La contrattazione decentrata integrativa: fondo, controlli e responsabilità a cura del dott. Arturo...

La contrattazione decentrata integrativa: fondo, controlli e

responsabilità

a cura del dott. Arturo Bianco

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Dott. Arturo Bianco

• Esperto in gestione delle risorse umane negli enti locali

• Già componente la Presidenza Nazionale Anci e Presidente Anci Sicilia

• Già dirigente Ancitel, consulente Anci ed Aran• Autore di numerosi volumi ed articoli tra cui

“Contrattazione e controlli” (Maggioli, 2012) e “Il decreto attuativo della legge cd Brunetta” (Sole 24 Ore, 2009), “Le manovre estive 2011” (Cel editore), La gestione associata (Maggioli 2011)

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L’anno 2012

• Costituire subito il fondo

• Avviare e concludere la contrattazione decentrata rapidamente

• Le progressioni economiche nel triennio 2011/2013

• Il tetto al trattamento economico individuale

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Il tetto al fondo per la contrattazione decentrata

• Tetto dell’anno 2010 non superabile: riferimento alla consistenza e non alle somme effettivamente spese

• Per il Ministero dell’Economia (circolare 12/2011) tetto complessivo e tetto risorse stabili, non tetto risorse variabili nè tetto singole voci

• Non cambiano le regole di costituzione del fondo• Per la circolare divieto di compensazione tra le parti

stabili e variabili, divieto non ripreso dalle sezioni unite della Corte dei Conti (parere 51/2011)

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Il tetto alla parte stabile

• Non inclusione delle risorse provenienti dalla RIA e dagli assegni ad personam del personale cessato (tesi RGS non ripresa dalla circolare 12/2011)

• Utilizzazione dei risparmi derivanti dalle progressioni economiche del personale cessato, da ritenere consentita negli anni 2011, 2012 e 2013

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Il tetto alla parte variabile

• Sezioni riunite controllo Corte dei Conti 51/2011: deroga incentivazione opere pubbliche ed avvocati, niente deroga incentivazioni Ici e sponsorizzazioni (divieto di interpretazione estensiva)

• RGS: si al recupero del fondo dell’anno precedente ed ai compensi per il censimento

• Altra deroga per i piani di razionalizzazione

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Il taglio del fondo

• Previsione inedita del DL n. 78/2010• Fino ad oggi, come principio di carattere generale,

casi limitati: personale Ata ed esternalizzazioni• Il taglio non deve essere effettuato sulla base delle

cessazioni, ma del saldo tra cessazioni e nuove assunzioni: taglio proporzionale ai cessati

• Considerare anche le cessazioni e le assunzioni per mobilità nel calcolo: differenza da calcolare al 31/12 dell’anno precedente e dell’anno di riferimento

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Il bilancio di questi anni

• Forte aumento dei costi della contrattazione decentrata integrativa

• Erogazione indebita delle indennità

• Non utilizzazione degli strumenti di flessibilità previsti dalla normativa contrattuale (orario plurisettimanale etc)

• Estensione impropria degli ambiti della contrattazione decentrata

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I più frequenti errori (1)

• Segretari: aumento indennità di posizione, onnicomprensività, galleggiamento (aspetto controverso, si veda legge stabilità), indennità per il vice segretario, rogito, direzione generale

• Applicazione illegittima delle regole sulla costituzione del fondo per il salario accessorio dei dirigenti, mancata costituzione dello stesso, mancato taglio della retribuzione di posizione, non applicazione del principio della onnicomprensività per i dirigenti, remunerazione incarichi ad interim con più retribuzione posizione

• Stessa censura per il trattamento delle posizioni organ.ve

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• Personale: fondo per le risorse decentrate troppo ampio

• Mancato taglio delle risorse per il personale ata; mancato taglio delle risorse per il reinquadramento ex CCNL 1.4.1999

• Illegittimità degli incrementi disposti ex commi 2 e 5 del CCNL 1.4.1999

• Applicazione delle norme per gli enti cd virtuosi• Esternalizzazioni

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• Progressioni economiche per tutti o quasi e retroattive• Erogazione in forma indebita di indennità previste dai

CCNL: parere Aran (disagio, rischio, etc)• Erogazione illegittima della produttività: a pioggia e/o per

attività al di fuori dell’orario• Inclusione delle ore dedicate dalle RSU alle relazioni

sindacali nelle ore di lavoro• Norme disciplinari, relazioni sindacali, permessi, ferie etc• Contrattazione decentrata tardiva (parere Corte Conti

Lombardia n. 287/2010)• Mancato rispetto delle procedure

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Le materie oggetto di contrattazione dopo la Brunetta

• Limiti alla contrattazione: esclusione delle materie attinenti alla organizzazione degli uffici, oggetto di partecipazione sindacale, afferenti alle prerogative dirigenziali, conferimento e revoca degli incarichi dirigenziali, escluse dalla legge n. 421/1992

• La contrattazione consentita nell’ambito dei principi dettati dal legislatore nelle seguenti materie: sanzioni disciplinari; valutazione delle prestazioni ai fini della corresponsione del trattamento accessorio; mobilità; progressioni economiche

• Principi immediatamente applicabili: DLgs 141/2011

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Le nuove regole: pubblicità

• Obbligo di pubblicare in modo permanente sul proprio sito, con modalità che garantiscano la piena visibilità e accessibilità delle informazioni ai cittadini, i contratti integrativi stipulati con la relazione tecnico-finanziaria e quella illustrativa certificate dagli organi di controllo, nonché le informazioni trasmesse annualmente. La relazione illustrativa, fra l’altro, evidenzia gli effetti attesi in esito alla sottoscrizione del contratto integrativo in materia di produttività ed efficienza dei servizi erogati, anche in relazione alle richieste dei cittadini. Il Dipartimento per la funzione pubblica di intesa con il Ministero dell’economia e delle finanze e in sede di Conferenza unificata predispone un modello per la valutazione, da parte dell’utenza, dell’impatto della contrattazione integrativa sul funzionamento dei servizi pubblici, evidenziando le richieste e le previsioni di interesse per la collettività. Tale modello e gli esiti della valutazione vengono pubblicati sul sito istituzionale delle PA interessate dalla contrattazione integrativa.

