la diffusione della documentazione durante i lavori di aula; - abbattimento degli sprechi in termini di riproduzioni cartacee; - possibilità di consultazione anticipata rispetto alla seduta sia da parte dei consiglieri, sia degli uffici regionali coinvolti nel processo; - migliore fruibilità della documentazione anche relativa a sedute passate mantenuta on line e ricercabile tramite apposite funzionalità; - condivisione del testo in-progress simultaneo con l’andamento dei lavori, anche tra organi diversi; - miglior servizio al Consigliere che può disporre di un quadro informativo completo di tutta la documentazione a corredo del provvedimento, disponibile on line e consultabile in modo semplice ed intuitivo.

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Allegato 12: Caso di studio Consiglio Regionale 4

(*) N.B. Il caso descritto si basa sui risultati emersi dopo la prima fase di progetto che prevede l’emissione del bando di gara. Per una trattazione approfondita fare riferimento al par. 5.3.3 - Nuova piattaforma di Gestione degli Atti Caratteristici del Consiglio.

Consiglio Regionale 4 Nuova Piattaforma di Gestione degli Atti Caratteristici del Consiglio

Informazioni sull’Ente Direzione/Sponsor: Segreteria Consiglio e Direzione Commissioni Ufficio: Sistemi Informativi

Idea e Obiettivi di progetto Il progetto di rinnovamento della piattaforma di gestione degli Atti Legislativi e Amministrativi è inserito in un contesto più ampio di riorganizzazione e ammodernamento dei Sistemi Informativi del Consiglio, in ottica di adeguamento alle nuove necessità operative dell’Ente e alla nuova normativa. La nuova piattaforma ha lo scopo di sostituire completamente il vecchio sistema SIDAC, operativo da 10 anni, che gestisce tutti gli atti caratteristici del Consiglio, per risolvere diverse problematiche di cui soffre, tra le quali: - Limitata usabilità complessiva delle interfacce del sistema; - Rigidità del sistema di gestione del work flow; - Reportistica non efficiente e non aderente alle esigenze degli utenti, che ha portato all’adozione di applicazioni locali causando doppia immissione di dati; - Mancanza di integrazione a livello dati e a livello funzionale con gli altri applicativi del S.I.

Organizzazione del progetto Sono state inizialmente effettuate delle analisi su SIDAC, coinvolgendo attivamente gli utenti del sistema, per cercare di evidenziare i pro e i contro della vecchia piattaforma al fine di progettare una nuova soluzione che prendesse spunto dalle buone pratiche precedenti e raccogliesse invece le esigenze di miglioramento. Nella seconda fase, si è avviata un’attività di analisi e reingegnerizzazione dei processi per adattarli alle nuove esigenze emerse e, sempre a stretto contatto con gli utenti, si è arrivati alla progettazione grafica e funzionale della nuova piattaforma, che permette di gestire un totale di 11 procedimenti. Sono previste in futuro ulteriori estensioni della piattaforma per includere nuove tipologie di atto, volutamente non introdotti in questa fase perché la loro attività non è ancora a regime. Ad agosto 2011è stato emanato il bando di gara per individuare il migliore fornitore e la migliore soluzione tecnologica, con lo scopo di iniziare lo sviluppo del sistema entro la fine dell’anno. Una volta realizzata la nuova piattaforma, è prevista la sua adozione inizialmente in test, fornendo feedback immediati agli sviluppatori, per poi rilasciarla per essere utilizzata in parallelo al vecchio sistema, ed infine renderlo il sistema unico di gestione degli atti del Consiglio. Particolare attenzione verrà riposta nella formazione del personale.

