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Il Piano regolatore

perequativo

L’esperienza del PRG di Roma (2008)

27 Ottobre 2016

Gianpaolo Messina

- Introduzione

- Il PRG di Roma del 2008: un caso emblematico

- Il PRG di Roma è un piano perequativo

- La perequazione senza copertura legislativa

Indice

- Le tecniche (la “cassetta degli attrezzi”):

a) gli Ambiti di compensazione

b) il Contributo straordinario

c) le Compensazioni urbanistiche

d) gli Incentivi per il rinnovo edilizio

e) la Cessione compensativa

- L’uso combinato delle tecniche (i PRINT)

Indice

- Il contenzioso: la sentenza del CdS n.4544/2010

- Un modello perequativo consensuale

- Aperture:

a) la perequazione nei Piani attuativi a Roma

b) perequazione urbanistica e perequazione territoriale

nel PTPG della Provincia di Roma (2010)

Indice

Il PRG di Roma del 2008

Un caso emblematico di piano

perequativo

Il Piano regolatore generale di Roma è uno strumento con caratteristiche ibride tra quelle

di un piano tradizionale e quelle di un piano « innovativo ».

Il quadro legislativo entro il quale viene definito ha un impianto assolutamente

tradizionale (« a cascata ») che deriva dall’impostazione della LR Lazio n.38 di disciplina

del Governo del Territorio, del 1999 , impermeabile ai principi della impostazione INU

(Istituto Nazionale di Urbanistica) definita nel Congresso del 1995 e che hanno trovato,

invece, ampio riscontro in molte leggi regionali predisposte in quegli anni.

Tuttavia, a quell’esperienza partecipano numerosissimi urbanisti che sono espressione

di vari contesti e « scuole » urbanistiche « regionali »: Giuseppe Campos Venuti,

Federico Oliva, Patrizia Gabellini, Carlo Gasparrini, Maurizio Marcelloni, Gianluigi Nigro.

Il piano viene definito in seguito a un percorso di avvicinamento lungo e complesso

attraverso una serie di atti (varianti, documenti) di avvicinamento. Questa impostazione

ha una sua definizione-manifesto: il « pianificar facendo »

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1990. Legge (sul finanziamento degli interventi per) Roma Capitale

1993. Elezione a Sindaco di F. Rutelli (I mandato)

1994. Il «Poster Plan»

1997. Adozione della prima fase del nuovo piano il c.d. “Piano delle

Certezze”

2000. Approvazione in Giunta (II mandato Rutelli) della bozza di PRG (I)

e Giubileo del 2000

2001. Elezione a Sindaco di W. Veltroni

2002. Approvazione in Giunta della bozza di PRG (II)

2003. Adozione del PRG (19/20 marzo)

Presentazione delle Osservazioni (7000)

Il percorso di formazione e approvazione del Piano

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2004. Approvazione della variante delle Certezze (28 ottobre)

2006. Delibera di Controdeduzioni alle Osservazioni (21/22 marzo)

2007. Adozione del PTPR Regionale

2008. Approvazione del Piano (12 febbraio) e pubblicazione sul Bollettino

Ufficiale della Regione Lazio (14 marzo)

Elezione a Sindaco di G. Alemanno

2009. Approvazione della LR Lazio n.21/2009 (c.d. Piano Casa)

2010. Approvazione del PTPG della Provincia di Roma

Il percorso di formazione e approvazione del Piano

Antecedenti | Il Piano Regolatore del 1965

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La nuova amministrazione riprende il lavoro sulla Variante di Salvaguardia,

adottata nel 1991, e in stato di abbandono, e ne porta a conclusione l’iter sino

all’approvazione (Del. G.R. n. 426 del 15 aprile 2002)

Viene predisposto il «Poster Plan», il «manifesto» della nuova strategia

urbanistica, dove vengono indicate le linee di azione strategica

dell’Amministrazione per ciò che riguarda la pianificazione urbanistica:

- per il sistema ambientale indica le aree protette, i parchi e il territorio

agricolo;

- per il sistema della mobilità, le linee ferroviarie di superfice, FS i nodi di

scambio e le linee metropolitane esistenti (tra le nuove è indicata solo quella

al momento già finanziata, la B1);

- per il sistema insediativo indica i nuovi “programmi complessi” ed anche

tutti quelli che allo stato dispongono di finanziamenti già definiti.

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Il PRG di Roma del 2008Antecedenti | 1991. Variante di Salvaguardia

Antecedenti | 1994. Poster Plan

Antecedenti | Il c.d. Poster Plan (1994)

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Il PRG di Roma del 2008Antecedenti | 1996. Piano delle Certezze

La variante è adottata nel 1997 ed è, quindi, approvata con Deliberazione di

Giunta Regionale del Lazio n. 856 del 10 settembre 2004

«(…) Tutta l'operazione del Nuovo Piano si basa su una politica di riduzione

delle previsioni residue del vigente Piano Regolatore per ricondurle a

dimensioni compatibili con le necessità di trasformazione e modernizzazione

della città. Una manovra non solo di natura quantitativa, ma anche di natura

qualitativa che consiste nello spostamento delle quantità residue, utilizzando

gli strumenti della compensazione e della perequazione, e nella modifica

delle destinazioni d'uso verso funzioni nuove a prevalente carattere non

residenziale.