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Le nuove regole: controlli

• Invio in forma telematica ad Aran e Cnel, corredato dalle relazioni e dalla dimostrazione dei costi

• Responsabilizzazione maggiore dei revisori dei conti: controllo sostanzialmente di legittimità, con conseguente accrescimento della responsabilità

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Parere Avvocatura Generale dello Stato del 2003

Soggetti responsabili per danno derivante dalla sottoscrizione ed esecuzione di un CCDI difforme …

“sembra corretto ritenere che, innanzitutto, possano essere chiamati a rispondere i soggetti che direttamente per conto dell’amministrazione hanno condotto la trattativa e stipulato il relativo contratto …” compreso l’organo di governo che ha autorizzato la sottoscrizione definitiva”.

“all’eventuale giudizio di responsabilità potrebbero essere chiamati anche tutti gli altri soggetti che, comunque, a vario titolo … abbiano partecipato alla procedura negoziale”

Gli interessati potrebbero “ai fini se non dell’esonero almeno della riduzione della propria responsabilità, far valere eventuali rimostranze o il dissenso formalmente espressi …”

Il divieto di applicazione coinvolge anche i dirigenti con particolare riferimento a quelli preposti alla amministrazione e gestione del personale. Per gli altri dirigenti occorre verificare caso per caso

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Il ruolo e la responsabilità dei segretari

• Segretari spesso presidenti della delegazione trattante di parte pubblica

• Presenza dei segretari nella giunta che delibera la autorizzazione alla sottoscrizione del contratto decentrato

• Spesso attribuzione di compiti di responsabile

• L’applicazione delle clausole illegittime

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La quantificazione del fondo

La quantificazione delle risorse non spetta alla contrattazione decentrata

E ’ un obbligo a carico dei singoli enti che vi provvedono in modo autonomo e responsabile nel rispetto dei vincoli legali e contrattuali

Attività gestionale (compito degli organi politici limitato agli eventuali incrementi della parte variabile)

Gli importi devono essere inseriti in bilancio

E ’ giustificata la pretesa del sindacato di essere correttamente informato sulle modalità di determinazione delle singole voci di finanziamento

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Art. 15 comma 5 CCNL 1.4.1999Incremento parte stabile (1)

E ’ possibile e lecito solo in presenza di due condizioni:a) aumento della dotazione organicab) assunzione di nuovi lavoratori sui nuovi posti

Le nuove assunzioni su posti vacanti della previgente dotazione organica sono del tutto ininfluenti

Certamente è ingiustificato un incremento di risorse stabili per presunti incrementi di organico dall’anno 2002! (vincoli della legge finanziaria)

La finanziaria 2005 ha previsto anche una riduzione dei posti e della spesa per il successivo triennio

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Il personale acquisito per trasferimento o delega di funzioni dalla Stato o dalle Regioni, pur creando un effettivo incremento di organico, non giustifica un incremento di risorse decentrate stabili ex art. 15, comma 5

Detto personale, infatti, ha una propria “dote” di risorse che contribuiscono ad incrementare le risorse stabili ex art. 15, comma 1, lett. L); questa “dote” in genere è anche superiore alla media vigente nell’ente di destinazione!

Ulteriori incrementi a carico del bilancio sarebbero illegittimi per una duplicazione di oneri relativamente alla medesima causale

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E ’ ragionevole ipotizzare che l’incremento delle risorse stabili, ove sia legittimo, in relazione all’incremento di organico, debba essere calcolato in base al numero delle nuove assunzioni moltiplicato per il valore medio del salario accessorio del personale già in servizio (ovvero per il valore medio dei dipendenti della categoria e/o del profilo)

Incrementi determinati liberamente dagli enti (in bilancio) sono del tutto illegittimi e privi di ogni giustificazione

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Art. 15 comma 5 CCNL 1.4.1999Incremento parte variabile (1)

Elaborazione di un programma di miglioramento qualitativo e quantitativo dei servizi istituzionali (annualmente)

Riduzione dei tempi per la formalizzazione delle concessioni edilizie o altri adempimenti di rilievo (autorizzazioni in genere, contratti, convenzioni)

Aumento delle iniziative di vigilanza nei cantieri o per altre attività istituzionali (trasporti, viabilità, manutenzione …..)

Ampliamento dei servizi sociali: numero degli assistiti, visite domiciliari, contatti con gli utenti, avvio di nuove iniziative

Ampliamento dei servizi di polizia municipale: aumento del numero delle verifiche, presenza sul territorio, vigilanza dei mercati, del commercio, ….

Ampliamento dei servizi alla utenza sia nella durata che nelle prestazioni: biblioteca, anagrafe, personale, contabilità, ecc.

Occorre preventivamente accertare l’attuale livello medio delle prestazioni che si intendono migliorare e definire i nuovi standard

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• Predisposizione, con il contributo di tutti i dirigenti, di un programma annuale di miglioramento dei servizi, con la specifica indicazione di obiettivi credibili, concreti e realizzabili

• Approvazione del programma da parte della Giunta che lo allega alla proposta di bilancio con la indicazione delle risorse aggiuntive ex art. 15, comma 5

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• Approvazione da parte del Consiglio della specifica proposta di finanziamento del programma di miglioramento

• Regolazione, in sede di contrattazione decentrata, dei criteri per la erogazione degli incentivi al personale interessato

• Verifica del conseguimento degli obiettivi• Pagamento dei compensi in relazione all’apporto

individuale accertato dai dirigenti competenti• Regole specifiche nel caso di utilizzo di indennità

diverse dalla produttività

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E ’ ragionevole ipotizzare che l’importo annuo vada determinato attraverso un raffronto tra il nuovo standard dei servizi e quello precedente o di partenza

