Il documento digitale e la digitalizzazione dei flussi documentali: dalla teoria alla prassi

Mariella Guercio Università degli studi di Urbinom.guercio@mclink.it

4 novembre 2008

i temi Riflessioni introduttive sul rapporto tra

innovazione e funzione documentaria Documenti e flussi documentari in ambiente

digitale: caratteristiche, criticità e soluzioni applicative

Il nodo del documento informatico: analisi di dettaglio della normativa

La conservazione dei documenti digitali: responsabilità e auditing

Oltre l’e-government per un’amministrazione efficiente

Riflessioni introduttive sul rapporto tra innovazione e funzione documentaria

Per passare dalla teoria alla prassi nei sistemi documentari digitali è necessario

utilizzare le ICT al servizio della trasparenza, della qualità dei servizi e della memoria

conoscere e valutare adeguatamente il quadro normativo e le sue criticità

conoscere e valutare la natura e la funzione degli strumenti documentari, i nodi organizzativi dei processi di informatizzazione, le insufficienze di ciascuna amministrazione

“bisogna cercare di essere il più semplici possibile, senza esserlo più del possibile” (Albert Einstein)

per trasformare i processi amministrativi in un sistema snello, razionale, efficiente

è necessario informatizzare i flussi documentali, ridurre e semplificare le procedure senza dimenticare che

la funzione documentaria per l’amministrazione “digitale” L’introduzione diffusa di ICT implica in ogni settore (oggi e

in futuro) una revisione dell’esistente in termini di superamento di criticità tradizionali, ma anche di quelle

indotte dall’innovazione sfruttamento di potenzialità valutazione della specificità e complessità degli oggetti

su cui si interviene Ma in che cosa consiste realmente l’innovazione e quanto

si prestano i sistemi documentari a sostenerla senza indebolire le proprie originarie funzioni di certezza?

l’economia delle certezze giuridiche e documentarie economia del sistema di certezze e complessità del sistema di

relazioni sociali: dalla conoscenza diretta dei fatti e delle relazioni, consentita

da rapporti sociali stretti (tradizione orale e presenza di testimoni: i documenti supportano la memoria degli individui, ma non la sostituiscono)

alla necessità di una conoscenza mediata attraverso prodotti documentari stabili, capaci di assicurare in modo certo e duraturo la conoscibilità dell’atto o dell’evento rappresentato: si richiede il perfezionamento delle misure e degli strumenti di certezza documentaria e la formalizzazione delle relative procedure. Gli obiettivi di impersonalità e precisione sono raggiunti con l’utilizzo di funzionari “dedicati”(i pubblici ufficiali), procedure normalizzate, automatismi che conferiscono autorevolezza anche agli oggetti documentari

informazione, documento e documento archivistico Informazione: conoscenza destinata volontariamente o

involontariamente alla comunicazione (information, content) Documento: un insieme indivisibile di informazioni fissate

(memorizzate) su un supporto in modo stabile a fini di conservazione della memoria (forma e contenuto definiti) (document)

Documento archivistico: un documento (comunque formato) prodotto (ricevuto o formato) rilevante per finalità pratiche del soggetto che lo produce o lo acquisisce e lo conserva (record)

Documento giuridicamente rilevante: un documento archivistico riconducibile alla rappresentazione di un atto o di un fatto comunque utilizzati ai fini dell’attività pratica/amministrativa di un soggetto produttore Nella normativa italiana (dpr 445/2000): “Ogni

rappresentazione, comunque formata, del contenuto di atti, anche interni, delle pubbliche amministrazioni o, comunque, utilizzati ai fini dell’attività amministrativa”

all’origine del documento

Esigenza di riconoscimento sociale nel tempo dei comportamenti e degli atti che hanno rilevanza giuridica

