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C O R T E DEI C O N T I

Sezione Centrale di controllo successivo sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato

INTERVENTI AGEVOLATIVI PER IL SETTORE AERONAUTICO

Magistrati istruttori: Cons. Ennio Fazio

Cons. Stefano Siragusa

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SOMMARIO Pag. SINTESI 3 1. OGGETTO E FINALITA' DELL'INDAGINE 5 2. QUADRO NORMATIVO DI RIFERIMENTO 6 3. PROFILI ORGANIZZATIVI 13 4. QUADRO FINANZIARIO 15 5. PROGRAMMI FINANZIATI DURANTE IL QUADRIENNIO 2004-2007 E

RELATIVI PAGAMENTI EFFETTUATI IN DETTO PERIODO 16 5.1. Programmi finanziati 16 5.2. Ammontare dei finanziamenti chiesti, di quelli concessi e liquidati e delle

relative somme erogate nel periodo considerato 16 5.3. Situazione del capitolo n. 7421 relativo al periodo 2004/2007 17 6. CENNI RELATIVI ALL’APPLICAZIONE DELLA LEGGE NEL 2008 19 7. RIMBORSI DEI FINANZIAMENTI 21 7.1. Stato dei rimborsi 2004/2008 23 8. PARTECIPAZIONE ITALIANA AL CAPITALE DI RISCHIO DI SOCIETÀ

COSTITUENTI LE STRUTTURE DI COOPERAZIONE EUROPEA 26 9. ACCRESCIMENTO DELL'AUTONOMIA TECNOLOGICA DELL'INDUSTRIA

NAZIONALE IN RELAZIONE ALLO SVILUPPO DEI MAGGIORI SISTEMI AERONAUTICI 28

10. ACCRESCIMENTO DELLA OCCUPAZIONE QUALIFICATA 30 11. MIGLIORAMENTO DELLE CONDIZIONI DI COMPETITIVITÀ DELLE

INDUSTRIE ITALIANE IN CAMPO INTERNAZIONALE 32 12. I CONTROLLI INTERNI 35 13. CONSIDERAZIONI CONCLUSIVE E RACCOMANDAZIONI 38

Allegati alla relazione Tabella n. 1 – Rifinanziamenti della legge n. 808/1985 – Limiti di impegno pluriennali autorizzati per l'attuazione degli interventi di cui all'articolo 3, comma 1, lettera a) della legge n. 808 del 1985 41 Tabella n. 2 - Richieste 2004 - 2007 (per natura di progetto) 42

Tabella n. 3 - Concessioni 2004 - 2007 (per natura di progetto) 43

Tabella n. 4 - Concessioni 2004 - 2007 (per filiera tecnologica) 44

Tabella n. 5 - Proposte di interventi di finanziamento 2008 (per aree tecnologiche) 45

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SINTESI

Gli interventi agevolativi per il settore aeronautico sono contemplati dalla legge 24

dicembre 1985, n. 808.

Detta legge è concepita quale strumento per la realizzazione di una politica industriale

di sviluppo e promozione della competitività del settore aeronautico, ritenuto strategico sia per

le ricadute tecnologiche e manageriali che esso genera a beneficio anche di altri settori

industriali sia per il sostanzioso contributo all'autonomia tecnologica del Paese.

Per il raggiungimento di tali finalità la legge n. 808 autorizza la concessione alle

imprese nazionali partecipanti a programmi industriali aeronautici in collaborazione

internazionale di finanziamenti per lo svolgimento di attività di ricerca e sviluppo. La

medesima legge prevedeva originariamente anche interventi per il sostegno di attività di

produzione di prodotti aeronautici, che peraltro sono venuti a cessare da molti anni, nonché

agevolazioni sui finanziamenti concessi ai clienti finali dei prodotti aeronautici che tuttavia non

sono mai stati attivati in quanto non è stato possibile trovare i modi per rendere tale norma

compatibile con gli impegni internazionali assunti – successivamente all'approvazione della

legge n. 808/1985 – dall'Italia nel quadro dell'accordo OCSE per i crediti all'esportazione.

I finanziamenti per i progetti di ricerca e sviluppo sono concessi fino alla concorrenza

dei relativi costi che le imprese dovranno sostenere e sono rimborsabili, senza corresponsione

di interessi, mediante quote sul ricavato della vendita dei prodotti oggetto del programma

determinate in relazione ai previsti risultati commerciali ed economici.

La citata legge n. 808 - che originariamente ha autorizzato stanziamenti, secondo le

varie tipologie di interventi, per circa 1.440 miliardi di lire (pari a 744 milioni di euro), - è stata

oggetto di rifinanziamento con vari provvedimenti legislativi finalizzati esclusivamente

all’attuazione degli interventi di ricerca e sviluppo. Tali provvedimenti, intervenuti a decorrere

dal 1993 e fino al 2007 hanno previsto l’istituzione e conseguente utilizzo di limiti di impegno

pluriennali (v. paragrafo n. 4).

I programmi industriali aeronautici in collaborazione internazionale ammessi al

finanziamento durante il periodo in riferimento (quadriennio 2004-2007) sono stati

complessivamente n. 134, le relative concessioni di finanziamenti sono ammontate ad oltre 1

miliardo di euro. Nello stesso quadriennio le erogazioni conseguenti alle predette concessioni

sono state di 255 milioni di euro. (v. paragrafo n. 5).

I rimborsi dei finanziamenti effettuati nel periodo 2004-2008 sono ammontati

complessivamente a circa 517 milioni di euro (v. paragrafo n. 7.1.).

La valutazione degli effetti degli interventi di cui alla legge n. 808/1985 in relazione agli

scopi fondamentali dalla legge stessa previsti deve tener conto che nel settore aeronautico i

programmi hanno tipicamente una lunga durata con un ritorno finanziario ed economico ben

oltre dieci anni dalla conclusione degli stessi. Per cui è possibile valutare gli effetti di cui sopra

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soltanto con riferimento a parametri macro-economici di settore ovvero a programmi nel

complesso del loro ciclo.

I dati acquisiti dall'Amministrazione con specifici monitoraggi1 sono sostanzialmente

adeguati per esaminare l'andamento dell'industria aeronautica italiana sotto il profilo sia

commerciale ed occupazionale che della crescita tecnologica, in relazione alle sue posizioni in

ambito internazionale, in modo da individuare ed adeguare progressivamente le strategie di

politica industriale ridefinendo e rimodulando gli obiettivi per il settore (v. paragrafo n. 12).

Circa gli aspetti relativi all’efficacia delle realizzazioni industriali in termini di

miglioramento delle condizioni di competitività delle industrie italiane in campo internazionale

nonché dell’ accrescimento dell'autonomia tecnologica dell'industria nazionale e delle ricadute

in termini di accrescimento della occupazione qualificata, (v. paragrafi 8, 9, 10 e 11)

l’istruttoria ha potuto rilevare, sulla base degli elementi forniti dall’Amministrazione, aspetti di

positività, relativamente ai casi esemplificativi di posizioni di raggiunta eccellenza dell’industria

nazionale rappresentati da realizzazioni originali, ovvero da partecipazioni a programmi

industriali comuni ovvero ancora alla fornitura di sistemi o parti di sistemi della

componentistica aeronautica utilizzata dai maggiori costruttori mondiali del settore.

Pur considerata la complessità delle citate rilevazioni e la circostanza che le valutazioni

risentono della particolare configurazione degli interventi realizzati, relativi a progetti la cui

dimensione comporta costi elevati con ritorni economici di lungo periodo, valutabili all’incirca in

quindici anni , il quadro di analisi sottoposto appare ancora meritevole di approfondimenti

ulteriori da parte dell'Amministrazione poiché la dinamica fortemente evolutiva del contesto

internazionale, nel quale le cooperazioni industriali così agevolate vanno a realizzarsi,

suggerisce un progressivo perfezionamento di modelli di monitoraggio e controllo dei risultati,

nonché in ordine alla influenza ricevuta e/o fornita dal settore aeronautico in relazione ad altri

comparti di attività, quali quello della Difesa e della ricerca scientifica.

Rimane in definitiva accertato che il settore aerospaziale risulta confermare il suo ruolo

strategico per gli effetti sul conseguimento di obiettivi di sviluppo per il Paese, e che gli

strumenti finanziari da utilizzare al riguardo devono poterne consentire contemporaneamente

l’agevole svolgimento e l’adeguamento alle reali condizioni del mercato e dell’economia.

1 I monitoraggi effettuati dall'Amministrazione riguardano: l'andamento dell'occupazione del settore aeronautico; l’esame dei "profili di azienda" forniti dalle imprese contenenti dati analitici relativi all'andamento commerciale e dell'occupazione nonchè alle attività svolte ed alle capacità tecnologiche sviluppate; l’esame dei risultati complessivi successivi di rispondenza dl mercato ai vari programmi aeronautici.

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1. OGGETTO E FINALITA' DELL'INDAGINE

La presente indagine riguarda la gestione degli interventi agevolativi per il settore

aeronautico.

Gli obiettivi dell'indagine sono i seguenti:

• valutazione dell'accrescimento dell'autonomia tecnologica dell'industria nazionale in

relazione allo sviluppo dei maggiori sistemi aeronautici;

• accertamento dell'accrescimento della occupazione qualificata;

• riscontro dell'effettivo miglioramento delle condizioni di competitività delle industrie italiane

in campo internazionale;

• verifica delle risorse complessivamente stanziate e degli oneri gravanti sul bilancio dello

Stato.

Inoltre l’indagine verifica l’eventuale realizzazione di operazioni per la partecipazione

italiana al capitale di rischio di società costituenti le strutture di cooperazione europea.

Problematiche relative alla ricerca nel settore aeronautico.

L’industria aeronautica è caratteristicamente un settore operante nella fascia alta della tecnologia e contraddistinto da

una elevata spinta all’innovazione. I grandi programmi dell'industria aeronautica - sia civile che militare - per la loro

natura interdisciplinare (aerodinamica, meccanica fine, elettronica, materiali avanzati, ecc.) richiedono la capacità di

dominare molteplici problematiche dando vita a studi e ricerche su diverse linee tutte fra loro coordinate nel tempo e

convergenti sul risultato finale di progettare e sviluppare un sistema complesso.

La componente di ricerca applicata e sviluppo industriale è quindi vitale per il settore aeronautico; essa inoltre assume

grande rilevanza a livello di macroeconomia in quanto la ricerca aeronautica ha un valore trainante per l’innovazione in

molteplici comparti industriali che vengono a beneficiare di una capacità di avviare grandi iniziative innovative.

I progetti di ricerca e sviluppo per la realizzazione di programmi aeronautici sono tipicamente di grandi dimensioni e

presentano tempi di recupero molto in là nel tempo. Uno studio della First Boston sulla struttura dell’industria

aeronautica che tuttora è pienamente valido (“The jetliner business” del 1984) evidenzia che - date le curve tipiche dei

flussi di cassa di un grande programma aeronautico - il punto di equilibrio può essere raggiunto solo in periodi

superiori ai dodici anni e, tutto ciò sempre che il prodotto (aereo o motore) non subisca sostanziali modifiche in corso

d'opera (ciò appesantirebbe la curva degli esborsi) e che il rateo di vendita evidenziasse buoni risultati commerciali (ad

esempio vendita - per un aereo da 150 a 200 posti - di almeno 700 aerei nell'arco di 10 anni).

Quanto sopra evidenziato - le grandi dimensioni degli investimenti in ricerca e sviluppo e i lunghi tempi per il

raggiungimento del break-even - comportano l’esigenza per l’industria di beneficiare di interventi sussidiari dello Stato.

I principali Paesi europei - convinti che il possesso di una industria aeronautica nazionale è un elemento di valenza

strategica sia sotto il profilo della sicurezza nazionale sia come fattore trainante per il sistema industriale - dagli anni

’60 - ’70 hanno avviato politiche di supporto finanziario delle proprie industrie aeronautiche.

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2. QUADRO NORMATIVO DI RIFERIMENTO

Il provvedimento fondamentale per la realizzazione della politica di promozione e

sviluppo dell'industria aeronautica è rappresentato dalla legge n. 808 del 24 dicembre 19852.

Si ricorda che tale legge era stata auspicata dal CIPI nella deliberazione del 21 maggio

1981 di approvazione del Programma finalizzato per l’industria aeronautica (G.U. n.160 del 12

giugno 1981), nella quale era stata esplicitata l’esigenza di “misure normative, in un quadro

normativo comparabile a quello esistente negli altri Paesi”.

La citata legge n.808 del 1985 si prefigge in particolare - con riferimento alla

partecipazione di imprese nazionali a programmi industriali aeronautici in collaborazioni

internazionali - gli obiettivi di incentivare lo sviluppo tecnologico dell’industria aeronautica, il

consolidamento dei livelli occupazionali e il saldo positivo della bilancia dei pagamenti.

Al fine di perseguire tali obiettivi la legge n.808 ha previsto molteplici strumenti di

intervento per promuovere l’attività delle imprese nazionali nelle varie fasi di programma. Negli

oltre venti anni di attuazione della legge, in conseguenza dell’evoluzione dell’ordinamento

giuridico, il quadro degli interventi e delle procedure ha registrato significative variazioni.

QUADRO NORMATIVO ORIGINARIO

La legge n. 808 prevede in primo luogo interventi finanziari del Ministero dell’Industria,

del Commercio e dell’Artigianato (ora dello Sviluppo Economico) miranti a promuovere progetti

di ricerca e sviluppo.

A tale scopo, in particolare, è disposta la concessione di finanziamenti alle anzidette

imprese operanti nel settore aeronautico (finanziamenti in forma diretta), per l'elaborazione di

programmi e l'esecuzione di studi, progettazioni, sviluppi, realizzazioni di prototipi, prove,

investimenti per industrializzazione ed avviamento alla produzione, fino alla concorrenza dei

relativi costi (art. 3, comma 1, lett. a), senza corresponsione di interessi. Tali finanziamenti

sono rimborsabili mediante quote sul ricavato della vendita dei prodotti oggetto del programma

in collaborazione determinate in relazione ai previsti risultati commerciali ed economici (art. 4,

comma 9, lett. c).

