IL NUOVO PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO Legge n. 241/1990 modificata ed integrata dalle Leggi n....

IL NUOVO PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO

Legge n. 241/1990modificata ed integrata dalle

Leggi n. 15/2005 e n. 80/2005

Carlo Apponi

Provincia di Ferrara

Ferrara 11 dicembre 2006

a cura di Carlo Apponi

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a)Principi (Capo I: artt. 1-3 bis)

b)Responsabile del procedimento (Capo II: artt. 4-6)

c)Partecipazione al procedimento amministrativo (Capo III: artt. 7-13)

d)Semplificazione dell’azione amministrativa (Capo IV: artt. 14-21)

e)Efficacia ed invalidità del procedimento amministrativo. Revoca e recesso (Capo IV bis: artt. 21 bis-21 nonies)

f) Accesso ai documenti amministrativi (Capo V: artt. 22-28)

g)Disposizioni finali (Capo VI: artt. 29-30)

STRUTTURA DELLA LEGGE N. 241/1990


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Legge n. 241/1990 e s.m.i., art. 29 originario

Art. 29.

1. Le regioni a statuto ordinario regolano le materie disciplinate dalla presente legge nel rispetto dei principi desumibili dalle disposizioni in essa contenute, che costituiscono principi generali dell'ordinamento giuridico. Tali disposizioni operano direttamente nei riguardi delle regioni fino a quando esse non avranno legiferato in materia.

2. Entro un anno dalla data di entrata in vigore della presente legge, le regioni a statuto speciale e le province autonome di Trento e di Bolzano provvedono ad adeguare i rispettivi ordinamenti alle norme fondamentali contenute nella legge medesima.

AMBITO DI APPLICAZIONE (art. 29 L. 241/1990, art. 22 L. n. 15/2005)


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Legge n. 15 dell’11 febbraio 2005, art. 221. Fino alla data di entrata in vigore della disciplina regionale di cui

all’articolo 29, comma 2, della legge 7 agosto 1990, n. 241, come sostituito dall’articolo 19 della presente legge, i procedimenti amministrativi sono regolati dalle leggi regionali vigenti. In mancanza, si applicano le disposizioni della legge n. 241 del 1990 come modificata dalla presente legge.

Legge n. 241/1990 e s.m.i., art. 29Art. 29. (Ambito di applicazione della legge)

1. Le disposizioni della presente legge si applicano ai procedimenti amministrativi che si svolgono nell’ambito delle amministrazioni statali e degli enti pubblici nazionali e, per quanto stabilito in tema di giustizia amministrativa, a tutte le amministrazioni pubbliche.

2. Le regioni e gli enti locali, nell’ambito delle rispettive competenze, regolano le materie disciplinate dalla presente legge nel rispetto del sistema costituzionale e delle garanzie del cittadino nei riguardi dell’azione amministrativa, così come definite dai principi stabiliti dalla presente legge.



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Legge n. 241/1990 e s.m.i., art. 22

Art. 22. (Definizioni e principi in materia di accesso), c. 2

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2. L’accesso ai documenti amministrativi, attese le sue rilevanti finalità di pubblico interesse, costituisce principio generale dell’attività amministrativa al fine di favorire la partecipazione e di assicurarne l’imparzialità e la trasparenza, ed attiene ai livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale ai sensi dell’articolo 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione. Resta ferma la potestà delle regioni e degli enti locali, nell’ambito delle rispettive competenze, di garantire livelli ulteriori di tutela.

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In conclusione, si può dire che:

•secondo l’art. 22, c. 2, i principi in materia di accesso costituiscono un limite minimo per cui essi sono derogabili solo se la deroga è volta a garantire livelli di prestazioni ulteriori (comma 2 lett. m) dell’articolo 117 della Costituzione);

•secondo l’art. 29, c. 1, i principi in materia di giustizia amministrativa non sono derogabili (comma 2 lett. l) dell’articolo 117 della Costituzione);

•secondo il combinato disposto dei cc. 1 e 2 dell’art. 29, quanto agli altri principi:

se essi costituiscono un vincolo alle garanzie del cittadino nei riguardi dell’azione amministrativa, non possono essere derogati se non in aspetti di dettaglio e nel limite della cosiddetta sostenibilità;

se essi contengono solo meri atti di indirizzo sono applicabili solo alle Amministrazioni Statali e agli Enti Pubblici non economici mentre possono essere derogati da Regioni ed Enti Locali.


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Regione Emilia-Romagna Provincia di Bologna Comune di Bologna

L.R. 6 settembre 1993, n. 32 (Norme per la disciplina del

procedimento amministrativo e del diritto di accesso)

D.C.P. n. 6 del 15.02.2006 (Regolamento per la disciplina

del procedimento amministrativo e

dell’amministrazione digitale) - Entrato in vigore il 01/04/2006

D.C.C. 27/04/05 (Regolamento sul procedimento amministrativo) - Entrato in vigore il 29/05/2005

Art. 2(Ambito di applicazione)

1. Le disposizioni della presente legge si applicano all'azione amministrativa della Regione, nonché degli Enti amministrativi, Istituti o Aziende da essa dipendenti. 2. Ai procedimenti disciplinari, ai procedimenti concorsuali per l'accesso ai pubblici uffici, ai procedimenti di controllo sugli atti degli Enti locali e ai procedimenti contrattuali, le disposizioni della presente legge si applicano in quanto compatibili con le specifiche discipline che li riguardano.

Art. 1(Oggetto del regolamento)

1. Il presente regolamento disciplina i procedimenti amministrativi di competenza della Provincia di Bologna nel rispetto dei principi della normativa statale e comunitaria. Disciplina altresì l’applicazione delle norme in tema di semplificazione amministrativa. Detta infine regole sulla formazione, trasmissione, gestione e fruibilità dei documenti amministrativi anche informatici.

Art. 1(Oggetto e Finalità)

1. Il presente regolamento disciplina i procedimenti amministrativi di competenza del Comune di Bologna attivati ad istanza di parte o d’ufficio, nonché gli interventi sul regime di efficacia e validità dei provvedimenti amministrativi. 2. La legge 7 agosto 1990, n. 241 e successive modificazioni, rappresenta il quadro di riferimento generale dei principi in tema di procedimento amministrativo al quale il presente regolamento si ispira e si conforma.3. L’Amministrazione coinvolge i cittadini nello svolgimento della sua attività, garantendo adeguati livelli di pubblicità, trasparenza e semplificazione, nell’ambito dei principi dell’ordinamento comunitario e nel rispetto dell’economicità e dell’efficacia dell’azione amministrativa.4. Fermo restando quanto previsto dal presente regolamento e salvo che la legge disponga diversamente, in tutti i casi per i quali non è necessario adottare atti di natura autoritativa, l’Amministrazione agisce secondo le norme di diritto privato.5. Tutti i provvedimenti conclusivi di procedimenti amministrativi devono essere motivati.6. Il procedimento non può essere aggravato se non per straordinarie e motivate esigenze imposte dallo svolgimento dell’istruttoria.


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Regione Emilia-Romagna Provincia di Reggio Emilia Comune di Reggio Emilia

L.R. 6 settembre 1993, n. 32 (Norme per la disciplina del

procedimento amministrativo e del diritto di accesso)

Regolamento attuativodella Legge 7 Agosto 1990 , n. 241, recante nuove norme in

materia di procedimento amministrativo e di diritto di

accesso ai documenti amministrativi

(Approvato con deliberazione del Consiglio Provinciale n. 97/24821/14699 del

17/11/1997,esecutiva a termini di legge)

Regolamento per l’esercizio del diritto di accesso agli atti amministrativi

Testo coordinato con le modifiche apportate con deliberazione consiliare n. 4582/39 del 12.3.2004, legalmente

esecutiva.

Regolamento per lo svolgimento del procedimento amministrativo

deliberazione consiliare del 21/11/1997


1. Le disposizioni della presente legge si applicano all'azione amministrativa della Regione, nonché degli Enti amministrativi, Istituti o Aziende da essa dipendenti. 2. Ai procedimenti disciplinari, ai procedimenti concorsuali per l'accesso ai pubblici uffici, ai procedimenti di controllo sugli atti degli Enti locali e ai procedimenti contrattuali, le disposizioni della presente legge si applicano in quanto compatibili con le specifiche discipline che li riguardano.


1 - Il presente regolamento si applica ai procedimenti amministrativi, promuovibili d'ufficio o ad iniziativa di parte, che siano di competenza degli organi e unità organizzative della Provincia.

2 - Detti procedimenti devono concludersi mediante l'adozione di un provvedimento espresso e motivato nel termine stabilito per ciascun tipo di procedimento.


1. Il presente regolamento si applica ai procedimenti amministrativi di competenza dell'Amministrazione comunale, delle Istituzioni e degli altri organismi che dalla medesima direttamente dipendono, sia che conseguano obbligatoriamente ad iniziative di parte, sia che debbano essere promossi d'ufficio.

2. Costituisce procedimento il complesso di atti e di operazioni tra loro funzionalmente collegati e preordinati all'adozione di un atto amministrativo.

3. Le disposizioni contenute nel presente regolamento non si applicano nei confronti dell'attività diretta alla emanazione di atti normativi, amministrativi generali, di pianificazione e di programma ed ai procedimenti tributari per i quali restano ferme le norme che ne regolano la formazione.


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PRINCIPI (art. 1)

Economicità, efficacia, pubblicità e TRASPARENZA

ATTIVITA’ AMMINISTRATIVA(P.A. e privati)

è retta da

ORDINAMENTO COMUNITARIO

criteriprincipi


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PRINCIPI (art. 1)

I principi essenziali cui l’azione amministrativa deve essere improntata sono:

• principio del giusto procedimento, ossia del procedimento svolto in modo efficace quanto ai risultati, efficiente quanto all’impiego delle risorse, economico quanto all’acquisto dei beni necessari;

• principio del procedimento trasparente, cioè chiaro nei suoi presupposti, comunicato in tutte le fasi agli interessati, concluso mediante un provvedimento espresso e congruamente motivato e reso pubblico;

• principio di semplificazione, teso ad introdurre all’interno del procedimento quegli strumenti volti a renderlo più snello nella dinamica, più celere nella tempistica, maggiormente certo negli effetti.

La pubblica amministrazione:

• non può aggravare il procedimento se non per straordinarie e motivate esigenze imposte dallo svolgimento dell’istruttoria

• nell’adozione di atti di natura nell’adozione di atti di natura non autoritativa, agisce , agisce secondo le norme di diritto privato salvo che la legge secondo le norme di diritto privato salvo che la legge disponga diversamentedisponga diversamente


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PRINCIPI (art. 2)

Inizio procedimento: dal giorno del ricevimento della domanda o da quello di inizio d’ufficio

E’ fissato un termine di conclusione (stabilito dalla P.A. o previsto per

legge o regolamento)?

Il termine è di 90 giorni

Il provvedimento non è stato adottato entro il termine fissato?

Salvi i casi di Salvi i casi di silenzio assenso silenzio assenso (commi 2 e 3)(commi 2 e 3)

Ricorso Ricorso avverso il avverso il silenzio

((art. 21-bis L. n. 1034/1971) che) che

può essere proposto può essere proposto anche senza anche senza

necessità di diffidanecessità di diffida fin tanto che fin tanto che

perdura perdura l’inadempimento e l’inadempimento e

comunque non oltre comunque non oltre un anno dalla un anno dalla scadenza dei scadenza dei

terminitermini

Stop

SI

SI

NO

NO

E’ prevista l’acquisizione di informazioni, certificazioni …

non in possesso della P.A.?