Risultati del progetto (*) La soluzione tecnologica prevede la realizzazione di un sistema integrato unico che permetta di supportare un’ampia varietà di procedimenti amministrativi e legislativi. La piattaforma è composta da un software di Business Process Management, affiancato da un software documentale che interagisce strettamente con esso per garantire il supporto ai documenti e metadati che guidano gli iter di processo. È presente un software OPT per ricerche correlate e full text dei contenuti e l’integrazione con un sistema di gestione credenziali condiviso. Il sistema prevede diverse integrazioni col portale/intranet dell’Ente, con il protocollo informatico, con l’anagrafica centralizzata e con applicativi verticali per gestire emendamenti e altri documenti specifici. La soluzione ricalca a grandi linee gli iter procedurali già presenti in SIDAC, ritenuti completi e aderenti alle necessità. È stato però svolto un lavoro di razionalizzazione e semplificazione di alcuni passaggi ritenuti non più necessari, accompagnato da un adeguamento al Regolamento dell’Ente. In futuro si prevede una completa integrazione con l’intranet e la gestione di un numero maggiore di procedimenti, anche relativi ad Enti “esterni” con cui il Consiglio collabora, con relativi strumenti di collaborazione a supporto.

Problematiche affrontate Progetto delicato perché tocca diversi uffici e diversi attori del Consiglio: importantissima l’accettazione del progetto da parte di tutti i soggetti coinvolti nel cambiamento. È risultato fondamentale, per operare in un contesto caratterizzato da complessità, il committment da parte della dirigenza. È stato necessario rivedere la progettazione di alcuni iter utilizzati poco frequentemente e che non erano completamente conosciuti dal personale interno.

Benefici conseguiti (*) Presenti rilevanti benefici economici derivati dalla velocizzazione di molte operazioni che richiedono uno scarso presidio e che possono essere svolte automaticamente dal sistema. I benefici maggiori in questo senso si registrano per le attività di redazione e organizzazione delle varie pratiche e della reportistica programmata e occasionale, che richiedono minore personale dedicato. La disponibilità trasversale di informazioni e l’uso di reportistiche personalizzate aumentano sia la qualità dell’informazione sia la trasparenza sull’operato dell’Ente, anche verso l’esterno. Informazioni strategiche con rilevanza organizzativa e politica sono ora ottenute in tempi più rapidi grazie a funzioni avanzate di reportistica. Miglioramenti anche dal punto di vista organizzativo: l’integrazione con altri applicativi e la possibilità di avere visibilità dell’operato degli altri uffici sull’iter, permette una maggiore collaborazione e tempestività nelle relazioni tra i soggetti.

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Allegato 13: Caso di studio Autonomia funzionale 1 Autonomia funzionale 1

Gestione digitale dei bandi di finanziamento Informazioni sull’Ente

Direzione/Sponsor: Area Personale ed Organizzazione Ufficio: Camera Digitale

Idea e Obiettivi di progetto Il progetto consente il governo del processo relativo ai bandi via web con lo scopo di eliminare il costo della presentazione delle pratiche cartacee allo sportello o via posta. L’Autonomia Funzionale 1 ha affrontato i problemi e le criticità derivanti dalla gestione cartacea della procedura, a vantaggio di una semplificazione e maggiore trasparenza in favore delle imprese. Le imprese compilano e spediscono la richiesta all’ Autonomia Funzionale 1 e ne verificano lo stato di avanzamento via web. Gli uffici camerali ricevono e processano le richieste e gestiscono le comunicazioni con le imprese tramite lo stesso canale. La compilazione ottimizzata - ossia già popolata con i dati registro imprese - semplifica il processo e migliora la qualità dei dati.

Organizzazione del progetto La realizzazione del progetto è stata articolata secondo un modello di progettazione standard. In primo luogo, sono stati individuati i bisogni degli uffici per ogni singolo, mappando ogni processo e individuando input e output della procedura. Successivamente si è proceduto ad individuare una soluzione tecnologica adeguata, mediante la creazione di un apposito ambiente di lavoro nel portale servizi on line dell’Autonomia Funzionale 1. Si è proceduto, inoltre, all’integrazione con il protocollo informatico, con il sistema di archiviazione digitale e con il sistema di firma digitale. L’implementazione della soluzione proposta è avvenuta gradualmente, attraverso una prima fase di test, operata in stretto raccordo tra gli Uffici gestori del processo. A seguito della fase di fine tuning, il servizio è stato reso disponibile all'utenza. In questa fase, sono state divulgate guide e manuali operativi di utilizzo del servizio e degli strumenti correlati, per l’utenza esterna e gli operatori camerali, e istituita una mail di assistenza per i problemi. Sono anche stati condotti eventi di formazione dedicati, al fine di preparare gli uffici alla gestione del processo digitale.