Se si immagina un incremento del 20% dei servizi, sembra corretto ipotizzare anche un 20% di incremento delle risorse

E ’ del tutto insensato prevedere incrementi del 50% o, in non pochi casi, superiori al 100%: comportamenti del genere sarebbero sicuramente censurati dai servizi ispettivi del Ministero dell’economia …. e non solo! Ricordiamo che stiamo utilizzando sempre risorse pubbliche

Attenzione al consolidamento: la ripetizione nel corso degli anni costituisce una ipotesi eccezionale, soprattutto se non vi è una progressiva riduzione dell’aumento e se si utilizza la produttività

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La produttività (1)

“erogare compensi diretti ad incentivare la produttività e il miglioramento dei servizi,

attraverso la corresponsione di compensi correlati al merito e all’impegno di gruppo per centri di costo e/o individuale,

in modo selettivo e secondo i risultati accertati dal sistema permanente di valutazione”

VINCOLO MERITOCRATICO MOLTO PRECISO, PER IMPEDIRE EROGAZIONI A PIOGGIA

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Il CCNL 22.1.2004 ha introdotto una definizione della “produttività” per tentare di favorire comportamenti più “virtuosi”

Definizione: effettivo incremento della produttività e miglioramento quali-quantitativo dei servizi da intendersi, entrambi, come risultato aggiuntivo apprezzabile rispetto al risultato atteso dalla normale prestazione lavorativa

I compensi per produttività devono essere giustificati da un concreto effetto positivo sul livello dei servizi erogati (“apprezzato” e quindi “documentato”)

Per una corretta valutazione occorrerebbe definire preventivamente il livello standard della qualità e della quantità attesa ordinariamente per ogni servizio erogato

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I compensi possono essere legittimamente erogati soltanto a conclusione del periodo previsto per la valutazione dei risultati

Questa valutazione, di norma, è annuale; solo alla fine di ogni anno sembra corretto erogare il premio di produttività

Non si possono escludere periodi temporali inferiori (semestre?) purchè correlato al conseguimento di un reale obiettivo in termini brevi.

La ”furbizia” che tenta di ipotizzare la esistenza di obiettivi mensili anche per un obiettivo finale annuale è un plateale raggiro a danno delle effettive esigenze istituzionali.

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La valutazione del personale spetta esclusivamente ai dirigenti e non può essere prevista una diversa competenza neanche dalla contrattazione decentrata.

E ’ vietata la corresponsione di compensi per produttività sulla base di automatismi come: tipologia di orario, rientri pomeridiani, presenze o assenze, parametro retributivo, ecc.

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Il CCNL ammette che possano esistere due distinte ipotesi di produttività:

a) collettiva o di gruppo b) individuale

In entrambi i casi occorre valutare:a) il risultato conseguitob) l’apporto soggettivo nel conseguimento

di detto risultato

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Il CCDI stabilisce la entità delle risorse destinate a tale finalità

Può anche stabilire i parametri di riferimento per diversificare il valore del compenso massimo in base alla categoria di appartenenza

Il CCDI può prescrivere che debbano essere preventivamente definiti gli obiettivi di gruppo o di settore, con gli strumenti di programmazione previsti nell’ente

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I compensi possono essere erogati a seguito dell’accertamento degli effettivi obiettivi o risultati conseguiti

Il CCDI può prevedere i criteri o le percentuali minime cui correlare la parziale o totale erogazione dei compensi

La determinazione del compenso dei singoli lavoratori deriva dalla valutazione dell’apporto individuale da parte del dirigente competente

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Il CCNL ammette la produttività individuale anche come ipotesi autonoma e distinta da quella collettiva o di gruppo

Spetta al CCDI stabilire le specifiche quote di finanziamento e i criteri di assegnazione ai centri di costo nonché i parametri di riferimento per la quantificazione dei compensi massimi anche per categoria

NON OCCORRE NECESSARIAMENTE DISTINGUERE LA PRODUTTIVITA’ COLLETTIVA O DI GRUPPO DA QUELLA INDIVIDUALE

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Definizione degli obiettivi e dei risultati annuali per ogni centro di costo

Assegnazione delle risorse per produttività ai singoli centri

Assegnazione degli obiettivi specifici a ciascun dipendente o gruppo di dipendenti di pari profilo

Verifica periodica

Valutazione finale degli apporti individuali33


• Revisione sulla base delle previsioni del DLgs n. 150/2009: performance individuale e performance collettiva

• Erogazione in modo differenziato sulla base dell’inserimento nelle cd fasce di merito (norma rinviata tranne che per le risorse aggiuntive derivanti dai piani di risparmio ex DL 98/2011)

• Aumento delle risorse destinate a questa indennità: devono diventare prevalenti

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Le progressioni orizzontali (1)

• Premio alla attività svolta• Non cambia in alcun modo il contenuto della prestazione

lavorativa: non sono un investimento per il futuro ma un premio per il passato

• Non danno luogo a gerarchie: solo differenza economica• Permanentemente a carico del fondo per le risorse

decentrate parte stabile• A carico dei bilanci gli aumenti contrattuali• Recupero nel fondo in caso di cessazioni e/o di

progressioni verticali• DLgs 150/2009: devono riguardare una quota limitata,

essere svolte in modo selettivo, devono valorizzare le competenze e devono essere decise sulla base delle valutazioni

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• Passaggi nella categoria A in forma semplificata: esperienza acquisita, risultati ottenuti, prestazioni rese con più elevato arricchimento professionale, anche conseguenti ad interventi formativi e di aggiornamento collegati alle attività lavorative ed ai processi di riorganizzazione, impegno e qualità della prestazione

• Passaggi alla prima posizione economica successiva ai trattamenti tabellari iniziali delle categorie B e C: esperienza acquisita, risultati ottenuti, prestazioni rese con più elevato arricchimento professionale, anche conseguenti ad interventi formativi e di aggiornamento collegati alle attività lavorative ed ai processi di riorganizzazione, impegno e qualità della prestazione individuale