E’ prevista l’acquisizione di valutazioni tecniche di organi o enti

?Si applica l’art. 14, c. 2

I termini SONO sospesi per T ≤

90 gg

SI

SI

NO

NO

Conferenza di servizi

I termini POSSONO

essere sospesi

Si applica l’art. 14, c. 2

Arrivo doc. t ≤30 gg

Espletamento t ≤30 gg


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Ogni provvedimento amministrativo, compresi quelli concernenti l’organizzazione amministrativa, lo svolgimento dei pubblici concorsi ed il personale, deve essere motivato, salvo gli atti normativi e quelli a contenuto generale. La motivazione deve indicare i presupposti di fatto e le ragioni giuridiche che hanno determinato la decisione dell’amministrazione, in relazione alle risultanze dell’istruttoria.

Se le ragioni della decisione risultano da altro atto dell’amministrazione richiamato dalla decisione stessa, insieme alla comunicazione di quest’ultima deve essere indicato e reso disponibile anche l’atto cui essa si richiama.

In ogni atto notificato al destinatario devono essere indicati il termine e l’autorità cui è possibile ricorrere.

Per conseguire maggiore efficienza nella loro attività, le Per conseguire maggiore efficienza nella loro attività, le amministrazioni pubbliche incentivano l’uso della amministrazioni pubbliche incentivano l’uso della telematica, nei rapporti interni, tra le diverse telematica, nei rapporti interni, tra le diverse amministrazioni e tra queste e i privati.amministrazioni e tra queste e i privati.

PRINCIPI (art. 3)


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Articolo 3-bis - Uso della telematica

1. Per conseguire maggiore efficienza nella loro attività, le amministrazioni pubbliche incentivano l'uso della telematica, nei rapporti interni, tra le diverse amministrazioni e tra queste e i privati

Articolo 14 (Conferenza di servizi), c. 5-bis

5-bis. Previo accordo tra le amministrazioni coinvolte, la conferenza di servizi è convocata e svolta avvalendosi degli strumenti informatici disponibili, secondo i tempi e le modalità stabiliti dalle medesime amministrazioni

PRINCIPI (artt. 3bis-14)


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Le pubbliche amministrazioni sono tenute a determinare (se non stabilito per legge o per regolamento) per ciascun tipo di procedimento relativo ad atti di loro competenza:

• l’Unità Organizzativa responsabile della istruttoria e di ogni altro adempimento procedimentale, nonché dell’adozione del provvedimento finale

Le disposizioni adottate sono rese pubbliche secondo quanto previsto dai singoli ordinamenti.

Il dirigente di ciascuna Unità Organizzativa provvede ad assegnare a sé o ad altro dipendente addetto all’Unità la responsabilità della istruttoria e di ogni altro adempimento inerente il singolo procedimento nonché, eventualmente, dell’adozione del provvedimento finale.

RESPONSABILE DEL PROCEDIMENTO (art. 4)


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Fino a quando non sia effettuata l’assegnazione è considerato responsabile del singolo procedimento il funzionario preposto all’Unità Organizzativa.

L’Unità Organizzativa competente e il nominativo del responsabile del procedimento sono comunicati ai soggetti:

• nei confronti dei quali il provvedimento finale è destinato a produrre effetti diretti

• che per legge debbono intervenire al procedimento

• cui possa derivare un pregiudizio

• che abbiano interesse (a loro richiesta)



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Il responsabile del procedimento:

• valuta, ai fini istruttori, le condizioni di ammissibilità, i requisiti di legittimazione ed i presupposti che siano rilevanti per l’emanazione di provvedimento

• accerta di ufficio i fatti e adotta ogni misura per l’adeguato e sollecito svolgimento dell’istruttoria. In particolare, può chiedere il rilascio di dichiarazioni e la rettifica di dichiarazioni o istanze erronee o incomplete e può esperire accertamenti tecnici ed ispezioni ed ordinare esibizioni documentali

• propone l’indizione o, avendone la competenza, indice le conferenze di servizi

• cura le comunicazioni, le pubblicazioni e le modificazioni previste dalle leggi e dai regolamenti

• adotta, ove ne abbia la competenza, il provvedimento finale, ovvero trasmette gli atti all’organo competente per l’adozione. L’organo L’organo competente per l’adozione del provvedimento finale, ove competente per l’adozione del provvedimento finale, ove diverso dal responsabile del procedimento, non può diverso dal responsabile del procedimento, non può discostarsi dalle risultanze dell’istruttoria condotta dal discostarsi dalle risultanze dell’istruttoria condotta dal responsabile del procedimento se non indicandone la responsabile del procedimento se non indicandone la motivazione nel provvedimento finalemotivazione nel provvedimento finale



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• l’amministrazione competente

• l’oggetto del procedimento promosso

• l’ufficio e la persona responsabile del procedimento

• la la data entro la quale deve concludersi il procedimento e i rimedi esperibili in caso di inerzia dell’amministrazione

• la data di presentazione della relativa istanzala data di presentazione della relativa istanza nei nei procedimenti ad iniziativa di parteprocedimenti ad iniziativa di parte

• l’ufficio in cui si può prendere visione degli atti

L’amministrazione, ove non sussistano ragioni di impedimento derivanti da particolari esigenze di celerità del procedimento, provvede a dare notizia dell’avvio del procedimento mediante comunicazione personale indicando:

Resta salva la facoltà dell’amministrazione di adottare, anche prima della effettuazione delle comunicazioni provvedimenti cautelari

PARTECIPAZIONE AL PROCEDIMENTO (artt. 7-8)


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L’amministrazione provvede a rendere noti gli elementi della comunicazione mediante forme di pubblicità idonee di volta in volta stabilite dall’amministrazione medesima se:

• il numero dei destinatari è elevato

• la comunicazione risulti particolarmente gravosa.

L’omissione di taluna delle comunicazioni prescritte può esser fatta valere solo dal soggetto nel cui interesse la comunicazione è prevista

Qualunque soggetto, portatore di interessi pubblici o privati, nonché i portatori di interessi diffusi costituiti in associazioni o comitati, cui possa derivare un pregiudizio dal provvedimento, hanno facoltà di intervenire nel procedimento.

PARTECIPAZIONE AL PROCEDIMENTO (artt. 8-9)


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I soggetti:

• nei confronti dei quali il provvedimento finale è destinato a produrre effetti diretti

• che per legge debbono intervenire al procedimento

• individuati o facilmente individuabili cui possa derivare un pregiudizio dal provvedimento

• portatori di interessi pubblici o privati, nonché i portatori di interessi diffusi costituiti in associazioni o comitati, cui possa derivare un pregiudizio dal provvedimento

hanno diritto:

• di prendere visione degli atti del procedimento

• di presentare memorie scritte e documenti, che l’amministrazione ha l’obbligo di valutare ove siano pertinenti all’oggetto del procedimento

PARTECIPAZIONE AL PROCEDIMENTO (art. 10)


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L'intervento nel procedimento amministrativo è riconosciuto a tutti i titolari di posizioni soggettive che potrebbero essere lese dall’adozione del provvedimento conclusivo del procedimento.

I soggetti legittimati ad intervenire sono i seguenti:

a)i portatori di interessi pubblici: lo Stato, gli enti territoriali; tutti gli altri enti pubblici portatori di interessi coinvolti nel procedimento, ma diversi da quello curato dall’amministrazione procedente;

b)i portatori di interessi privati che non sono destinatari diretti del provvedimento finale, ma possono subire pregiudizi a causa della sua adozione;

c)i portatori di interessi diffusi costituiti in associazioni o comitati.

Coloro che intervengono sono legittimati a partecipare al procedimento soltanto se dalla conclusione dello stesso possono derivare loro dei pregiudizi, ma non hanno diritto di essere informati dell'avvio del procedimento.



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Per intervenire nel procedimento occorre essere titolari di un diritto soggettivo, di un interesse legittimo, o di un interesse differenziato ad esso parificabile, non essendo sufficiente un interesse di mero fatto.

Gli interessi collettivi fanno capo ad un ente esponenziale di un gruppo non occasionale che può avere varia natura giuridica.

Gli interessi diffusi, invece, sono comuni a tutti gli individui di una formazione sociale non organizzata e non individuabile autonomamente.

La partecipazione al procedimento non attribuisce automaticamente la legittimazione ad impugnare il provvedimento finale.

La legittimazione processuale, infatti, è attribuita a coloro la cui posizione soggettiva sia stata direttamente lesa dal provvedimento: i titolari di interessi sostanziali (non meramente partecipativi), qualificati e differenziati dall'ordinamento, lesi dal provvedimento della p.a.

Quindi, coloro che intervengono non possono essere sempre considerati controinteressati nel giudizio proposto contro il provvedimento conclusivo del procedimento al quale hanno partecipato.



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La legge 7 agosto 1990, n. 241, essendo legge generale “sul procedimento” e non “del procedimento”, non implica l’applicazione della sua propria disciplina in materia di partecipazione al procedimento amministrativo previsto dal suo Capo III ai procedimenti speciali o già normati, ma orienta all’applicazione analogica di una disciplina specifica, con la conseguenza che essa non trova applicazione laddove la specifica normativa di settore già preveda forme sufficienti di garanzie di partecipazione.

Pertanto, nel caso in cui sussista una disciplina speciale che comunque prevede e garantisce la partecipazione dei privati interessati al procedimento, la disciplina generale di cui alla L. n. 241 del 1990 non trova applicazione, evitando, peraltro, in tal modo un aggravio dell’azione amministrativa che ostacolerebbe il realizzarsi del principio di celerità ed efficienza cui tale azione deve essere improntata. (Cons. Stato SEZ. IV - n. 2136/2005)



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Nei procedimenti ad Nei procedimenti ad istanza di parteistanza di parte il R.d.P. o l’autorità il R.d.P. o l’autorità competente, competente, prima della formale adozione di un prima della formale adozione di un provvedimento negativoprovvedimento negativo, , comunicacomunica tempestivamente agli tempestivamente agli istanti istanti i motivi che ostano all’accoglimento della i motivi che ostano all’accoglimento della domandadomanda..

Entro il termine di dieci giorni dal ricevimento della Entro il termine di dieci giorni dal ricevimento della comunicazionecomunicazione, gli istanti hanno il diritto di , gli istanti hanno il diritto di presentare presentare per iscritto le loro osservazioni, eventualmente corredate per iscritto le loro osservazioni, eventualmente corredate da documentida documenti..

La La comunicazione interrompe i terminicomunicazione interrompe i termini di conclusione del di conclusione del procedimento procedimento che iniziano nuovamente a decorrere dalla che iniziano nuovamente a decorrere dalla data di presentazione delle osservazioni odata di presentazione delle osservazioni o, in mancanza, , in mancanza, dalla scadenza dei dieci giorni dal ricevimento della dalla scadenza dei dieci giorni dal ricevimento della comunicazionecomunicazione..

Dell’eventuale Dell’eventuale mancato accoglimento delle osservazionimancato accoglimento delle osservazioni è data ragione nella è data ragione nella motivazione del provvedimento motivazione del provvedimento finalefinale. .

Tali disposizioni non si applicano alle procedure Tali disposizioni non si applicano alle procedure concorsuali e ai procedimenti in materia previdenziale e concorsuali e ai procedimenti in materia previdenziale e assistenziale sorti a seguito di istanza di parte e gestiti assistenziale sorti a seguito di istanza di parte e gestiti dagli enti previdenziali. dagli enti previdenziali.

PARTECIPAZIONE AL PROCEDIMENTO (art. 10bis)


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Comunicazione dei motivi ostativi

Interruzione del procedimento

(entro 10 gg gli interessati potranno far pervenire le loro

osservazioni)

Pervengono osservazioni

?