Grazie alla Variante di salvaguardia prima e al Piano delle Certezze poi, sono

stati eliminati circa 60 milioni di metri cubi, cioè il 50% del residuo del Piano

vigente. Previsioni di edificazioni che si trovavano in aree destinate in gran

parte alla costruzione della cintura verde e del sistema dei parchi a cuneo

che penetra fin nel cuore della città. Ma c'è di più. Il Piano delle Certezze ha

eliminato anche le vecchie zone D, ha ridotto le possibilità edificatorie nelle

zone agricole, ha eliminato le zone direzionali lungo la via Cristoforo

Colombo, e ha salvaguardato quelle aree che possono consentire le

connessioni ancora possibili tra gli spazi liberi.

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Per il restante residuo del Piano vigente si è proceduto spostando le

localizzazioni improprie, modificando le destinazioni d'uso, e riducendo

ulteriormente gli originari carichi urbanistici.

Con queste premesse, ed escludendo il "già programmato", il

dimensionamento del Piano si attesta a 198.273 stanze equivalenti delle

quali più del 49% per usi residenziali ed il restante 51% per usi terziari e

flessibili. A ciò si deve aggiungere la rivisitazione delle aree specificatamente

produttive che consente un'offerta di circa 166 ettari per insediamenti "per

attività", oltre ai 740 ettari degli Ambiti a pianificazione particolareggiata

definita con destinazione produttiva come Castel Romano e S. Palomba. Di

conseguenza il rapporto fra previsioni residenziali e non residenziali si sposta

chiaramente a favore di queste ultime. (…)»

estratto dal sito istituzionale di Roma Capitale

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La dimensione metropolitana

La struttura urbana policentrica

Il principio della sostenibilità

La cura del ferro

La Storia (Città storica)

La qualificazione delle periferie

L’innovazione procedurale (Programmi integrati, Progetto Urbano)

La perequazione (Cessione compensativa, Contributo Straordinario,

Compensazioni, ecc.)

I principi e l’impostazione

Impostazione | La dimensione metropolitana (policentrismo di area vasta)

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Impostazione | Il sistema policentrico alla scala comunale

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Impostazione | La lettura della città per tessuti

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Impostazione | Dal «Centro storico» alla «Città storica»

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PTPR 2007 (adottato). Perimetrazione del Centro storico

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Impostazione | Identificazione del Sistema ambientale della città

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Gli Elaborati | «Sistemi e Regole» (Sistema ambientale)

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Gli Elaborati | «Standard Urbanistici» (Espropri e Cessione compens.)

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Gli Elaborati | «Rete Ecologica» (Sistema agricolo e ambientale)

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Il PRG di Roma del 2008Le Componenti (zone) del Piano

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Il PRG di Roma del 2008Le Componenti (zone) del Piano come ZTO del DM 1444/1968

Il Piano Regolatore di Roma appare particolarmente significativo, quale caso

da trattare, perché nel momento in cui viene predisposto non esiste una

qualche regolazione specifica della perequazione in ambito urbanistico,

mentre a valle della sua redazione, proprio in relazione allo sviluppo del

contenzioso che si sviluppa contro e intorno al Piano si determina una

qualche produzione di atti legislativi che assumono alcuni dei principi

introdotti con il Piano ed emerge un quadro più favorevole al tema.

Lo scenario è quello descritto nel testo di Micelli, «Perequazione urbanistica», Marsilio, del 2004

Che tipo di piano perequativo è il Piano regolatore di Roma, rispetto alla

classificazione tipologica dei piani perequativi? Il PRG di Roma utilizza una

perequazione generalizzata e a priori, sia di volumi che finanziaria.

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Il PRG di Roma è un piano perequativo

Vedi il testo di Lorenzo Casini distribuito in allegato tra i materiali

«La normativa della Regione Lazio riguardante il governo dei diritti edificatori

si contraddistingue, innanzitutto, per l’assenza di disposizioni specifiche. La

legge urbanistica regionale n. 38/1999, infatti, non contiene alcuna previsione

sulla perequazione o sulla compensazione1. Pur essendo stata approvata in

un momento in cui altre regioni avevano già emanato norme in materia – e in

cui si erano già avute, nella Regione, esperienze importanti in ambito

comunale, come quella della variante al Prg di Roma nel 1997 – la scelta

operata nel 1999 fu quella di mantenere un sistema pianificatorio di tipo

tradizionale, aderente allo schema della legge urbanistica nazionale del 1942.

(…) In tale contesto, la vicenda di Roma offre invece una tra le più importanti

esperienze di piano costruito secondo meccanismi perequativi e

compensativi.»

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La perequazione senza copertura legislativa

La situazione è quella ben descritta nel testo di Lorenzo Casini distribuito in allegato tra i materiali

Art.1. Oggetto del Piano

1. Il Piano regolatore generale (PRG) del Comune di Roma disciplina le

attività di trasformazione fisica e funzionale, di rilevanza urbanistica, nel

territorio comunale.

2. Il Piano persegue gli obiettivi della riqualificazione e valorizzazione del

territorio, secondo i principi della sostenibilità ambientale e della

perequazione urbanistica e nel rispetto dei criteri di economicità,

efficacia, pubblicità e semplificazione dell’azione amministrativa, nel

quadro della legislazione vigente.