Risultati del progetto L’applicazione, sviluppata con componenti open source, permette alle imprese, o ai loro intermediari, di autenticarsi tramite il portale web “Servizi Online” e, tramite la compilazione di form parzialmente prepopolati, inviare la propria domanda di finanziamento e successivamente verificarne l’avanzamento in ogni momento. Il back-end gestisce la ricezione della domanda di partecipazione al bando e tutto il workflow interno all’Ente fino all’emissione del finanziamento. L’applicazione è completamente integrata, mediante l’utilizzo di web services, con le preesistenti componenti software dell’Autonomia Funzionale (protocollo, registro imprese, pec, invio automatico raccomandate). Ciò consente di fornire all’utente un’unica interfaccia, rendendo trasparente la complessità della procedura e automatici alcuni passaggi (es protocollazione, data entry, etc.). È stata inoltre introdotta una avanzata soluzione di firma digitale che non necessita di installazioni di software in locale.

Problematiche affrontate Scarsa diffusione dell’utilizzo da parte delle imprese e dei cittadini degli strumenti necessari per compiere operazioni fondamentali (es. strumenti di autenticazione, firma digitale, ecc.). Addirittura si riscontra una consistente resistenza delle imprese di vecchia costituzione a comunicare la propria casella di posta elettronica certificata.

Benefici conseguiti Stimando in 2 gg-uomo il tempo di gestione di una pratica, le attuali 1.522 domande dall’introduzione del nuovo sistema hanno permesso un risparmio minimo di circa 3.000 giornate uomo per le imprese (sono esclusi tempi di attraversamento interno all’Ente), che corrispondono a oltre 1 milione di euro. Il risparmio relativo ai viaggi fatti dalle imprese per recarsi all’Ente (almeno 3, media 20km) si stima intorno a 180.000km che corrispondono a circa € 27.000 e 36 tonnellate di CO2. Per l’ente, considerando 3h/pratica, il risparmio di aggira intorno alle 4.500 ore lavorative corrispondenti a 560 gg-uomo, oltre a una significativa riduzione dei tempi di processo e di interazione con altri uffici, che grazie all’integrazione dei vari sistemi risultano in gran parte automatizzati. Considerando l’integrazione con il processo di gestione digitale della corrispondenza, si stima un ulteriore risparmio di circa 1.000 ore uomo e una riduzione di costi complessivi di almeno € 7/10 a pratica (costi di spedizione, carta, costi collaterali), per un correlativo importo di risparmi attesi di € 60.000. Inoltre, considerando 20 pag/pratica la corposità di ogni bando, si sono risparmiati almeno 30.000 fogli di carta, senza contare eventuali errori (precedentemente molto rilevanti). Altri benefici meno tangibili sono stati: - semplificazione e maggiore velocità nelle procedure di interazione con l’Ente; - minori errori di inserimento e tempi di verifica grazie ai controlli automatici all’inserimento delle domande; - maggiore trasparenza nei confronti dell’impresa, che può verificare online lo stato della pratica; - tempi di erogazione dei contributi più efficienti e più elevata soddisfazione dell’utenza; - una nuova modalità di comunicazione ed erogazione di un servizio innovativo alle imprese di Milano e Provincia; - maggiore profilazione dei processi per tutti gli attori coinvolti.

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Allegato 14: Caso di studio Amministrazione centrale 2

Amministrazione centrale 2 Portale stipendi

Informazioni sull’Ente Direzione/Sponsor: Servizio Personale – Direzione Centrale dei Sistemi Informativi e dell’Innovazione Ufficio: Uffici V, VI, VII, X

Idea e Obiettivi di progetto Il Service Personale Tesoro (SPT), in esercizio dal gennaio 2002, è il sistema informativo dell’Amministrazione centrale 2 che gestisce i processi di elaborazione, stampa e liquidazione degli stipendi di circa 1.500.000 dipendenti pubblici ed elabora circa 450.000 pensioni di guerra. Nel corso del 2005, in risposta alla nuova normativa riguardante l’inoltro del cedolino di stipendio all’indirizzo di posta elettronica istituzionale del dipendente, è stato elaborato un piano per la realizzazione e rilascio in esercizio del servizio di preparazione e inoltro telematico del cedolino stipendi ai dipendenti della PA. La realizzazione di un portale per la distribuzione dei modelli stipendiali rappresenta la soluzione obiettivo per dismettere la distribuzione cartacea della totalità dei documenti stipendiali prodotti (cedolini e CUD).