Ripresa termini del procedimento

Emissione provvedimento

ASSENSO RIGETTO

Ripresa termini del procedimento

RIGETTO

Emissione provvedimento

SI NO

PARTECIPAZIONE AL PROCEDIMENTO (art. 10bis)


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La riforma ha introdotto due novità importanti: da una parte ha generalizzato l'utilizzo dell'accordo sostitutivo, prima vincolato alla previsione di legge (sono soppresse al c. 1 le parole “nei casi previsti dalla legge”) e dall'altra ha aggiunto il c. 4-bis con cui si fa precedere la fase civilistica dell’accordo da un atto unilaterale ed autoritativo da parte della P.A. procedente. Lo schema è molto simile alla previsione dell’art. 192 del D.Lgs. 267/2000 inerente la stipulazione dei contratti (La stipulazione dei contratti deve essere preceduta da apposita determinazione del responsabile del procedimento di spesa ...)

Tale “determinazione” ha la finalità di esternalizzare le motivazioni che hanno portato all'accordo stesso, definendone i contenuti e assicurando il perseguimento dell'interesse pubblico.

In particolare l’ultimo aspetto deve essere sempre tenuto presente nell'agire della P.A. (che può concluderli, ma... in ogni caso nel perseguimento dell'interesse pubblico...), che continua ad avere come strumento cardine l’atto “autoritativo” e solo in via residuale quello dell’ “accordo”, come sancito dalla stessa giurisprudenza.



26

La conferenza di servizi è quel modulo procedimentale (C.Cost. n. 62/93 e n. 79/96, Cons. di Stato n. 1193/99) con cui si ottiene il coordinamento e la contestuale valutazione di tutti gli interessi pubblici coinvolti in un determinato procedimento, attraverso la trattazione contemporanea di uno stesso affare da parte di una pluralità di soggetti pubblici.

L’assenza di una legittimazione processuale passiva (modulo procedimentale e non organo amministrativo collegiale) impone, peraltro, che ai fini della corretta instaurazione del contraddittorio che:

• le notifiche del ricorso vengano effettuate nei confronti di quei soggetti che, in seno alla conferenza, hanno manifestato la propria volontà. Tale indirizzo ha trovato ulteriore ed ampia conferma anche nella più recente giurisprudenza del Consiglio di Stato (n. 349/2003)

• dal punto di vista della legittimazione passiva la conferenza abbia una valenza neutrale, dovendosi operare le dovute notificazioni come se non ci fosse.

CONFERENZA DI SERVIZI (art. 14)


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La dottrina ha distinto due tipi di conferenze:

• quella istruttoria (art. 14, cc. 1 e 3). Tale conferenza non serve a concertare il contenuto di un provvedimento ma soltanto ad evidenziarne le esigenze di ciascuna amministrazione coinvolta in un determinato procedimento amministrativo; in ordine a tale conferenza le determinazioni da assumere rimangono di competenza dell’organo procedente;

• quella decisoria, di cui al c. 2 dell’art. 14, perché conduce alla determinazione finale in via collaborativa e funzionale da parte di autorità dotate di poteri decisori.



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INDIZIONE

La conferenza di servizi è sempre indetta quando l’amministrazione procedente deve acquisire intese, concerti, nulla osta o assensi comunque denominati di altre amministrazioni pubbliche e non li ottenga, entro trenta giorni dalla ricezione, da parte dell’amministrazione competente, della relativa richiesta. La conferenza può essere altresì indetta quando nello stesso termine è intervenuto il dissenso di una o più amministrazioni interpellate .

La conferenza, quindi, diviene un obbligo, sottoposto al verificarsi della seguente condizione, ovvero ogni qualvolta il responsabile del procedimento:

• non ottenga gli atti di assenso entro 30 giorni dall'inizio del procedimento;

diviene facoltativa ogni qualvolta vi sia un dissenso preventivo (nei 30 giorni) di una o più amministrazioni interpellate.



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Quando l’attività del privato sia subordinata ad atti di consenso di competenza di più P.A., la CdS è convocata, anche su richiesta dell’interessato (forma di impulso), dall’amministrazione competente per l’adozione del provvedimento finale.(art. 14, c. 4)

In caso di affidamento di concessione di LL.PP. la CdS è convocata dal concedente ovvero, con il consenso di quest’ultimo, dal concessionario entro quindici giorni fatto salvo quanto previsto dalle leggi regionali in materia di VIA. Quando la CdS è convocata ad istanza del concessionario spetta in ogni caso al concedente il diritto di voto. (artt. 14, c. 5 e 14-ter, c. 5)

Previo accordo tra le amministrazioni coinvolte, la CdS è convocata Previo accordo tra le amministrazioni coinvolte, la CdS è convocata e svolta avvalendosi degli strumenti informatici disponibili, secondo e svolta avvalendosi degli strumenti informatici disponibili, secondo i tempi e le modalità stabiliti dalle medesime amministrazioni.i tempi e le modalità stabiliti dalle medesime amministrazioni. (art. (art. 14, c. 5-bis)14, c. 5-bis)



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CONFERENZA DI SERVIZI PRELIMINARE

La CdS può essere convocata per progetti di particolare complessità e di insediamenti produttivi di beni e servizi, su motivata richiesta dell’interessato, documentata, in assenza di un progetto preliminare, da uno studio di fattibilità, prima della presentazione di una istanza o di un progetto definitivi, al fine di verificare quali siano le condizioni per ottenere, alla loro presentazione, i necessari atti di consenso. In tale caso la conferenza si pronuncia entro trenta giorni dalla data della richiesta e i relativi costi sono a carico del richiedente. (art. 14-bis, c. 1)

La struttura, su richiesta degli interessati, si pronuncia sulla conformità, allo stato degli atti, in possesso della struttura, dei progetti preliminari dai medesimi sottoposti al suo parere con i vigenti strumenti di pianificazione paesistica, territoriale e urbanistica, senza che ciò pregiudichi la definizione dell’eventuale successivo procedimento autorizzatorio. La struttura si pronuncia entro novanta giorni. (art. 3, c. 3, d.P.R. n. 447/98; Circ. PCDM 8/7/1999)

CONFERENZA DI SERVIZI (art. 14 bis)


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Nelle procedure di realizzazione di opere pubbliche e di interesse pubblico, la CdS (obbligatoria) si esprime sul progetto preliminare al fine di indicare quali siano le condizioni per ottenere, sul progetto definitivo, le intese, i pareri, le concessioni, le autorizzazioni, le licenze, i nullaosta e gli assensi, comunque denominati, richiesti dalla normativa vigente. (art. 14-bis, c. 2)

In tale sede, le amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, del patrimonio storico-artistico o alla tutela della salute e della pubblica incolumità, si pronunciano, per quanto riguarda l’interesse da ciascuna tutelato, sulle soluzioni progettuali prescelte. Qualora non emergano, sulla base della documentazione disponibile, elementi comunque preclusivi della realizzazione del progetto, le suddette amministrazioni indicano, entro 45 giorni, le condizioni e gli elementi necessari per ottenere, in sede di presentazione del progetto definitivo, gli atti di consenso. (art. 14-bis, c. 2)



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Nelle procedure di realizzazione di opere pubbliche e di interesse pubblico il RUP trasmette Amm. interessate il progetto definitivo, redatto sulla base delle condizioni indicate dalle stesse amministrazioni in sede di conferenza di servizi sul progetto preliminare, e convoca la CdS tra il trentesimo e il sessantesimo giorno successivi alla trasmissione. In caso di affidamento mediante appalto concorso o concessione di lavori pubblici, l’amministrazione aggiudicatrice convoca la CdS sulla base del solo progetto preliminare, secondo quanto previsto dalla legge n.109/1994 e s.m.i. (art. 14-bis, c. 5)

Il dissenso espresso in sede di conferenza preliminare da una amministrazione preposta alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, del patrimonio storico-artistico, della salute o della pubblica incolumità, con riferimento alle opere interregionali, è sottoposto alla disciplina di cui all’articolo 14-quater, comma 3. (art. 14-bis, c. 3-bis)



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35

Nel caso di VIA, la CdS si esprime entro 30 giorni dalla conclusione della fase preliminare di definizione dei contenuti del SIA. Ove tale conclusione non intervenga entro 90 giorni dalla richiesta la CdS si esprime comunque entro i successivi 30 giorni. Nell’ambito di tale CdS, l’autorità competente alla VIA si esprime sulle condizioni per la elaborazione del progetto e del SIA. In tale fase, che costituisce parte integrante della procedura di VIA, l’autorità esamina le principali alternative, compresa l’alternativa zero, e, sulla base della documentazione disponibile, verifica l’esistenza di eventuali elementi di incompatibilità, anche con riferimento alla localizzazione prevista dal progetto e, qualora tali elementi non sussistano, indica nell’ambito della CdS le condizioni per ottenere, in sede di presentazione del progetto definitivo, i necessari atti di consenso. (art. 14-bis, c. 3)

Nei casi di cui ai commi 1, 2 e 3, la CdS si esprime allo stato degli atti a sua disposizione e le indicazioni fornite in tale sede possono essere motivatamente modificate o integrate solo in presenza di significativi elementi emersi nelle fasi successive del procedimento, anche a seguito delle osservazioni dei privati sul progetto definitivo. (art. 14-bis, c. 4)



36



37

LAVORI DELLA CONFERENZA DI SERVIZI

La prima riunione della CdS è convocata entro 15 giorni ovvero, in caso di particolare complessità dell’istruttoria, entro 30 giorni dalla data di indizione. (art. 14-ter, c. 01)

La CdS assume le determinazioni relative all’organizzazione dei propri lavori a maggioranza dei presenti. (art. 14-ter, c. 1)

La convocazione della prima riunione della CdS deve pervenire alle Amm. interessate, anche per via telematica o informatica, almeno 5 giorni prima della relativa data. Entro i successivi 5 giorni, le Amm. convocate possono richiedere, qualora impossibilitate a partecipare, l’effettuazione della riunione in una diversa data; in tale caso, l’amministrazione procedente concorda una nuova data, comunque entro i 10 giorni successivi alla prima. (art. 14-ter, c. 2)

CONFERENZA DI SERVIZI (art. 14 ter)


38



39

Nella prima riunione della CdS, o comunque in quella immediatamente successiva alla trasmissione dell’istanza o del progetto definitivo ai sensi dell’art. 14-bis, le Amm. che vi partecipano determinano il termine per l’adozione della decisione conclusiva. I lavori della CdS non possono superare i 90 giorni, salvo quanto previsto in caso di VIA. Decorsi inutilmente tali termini, l’amministrazione procedente provvede ai sensi dei commi 6-bis e 9 del presente articolo.