La legge n.808 prevede altresì interventi a sostegno della produzione e della

commercializzazione di prodotti aeronautici tecnologicamente avanzati (articolo 3, comma 1,

lettere b e c). Si anticipa, come meglio spiegato più sotto, che gli interventi riguardanti la

2 La legge n. 808/1985 è stata negli anni oggetto di provvedimenti legislativi di rifinanziamento: l. 23.12.1999 n. 488; l. 19 luglio 1993 n. 237; l. 22 novembre 1994 n. 644; l. 7 agosto 1997 n. 266; l. 23 dicembre 2000 n. 388; l. 24 dicembre 2003 n. 350; l. 27.12.2006 n. 296, comma 883. La materia è stata oggetto di normativa secondaria. In merito si citano, in primo luogo: • il D.M. 18.6.86 relativo a modalità e procedure per la presentazione delle domande e della relativa

documentazione; • il D.M. 14.3.88 relativo ai tempi di erogazione e condizioni e modi di restituzione dei mutui; • le delibere prima del CIPI e successivamente (sulla base del D.P.R. 20 aprile 1994, n. 373) del CIPE relative alle

condizioni di ammissibilità agli interventi, alla indicazione delle priorità e alla determinazione dei criteri per lo svolgimento delle istruttorie. Nel periodo 2004/2007 sono state applicate: la delibera 2.8.2002 e la delibera 22.3.2006.

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produzione non sono più attuati da tempo e che quelli riguardanti la commercializzazione non

sono mai stati attuati.

Ciò premesso, si ricorda che, relativamente a produzione e commercializzazione, la

legge 808 prevedeva in particolare la concessione di contributi in conto interessi sui

finanziamenti concessi da istituti di credito:

� per lo svolgimento dell'attività di produzione di serie, nella misura del 70 per cento del

costo del programma di produzione considerato e per un periodo massimo di cinque anni

(comma 1, lett. b);

� per un periodo massimo di dieci anni, relativi a dilazioni di pagamento ai clienti finali,

nelle misure necessarie ad allineare le condizioni del finanziamento a quelle praticate dalle

istituzioni finanziarie nazionali delle imprese estere partecipanti al programma (comma 1,

lett. c).

La medesima legge n.808 prevede che le condizioni di ammissibilità dei programmi agli

interventi di cui all'articolo 3 sono stabilite, su proposta del Ministro dell'industria, del

commercio e dell'artigianato, dal Comitato interministeriale per il coordinamento della politica

industriale (art. 4, comma 1).

Le modalità e le procedure per la presentazione delle domande e della relativa

documentazione sono stabilite, con proprio decreto, dal Ministro dell'industria (art. 4, comma

6)3.

Relativamente alla procedura per la concessione degli interventi, la legge n.808 prevede

un iter articolato in due fasi. Una prima fase si conclude con l’ammissione del programma ai

benefici previsti dall'articolo 3 deliberata dal Comitato interministeriale per il coordinamento

della politica industriale, su proposta del Ministro dell'industria (che riceve le istanze), e previo

parere del Comitato per lo sviluppo dell'industria aeronautica, istituito dall'articolo 2 della

citata legge (art. 4, comma 8).

Nella fase successiva, in caso di ammissione del programma ai benefici previsti

dall'articolo 3, la legge prevedeva in origine che il Ministro dell'industria, del Commercio e

dell’Artigianato con propri decreti stabilisse:

a) la misura, i tempi e i modi di erogazione dei finanziamenti e dei contributi nonchè le

condizioni per l'eventuale revoca od interruzione dei benefici o per l'applicazione di penali

3 Per gli interventi di cui all'art. 3, lett.a), della legge 808/1985, le imprese devono presentare al Ministero dello sviluppo economico apposita istanza contenente, ai sensi dell'art. 4, comma 5, della citata legge n. 808: • il programma delle attività da svolgere; • le condizioni ed i modi della partecipazione al programma industriale aeronautico in collaborazione internazionale; • i risultati commerciali ed economici previsti; • la localizzazione delle attività e gli effetti sui livelli e sulla qualificazione dell'occupazione, con preminente

riferimento alle aree meridionali; • la previsione sui tempi di attuazione e sui fabbisogni finanziari del programma. Trattandosi, poi, di benefici non cumulabili, le imprese interessate devono espressamente indicare, nella domanda, eventuali agevolazioni concesse e/o ottenute, in relazione a programmi o attività similari. Per gli interventi di cui all'art. 3, lett. b), della legge 808, l'iter procedimentale è pressochè identico a quello per i finanziamenti di cui alla lett. a), ad eccezione del fatto che, trattandosi in questo caso, di contributi in conto interessi, non è previsto, da parte dell'impresa, alcun rimborso allo Stato.

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in caso di totale o parziale mancata realizzazione del programma o ritardi nella stessa

realizzazione;

b) i criteri ai quali dovrà attenersi l'impresa beneficiaria dei finanziamenti o dei contributi per

documentare l'attuazione del programma nella relazione di bilancio relativa a ciascuno

degli esercizi immediatamente successivi a quelli in cui hanno avuto luogo le singole

erogazioni;

c) le condizioni ed i modi per la restituzione allo Stato dei finanziamenti di cui all'articolo 3,

primo comma, lettera "a", senza corresponsione di interessi, mediante quote sul ricavato

della vendita dei prodotti oggetto del programma in collaborazione, determinate in

relazione ai previsti risultati commerciali ed economici (art. 4, comma 9).

Relativamente in particolare alla facoltà di cui al 9° comma, lettera "a" dell’art. 4 della

legge 808, il Ministro dell’Industria ha ritenuto, sin dall’inizio, che dovesse, più

opportunamente, essere oggetto in via preventiva di normativa secondaria e non rimessa a

valutazioni caso per caso che si sarebbero più facilmente prestate a gravami di parzialità per

comparazione fra i vari casi. In questo ambito, riguardo all’erogazione dei finanziamenti di cui

all’art.3, comma 1, lettera a), è stato disposto che i finanziamenti in questione sono erogati

solo successivamente alla presentazione di rendiconti (di regola annuali) riguardanti le attività

di ricerca e sviluppo effettuate e i relativi costi sostenuti e alla loro verifica.

Il Ministro dell'industria, del commercio e dell'artigianato è tenuto a redigere

annualmente – ai sensi dell'art. 2, comma 6, della legge n. 808/1985 – una relazione sullo

stato dell'industria aeronautica ed in particolare sull'attuazione dei programmi più significativi

per gli aspetti tecnologici, economici ed occupazionali, nonché sui finanziamenti e contributi

erogati e sull'attività svolta dal Comitato per lo sviluppo dell'industria aeronautica con

particolare riferimento ai pareri resi.

Detta relazione viene redatta sulla base dei singoli rapporti che, entro il 30 giugno di

ciascun anno, le imprese che abbiano ottenuto i finanziamenti ed i contributi devono

presentare al Ministero in ordine all'impiego dei benefici stessi.

La relazione in questione è trasmessa dal citato Ministro, entro il 31 luglio di ciascun

anno, al Comitato interministeriale per il coordinamento della politica industriale per la

trasmissione al Parlamento, unitamente alla relazione previsionale e programmatica di cui

all'articolo 15 della legge 5 agosto 1978 n. 468.

MODIFICHE INTERVENUTE E QUADRO NORMATIVO ATTUALE.

Nel corso degli oltre venti anni di applicazione della legge n.808 del 1985 sono

intervenute nel contesto dell’ordinamento diversi eventi che si sono riflessi sulla applicazione

della medesima legge determinando talune variazioni del suo quadro normativo. In particolare

tali variazioni hanno riguardato i temi di seguito indicati.

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Oggetto degli interventi.

Gli interventi della legge n. 808, dopo i primi anni, si sono concentrati esclusivamente

sulla promozione della ricerca e sviluppo (articolo 3, comma 1, lettera a).

In particolare, gli interventi riguardanti il supporto alle attività produttive (art. 3,

comma 1, lett. b), dopo una prima fase durante la quale sono stati utilizzati - a parte taluni

stanziamenti residui, come meglio specificato più oltre - gli stanziamenti iniziali, sono cessati;

e la norma in questione non è stata oggetto di nessun rifinanziamento.

L'articolo 3, comma 1, lettera c) della legge n. 808/1985 – il quale prevede agevolazioni

su finanziamenti concessi ai clienti finali dei prodotti aeronautici – non ha mai trovato concreta

applicazione in quanto non si è reso possibile trovare i modi per rendere tale norma

compatibile con gli impegni internazionali assunti – successivamente all'approvazione della

legge n. 808/1985 – dall'Italia nel quadro dell'accordo OCSE sul "Consensus" per i crediti

all'esportazione.

Al riguardo giova richiamare il decreto del Ministro del Tesoro (ora dell'Economia) 7

febbraio 1987, emanato sulla base del parere del Consiglio di Stato n. 1246/86 del 21 ottobre

1986, il quale ha ribadito che gli interventi agevolativi riguardanti operazioni connesse alla

commercializzazione all'estero di prodotti nazionali non possono discostarsi dalle "condizioni,

modalità e tempi previsti dalle decisioni e direttive comunitarie e degli accordi internazionali

(c.d. consensus)".

Riguardo agli interventi di cui all’art.3, comma 1, lettera b), infine una più attenta

definizione delle attività ammissibili è stata operata - in particolare nella citata delibera CIPE

del 2002 - allo scopo di assicurare l’individuazione di un perimetro pienamente coerente con

la disciplina comunitaria in materia di aiuti di Stato alla ricerca e sviluppo.

Procedura di concessione dei finanziamenti

La procedura prevista dalla legge n.808 (articolata in due fasi caratterizzate

rispettivamente da provvedimenti del Comitato interministeriale per il coordinamento della

politica industriale e del Ministro dell’Industria, Commercio e Artigianato) è stata modificata in

due momenti successivi.

La prima modifica è conseguente al D.P.R. 20 aprile 1994, n. 373, che ha determinato

la soppressione del CIPI e la attribuzione delle sue competenze in parte al CIPE e in parte al

Ministro dell’Industria, del Commercio e dell’Artigianato, e in particolare al CIPE la

“formulazione degli indirizzi e obiettivi generali per lo sviluppo dell’industria aeronautica di cui

all’art. 4 della legge 24 dicembre 1985, n.808” (art. 2, comma 1, lettera c) e al Ministro la

“ammissione di progetti alle agevolazioni di cui all’art. 3 della legge 24 dicembre 1985, n.

808” (art. 2, comma 2, lettera p).

Ulteriore variazione è derivata dal Decreto Legislativo 30 Marzo 2001, n.165 che ha

ridefinito i ruoli e le competenze del Ministro e dei dirigenti: in conseguenza di tale normativa,

l’ammissione dei programmi ai benefici di cui all’art.3 della legge n.808 e la definizione di

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quanto indicato al citato comma 9 dell’art.4 della medesima legge sono attribuiti alla

competenza dei dirigenti.

Modalità di finanziamento.

Per motivi connessi alle esigenze di bilancio, a partire dal 1993 (legge 19 luglio 1993 n.

237) sono state modificate le modalità con cui nel bilancio dello Stato sono stanziati i fondi

destinati agli interventi della legge n.808. Si è verificato infatti il passaggio dagli stanziamenti

diretti (così come previsto negli stanziamenti originali disposti dalla legge n.808 per gli

interventi di cui all’art.3, comma 1, lettera a) alla istituzione dei c.d. "limiti di impegno"4

(inizialmente - nell’ambito dei primi rifinanziamenti - di durata decennale, e successivamente -

in una seconda fase di rifinanziamenti - di durata quindicennale). In conseguenza della

necessità di dover utilizzare “limiti di impegno”, il pagamento dei finanziamenti è attuato in

modo differito, in un arco di tempo strettamente correlato al “limite di impegno” utilizzato.

Tale approccio comporta inevitabilmente una riduzione dell’effetto di incentivazione, in

quanto - a fronte di costi sostenuti e verificati - il beneficio finanziario viene usufruito solo con

una dilazione che per gli interventi deliberati negli ultimi anni, in relazione a limiti

quindicennali, supera largamente i 10 anni. Queste conseguenze sono solo in misura molto

ridotta attenuate dal più elevato livello della rata iniziale (si ricorda che l’assunzione

dell’impegno in bilancio viene formalizzata all’atto dell’emissione del provvedimento di cui

all’art.4, comma 6, mentre la prima rata di finanziamento viene erogata solo dopo la

rendicontazione e le successive verifiche e pertanto l’anno successivo a quello di emissione del

predetto decreto, per cui la stessa prima rata beneficia delle due prime quote di impegno).

Allo scopo di rendere concretamente possibile alle imprese beneficiarie di attualizzare le

rate di finanziamento dilazionate come specificato più sopra (per le piccole e medie imprese

in particolare è una costante esigenza), il legislatore ha disposto che il sistema del "limite di

impegno" venisse integrato con la previsione della possibilità di accollo, da parte dello Stato,

delle rate di ammortamento dei mutui contratti dalle imprese aeronautiche (art. 2, comma 6,

decreto-legge 27 settembre 1994 n. 547, convertito in legge 22 novembre 1994 n. 644).

Restava in ogni caso fermo che gli oneri delle operazioni di attualizzazione rimanevano a

carico delle imprese che ricorrevano a tali operazioni finanziarie.

4 Il ricorso al “limite di impegno” è stata una necessità quando l'aggravarsi della crisi del debito pubblico ha reso economicamente insostenibile lo stanziamento diretto dell'intera somma su una sola annualità. Peraltro l'adozione dell’utilizzo del “limite di impegno” ha creato una grave discrasia fra momento della concessione del beneficio (e conseguentemente dell’assunzione dell’impegno) e della successiva erogazione Comunque questo meccanismo di finanziamento frazionato, che l'Amministrazione ha dovuto utilizzare per interventi da effettuarsi in un settore che richiede intensi volumi di investimento, ha permesso di sviluppare costose innovazioni di prodotto e di processo, e di mantenere i livelli di occupazione e il consolidamento del posizionamento competitivo dell’industria aeronautica italiana in ambito internazionale, consentendo quindi la realizzazione degli obiettivi fondamentali della legge n.808. Per poter conseguire tali obiettivi è stato necessario prevedere che i rimborsi abbiano inizio solo nell’anno solare successivo all'ultima erogazione. Si nota comunque che i rimborsi non maturano, come nel tradizionale mutuo feneratizio, con lo schema lineare del mutuo alla francese per semestralità od annualità costanti, ma secondo un piano di ammortamento predisposto in considerazione del piano degli incassi.

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L’applicazione della norma del citato art.2, comma 6 del decreto legge n.547 del 1994

non può attualmente avere luogo in conseguenza della disciplina dei “limiti di impegno” posta

in essere dall’art.4, comma 177 della legge n. 350 del 2003, che ha escluso accolli da parte

dello Stato dell’ammortamento di mutui (anche per la sola componente capitale).