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La perequazione senza copertura legislativaIl termine “perequazione” compare 15 volte nel testo delle Norme Tecniche, compresi gli indici, e solo una volta l’aggettivo

“perequativa”. L’espressione “previsioni edificatorie” è impiegata 36 volte, decisamente con maggiore frequenza rispetto al

termine diritti edificatori (una sola volta). Nel testo delle Norme Tecniche del Piano alla «perequazione» è dedicato l’intero

Capo IV (Criteri e modalità di perequazione) del Titolo I (Disposizioni Generali).

Art.17. Criteri di perequazione

1. Il PRG introduce, quale disciplina di principio, la necessità di ripartire le

previsioni edificatorie, tra aree e tra soggetti, secondo principi di equità e

di uniformità, tenendo conto: della disciplina urbanistica pre-vigente;

dell’edificazione esistente legittima; del perseguimento di obiettivi di

interesse pubblico o generale.

2. Sulla base dei fattori suddetti, il PRG individua le seguenti fattispecie di

perequazione urbanistica e finanziaria:

[ > prima diapositiva della sezione «Le tecniche»]

4. L’applicazione, anche combinata, delle modalità di perequazione di

cui al comma 2 e l’accesso agli incentivi o compensazioni ivi previsti,

avviene mediante procedimento consensuale di evidenza pubblica,

a carattere concorsuale, nelle forme del Programma integrato, di cui

all’art. 14, e in coerenza con le norme statali in materia di partecipazione

al procedimento amministrativo;

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esperito con esito negativo o insufficiente tale procedimento, il Comune

ha facoltà di conseguire i medesimi obiettivi, secondo priorità, con il

ricorso a procedimenti e istituti autoritativi previsti dall’Ordinamento

statale o regionale.

5. Ai fini dell’applicazione dei criteri di cui al comma 1 e degli istituti di cui al

comma 2, il PRG distingue tra previsioni edificatorie esercitabili in

situ e quelle da trasferire in altre aree, nonché, sulla stessa area, tra

previsioni edificatorie attribuite ai proprietari o riservate al Comune

ovvero tra previsioni edificatorie attuabili per intervento diretto o

indiretto.

6. Fatti salvi i criteri di attribuzione differenziata delle previsioni

edificatorie, derivanti dai principi di cui al comma 1, il PRG garantisce ai

proprietari interessati dagli strumenti urbanistici esecutivi l’equa

ripartizione delle previsioni edificatorie

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indipendentemente dalle specifiche destinazioni assegnate alle singole

aree e proporzionalmente alla quota di superficie in proprietà.

Indipendentemente dai criteri e modalità di attribuzione delle previsioni

edificatorie, il PRG garantisce la ripartizione degli oneri da assumere

nei confronti dell’Amministrazione in proporzione alle stesse

previsioni edificatorie assegnate, distinguendo tra previsioni

edificatorie ordinarie, cui corrispondono oneri ordinari, e previsioni

edificatorie aggiuntive, cui corrispondono oneri straordinari

[ > Contributo straordinario].

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art.17, c.2, lett. c) - le Compensazioni urbanistiche

art.17, c.2, lett. d) - gli Incentivi per il rinnovo edilizio

art.17, c.2, lett. e) - la Cessione compensativa

art.17, c.2, lett. b) - il Contributo straordinario

art.17, c.2, lett. a) - gli Ambiti di compensazione

3. L’edificabilità aggiuntiva acquisibile dai proprietari con le modalità di cui al

comma 2, lett. a), b), d), e), costituisce incentivo urbanistico definito in

ragione e misura del conseguimento degli obiettivi urbanistici ivi indicati.

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Le tecnicheLa «Cassetta degli attrezzi»

«(…) di cui all’art. 19: la capacità edificatoria dei comprensori urbanistici

soppressi dal “Piano delle certezze”, se contrastanti con esigenze di

tutela ambientale non già imposte da vincoli sovraordinati, è trasferita

negli Ambiti di compensazione di cui alla lett. a);»

Si tratta, dunque, di casi delimitati e precisamente individuati

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Le tecnicheLa «Cassetta degli attrezzi»: le Compensazioni urbanistiche

«1. Il presente PRG assume il principio e l’obiettivo di attuare esclusivamente le compensazioni

urbanistiche individuate in allegato A, come integrato con deliberazione di Giunta regionale n.

856/2004 di approvazione del “Piano delle certezze”, nonché le seguenti ulteriori compensazioni

derivanti da successivi provvedimenti: comprensorio “Tor Marancia”, di cui alla deliberazione di

Consiglio comunale n. 53/2003, con SUL da compensare pari a 608.250 mq; comprensorio “Casal

Giudeo”, di cui alla deliberazione di Giunta comunale n. 125/2001, con SUL da compensare stabilita

nella stessa deliberazione.

(…)

3. L’edificabilità da localizzare negli ambiti di cui al comma 2, per fini di compensazione, è determinata,

per quantità e destinazioni d’uso, sulla base del principio dell’equivalenza del valore immobiliare

rispetto all’edificabilità da compensare. Con provvedimento separato, il Comune determina i criteri

specifici per l’applicazione del principio dell’equivalenza economica.»