Scaduto il termine di cui al comma 3, l’amministrazione procedente adotta la determinazione motivata di conclusione del procedimento, valutate le specifiche risultanze della conferenza e tenendo conto delle posizioni prevalenti espresse in quella sede. (art. 14-ter, 6-bis)

Il provvedimento finale conforme alla determinazione conclusiva di cui al comma 6-bis sostituisce, a tutti gli effetti, ogni autorizzazione, concessione, nulla osta o atto di assenso comunque denominato di competenza delle amministrazioni partecipanti, o comunque invitate a partecipare ma risultate assenti, alla predetta conferenza. (art. 14-ter, 9)



40



41

Nei casi di VIA, la CdS si esprime dopo aver acquisito la VIA medesima ed il termine resta sospeso, per un massimo di 90 giorni, fino all’acquisizione della pronuncia sulla Comp. Amb. Se la VIA non interviene nel termine previsto per l’adozione del relativo provvedimento, l’Amm. competente si esprime in sede di CdS, la quale si conclude nei 30 giorni successivi al termine predetto. Tuttavia, a richiesta della maggioranza dei soggetti partecipanti alla CdS, il termine di 30 giorni di cui al precedente periodo è prorogato di altri 30 giorni nel caso vi sia la necessità di approfondimenti istruttori. (art. 14-ter, c. 4)

Nei procedimenti relativamente ai quali sia già intervenuta la decisione concernente la VIA le disposizioni di cui al comma 3 dell’articolo 14-quater, nonché quelle di cui agli articoli 16, comma 3, e 17, comma 2, si applicano alle sole amministrazioni preposte alla tutela della salute, del patrimonio storico-artistico e della pubblica incolumità. (art. 14-ter, c. 5)

Il provvedimento finale concernente opere sottoposte a VIA è pubblicato, a cura del proponente, unitamente all’estratto della predetta VIA, nella G.U. o nel B.U.R. in caso di VIA regionale e in un quotidiano a diffusione nazionale. Dalla data della pubblicazione nella G.U. decorrono i termini per eventuali impugnazioni in sede giurisdizionale da parte dei soggetti interessati. (art. 14-ter, c. 10)



42



43

Ogni amministrazione convocata partecipa alla conferenza di servizi attraverso un unico rappresentante legittimato, dall’organo competente, ad esprimere in modo vincolante la volontà dell’amministrazione su tutte le decisioni di competenza della stessa. (art. 14-ter, c. 6)

In sostanza, la norma richiede che il rappresentante dell’ente sia dotato preventivamene del potere di vincolare l’ente; potere che presuppone un’investitura ad hoc dell’organo competente (ove non coincidente) in relazione allo specifico ordine del giorno. Ove l’organo non goda di detta autorizzazione preventiva, ovvero in caso di alterazione dell’ordine del giorno, l’ente sarà legittimato ad esprimere il dissenso secondo la procedura cui al comma 7. (CDS n. 4780/2004)

Per quanto attiene, poi, all’individuazione dell’organo, politico o amministrativo, legittimato a partecipare alla conferenza, si deve considerare il parere del CDS 1622/1997): se titolare di una certa funzione (di gestione) è l’organo dirigenziale, unico legittimato a partecipare con pieni poteri alla conferenza sarò lo stesso dirigente (senza che occorra una delega). Se invece si tratta di poteri riservati alla sfera di indirizzo politico competente a partecipare non potrà che l’organo politico…



44

All’esito dei lavori della conferenza, e in ogni caso scaduto il termine di cui al comma 3, l’amministrazione procedente adotta la determinazione motivata di conclusione del procedimento, valutate le specifiche risultanze della conferenza e tenendo conto delle posizioni prevalenti espresse in quella sede. (art. 14-ter, c. 6-bis)

Si considera acquisito l’assenso dell’amministrazione il cui rappresentante non abbia espresso definitivamente la volontà dell’Amm. rappresentata. (art. 14-ter, c. 7)

In sede di CdS possono essere richiesti, per una sola volta, ai proponenti dell’istanza o ai progettisti chiarimenti o ulteriore documentazione. Se questi ultimi non sono forniti in detta sede, entro i successivi 30 giorni, si procede all’esame del provvedimento. (art. 14-ter, c. 8)

Il provvedimento finale conforme alla determinazione conclusiva di cui al comma 6-bis sostituisce, a tutti gli effetti, ogni autorizzazione, concessione, nulla osta o atto di assenso comunque denominato di competenza delle amministrazioni partecipanti, o comunque invitate a partecipare ma risultate assenti, alla predetta conferenza. (art. 14-ter, c. 9)



45

Il dissenso di uno o più rappresentanti delle amministrazioni, regolarmente convocate alla CdS, a pena di inammissibilità, deve essere manifestato nella conferenza di servizi, deve essere congruamente motivato, non può riferirsi a questioni connesse che non costituiscono oggetto della conferenza medesima e deve recare le specifiche indicazioni delle modifiche progettuali necessarie ai fini dell’assenso.

CONFERENZA DI SERVIZI (art. 14 quater)


46

Se il motivato dissenso è espresso da un’amministrazione preposta alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, del patrimonio storico-artistico o alla tutela della salute e della pubblica incolumità, la decisione è rimessa dall’amministrazione procedente, entro dieci giorni:

1. al Consiglio dei ministri, in caso di dissenso tra amministrazioni statali;

2. alla “Conferenza Stato-regioni”, in caso di dissenso tra un’amministrazione statale e una regionale o tra più amministrazioni regionali;

3. alla Conferenza unificata, di cui all’art. 8 del D.Lgs. 281/1997, in caso di dissenso tra un’amministrazione statale o regionale e un ente locale o tra più enti locali.

Verificata la completezza della documentazione inviata ai fini istruttori, la decisione è assunta entro 30 giorni, salvo che il PdCM, della Conferenza Stato-regioni o della Conferenza unificata, valutata la complessità dell’istruttoria, decida di prorogare tale termine per un ulteriore periodo non superiore a 60 giorni.



47

Se il motivato dissenso è espresso da una regione o da una provincia autonoma in una delle materie di propria competenza, la determinazione sostitutiva è rimessa dall’amministrazione procedente, entro 10 giorni (art. 14-quater, c. 3-bis):

a) alla Conferenza Stato-regioni, se il dissenso verte tra un’amministrazione statale e una regionale o tra amministrazioni regionali;

b) alla Conferenza unificata, in caso di dissenso tra una regione o provincia autonoma e un ente locale.

Verificata la completezza della documentazione inviata ai fini istruttori, la decisione è assunta entro 30 giorni, salvo che il Presidente della Conferenza Stato-regioni o della Conferenza unificata, valutata la complessità dell’istruttoria, decida di prorogare tale termine per un ulteriore periodo non superiore a 60 giorni.



48

Se entro i termini previsti (cc. 3 e 3-bis) la Conferenza Stato-regioni o la Conferenza unificata non provvede, la decisione, su iniziativa del Ministro per gli affari regionali (Art. 14-quater, c. 3-ter):

• è rimessa al Consiglio dei ministri, che assume la determinazione sostitutiva nei successivi 30 giorni, ovvero,

• quando verta in materia non attribuita alla competenza statale ai sensi dell’articolo 117, secondo comma, e dell’articolo 118 della Costituzione, alla competente Giunta regionale ovvero alle competenti Giunte delle province autonome di Trento e di Bolzano, che assumono la determinazione sostitutiva nei successivi 30 giorni; qualora la Giunta regionale non provveda entro il termine predetto, la decisione è rimessa al Consiglio dei ministri, che delibera con la partecipazione dei Presidenti delle regioni interessate



49

In caso di dissenso tra amministrazioni regionali, i commi 3 e 3-bis non si applicano nelle ipotesi in cui le regioni interessate abbiano ratificato, con propria legge, intese per la composizione del dissenso ai sensi dell’articolo 117, ottavo comma, della Costituzione, anche attraverso l’individuazione di organi comuni competenti in via generale ad assumere la determinazione sostitutiva in caso di dissenso. (Art. 14-quater, c. 3-quater)

Restano ferme le attribuzioni e le prerogative riconosciute alle regioni a statuto speciale e alle province autonome di Trento e di Bolzano dagli statuti speciali di autonomia e dalle relative norme di attuazione (Art. 14-quater, c. 3-quinquies)



50

Sono convocati senza diritto di votoconvocati senza diritto di voto

Gli aggiudicatari di concessione (con procedura negoziata fra il promotore ed i soggetti che hanno presentato le due migliori offerte nella gara; nel caso in cui alla gara abbia partecipato un unico soggetto la procedura negoziata si svolge fra il promotore e questo unico soggetto) (art. 37-quater l. 109/94 e s.m.i.)

Le società di progetto previste nel bando di gara per l'affidamento di una concessione per la realizzazione e/o gestione di una infrastruttura o di un nuovo servizio di pubblica utilità (l'aggiudicatario ha la facoltà, dopo l'aggiudicazione, di costituire una società di progetto in forma di società per azioni o a responsabilità limitata, anche consortile). La società così costituita diventa la concessionaria subentrando nel rapporto di concessione all’aggiudicatario senza necessità di approvazione o autorizzazione. Tale subentro non costituisce cessione di contratto. Il bando di gara può, altresì, prevedere che la costituzione della società sia un obbligo dell'aggiudicatario. (art. 37-quinquies l. 109/94 e s.m.i.)

CONFERENZA DI SERVIZI (art. 14 quinquies)


51

Sono convocati senza diritto di votoconvocati senza diritto di voto

I Promotori:

I soggetti dotati di idonei requisiti tecnici, organizzativi, finanziari e gestionali (imprese, società, consorzi, ecc.) eventualmente associati o consorziati con enti finanziatori e con gestori di servizi i quali hanno presentato alle amministrazioni aggiudicatrici proposte relative alla realizzazione di lavori pubblici o di lavori di pubblica utilità, inseriti nella programmazione triennale o negli strumenti di programmazione formalmente approvati dall'amministrazione aggiudicatrice sulla base della normativa vigente, tramite contratti di concessione, con risorse totalmente o parzialmente a carico dei promotori stessi.

Le Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura, nell’ambito degli scopi di utilità sociale e di promozione dello sviluppo economico dalle stesse perseguiti, possono presentare studi di fattibilità o proposte di intervento, ovvero aggregarsi alla presentazione di proposte di realizzazione di lavori pubblici, ferma restando la loro autonomia decisionale (artt. 37-bis e seguenti l. 109/94 e s.m.i.)

CONFERENZA DI SERVIZI (art. 14 quinquies)


52

CONFERENZA DI SERVIZI


53



54



55



56

SI

Tutte le P.A. sono favorevoli ?

SI La maggioranza è

favorevole ?

Il dissenso è espresso da una amministrazione

statale preposta alla tutela degli interessi “sensibili”(*)?

La decisione è rimessa alle Giunte degli Enti territoriali competenti

L’istruttoria è complessa?

Risposta entro 30gg

Risposta entro 90gg

DINIEGO

ASSENSO

La risposta è positiva?

SI

SI

NO

NO

NO

NO

SISI

NO


Le P.A. sono d’accordo sulla

data Tc?

NO

Il RdP convoca la CdS per il giorno Tc indicendola almeno 10 gg prima (Tc-10gg)

Entro 5 gg dal ricevimento della convocazione gli Enti possono

proporre una nuova data compresa tra Tc e Tc + 10 gg

Il RdP fissa una nuova data compresa tra Tc e Tc + 10 gg

(*) tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, del patrimonio storico-artistico o della tutela della salute

Vedi Figura 4

Figura 11 - Conferenza di Servizi(Regione Friuli Venezia Giulia: L.R. n. 7/2000 e s.m.i.)START

CONFERENZA DI SERVIZI REGIONALE


57


Tutte le P.A. convocate

presenti e assenti hanno espresso

pareri, etc. favorevoli?

SI

Se le P.A. convocate, ma assenti, non hanno fatto

pervenire per iscritto, pareri,

etc. entro T<=60 gg il loro parere

si assume positivo

Il dissenso è espresso da una Amministrazione statale preposta alla tutela degli interessi

“sensibili”(*)?

La decisione è rimessa al Presidente della Giunta

regionale che decide con decreto entro i successivi

30 gg

DINIEGO

ASSENSO

La risposta è positiva?

SI

NO

NO

NO

SI

SI

NO

CONFERENZADI SERVIZI

Il RdP convoca la CdS per il giorno Tc indicendola almeno 15 gg prima (Tc-15gg)

(*) tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, del patrimonio storico-artistico o della tutela della salute

NO

Richiesta di convocazione della

CdS da parte del privato

L’amministrazione competente è d’accordo?