Si ricorda infine che la citata delibera del CIPE del 2006 - sulla base del combinato

disposto dell’art.4, comma 177 della legge n.350/2003 (e successive variazioni e modificazioni)

e dell’art. 5, comma 16 bis, del D.L. n. 35/2005 convertito nella legge 14 maggio 2005 n. 80

ha meglio definito le modalità di restituzione dei finanziamenti come più puntualmente viene

illustrato nel prosieguo (cap. 7 - Rimborsi dei finanziamenti), prevedendo altresì per i

programmi funzionali agli interessi della sicurezza nazionale il regime di corresponsione di

“diritti di regia” (questa disposizione sarà operativa per concessioni successive al 2007).

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TABELLA SINOTTICA DELL’EVOLUZIONE NORMATIVA 808

Interventi e procedura

Norma originaria Norma vigente attualmente

Definizione delle ditte ammissibili

Art.1, c.3 legge 808 Delibera CIPI 1986

Principale attività aeronautica (criterio: fatturato ultimo triennio)

Art.1, c.3 legge 808 Delibera CIPE 2006 (1.1 e 1.2)

Principale attività aeronautica (fatt.to ultimo triennio: per scorpori - fusioni aziende originarie)

Attività agevolabili

Art.3, c. 1 legge 808 Delibera CIPI 1986

Attività di : ricerca e sviluppo, produzione, commercializ. ne

Art.1, c.3 legge 808 Delibera CIPE 2006 (1.5)

Esclusivamente attività di ricerca e sviluppo

Modi finanziamento Legge 808 - art.3 c.1, lett.a)

Legge n.808 art.9

Stanziamenti diretti

Legge n.296/2006 (comma 883)

Limiti di impegno

Istanza ammissione

Legge 808 art. 4, c.5 D.M. 18.6.1986

M.I.C.A.

Legge 808 art. 4, c.5 D.M. 18.6.1986 Del.CIPE 2006 (3.2)

M.S.E. DGCPI

Perizia tecnica cattedratico

D. M. 18 giugno 1986

Asseverazione validità e previs. tempi e costi

Delibera CIPE 2006 ( 3.3 )

Idem

Fase istruttoria

D. M. 18 giugno 1986

M.I.C.A.

Delibera CIPE 2006 (3.5, 3.6, 3.7, 3.8, 3.9)

M.S.E. DGCPI

Valutazione Comitato sviluppo ind. aeronautica

Legge 808 art. 2, c 1

Parere obbligatorio Partecipazione di tre esperti (assenza rapporti con ditte)

Legge 808 art.2,c.1 Delibera CIPE 2006 (3.5)

Idem

Ammissione ai benefici e concessione finanziamenti

Legge 808 art. 4, c 8 Legge 808 art.4, c.9

Deliberazione CIPI (ammissione) Decreto Ministro (concessione)

D.P.R. 373/1994 D.Lgs n.265/2001 Delibera CIPE 2006 (3.15)

Decreto Dirigenziale Concessione per frazioni attività

Erogazioni

D.M. 14.3.1988 art.2

Verifica consuntivo (con perizia cattedratico) Erogaz.ne unitaria

D.M. 14.3.1988 art.2 Delibera CIPE 2006 (3.19)

Idem Erogazione per quote (come da lim.impegno)

Restituzione finanziamento

Legge 808 art.4, c.9

Restituzione per ratei predeterminati in relazione al piano vendite approvato

Delibera CIPE 2006 (4)

idem Per programmi funzion. sicurezza nazionale (o di

13

in sede di concessione.

interesse europeo), corresponsione di diritti di regia con scaglioni crescenti

3. PROFILI ORGANIZZATIVI

L'attività istruttoria funzionale alla concessione dei benefici di cui all'articolo 3, comma

1, lettera a) della legge n. 808/1985, e la successiva attività di verifica dei consuntivi ai fini

delle erogazioni dei finanziamenti è stata svolta nel periodo 2004/2007 dall'ufficio D3 della

Direzione Generale sviluppo produttivo e competitività del Ministero delle attività produttive

(attualmente detta attività è svolta dagli uffici VIII e IX della Direzione Generale per la politica

industriale – Dipartimento per la competitività – del Ministero dello sviluppo economico, delle

comunicazioni e del commercio internazionale)5.

Le attività per l'applicazione della legge in questione hanno rappresentato l'impegno

totale o, in alcuni casi, di gran lunga prevalente del personale dell'ufficio D3, compreso il

dirigente.

Oltre al personale del Ministero, inoltre, presta servizio presso detto ufficio anche

personale militare interforze distaccato in virtù di apposite convenzioni6.

Questo personale militare – il cui costo è a carico del Ministero della Difesa – è addetto

in modo sistematico allo svolgimento di tutte le azioni strumentali per consentire al personale

del Ministero di concentrarsi, pressochè esclusivamente, sulle aree istruttorie, decisionali e di

controllo per la gestione della legge n. 808/1985.

Va in aggiunta ricordato che – dato che i programmi oggetto degli interventi della legge

n. 808 sono caratterizzati da tematiche specialistiche di alta tecnologia – il Ministero da lungo

tempo - per effettuare analisi e valutazioni circa aspetti specialistici e tecnicamente complessi

di attività di solito innovative in aree tecnologicamente avanzate, analisi e valutazioni che

richiedono conoscenze ed esperienza il cui possesso non può ragionevolmente essere reperito

all’interno delle strutture della Amministrazione - si avvale, sia in fase di analisi istruttorie sia

in fase di esame dei rendiconti e di verifiche riguardanti l'attuazione dei programmi stessi,

dell'opera di cattedratici esperti nelle specifiche materie.

In particolare, in forza di una prassi consolidata e di specifiche disposizioni contenute

nella normativa secondaria (vedansi in ordine temporale prima il citato decreto ministeriale

5 In particolare il personale del Ministero in servizio presso detto ufficio risultava costituito da: 1 dirigente di II fascia; 1 funzionario di posizione C3 super; 1 impiegato di posizione C2; 2 impiegati di posizione C1 super; 1 impiegato di posizione B3. 6 In particolare dal 2005 tale personale è costituito da sette unità: 2 unità di posizione economica C1 super; 2 unità di posizione economica C1; 1 unità di posizione B3S; 2 unità di posizione B3.

14

relativo alla procedura di presentazione delle domande7 e la delibera del CIPI del 28 dicembre

19938, e successivamente - per il periodo interessato dalla presente indagine - il punto 3, sub

3.3 della delibera CIPE del 2 agosto 20029 e il punto 2, sub 2.2. lett. a della delibera CIPE del

22 marzo 200610), le aziende beneficiarie sono tenute a sottoporre all'Amministrazione

articolate relazioni di cattedratici sia per la valutazione delle istanze che per supportare la

verifica della realizzazione dei programmi.

La previsione di queste perizie non va confusa con l’altra previsione recata dall’articolo

2, comma 1 della legge che prevede l’inserimento nel Comitato per lo sviluppo dell’industria

aeronautica di tre esperti, di regola cattedratici universitari di discipline aeronautiche “scelti fra

persone di qualificata esperienza nel settore e non legate da rapporti di dipendenza o di

partecipazione a consigli di Amministrazione di aziende del settore” (art. 2, c. 1 della legge

808/85), i quali sono chiamati ad esaminare le proposte di intervento formulate dai competenti

uffici, quindi agendo in contraddittorio con il parere dato dagli esperti prescelti dall’azienda,

parere allegato all’istanza di richiesta.

7 Decreto Ministro dell’Industria, del Commercio e dell’Artigianato 18 giugno 1986 in G.U. 20 novembre 1986 Dispone che il Ministero dell’Industria, oggi dello Sviluppo Economico, oltre alla documentazione prevista negli allegati alla domanda ed indicati in tale decreto, possa richiedere “ulteriori documentazioni e dati” 8 Delibera del CIPI del 28 dicembre 1993 E’ prevista la facoltà del Ministero di ottenere dall’impresa l’integrazione della necessaria documentazione giustificativa prescritta per le domande – nonché in sede di consuntivazione – con “una analitica relazione tecnica redatta da un esperto tecnico esterno di notoria qualificazione”. 9 Delibera CIPE del 2 agosto 2002 – punto 3, sub 3.3. "La Direzione Generale ha la facoltà di chiedere all'impresa dati, notizie e documentazioni integrative ritenuti necessari, inclusa una relazione concernente il programma predisposto da un esperto qualificato di chiara e provata fama, esterno alla struttura dell'impresa stessa, nonchè di convocare per audizioni rappresentanti dell'impresa”. Nella stessa delibera si fa riferimento in modo puntuale all’onere del beneficiario in sede di rendiconto di presentazione di “analitica relazione tecnica redatta da un cattedratico di notoria qualificazione”. 10 Delibera CIPE del 22 marzo 2006 – punto 2, sub 2.2. lett. a “Ai fini di una precedenza nell'assegnazione dei fondi a parità delle valutazioni di cui al precedente punto 2.1.,si devono prendere in considerazione i seguenti requisiti: a) uno specifico maggiore rischio nei tempi di ritorno dell'investimento quale diretta conseguenza dell'elevata innovatività tecnologica del progetto, comprovato da un rapporto di cattedratico universitario di settore di chiara e provata fama, estraneo all'impresa richiedente ed alle eventuali società che direttamente o indirettamente ne hanno il controllo.” I requisiti di cui alle successive lettere b), c), e d) vengono omessi in quanto non pertinenti all'argomento in trattazione.

15

4. QUADRO FINANZIARIO

La legge 24 dicembre 1985 n. 808 autorizzò stanziamenti, secondo le varie tipologie di

interventi, per circa 1.440 miliardi di lire (pari a circa 744 milioni di euro), di cui: a) 690

miliardi di lire (pari a circa 356 milioni di euro), per gli anni 1985-1989, quali stanziamenti

diretti finalizzati agli interventi di cui all’art.3, comma 1, lettera a; b) 250 miliardi di lire (pari

a circa 129 milioni di euro) per gli anni 1986-1992, finalizzati agli interventi di cui all’art.3,

comma 1, lettera b; c) 500 miliardi di lire (pari a circa 259 milioni di euro),per il periodo 1988-

1997, finalizzati agli interessi di cui all’art.3, comma 1, lettera c).

Questi stanziamenti consentirono l’attuazione di molteplici interventi di cui all'articolo 3,

comma 1, lettera a) di detta legge (supporto alla ricerca e sviluppo), nonché di interventi di cui

all'articolo 3, comma 1, lettera b) (supporto all'attività produttiva).

Questi ultimi interventi - per i quali sono state adottate delibere con inizio nel 1989 e

termine nel 1995 - hanno comportato l’utilizzo di stanziamenti per 257 miliardi di lire (pari a

circa 133 milioni di euro). Come accennato precedentemente, per la loro attuazione sono stati

esauriti gli stanziamenti previsti a tale scopo dalla legge n. 808/1985 ed inoltre sono stati

utilizzati residui a carico del capitolo 7553 del bilancio dell'allora Ministero Industria Commercio

e Artigianato (deroga alla legge n. 425/1996 autorizzata dalla Presidenza del Consiglio dei

Ministri con nota n. 17606 del 16 dicembre 1996).

Non hanno invece trovato alcuna attuazione interventi ai sensi dell'articolo 3, comma 1,

lettera c) (supporto alla commercializzazione) per le difficoltà precedentemente menzionate di

operare in modo compatibile con gli impegni internazionali connessi all'accordo OCSE sul

"Consensus" per i crediti all'esportazione.

A decorrere dal 1993 hanno avuto luogo molteplici rifinanziamenti della legge n.808 ma

esclusivamente per l'attuazione degli interventi di cui all’art.3, comma 1, lettera a). E’ stato

già segnalato che per operare tali rifinanziamenti è stato fatto ricorso all’istituzione di “limiti di

impegno” prima decennali e successivamente, a partire dalla legge 23 dicembre 1999, n.488

(legge finanziaria 2000), di durata quindicennale.

Il quadro dei limiti di impegno pluriennali istituiti per l’attuazione degli interventi di

sostegno alle attività di ricerca e sviluppo (art.3, comma 1, lett.a) è riportato nella tabella 1 11.

11 Vengono elencati di seguito i provvedimenti legislativi mediante i quali è stata rifinanziata la legge n. 808 del 1985. La legge 19 luglio 1993 n. 237 (articolo 6, comma 4) autorizza limiti di impegno decennali di 50 miliardi di lire per ciascuno degli anni 1993 e 1994. La legge 22 novembre 1994 n. 644 (articolo 2, comma 6) autorizza limiti di impegno decennali di 25 miliardi di lire, con decorrenza 1994, e 50 miliardi di lire, con decorrenza 1995. La legge 7 agosto 1997 n. 266 (articolo 4, comma 2) autorizza un ulteriore limite di impegno decennale di 105 miliardi di lire riferiti al 1998. La legge 23 dicembre 1999 n. 488 prevede due limiti di impegno quindicennali di 45 e 44 miliardi di lire, il primo con inizio dal 2001 ed il secondo dal 2002. La legge 23 dicembre 2000 n. 388 istituisce un limite di impegno quindicennale, a decorrere dal 2002 per un importo di 40 mliardi di euro. La legge 24 dicembre 2003 n. 350 autorizza due limiti di impegno quindicennali di 10 e 30 milioni di euro, il primo con decorrenza 2004 ed il secondo 2005. La legge 27 dicembre 2006 n. 296 (comma 883) autorizza tre limiti di impegno quindicennali di 40 milioni di euro, ciascuno, a decorrere rispettivamente dal 2007, dal 2008 e dal 2009.

16

5. PROGRAMMI FINANZIATI DURANTE IL QUADRIENNIO 2004-2007 E RELATIVI PAGAMENTI

EFFETTUATI IN DETTO PERIODO

5.1. Programmi finanziati

I programmi industriali aeronautici in collaborazione internazionale ammessi al

finanziamento di cui all'articolo 3, comma 1, lettera a) della legge n. 808/1985, durante il

periodo considerato sono stati complessivamente 134 di cui:

• 41 riguardanti il settore civile

• 93 concernenti la funzione sicurezza nazionale12

5.2. Ammontare dei finanziamenti chiesti e concessi nel periodo considerato

Si riportano nel seguente prospetto i dati riassuntivi, concernenti i programmi che sono

stati oggetto di concessioni nel periodo 2004-2007 (in particolare dati relativi a richieste,

concessioni e conseguenti erogazioni).