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Le tecnicheLa «Cassetta degli attrezzi»: le Compensazioni urbanistiche

«(…) di cui all’art. 21: gli interventi di rinnovo del patrimonio edilizio

degradato possono beneficiare di incentivi urbanistici, trasferibili negli

Ambiti di compensazione di cui alla lett. a);»

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Le tecnicheLa «Cassetta degli attrezzi»: gli Incentivi per il rinnovo edilizio

«1. Il Comune promuove la riqualificazione urbana in tutto il Sistema insediativo esistente, con priorità

per gli ambiti più degradati, mediante incentivi urbanistici, finanziari, fiscali. Gli incentivi urbanistici sono

utilizzati per il reperimento degli standard urbanistici, mediante il dispositivo di cui all’art. 22

[Cessione compensativa], per la realizzazione e gestione di opere e servizi pubblici, mediante il

dispositivo di cui all’art. 20 [Contributo straordinario], e per il rinnovo del patrimonio edilizio,

con le modalità di seguito disciplinate.

2. Gli incentivi urbanistici per il rinnovo edilizio consistono nella maggiorazione della SUL esistente,

calcolata ai sensi dei commi 5 e 6, anche in eccedenza ai limiti di incremento della SUL stabiliti

dalle norme di componente. La quota eccedente di SUL, se non localizzabile in situ con

soddisfacente soluzione progettuale, può essere trasferita negli ambiti di compensazione di cui

all’art. 18, ovvero nelle aree dei [Programmi integrati, da definire con le modalità e le procedure di

cui all’art. 14], entro i limiti di SUL aggiuntiva stabiliti dalle norme di componente. In caso di

trasferimento, ai fini della quantificazione della SUL premiale, si applica il criterio dell’equivalenza

economica, di cui all’art. 18, comma 3.»

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«5. Al fine di promuovere la riqualificazione, anche mediante diradamento, del patrimonio edilizio, il

Comune può riconoscere le seguenti maggiorazioni massime rispetto alla SUL esistente:

a) interventi di categoria RE2 e AMP (connessa a RE2): +10%;

b) interventi di categoria RE3, DR e AMP (connessa a DR): +20%;

c) interventi di categoria RU: +30%;

d) interventi su edifici condominiali in prevalenza residenziali (garantendo la permanenza di eventuali

locatari): +10%;

e) interventi di categoria MBE (art. 10, comma 7): +5%

f) quote di SUL edificata o premiale da trasferire: +10%..»

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«(…) di cui all’art. 22: le aree a destinazione pubblica, in specifici ambiti e

per finalità di riqualificazione urbana, possono essere acquisite tramite la

concessione ai proprietari di previsioni edificatorie da localizzare in situ o

trasferibili negli Ambiti di compensazione di cui alla lett. a).»

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Le tecnicheLa «Cassetta degli attrezzi»: la Cessione compensativa

«1. Ai fini dell’acquisizione pubblica delle aree destinate a Servizi pubblici di cui all’art. 83, il Comune

può applicare la cessione compensativa, in alternativa all’espropriazione per pubblica utilità, ai

sensi e per gli effetti dell’art. 17, comma 2, lett. e).

2. La cessione compensativa, fatto salve le ulteriori specificazioni delle norme di componente, può

essere applicata esclusivamente:

a) alle aree di cui al comma 1 ricadenti nei Programmi integrati della Città consolidata e della

Città da ristrutturare, di cui rispettivamente agli articoli 50 e 53;

b) alle aree di cui al comma 1 ricadenti all’interno delle Centralità locali, di cui all’art. 66;

c) nella fascia pomeriale delle Mura Aureliane, secondo quanto previsto dall’art. 25, comma 13.

3. Le aree di cui al comma 2 sono acquisite mediante la concessione alla proprietà di una

edificabilità commisurata all’estensione dell’area, ma da concentrare su una parte di essa o da

trasferire su altra area; (…)

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L’acquisizione dell’area avviene per intervento diretto, da esercitarsi con la procedura di cui ai

commi 5 e 6, ovvero mediante partecipazione al Programma integrato.

4. Nel caso di partecipazione al Programma integrato, l’edificabilità privata è pari a 0,06 mq/mq

[0,192 mc/mq] e viene trasferita all’interno dei tessuti della Città da ristrutturare o negli altri

Ambiti di compensazione di cui all’art. 18, assumendo le destinazioni d’uso ivi ammesse, mentre

l’intera area viene ceduta al Comune; la SUL privata generata dall’applicazione della cessione

compensativa nella Città da ristrutturare può essere trasferita esclusivamente all’interno degli

ambiti di provenienza.

5. Nel caso di intervento diretto, l’edificabilità a favore della proprietà è pari a 0,04 mq/mq [0,128

mc/mq] , da concentrare sul 10% dell’area, a fronte della cessione al Comune del restante 90%.

Sull’area che rimane di proprietà privata sono consentite le seguenti destinazioni d’uso: “piccole

strutture di vendita”; “pubblici esercizi”; altri servizi privati; “attrezzature collettive” a CU/m;

nella stessa area devono essere reperiti gli standard di cui agli articoli 7 e 8. (…)

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8. In caso di apposizione, decadenza e non reiterazione del vincolo preordinato all’esproprio, alle aree

di cui all’art. 83, comma 1, si applica la cessione compensativa, come definita nei commi precedenti;

nell’eventualità di mancata adesione dei proprietari, ad esito delle procedure di cui ai commi 6 e 7,

anche effettuate in più fasi e tempi, le aree assumono gli indici e la destinazione stabiliti dalle norme

statali in materia di attività edilizia.»