Esigenza di stabilità della memoria: il documento come oggetto immodificabile di documentazione delle attività pratiche di un soggetto

processo di oggettivazione del documento che si trasforma in testimonianza indiretta stabile e affidabile mediante la formalizzazione dell’atto secondo modelli pre-definiti e strutturati (ad esempio il contratto, ma anche la cartella clinica) e la creazione di strumenti di controllo e di gestione dei documenti e degli archivi

il documento archivistico in particolare In quanto rappresentazione, il documento non

descrive la realtà ma la costituisce In quanto rappresentazione da parte di un

autore, il documento è “dichiarazione di rappresentazione”; implica perciò gradi diversi di

interpretazione nella sua produzione e richiede perciò strumenti e procedure

finalizzati ad assicurare affidabilità, neutralità, accuratezza nella sua produzione da parte delle pubbliche amministrazioni

certezza, diritto e documentazione: i nodi da non sottovalutare All’origine dei sistemi giuridici e dei processi di documentazione il bisogno

di “ridurre l’insicurezza insita nei rapporti sociali, giuridici, economici”

I documenti (rappresentazioni di atti/fatti giuridicamente rilevanti) sono utili e necessari in quanto strumento di riduzione della complessità e di produzione di certezze se si rispettano le condizioni originarie della loro funzione: richiedono perciò regole condivise di formazione e tenuta, prepuppongono un ambiente controllato (che conserva le informazioni necessarie alla verifica) e prevedono un sistema di responsabilità definite

L’attribuzione a una cosa (documento) della “qualità giuridica della certezza in quanto rappresentazione fedele di un fatto” è esercizio di un potere da sempre gelosamente custodito dall’autorità pubblica e non è riducibile a un meccanismo più o meno complesso di sottoscrizione (autografa o digitale).

L’ambiente digitale non si sottrae ai principi generali della produzione documentaria, anche se cambiano le procedure di formazione, gestione e conservazione

gli elementi del documento Nella dottrina un documento deve presentare sempre

alcuni elementi: supporto/mezzo di memorizzazione che tuttavia

nel caso di documenti informatici non costituisce una componente immodificabile

contenuto stabile provenienza certa, da non confondere con

l’indirizzo di provenienza o trasmissione, ma intesa come indicazione certa dell’autore del documento in quanto responsabile per il suo contenuto (ambiguità del Codice dell’amministrazione

digitale: articoli 21-23 e articoli 45-47)

le condizioni per la gestione dei documenti d’archivio Il passaggio da documento a documento d’archivio

implica una serie di conseguenze in termini di gestione dei controlli e presenza di informazioni necessarie a garantire: certezza nell’imputabilità dei contenuti del documento

all’autore (integrità, data certa, provenienza) definizione della posizione logica che il documento

occupa nell’archivio stabilità dei contenuti e delle componenti del

documento nel tempo e delle relazioni tra i documenti (condizioni adeguate di verifica, gestione persistente delle informazioni)

sistema documentario e documento

L’affidabilità del documento come testimonianza implica la creazione e gestione di un sistema documentario in grado di assicurare controlli di qualità in termini di identificazione e conservazione. In particolare riguarda: il singolo documento nella misura in cui consente la sua

attribuzione certa (anche in termini di integrità del contenuto) a un autore identificato (per tutto l’arco temporale necessario sia all’attività amministrativa che al lavoro di ricerca storica e scientifica)

il sistema documentario in quanto insieme di regole, strumenti, procedure, relazioni che garantiscono l’accuratezza e l’efficienza della funzione di testimonianza che ciascun documento svolge per la struttura che l’ha prodotto o acquisito nell’esercizio del suo mandato

L’affidabilità è una questione di gradi ed è il risultato di un equilibrio mutevole.