Organizzazione del progetto Il progetto è stato realizzato seguendo 4 fasi: nella prima si è cercato di adeguare le infrastrutture hardware e software per la messa in opera del progetto, nella seconda si è realizzato e popolato il portale “Stipendi PA”, nella terza sono state implementate le funzionalità “self-service” per la richiesta/modifica dei servizi stipendiali e nella quarta (attualmente in corso) si stanno ampliando tali funzionalità e introducendo altre funzionalità di comunicazione profilata. Per la gestione della relazione con l’utenza, e per facilitare le modalità di accesso e fruizione dei servizi del portale è stato attivato un apposito servizio di assistenza che nell’anno 2010 ha evaso oltre 500.000 richieste di supporto.

Risultati del progetto Con il progetto in questione sono stati dematerializzati: l’invio dei documenti stipendiali (cedolini e CUD) al dipendente, la richiesta/modifica di servizi stipendiali e la comunicazione profilata dei dettagli della propria posizione stipendiale e delle relative informazioni. Il portale web prevede una parte pubblica e una parte dedicata ad accesso privato, dove si trovano tutti gli strumenti self-service a disposizione dell’utente. Il portale è alimentato mensilmente dalla base dati di SPT e prevede con questa un costante allineamento delle anagrafiche. Ogni utente, attraverso delle credenziali o la CNS, accede all’area personale, dove trova tutto il suo materiale catalogato e attraverso cui può sottoporre le richieste agli uffici tramite apposite form web. Le informazioni di dettaglio e qualsiasi comunicazione verranno poi ricevute direttamente nella propria casella di posta elettronica. Gli strumenti self service permettono di caricare direttamente le informazioni sulla base dati, fornendo un riscontro sull’esito delle lavorazioni e mostrano la mensilità a partire dalla quale l’istanza avrà effetto sulla busta paga, mantenendo uno storico degli esiti delle varie procedure. Per ciò che riguarda, infine, le funzioni di comunicazione profilata sono previste differenti tipologie di informazioni: i dettagli sul cedolino (dove vengono fornite tutte le informazioni supplementari su di esso), la comunicazione individuale (per avvisi che riguardano il proprio comparto/area di appartenenza ma di interesse di tutto il personale appartenente all’area medesima), i messaggi informativi (inviati direttamente dagli uffici).

Problematiche affrontate - Culturali: modificare l’approccio d’uso del servizio dell’utenza, passando da una modalità passiva (il soggetto riceve il documento) ad una modalità attiva (il soggetto ricerca il documento); - Tecniche: assicurare la sicurezza, la privacy delle informazioni, l’univocità e la sicurezza degli accessi ; - Normativa: verificare la fattibilità giuridica di presentazione di istanze di autocertificazione elettroniche (senza PEC); - Infrastruttura: assicurare solidità e capacità di garantire supporto con performance elevate ai picchi di fine mese.

Benefici conseguiti - Riduzione netta annua del costo di invio dei documenti stipendiali di circa 6,5mln (per 500.000 istanze annue); - risparmio della carta relativa a circa 700.000 istanze annue; - riallocazione di circa 80 persone precedentemente assegnate ad attività di stampa ed imbustamento verso attività a maggior valore aggiunto per l’Ente; - risparmio non quantificabile di carta e di personale per le amministrazioni beneficiarie di SPT. - completa digitalizzazione della documentazione stipendiale consegnata all’utenza (oltre 20mln di documenti l’anno); - eliminazione del complesso processo di distribuzione sul territorio della documentazione; - circa 1,5mln di iscritti al Portale; - oltre 500.000 istanze digitalizzate ogni anno; In futuro si mira ad arrivare a oltre 700.000 istanze digitalizzate ogni anno, con un conseguente aumento dei benefici.