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«(…) di cui all’art. 20: nel Sistema insediativo esistente, la quota

maggioritaria delle principali valorizzazioni immobiliari generate dalle nuove

previsioni urbanistiche è soggetta alla corresponsione di un contributo

finanziario straordinario, che il Comune utilizza per il finanziamento di opere e

servizi pubblici in ambiti urbani degradati, con finalità di riqualificazione

urbana;»

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Le tecnicheLa «Cassetta degli attrezzi»: il Contributo straordinario

«1. Ai sensi e per le finalità di cui all’art. 17, comma 2, lett. b), le più rilevanti valorizzazioni

immobiliari, generate dalle previsioni del presente PRG rispetto alla disciplina urbanistica

previgente, sono soggette a contributo straordinario di urbanizzazione, commisurato a tali

valorizzazioni e posto a carico del soggetto attuatore.

2. Le norme di componente individuano espressamente le maggiorazioni di SUL - non soggette alla

disciplina di cui all’art. 18 e al netto di eventuali incentivi concessi ai sensi dell’art. 21 -, nonché i cambi

di destinazione d’uso, cui si applica detto contributo.

3. Il contributo straordinario è un onere ulteriore rispetto agli oneri e le obbligazioni stabiliti

dall’art. 13, comma 13, ed è stabilito in misura pari al 66,6% (due terzi) del valore immobiliare

conseguibile per effetto del comma 2. Tale misura può essere incrementata in sede di definizione

degli interventi indiretti, ove previsti, o ridotta fino ad un minimo del 60%, al fine di incentivare la qualità

progettuale degli interventi. (…)»

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« (…) di cui all’art. 18: nel Sistema insediativo di nuovo impianto, la quota

maggioritaria della SUL aggiuntiva è messa a disposizione del Comune, che

la utilizza per finalità di interesse pubblico (riqualificazione urbana, tutela

ambientale, edilizia con finalità sociali, servizi di livello urbano);»

a) gli Ambiti di riserva, di cui all’art. 67;

b) le Centralità metropolitane e urbane, di cui all’art. 65;

c) gli Ambiti per i Programmi integrati art. 60 (Città della trasformazione);

d) gli Ambiti di trasformazione ordinaria [ATO], di cui all’art. 57;

e) i Nuclei di edilizia ex-abusiva da recuperare, di cui all’art. 55;

f) gli Ambiti per i Programmi integrati art.53 (Città da ristrutturare)

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Le tecnicheLa «Cassetta degli attrezzi»: gli Ambiti di compensazione

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Le tecnicheLa «Cassetta degli attrezzi»: gli Ambiti di compensazione

«1. Ai sensi e per le finalità di cui all’art. 17, comma 2, lett. b), le più rilevanti valorizzazioni

immobiliari, generate dalle previsioni del presente PRG rispetto alla disciplina urbanistica

previgente, sono soggette a contributo straordinario di urbanizzazione, commisurato a tali

valorizzazioni e posto a carico del soggetto attuatore.

2. Le norme di componente individuano espressamente le maggiorazioni di SUL - non soggette alla

disciplina di cui all’art. 18 e al netto di eventuali incentivi concessi ai sensi dell’art. 21 -, nonché i cambi

di destinazione d’uso, cui si applica detto contributo.

3. Il contributo straordinario è un onere ulteriore rispetto agli oneri e le obbligazioni stabiliti

dall’art. 13, comma 13, ed è stabilito in misura pari al 66,6% (due terzi) del valore immobiliare

conseguibile per effetto del comma 2. Tale misura può essere incrementata in sede di definizione

degli interventi indiretti, ove previsti, o ridotta fino ad un minimo del 60%, al fine di incentivare la qualità

progettuale degli interventi. (…)»

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L’uso combinato delle tecnicheI Programmi integrati (art.14)

«1. Il Programma integrato ha la finalità di sollecitare, coordinare e integrare soggetti, finanziamenti,

interventi pubblici e privati, diretti e indiretti. Il Programma integrato prevede, di norma, incentivi di

tipo urbanistico, finanziario e fiscale, volti a favorire l’integrazione degli interventi, la qualità

urbana e ambientale, e il finanziamento privato di opere pubbliche.

(…)

3. Il Programma integrato si applica:

a) all’intero Sistema insediativo, e con le modalità di cui all’art. 13, comma 3, al fine di programmare

e promuovere l’applicazione degli istituti di perequazione di cui all’art. 17, comma 2;

b) nella Città storica, al fine di coordinare, anche mediante incentivi, gli interventi diretti privati e la loro

integrazione con interventi sugli spazi pubblici, con particolare riguardo alle zone più degradate;

c) negli Ambiti di valorizzazione della Città storica, in alternativa al Piano di recupero e al Progetto

urbano, per le finalità indicate dalla specifica disciplina;

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d) nei Tessuti della Città consolidata, al fine di ristrutturare impianti urbani disomogenei e incompiuti,

favorendo, mediante incentivi urbanistici, il diradamento o trasferimento delle costruzioni e il

reperimento di aree per servizi pubblici;

e) nei Tessuti della Città da ristrutturare, al fine di migliorare la qualità urbana e la dotazione di

infrastrutture e servizi pubblici, mediante incentivi urbanistici e il concorso privato nel finanziamento di

opere pubbliche;

f) negli Ambiti di programmazione strategica, in alternativa al Progetto urbano, al fine di coordinare,

in ambiti particolari, le previsioni del Programma triennale opere pubbliche con interventi privati di

recupero e valorizzazione;

g) nelle Centralità locali, in alternativa al Progetto unitario o al Progetto urbano, al fine di definire

l’assetto urbanistico di tali ambiti;

h) nelle aree a Servizi pubblici, al fine di acquisirne in modo coordinato la pubblica disponibilità,

anche mediante la cessione compensativa di cui all’art. 22;

