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La PAC 2014-2020: scenari per i sistemi

agroalimentari e rurali europei

Benevento, 18-20 settembre 2014

Il sostegno della Pac tra

competitività e beni pubblici

Angelo Frascarelli

Università degli Studi di Perugia Dipartimento di Scienze Agrarie Alimentari e Ambientali

LI Convegno Società di Economia Agraria

2

Obiettivi e struttura del lavoro

Obiettivo: analizzare alcuni dei temi più dibattuti e delle domande più frequenti a livello scientifico e politico

Prima parte:

Analisi dei cambiamenti della Pac (primo pilastro) e confronto tra le

varie politiche dei redditi e dei mercati.

Seconda parte:

Analisi teorica ed empirica dei principali strumenti alternativi di politica agraria quali:

1. il nuovo paradigma della politica dei mercati;

2. pagamenti accoppiati e disaccoppiati;

3. primo e secondo pilastro.

Terza parte:

Valutazione delle scelte nazionali della Pac 2014-2020.

3

Una considerazione preliminare

La Pac oggetto di forti critiche da parte degli economisti: conservatori guardano negativamente alla liberalizzazione dei mercati agricoli e l’orientamento al greening delle ultime riforme;

progressisti chiedono una Pac più innovativa, mirata e selettiva, indirizzata allo sviluppo rurale, abbandonando completamente il sostegno al reddito, in alcuni casi chiedendo la sua cancellazione.

Le mie valutazioni portano invece a concludere che le ultime riforme della Pac – pur con tutte le mediazioni politiche da cui sono scaturite – hanno segnato un cambiamento profondo e un’evoluzione equilibrata del sostegno all’agricoltura, che presenta molti aspetti positivi e utili ad affrontare le attuali e le nuove sfide.

Spesa PAC per tipo di interventi e processo di riforma

(Fonte; Commissione UE - DG Agricoltura)

Fonte: Inea 5

Architettura della Pac 2014-2020

8%

52%

40% Misure di mercato

Pagamenti disaccoppiati

Sviluppo rurale

Nello sviluppo rurale è compreso il cofinanziamento nazionale.

6

Evoluzione della Pac (1)

7

Evoluzione della Pac (2)

Fonte: Elaborazione propria

8

Misure di mercato = Ocm unica

Regolamento Oggetto 1. (CEE) n. 234/68 Piante vive e prodotti della floricoltura

2. (CEE) n. 827/68 “Scampoli” (OCM che raggruppa una serie di prodotti non

contemplati da altre OCM)

3. (CEE) n. 2759/75 Carni suine

4. (CEE) n. 2771/75 Uova

5. (CEE) n. 2777/75 Pollame

6. (CEE) n. 2075/92 Tabacco greggio

7. (CE) n. 1254/1999 Carni bovine

8. (CE) n. 1255/1999 Latte e prodotti lattiero-caseari

9. (CE) n. 1673/2000 Lino e canapa

10. (CE) n. 2529/2001 Carni ovine e caprine

11. (CE) n. 1784/2003 Cereali

12. (CE) n. 1785/2003 Riso

13. (CE) n. 1786/2003 Foraggi essiccati

14. (CE) n. 865/2004 Olio d’oliva

15. (CE) n. 1947/2005 Sementi

16. (CE) n. 1952/2005 Luppolo

17. (CE) n. 318/2006 Zucchero

18. (CEE) n. 404/93 Banane

19. (CE) n. 2200/96 Ortofrutticoli freschi

20. (CE) n. 2201/96 Ortofrutticoli trasformati

21. (CE) n. 1493/1999 Vino

OCM

unica

(Reg. Ce

1234/2007,

Reg. Ue

1308/2013)

9

Misure di mercato

Obiettivi generali della nuova Ocm:

1. favorire un maggiore orientamento al mercato dell’agricoltura e

degli agricoltori, quindi smantellamento della vecchia politica dei

mercati

2. fornire una rete di sicurezza agli stessi agricoltori europei.