(valori in migliaia di euro)

IMPORTI EROGATI SU CONCESSIONI 2004-2007 PROGRAMMI

FINANZIATI IMPORTI CHIESTI

IMPORTI FINANZIATI E IMPEGNATI

COMPETENZA RESIDUI TOTALE

Settore civile 274.140 205.997 33.827 25.934 59.761 Settore sicurezza nazionale 1.059.301 795.712 103.613 91.322 194.935

TOTALE 1.333.441 1.001.709 137.440 117.256 254.696

Fonte: Elaborazione C.d.c. su dati forniti dall'Amministrazione

Da detto prospetto risulta che le istanze presentate ed esaminate nel quadriennio in

questione evidenziano costi per 1.333.441.000 euro.

A fronte di questi costi i provvedimenti di concessione13 - decreti dirigenziali ai sensi

del 9° comma dell’art. 4 della Legge - hanno definiti gli importi dei finanziamenti nella misura

del 75% dei costi ammissibili14. Si tratta di benefici ammontanti ad oltre 1 miliardo di euro, con

un finanziamento variabile da un minimo di 244 mila euro ad un massimo di oltre 59 milioni di

euro.

12 Tra i 93 programmi concernenti la sicurezza nazionale, sono inclusi 19 programmi realizzati da minori aziende che producono ricambistica aeronautica di secondo e/o terzo livello ovvero sono in grado di mantenere aeromobili leggeri (inferiori alle due tonnellate) utilizzati dall'Aviazione Leggera dell'Esercito (ALE), in linea di massima, con sede nel raggio di 30-50 chilometri dalle maggiori basi aeree (Cameri, Rivolto, Ciampino, Grazzanise, Grottaglie, etc.). 13 Il 9° comma dell’art. 4 della Legge n.808 rimette al provvedimento di concessione [originariamente Decreto del Ministro, ora – ai sensi del Decreto Legislativo 30 Marzo 2001, n.165 che ha ridefinito i ruoli e le competenze del Ministro e dei dirigenti - Decreto Dirigenziale] la determinazione della misura del finanziamento, fermo restando che ai sensi dell’art.3, comma 1, lettera a) non possono superare l’ammontare dei costi. 14 La definizione dell’importo dei finanziamenti nei D.D. reca la esplicita motivazione “TENUTO CONTO che l’andamento dei conti pubblici, in relazione al raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica per l’anno in corso, consente un finanziamento nella misura massima del 75% dei costi ammissibili”.

17

Nelle tabelle 2-4 sono riportate analisi delle richieste e dei finanziamenti concessi per

natura del progetto e filiera tecnologica.

I predetti finanziamenti sono erogati tramite quote pluriennali, definite non in modo

lineare con importi costanti, ma in modo opportunamente articolato in base alle disponibilità

finanziarie, ovviamente a concorrenza dell’ammontare del finanziamento concesso. Poiché di

norma all’avvio delle erogazioni può essere dato corso solo dopo un anno dall’assunzione

dell’impegno (che viene effettuato all’atto del provvedimento di ammissione ai benefici)

essendo prescritto che tale avvio è legato all’approvazione del rendiconto annuale per cui

necessariamente può verificarsi soltanto l’esercizio successivo a quello dell’impegno, è

fisiologico che la prima quota sia di importo superiore alle quote successive. Vale la pena di

notare che tale impostazione è coerente con l’esigenza di minimizzare i residui, nonchè con

l’obiettivo di massimizzare l’effetto di incentivazione che tanto è maggiore quanto più

accelerate sono le erogazioni del finanziamento.

Le erogazioni effettuate nel periodo 2004-2007 in relazione alle concessioni del

medesimo periodo sono ammontate a 254.696 migliaia di euro.

5.3. Situazione del capitolo 7421 relativa al periodo 2004-2007

La situazione del capitolo 7421 dello stato di previsione della spesa del Ministero dello

sviluppo economico, riguardante gli interventi agevolativi per il settore aeronautico, risulta

essere la seguente.

(valori in migliaia di euro)

PAGAMENTI ANNO RESIDUI

STANZIAMENTI EFFETTIVAMENTE

IMPEGNATI

MASSA SPENDIBILE

RESIDUI COMPETENZA TOTALE

1 2 3 4 (2+3) 5 %

5/2 6

% 6/3

7 (5+6) %

7/4

2004 128.958 124.137 253.095 43.152 33 15.570 13 58.722 23

2005 194.240 184.137 378.377 85.190 44 51.369 28 136.559 36

2006 239.538 174.719 414.257 109.422 46 67.983 39 177.405 43

2007 235.018 274.719 509.737 80.492 34 50.362 18 130.854 26

Fonte: elaborazione C.d.c. su dati del Sistema informativo Rgs/Cdc.

Il prospetto sopra riportato rappresenta sinteticamente la gestione delle provvidenze di

cui all'articolo 3, comma 1, lettera a) della legge n. 808 del 1985, nel periodo 2004-2007. In

esso sono riportati i seguenti dati:

- colonna n. 2 – residui di stanziamento dell'anno precedente;

- colonna n. 3 – disponibilità finanziarie apportate, nel corso degli anni, dalle diverse

leggi di rifinanziamento pluriennale (644/1994, 266/1997, 488/1999, 388/2000,

350/2003, 296/2006);

18

- somme effettivamente erogate, nel corso dell'esercizio finanziario, sia in conto

competenza (colonna n. 6) che in conto residui (colonna n. 5), nonchè le percentuali di

dette erogazioni rispetto agli stanziamenti (colonna 3) ed ai residui (colonna 2).

Le erogazioni complessive del quadriennio 2004-2007 ammontano a 503.540 migliaia di

euro. Si precisa che tale importo comprende, oltre le erogazioni conseguenti alle concessioni

del medesimo quadriennio 2004-2007 pari a 254.696 migliaia di euro (come indicato al

paragrafo 5.2), anche le erogazioni di quote conseguenti a concessioni precedenti.

L'andamento delle erogazioni sia in conto competenza che in conto residui è risultato

crescente nel triennio 2004-2006 e decrescente nel 2007, sia in valore assoluto che in

percentuale.

19

6. CENNI RELATIVI ALL’APPLICAZIONE DELLA LEGGE NEL 2008

Sulle attività di gestione della legge n.808 nell’esercizio 2008 ha influito in modo

determinante la decisione della Commissione europea in data 11 marzo 2008,15 con la quale è

stata chiusa la procedura di indagine formale relativa all’applicazione della legge n.808. La

suddetta decisione ha rappresentato la sostanziale conferma del riconoscimento della

compatibilità del sistema della legge n.808 con la normativa comunitaria in materia di aiuti di

Stato alla ricerca. Con la stessa è stato conseguentemente rimosso l’ostacolo che aveva

impedito la realizzazione di nuovi interventi negli ultimi due anni.

Non si è peraltro resa possibile una piena ripresa dell’operatività della legge n.808 con

l’attivazione di nuovi interventi a beneficio dell’intera gamma dei progetti aeronautici, in

quanto con comunicazione della Commissione europea del 30 dicembre 2006 è stata

promulgata la nuova disciplina comunitaria in materia di aiuti alla ricerca (con efficacia dal 1°

gennaio 2007), in sostituzione della precedente normativa del 1996. Pertanto il riavvio della

applicazione della legge in questione deve essere rinviato in attesa della conclusione dl

processo di approvazione di una nuova normativa secondaria che assicuri la piena compatibilità

con la citata disciplina comunitaria del 2007. Fanno eccezione i progetti nell’area strategica

della difesa nazionale (e pertanto non assoggettati alla giurisdizione comunitaria) e quelli di

partecipazione a programmi di comune interesse europeo.

Taluni di questi progetti presentanti carattere di urgenza, sono stati sottoposti nella

sessione del 17 dicembre 2008 al parere del Comitato di sviluppo dell’industria aeronautica, il

quale - ai sensi dell’ art. 2, comma 4 - ha espresso un parere favorevole all’ammissione degli

stessi ai benefici della 808.

I progetti esaminati riguardano le seguenti aree:

- addestratori ad ala fissa

- biturboelica tattici della famiglia C27J

- programmi dell’avionica e delle comunicazioni militari

- partecipazione a programmi della famiglia Airbus

15 Decisione della Commissione europea dell’11 marzo 2008 relativa al regime di aiuto n. C61/2003 cui l’Italia ha dato esecuzione a favore dell’industria aeronautica. La legge n.808 del 1985 era stata sottoposta all’atto della sua emanazione - allo scopo di verificare la compatibilità con la normativa comunitaria in materia di concorrenza - alle valutazioni della Commissione europea che aveva approvato il regime nel 1986 (lettera SG(86) 5685 del 14 maggio 1986). Nel 2000, a seguito di una denuncia ricevuta la Commissione ha aperto una indagine preliminare circa l’applicazione della legge. A conclusione di questa prima fase è stato aperto un procedimento di indagine formale relativo a sei casi di aiuto di importo elevato (lettera del 1° ottobre 2003) . Peraltro il Commissario della Concorrenza pro tempore aveva già (dicembre 2002) riconfermato la compatibilità della legge n.808 con la disciplina comunitaria (e in particolare con la normativa del 1996 relativa agli aiuti di Stato alla ricerca e sviluppo). Nel 2005 (con decisione del 22 giugno) la Commissione - a seguito di “osservazioni” presentate dal governo francese e da terzi coperti da anonimato, che hanno insinuato dubbi - ha ampliato l’ambito di applicazione del procedimento estendendolo oltre i sei casi originari. Nel corso di tale fase del procedimento sono stati oggetto di indagine diciassette progetti che hanno beneficiato di aiuti ai sensi della legge n.808. Dall’indagine sono stati comunque esclusi progetti importanti ai fini della sicurezza nazionale. Con la decisione dell’11 marzo 2008, la Commissione ha concluso che gli aiuti concessi dall’Italia per i sopraindicati progetti di ricerca e sviluppo nel settore aeronautico sono compatibili con il mercato comune a norma dell’art. 87 paragrafo 3 del Trattato, subordinatamente alla tempestiva attuazione dei rimborsi previsti. Dato che per alcuni progetti, peraltro, è emerso che di fatto con la concessione dell’aiuto sono stati superati i limiti di intensità massima dell’aiuto ammessa in base alla normativa comunitaria, la medesima decisione ha disposto per questi ultimi il rimborso con immediatezza dell’intero debito oltre alla corresponsione di interessi compensativi dell’eccesso di aiuto.

20

- elicotteri diretti a rispondere a nuove esigenze militari

- tecnologie abilitanti per la realizzazione di aeromobili senza pilota

- componenti strategici di turbo alberi, turboventole e di propulsione spaziale.

I progetti in questione comportano costi per complessivi 1.169 milioni di euro, i finanziamenti

oggetto del favorevole parere del Comitato ammontano a circa 918 milioni di euro16 (vedasi

tabella 5).

16 Il perfezionamento dell’iter relativo alla ammissione degli stessi progetti ai benefici 808 con l’emanazione dei provvedimenti concessori è previsto nei primi mesi dell’anno corrente, una volta completati gli adempimenti più urgenti conseguenti alla riorganizzazione dell’Amministrazione.

21

7. RIMBORSI DEI FINANZIAMENTI

Relativamente al tema dei rimborsi, la legge n. 808 del 1985 dispone all'articolo 4, nono

comma, lettera c), che, nei singoli provvedimenti di ammissione ai benefici (che - come

precisato precedentemente - si concretizzavano originariamente in decreti del Ministro ed

attualmente – a seguito del riordinamento delle competenze nella Pubblica Amministrazione ai

sensi del Decreto Legislativo n. 165/2001 – consistono in decreti dirigenziali), sono definiti,

oltre ai modi di erogazione, "le condizioni e i modi per la restituzione dei finanziamenti di cui

all'articolo 3, primo comma, lettera a), senza corresponsione di interessi, mediante quote sul

ricavato della vendita dei prodotti oggetto del programma in collaborazione, determinate in

relazione ai previsti risultati commerciali ed economici"17.

Nella prima fase di applicazione della legge n. 808/1985, venne ravvisata l'opportunità,

in coerenza con il principio di imparzialità cui deve essere ispirato lo svolgimento dell'attività

amministrativa, di individuare delle regole di carattere generale cui fare riferimento nei singoli

provvedimenti.

Venne, pertanto, decisa l'emanazione del D.M. 14 marzo 1988 volto a prevedere "criteri

generali" relativamente a modalità e tempi di erogazione e condizioni e modi di restituzione.

L'articolo 3, quarto comma, di tale Decreto prevedeva per ovvi motivi di opportunità –

in considerazione dell'esigenza di assicurare la più elevata efficacia agli interventi di

finanziamento della legge n. 808/1985 – che i versamenti all'erario per la restituzione dei

finanziamenti dovessero avere inizio soltanto dopo il completamento della erogazione dei

finanziamenti stessi. Tale principio è stato costantemente applicato e successivamente ribadito

più volte (da ultimo nella Deliberazione del CIPE n. 28/06 del 22 marzo 2006, al punto 4.218);

è da sottolineare che lo stesso è stato mantenuto anche quando i provvedimenti legislativi di

rifinanziamento della legge n. 808/1985 (a partire dalla legge n. 237 del 1993) hanno previsto

per assicurare la provvista di tali rifinanziamenti il ricorso a "limiti d'impegno" pluriennali.

17 Il finanziamento deve essere restituito mediante rate progressive calcolate sulla base degli incassi totali relativi alle vendite realizzate sull'intero programma, secondo scaglioni di avanzamento degli incassi con le aliquote e le modalità disposte con decreto dirigenziale emanato ai sensi e per gli effetti dei poteri attribuiti dal combinato disposto dell'art. 16 del D.Lgs. 30 marzo 2001 n. 165 con il comma 9, lettera c) dell'articolo 4 della legge 24 dicembre 1985 n. 808. I versamenti per la restituzione delle quote di finanziamento devono essere effettuati presso la competente Sezione di Tesoreria Provinciale dello Stato, con riferimento agli incassi di ciascun anno solare, entro il successivo 30 giugno, a decorrere dall'anno successivo al completamento dell'erogazione delle quote di finanziamento medesime. La quietanza del versamento deve essere trasmessa, entro i successivi 30 giorni, al Ministero dello sviluppo economico, delle comunicazioni e del commercio internazionale, unitamente al rendiconto degli incassi dell'anno solare interessato. Il primo versamento deve riferirsi agli incassi effettuati negli anni precedenti al completamento dell'erogazione delle quote di finanziamento; i versamenti successivi devono riferirsi agli incassi effettuati in ciascun anno solare precedente a quello del versamento. I versamenti relativi agli incassi degli anni precedenti al completamento dell'erogazione delle quote di finanziamento, sono effettuati con cinque rate annuali di eguale ammontare, di cui la prima con scadenza al 30 giugno dell'anno successivo al completamento dell'erogazione delle quote di finanziamento medesime. 18 Deliberazione CIPE del 22 marzo 2006 – punto 4.2. Il Direttore Generale dispone che i versamenti per la restituzione dei finanziamenti abbiano inizio l'anno successivo al completamento dell'erogazione dei finanziamenti stessi e che i versamenti relativi alle rate maturate prima del completamento delle erogazioni siano effettuati in quattro quote eguali di cui la prima versata l'anno successivo al completamento della detta erogazione.