Comunicazione negativa entro 30 gg dal

ricevimento della richiesta

Comunicazione positiva entro 30 gg dal ricevimento della richiesta

L’amministrazione procedente convoca la CdS SI

Vedi Figura 10

Figura 12 - Conferenza di Servizi

(Regione Lombardia: L.R. n. 1/05)

STARTSTART

La maggioranza

è favorevole?

Il dissenso è espresso da una Amministrazione non statale preposta alla tutela

degli interessi “sensibili”(*)?

SI

NO


58

SI

Tutte le P.A. sono favorevoli ?

SI

Le posizioni prevalenti sono

favorevoli?

Il dissenso è espresso da una amministrazione

preposta alla tutela degli interessi “sensibili” (*)?

Vedi Figura 10

DINIEGO

ASSENSO

NO

NO

SI

SI

NO


Le P.A. sono d’accordo sulla data

Tc?

NO

Il RdP convoca la CdS per il giorno Tc: entro 15 gg, o per istruttorie complesse entro 30 giorni, dalla data di indizione

Entro 5 gg dal ricevimento della convocazione gli Enti possono

proporre una nuova data compresa tra Tc e Tc + 10 gg

Il RdP fissa una nuova data compresa tra Tc e Tc + 10 gg

(*) tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, del patrimonio storico-artistico, della tutela della salute o della pubblica incolumità

Figura 13 - Conferenza di Servizi(Regione Piemonte: L.R. n. 7/2005)START



59

La dichiarazione di inizio attività legittima il privato interessato all’esercizio di determinate attività sulla base di una semplice presentazione di apposita denuncia/dichiarazione informativa indirizzata alla P.A.

L’art. 19 prevede che “ogni atto di autorizzazione, licenza, concessione non costitutiva, permesso o nulla osta comunque denominato, comprese le domande per le iscrizioni in albi o ruoli richieste per l’esercizio di attività imprenditoriale, commerciale o artigianale il cui rilascio dipenda esclusivamente dall’accertamento dei requisiti e presupposti di legge o di atti amministrativi a contenuto generale e non sia previsto alcun limite o contingente complessivo o specifici strumenti di programmazione settoriale per il rilascio degli atti stessi, … e' sostituito da una dichiarazione dell'interessato corredata, anche per mezzo di autocertificazioni, delle certificazioni e delle attestazioni normativamente richieste”

SEMPLIFICAZIONE DELL’AZIONE AMMINISTRATIVA (art. 19)


60

Per quanto riguarda le concessioni esse conferiscono ex novo posizioni giuridiche attive in capo al destinatario ampliandone la sfera giuridica.

Le “concessioni costitutive” sono quelle in cui la P.A. crea per la prima volta in capo al privato facoltà o diritti che non le appartengono (cambiamento nome e cognome, ecc.)

Le “concessioni non costitutive” dovrebbero essere quelle di natura traslativa con le quali la P.A. trasferisce al privato proprie potestà su beni pubblici o sull’esercizio di servizi pubblici ovvero potestà pubbliche tipicamente amministrative



61

Vengono esclusi dalla d.i.a. per espressa previsione legislativa:

• i procedimenti soggetti a silenzio-assenso;

• gli atti autorizzatori per cui è previsto un limite o contingente complessivo o specifici strumenti di programmazione settoriale;

• gli atti rilasciati dalle amministrazioni preposte alla difesa nazionale, alla pubblica sicurezza, all’immigrazione, all’amministrazione della giustizia, alla amministrazione delle finanze, alla tutela della salute e della pubblica incolumità, del patrimonio culturale e paesaggistico e dell’ambiente, nonché dagli atti imposti dalla normativa comunitaria.



62

Si introduce il principio già previsto nel D.P.R. 445/2000 (art. 46, c. 1):

• la P.A. potrà richiedere informazioni o certificazioni relative ai fatti, stati o qualità soltanto qualora non siano attestati in documenti già in possesso dell'amministrazione stessa o non siano direttamente acquisibili presso altre pubbliche amministrazioni.

Il c. 3 riveste un'importanza notevole per l’applicazione della d.i.a. e riprende l'impostazione prima contenuta nel D.P.R. 300/1992: l’attività potrà essere iniziata solo decorsi 30 giorni dalla presentazione della d.i.a. e, contestualmente all’inizio, l’interessato ne deve dare comunicazione.

Tale comunicazione determinerà il termine, per la pubblica amministrazione, di svolgere accertamenti riguardo la regolarità della d.i.a. presentata.



63

Per quanto riguarda la previsione di “rimandare” l’inizio di attività ad un momento successivo, si viene a determinare una sostanziale corrispondenza con l’istituto della “comunicazione” prevista dal D.Lgs. 114/1998 “disciplina del commercio in sede fissa e su aree pubbliche”, mettendo fine, dunque, alle diatribe inerenti la natura giuridica di tale ultimo istituto.

Si sono però avute altre interpretazioni quali ad esempio:

• La circolare del M.A.P. del 8/7/2005, N. 3588/C, chiarisce che dati i margini di discrezionalità con cui operano sia le Camere di commercio sia le Commissioni provinciali in merito alle iscrizioni nei singoli ruoli, quanto previsto dal nuovo art. 19 non riguardi le categorie degli “ausiliari del commercio” (agenti di affari in mediazione, agenti e rappresentanti di commercio, periti ed esperti, spedizionieri, mediatori marittimi, ecc.) che restano disciplinate dall’art. 20 della legge 241/1990.



64

E’ fatto comunque salvo il potere dell’amministrazione competente di assumere determinazioni in via di autotutela, ai sensi degli artt. 21-quinquies e 21-nonies.

Restano ferme le disposizioni di legge vigenti che prevedono termini diversi da quelli di cui ai commi 2 e 3 per l’inizio dell’attività e per l’adozione da parte dell’amministrazione competente di provvedimenti di divieto di prosecuzione dell’attività e di rimozione dei suoi effetti. (es. Dia edilizia)

La dichiarazione di inizio attività è articolata in tre momenti:

• La presentazione della dichiarazione;

• La decorrenza di un periodo di 30 giorni;

• La comunicazione di inizio effettivo dell’attività.



65


INIZIO PROCEDIMENTO (Ti)

Richiesta di informazioni o certificazioni presso altre P.A.

COMUNICAZIONE AVVIO ATTIVITA’ (Ta=Ti+30gg)

Carenza di condizioni, modalità e fatti

legittimanti?

Provvedimento motivato di prosecuzione e rimozione degli

effetti (entro Ta+30gg) salvo nel caso sia possibile conformare

l’attività e gli effetti alla normativa vigente. In tal caso l’interessato

dovrà provvedere entro un termine fissato dalla P.A. (t≥30gg)

Sospensione dei termini per acquisizione di pareri (max 30gg) e

comunicazione all’interessato.

In mancanza si procede.

Rimozione di condizioni, modalità e fatti

legittimanti?

FINE

DINIEGONO

NO

SI

SI


66

Fatta salva l’applicazione dell’art. 19 (Dia), nei procedimenti ad istanza di parte per il rilascio di provvedimenti amministrativi il silenzio dell’amministrazione competente equivale a provvedimento di accoglimento della domanda, senza necessità di ulteriori istanze o diffide, se la medesima amministrazione non comunica all’interessato, nel termine previsti dai regolamenti (o in 90 gg) il provvedimento di diniego, ovvero non indice una CdS (entro 30 gg dalla presentazione dell’istanza)

L’amministrazione competente può assumere determinazioni in via di autotutela, ai sensi degli articoli 21-quinquies e 21-nonies.



67

Sono esclusi gli atti e procedimenti riguardanti il patrimonio culturale e paesaggistico, l’ambiente, la difesa nazionale, la pubblica sicurezza e l’immigrazione, la salute e la pubblica incolumità, ai casi in cui la normativa comunitaria impone l’adozione di provvedimenti amministrativi formali, ai casi in cui la legge qualifica il silenzio dell’amministrazione come rigetto dell’istanza, nonché agli atti e procedimenti individuati con uno o più decreti del PCdM, su proposta del Ministro per la funzione pubblica, di concerto con i Ministri competenti.

Si applicano gli articoli 2, comma 4, (sospensione di termini nel caso in cui leggi o regolamenti prevedono per l’adozione di un provvedimento l’acquisizione di valutazioni tecniche di organi o enti appositi, o per l’acquisizione di informazioni o certificazioni relative a fatti, stati o qualità non in possesso dell’Amm. stessa o non direttamente acquisibili presso altre P.A. anche tramite CdS) e l’art. 10-bis.



68


INIZIO PROCEDIMENTO (Ti)

SILENZIO ASSENSO (ti+90gg salvo interruzioni)

Indizione della CdS ? (entro

Ti+30gg)

SI

E’ prevista l’acquisizione di valutazioni tecniche di organi o

enti?

I termini SONO sospesi per T ≤

90 gg

Arrivo doc. t ≤30 gg


Si applica l’art. 14, c. 2

Conclusioni negative? Comunicazione (art. 10 bis)

Vedere diagramma

riferito all’art. 10 bis


69

La normativa si applica a tutti i procedimenti ad istanza di parte che hanno avuto corso dopo la piena efficacia della legge n. 15/2005, pertanto trova applicazione immediata ai procedimenti non ancora conclusi al momento dell’entrata in vigore della legge citata, disponendo che tutti i provvedimenti negativi comunicati al richiedente senza il rispetto della preventiva comunicazione - ex art.10 bis - sono affetti da violazione di legge, vizio di per sé assorbente di ogni ulteriore gravame e che comporta l’annullamento del provvedimento conclusivo del procedimento

L’estensione applicativa della norma dell’art. 10-bis esclude che la si applica “alle procedure concorsuali e ai procedimenti in materia previdenziale e assistenziale sorti a seguito di istanza di parte e gestiti dagli enti previdenziali”, e che “a tale elencazione non va riconosciuta natura tassativa, atteso che pure l’istituto della denuncia di inizio di attività, disciplinato dagli artt. 22 e 23 del T.U. approvato con D.P.R. 6 giugno 2001 n. 380, evidenzia profili di incompatibilità con le nuove norme di ordine generale dettate in tema di “comunicazione (preventiva) dei motivi ostativi all'accoglimento dell'istanza” (Tar Veneto, sez. II, sent. N. 3418/2005)

SEMPLIFICAZIONE DELL’AZIONE AMMINISTRATIVA (Edilizia)


70

L’orientamento giurisprudenziale prevalente ha ritenuto che la D.i.a. edilizia è un atto oggettivamente e soggettivamente privato cui la legge (per ragioni di semplificazione e accelerazione procedimentale) attribuisce l'efficacia di titolo edilizio, al pari della concessione e del permesso di costruire, nel caso in cui sia conforme alle norme edilizie e vengano rispettati determinati requisiti.

La Dia non obbliga l’amministrazione alla formale adozione di un provvedimento espresso (caso di silenzio significativo), e quindi, si può ritenere che non rientri all’interno della fattispecie dei procedimenti ad istanza di parte (semmai è quest’ultima che ne è titolare), e più in generale “la denuncia di inizio di attività costituisce un particolare tipo di procedimento semplificato ed accelerato, introdotto dall’art. 19 della legge 7 agosto 1990, n. 241, che prescinde dall’emanazione di un provvedimento amministrativo e comporta una specie di inversione procedimentale, con il privato che comunica all’Amministrazione che ad una certa data inizierà una certa attività produttiva” (per tutti Cons. Stato n. 5326/2004 e n. 3916/2005)

SEMPLIFICAZIONE DELL’AZIONE AMMINISTRATIVA (Edilizia)


71

La norma specifica che il provvedimento emanato dalla P.A. che incide in maniera negativa nella sfera giuridica del privato, limitando appunto alcune potestà di questi, acquista efficacia nei confronti dei destinatari con la comunicazione effettuata anche nelle forme stabilite per la notifica agli irreperibili nei casi previsti dal codice di procedure civile.