Abolizione degli strumenti di regolazione dell’offerta:

quote latte: dal 1° aprile 2015

quote zucchero: dal 1° ottobre 2017

diritti di impianto dei vigneti: dal 1° gennaio 2016 (introduzione di

un nuovo regime di autorizzazioni).

“Reti di sicurezza” in caso di crisi di mercato:

Cereali: 101,31 €/t;

Risone: 150 €/t;

Zucchero bianco: 404,4 €/t; zucchero grezzo: 335,2 €/t;

Carcasse di bovini maschi : 2.224 €/t;

Burro: 246,39 €/100kg;

Latte scremato in polvere: 169,80 €/100kg;

Carcasse di suino: 1.509,39 €/t.

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Pagamenti diretti

Pagamenti diretti:

Disaccoppiamento Regionalizzazione Spacchettamento Condizionalità ambientale Greening

Tutti i pagamenti diretti sono confluiti in un pagamento unico aziendale:

1. sia i pagamenti diretti accoppiati; 2. sia il sostegno ai prezzi dei vari settori.

L’impresa agricola riceve un sostegno totalmente disaccoppiato.

Aiuto accoppiato: limitato ad un sostegno selettivo e teso a compensare specifici comportamenti “virtuosi” degli agricoltori.

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Spacchettamento (1)


Articolazione dei pagamenti diretti in sette tipologie, tre obbligatorie e quattro facoltative per gli SM per assicurare

rafforzamento dell’efficacia ambientale della Pac (beni pubblici)

sostegno più mirato al perseguimento di specifici obiettivi

Tipologia

% del massimale nazionale

Scelta dell’Italia

Pagamenti obbligatori per gli Stati membri

Pagamento di base max 70% 58%

Pagamento ecologico (greening) 30% 30%

Pagamento per i giovani agricoltori fino al 2% 1%

Pagamenti facoltativi per gli Stati membri

Pagamento ridistributivo per i primi ettari fino al 30% non attivato

Pagamento per le zone con vincoli naturali fino al 5% non attivato

Pagamento accoppiato fino al 15% 11%

Regime per i piccoli agricoltori fino al 10% -

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Spacchettamento (2)


Esempi aziendali degli effetti dello spacchettamento, regionalizzazione e convergenza

Condizionalità ambientale e greening: presupposti per la remunerazione dei beni pubblici tramite i pagamenti diretti

€ 0

€ 10.000

€ 20.000

€ 30.000

€ 40.000

€ 50.000

€ 60.000

€ 70.000

2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020

Accoppiato

Giovani agricoltori

Greening

Pagamento di base

Considerazioni sull’evoluzione della Pac

Evoluzione della Pac:

definitivo spostamento da una politica settoriale ad una politica ambientale e di sviluppo rurale, prefigurata già molti anni prima della riforma Fischler da alcuni economisti (Buckwell, 1998).

La Pac non può essere certamente accusata di immobilismo.

L’immobilismo o meglio la tendenza al conservatorismo riguarda l’attuazione della Pac in Italia.

Quale valutazione dell’evoluzione della Pac?

il nuovo paradigma della politica dei mercati;

pagamenti accoppiati e disaccoppiati;

primo e secondo pilastro.

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Un nuovo paradigma nella politica dei mercati dell’Ue (1)

Strumenti di politica agraria per il controllo dei mercati

Interventi diretti:

volti al controllo delle importazioni, alla stabilizzazione e garanzia dei prezzi agricoli alla produzione, al controllo e gestione degli stocks, all’aggiustamento della produzione.

Interventi indiretti:

volti a facilitare la concentrazione dell’offerta, nonché il rapporto tra produttori e primi acquirenti: cooperazione, associazionismo, interprofessione, regolazione dei contratti.