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i) nell’Agro romano, al fine di promuovere interventi integrati di riqualificazione ambientale,

valorizzazione dei beni culturali, promozione di turismo rurale;

j) nelle aree della Rete ecologica, al fine di promuovere, coordinare, indirizzare, anche dal punto di

vista progettuale, gli interventi di cui all’art. 10, in ambiti vasti e su più componenti di PRG, tra loro

integrate;

k) con la finalità di cui all’art. 12, comma 7, con particolare riguardo a quei settori urbani in cui siano

compresenti diversi Tessuti della Città da ristrutturare e diversi Nuclei di edilizia ex-abusiva, che

necessitino di una organizzazione complessiva, soprattutto in tema di mobilità locale e di localizzazione

di servizi comuni.

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Le tecnicheI Programmi integrati (art.14)

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L’uso combinato delle tecnicheI Programmi integrati (residenziali) della Città da ristrutturare (artt.52, 53)

«(…) 3. Nei Tessuti della Città da ristrutturare sono ammessi, con intervento diretto, gli interventi di

categoria MO, MS, RC, RE, DR, AMP, NE, come definiti dall’art. 9. Nelle aree destinate dal

precedente PRG, o sue varianti anche solo adottate, a zona agricola o a verde pubblico e servizi

pubblici, è prescritto il ricorso al Programma integrato, di cui all’art. 53; per intervento diretto sono

consentiti esclusivamente gli interventi di categoria MO, MS, RC, RE. (…)

5. Ai Tessuti prevalentemente residenziali è attribuito, per intervento diretto, l’indice di

edificabilità EF di 0,3 mq/mq [0,96 mc/mq]; nei tessuti con destinazione G3 e G4 di PRG pre-vigente

e nei tessuti compresi negli Ambiti per Programmi integrati: n. 1 del Municipio IV, n. 3 del Municipio XII,

n. 3 del Municipio V, si applica l’indice EF di 0,1 mq/mq [0,32 mc/mq]. (…)»

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«1. I Programmi integrati nella Città da ristrutturare sono finalizzati al miglioramento della qualità urbana

dell’insediamento e, in particolare, all’adeguamento e all’integrazione della viabilità e dei servizi,

mediante il concorso di risorse private.

2. Gli ambiti per Programmi integrati sono individuati, mediante perimetro, nell’elaborato 3.“Sistemi e

Regole”, rapp. 1:10.000. I perimetri comprendono Tessuti, Verde pubblico e servizi pubblici di

livello locale, Servizi pubblici di livello urbano, ferma restando la possibilità di intervento diretto su

tali componenti secondo la rispettiva disciplina del PRG. Le aree comprese negli ambiti sono “Zone di

recupero del patrimonio edilizio esistente”, ai sensi dell’art. 27, legge n. 457/1978. Sono ammessi

interventi di categoria RE, NC, RU e NIU, come definiti dall’art. 9. (…)

11. Salvo indicazioni più restrittive del Programma preliminare motivate da ragioni di sostenibilità

urbanistica e ambientale, e in deroga a quanto previsto dall’art. 52 per gli interventi diretti, le aree

comprese nei Tessuti di cui all’art. 52 esprimono i seguenti indici di edificabilità, articolati in

base alle destinazioni del precedente PRG e tenendo conto degli indici per intervento diretto di

cui all’art. 52:

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a) aree già destinate a edificazione privata a media o alta densità (ex zone E1, E2, F, L, M2): 0,6

mq/mq, di cui 0,3 mq/mq soggetto al contributo straordinario di cui all’art. 20;

b) aree già destinate a edificazione privata a bassa densità (ex zone G3, G4) o a servizi pubblici

(ex zone M1, M3): 0,3 mq/mq, di cui 0,1 mq/mq a disposizione dei proprietari, 0,1 mq/mq a

disposizione dei proprietari ma soggetto a contributo straordinario, 0,1 mq/mq a disposizione

del Comune ai sensi dell’art. 18;

c) aree già non edificabili (ex zone H, N; viabilità e parcheggi; zone sprovviste di pianificazione

urbanistica, ai sensi dell’art. 9, comma 1, DPR 380/2001): 0,3 mq/mq, di cui 0,06 mq/mq a

disposizione dei proprietari; 0,06 mq/mq a disposizione dei proprietari ma soggetto a contributo

straordinario; 0,18 mq/mq a disposizione del Comune ai sensi dell’art. 18. (…)

57


15. Riguardo alle destinazioni d’uso nei tessuti, in deroga a quanto previsto dall’art. 52, e fatte salve

previsioni più restrittive del Programma preliminare: (…)

b) nei Tessuti prevalentemente residenziali e nei Tessuti prevalentemente per attività sono ammesse le

funzioni Commerciali, Servizi e Turistico-ricettive, a CU/m e CU/a; (…)

16. Nelle aree destinate a Verde pubblico e servizi pubblici di livello locale e a Strade, si applica

la cessione compensativa di cui all’art. 22. Se previsto dal Programma preliminare, nelle aree a

Verde pubblico e servizi pubblici di livello locale, i proprietari dotati di idonei requisiti, unitamente alla

cessione compensativa, possono proporre, in regime di convenzione, la realizzazione in diritto di

superficie e la gestione dei servizi previsti dal Programma integrato.