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Allegato 15: Caso di studio Amministrazione centrale 3 Amministrazione centrale 3

Dipartimento Digitale Informazioni sull’Ente

Direzione/Sponsor: Ufficio coordinamento informatico dipartimentale Ufficio: Dipartimento Statale

Idea e Obiettivi di progetto L’Amministrazione centrale 2 doveva affrontare diversi problemi nella gestione della documentazione dell’Ente: - proliferazione di registri e archivi cartacei nell’ambito di ciascuna direzione, con numerosi passaggi e duplicazioni; - preponderante attività di protocollazione interna tra uffici al fine di garantire la tracciabilità dei flussi; - frammentazione e disomogeneità dei sistemi informatici a supporto della gestione dei documenti; - insufficiente livello di informatizzazione generale presente solo in alcune aree e non in altre. Il progetto “Dipartimento Digitale” nasce quindi con lo scopo di creare un sistema integrato di gestione informatizzata dei documenti e dei processi amministrativi, rispondente alla normativa CAD, al fine di perseguire il miglioramento dell’efficienza e la qualità dei servizi dell’Amministrazione. Il sistema, denominato Easyflow, fornisce una scrivania virtuale ad ogni dipendente che per mezzo di essa riceve, elabora ed evade i procedimenti amministrativi di propria competenza, il tutto in modalità elettronica senza la necessità di stampare un solo foglio di carta.

Organizzazione del progetto Tra le varie fasi chiave del progetto, si è provveduto a disegnare un nuovo modello organizzativo e ad effettuare Business Process Reengineering sui flussi di gestione documentale. Al fine di gestire efficientemente e gradualmente il cambiamento che l’introduzione di un sistema documentale determina all’interno della PA è stata dedicata un’intera ed attenta fase al Change Management. Gli utenti fin dall’inizio sono stati coinvolti nelle attività progettuali e per tutto il corso del progetto sono state effettuate iniziative di comunicazione e formazione al fine di introdurre e diffondere nella maniera più soft il nuovo sistema di gestione documentale. Tra le principali attività svolte si citano la realizzazione e distribuzione di brochure informative che anticipassero il cambiamento, numerosi workshop formativi che illustrassero più nel dettaglio gli obiettivi e gli ambiti del progetto, circa 100 sessioni di corsi di formazione organizzati per profilo utente, attività di training on the job a valle della messa in esercizio per supportare le prime fasi di utilizzo.

Risultati del progetto Il sistema Easyflow, un evoluto documentale che permette la gestione dell'intero ciclo di vita dei documenti che partendo quindi dalla dematerializzazione ne completa le lavorazioni con la protocollazione, a cui segue un sistema di workflow che ne automatizza i processi, fino alla fase di conservazione ed evasione della pratica. Tra i componenti che compongono la nuova piattaforma si segnala un Virtual Postal Office Centrale (VPOC) che si fa carico grazie ad avanzati sistemi di scansione massiva, della dematerializzazione della gran parte della posta cartacea in ingresso e del successivo smistamento in formato elettronico. Per supportare al meglio l’introduzione del nuovo sistema si è provveduto a disegnare un nuovo modello organizzativo e ad effettuare Business Process Reenginering sui flussi di gestione documentale accompagnando la realizzazione tecnica della piattaforma a una gestione del cambiamento organizzativo che necessariamente l’introduzione di un documentale determina.

Problematiche affrontate La gestione del cambiamento, che nell’ambito della PA richiede un approccio dedicato e mirato all’utilizzo di sistemi documentali, è stato uno degli elementi più critici per l’effettiva riuscita del progetto.