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Strumenti diretti

1. Interventi sul commercio estero: i. dazi fissi o dazi mobili ii. contingenti iii. sussidi all’esportazione iv. tasse all’esportazione

2. Misure di stabilizzazione dei prezzi e di garanzia dei redditi agricoli

i. Sostegno e stabilizzazione dei prezzi

ii. Integrazione dei prezzi

iii. Garanzia del reddito

3. Controllo e gestione degli stocks mediante: i. ammasso pubblico;

ii. ammasso privato.

4. Aggiustamento della produzione mediante: i. Quote di produzione

ii. Non coltivazione della terra (set aside)

iii. Incentivo alla riconversione produttiva

5. Altre garanzie di collocamento dell’offerta i. aiuti alimentari

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Strumenti indiretti

Associazionismo: OP, AOP

Organizzazioni Interprofessionali (OI) e Accordi interprofessionali Contratti Trasparenza del mercato

Gestione del rischio

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Un nuovo paradigma nella politica dei mercati dell’Ue (2)

Nella letteratura scientifica sulla politica agraria: motivazioni che hanno sempre giustificato l’intervento pubblico nel mercato agricolo e nella stabilizzazione dei redditi degli agricoltori:

1. la struttura atomistica dell’offerta agricola; 2. la rigidità della domanda; 3. la bassa elasticità dell’offerta nel breve periodo; 4. la natura biologica della produzione agricola.

Nell’Ue: dal 1962 al 2005, largo uso degli strumenti diretti,

con conseguenze negative che ne hanno progressivamente limitato l’utilizzo.

La politica dei mercati è indispensabile, se non ci fosse la Pac,

ci sarebbero tante politiche agricole nazionali (De Castro, 2004), ma con nuovi strumenti.

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Un nuovo paradigma nella politica dei mercati (2)

La riforma 2014-2020 riporta al centro del dibattito gli interventi indiretti: rafforzamento del ruolo dei produttori agricoli

Nuovo paradigma della politica dei mercati: il passaggio dagli strumenti diretti di intervento agli strumenti indiretti (coinvolgimento degli attori della filiera).

1. Intervento pubblico e ammasso privato

già presenti nella Pac attuale, sono mantenute come “reti di sicurezza” in caso di crisi dei prezzi e di turbative del mercato;

rivisitazione delle norme finalizzata alla loro razionalizzazione e semplificazione.

2. Azioni per il funzionamento della catena alimentare

migliorare l'organizzazione dei settori per rafforzare il potere contrattuale degli agricoltori nella filiera agroalimentare, con deroghe alla normativa dell’UE in materia di concorrenza.

OP, AOP, OI, contratti, programmazione produttiva DOP e IGP

3. Azioni per migliorare la concorrenza e la trasparenza del mercato

4. Gestione del rischio

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Politica dei mercati 2014-2020

25

Gli strumenti indiretti sono efficaci per affrontare le sfide del mercato agricolo senza un intervento diretto dell’Ue sui mercati?

Proseguono i dubbi di alcuni decisori politici sull’abbandono delle vecchie misure di intervento diretto, specialmente in una situazione di forte volatilità dei prezzi.

Due valutazioni:

criteri per una buona politica 1. dovrebbe assicurare il funzionamento dei mercati senza sostituirsi

ad essi;

2. deve concentrare le proprie risorse e intervenire solo in casi di “fallimento del mercato”.

capacità degli strumenti di perseguire obiettivi 1. le OP, le OI, i contratti e la misure per favorire la trasparenza e la

concorrenza, soprattutto con un’integrazione reciproca, e sono potenzialmente i migliori strumenti;

2. finora l’applicazione di strumenti hanno registrato scarsi risultati soprattutto in Italia, ma è questa la strada.

Considerazioni

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Pagamenti accoppiati vs pagamenti disaccoppiati (1)

Nel dibattito sulla Pac, orientamenti del mondo accademico opposti a quelli dei decisori politici (Pupo D’Andrea, 2014).