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• Passaggi alla seconda posizione economica successiva ai trattamenti tabellari iniziali delle categorie B e C: risultati ottenuti, prestazioni rese con più elevato arricchimento professionale, anche conseguenti ad interventi formativi e di aggiornamento collegati alle attività lavorative ed ai processi di riorganizzazione, impegno e qualità della prestazione individuale

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Le progressioni orizzontali (4)• Passaggi dell’ultima posizione economica delle categorie B e C e

per tutta la categoria D: risultati ottenuti, prestazioni rese con più elevato arricchimento professionale, anche conseguenti ad interventi formativi e di aggiornamento collegati alle attività lavorative ed ai processi di riorganizzazione, impegno e qualità della prestazione individuale e i seguenti ulteriori criteri specifici, da utilizzare anche disgiuntamente: diverso impegno e qualità delle prestazioni svolte, con particolare riferimento ai rapporti con l’utenza

• Grado di coinvolgimento nei processi lavorativi dell’ente, capacità di adattamento ai cambiamenti organizzativi, partecipazione effettiva alle esigenze di flessibilità

• Iniziativa personale e capacità di proporre soluzioni innovative o migliorative dell’organizzazione del lavoro

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Cassazione e clausole nulleCassazione 10099 del 2.5.2007

Caso: pretesa del personale di ottenere l’inquadramento nella categoria superiore in base ad una clausola inserita nel CCDI del 1998; pretesa parzialmente accolta dalla Corte d ’Appello; il Comune interessato ha resistito alla pretesa con impugnativa.

“la contrattazione decentrata deve riferirsi solo agli istituti rimessi a tale livello …. tra i quali non è compresa la materia della classificazione del personale”

“solo dopo la stipulazione del nuovo contratto nazionale era consentito la stipulazione di contratti decentrati in tema di classificazione … nei limiti peraltro della materia rimessa al livello locale (ma non comprende la possibilità di inquadramenti in categorie superiori)”

“…. ne consegue, in base alle norme inderogabili sopra richiamate, la nullità dell’accordo sindacale posto a base delle pretese dei dipendenti

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Clausole nulle: Corte dei Conti Liguria sentenza 447/2007

Caso: riconoscimento di una mensilità aggiuntiva al vice segretario

La Corte richiama i limiti legislativi sulla contrattazione integrativa

“la clausola in questione non poteva essere legittimamente introdotta e le somme erogate in esecuzione della stessa costituiscono danno erariale”

“del danno devono rispondere coloro che in rappresentanza della parte pubblica, hanno sottoscritto il CCDI ossia gli assessori …. e i dirigenti …… che hanno anche firmato la determina con cui è stata data esecuzione alla clausola in questione”

“Ai suddetti si aggiunge il Segretario comunale … per la funzione di garante della legalità dell’azione dell’ente …. avrebbe dovuto rilevare la non conformità a legge della mensilità aggiuntiva”.

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Responsabilità per clausole nulle: Corte Conti Lombardia 372/2006

Caso: riduzione orario a 35 ore per tutti con contratto decentrato

“tale ampliamento viola il divieto legislativo di sottoscrizione in sede decentrata di contratti integrativi in contrasto con i vincoli risultanti dai CCNL e le relative clausole erano dunque affette da nullità e come tali inapplicabili”

Sussiste colpa grave:a) delle “parti stipulanti” (parte pubblica e RSU); la Corte, per

la prima volta, riconosce una partecipazione colpevole della parte sindacale, riconoscendo uno sconto del danno a carico della delegazione pubblica; se la RSU fosse stata “evocata in giudizio” sarebbe stata condannata al pagamento della sua quota di danno?

b) della Giunta che ha sollecitato (pungolato) la applicazione del CCDI;

c) del Segretario comunale (“ben avrebbe potuto e dovuto cogliere e segnalare la palese discrepanza …”)

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CONTRATTAZIONE delle risorse decentrate

Tribunale Cagliari 16.10.2006 (1)

Caso: a) un comune non ha contrattato la entità

delle risorse decentrateb) non avendo trovato l’accordo per il CCDI, il

comune ha corrisposto i compensi per turno e reperibilità (no produttività e PEO)

Ricorso sindacale per condotta antisindacale

Ricorso respinto dal giudice: motivazioni42


Tribunale Cagliari 16.10.2006 (2)“ per effetto dell’art. 31 del CCNL del 2004 la

determinazione delle risorse finanziarie destinate alla incentivazione …. denominate “decentrate” … è materia rimessa alla competenza dell’ente, il quale deve attenersi alle modalità previste nel medesimo articolo e non costituisce oggetto di contrattazione in sede sindacale”

“qualsiasi censura relativa alla costituzione e quantificazione del fondo … non verrà esaminata in questa sede, trattandosi di materia estranea alla contrattazione integrativa”

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Tribunale Cagliari 16.10.2006 (3)L’ente “ha utilizzato parte delle risorse

variabili per liquidare indennità … di turno, festivo, reperibilità e rischio …”

Detti istituti, previsti dalla disciplina del CCDI del 2003 e nei confronti dei quali mai era intervenuta prima del 2006 alcun atto di disdetta da parte dei sindacati, sono stati applicati dall’ente in regime di prorogatio sul presupposto che per gli anni successivi non era stato stipulato alcun contratto decentrato e che il nuovo CCNL …. stabiliva in quale misura gli stessi dovevano essere retribuiti.”