Benefici conseguiti I risparmi realizzati con la dematerializzazione toccano più voci di costo: stampa, trasporto, ricerca e conservazione (per un totale stimato in circa 900.000 € l’anno). Strettamente collegati alla riduzione dei costi oltre che all’efficienza dei processi si citano anche: - riduzione dei costi di sviluppo degli altri sistemi che integrano e riusano i servizi predisposti da Easyflow; - miglioramento dell’immagine verso il cittadino e le imprese grazie al passaggio dalla carta al digitale; - riduzione impatti ambientali ed emissioni dovuto al minor utilizzo di carta. - un modello operativo unico e condiviso a supporto dei processi documentali con regole generali e ruoli operativi chiari; - un’unica interfaccia applicativa per accedere a tutti i servizi documentali (PEC, conservazione sostitutiva, …); - patrimonio informativo unico che consente un rapido accesso alle informazioni relative alle pratiche in corso; - scambio elettronico della documentazione con altre con conseguente riduzione delle spese postali. L’incremento dell’efficienza raggiunto è evidenziabile con l’andamento di due principali indicatori di performance: - risparmio capacità produttiva [doc/mese] –numero medio di documenti creati in un mese (da 2500 a 1500 unità); - throughput time [gg/doc] –tempo medio di attraversamento di un documento (dai 7 ai 5gg lavorativi a pratica).

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Allegato 16: Dettaglio delle valutazioni dei casi studio COMUNE 1 COMUNE 2 COMUNE 3 COMUNE 4

Copertura processiTutti i processi (esclusi rari casi)

Singolo processo Tutti i processi Singolo/Più processi

Servizi coinvolti (attivamente)

Tutti gli uffici (+ sedi esterne)

Organizzazioni esterne (800+500)

Più uffici (sportello unico si occupa di più pratiche comunali)

Più uffici

Num. Documenti

5,5mln/anno - - 15.000 determ/anno

Valore Globale Ente Sistema* Sistema* Processo

Strumenti usati

scanner, protocollo informatico (già presente), workflow avanzato

Firma, PEC, marche digitali, ambiente di lavoro virtuale, conservazione sostitutiva*

documentale, workflow, portale, KMS, PEC, sms

protocollo informatico (IRIDE), wokflow e document management, , PEC, firma digitale,

Integrazione

Protocollo, determinazioni, albo pretorio, delibere via webservice

- - Albo pretorio, intranet locale

Natura ed erogaz. degli strumenti

- open source - -

Strumenti futuri

- - - -

Valore Globale Standard Standard* Evolute StandardGovernance chiara? si si si si (ma con lacune)Change Management si si si siFasi incrementali? si si si si

Evoluzioni chiare?no si (breve termine) no si (ulteriori flussi da

dematerializ)

SponsorshipResponsabile S.I. Segret. Generale Resp SI / Segret.

GeneraleResponsabile S.I.

Valore Globale Completa* Completa Completa Strutturata

Costi processo

dai 17 ai 22mln fogli, spese trasporto

costo carta costo gestione archivistica (copie, fascicolazione, archivio), stampa, trasmissione postale

costo ricerca, stampa, copie, pubblicazioni.2mln fogli risparmiati all'anno

Costi strutturali

risorse umane riallocate, spazio archivi liberato

costo conservazione spazio archivio, personale riallocato

risorse umane riallocate

Performance del servizio

tempo sceso a 3-4 gg pratica

tempi di risposta sia per appaltante che concorrente, semplificazione approccio con PA

miglior servizio reso, possibile misurare performance sul cliente

flusso determinazioni da 45 a 25gg, tempestività amministrativa

Fattori soft (sicurezza, trasparenza...)

trasparenza trasparenza miglioramento organizzativo interno (standardiz. Procedure e interazione)

riorganizzazione dei flussi e individuazione inefficienze, aderenza a normativa

Impatto ambientale

- molto alto (circa 4800kg CO2 + carta solo per l'Ente)

- -

Valore Globale Bassi Medi Alti Alti

SCOPE

TECNOLOGIA

GOVERNANCE

BENEFICI

- 219 -

PROVINCIA 1 PROVINCIA 2 PROVINCIA 3 PROVINCIA 4

Copertura processiSingolo processo (bilancio)

Pochi processi(settore motorizzazione)

Più processi Tutti i processi


Più uffici Più uffici (direzione) e Più uffici Più uffici (Albo Pretorio + Unità Organizzative)

Num. Documenti

- - - 14 tipi di atto, circa 1.200 procedimenti all'anno

Valore Globale Processo Processo* Ente Ente*

Strumenti usati

gestionale web, report di spesa, gestione accessi differenziati, (firma digitale offline)

CiviliaWeb (backend), workflow, portale (Extranet)