Per mondo accademico: 1. i pagamenti accoppiati dovrebbero essere eliminati o limitati nel

tempo, poiché inefficaci rispetto agli obiettivi per cui erano stati concepiti (Tangermann, 2011; Swinbank, 2012), favorendo l’introduzione di pagamenti tesi alla remunerazione di servizi ambientali e al sostegno delle aree rurali (Buckwell, 2008; Bureau e

Witzke, 2010);

2. le politiche disaccoppiate sono più efficaci nel porre rimedio ai “fallimenti del mercato” (De Filippis, 1988), poiché i mercati deregolamentati sono più efficienti di quelli soggetti all’intervento pubblico. Queste analisi non considerano il potere di mercato degli

intermediari della filiera a valle delle aziende agricole, nonostante la letteratura indichi che i mercati agroalimentari sono imperfettamente concorrenziali (Russo et al., 2011).

3. Incompatibilità con gli accordi WTO.

4. I pagamenti accoppiati nei settori in cui la materia prima agricola subisce trasformazione (pomodoro, tabacco), costituiscono un trasferimento surrettizio all’industria di trasformazione.

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Pagamenti accoppiati vs pagamenti disaccoppiati (2)

Per i decisori politici:

1. i policy maker e le organizzazioni agricole ed agroindustriali hanno sempre chiesto un sistema di pagamenti accoppiati;

2. questa contrapposizione è emersa in tutta la sua contraddizione anche nel negoziato sulla Pac 2014-2020;

3. anche in Italia, il mondo politico si è scontrato e diviso sui pagamenti accoppiati.

I limiti dei pagamenti accoppiati sono indiscutibili e la comunità scientifica è concorde.

Unici casi in cui i pagamenti accoppiati sono giustificabili:

1. produzione associata ai beni pubblici;

2. settore della trasformazione poco concentrato;

3. es. sostegno alla zootecnia estensiva in montagna, in grado di garantire un certo livello di fornitura di beni pubblici;

4. l’Italia ha fatto pessime scelte, con accoppiamenti irrisori e scarsamente motivati.

Il sostegno accoppiato 2014-2020 in Italia

PLAFOND

IMPORTO

STIMATO

SETTORI MISURA

Milioni di

euro %

euro/capo o

euro/ha

vacche da latte 75,11 17,50 56

vacche da latte in zone montane 9,87 2,30 40

LATTE

bufale 4,12 0,96 20

vacche nutrici 40,78 9,50 202

CARNE

bovini macellati 12-24 mesi 66,96 15,60 46

agnelle 9,49 2,21 12

OVI-CAPRINO

ovi-caprini macellati certifica DOP o IGP 5,54 1,29 10

Soia (nord) 9,87 2,30 97

frumento duro (centro-sud) 59,88 13,95 60

colture proteaginose (centro) 14,16 3,30 80

FRUMENTO DURO,

COLTURE

PROTEICHE E

PROTEAGINOSE Leguminose da granella (sud) 11,80 2,75 90

RISO riso 22,75 5,30 120

BARBABIETOLA barbabietola da zucchero 17,21 4,01 325

POMODORO DA

INDUSTRIA pomodoro da industria 11,3 2,63 160

superfici olivicole 44,29 10,30 78

superfici olivicole pendenza media > 7,5% 13,31 3,10 70

OLIO DI OLIVA

superfici olivicole particolare rilevanza 12,88 3,00 130

TOTALE 429,32 100,0

• principale oggetto del “mercato politico”; • un vero “assalto alla diligenza”, che alla fine ha generato un complicato

ed inutile spezzatino.

29

Primo pilastro vs secondo pilastro: qual è più efficace? (1)

Contrapposizione tra primo e secondo pilastro al centro di un continuo dibattito.

Molti economisti hanno sempre auspicato una sostituzione dell’attuale primo pilastro con una Pac incentrata interamente (o quasi) sul secondo pilastro (Buckwell, Sotte, 2008; AA.VV., 2009).

Essi reputano che una buona politica debba essere fondata su precisi impegni contrattuali, debba essere targeted e tailored, mentre i pagamenti diretti generano dipendenza e marginalità dell’agricoltura.