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Tribunale Cagliari 16.10.2006 (4)

“diversamente il Comune ha agito con riguardo alla produttività, indennità di responsabilità, PEO, indennità maneggio valori, ….. reputando di non poter procedere alla loro liquidazione fin quando non fosse stato raggiunto tra la parte sindacale e la parte pubblica l’accordo integrativo sulla distribuzione delle risorse presenti nelle casse dell’ente”

CIO’ CONFERMA LA NECESSITA’ DI ADOTTARE CLAUSOLE CONTRATTUALI UTILI ANCHE PER GLI ANNI SUCCESSIVI, SINO A MODIFICA

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Tribunale Cagliari 16.10.2006 (5)“ … avviata con notevole ritardo e scarsamente

coltivata da entrambe le parti ..”“… la pressochè totale stasi delle trattative si

era venuta a creare a causa della ormai radicata situazione conflittuale instauratasi tra le delegazioni trattanti, le quali avevano incentrato il dibattito sulla correttezza della determinazione delle risorse decentrate, rimanendo peraltro ferme nelle proprie posizioni”

Tale situazione non può “addebitarsi ad alcun comportamento ostruzionistico del datore di lavoro pubblico”

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Compenso per specifiche responsabilità

• Tribunale di Cagliari, sentenza 1181/2008• “Non è configurabile un diritto dei ricorrenti ad

una indennità condizionata dalla previsione dell’an e del quantum in sede di contrattazione decentrata”. A rafforzare questa conclusione viene inoltre aggiunto che “la liquidazione di tale attività attingendo alla parte variabile del fondo comporterebbe la riduzione di altri elementi accessori”.

• Condanna dei ricorrenti al pagamento delle spese processuali

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Costruzione risorse decentrateCorte Conti Trentino 12.2.2007 (1)

• Caso: con accordo decentrato sono state rideteminate le risorse

decentrate con un notevole aumento, calcolando anche le quote dei posti vacanti in organico

La Corte ha condannato il dirigente titolare della delegazione pubblica (Segretario Generale di ente autonomo) al risarcimento del danno in favore dell’ente;

La rilevanza dell’incremento derivante dal nuovo criterio di calcolo e il notevole aggravio di oneri a carico del bilancio, avrebbero dovuto indurre a comportamenti ispirati a maggiore prudenza e ad un maggior approfondimento del problema

Manca un comportamento diligente e prudente

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Costruzione risorse decentrateCorte Conti Trentino 12.2.2007 (2)

• “L’insieme degli atti posti in essere nel corso della contrattazione … denotano indubbiamente un comportamento contrassegnato da colpa grave:

• a) per la contraddittorietà e inaffidabilità della soluzione escogitata, economicamente pregiudizievole e non adeguatamente valutata oltre che per la non congruità della spesa ….

• b) per il mancato apprestamento di talune indispensabili misure di accorta cautela, come, prima fra tutte, la espressa richiesta all’ARAN di assistenza alla contrattazione …”

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Costruzione illegittima di risorseCorte Conti Liguria sent. N. 172/07

(1)Caso: incremento fondo dirigenza del 6% dei risparmi

derivanti dalla soppressione di posti di organico; l’importo è stato attribuito a tutte le funzioni restanti.

Pur riguardando la dirigenza, la sentenza è interessante per la individuazione dei soggetti responsabili del danno e per le relative motivazioni

“della illegittima applicazione della disposizione de qua debbono rispondere a titolo di colpa grave, per la gravissima imperizia di cui hanno dato prova nell’interpretare una disposizione contrattuale dal significato letterale inequivocabile … tutti i soggetti convenuti in giudizio”

50

Costruzione illegittima di risorseCorte Conti Liguria sent. N. 172/07

(2)Il dott. .. che in qualità di dirigente avente competenza in

materia (personale), ha adottato il provvedimento

Il dott. …. per aver attestato, nella sua veste di dirigente del servizio finanziario, la regolarità contabile di un provvedimento che quadruplicava illegittimamente le risorse del fondo

“.. Il Segretario generale ….appare coerente con la lettera e lo spirito della legge la quale continua ad attribuire al Segretario la funzione di garante della legalità dell’azione …, la configurazione di una corresponsabilità … per le conseguenze dannose di provvedimenti di cui ha certamente avuto conoscenza per avervi apposto il visto, adottati in palese violazione della disciplina del rapporto di lavoro della dirigenza”.

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Contrattazione decentrata progressione economica Tribunale

Bologna, 6.5.2004“in materia di criteri per le progressioni economiche orizzontali

dei dipendenti del comparto sanità, se è vero che l’accordo aziendale può integrare, cioè aggiungere nuove condizioni o precisare meglio quelle già previste dall’accordo nazionale, del pari il contratto aziendale non può modificare in toto i criteri posti dal contratto nazionale, poiché ciò determina l’illegittimità, per questa parte, del contratto integrativo aziendale e la arbitrarietà di escludere il passaggio alla fascia superiore sulla base di un criterio non conforme alla contrattazione nazionale (nel caso di specie il criterio dell’anzianità maturata nell’azienda è stato assunto come unico criterio alla fascia retributiva superiore, escludendo quindi l’anzianità maturata in precedenti esperienze lavorative ed omettendo qualsiasi valutazione degli altri criteri indicati dal contratto nazionale)”

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Corte dei Conti e … produttivitàCampania: n. 79/01 del 25.1.2001

CASO: erogazione di un compenso di L. 5.000 per ogni ora di servizio per rientro pomeridiano

“il fondo in questione è a destinazione vincolata e l’erogazione dei compensi è disciplinata rigorosamente da norme inderogabili

La violazione di dette norme comporta ipso iure una lesione ingiusta a danno dell’ente

La assoluta carenza di piani e progetti …. realizza non una mera illegittimità formale, ma sostanzia un illecito amministrativo-contabile produttivo di un danno ingiusto …

…. Una illecita elargizione aggiuntiva e generalizzata che si atteggia quale mera, non consentita, liberalità …

… nel comportamento dei convenuti sono in concreto individuabili quei precisi sintomi della colpa grave, quali la violazione di elementari norme di comportamento e l’inescusabile approssimazione nella cura di interessi istituzionali …

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Corte conti, sez centr.Compensi per produttivitàSentenza del 22.6.2004 (1)

L’erogazione dei compensi per produttività “non è stata preceduta da una pianificazione del lavoro, non hanno fatto seguito i progetti operativi, né risulta che siano stati compiuti lavori diretti al conseguimento di obiettivi”

“il premio di produttività può essere erogato soltanto in relazione a precisi obiettivi e non già indiscriminatamente”