(…)»

58

L’uso combinato delle tecnicheIndici nei Programmi integrati (residenziali) della Città da ristrutturare

59

Il contenzioso

La sentenza del CdS n.4544/2010

Il Consiglio di Stato si è espresso sul ricorso di Società private che, tra l’altro,

contestavano la liceità del Contributo Straordinario e, per questa via, il

sistema perequativo previsto dal Piano, riformando la pronuncia di primo

grado del TAR del Lazio.

Il Consiglio di Stato si pronuncia favorevolmente nei riguardi degli istituti della

perequazione stabiliti dal Prg di Roma dichiarando che «(…) la legittimità

della disciplina perequativa delle N.T.A. si regge su due pilastri fondamentali,

entrambi ben noti al nostro ordinamento: da un lato, la potestà conformativa

del territorio di cui l’Amministrazione è titolare nell’esercizio della propria

attività di pianificazione; dall’altro, la possibilità di ricorrere a modelli

privatistici e consensuali per il perseguimento di finalità di pubblico

interesse.»

La perequazione del Piano di Roma, ed anche la previsione del Contributo

Vedi la sentenza distribuita in allegato tra i materiali

60

Il contenzioso


Straordinario è basata su una adesione consensuale dei proprietari

interessati che vi aderiscono consensualmente sulla base di procedure ad

evidenza pubblica.

«È proprio la natura facoltativa degli istituti perequativi de quibus, nel

senso che la loro applicazione è rimessa a una libera scelta degli interessati,

a escludere che negli stessi possa ravvisarsi una forzosa ablazione

della proprietà nonché, nel caso del contributo straordinario, che si tratti

di prestazione patrimoniale imposta in violazione della riserva di legge ex art.

23 Cost. (…)»

«(…) risulta anche alquanto ridimensionata l’ulteriore questione di quali siano

le specifiche disposizioni di legge (nazionale o regionale) individuabili quale

copertura legislativa delle prescrizioni urbanistiche oggetto del presente

contenzioso (…)»


61

Il contenzioso


«(…) l’intera operazione posta in essere dal Comune di Roma con il varo del

nuovo P.R.G. appare rispettosa dei limiti posti dalla legislazione statale (sia

esclusiva ex art. 117, comma 2, lettera m), Cost. che concorrente in materia

di governo del territorio) alla potestà regolamentare riconosciuta ai Comuni

nelle materia di propria competenza dall’ultimo comma dello stesso art. 117

Cost. (…)»

Norme intervenute successivamente all’approvazione del Prg sembrano

comunque offrire, secondo il Consiglio di Stato, proprio quella auspicata, da

molti, copertura legislativa sia per ciò che riguarda la previsione della

cessione di aree e di edificabilità al Comune, sia per ciò che riguarda la

previsione di un Contributo straordinario altro e diverso rispetto agli oneri

ordinari stabiliti dalle leggi.


62

Il contenzioso


In particolare, «(…) [i] commi 258 e 259 dell’art. 1 della legge 24 dicembre

2007, n. 244, su cui si può dibattere se essi legittimino il meccanismo di

cessione delle aree al Comune previsto in termini generali dall’art. 18 delle

N.T.A., ma anche (…) il recentissimo art. 14, comma 16, lettera f), del

decreto legge 31 maggio 2010, n. 78, apparentemente emanato al preciso

scopo di legittimare ex post (se ve ne fosse bisogno) la previsione del

contributo straordinario da parte del Comune di Roma.(…)»


63

Un modello perequativo consensuale

«(…) la legittimità delle modalità perequative e compensative disposte

dal nuovo Prg di Roma non pare in discussione, posto che esse si

fondano sul consenso del privato e sono volte ad ampliarne le garanzie. In

aggiunta, l’uso di strumenti diretti a prevedere riserve generalizzate di aree

e di edificabilità a favore del Comune, messa in dubbio dalla

giurisprudenza [il caso della Sentenza Cons. St., IV, n. 4833/2006, relativa al

Prg di Bassano del Grappa], trova ora copertura legislativa a seguito delle

previsioni dettate dalla legge finanziaria per il 2008 (…) [articolo 1, commi

258 e 259, l. n. 244/2007]»

Vedi il testo di Lorenzo Casini distribuito in allegato tra i materiali

Grazie per l’attenzione

Gianpaolo Messina

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La perequazione nei Piani attuativi a Roma: gli ATO

• gli ATO – Ambiti di trasformazione Ordinaria - artt. 57, 58 (Residenziali) e 59

(Integrati), sono compresi tra gli Ambiti di Compensazione (Aree di atterraggio

delle previsioni edificatorie trasferite): aree libere già edificabili secondo il Prg

del 1962 che il nuovo Piano conferma; sono soggetti alle disposizioni

dell’art.61 [Edificabilità a disposizione del Comune]

«1. Negli Ambiti di trasformazione ordinaria (…) una quota pari al 20% della SUL complessiva

attribuita ad ogni ambito dovrà essere riservata al Comune, ai sensi e per gli effetti dell’art. 18, che

la utilizzerà prioritariamente per interventi di edilizia residenziale pubblica e per le compensazioni

urbanistiche di cui all’art. 19. Almeno il 15% della SUL a disposizione della proprietà dovrà essere

destinata alla locazione semplice o alla locazione con proprietà differita di almeno 8 anni.