Firma elettronica, PEC, workflow, intranet (scrivania virtuale)

documentale (alfresco), interfaccia utente (ExtJS)

Integrazione

integrato nella intranet dell'Ente

- Protocollo informatico

integrazione con Procedura Delibere e Portale web della provincia (via webservices)


- - - open source

Strumenti futuri

- - Firma digitale Firma digitale, conservazione sostitutiva*

Valore Globale Standard Standard* Evolute StandardGovernance chiara? si si (con lacune) si siChange Management no (non organiche) no si siFasi incrementali? si si si si

Evoluzioni chiare?no no si (da chiarire alcuni

punti)no

SponsorshipDirigenti servizio Dirigenti servizio /

Resp SISegret. Generale Responsabile S.I.

Valore Globale Strutturata* Strutturata* (bassa) Completa* Completa

Costi processo

640.000 pag/anno risparmiate

85-90% carta in meno (a regime)

10.000€/anno per digitalizzazione liquidazioni, 49.750€ di spese postali per integrazione protocollo

riduzione del costo di gestione della pratica,

Costi strutturali

riduzione spazi fisici archivi, ore uomo del personale

risparmio spazio archiviazione (armadi, faldoni, ..)

3 unità/uomo per digitaliz. liquidaz., tempo (non definito) per gestione carta

non ci sarà più la necessità di avere archivi cartacei dell'Albo Pretorio


efficienza amministrativa, velocità procedure

tempi conclusione procedimento -20%, a regime si arriverà a -40%.Informazione immediatamente disponibile

aumentata efficienza facilità e velocità di ricerca degli atti precedentemente archiviati, tempo di processo sensibilmente ridotto, riduzione errori


trasparenza e incremento delle info trattate

riduzione accesso utenza a uffici direzione (50%)

adeguamento e riorganizzazione dei vari iter

rispetto dei vincoli normativi sulla pubblicazione,

Impatto ambientale

65.180kg CO2 - - -

Valore Globale Medi Bassi Alti Alti

SCOPE

TECNOLOGIA

GOVERNANCE

BENEFICI

- 220 -

REGIONE 1 REGIONE 2 CONSIGLIO REGIONALE 3

CONSIGLIO REGIONALE 4

Copertura processiFase (pubblicazione BURL)

Singolo processo (fondi FESR e FSE)

Più processi Tutti i processi


Più uffici Singolo ufficio Singolo ufficio Più servizi

Num. Documenti

- 80-100.000 documenti( 47 procedimenti, 1.200 progetti)

- 11 tipologie di atto, circa 800 atti complessi all'anno

Valore Globale Fase Fase Processo Ente

Strumenti usati

CMS (Plone), Adobe InDesign(impaginazione), firma digitale (offline)

suite applicazioni web microsoft, conservazione sostitutiva con Paleo (Paperless Office System): sistema gestione flussi documentali (DMS-WMS), firma digitale, tracciatura flussi (BAM)

webapp/portlet che fa da tramite tra la base dati (dove sono contenuti i documenti) e l'intranet dell'ente, navigazione tramite link a documenti, integrazioni avanzate

BPMS, DMS, Reporting Tool, Search optimizer.Interfaccia RIA

Integrazione

integrazione con tecnologia SOAP con il sistema gestione atti amministrativi e lo "Sportello del Dirigente" (ERP + workflow)

integrazione con banche dati via web service e con una serie di applicativi regionali

integrazione completa con l'attività degli uffici e con il sistema legimatico (che dematerializza tutti gli atti)

Integrazioni con cas/LDAP, Portale, protocollo e emendamenti.Future integrazioni in programma


open source proprietaria (microsoft) open source

Strumenti futuri

- - Pubblicazione su intranet, PEC integrata, protocollazione diffusa

Valore Globale Standard Standard* Standard* EvoluteGovernance chiara? si si (ma con lacune) si siChange Management si si si siFasi incrementali? si si si si

Evoluzioni chiare?no no no si

SponsorshipDirigenti servizio Dirigenti servizio Dirigenti servizio Resp SI / Segret