Analisi condivisibile negli obiettivi, ma non nella valutazione dello strumento più opportuno per raggiungerli.

I pagamenti disaccoppiati, regionalizzati e spacchettati hanno il carattere di erogazioni a fronte di impegni contrattuali.

Superficie agricola (eleggibile per i pagamenti diretti)

Condizionalità

Greening

Sviluppo Rurale

Ben

efi

ci

am

bie

nta

li

cu

mu

lati

Obbligo normativo di base (Criteri di Gestione Obbligatori e Buone Condizioni Agronomiche ed Ambientali)

Obbligatorio con supporto finanziario (Pagamento “verde” disaccoppiato per ettaro)

Volontario con compensazione dei costi in più sostenuti e dei ricavi in meno percepiti

Meccanismo d’implementazione

30

Benefici ambientali cumulati


31


Inoltre, presentano una serie di vantaggi in termini di:

1. efficienza: sono destinati a tutte le superfici agricole dell’UE;

2. efficacia: possono essere adattati alle nuove esigenze e sfide europee (Es. Direttiva acque).

Il rapporto tra la Pac e l’agricoltore si configura come una relazione tra agente e principale (Jensen, Meckling, 1976).

Il primo pilastro fornisce una produzione diffusa di beni pubblici da parte dell’agricoltore su tutto il territorio dell’Ue.

33


Il primo pilastro remunera in modo semplice, efficiente e diffuso i “beni pubblici europei”.

Ma deve essere integrato territorialmente con gli interventi del secondo pilastro.

La Pac 2014-2020 già corrisponde a questa impostazione, con un meccanismo di implementazione che prevede:

1. il primo pilastro con un meccanismo obbligatorio che remunera la condizionalità (tramite il pagamento di base) e gli impegni del greening, tramite il (pagamento verde);

2. il secondo pilastro con un meccanismo volontario di adesione ad impegni aggiuntivi, oggetto di compensazione con il criterio dei costi in più sostenuti e dei ricavi in meno percepiti.

Tale impostazione garantisce efficienza ed efficacia, tramite una complementarietà tra diversi strumenti, in grado di garantire una politica comune con forti elementi di sussidiarietà.

34

Pac tra competitività e beni pubblici (1)

Le ultime 5 riforme hanno portato ad un cambiamento radicale della Pac, che ruota intorno a due obiettivi:

1. competitività;

2. beni pubblici.

Due obiettivi perseguiti dal 1993, con un mix di strumenti spesso scoordinato, confuso, pesantemente condizionato dalla path dependency, inzeppato di mediazioni politiche settoriali e territoriali.

È condivisibile una tale evoluzione della Pac?

È adeguata ad affrontare le sfide future? È coerente con i suggerimenti della teoria economica?

35

Una politica deve concentrare le sue risorse e limitarsi ad intervenire contro i “fallimenti del mercato”.

Questi sono di due tipi e riguardano:

1. quei beni e servizi per i quali “il mercato non esiste” (è il caso dei beni pubblici);

2. tutte le circostanze in cui “il mercato c’è, ma non funziona” a causa di squilibri strutturali o asimmetrie informative tali da non offrire soluzioni accettabili in tempi accettabili.

Pac tra competitività e beni pubblici (2)

37

La Pac tra competitività e beni pubblici (4)

Le recenti riforme della Pac vanno nella direzione della competitività e della remunerazione dei beni pubblici?


44


I pagamenti disaccoppiati regionalizzati, con importi anche inferiori rispetto a quelli attuali, sono ampiamente giustificati, per tre ragioni:

1. favoriscono l’orientamento al mercato e la competitività dell’agricoltura europea, senza distorsioni sul mercato;

2. diventano un corrispettivo per la condizionalità, in particolare per il mantenimento delle Buone Condizioni Agronomiche ed Ambientali dei terreni (BCAA) e altre finalità ambientali (come gli impegni del greening), realizzando un forte processo di orientamento ai beni pubblici;

3. rappresentano anche un sostegno al reddito, come sostegno giustificato per compensare il dumping sociale ed ambientale che la condizionalità provoca alle imprese agricole.