Documenti e flussi documentari in ambiente digitale: caratteristiche, criticità, soluzioni applicative

i nodi tecnici della produzione documentaria informatica

• La possibilità di creare e conservare documenti informatici in quanto strumenti di certezza richiede il rispetto di requisiti molteplici che il legislatore nazionale ha individuato in termini generali (nel dpr 445/2000 e nel Codice dell’amministrazione digitale), con dettaglio tecnico (nella copiosa regolamentazione di supporto) ma • non sempre con la coerenza necessaria a una corretta

azione amministrativa• con limitata attenzione ai problemi organizzativi legati

all’introduzione di sistemi documentari informatici• con scarsa preoccupazione per la conservazione a fini

di ricerca storica e per la salvaguardia nel lungo periodo dei diritti dei cittadini

Sviluppare sistemi documentari digitali è tanto più difficile quanto più si ignora la natura e si sottovalutano la funzione del documento e degli archivi Il successo dei progetti e la qualità dei servizi dipendono dal grado di comprensione delle tecnologie e dalla capacità di proporre soluzioni innovative adatte ai contesti di lavoro

nel caso di archivi digitali le difficoltà sono duplici: incertezza dei processi di

innovazione in assenza di esperienze e sperimentazioni consolidate e

possibilità/necessità di individuare e sfruttare nuove potenzialità (riuso, interoperabilità, facilità nella ricerca, valorizzazione del patrimonio informativo)

L’Archivio di Stato di Venezia

le ragioni dei ritardi Il perdurare di un gap culturale e di ritardi e

cautele nell’utilizzo di strumenti adeguati è legato: all’incomprensione delle potenzialità che le

tecnologie offrono per lo sviluppo di sistemi informativi e documentari avanzati,

all’offerta insufficiente di soluzioni organizzative e tecnologiche integrate basate sul coinvolgimento nella fase di progettazione applicativa delle diverse esperienze tecniche (archivistiche, informatiche, organizzative e di comunicazione)

alle oggettive difficoltà di assicurare l’interoperabilità intelligente e funzionale dei sistemi informativi e documentari

1996-2006: quando le norme sono un alibi non più sostenibile

Le continue ormai decennali trasformazioni normative sono un segno della difficoltà di far decollare (progettare e realizzare concretamente e con successo) i processi di innovazione legati ai programmi di e-government

l’innovazione nella P.A.: la produzione normativa sui sistemi documentari

Il legislatore è intervenuto ripetutamente nella definizione di principi, strumenti e regole finalizzati a coniugare la qualità delle trasformazioni per l’efficienza e la trasparenza e un utilizzo facile e operativo degli strumenti che le tecnologie ci rendono disponibili

I sistemi documentari sono sempre stati al centro della normativa ma assai poco al centro di investimenti pubblici coerenti e di programmi di ricerca applicata da parte del mercato

E’ mancata la continuità di un’attività di programmazione e sostegno in un settore molto impegnativo

l’innovazione nella P.A.: la scarsa efficacia della produzione normativa e regolamentare

L’efficacia delle disposizioni si è rivelata poco soddisfacente per almeno due ordini di problemi: l’incapacità di sostenere il processo di regolamentazione (e

in alcuni casi di vera e propria legiferazione) con interventi di guida operativa

una valutazione limitativa e molto tradizionale (certamente non sostenuta da una dimensione interdisciplinare), semplificata delle stesse potenzialità dell’innovazione tecnologica in termini di miglioramento dei processi, di integrazione delle informazioni

Si è progettato il futuro con i limiti e i difetti del presente e si sono pianificati interventi minimali.

le criticità sottovalutate - 1

Innovare i comportamenti è più complesso e impegnativo che innovare gli strumenti tecnologici: nella definizione e nello sviluppo dei progetti delle criticità organizzative si sono sottovalutate le criticità organizzative (pur riconosciute dalle disposizioni)

La frammentazione tradizionale dei processi amministrativi (denunciata già dalla legge 241/90) non è automaticamente superata dagli interventi di innovazione tecnologica e organizzativa se non è accompagnata da una gestione unitaria che tenga insieme e governi i processi di innovazione, le motivazioni generali e le finalità specifiche (ad esempio organizzando e gestendo con facilità ed efficienza fascicoli in relazione, se opportuno, con i procedimenti amministrativi o loro fasi

le criticità sottovalutate - 2

Trasformazioni organizzative e processi di informatizzazione non maturati e non coordinati creano danni pari (o maggiori) ai ritardi che si vorrebbero colmare