GeneraleValore Globale Strutturata Strutturata* Strutturata Completa

Costi processo

risparmio di 2,18mln€ per il primo anno (in crescita per i successivi), risparmiati 240ton di carta

non specificati 250.00 pagine annue + duplicazioni

riduzione utilizzo carta

Costi strutturali

archivi tra le 2000 e 2600 ore lavorative risparmiate (circa 40 min a pratica)

minore personale dedicato alla redazione e organizzazione


efficienza procedurale in termini di tempo / migliore organizzazione, gradimento nell'organizzazione e all'esterno, semplificazione tarriffa al cliente

minori tempi burocratici, maggiori automatismi nel data entry, notifiche in tempo reale, maggiore controllo sui dati (meno errori)

disponibilità e condivisione immediata dei documenti, possibilità di consultazione anticipata, tracciabilità delle passate sedute, qualità del servizio

Aderenza alle esigenze dei consiglieri, tempi svolgimento operazioni, qualità dell'informazione, informazioni ottenute più velocemente


- uniformità procedure, univocità dei dati

- disponibilità trasversale informazioni, trasparenza tra uffici, usabilità

Impatto ambientale

risparmio di carta (240 tonnellate)

Risparmio di CO2 per non doversi recare più in Regione per le pratiche burocratiche

- -

Valore Globale Medi Medi Medi Medi

SCOPE

TECNOLOGIA

GOVERNANCE

BENEFICI

- 221 -

AUTONOMIA FUNZIONALE 1

AMMINISTRAZIONE CENTRALE 2

AMMINISTRAZIONE CENTRALE 3

Copertura processiSingolo processo (bandi di finanziamento)

Singolo processo Tutti i processi


Più uffici (camerali) Singolo ufficio Singolo ufficio (dipartimento del Tesoro)

Num. Documenti

1.522 pratiche 500.000 istanze anno, 20mln documenti (stipendi per 1,5mln di dipendenti + 450.000 pensioni di guerra)

-

Valore Globale Processo Fase* Ente*

Strumenti usati

portale web, workflow, firma digitale integrata

portale web (extranet), CMS, posta elettronica, infrastruttura adeguata per gestire il picco di fine mese

scrivania virtuale (intranet), documentale + workflow (easyflow), sistema di scansione massiva (VPOC)

Integrazione

web service per integrazione con protocollo, registro imprese, pec, invio automatico raccomandate

integrazione con anagrafiche, integrazione con altri sistemi presente


open source - -

Strumenti futuri

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Valore Globale Standard Evolute Evolute*Governance chiara? si si siChange Management si si siFasi incrementali? si si si

Evoluzioni chiare?no no no

SponsorshipDirigenti servizio Dirigenti servizio / Resp SI Dirigenti servizio / Resp SI

Valore Globale Strutturata Strutturata Strutturata

Costi processo

Imprese: 1mln € per gestione pratica + 27.000€ per viaggiEnte: 60.000€ costi materiali +

circa 6,5mln € annui, 700.000 fascicoli cartacei annui + risparmi carta e personale per beneficiari SPT (non quantificabili)

Circa 900.000€ di costi di processo, da 2500 a 1500 doc /anno creati

Costi strutturali

3.000gg uomo annui per l'impresa + 560gg uomo per l'Ente

riallocazione di 80 persone


significativa riduzione dei tempi di processo, tempi di erogazione contributi ridotti, comunicazione più efficace, migliore identificazione e profilazione utenti

digitalizzazione rapporti con dipendenti PA: rapidità, efficacia, qualità, semplificazione della distribuzione, capacità informativa (storico stipendi), comunicazione personale

tempo attraversamento documento da 5 a 3 gg lavorativi, miglioramento immagine verso l'esterno, patrimonio informativo unificato e ricerca migliore


semplificazione processi, trasparenza e tracciabilità per l'impresa

sicurezza e privacy riuso dei servizi per le future applicazioni, unificazione del modello operativo e dell'interfaccia per i servizi

Impatto ambientale

imprese: 36 ton CO2 + 30.000 fogli di carta

- Riduzione dell'impatto sul consumo di carta

Valore Globale Alti Medi Medi

SCOPE

TECNOLOGIA

GOVERNANCE

BENEFICI

La dematerializzazione nella Pubblica Amministrazione · Ringraziamenti . Ringrazio Fondazione...

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