Gli strumenti vanno meglio declinati (es. greening).

45


Una Pac orientata alla competitività e alla remunerazione dei beni pubblici è anche in grado di affrontare le nuove sfide dell’agricoltura in un contesto mondiale, soprattutto rispetto alle previsioni di aumento della domanda mondiale?

L’Ue deve essere pronta a fronteggiare situazioni di scarsità persistente di alimenti, essendo la sicurezza alimentare un obiettivo ancora legittimo (Casati, 2008; AA.VV., 2009).

L’agricoltura è patrimonio comune di tutti i territori dell’Unione europea e di tutte le tipologie aziendali.

A questo fine, i pagamenti disaccoppiati, mirati e condizionati sono più efficaci.

Pertanto il sostegno disaccoppiato ed omogeneo si configura come un corrispettivo per l’esistenza dell’agricoltura, il valore di esistenza, attribuito ad un bene indipendentemente dall’uso.

Il futuro dell’agricoltura sarà caratterizzato da un aumento della produzione con una maggiore sostenibilità, meglio sintetizzata nello slogan di “intensificazione sostenibile”, suggerito da Buckwell et al. (2014).

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Una valutazione dell’attuazione della Pac 2014-2020 in Italia (1)

Flessibilità lasciata agli Stati Membri: ampiamente criticata perché vista come una “rinazionalizzazione”:

critica non fondata, in quanto una politica può essere applicata più opportunamente con modalità differenti molto diversificate di 28 Paesi;

gli obiettivi e l’impianto della Pac sono centralizzati, ma la sua applicazione può essere realizzata con un certo grado di discrezionalità e flessibilità da parte degli Stati membri, con il vantaggio di valorizzare le potenzialità delle proprie agricolture.

Come è stata utilizzata la flessibilità dal nostro Paese?


Scelta Decisioni

Regionalizzazione Italia “regione unica”

Convergenza interna Convergenza interna basata sul “modello irlandese”, con soglie 30/60

Pagamento verde o greening Valore del pagamento verde, calcolato come percentuale del valore di

ciascun titolo del pagamento di base

Pagamento ridistributivo Non attivato

Pagamento aree svantaggiate Non attivato

Pagamento giovani agricoltori 1%

Sostegno accoppiato 11% destinato a: zootecnia, riso, barbabietola, pomodoro da industria,

grano duro, proteine vegetali, olivo

Agricoltore attivo

Allargamento della black list a banche, società finanziarie, assicurative e

immobiliari, pubbliche amministrazioni.

Agricoltori attivi con pagamenti diretti dell’anno precedente, inferiori a:

- 5.000 euro in montagna e zone svantaggiate;

- 1.250 euro in altre zone

Agricoltore attivi:

- iscrizione all’Inps come IAP o CD, oppure

- titolari di partita IVA

Degressività e capping Degressività: riduzione del 50% sulla parte eccedente i 150.000 euro del

pagamento di base.

Capping: riduzione del 100% per la parte eccedente i 500.000 euro.

Detrazione del costo del lavoro dell’anno precedente.

49


La regionalizzazione con una “regione unica nazionale” è una scelta opportuna, ma:

1. convergenza basata sul cosiddetto “modello irlandese”, emblema della conservazione della vecchia Pac;

2. valore del pagamento verde calcolato come percentuale del valore di ciascun titolo del pagamento di base;

3. le scelte sull’agricoltore attivo e sul capping sono all’insegna della “non scelta” e della complicazione burocratica.

50

Il modello irlandese

51


Perché in Italia prevale il conservatorismo?

C’è un’agricoltura diversa o una scarsa capacità nel fare le riforme?

Due motivazioni principali:

1. meccanismo decisionale farraginoso affidato alla Conferenza Stato-Regioni;

2. difficoltà a fare le riforme e scarsa lungimiranza dei policy maker a favore di consensi immediati.

Grazie per l’attenzione

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