La norma si riferisce agli atti c.d. “ricettivi”, ossia quegli atti limitativi nella sfera giuridica del destinatario, che acquistano efficacia esclusivamente con la comunicazione.

Tali provvedimenti, se di carattere cautelare ed urgente, possono acquisire un’efficacia immediata, indipendentemente dalla comunicazione: “il provvedimento limitativo della sfera dei privati non avente carattere sanzionatorio o può contenere una motivata clausola di efficacia immediata”:

• ciò è utile per definire la differenza con i provvedimenti di carattere sanzionatorio, per cui vige una normativa specifica (L. 689/81 o normative di settore), che presuppone la notifica dell'atto al trasgressore.

EFFICACIA E INVALIDITA’ DEL PROVVEDIMENTO (art. 21bis)


72

Per i provvedimenti non aventi carattere sanzionatorio (es. revoca di autorizzazione amministrativa) la clausola di immediata efficacia deve essere motivata, ossia nello stesso provvedimento è necessario indicare le ragioni giuridiche o di merito che giustificano l’immediatezza dell’efficacia dello stesso, che avrà come conseguenza il fatto di poter prescindere dall’obbligo della comunicazione di avvio di procedimento.

Considerando anche l’art. 21quater, per cui i “provvedimenti amministrativi efficaci sono eseguiti immediatamente...” (salvo diverse disposizioni di legge ovvero stabilita dallo stesso provvedimento) si può dedurre l'importanza dell'attribuzione dell'immediata efficacia: la norma recepisce la distinzione tra “efficacia” ed “esecuzione”, intendendo la prima come fenomeno di carattere giuridico, mentre la seconda come attività materiale.

Pertanto i provvedimenti c.d. “ricettivi” (ossia limitativi della sfera giuridica del destinatario) per produrre effetti giuridici:

• devono essere comunicati ai destinatari mentre per i provvedimenti cautelari ed urgenti non occorre la comunicazione ed inoltre il provvedimento può contenere una motivata clausola di immediata efficacia

EFFICACIA E INVALIDITA’ DEL PROVVEDIMENTO (art. 21bis)


73

Il carattere “esecutorio” di un provvedimento amministrativo permette allo stesso di essere portato ad esecuzione dalla P.A., in modo immediato, diretto e anche contro la volontà del soggetto passivo, senza necessità di alcuna preventiva pronuncia dell'autorità giudiziaria.

La norma specifica che nei casi e con le modalità stabiliti dalla legge, la P.A. può imporre coattivamente l'adempimento degli obblighi nei loro confronti: il provvedimento amministrativo, restrittivo della sfera giuridica del privato, deve dunque contenere anche i termini e le modalità dell'esecuzione da parte del soggetto obbligato.

Se questo non vi ottemperi, la P.A. potrà, previa diffida, provvedere all' esecuzione coattiva, secondo le modalità previste dalla legge.

Ciò vuol significare che, se la norma nulla prevede a proposito del carattere esecutorio del provvedimento, deve essere applicato il diritto comune, che richiede l'esecuzione dell'atto in sede giurisdizionale.

EFFICACIA E INVALIDITA’ DEL PROVVEDIMENTO (art. 21ter)


74

La norma specifica che i provvedimenti amministrativi efficaci sono eseguiti immediatamente, salvo sia diversamente stabilito dalla legge o dal provvedimento medesimo (ad esempio: nel provvedimento stesso è indicato che l'esecuzione avverrà non prima di un certo termine).

Viene dunque a rilevarsi la distinzione tra “efficacia”, intesa come fenomeno prettamente giuridico, e “esecuzione”, come insieme di attività materiali.

Pertanto, come regola generale, i provvedimenti efficaci sono immediatamente esecutivi, salva diversa disposizione di legge o salvo quanto stabilito dallo stesso provvedimento.

Riprendendo un consolidato orientamento giurisprudenziale viene anche prevista la possibilità di sospendere l' efficacia (cioè gli effetti giuridici del provvedimento) da quella dell'esecuzione (cioè l'attività esecutiva materiale) del provvedimento, solo per gravi ragioni e per il tempo strettamente necessario, da parte dello stesso organo emanante ovvero da altro organo previsto per legge.

In tal caso va indicato nel provvedimento il termine di sospensione, che può essere prorogato o differito per una sola volta e può essere ridotto per sopravvenute esigenze.

EFFICACIA E INVALIDITA’ DEL PROVVEDIMENTO (art. 21quater)


75

L'articolo specifica i casi in cui il provvedimento ad efficacia durevole (es. rilascio di autorizzazione amministrativa) può essere revocato:

1. per sopravvenuti motivi di pubblico interesse;

2. nel caso di mutamento della situazione di fatto;

3. nuova valutazione dell'interesse pubblico originario.

È il caso della revoca per autotutela del provvedimento amministrativo, attuata dalla stessa amministrazione emanante l'atto (dallo stesso organo o altro organo competente ai sensi di legge o regolamento).

Nel caso di nuova valutazione dell'interesse pubblico originario (caso c) è indispensabile che l'amministrazione ponga particolare cura al corretto esercizio del potere discrezionale che gli è attribuito, onde non travalicare le proprie attribuzioni.

La riforma sembra dare ampio spazio all’amministrazione di revocare il provvedimento, ma al tempo stesso obbliga ad indennizzare i soggetti che subiscono pregiudizio da tale scelta.

La norma infatti specifica che nel caso di pregiudizio in danno dei soggetti passivi sussiste l’obbligo dell’amministrazione di corrispondere al soggetto passivo un indennizzo.

EFFICACIA E INVALIDITA’ DEL PROVVEDIMENTO (art. 21quinquies)


76

L'articolo si inserisce in un contesto ben determinato, in cui la P.A. agisce da contraente in un ambito disciplinato dal diritto privato.

Si stabilisce un limite assoluto nel potere della P.A. di recedere unilateralmente dal contratto stesso, determinato dai soli casi previsti dalla legge o nel contratto stesso.

Tra i casi di recesso riconosciuti dalla legge alla P.A. merita particolare attenzione, in tema di appalti di lavori pubblici, l’art. 345 della legge ll. pp. che concede la “facoltà di risolvere in qualunque tempo il contratto, mediante il pagamento dei lavori eseguiti e del valore dei materiali utili esistenti in cantiere, oltre al decimo dell’importo delle opere non eseguite”.

Si stabilisce, quindi, un elemento di distinzione con i c.d. “accordi” di cui all'art. 11, sorretti da norme di diritto pubblico, in cui la P.A. può recedere per sopravvenuti motivi di interesse pubblico (art. 11 c. 4).

EFFICACIA E INVALIDITA’ DEL PROVVEDIMENTO (art. 21sexies)


77

Sono quattro i motivi di nullità del provvedimento elencati dalla norma:

• che manca degli elementi essenziali

• che è viziato da difetto assoluto di attribuzione (mancata titolarità del potere amministrativo)

• che è stato adottato in violazione o elusione del giudicato

• nei casi previsti dalla legge

L’atto nullo a differenza di quello annullabile è privo di effetti, pur ammettendosi la possibilità di conversione, consistente nella possibilità di produrre gli effetti di un altro atto di cui contenga i requisiti di forma e di sostanza.

Il secondo comma specifica che le questioni inerenti alla nullità in violazione o elusione del giudicato sono attribuite alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.

EFFICACIA E INVALIDITA’ DEL PROVVEDIMENTO (art. 21septies)


78

Viene definito annullabile il provvedimento adottato:

• in violazione di legge (sia per atti di normazione primaria sia secondaria)

• viziato da eccesso di potere (sviamento di potere, cattivo uso di potere)

• viziato da incompetenza. (incompetenza relativa)

Il provvedimento amministrativo illegittimo può essere annullato d'ufficio oppure convalidato, sussistendone le ragioni di interesse pubblico, entro un termine ragionevole e tenendo conto degli interessi dei destinatari e dei controinteressati, dalla P.A. che lo ha emanato.

ANNULLABILITA’ DEL PROVVEDIMENTO (artt. 21octies-21nonies)


79

Non è annullabile il provvedimento adottato in violazione di norme sul procedimento o sulla forma degli atti (es. comunicazione motivi ostativi all’accoglimento della domanda) qualora, per la natura vincolata del provvedimento, sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato.

Il provvedimento amministrativo non è comunque annullabile per mancata comunicazione dell’avvio del procedimento qualora l’amministrazione dimostri in giudizio che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato.

L'unico caso di cui è possibile omettere la comunicazione di avvio è quello di un provvedimento a carattere vincolato, ma in cui i presupposti di legge siano assolutamente incontestati dalle parti ed il quadro normativo di riferimento non presenta margini di incertezza: quando, cioè, nessuna utilità potrebbe derivare all'azione amministrativa dalla comunicazione in questione. (Tar Veneto, sez. III, 18.03.2002, n. 1109)



80

La comunicazione di avvio del procedimento è sempre obbligatoria, sia per gli atti vincolati che discrezionali.

Solo davanti al giudice amministrativo infatti l'amministrazione procedente dovrà dimostrare l'assoluta mancanza di discrezionalità nel determinare il contenuto provvedimento e dunque l’irrilevanza della mancata partecipazione dell'interessato.

L’organo cui è demandata la decisione riguardo l'obbligatorietà o meno della comunicazione di avvio non è la P.A., bensì il giudice in sede di ricorso.

PROVVEDIMENTO VINCOLATO = si intende quell’atto di tipo non negoziale, in cui la pubblica amministrazione si limita ad esprime una dichiarazione di volontà (rilascia l'autorizzazione, diniego al rilascio dell'autorizzazione in quanto ...etc), senza precisarne i contenuti e gli effetti, che sono già prestabiliti dalla legge.

PROVVEDIMENTO DISCREZIONALE = si intende un atto in cui la P.A. esprima la sua volontà in merito al provvedimento da emettere, determinandone il contenuto e/o gli effetti



81

Il “vizio procedurale” e il “vizio formale” non sono causa di annullamento quando “per la natura vincolata del provvedimento, sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato.”

Vizio procedurale. Non è l'incompetenza relativa (il cui vizio è dunque causa di annullabilità dell’atto, indipendente dal carattere vincolato o meno dell’atto)

Vizi formali. Sono considerati tali e pertanto non costituiscono motivo di annullamento se il provvedimento emesso ha carattere vincolato:

- difetto di motivazione

- contraddittorietà

- omessa acquisizione del parere di una commissione

- mancata comunicazione dei motivi ostativi



82

Quanto detto significa che, ad esempio, la mancata comunicazione dei motivi ostativi non costituisce motivo di annullamento del provvedimento di diniego per un impianto produttivo di beni e servizi, quando questo sia determinato dalla non compatibilità dell'attività con le previsioni della pianificazione comunale.

Quindi, ad esempio, non è necessaria la comunicazione dei motivi ostativi quando il diniego è determinato dai seguenti casi:

• pubblici esercizi: quando l'attività contrasta con le norme inserite nella pianificazione comunale (contingenti, distanze)

• commercio su aree pubbliche su posteggio: a seguito della posizione in graduatoria dell'interessato nel bando di assegnazione posteggi

• edicole: quando la domanda contrasta con le norme di piano (distanze tra esercizi)



83

Tra i vizi formali rientra anche la “mancata comunicazione di avvio di procedimento” poiché non costituisce motivo di annullamento quando “l'amministrazione dimostri in giudizio che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato”.