66

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La perequazione nei Piani attuativi a Roma

2. Negli Ambiti prevalentemente residenziali, di cui all’art. 58, (…) in alternativa a quanto previsto dal

comma 1, primo periodo, la SUL massima ammissibile può essere raddoppiata, in sede di

formazione degli strumenti urbanistici esecutivi, a condizione che l’80% della SUL aggiuntiva sia

riservata all’Amministrazione comunale, ai sensi e per gli effetti dell’art. 18: alla proprietà è

attribuito, di conseguenza, il 120% della SUL originariamente ammissibile.»

67

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La perequazione nei Piani attuativi a Roma: i c.d. «Toponimi»

• i «Toponimi» – Nuclei di edilizia ex abusiva da recuperare - art. 55, sono compresi tra

gli Ambiti di Compensazione (Aree di atterraggio delle previsioni edificatorie

trasferite): esito della fase più recente dell’abusivismo a Roma, sono attuabili

mediante predisposizione di un Piano di recupero urbanistico di iniziativa pubblica

e/o privata. Nel 2009 è stata approvata la Del.C.C. n.122 che precisa e articola le

modalità di predisposizione dei Piani in applicazione anche dei principi di

perequazione, ai fini del raggiungimento della sostenibilità economico-finanziaria

dell’attuazione.

«3. Per sollecitare e disciplinare la formazione dei Piani di recupero urbanistico, il Comune procede

mediante bando o avviso pubblico che specifica: (…) d) la possibilità di riservare al Comune, per

finalità di interesse pubblico o generale, una edificabilità aggiuntiva non superiore al 60%

dell’edificabilità di cui alla lett. c), nonché l’obbligo per i proprietari di mettere a disposizione del

Comune le aree edificabili corrispondenti;

68

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Perequazione urbanistica e perequazione territoriale nel PTPG della

Provincia di Roma (2010) – l’art.58 delle NdA del Piano

«1. In attesa di una più puntuale disciplina, da parte della Regione, degli istituti della

compensazione e della perequazione urbanistica, i comuni applicano, nella predisposizione dei

propri strumenti di pianificazione, i criteri esposti nei commi seguenti.

2. I PUCG attribuiscono le previsioni edificatorie, secondo principi di equità, tenendo conto: della

disciplina urbanistica previgente; dell’edificazione esistente e della sua legittimità; degli

obiettivi di interesse pubblico o generale. A questi fini, i PUCG possono distinguere tra previsioni

edificatorie esercitabili in situ e previsioni edificatorie da trasferire in altre aree, nonché, nella

stessa area, tra previsioni edificatorie direttamente attribuite ai proprietari e potenzialità

edificatorie aggiuntive che saranno attribuite ai proprietari, in sede di attuazione delle previsioni

del PUCG, a fronte dell’impegno da questi assunto a concorrere alle finalità di interesse

pubblico dallo stesso definite. In questo ultimo caso, i proprietari, con convenzione da stipularsi in

sede di attuazione del piano, assumono nei confronti del Comune impegni proporzionati alla edificabilità

aggiuntiva prevista dai PUCG.

69

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3. In ipotesi di soppressione di previsioni edificatorie in precedenza riconosciute, per effetto di

vincoli sopravvenuti anche in conseguenza di destinazioni urbanistiche incompatibili, i PUCG possono

individuare modalità di compensazione finalizzate alla traslazione del diritto di edificare su aree

idonee alla traslazione del diritto di edificare o incentivi urbanistici. Il Comune predetermina le

modalità delle operazioni di compensazione facendo riferimento al principio dell’equivalenza

delle previsioni edificatorie soppresse rispetto all’edificabilità da compensare con soluzioni che

tendano a non incrementare il consumo di suolo complessivo destinato a usi insediativi dal

previgente strumento di pianificazione urbanistica generale.

4. Al fine di incentivare la demolizione e ricostruzione di fabbricati ed edifici degradati o inseriti in

contesti urbanistici bisognosi di riqualificazione, nonché di adeguare edifici non conformi alla normativa

antisismica e sul contenimento del consumo energetico, i PUCG possono prevedere incrementi di

cubatura o SUL. Demolizioni e ricostruzioni di fabbricati in zone omogenee A e B, carenti di aree di

standard, devono prioritariamente essere finalizzate a ridurre tali carenze.

70

Aperture >



5. Nelle more dell’adozione della specifica disciplina da parte della Regione, i Comuni, d’intesa con la

Provincia, possono applicare forme di perequazione territoriale in corrispondenza di interventi di

carattere intercomunale, ricadenti nei sistemi urbani morfologici locali di appartenenza. Le

Amministrazioni locali che intendano perseguire un progetto di sviluppo territoriale condiviso possono

costituire un fondo di compensazione, alimentato dalle risorse finanziarie derivanti dal progetto,

destinato a iniziative di intervento sul territorio di carattere compensativo a favore di realtà territoriali

che subiscano danni o svantaggi dalla realizzazione del progetto.»

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