22

Al quinto comma dell'articolo 3 del Decreto in questione era poi specificato che "qualora

per motivazioni commerciali e/o economiche il programma venga chiuso prima del

completamento della restituzione del finanziamento, l'impresa inoltrerà apposita dichiarazione

a firma del legale rappresentante al Ministero dell'Industria, del Commercio e dell'Artigianato;

successivamente l'impresa non sarà più tenuta agli adempimenti".

Nel corso dell'applicazione della legge 808/1985 peraltro tale disposizione si è

dimostrata poco congruente con la realtà operativa, prestandosi oggettivamente a

fraintendimenti in quanto ha favorito l'equivoco che la legge n. 808 recepisse il medesimo

sistema degli "anticipi rimborsabili", il quale condizionerebbe le restituzioni alle vendite.

Anche il Comitato per lo sviluppo dell'industria aeronautica (art. 2 della legge n.

808/1985) è sembrato, sia pure saltuariamente, orientato a suggerire una tale interpretazione.

Nella sessione del 3 giugno 1997, con riferimento al programma ATR, ha ritenuto – alla

chiusura delle vendite dell'ATR 42 basico – che il rimborso non ancora maturato dovesse

essere fatto gravare sull'ammortamento della versione 500, fatta eccezione per la parte

riferibile esclusivamente al prodotto basico della quale veniva esclusa la restituzione. Nella

sessione del 3 maggio 2001 il medesimo Comitato, riguardo alle tecnologie per grandi cellule e

per aerei regionali sviluppate con riferimento primario ai programmi MD11 e Dornier, tenendo

conto delle prospettive connesse allo sviluppo di dimostratori tecnologici, ha "raccomandato la

temporanea sospensione dei rimborsi".

Un chiarimento su tale materia è stato favorito dalla procedura di indagine promossa

nel 2000 dalla Commissione europea – DG Concorrenza per verificare la compatibilità

dell'applicazione della legge n. 808 con la disciplina comunitaria in materia di aiuti alla ricerca,

già ricordata precedentemente.

In effetti durante una prima fase di indagine preliminare, durante la quale

l'Amministrazione ha presentato alla DG Concorrenza dati su piani di erogazioni e rimborsi ed

elaborazioni di calcoli per valutare l'aiuto concesso alle imprese aeronautiche su tredici progetti

(lettera prot. n. 757065 del 22 gennaio 2001), la stessa DG Concorrenza non esprimeva dubbi

o riserve sui suddetti dati e calcoli.

Nel corso dell'indagine formale aperta nel 2003 su alcuni di tali progetti, la

Commissione ha poi ritenuto di dover approfondire il tema delle restituzioni per accertare se i

finanziamenti di cui alla legge n. 808 costituissero prestiti agevolati con rimborso oppure

"anticipi rimborsabili". L'Amministrazione ha in proposito (lettera prot. n. 789120 del 19

maggio 2004) escluso che sia "ipotizzabile una rinuncia dello Stato ai rimborsi, che dovranno

comunque avvenire, come previsto all'art. 4, comma 9, lettera c) della legge 808, nei modi e

nei tempi fissati dall'autorità concedente nei singoli decreti di concessione".

Perplessità in proposito, richiamando il citato art. 3 del D.M. 14 marzo 1988, venivano

ulteriormente confermate dalla Commissione, la quale nella sua decisione di estensione della

procedura (provvedimento del 22 giugno 2005) ha sottolineato che – ai fini del riconoscimento

della compatibilità di interventi ex lege 808 con la disciplina comunitaria in materia di aiuti alla

23

ricerca e sviluppo – appariva critica la eventualità di misure di rinuncia anche globale alla

restituzione dei finanziamenti; tale eventualità poteva essere ritenuta sussistere sulla base di

una lettura forzata del non felice testo del medesimo decreto ministeriale.

L'indagine della Commissione europea ha in tal modo indotto ad un ulteriore

approfondimento della questione portando ad accertare definitivamente che il provvedimento

di concessione dà vita ad obbligazioni rigide per le quali le restituzioni non sono condizionate

all'andamento delle vendite. Il legame tra vendite e rimborso di fatto opera ex ante in quanto i

tempi per il rimborso dei prestiti vanno basati sulle previsioni di vendita. Nel caso in cui le

vendite risultassero inferiori alle previsioni fatte ex ante, la società sarà comunque tenuta a

rimborsare il prestito secondo i tempi previsti.

Al riguardo si sottolinea come, secondo quanto risulta dalla normativa vigente,

costituisce principio generale del nostro ordinamento che i Ministri (ora i Dirigenti Generali)

non possano rinunciare ai crediti di spettanza delle amministrazioni cui sono preposti, in

quanto ciò comporterebbe un'implicita rinuncia a riscuotere entrate dello Stato che, in quanto

tali, non sono nella loro disponibilità19, e contrasterebbe con tale disciplina qualunque

interpretazione tendente ad attribuire ad una norma di secondo grado la volontà di considerare

corretta la rinuncia di crediti statali da parte dei titolari dei singoli dicasteri (ora Dipartimenti o

Direzioni Generali).

7.1. – Stato dei rimborsi 2004/2008

A seguito degli approfondimenti effettuati, l'Amministrazione ha proceduto nel 2004 e

2005 ad operare richiami alle imprese beneficiarie che non risultassero avere provveduto in

toto o in parte al versamento dei ratei maturati in restituzione dei finanziamenti ricevuti, con

l'invito a procedere ai versamenti stessi.

Successivamente, in caso di persistente mancanza o insufficienza dei rimborsi,

l'Amministrazione ha reiterato l'invito a procedere ai pagamenti intimando altresì la

corresponsione di interessi compensativi.

A seguito di tali richieste – mentre da parte delle imprese beneficiarie venivano

effettuati taluni rimborsi – in alcuni casi delle imprese, facendo valere perplessità in merito ai

criteri relativi ai detti interessi compensativi, hanno provveduto a depositare somme di linea

capitale in conti ad hoc vincolati a disposizione dell'Amministrazione.

Tali perplessità sono state poi superate a seguito della elaborazione nel corso del 2006,

nell'ambito della sopra citata procedura di indagine della Commissione europea, di tabelle per il

19 Tanto si inferisce, anzitutto dagli articoli 263 e segg. del Regolamento di contabilità di Stato che, nel disciplinare "la classificazione e sistemazione dei crediti arretrati", dispongono che l'annullamento dei crediti dello Stato ha luogo soltanto per quelli dichiarati inesigibili in esito ad un procedimento rientrante nelle competenze non già dell'amministrazione creditrice, bensì di quella finanziaria. Sono, inoltre, all'uopo invocabili gli articoli 49 e 11 dello stesso testo normativo che prevedono, l'uno, che nei contratti stipulati da pubbliche amministrazioni non possano convenirsi esenzioni da qualsiasi specie di imposta o tassa e, l'altro, che nei decreti di approvazione dei contratti debba sempre essere indicata "la somma dell'entrata o della spesa" e che, nel caso in cui queste somme non possano accertarsi in modo determinato e preciso, debbano essere comunque indicate in via di approssimazione, dovendosi provvedere ad approvare con decreto ogni variazione alle somme presuntive.

24

calcolo della intensità degli aiuti, condivise tra Amministrazione, imprese e Servizi della

Commissione europea, che hanno accertati gli importi e i tempi dei rimborsi in linea capitale e

gli importi degli oneri finanziari dovuti per il rientro nei limiti dell'intensità consentita. Si

precisa che si tratta delle tabelle che sono alla base della recente decisione della Commissione

relative alla procedura di indagine sopra richiamata.

Dietro invito dell'Amministrazione le imprese hanno provveduto nel luglio 2007 al versamento

all'erario delle somme in deposito nonchè dei relativi interessi attivi maturati.

Nel 2008, in attuazione di quanto disposto dalla decisione della Commissione europea

dell’11 marzo 2008, citata precedentemente, sono stati effettuati rimborsi - inclusivi di

interessi compensativi - per complessivi 373.993 migliaia di euro.

Si fornisce di seguito il quadro dei rimborsi effettuati nel periodo 2004-200820.

(valori espressi in euro)

Rimborsi

2004 2005 2006 2007 2008 Totali

12.077.309 9.175.255 103.892.825 18.385.337 373.993.000 517.523.726

Fonte: dati forniti dall'Amministrazione

In sede di adunanza pubblica i componenti la Sezione del controllo hanno chiesto al

rappresentante del Ministero dello sviluppo economico se i rimborsi pervenuti siano stati in

conformità delle tabelle per il calcolo della intensità degli aiuti di cui alla decisione della

Commissione europea dell'11 marzo 2009, e se i decreti di finanziamento emanati

successivamente alla pubblicazione di detta decisione abbiano tenuto conto, nel disciplinare le

modalità di rimborso, delle condizioni da essa stabilite.

L'Amministrazione ha fatto conoscere, per quanto concerne il primo quesito, che "i

rimborsi di finanziamenti relativi ai programmi considerati nella decisione della Commissione

20 Si sottolinea che i dati relativi alle concessioni di finanziamenti, alle erogazioni di finanziamenti e ai rimborsi effettuati nel periodo 2004-2008 non sono strettamente correlati. Infatti la duplice circostanza che le erogazioni sono dilazionati attraverso il pagamento di quote pluriennali (è stato già ricordato che gli interventi della legge 808 sono finanziati da molti anni utilizzando limiti di impegno, inizialmente decennali, ora quindicennali) e che i rimborsi hanno inizio soltanto al completamento dell’erogazione dei finanziamenti comporta che la dinamica dei tre momenti tipici in cui gli interventi stessi si articolano (concessione, erogazione, restituzione) non può essere colta adeguatamente quando si tenga conto di un periodo di tempo limitato. Prendendo a riferimento l'anno 2004 è possibile constatare, a titolo di esempio, che in detto anno: A) per il programma "Antenna planare" della società Thales Alenia Space Italia S.p.A. è stata deliberata una

concessione di 10.836.750 euro: questa darà luogo ad erogazioni dal 2005 al 2016, mentre le restituzioni avranno luogo dopo il 2016;

B) per il programma UAV della società Alenia Aeronautica S.p.A. è stata deliberata una concessione di 19.896.000 euro: questa darà luogo ad erogazioni dal 2006 al 2016, mentre le restituzioni avranno luogo dopo il 2016;

C) per il programma SEP 2000 della società ASE è stata deliberata una concessione di 1.833.000 euro: questa darà luogo ad erogazioni dal 2005 al 2018, mentre le restituzioni avranno luogo dopo il 2018.

Sempre nello stesso anno invece si ha che per il programma IFPS della società ELETTRONICA S.p.A. sono iniziate le restituzioni riguardanti un finanziamento di 12.911.422 euro concesso nel 1996 che ha dato luogo ad erogazioni dal 1996 al 2003, mentre le restituzioni si sono completate nel 2006.

25

europea dell’11 marzo 2008 sono conformi alle tabelle per il calcolo della intensità degli aiuti,

che sono alla base della decisione sopra citata"21.

Relativamente alla seconda domanda, l'Amministrazione ha precisato: "Onde assicurare

la corretta ottemperanza ai principi della decisione comunitaria, i decreti concessivi dei

finanziamenti relativi a programmi civili terranno conto, nel disciplinare la materia dei rimborsi,

della metodologia per il calcolo dell’intensità degli aiuti utilizzata per le tabelle alla base della

citata decisione comunitaria"22.

21 Al riguardo, la Direzione Generale per la politica industriale e la competitività del Ministero dello sviluppo economico ha rappresentato, con foglio n. 45116 del 14 aprile 2009, quanto segue: "Nel ricordare che, nel 2008, sono stati effettuati rimborsi per complessivi 373.993 migliaia di euro, si precisa che la quota di gran lunga prevalente di tale importo (336.967 migliaia di euro) riguarda rimborsi conseguenti alla decisione della Commissione europea C(2008) 845 def dell’11 marzo 2008, con la quale è stata chiusa la procedura d’indagine formale relativa al “regime di aiuti di Stato n. C 61/2003 cui l’Italia ha dato esecuzione a favore dell’industria aeronautica”. Come esplicitato nella predetta decisione, nel corso della procedura la Commissione ha delimitato l’area dell’indagine a diciassette progetti (vedasi Tabella n. 4 di cui al punto 281 della medesima decisione) e, con riferimento a tali diciassette progetti, ha definito con le autorità italiane (vedasi punto 414 della decisione) una metodologia - condivisa nella sua applicazione caso per caso - finalizzata a:

a) individuare in modo puntuale per ciascuno dei programmi l’intensità dell’aiuto. Si premette che la disciplina comunitaria relativa agli aiuti di Stato alla ricerca dispone che gli interventi dei Paesi membri a beneficio di progetti di ricerca e sviluppo di imprese non debbono comportare aiuti (espressi in termini di Equivalente Sovvenzione Lorda - ESL) che abbiano una incidenza sui costi di progetto superiore ad un plafond. Tale plafond viene calcolato caso per caso considerando diversi elementi, tra cui particolarmente significativi: la natura delle attività (ricerca industriale, sviluppo), la fascia di appartenenza dell’impresa (grande impresa, impresa piccola, impresa media), area geografica di realizzazione del progetto (aree obiettivo di sviluppo o aree mature). Si precisa che, nel caso della applicazione della legge n. 808/1985 si è “condiviso” il concetto che l’aiuto - dato che l’intervento consta di finanziamento senza interessi - va individuato nel risparmio degli oneri finanziari che si verifica rispetto a finanziamenti a tassi di interesse di mercato;

b) definire - per i casi in cui l’intensità dell’aiuto risultasse eccessiva rispetto ai limiti previsti dalla normativa comunitaria - i modi per ricondurre ad ortodossia l’intervento “correggendo” l’eccesso di intensità di aiuto (sia che lo stesso si sia determinato fin dall’origine sia che esso si sia generato per ritardi nei rimborsi). In particolare, nell’ambito dell’indagine relativa alla applicazione della legge n. 808/1985 è stato “condiviso” che nel caso in cui gli aiuti fruiti (= risparmio di interessi cumulato) abbiano superato il plafond calcolato per il caso di specie occorre effettuare l’integrale rimborso del residuo finanziamento in linea capitale ed applicare eventuali “interessi compensativi”.