Si ricorda che la comunicazione di avvio di procedimento è sempre obbligatoria sia per gli atti vincolati che discrezionali. Essa però può essere omessa solo quando siano assolutamente incontestati i presupposti del provvedimento stesso (ossia quando sia la legge a determinarne i presupposti ed i contenuti) e la partecipazione dell'interessato non rivesta alcun carattere di utilità.



84

INVALIDITA’ DEL PROVVEDIMENTO AMMINISTRATIVO

NULLITA’

(art. 21 septies)

ANNULLABILITA’

(art. 21 octies)

E’ nullo il provvedimento:

a) Che manca degli elementi essenziali

b) Che è viziato da difetto assoluto di attribuzione (incompetenza assoluta)

c) Che è stato adottato in violazione o elusione del giudicato

d) Negli altri casi previsti dalla legge

Il provvedimento non è più efficace

E’ annullabile il provvedimento:

a) Adottato in violazione di legge

b) Viziato da eccesso di potere

c) Viziato da incompetenza

d) Solo per provvedimenti non vincolati: violazione delle norme sul procedimento o sulla forma

Il provvedimento può essere

(art. 21 nonies)

a) Annullato d’ufficio – Sussistendone ragioni di pubblico interesse (entro un termine ragionevole tenendo conto dell’organo emanante o altro organo previsto dalla legge)

b) Convalidato - Sussistendone ragioni di pubblico interesse ed entro un termine ragionevole.


85

ALLEGATI

PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO


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APPLICAZIONE DEI PRINCIPI FONDAMENTALI

L. 10 febbraio 1953 n. 62 - Costituzione e funzionamento degli organi regionali - G.U. 3 marzo 1953, n. 52.

Articolo 10. Adeguamento delle leggi regionali alle leggi della Repubblica.

Le leggi della Repubblica che modificano i principi fondamentali di cui al primo comma dell'articolo precedente abrogano le norme regionali che siano in contrasto con esse.

I Consigli regionali dovranno portare alle leggi regionali le conseguenti necessarie modificazioni entro novanta giorni.


87

SUAP: IL PROCEDIMENTO UNICO

Il procedimento amministrativo è l’insieme di una pluralità di atti (susseguenti e diversi tra loro) che, nonostante la loro eterogeneità e la loro relativa autonomia, sono destinati allo stesso fine e, cioè, alla produzione degli effetti giuridici propri di una determinata fattispecie

Permesso di costruire

Parere VV.F.Autorizzazione scarichi

Inizio Procedimento

Provvedimento finale


88

SUAP: IL PROCEDIMENTO UNICO

Sentenza C.C. n. 376/02:

Quello che la legge configura è una sorta di “procedimento di procedimenti” , cioè un iter procedimentale unico in cui confluiscono e si coordinano gli atti e gli adempimenti, facenti capo a diverse competenze, richiesti dalle norme in vigore perché l’insediamento produttivo possa legittimamente essere realizzato. In questo senso, quelli che erano, in precedenza, autonomi provvedimenti, ciascuno dei quali veniva adottato sulla base di un procedimento a sé stante, diventano “atti istruttori” al fine dell’adozione dell’unico provvedimento conclusivo, titolo per la realizzazione dell’intervento richiesto (cfr. art . 4, comma 1, del d.P.R. n. 447 del 1998, come modificato dall’art . 1 del d.P.R. n. 440 del 2000).


89

PROVVEDIMENTI AMMINISTRATIVI: ALCUNI CARATTERI

I provvedimenti amministrativi sono manifestazioni di volontà aventi rilevanza esterna, provenienti da una P.A. nell'esercizio di una attività amministrativa, indirizzate a soggetti determinati o determinabili e in grado di apportare una modificazione unilaterale nella sfera giuridica degli stessi.

Per quanto concerne l’autoritarietà essi presentano:

A) Forza giuridica – autoritarietà

La forza giuridica dei provvedimenti consiste nell'imporre unilateralmente modificazioni nella sfera giuridica dei destinatari; tale forza va sotto il nome di autoritarietà o imperatività e si sostanzia

a) per i provvedimenti positivi: nella costituzione, modificazione o estinzione dei poteri e delle facoltà del destinatario indipendentemente dal suo consenso e, quindi, anche contro la sua volontà;

b) per i provvedimenti negativi: nella c.d. non spettanza e cioè nella definizione autoritativa che quel determinato provvedimento positivo non spetta al destinatario.

I provvedimenti “non autoritativi” sono emessi dalla P.A. agendo come un soggetto privato, in una posizione paritaria rispetto a questi.


90

SILENZIO DELLA P.A.

SILENZIO NON SIGNIFICATIVO corrisponde ad un comportamento omissivo della P.A.:

• SILENZIO INADEMPIMENTO se si accoglie la tesi dell’obbligo in senso civilistico della P.A. di provvedere o

• SILENZIO RIFIUTO se il silenzio si riferisce al provvedimento come rifiuto relativo ad un dovere di provvedere

SILENZIO SIGNIFICATIVO quando vi è una specifica legge amministrativa di settore in cui il legislatore espressamente attribuisce un valore al silenzio della P.A.:

• SILENZIO ASSENSO o SILENZIO ACCOGLIMENTO es. art. 20 della l. n. 241/1990 o

• SILENZIO RIGETTO o SILENZIO DINIEGO es. art. 25, c. 4, della l. n. 241/1990, riferito all’istanza di accesso ai documenti amministrativi


91

SILENZIO DI ALTRE P.A.

il silenzio facoltativo, ossia la previsione di un termine decorso il quale le Amministrazioni richiedenti un parere possono procedere anche se esso non è stato reso;

il silenzio devolutivo, ossia la previsione di un termine decorso il quale le Amministrazioni richiedenti un parere tecnico possono rivolgere lo stesso ad altre Autorità competenti se esso non è stato reso da quella prevista.


92

L. 6-12-1971 n. 1034: Istituzione dei tribunali amministrativi regionali.

Articolo 21-bis.

1. I ricorsi avverso il silenzio dell'amministrazione sono decisi in camera di consiglio, con sentenza succintamente motivata, entro trenta giorni dalla scadenza del termine per il deposito del ricorso, uditi i difensori delle parti che ne facciano richiesta. Nel caso che il collegio abbia disposto un'istruttoria, il ricorso è deciso in camera di consiglio entro trenta giorni dalla data fissata per gli adempimenti istruttori. La decisione è appellabile entro trenta giorni dalla notificazione o, in mancanza, entro novanta giorni dalla comunicazione della pubblicazione. Nel giudizio d'appello si seguono le stesse regole.

2. In caso di totale o parziale accoglimento del ricorso di primo grado, il giudice amministrativo ordina all'amministrazione di provvedere di norma entro un termine non superiore a trenta giorni. Qualora l'amministrazione resti inadempiente oltre il detto termine, il giudice amministrativo, su richiesta di parte, nomina un commissario che provveda in luogo della stessa.

3. All'atto dell'insediamento il commissario, preliminarmente all'emanazione del provvedimento da adottare in via sostitutiva, accerta se anteriormente alla data dell'insediamento medesimo l'amministrazione abbia provveduto, ancorché in data successiva al termine assegnato dal giudice amministrativo con la decisione prevista dal comma 2.

RICORSI AVVERSO IL SILENZIO DELLA P.A.


93

MOTIVAZIONE: GIURISPRUDENZA

«…è congruamente motivato il provvedimento che richiami “per relationem” i pareri acquisiti nel corso del procedimento, anche se detti pareri non siano comunicati all'interessato unitamente al provvedimento adottato, potendo il soggetto medesimo prenderne visione presso l'amministrazione » (Cons. St., sez. V, 13.2.1993, n. 245).

«…nei provvedimenti amministrativi, la mancata apposizione, in violazione dell'art. 3 della L. 7.8.1990 n. 241, del termine per l'impugnazione comporta non già la loro illegittimità, ma solo la possibilità di riconoscere l'errore scusabile ai fini della tempestività del ricorso» (Cons. St., sez. V, 15.4.1996, n. 434);

«…la mancata indicazione nel provvedimento impugnato del termine e dell’Autorità cui ricorrere, in violazione dell'art. 3, comma 4, della L. 7.8.1990 n. 241, comporta la riammissione in termini, ove l'interessato si sia rivolto a giudice privo del potere di giudicare, entro sessanta giorni dalla pubblicazione della pronuncia sulla giurisdizione» (Cons. St., sez. VI, 17.6.1998, n. 977).


94

PROVVEDIMENTO ESPRESSO

La giurisprudenza ha precisato (vale per tutte la sentenza n. 3256/02 del Consiglio di Stato) che l’obbligo della P.A. di concludere il procedimento amministrativo con un provvedimento espresso viene meno in alcuni casi specifici, ossia quando si è in presenza di:

* reiterate richieste aventi il medesimo contenuto, qualora sia stata già adottata una formale risoluzione amministrativa non impugnata nei termini o non siano sopravvenuti mutamenti della situazione di fatto o di diritto;

* domande manifestamente assurde o totalmente infondate;

* pretese illegali non potendosi dar corso alla tutela di interessi illegittimi.


95

D.Lgs. 7 marzo 2005 n. 82 (Codice dell'amministrazione digitale)

Articolo 10. Sportelli per le attività produttive

Lo sportello unico per attività produttive è realizzato in modalità informatica ed eroga i propri servizi verso l'utenza anche in via telematica (c. 1)

Gli sportelli unici consentono l'invio di istanze, dichiarazioni, documenti e ogni altro atto trasmesso dall'utente in via telematica e sono integrati con i servizi erogati in rete dalle pubbliche amministrazioni (c. 2)

Al fine di promuovere la massima efficacia ed efficienza dello sportello unico, anche attraverso l'adozione di modalità omogenee di relazione con gli utenti nell'intero territorio nazionale, lo Stato, d'intesa con la Conferenza unificata di cui all'art. 8 del D.Lgs n. 281/1997, individua uno o più modelli tecnico-organizzativi di riferimento, tenendo presenti le migliori esperienze realizzate che garantiscano l'interoperabilità delle soluzioni individuate (c. 3)

Lo Stato realizza, nell‘ambito di quanto previsto dal sistema pubblico di connettività (D.Lgs. n. 42/05), un sistema informatizzato per le imprese relativo ai procedimenti di competenza delle amministrazioni centrali anche ai fini della realizzazione del Registro informatico degli adempimenti amministrativi per le imprese (c. 4)

SUAP E TELEMATICA


96

RESPONSABILE DEL PROCEDIMENTO: GIURISPRUDENZA

“In caso di mancata indicazione del responsabile del procedimento, questi va individuato nel funzionario preposto all'unità organizzativa o al servizio” (T.A.R. Lazio, Latina, 23.5.2001, n. 531).

“La mancata indicazione del responsabile del procedimento non costituisce elemento di illegittimità dell'atto, ma di mera irregolarità dello stesso, avente effetti processuali di rimessione in termini per errore scusabile” (Cons. St., sez. II, 5.7.1995, n. 1854).

“La mancata nomina del responsabile non determina alcun vuoto normativo o procedimentale, poiché è sempre assicurato al cittadino un interlocutore certo e qualificato in seno all’amministrazione” (Cons. St., sez. VI, 14.4.1999, n. 433).