Responsabilità a carico della Giunta, del Segretario comunale (avendo lo stesso omesso di formulare rilievi sulle delibere ….), del responsabile del personale … (il responsabile della ragioneria aveva formulato rilievi)

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Corte conti, sez centr.Compensi per produttivitàSentenza del 22.6.2004 (2)

“la lettera del dato normativo non consentiva alcuna incertezza o dubbio interpretativo, evidenziando espressamente che doveva escludersi la “possibilità di erogazione generalizzata collegata esclusivamente alla presenza” che è quello che è stato fatto nel caso in esame”

“i pareri sfavorevoli di due segretari comunali, .. avrebbe potuto e dovuto indurre gli appellanti a recedere da tale atteggiamento che ha assunto tutta l’aria di una sfida all’ordinamento, quasi che gli amministratori locali non fossero soltanto autonomi, ma addirittura legibus soluti. Il che, oltretutto, impedisce che questo giudice possa fare uso, nei loro confronti, del potere riduttivo.”

55

Corte Conti Sez centr 1.9.2004appello corte conti Campania

28.12.2001Caso: produttività corrisposta a pioggia“la produttività nella PA va collegata ad una

programmazione per obiettivi da raggiungere in un certo tempo e con determinate risorse” non può “essere erogata indiscriminatamente”

“in assenza di questo presupposto vi sia stata una deminutio patrimoniale per le finanze dell’ente”

Responsabili del danno:• La Giunta, per aver adottato la delibera che ha

autorizzato i pagamenti;• Il Segretario comunale, per aver omesso di formulare

rilievi sulla delibera ma anche per una condotta causativa per l’adozione di una ulteriore delibera

• Il responsabile della contabilità, per aver attivato i pagamenti?

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Ancora condizioni lecite per la produttività

Corte Conti Sardegna sent. 274/2007Occorre: “ .. Precisi obiettivi di incremento della produttività

…. al cui raggiungimento collegare l’attribuzione del trattamento accessorio, …..indicare il personale da adibire al progetto …. parametri obiettivi in base ai quali misurare il reale apporto di ciascun dipendente …”

“la mancata previa determinazione degli obiettivi … non consente per conseguenza di stabilire se il progetto sia stato realizzato ..”

“ non si può seriamente pensare che un dirigente dotato di una diligenza anche inferiore alla media, possa ritenere che l’attribuzione del compenso incentivante sia motivata unicamente “con l’impegno profuso dal personale del settore … fortemente sotto-organico, …”

Responsabile: dirigente ufficio tributi

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Corte Conti, Sez centr.N. 44 del 12 febbraio 2003APPELLO Corte Conti Campania n. 50/2000

“gli amministratori hanno corrisposto compensi al personale in violazione della normativa dettata dall’art. 6 del DPR n. 333/90 (senza preventiva adozione di piani e progetti di produttività) e tale comportamento è indiscutibilmente antigiuridico”

È esclusa la compensazione con i vantaggi dell’ente“i vantaggi non possono essere derivati dalla

corresponsione al personale dei compensi contestati, per il semplice fatto che tali compensi sono stati attribuiti a posteriori, nel febbraio 1996 e non possono aver influenzato il lavoro svolto negli anni 1994 e 1995.” (CONSIDERAZIONE MOLTO IMPORTANTE!!)

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Corte Conti Sicilia appello sentenza n. 87/2009 produttività

• Le previsioni contrattuali concernenti “il miglioramento dei servizi esistenti” (peraltro non fronteggiabili “col personale di ruolo”), nonché la promozione di “effettivi e significativi miglioramenti nei livelli di efficienza e di efficacia degli enti locali” e della “qualità dei servizi istituzionali”, non possono essere intese e interpretate in senso strettamente (e astrattamente) letterale, ma devono essere necessariamente valutate in intimo collegamento con la realtà in cui operano, per cui l’elencazione delle materia rispetto alle quali si possono attivare progetti finalizzati non può certo vincolare l’interpretazione; e, in tale ottica, la necessità della elaborazione del rendiconto per l’esercizio finanziario (e, successivamente, il bilancio di previsione, collegata con la circostanza che risultava “scoperto il posto di responsabile del Servizio bilancio”: situazione che può consentire di evocare l’ipotesi del “miglioramento dei servizi esistenti non fronteggiabili col solo personale di ruolo”), ha evidentemente posto il dirigente del settore nella esigenza (specifico diritto/dovere dirigenziale) di individuare un meccanismo idoneo a risolvere il problema, e lo ha individuato (nell’ambito della sua responsabilità e responsabile valutazione) in un “progetto obiettivo finalizzato”; i dipendenti hanno svolto il compito loro affidato senza dare luogo critiche di sorta in ordine al risultato

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Le responsabilità: Corte Conti Lombardia n. 457/2008 (1)

• Sentenza di condanna a seguito di ispezione della RGS• Conferma in appello con riduzione del 10% a seguito del

vantaggio comunque conseguito dall’ente• Contestazioni: istituzione delle posizioni organizzative

senza rispettare i parametri richiesti e disposte anche con decorrenza retroattiva; illegittima costituzione del fondo (in particolare per la utilizzazione delle risorse previste per gli enti cd virtuosi); erogazione con criteri automatici, cd “a pioggia” della produttività ed illegittimo incremento della retribuzione di posizione dei dirigenti, a fronte del taglio disposto dal CCNL di una quota spostata al trattamento economico fondamentale.

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• “La prescrizione inizia a decorrere dal momento in cui ha avuto luogo la corresponsione ai soggetti non aventi titolo, e in specie dai singoli mandati di pagamento, piuttosto che da quello in cui sono stati adottati gli atti di cui quella corresponsione costituisce attuazione”.