La stessa Commissione nella citata decisione ha concluso specificando (art. 2) che gli aiuti individuali concessi con la legge n. 808/1985 per i diciassette progetti di cui sopra sono compatibili con la normativa comunitaria “subordinatamente al rispetto delle condizioni” elencate nei successivi articoli, e in particolare:

- per i progetti presentanti intensità di aiuti coerenti con le normative comunitarie, il rispetto dei piani di rimborso,

- per i progetti presentanti intensità di aiuti troppo elevate, immediato versamento del saldo del debito e degli interessi composti.

L’Amministrazione si è attivata con tempestività impartendo disposizioni, alle imprese beneficiarie, per assicurare l’ottemperanza della decisione comunitaria e richiedendo la trasmissione delle singole quietanze emesse dalle Tesorerie Provinciali dello Stato a certificazione dell’avvenuto versamento – sull’apposito Capitolo – delle somme dovute all’Erario. Peraltro la lunghezza della fase conclusiva della procedura (fase intercorrente tra la condivisione dei calcoli relativi all’intensità degli aiuti ed alle eventuali “correzioni” e la emissione formale della decisione) ha di fatto comportato una traslazione nel tempo dell’effettività dei rimborsi. Conseguentemente, applicando specifici criteri condivisi con la Commissione, sono stati calcolati (e versati) interessi “di ritardo”. Analogo meccanismo è stato utilizzato per taluni ritardi individuati dall’Amministrazione per successivi rimborsi allo scopo di compensare questi ultimi ritardi". 22 L'Amministrazione, con il medesimo foglio di cui alla precedente nota, ha comunicato: "Al momento i finanziamenti sono tuttora sospesi – tranne quelli relativi a programmi di interesse della sicurezza nazionale, che non sono assoggettati alla giurisdizione comunitaria – in attesa dell’approvazione dei regolamenti applicativi della legge n. 808/1985 predisposti per aggiornare la normativa secondaria della legge 808 ed adeguarla alla vigente disciplina comunitaria (relativamente all’argomento in questione si richiamano in particolare i commi da 3 a 6 dell’articolo 6) ed attualmente all’esame del Consiglio di Stato. In particolare, dei due predetti regolamenti, il regolamento riguardante la generalità dei progetti di ricerca e sviluppo nel settore aerospaziale (l’altro concerne i progetti aerospaziali di interesse della difesa e della sicurezza nazionale, non soggetti alla giurisdizione comunitaria ai sensi dell’art. 296 del Trattato UE ) consentirà - non appena perfezionatone l’iter approvativo - di portare definitivamente a regime per i futuri interventi della legge n. 808/1985 il sistema di calcolo dell’intensità dell’aiuto e conseguentemente dei rimborsi, condiviso con i servizi della Commissione".

26

8. PARTECIPAZIONE ITALIANA AL CAPITALE DI RISCHIO DI SOCIETÀ COSTITUENTI LE

STRUTTURE DI COOPERAZIONE EUROPEA

In ordine a tale profilo, la cui specificità - peraltro non direttamente riconducibile alla

legge n.808 del 1985 - va fatta risalire alla prescrizione contenuta nella legge n. 140 del 1999,

che aveva previsti all’art.1 lett. b)23 interventi pubblici volti a favorire la partecipazione di

imprese italiane del settore aeronautico al capitale di rischio di società, preferibilmente

costituenti le strutture di cooperazione europea, viene precisato, da parte

dell’Amministrazione, che l’Italia nel 1997 aveva aderito assieme alla Francia, alla Gran

Bretagna e alla Germania, alla Dichiarazione congiunta dei Primi Ministri, per la promozione di

una industria europea integrata per l’aerospazio e la difesa.

Ciò posto, non risulta che interventi miranti a promuovere la partecipazione italiana al

capitale di rischio di società costituenti le strutture di cooperazione europea si siano

concretizzati con realizzazioni compiute, "anche a causa delle problematiche di compatibilità di

interventi pubblici sul capitale di rischio (che si configurano come aiuti di Stato) con la

disciplina europea di tutela della concorrenza"24.

In realtà, non sono stati operati interventi di finanziamento pubblico nel più

significativo caso in cui imprese italiane hanno realizzato operazioni di partecipazione al

capitale di rischio nel comparto aerospaziale europeo, cioè quando nel 2004 la Società

Finmeccanica nel comparto elicotteristico rilevò la quota della britannica GKN nella società

congiunta italo britannica Augusta - Westland

L’attuazione del disposto normativo di cui alla citata legge 140 del 1999 va ritenuta

estremamente improbabile date le difficoltà concrete che incontrerebbe, in quanto il sostegno

23 Il testo dell’ art 1 della Legge 11 maggio 1999, n. 140 "Norme in materia di attività produttive" è il seguente: (Interventi per il settore aeronautico)1. Al fine di promuovere lo sviluppo dell'industria nazionale ad alta tecnologia, assicurando altresì la qualificata integrazione dell'industria aeronautica italiana nel quadro giuridico ed economico dell'Unione europea, il Ministero dell'industria, del commercio e dell'artigianato è autorizzato ad effettuare interventi riguardanti: a) la realizzazione da parte di imprese italiane, anche eventualmente nell'ambito di collaborazioni internazionali, di progetti e programmi ad elevato contenuto tecnologico nei settori aeronautico e spaziale e nel settore dei prodotti elettronici ad alta tecnologia suscettibili di impiego duale; b) la partecipazione di imprese italiane del settore aeronautico al capitale di rischio di società, preferibilmente costituenti le strutture di cooperazione europea. 2. Gli interventi di cui al comma 1, lettera b), da attuare anche secondo i criteri e le modalità recati dall'articolo 2, comma 6, del decreto-legge 23 settembre 1994, n. 547, convertito, con modificazioni, dalla legge 22 novembre 1994, n. 644, sono deliberati, previo parere del Ministro del tesoro, del bilancio e della programmazione economica, con decreto del Ministro dell'industria, del commercio e dell'artigianato, sulla base di parere espresso dal comitato di cui all'articolo 2 della legge 24 dicembre 1985, n. 808, che viene tempestivamente inviato per informazione alle competenti Commissioni parlamentari, in merito: a) alla rilevanza, qualitativa e quantitativa, della partecipazione italiana in funzione della partecipazione societaria da realizzare; b) all'accrescimento dell'autonomia tecnologica dell'industria nazionale in relazione allo sviluppo dei maggiori sistemi aeronautici; c) alle capacità di ampliamento dell'occupazione qualificata, con particolare riferimento alle aree depresse del paese; d) al miglioramento delle condizioni di competitività delle industrie italiane in campo internazionale. 4. Per consentire l'avvio di un primo programma di cui al comma 2, sono autorizzati i limiti di impegno quindicennali di lire 64.200 milioni a decorrere dall'anno 1999 e di lire 99.700 milioni a decorrere dall'anno 2000. 24 V. nota del Dipartimento per la politica industriale del Ministero dello sviluppo economico del 19 novembre 2008 diretta a questa Corte.

27

finanziario pubblico di operazioni di acquisizione di capitale di rischio presenta aspetti

potenzialmente confliggenti con la disciplina comunitaria relativa all’autorizzazione o diniego

degli aiuti di Stato25.

25 Come si evince dalla documentazione allegata alla nota del Ministero citata, la citata operazione di acquisto della partecipazione GNK in Agusta Westland fu "segnalata" dal Governo francese alla Direzione Generale per la Concorrenza, Commissione europea , tramite un industria francese (coperta da anonimato), come un "operazione di facciata " per erogare, in realtà, un aiuto statale. L’Amministrazione italiana smentì (v. nota prot. 68214 del 29.11.05 del MAP-Direzione generale per lo sviluppo e la competitività) tale insinuazione, chiarendo che l’acquisizione da parte di Finmeccanica avvenne con fondi propri, (rinvenienti dalla cessione di quote della società "ST Microelectronics").

28

9. ACCRESCIMENTO DELL'AUTONOMIA TECNOLOGICA DELL'INDUSTRIA NAZIONALE IN

RELAZIONE ALLO SVILUPPO DEI MAGGIORI SISTEMI AERONAUTICI

La valutazione di tale evenienza rende necessaria, ad avviso dell’Amministrazione, la

preliminare considerazione del fatto che lo sviluppo di un nuovo sistema aerospaziale implica

costi di ricerca tanto elevati, con tempi di recupero economico e finanziario di lungo periodo

(valutabili all’incirca in quindici anni) e comporta rischi talmente significativi che nell’ attuale

scenario economico internazionale difficilmente un Paese, anche se dotato di un’industria

aerospaziale tecnologicamente avanzata, può ragionevolmente sostenere da solo l’impegno di

realizzare tale sviluppo..

Ciò ha recato con sè la conseguenza pratica che – salvo che nella fascia ritenuta di

più basso livello - negli ultimi decenni non sono più stati lanciati programmi aerospaziali

meramente nazionali. Pertanto non essendo configurabile un atteggiamento di "autarchia" in

materia di sviluppo di grandi sistemi aeronautici, il nostro Paese si è posto un obiettivo di

sviluppare capacità specialistiche di prodotto e di processo relative a sottosistemi e

sottoassiemi strutturali in modo da consolidare una visibilità significativa dell’industria italiana

all’interno dei grandi programmi.

L’applicazione della legge n.808 ha, secondo i dati forniti dall’Amministrazione,

apportato un determinante contributo per assicurare l’acquisizione di capacità tecnologiche di

punta in molteplici comparti del settore aerospaziale. Di seguito sono riportati cenni in merito

ai comparti più significativi, così come desumibili dalle affermazioni formulate direttamente

dall'Amministrazione.

Grandi strutture aerospaziali:

l’industria nazionale, nell’arco di venticinque anni, ha realizzato un’evoluzione nelle

tecnologie di impiego dei materiali compositi per utilizzo aerospaziale, nonché nello sviluppo di

tecniche progettuali integrate con quelle produttive. Si è passati dalla realizzazione di pannelli

a celle ad alveare (primi anni ’80) alla attuale realizzazione di “impennaggi” di grandi

dimensioni costituiti da strutture monolitiche , nonchè a quella di grandi sezioni (o "barili") di

fusoliera "one piece" per i velivoli commerciali anche a fusoliera larga ("wide-body") o a doppio

ponte.

Sistemi di controllo del volo:

in questa area, ugualmente definita come strategica, è stato possibile intraprendere

collaborazioni con primari partners esteri, acquisendo le tecnologie più avanzate e sviluppare

successivamente “sistemi di controllo del volo” completi che comprendono oltre alla

29

componente elettronica (hardware e software) anche quella meccanica degli attuatori di volo26.

Da segnalare anche le ricadute in termini di coinvolgimento della comunità scientifica nazionale

con effetti di reale "fertilizzazione" della ricerca scientifica e tecnologica in materia27

Meccanica fine:

in quest’area, rilevante sia per l’elicotteristica che per la propulsione (motoristica)

aeronautica. sono stati raggiunti risultati che vengono definiti dall'Amministrazione di

"eccellenza". In particolare l’industria italiana ha conseguito una leadership europea per i

“mozzi rotori” per elicotteri (tali sottosistemi sono stati adottati per i programmi elicotteristici

avanzati europei, non solo per l’EH 101 ma anche per il programma a guida francese NH 90).

Nel campo dei motori aeronautici sono state sviluppate capacità primarie per la realizzazione di

statori di turbina tecnologicamente innovativi28. L’eccellenza raggiunta nell’aviomotoristica è

attestata oggettivamente dalla richiesta all’industria italiana di partecipare con le “scatole di

ingranaggi” al programma militare dell'Airbus A400M, programma dal quale l’Italia era uscita

nel 2002.

Sistemi Radar:

in questa area sino state sviluppate capacità di "eccellenza" per la realizzazione di

componenti per radar multifunzionali attivi.29 La configurazione “multifunzionale attiva” - che

impiega moduli ricetrasmittenti ad elevato grado di integrazione microelettronica, direttamente

collegati agli elementi radianti - è molto innovativa ed assicura prestazioni di particolare

interesse; infatti permette una considerevole riduzione dei consumi energetici, un notevole

aumento della affidabilità grazie all’intrinseca capacità di operare anche in presenza di moduli

guasti e la realizzazione di elaborazioni molto avanzate del segnale radar.

Le notazioni conclusive circa lo sviluppo della tecnologia nel settore si uniscono alla

considerazione che le rilevanti innovazioni comportano volumi di costi di ricerca ed

assunzione di coefficienti di rischio (imprenditoriale e finanziario) che devono coordinarsi con

risorse finanziarie, per gli interventi agevolativi e di supporto, di dimensioni e (naturalmente)

continuità adeguate.30

26 In sigla : FSC -Flight control systems e Flight security sistems, (sistemi di controllo e trasmissione dei comandi per il volo). 27 Vengono al riguardo citati i rapporti con l’Università di Pisa - Ingegneria Aeronautica. 28 Nel dettaglio, l’industria italiana è pervenuta alla realizzazione - nell’area delle parti fredde dei motori aeronautici - di statori di turbina in fusione di titanio (con struttura cristallina del metallo tutta orientata nel medesimo asse, o addirittura monocristallina). (Lo statore, in una macchina avente parti in movimento, quali motori o turbine, è l'insieme delle parti fisse. Il termine è di uso comune nelle macchine rotanti, in quanto contrapposto al rotore, parte mobile). 29 I radar Multifunzionali Attivi, oggetto di studio da parte della Selex Sistemi Integrati, costituiscono una rilevante evoluzione tecnologica e di sistema del precedente Radar Multifunzionale Passivo, già in produzione. 30 Si fa rinvio anche alle considerazioni contenute nella nota 3 del presente referto. Circa l’eventuale applicazione dei risultati ottenuti dalle ricerche scientifiche condotte dai principali enti di ricerca nazionali nel settore aeronautico e spaziale e all’esistenza di eventuali rapporti di collaborazione specifica con il Ministero dello sviluppo economico, si è riscontrata la risposta negativa del C.N.R e dell’A.S.I (rispettivamente con le note prot.1392 del 28.5.08 e prot.CE-DGN-2008-034 del 22.5.05, dirette a questa Corte).