Obiettivi istituzionali, esigenze funzionali e aspettative personali devono essere contemperati e armonizzati nella gestione dei processi di innovazione delle PA

Le criticità sottovalutate - 3 La rilevanza di ricorrere a

personale tecnico e professionalizzato, ovvero competente e autorevole (nonostante le indicazioni dell’art. 61 del dpr 445/2000) è stata ignorata (nessun concorso nelle pp.aa centrali per archivisti) sebbene da tempo si sottolinei che solo la presenza di risorse umane qualificate, consapevole e motivate determini il successo dei processi di innovazione

la centralità dei requisiti organizzativi e tecnico-documentari

consapevolezza dei dirigenti sulla rilevanza e non marginalità delle funzioni di organizzazione dei sistemi di gestione documentale

adozione consapevole e continuamente aggiornata di un Manuale di gestione che costituisca un modello uniforme di riferimento per le procedure di formazione e tenuta dei documenti da parte di tutte le unità organizzative dell’ente, comprese quelle riferite ai documenti digitali o soggetti a conservazione sostitutiva.

dimensionamento degli spazi di conservazione alle reali esigenze dell’ente che risulteranno individuate solo se garantita l’attività costante di selezione documentaria.

aggiornamento periodico della mappatura degli archivi. sostegno operativo a processi che garantiscano l’unitarietà della

gestione degli archivi dell’ente individuazione dei responsabili (funzionari) della conservazione e

archiviazione dei documenti per ogni servizio dell’ente valutazione precoce (presso le strutture) delle modalità e delle scelte

operative necessarie alla conservazione digitale dei documenti sia in riferimento a quella sostitutiva (conversione) che a quella relativa ai documenti che si originano in formato digitale.

condizioni di base per l’adeguamento normativo e la tenuta di sistemi documentari informatici Si richiede:

la presenza di referenti stabili (l’ufficio coordinamento dei flussi documentali ai sensi dell’articolo 61, ma anche i referenti dipartimentali)

la formazione/sensibilizzazione del personale coinvolto ai diversi livelli

l’aggiornamento costante degli strumenti archivistici utilizzati (classificazione e fascicolazione, sistemi di registrazione, procedure documentarie regolamentate e raccolte e pubblicate nel manuale di gestione) riconosciuti all’interno del sistema normativo regionale (regolamento della RL in corso di approvazione)

un’attenzione costante al rapporto tra classificazione che spesso viene elaborata a un livello generale, formazione dei fascicoli nelle strutture specifiche, gestione degli archivi in termini di spazi e di recupero, oltre che di selezione

una politica di digitalizzazione adeguata ai bisogni informativi e alle strutture disponibili (quindi costantemente monitorata)

i requisiti imprescindibili dell’innovazione in una società dell’informazione La credibilità dei documenti: è il risultato di un

insieme di condizioni (affidabilità dei documenti e del sistema, accuratezza dei contenuti documentari e informativi, autenticità nella tenuta e conservazione)

Un utilizzo degli strumenti tecnologici commisurato alle capacità della struttura e alla fattibilità operativa

Una gestione che garantisca la continuità degli investimenti e del supporto organizzativo agli interventi di innovazione.

la credibilità dei documenti, in particolare

La credibilità del sistema documentario implica l’organizzazione efficiente e il controllo delle responsabilità

per la produzione e tenuta dei documenti che non può essere sottovalutata dalla dirigenza, ma delegata a personale competente e motivato sulla base di un’attenta valutazione

lo sviluppo di procedure e strumenti che identifichino in modo certo nel tempo e nello spazio i

documenti prodotti e conservati (registrazione) definiscano con certezza ed efficienza il legame tra i

documenti e le attività cui partecipano (classificazione, fascicolazione, controllo dei processi/procedimenti, regole chiare e flessibili)

assicurino l’autenticità del documento: la sua tenuta integra rispetto a interventi di manipolazione o di modifica accidentale

qualche considerazione sulle funzioni avanzate

La conoscenza può essere indicata come il patrimonio di informazioni disponibili e utilizzabili “nel momento ritenuto più proficuo”.