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• Produttività a pioggia: pacifica la censura• “Solo dopo aver accertato la legittima disponibilità delle nuove

risorse (al netto degli effetti derivanti dalla dedotta riduzione del personale dirigenziale, in quanto realizzata prima, e non dopo, il reintegro in parola) potevano essere applicati i criteri vigenti nell’ente per la determinazione dei valori delle singole funzioni dirigenziali e, conseguentemente, si poteva realizzare un riallineamento progressivo dei precedenti valori decurtati, con una priorità di intervento per quelli minimi… la tempistica (in termini assoluti, ma anche in rapporto all’entrata in vigore del CCNL 12.2.2002, a decorrere dal giorno successivo all’entrata in vigore del quale è stata eloquentemente ancorata la decorrenza degli effetti del reintegro) secondo cui è stata realizzata l’operazione di reintegro, nei modi sopra descritti, nell’ambito del Comune di Omissis, non dà adito a ragionevoli dubbi sull’effettività dell’automatismo in contestazione”.

• Vizio della decorrenza retroattiva dei benefici per le posizioni organizzative

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• Deve rispondere anzitutto il personale amministrativo, .. soprattutto,.., per l’apporto attivo e qualificato (nella molteplice qualità di segretario comunale, direttore generale e Presidente del Nucleo di valutazione, il primo, e nella qualità di responsabile del personale, la seconda)

• Alla responsabilità non si sottraggono neppure i componenti la giunta, giacché ad essa spettano sia la formulazione dell’atto di indirizzo, dal quale la delegazione trattante di parte pubblica non può discostarsi, sia l’autorizzazione alla sottoscrizione definitiva, la quale a sua volta comporta la conseguente formale condivisione dei contenuti dello schema di contratto collettivo decentrato integrativo

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• “Sarebbe in piena contraddizione con il ruolo di garanzia intestato dalla legge ai revisori, ad avviso del Collegio, se essi potessero burocraticamente (ma legittimamente) assolverlo – specie laddove, come nel caso di specie, assuma ex lege una inequivoca valenza certativa - senza dover verificare la coerenza fra CCDI e CCNL di riferimento, anche sotto il profilo della corrispondenza, ancorché a livello di aggregati, fra gli importi previsti per le singole causali e le regole giuridiche da applicare per la quantificazione di queste ultime”.

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Il turno (Cassazione sezione lavoro sentenza 8254, del 7.4.2010)

• “Il diritto alla indennità spettante al personale turnista, ai sensi della disciplina contenuta nell’articolo 22 del contratto collettivo nazionale di lavoro del comparto regioni ed autonomie locali del 14 settembre 2000 è subordinato all’istituzione di turni diurni, antimeridiani e pomeridiani, in strutture operative che prevedano un orario di servizio giornaliero continuativo di almeno 10 ore, restando escluso in assenza di tali condizioni”

• “l’orario di servizio deve essere continuativo e non può prevedere interruzioni”

• “lettura rigorosamente rispettosa dell’intento espresso dalle parti stipulanti con le parole usate”

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Il turno festivo (Cassazione 8458/2010) (1)

• Non è controverso che “nel turno possono cadere giornate festive (domeniche e festività infrasettimanali”;

• l’indennità di turno “compensa interamente il disagio derivante dalla particolare articolazione dell’orario di lavoro”;

• le norme contrattuali devono essere intese “nel senso che al personale turnista che presta attività lavorativa in giornata festiva infrasettimanale come in quella domenicale, secondo le previsioni del turno di lavoro, spetta solo il compenso previsto dall’articolo 22, comma 5, seconda alinea (maggiorazione del 30% della retribuzione);

• si deve considerare esclusa la possibilità di fare “riferimento al diverso istituto dello straordinario, che presuppone necessariamente il superamento dell’orario contrattuale di lavoro”

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• le disposizioni dell’articolo 24, relative cioè alle attività ulteriori, “prendono in considerazione l’attività lavorativa prestata, in via eccezionale ovvero occasionale, in giornate non lavorative, attività che comporta il superamento del limite di orario settimanale”;

• 6) questa disposizione “non riguarda i lavoratori inseriti in prestabiliti turni di lavoro che possono essere, conseguentemente, chiamati in via ordinaria a svolgere le proprie prestazioni sia nei giorni feriali non lavorativi, sia nelle giornate festive, nel rispetto degli obblighi derivanti dalla periodica predisposizione dei predetti turni di lavoro;

• 7) “la clausola dell’articolo 24, comma 5 si riferisce proprio al dipendente che, fuori dall’ipotesi di turnazione, ordinariamente, in base al suo orario di lavoro, è tenuto ad effettuare prestazioni lavorative di notte o in giornate festive infrasettimanali”;

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• Su queste basi si deve necessariamente arrivare alla conclusione che “soltanto il lavoratore in turno chiamato a prestare, in via eccezionale ovvero occasionale, la propria attività della giornata di riposo settimanale che gli compete in base al turno assegnato ovvero in giornata festiva infrasettimanale al di là dell’orario di lavoro ordinario, ha diritto all’applicazione della disciplina di cui all’articolo 24, comma 2”. Ricordiamo che questo articolo contrattuale disciplina “l’ipotesi di eccedenza, in forza del lavoro prestato in giorno non lavorativo rispetto all’orario normale di lavoro, mentre l’articolo 22 compensa il disagio del lavoro secondo turni, turni nei quali possono cadere giornate festive infrasettimanali, ma senza che la prestazione ecceda il normale orario di lavoro”.