30

10. ACCRESCIMENTO DELLA OCCUPAZIONE QUALIFICATA

La complessità della rilevazione di tale aspetto connesso alla gestione di cui trattasi ha

fatto ritenere opportuno rivolgere una richiesta istruttoria in tal senso all'ISTAT rimasta

tuttavia senza esito31.

Presso il Ministero dello sviluppo economico - Direzione per la politica industriale, si è

presa conoscenza dell’attività di monitoraggio dell’andamento complessivo dell’industria

italiana effettuata tramite l’associazione di categoria delle imprese aerospaziali e della difesa

(AIAD).32 Da tali dati, risultanti dalle informazioni fornite all’AIAD dalle singole imprese e qui

riassunti nella tabella seguente (che riporta la serie storica per il decennio dal 1998 al 2007 dei

dati dell’andamento dell’occupazione in Italia del settore “aerospazio e difesa”, ma dando

specifica evidenza del comparto “aerospaziale” peraltro corrispondenti al numero degli occupati

delle singole imprese aderenti, sulla cui base vengono corrisposte le quote associative) -

emerge una sostanziale tenuta dell’occupazione del settore aerospazio e difesa.

Andamento dell'occupazione dal 1998 al 2006

ANNO AEROSPAZIO DIFESA TOTALE

1998 34.000 13.900 47.900 1999 36.500 11.500 48.000 2000 39.000 11.000 50.000 2001 39.200 11.300 50.500 2002 38.100 13.200 51.300 2003 38.100 11.900 50.000 2004 38.700 11.000 49.700 2005 39.000 12.250 51.250 2006 39.000 12.250 51.500 2007 40.300 11.300 51.300

Fonte: dati forniti dall'Amministrazione

La salvaguardia dei livelli di occupazione e in alcuni casi il loro consolidamento in

particolare nel trascorso quinquennio sono da ascriversi, secondo l’Amministrazione, in buona

parte, anche se non esclusivamente, agli interventi di politica industriale (in base alla legge

n.808/1985 ma anche alle leggi n.421/1997 e n.388/2000), per progetti e programmi per la

difesa e la sicurezza nazionale, interventi che hanno contribuito a compensare le conseguenze

di una tendenza particolarmente sviluppata in ambito europeo ( e presente anche nel sistema

industriale aerospaziale degli Stati Uniti) di razionalizzazione, accompagnata al frequente

ridimensionamento delle strutture industriali, con l’obiettivo di conseguire una maggiore

competitività, riducendo i costi relativi.33

31 Nota prot. n. 255/I del 28.4.08 di questa Corte -Ufficio di controllo sulla gestione dei ministeri economico-finanziari. 32 V. nota citata del 19.11.08 diretta a questa Corte. 33 Viene ricordata, al riguardo, la politica di efficientamento perseguita dalla società europea Airbus con il programma "Power 8" successivamente sviluppato come "Power 2020" il quale prevede non solo riduzione di addetti, ma anche la cessione fino a sei stabilimenti.

31

Diverso dal monitoraggio sul complessivo andamento del settore è il puntuale

monitoraggio relativo all’andamento delle imprese beneficiarie il quale è curato

dall’Amministrazione tramite l’acquisizione dei “profili” forniti dalle stesse imprese in allegato

alle istanze di ammissione ai benefici (di fatto tali profili aziendali, relativi ad imprese la cui

attività principale riguarda il settore aeronautico e che partecipino a programmi in

collaborazione internazionale – sostanzialmente riferibili al numero degli occupati ed alla loro

collocazione negli stabilimenti produttivi situati nelle zone Nord-Centro e Meridione del Paese -

sono acquisiti con aggiornamento annuale). Con tali allegati sono fornite informazioni

sull’occupazione e sulla sua articolazione territoriale, ma anche sugli altri principali aspetti

aziendali.34

34 Le indicazioni di dettaglio sono desumibili dal D.M. 18.6.86 relativo a modalità e procedure per la presentazione delle domande e della relativa documentazione

32

11. MIGLIORAMENTO DELLE CONDIZIONI DI COMPETITIVITÀ DELLE INDUSTRIE ITALIANE

IN CAMPO INTERNAZIONALE

Anche per tale profilo la concreta valutazione degli effetti prodottisi a seguito degli

interventi di cui alla legge n.808 del 1985 riguarda un ambito piuttosto complesso, dove non è

agevole operare valutazioni oggettive, anche in conseguenza della già considerata lunghezza

del periodo di svolgimento dei programmi aeronautici e ai tempi di raggiungimento del punto

di equilibrio ad oltre dodici-quindici anni dall’inizio dei programmi stessi.

Pertanto, gli effetti sul rafforzamento della competitività dell’industria italiana in ambito

internazionale devono essere correttamente riferiti ai risultati raggiunti nel lungo periodo e al

ciclo produttivo conclusivo.

Tale considerazione motiva la circostanza che una valutazione riguardante i programmi

aeronautici oggetto di interventi 808 si rende possibile solo per programmi il cui avvio risale

indietro per un numero adeguato di anni.

Sulla base di tale premessa, i dati forniti dall’Amministrazione evidenziano i risultati

(essenzialmente commerciali e conseguentemente produttivi) di taluni importanti programmi

promossi dalla legge n.808 e ormai in fase sufficientemente matura:

- programma ATR ( velivolo turboelica passeggeri per trasporti aerei regionali realizzato

dall’industria italiana in collaborazione paritetica con la Francia), avviato nella prima metà

degli anni ’80. Le vendite, inizialmente ammontanti a circa 700 unità, hanno avuto un

incremento di oltre 280 unità nel quadriennio 2005-2007, conoscendo una seconda

stagione di successi commerciali (anche in relazione alle caratteristiche di economicità di

gestione della macchina, particolarmente interessanti nell’attuale situazione dei prezzi dei

prodotti petroliferi). Va segnalato che tale programma - oltre alle versioni per il trasporto

regionale - ha visto anche il lancio di versioni derivate per impieghi di sorveglianza delle

aree marine di interesse economico.

33

Andamento commerciale del programma ATR (velivoli ATR 42/72) dal 1982 al 2007

ANNO VELIVOLI VENDUTI

1982 10 1983 2 1984 12 1985 22 1986 38 1987 61 1988 68 1989 88 1990 85 1991 10 1992 8 1993 16 1994 30 1995 38 1996 21 1997 60 1998 17 1999 24 2000 22 2001 27 2002 16 2003 0 2004 12 2005 90 2006 63 2007 110 2008 20

TOTALE 970

Fonte: dati forniti dall'Amministrazione

- programma C27J (velivolo bimotore militare da trasporto tattico, sviluppo evoluto del

precedente modello G.222) avviato come progetto a guida italiana nel 1996. Sono state

realizzate a fine 2008 ordini di vendita per 43 esemplari in area europea e mediterranea e

78 ordini dagli USA, mercato, quest’ultimo, particolarmente difficile ed esigente, com’è

facile argomentare, dato che gli approvvigionamenti per le forze armate statunitense sono

in misura pressoché totale riservati a macchine di produzione locale;

- programma EH101 (elicottero da 13/15 tonnellate per missioni militari). Ha registrato a

fine 2008 vendite per oltre 180 esemplari. E’ stato, peraltro, adottato di recente anche

dall’Amministrazione degli Stati Uniti d’America per l’utilizzo nella componente aerea del

Servizio al Presidente.

- programma A109 (elicottero bimotore da 3 tonnellate). Le versioni il cui sviluppo è stato

promosso tramite gli interventi della legge n.808 hanno segnato al 31 dicembre 2008 -

considerando sia le commesse pubbliche nazionali ed estere sia i clienti privati - vendite per

789 macchine.

34

Nel settore dei grandi sottoassiemi strutturali per velivoli commerciali si è registrata la

accresciuta rilevanza in campo internazionale delle imprese aeronautiche italiane che si sono

aggiudicate la partecipazione a programmi di realizzazione dei velivoli di nuova generazione

dei due più grandi costruttori mondiali. Un ruolo significativo è stato acquisito dalle imprese

italiane anche nel comparto motoristico con la partecipazione allo sviluppo e realizzazione di

grandi motori.35

Per programmi di più recente avvio, mentre è possibile valutarne il contributo sotto il

profilo dell’avanzamento tecnologico, non è ancora maturato il momento per una valutazione

riguardante l’effettivo impatto in termini di competitività internazionale. Si può peraltro

notare che gli interventi della legge n. 808 hanno consentito di mantenere viva e vitale la

struttura industriale (e conseguente livelli occupazionali) del settore aeronautico ed elettronico

ad esso strumentale.

35 Per i sottoassiemi strutturali è il caso della Alenia Aeronautica che si è aggiudicata negli ultimi anni la partecipazione ai programmi Airbus A380 e Boeing 787 con ruoli crescenti. Tale azienda infatti è passata dal ruolo di fornitore di componenti ("component supplier"), coperto negli anni 70-80 a quello più rilevante e complesso di fornitore - con responsabilità di progettazione e sviluppo - di grandi sezioni allestite di fusoliera ("dressed section supplier") e di sottoaasoemi strutturali complessi quali i grandi impennaggi. . E’ poi anche il caso della società "Umbra cuscinetti", attualmente leader mondiale della progettazione e produzione di viti a ricircolazione di sfere nei programmi Boeing B787 ed Airbus A 350. Per il comparto avio motoristico, azienda di rilievo è la società Avio che è partner ricercato da tutti i produttori di motori per aviazione mondiali per l’eccellenza raggiunta nella realizzazione di scatole di ingranaggi da collocare nelle parte fredda di motori a getto e a turbina

35

12. I CONTROLLI INTERNI

La legge n. 808/1985 è concepita quale strumento per la realizzazione di una politica

industriale di sviluppo e promozione della competitività del settore aeronautico, ritenuto

strategico sia per le ricadute tecnologiche e manageriali che esso genera a beneficio anche di

altri settori industriali sia per il sostanzioso contributo all'autonomia tecnologica del Paese.

Gli scopi principali definiti dalla stessa legge sono lo sviluppo tecnologico del settore, lo

sviluppo dei livelli occupazionali, il miglioramento del posizionamento competitivo delle imprese

italiane.

Per poter realizzare tali scopi di fondo, il Ministero dello sviluppo economico in modo

sistematico identifica e rivede gli obiettivi puntuali della sua azione raccordandoli alle variazioni

dello scenario e alle concrete opportunità che l'industria italiana può perseguire.

Come sede appropriata per la definizione ed aggiornamento di indirizzi e linee di azione

(con l’estensione ritenuta più opportuna nel puntuale momento) è utilizzata la relazione

annuale di cui al citato art. 2 della legge 808,36 che il Ministro dello sviluppo economico

sottopone all’approvazione del CIPE in vista della trasmissione al Parlamento, a corredo della

relazione previsionale e programmatica di cui all’art. 15 della legge 5 agosto 1978 n. 468 al

fine di essere delibata ed approvata assieme al bilancio dello Stato.

In coerenza con tale impostazione sono stati definiti in passato il cosiddetto piano

Zanetti (1997) e molteplici aggiornamenti e - avendo mente al periodo di riferimento della

presente indagine - nel 2005 il cosiddetto "Piano Aeronautico", volto a delineare gli indirizzi di

un intervento diretto prima al consolidamento e poi al rilancio dell'industria di settore.

Tale Piano:

• partiva dalla constatazione che il sistema Italia manifestava segni incontrovertibili di

declino non solo in termini di capacità competitiva ma anche di volontà competitiva e

puntava sull'alta tecnologia come leva per un rilancio;

• in questo contesto realisticamente considerava le aree nelle quali l'industria italiana in forza

del consolidato patrimonio tecnologico posseduto ha concrete prospettive di mantenere e

sviluppare nel medio termine una eccellenza tecnologica che permette di acquisire o

confermare un posizionamento di rilievo nell'ambito internazionale.

E' su tali aree (individuate in numero di sette)37 che vanno concentrati gli interventi in

modo da massimizzare l'efficacia dell'impiego delle limitate risorse destinate al settore, proprio

36 Tale impostazione si pone coerentemente con il dettato del D.P.R. 20 aprile 1994, n. 373, che ha determinato la soppressione del CIPI e l'attribuzione delle sue competenze a CIPE e Ministero, è stata trasferita al CIPE la “formulazione degli indirizzi e obiettivi generali per lo sviluppo dell’industria aeronautica”. 37 Le filiere individuate sono: • i velivoli da addestramento; • gli aeromobili a involo verticale; • i grandi sistemi aerostrutturali; • i sistemi elettronici per la sicurezza; • i velivoli senza pilota a bordo per missioni speciali;

36

in relazione agli scopi che a suo tempo il legislatore ha indicato per la legge n. 808/1985. La

concentrazione degli interventi su aree mirate dovrebbe consentire il consolidamento di una

presenza significativa dell'industria italiana nel settore aeronautico anche nel futuro.

Un aggiornamento del Piano - dato che l’estensione della procedura di indagine formale

della Commissione europea (giugno 2005) ha comportato un blocco nella decisione di nuovi

interventi - è stato opportunamente rinviato alla conclusione della procedura medesima.

L’amministrazione ha segnalato l’intenzione di procedere a tale aggiornamento in occasione

dell’elaborazione delle prossime relazioni.

I controlli relativi all’attuazione degli indirizzi e delle linee di azione sono effettuati a un

duplice livello: sia con riferimento ai singoli progetti sia in relazione agli effetti degli interventi

di cui alla legge n.808/1985 in relazione agli scopi previsti dalla legge stessa.

Per quanto riguarda i singoli progetti, un primo controllo - antecedente - viene

effettuato in fase di istruttoria e di valutazione dei progetti stessi anche con il supporto di

perizie di esperti di settore (cattedratici) fornite dalla impresa proponente e soprattutto con

l’esame da parte degli esperti nominati dal Ministro quali membri del Comitato di cui all’art. 2

della legge n. 808.