97

TERMINE DEL PROCEDIMENTO: GIURISPRUDENZA

“Anche nel caso in cui il procedimento si suddivida in più fasi, il termine di conclusione deve interessare l'intero procedimento; non sembra legittimo, difatti, prevedere una scansione temporale delle singole fasi, sia per non introdurre elementi di rigidità in seno alla procedura, sia per non ingenerare aspettative negli interessati all'osservanza del termine endoprocedimentale”

Sulla base di questo principio, è stato dichiarato illegittimo l'atto endoprocedimentale istruttorio che, imponendo termini decadenziali, al di fuori di un precetto regolamentare o legislativo, finisce per violare il principio di tipicità e di nominatività degli atti amministrativi. (Cons. St., sez. V, 7.10.2002, n. 5275)

Il termine deve essere ragionevole ed adeguato all'entità degli adempimenti procedimentali da compiere, pena l’invalidità della previsione regolamentare (Cons. St., A.G., parere 23.1.1992, n. 10).


98

COMUNICAZIONE AVVIO PROCEDIMENTO: GIURISPRUDENZA

Non è necessario dare avviso di inizio procedimento, nel caso si proceda ad effettuare dei rilievi fonometrici.

Il Consiglio di Stato (sent. 5.3.2003 n. 1224) ha annullato la decisione del Tar Veneto che invece aveva accolto il ricorso presentato da una ditta che denunciava l'omessa comunicazione di avvio di procedimento prima dell' effettuazione del sopralluogo dell'Arpa, al fine di effettuare dei rilievi di misurazione del livello di rumore in una sala cinematografica.

Il Consiglio ha elaborato il seguente principio, che assume una valenza generale:

La disciplina della partecipazione al procedimento non esclude che la comunicazione di avvio possa essere preceduta o supportata da controlli, accertamenti o ispezioni, che possono essere svolti senza la partecipazione del diretto interessato, il quale verrà a sapere di questa attività solo attraverso l'invio, successivo, di una comunicazione di avvio, che gli permetterà di intervenire nel procedimento e di verificare quanto compiuto dalla P.A.


99

COMUNICAZIONE AVVIO PROCEDIMENTO: GIURISPRUDENZA

La comunicazione di avvio del procedimento è dovuta anche nel caso la P.A. ponga in essere un procedimento finalizzato ad ottemperare ad una sentenza del giudice amministrativo, in quanto la persistenza della natura amministrativa dell'attività compiuta in questi casi dall'amministrazione deriva dall'ordine contenuto nella sentenza (Cons. di Stato, sez. V, sento 6129 del 7.11.2002).

Il Consiglio di Stato (sez. VI, 17.9.2001 n. 4864) ha sancito l'obbligo, da parte del Comune, di dare avviso agli interessati nel caso di nuova imposizione del divieto di svolgere attività di commercio su aree pubbliche su una determinata area. Tale avviso deve essere comunicato ai soggetti ai quali il provvedimento può produrre effetti diretti ed ai soggetti che per legge possono intervenire nel procedimento stesso.

La garanzia procedimentale della comunicazione di avvio del procedimento è preordinata a rendere edotto il soggetto di conseguenze sfavorevoli, che possono derivare dal procedimento avviato. Pertanto ove tali conseguenze non vi siano non sarà necessaria la comunicazione di avvio (Cons. di Stato, sez. IV; 2.6.1998 n. 902).


100

INTERESSI DIFFUSI: GIURISPRUDENZA

«l'art. 9, l. 7.8.1990 n. 241, nel prevedere la facoltà di intervento nel procedimento dei soggetti portatori di interessi diffusi costituiti in associazioni o comitati, cui possa derivare un pregiudizio dal provvedimento, non riconosce di per sé legittimazione processuale a tutti i soggetti portatori di interessi collettivi che abbiano in concreto partecipato al procedimento, limitandosi a sancire un principio generale, secondo il quale è rimesso, rispettivamente, all'Amministrazione procedente e all'Autorità giudiziaria il compito di verificare, nel singolo caso, se il soggetto interveniente abbia effettiva legittimazione procedimentale e processuale in quanto portatore di un interesse differenziato e qualificato, senza che la valutazione operata in sede di procedimento vincoli quella da rinnovarsi nella sede processuale» (Cons. St., sez. IV, 22.3.2001, n. 1683).


101

DIA E SILENZIO-ASSENSO: GIURISPRUDENZA

Secondo il TAR Lombardia, nel caso di installazione di videogiochi occorre un atto autorizzatorio espresso, “avuto riguardo alle ragioni di tutela dell’ordine pubblico che impediscono di considerare come attività vincolata quella cui è tenuta l’Amministrazione nel rilascio del titolo abilitativi all'installazione de qua". (Tar Lombardia sent. n. 113 del 10 gennaio 2005)

Sulla base del D.Lgs n. 507/1997, il Consiglio di Stato ha definito l'installazione di impianti pubblicitari attività “contingentata” e, come tale, esclusa dalla disciplina prevista dall'art. 19 della L. 241/90. (Cons. Stato (sez. V sent. n. 6532 del 12 ottobre 2004)

Delib. G.R. Emilia-Romagna n. 863 13 giugno 2005, (Indicazioni ai Comuni relativamente alle modalità di applicazione dell'art. 19 della legge n. 241/1990 come mod. dalla L. n. 80/2005) da indicazione ai Comuni affinché i rinvii operati all'art. 19 della L. n. 241/1990 dagli artt. 8, c. 4, e 13, c. 3, della L.R. n. 14 del 2003 (Disciplina dell'esercizio delle attività di somministrazione di alimenti e bevande) vengano interpretati come rinvii materiali o statici, continuando pertanto ad essere relativi alla formulazione del citato art. 19 quale essa era al momento dell'entrata in vigore della L.R. n. 14 del 2003.


102

DIA E SILENZIO-ASSENSO: GIURISPRUDENZA

Il Tar Piemonte sull’istituto della DIA, conclude che la previsione, da parte del legislatore, dell’adottabilità di provvedimenti di secondo grado sottende la qualificazione della DIA come atto abilitativo tacito formatosi a seguito della denuncia del privato e del conseguente comportamento inerte dell’amministrazione. Quindi, qualora l’amministrazione non eserciti i propri poteri inibitori, si forma un atto di assenso implicito, che può essere annullato in via di autotutela da parte della stessa amministrazione oppure da parte del giudice adito dal controinteressato. (Tar Piemonte sentenza n. 1885 del 19 aprile 2006)


103

EFFICACIA ED ESECUTIVITA’ DEL PROVVEDIMENTO

EFFICACIA = astratta idoneità dell’atto a spiegare i suoi effetti. L’atto diventa efficace una volta concluso. Nel caso di mancata impugnazione nel termine decadenziale il provvedimento acquista definitivamente l’efficacia. E’ inefficace l’atto quando, nonostante si sia esaurito il procedimento relativo alla sua adozione, esso non può produrre effetti giuridici per carenza dei requisiti di efficacia previsti:

• dalla legge (controlli);

• dalla natura dell’atto se recettizio (comunicazioni);

• dallo stesso provvedimento (condizione sospensiva, termine iniziale).

ESECUTIVITA’ = significa che il provvedimento può essere portato ad esecuzione dalla stessa P.A. senza l’interdizione di organi terzi.

ESECUTORIETA’ = è una caratteristica più incisiva dell’esecutività e corrisponde alla possibilità per la P.A. di proseguire nella concretizzazione dello scopo del provvedimento anche contro la volontà del destinatario.


104

CASI DI RITIRO DEL PROVVEDIMENTO

REVOCA = atto di ritiro che la P.A. nell’esercizio del generale potere di autotutela, adotta al fine di eliminare un atto in base ad una nuova valutazione degli interessi coinvolti. La P.A. fa cessare gli effetti con efficacia non retroattiva.

ANNULLAMENTO D’UFFICIO = atto di ritiro che la P.A. in caso di situazione di illegittimità dell’atto unitamente al pubblico interesse. Esso agisce con efficacia retroattiva.

RIMOZIONE = esso si estrinseca nei confronti di atti nati perfetti e divenuti efficaci, ma il perdurare della cui operatività sia devenuto antigiuridico per cause sopravvenute.

RITIRO IN SENSO STRETTO = sono gli atti inefficaci, perché nulli o annullati, o in quanto privi di requisito di esecutività o obbligatorietà o perché qualificabili come atti preparatori di un procedimento.

RETTIFICA = costituisce il rimedio per la correzione di errori materiali degli atti amministrativi.


105

ANNULLABILITA’ DEL PROVVEDIMENTO: GIURISPRUDENZA

Non è consentito ampliare il contenuto del c. 2, che deve essere riferito rigorosamente alle sole ipotesi di violazione sulle norme del procedimento e sulla forma degli atti, escludendone qualsiasi applicazione estensiva. (Tar Campania, Napoli, sez: IV sent. n. 3780 del 12.4.2005)

Nel caso di atti “vincolati”, l’eventuale sussistenza di vizi inerenti la carenza di motivazione non potrebbe mai condurre all’annullamento dell’atto, in quanto dall’esame degli atti è “palese” che il contenuto dispositivo dell’atto impugnato non sarebbe stato diverso. (Tar Abruzzo, Pescara, sent. n. 174 del 14.4.2005)

La carenza di motivazione del provvedimento di diniego, per un permesso di costruire, non può essere motivo di annullamento in quanto trattasi di atto “vincolato”, in quanto la P.A. non avrebbe mai potuto assentire quanto richiesto, stante la non compatibilità con le destinazioni previste nella zona in questione dal PRG vigente. (Tar Abruzzo, Pescara, sent. n. 185 del 14 aprile 2005)

I “vizi formali” per cui vige il divieto di annullamento degli atti di cui all'art. 21-octies c. 2, comprendono le seguenti ipotesi: a) difetto di motivazione; b) contraddittorietà; c) omessa acquisizione del parere di una commissione (nella fattispecie: commissione edilizia). Pertanto in presenza di provvedimento vincolato (nella fattispecie: provvedimento di demolizione e ripristino dello stato dei luoghi)i vizi sopra indicati non costituiscono motivo di annullamento. (Tar Veneto sez II, sent. n. 935 del 9.3.2005)


106

BIBLIOGRAFIA

1. F. Caringella, L. Delfino, F. del Giudice - Diritto amministrativo – Edizioni Simone

2. F. Caringella, M.T. Sempreviva – Il procedimento amministrativo - Edizioni Simone

3. C. Franchini, M. Lucca, T. Tessaro – Il nuovo procedimento amministrativo – Maggioli Editore

4. D. Ruggeri – La riforma della legge n. 241/90 – Experta Edizioni

5. A. Cimellaro, A. Ferruti – La nuova conferenza di servizi e gli accordi di programma – Maggioli Editore

6. R. Proietti – La partecipazione al procedimento amministrativo – Giuffré Editore

7. P. De Angelis – Le nuove norme in materia di azione amministrativa dopo le leggi 11 febbraio 2005 n. 15 e 14 maggio 2005 n. 80 – Federalismi 5/2006


107

SPORTELLO OPERANTE

Lo sportello potrà essere dichiarato operante se esso è costituito. Devono ricorrere almeno due condizioni:

a) sia intervenuta la nomina del responsabile della struttura, sia essa comunale o associata;

b) esista nei fatti una struttura unica in grado di operare concretamente in attuazione della normativa sullo sportello unico.

“Se l’operatività dovesse rivestire un significato diverso dalla costituzione dello sportello unico e dalla realizzazione della struttura, lo si dovrebbe rilevare con chiarezza dal dettato della legge. Ciò non è, nel senso che il momento della operatività non è ancorato ad un dato puntuale ed incontrovertibile della norma, sicché esso si mostra come un’arbitraria interpolazione per stabilire il venir in essere del requisito in discussione.” (Consiglio di Stato, Sez. V, sentenza n. 6041/04)

IL NUOVO PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO Legge n. 241/1990 modificata ed integrata dalle Leggi n....

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