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Reinquadramento di vigili, terza sezioneappello Corte Conti 12/2/10• Concorso interno per il reinquadramento di vigili

(CCNL 14.9.2000)• “La normativa non poteva essere interpretata nel

senso di consentire la selezione anche in assenza di un formale atto di assegnazione di compiti di coordinamento e controllo rispetto ai posti la cui titolarità avrebbe dovuto costituire presupposto per il successivo inquadramento alla categoria D”

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Responsabilità: Corte dei Conti Toscana sentenza 518/2009

• Riduzione errata dell’orario di lavoro• La norma deve essere interpretata superando il dato meramente

letterale per attingere la vera finalità• Non può negarsi al dirigente di una struttura pubblica, che ai sensi

dell’art. 17 – comma 1 - lett. e) del D.Lgs. 165/2001, provvede alla gestione del personale con il vincolo, espresso nei principi generali dell’organizzazione degli uffici, di garantire la piena efficienza nello svolgimento dei compiti assegnati (art. 5), di utilizzare gli strumenti disponibili per realizzare tali obiettivi; nel caso di specie la carenza di personale ha rappresentato il fatto “emergenziale” che ha reso necessario il ricorso agli strumenti contrattuali disciplinati dalla legge, in maniera formalmente difforme ma sostanzialmente ammissibile

• La condotta della …, formalmente contraria alle disposizioni normative che regolano la materia relativa alla contrattazione integrativa per gli aspetti in questa sede considerati, non integra, sotto il profilo soggettivo, gli estremi di una condotta gravemente negligente tale da radicare la sua responsabilità amministrativa

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Risorse da leggi e fondo: Corte Conti Puglia 1066/2011

• Condanna di un dirigente per la autoliquidazione diretta, senza transito nel fondo, dei compensi per il maggiore gettito Ici

• Danno derivante dalla mancata inclusione nel fondo: non esercizio della possibilità di riduzione del salario accessorio

• Esercizio del potere riduttivo

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Incremento art. 15 ed erogazione

• Corte Conti Campania 1808/2011

• Illegittimità erogazione compensi derivanti da progetti obiettivo per prestazioni eccedenti il lavoro ordinario

• Responsabilità per erogazione compensi in misura eccedente il lavoro straordinario

• Colpa grave: mancata applicazione indicazioni segretario

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Incarichi ad interim

• Corte Conti Campani 1307/2011• Illegittima la remunerazione degli incarichi

dirigenziali ad interim con duplicazione del compenso o aumento della retribuzione di posizione

• Remunerazione solamente con aumento della indennità di risultato

• Matura colpa grave da dopo la formulazione del parere Aran

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Onnicomprensività

• Corte Conti Sicilia 2882/2011

• Il trattamento economico dei dirigenti è onnicomprensivo

• Responsabilità per erogazione compensi ulteriori a seguito dello svolgimento di attività nell’ambito di una commissione di aggiudicazione di appalto

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Onnicomprensività

• Corte Conti Puglia 487/2010 e 568/2010

• Tutti i compensi erogati al di fuori del fondo per la contrattazione decentrata sono illegittimi

• Costituisce colpa grave per tutti i dirigenti la erogazione senza la inclusione nel fondo: è questo un principio affermato già dal DLgs n. 29/1993

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Onnicomprensività

• Corte dei Conti Campania n. 1396/2011.• “La ratio restrittiva della norma è di immediata percezione, ed altrettanto

chiara si presenta la valenza interpretativo/applicativa della stessa, rispetto ad altre disposizioni previgenti o successive che rechino indicazioni con essa contrastanti: quest’ultime devono essere lette(rilette) in modo conforme al nuovo canone posto, sollevando ove ritenuto necessario appositi quesiti presso l’ARAN o il Dipartimento della Funzione pubblica”. Il che deve portare ad escludere l’applicazione di disposizioni che consentano la deroga al principio della onnicomprensività del trattamento economico accessorio dei dirigenti: “non v’è spazio per emolumenti ulteriori se non nei casi espressamente indicati dal contratto collettivo... non può esser dubbio che una norma di legge statale ad efficacia rinforzata .. quale quella contenuta nell’art. 24 del Dlgs. n. 165/2001, prevalga su una norma regionale preesistente così come su disposizioni regolamentari di un ente locale: ciò, peraltro, a prescindere dalla perdurante vigenza di tali fonti”.

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Onnicomprensività (Corte Conti Campania 348/2012)

• Illegittima la erogazione dei compensi ai dipendenti dell’ente per la partecipazione a commissioni

• Importanza della sentenza: applicazione al personale e non solo alla dirigenza

• Circostanza “aggravante” il fatto che le riunioni delle commissioni si sono svolte durante l’orario di lavoro

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Compenso segretari presidenti nuclei valutazione

• Corte dei Conti Campania n. 1955/2010• Deroga prevista dal contratto decentrato del dicembre

2010

• “L’incarico di presidente del nucleo di valutazione può essere posto a base di una maggiorazione della retribuzione di posizione (fino a un massimo del 50%), ovvero, di una diversa remunerazione ma, in via alternativa e non certo a supporto di entrambi i benefici. Ne consegue che solo in assenza di maggiorazione della retribuzione di posizione il convenuto avrebbe potuto percepire potuto legittimamente percepire un compenso

per l’incarico in questione”. 78

Compenso vicesegretari dirigenti per rogito

• Corte dei Conti Sicilia n. 786/2011• Non applicazione del tetto di 1/3 del trattamento economico

dei segretari (a differenza del CCNL del personale)• La norma contrattuale, incidendo sullo stato giuridico ed

economico dei segretari ha oltrepassato i limiti di efficacia della specifica contrattazione collettiva prevista esclusivamente per il personale non dirigente degli enti locali, visto che, i segretari comunali costituiscono un separato ed autonomo comparto contrattuale. Pertanto, tale clausola deve considerarsi inefficace .. per l’assenza delle rappresentanze sindacali dei segretari comunali, in quanto incide comunque sul loro stato giuridico ed economico relativo ai diritti di rogito”.

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Licenziamento dei dirigenti

• Cassazione, sentenza 18679/2011 • Il licenziamento per ragioni disciplinari dei dirigenti non

richiede la preventiva pronuncia del comitato dei garanti, che è invece necessaria nel caso in cui si vogliano assumere provvedimenti sanzionatori per la maturazione di responsabilità dirigenziale o di risultato. Ed ancora, ai dirigenti è applicabile la sanzione della risoluzione del rapporto di lavoro e non deve necessariamente essere applicata quella della revoca dell’incarico dirigenziale nel caso di maturazione di responsabilità avente natura disciplinare

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La contrattazione decentrata integrativa: fondo, controlli e responsabilità a cura del dott. Arturo...

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