Peraltro per prassi consolidata la concessione del beneficio non copre l’intero arco

temporale del programma: il Comitato ex art. 2 della legge n. 808 solitamente (in coerenza

con quanto previsto nella normativa secondaria: da ultimo la deliberazione del CIPE del 2006)

valuta positivamente l’intero intervento, ma raccomanda di limitarlo ad un più breve periodo

temporale; il Decreto Dirigenziale di cui all’art. 4 della legge n. 808 condividendo la

raccomandazione del Comitato delibera l’intervento limitandolo ad un periodo decorso il quale

la prosecuzione dello stesso intervento è subordinata ad ulteriore delibazione in sede di

Comitato e ad ulteriore provvedimento.

Un secondo momento di controllo - successivo - riguarda le attività di progetto

realizzate. Tale controllo è reso sistematico dalla norma secondaria (stabilita in via generale in

modo da non rimettere la materia a valutazioni caso per caso che si sarebbero più facilmente

prestate a gravami di parzialità per comparazione fra i vari casi) secondo la quale le

erogazioni dei benefici non avvengono a preventivo ma sulla base di rendiconti dei costi

sostenuti per le attività di programma ammesse ai benefici idoneamente sottoposti a verifica.

Congiuntamente alla verifica del rendiconto viene accertato che le attività si sviluppino

regolarmente in linea con gli obiettivi del programma (in tale sede vengono rilevati e valutati

gli eventuali - in un certo senso inevitabili - scostamenti tra attività e costi previsti e realizzati

in modo da verificare se gli stessi siano tali da poter compromettere il raggiungimento dei

predetti obiettivi). A supporto di tale monitoraggio è prevista l’acquisizione (come già

• i velivoli turboelica; • gli aeromobili d'affari e d'aviazione generale certificata.

37

precedentemente accennato) di una relazione ad hoc predisposta da un Cattedratico

universitario competente per materia.

Tale attività di controllo e monitoraggio risponde anche allo scopo di verificare

l’eventuale sussistenza - ai fini del 9° comma, lettera a) dell’art. 4 della legge 808 - di

condizioni per l’eventuale revoca o interruzione dei benefici o applicazione di penali. Nel

quadriennio 2004 – 2007 le predette attività non hanno fatto emergere scostamenti o

inadempienze che giustificassero revoca di concessioni o applicazioni di penali.

Per quanto concerne i controlli riguardanti gli effetti degli interventi di cui alla legge

n.808/1985 in relazione agli scopi previsti dalla legge stessa, si deve notare preliminarmente

che nel settore aeronautico i programmi hanno tipicamente una lunga durata con un break-

even finanziario ed economico anche ad oltre dieci anni dalla conclusione dello sviluppo. Di

conseguenza, mentre resta fermo il puntuale controllo sulle attività di progetto svolte nei

singoli anni in concomitanza con l'esame dei consuntivi di spesa, le analisi e le verifiche degli

effetti degli interventi effettuati in applicazione della legge n. 808 avendo mente agli scopi

fondamentali della legge stessa possono essere svolte in modo significativo solo con

riferimento a parametri macro-economici di settore ovvero a programmi nel complesso del loro

ciclo. E' solo in questo modo che è possibile valutare l'efficacia nel complesso della politica

industriale realizzata.

Coerentemente con questo assunto il monitoraggio dell'andamento dell'industria

aeronautica italiana viene effettuato dall'Amministrazione:

• monitorando i risultati delle rilevazioni sistematiche condotte dall'Associazione di categoria

delle imprese aerospaziali e della difesa (AIAD) sull'andamento dell'occupazione del settore

aeronautico;

• monitorando i "profili di azienda" che le imprese sono tenute ad allegare alle istanze di

concessione dei benefici; tali profili devono contenere dati analitici relativi all'andamento

commerciale e dell'occupazione nonchè alle attività svolte ed alle capacità tecnologiche

sviluppate (di fatto, le imprese presentano tale documentazione aggiornata in occasione

della presentazione delle istanze annualmente);

• monitorando i risultati complessivi di successo di mercato dei vari programmi aeronautici,

quale segnale della loro concreta competitività.

I risultati di tale monitoraggio sono evidenziati nelle relazioni annuali di cui all’art.2 della

legge n.808, sottoposti al CIPE e successivamente presentati al Parlamento.

In definitiva, gli elementi acquisiti inducono a ritenere che siano sufficientemente

adeguati per esaminare l'andamento generale dell'industria aeronautica italiana sotto il profilo

sia commerciale ed occupazionale, che della crescita tecnologica in relazione alle sue posizioni

in ambito internazionale.

La tematica abbisognerebbe di perfezionamenti in ordine alle modalità di individuazione

e rivisitazione eventuale delle strategie di politica industriale ridefinendo e rimodulando gli

obiettivi per il settore in relazione alla evoluzione dello scenario globale.

38

13. CONSIDERAZIONI CONCLUSIVE E RACCOMANDAZIONI

La legge n. 808 del 1985, originariamente voluta dal Legislatore per meglio inserire e

raccordare l’industria aeronautica - settore di punta dell’industria nazionale - nel contesto

globale dell’alta tecnologia, costituisce tuttora il provvedimento fondamentale per la

realizzazione della politica di promozione e sviluppo di tale industria. Teleologicamente la

legge è diretta ad incentivare lo sviluppo e il consolidamento del patrimonio tecnologico

nazionale anche per la salvaguardia in quest’area di un significativo ambito di autonomia

tecnologica ed a perseguire il rafforzamento, nella medesima area, del posizionamento

competitivo del Paese ed il mantenimento dei livelli occupazionali.

Dell’originale dispositivo l’evolvere dei tempi ha dimostrato la validità di quanto previsto

(art. 3, comma 1, lett.a) relativamente alla concessione alle imprese aeronautiche di

finanziamenti (originariamente mediante utilizzo di stanziamenti “diretti” poi , per esigenze di

contenimento della spesa pubblica, con utilizzo di “limiti di impegno”) per l'esecuzione di studi,

progettazioni, sviluppi, realizzazioni di prototipi, prove, ”fino alla concorrenza dei relativi costi

senza corresponsione di interessi, rimborsabili mediante quote sul ricavato della vendita dei

prodotti oggetto del programma in collaborazione determinate in relazione ai previsti risultati

commerciali ed economici” .

La materia, del tutto innovativa all’atto dell’emanazione della norma base, ha dato

origine a talune disposizioni (quale ad esempio quella contenuta nel quinto comma dell’art.3

del D.M. 14 marzo 1988) che si sono dimostrate poco congruenti con la realtà operativa, anche

in relazione alle disposizioni nel frattempo intervenute in sede comunitaria. Pertanto sarebbe

auspicabile consolidare quella normativa secondaria, man mano adeguatasi allo sviluppo dei

tempi, anche in modo da assicurare la piena coerenza anche formale con la attuale disciplina

comunitaria in materia di aiuti di Stato alla ricerca (v. paragrafo n. 6 della relazione).

Circa gli aspetti relativi all’efficacia delle realizzazioni industriali in termini di

miglioramento delle condizioni di competitività delle industrie italiane in campo internazionale

nonché dell’ accrescimento dell'autonomia tecnologica dell'industria nazionale e delle ricadute

in termini di accrescimento della occupazione qualificata, l’istruttoria ha potuto rilevare, sulla

base degli elementi forniti dall’Amministrazione e di taluni riscontri su altri Enti, aspetti di

positività, relativamente ai casi esemplificativi di posizioni di raggiunta eccellenza dell’industria

nazionale rappresentati da realizzazioni originali, ovvero da partecipazioni a programmi

industriali comuni ovvero ancora alla fornitura di sistemi o parti di sistemi della

componentistica aeronautica utilizzata dai maggiori costruttori mondiali del settore.

Pur considerata la complessità delle citate rilevazioni e la circostanza che le valutazioni

risentono della particolare configurazione degli interventi realizzati - relativi a progetti, la cui

dimensione comporta costi elevati con ritorni economici di lungo periodo, valutabili all’incirca in

quindici anni - il quadro di analisi sottoposto - al di là delle annuali relazioni al Parlamento

39

prescritte dall’art. 2 della legge 808/85 e delibate assieme alla annuale proposta di Bilancio -

appare ancora meritevole di approfondimenti ulteriori poiché la dinamica fortemente evolutiva

del contesto internazionale, nel quale le cooperazioni industriali così agevolate vanno a

realizzarsi, suggerisce un progressivo perfezionamento di modelli di monitoraggio e controllo

dei risultati, nonché dell’influenza ricevuta e/o fornita dal settore aeronautico in relazione ad

altri comparti di attività, quali quello della difesa e della ricerca scientifica.

L’istituto giuridico della partecipazione al capitale di rischio di società costituenti le

strutture di cooperazione europea è risultato non utilizzato e superato da intervenute

disposizioni in ordine alla configurabilità di misure costituenti aiuti di Stato la cui disciplina è,

rispetto all’originaria previsione della legislazione nazionale, ora restrittivamente definita in

sede internazionale (WTO) e comunitaria.

Rimane in definitiva accertato che il settore aerospaziale risulta rivestire tuttora un

ruolo strategico per il conseguimento di obiettivi di sviluppo per il Paese, e che gli strumenti

finanziari da utilizzare al riguardo devono continuamente adeguarsi per consentire l’agevole

svolgimento delle azioni intraprese e da intraprendere in un mercato più di altri soggetto al

mutare del quadro dell’economia globale.

I Magistrati istruttori

(Cons. Ennio Fazio) (Cons. Stefano Siragusa)

40

A L L E G A T I

41

MINISTERO DELLO SVILUPPO ECONOMICO, DELLE COMUNICAZIONI E DEL COMMERCIO INTERNAZIONALE Rifinanziamenti della legge n. 808/1985 Tabella 1 - Limiti di impegno pluriennali autorizzati per l'attuazione degli interventi di cui all'articolo 3, comma 1, lettera a), della legge n. 808 del 1985

IMPORTO LIMITI DI IMPEGNO PLURIENNALI IMPEGNI ANNUALI PROVVEDIMENTI LEGISLATIVI CHE AUTORIZZANO LIMITI DI IMPEGNO

PLURIENNALI IN LIRE IN EURO DAL AL

1) D.L. 20/5/1993 n. 149, convertito dalla L. 19/7/1993 n. 237, articolo 6, comma 4 50.000.000.000 25.822.845,95 1993 2002 50.000.000.000 25.822.845,95 1994 2003 2) D.L. 23/9/1994 n. 547, convertito dalla L. 22/11/1994 n. 644, articolo 2, comma 6 25.000.000.000 12.911.422,48 1994 2003 50.000.000.000 25.822.845,95 1995 2004 3) Legge 7/8/1997 n. 266, articolo 4, comma 2 105.000.000.000 54.227.974,40 1998 2007 4) Legge 23/12/1999, n. 488 45.000.000.000 23.240.560,46 2001 2015 44.000.000.000 22.724.103,56 2002 2016 5) Legge 23/12/2000, n. 388 40.000.000.000 20.658.275,96 2002 2016 6) Legge 24/12/2003, n. 350 10.000.000,00 2004 2019 30.000.000,00 2005 2020 7) Legge 27/12/2006, n. 296, comma 883 (*) 40.000.000,00 2007 2021 40.000.000,00 2008 2022 40.000.000,00 2009 2023 (*) il secondo limite di impegno di cui alla legge n. 286 del 2006 è divenuto disponibile solo dal 2008; il terzo limite sarà disponibile solo a partire dal 2009

Fonte: Elaborazione della Corte dei conti su dati forniti dall'Amministrazione

42

Tabella n. 2 - Richieste 2004 - 2007 (per natura di progetto)

Importi richiesti €/000 - anni 2004 ÷ 2007

Civili # 274.140

Di cui Airbus # 227.541

Militari # 1.059.301

1.333.441

Civili274.140

Militari 1.059.301

Di cui Airbus 227.541

Civili

Militari

Fonte: Dati forniti dall'Amministrazione

43

Tabella n. 3 - Concessioni 2004 - 2007 (per natura di progetto)

Importi finanziati €/000 - anni 2004 ÷ 2007

Civili # 205.997

Di cui Airbus # 171.048

Militari # 795.712

1.001.709

Di cui Airbus 171.048

Militari 795.712

Civili 205.997

Civili

Militari

Fonte: Dati forniti dall'Amministrazione

44

Tabella n. 4 - Concessioni 2004 - 2007 (per filiera tecnologica)

FINANZIAMENTI €/000 - anni 2004 ÷ 2007

APPARECCHIATURE E SISTEMI ELETTRONICI 143.188

AVIAZIONE GENERALE 22.624

GRANDI CELLULE E LORO COMPONENTI 160.968

MOTORI 73.256

VELIVOLI PER ADDESTRAMENTO AVANZATO 145.808

VELIVOLI SENZA PILOTA 59.775

VELIVOLI TRASPORTO E MISSIONI SPECIALI 234.976

VOLO VERTICALE E CONVERTIPLANI 161.114

Totale complessivo 1.001.709

14%2%

16%

7%15%6%

24%

16%

APPARECCHIATURE E SISTEMI

ELETTRONICI

AVIAZIONE GENERALE

GRANDI CELLULE E LORO

COMPONENTI

MOTORI

VELIVOLI PER ADDESTRAMENTO

AVANZATO

VELIVOLI SENZA PILOTA

VELIVOLI TRASPORTO E

MISSIONI SPECIALI

VOLO VERTICALE E

CONVERTIPLANI

Fonte: Dati forniti dall'Amministrazione

45

Tabella n. 5 - Proposte di interventi di finanziamento 2008 (per aree tecnologiche)

Comitato legge n. 808 - sessione 17/12/2008 - proposte di finanziamento €/000

APPARECCHIATURE E SISTEMI ELETTRONICI 122.456

AVIAZIONE GENERALE 40.509

GRANDI CELLULE E LORO COMPONENTI 155.028

MOTORI 43.092

VELIVOLI PER ADDESTRAMENTO AVANZATO 242.872

VELIVOLI SENZA PILOTA 55.032

VELIVOLI TRASPORTO E MISSIONI SPECIALI 212.612

VOLO VERTICALE E CONVERTIPLANI 46.011

Totale complessivo 917.611

13%4%

17%

5%27%

6%

23%

5%

APPARECCHIATURE E SISTEMI

ELETTRONICI

AVIAZIONE GENERALE

GRANDI CELLULE E LORO

COMPONENTI

MOTORI

VELIVOLI PER ADDESTRAMENTO

AVANZATO

VELIVOLI SENZA PILOTA

VELIVOLI TRASPORTO E

MISSIONI SPECIALI

VOLO VERTICALE E

CONVERTIPLANI

Fonte: Dati forniti dall'Amministrazione