Le criticità non riguardano tanto la quantità e la rapidità del ragionamento, ma l’adeguatezza dell’accumulazione, la sua coerenza e funzionalità rispetto ai processi decisionali da assumere o da verificare e valutare, la capacità di gestire con rapidità, efficacia e qualità un numero rilevante e crescente di contenuti informativi strategici e di recuperare quantità sempre più impegnative di patrimoni informativi destrutturati.

condizioni avanzate per lo sviluppo di sistemi documentari efficienti ed efficaci Si richiedono oltre alle funzioni archivistiche anche sistemi di content e

document management, tra cui: la gestione integrata di flussi documentari e flussi informativi lo sviluppo di sistemi coerenti e controllati di indicizzazione dei

contenuti documentari di maggior rilievo (ad esempio gli atti consiliari)

il controllo di tipologie documentarie uniformi, strutturate (nella forma di una nuova modulistica informatica)

la gestione condivisa e documentata di processi di lavoro (utilizzando ad esempio fascicoli informatici ai sensi dell’articolo 41 del Codice dell’amministrazione digitale?)

la normalizzazione delle attività di produzione dei contenuti documentari, del protocollo informatico e del sistema di gestione documentale (oggetti ricorrenti nella registrazione e nella denominazione dei fascicoli, gestione controllata delle anagrafiche ecc.)

un utilizzo innovativo delle tecnologie e delle funzionalità del web (condivisione e non distribuzione dei documenti rilevanti, ad esempio dei documenti normativi e delle determinazioni, produzione di modulistica per sostenere qualità ed efficienza del sistema informativo))

le condizioni di successo (dall’esperienza del governo austriaco): il progetto “elakimbund“ riconoscere la natura strategica del progetto (ruolo

centrale della dirigenza) definire puntualmente e con coerenza rispetto ai processi

operativi reali fasi, strumenti, requisiti valutare le componenti finanziarie affidare la gestione del progetto a un team di esperti e di

utenti e sviluppare un processo decisionale efficiente assicurare che l’ente accetti l’innovazione proposta utilizzare esperti tecnici nei diversi settori (valorizzando le

componenti interne all’amministrazione: ad esempio gli archivisti e gli informatici interni all’ente)

le differenze secondo le linee guida europee MoReq

Sistema di gestione di documenti/informazioni (EDMS)

Consente la modifica dei documenti Consente che esistano più versioni

dello stesso documento Consente che i documenti siano

cancellati da chi li detiene Può includere alcuni controlli sulla

tenuta/selezione dei documenti Può includere una struttura di

archiviazione che può essere affidata al controllo degli utenti

È in primo luogo finalizzato a sostenere l’utilizzo quotidiano dei documenti nei processi di lavoro

Sistema di gestione di documenti archivistici (ERMS)

Impedisce la modifica dei documenti Consente l’esistenza di una sola

versione del documento (ogni altra versione è un documento diverso debitamente identificato)

Non consente la cancellazione dei documenti al di fuori di procedure e circostanze rigorosamente controllate

Prevede una tenuta/selezione rigorosa

Include una rigorosa struttura di ordinamento dei documenti (lo schema di classificazione e il piano di fascicolazione) che è mantenuto dall’amministratore di sistema

È in grado di sostenere il lavoro quotidiano ma è innanzitutto finalizzato ad assicurare la tenuta stabile dei documenti prodotti nel corso dell’attività pratica dell’ente

Il ruolo centrale della classificazione d’archivio: le 15 ragioni per sostenere la progettazione e l’uso di sistemi di classificazione - 1Una rielaborazione delle 15 ragioni di Marco Carassi a favore dello

strumento di classificazione:1. guida la stabile sedimentazione dell'archivio fin dal momento in

cui si forma, evitando quindi non solo il disordine, ma anche l'introduzione di un ordine artificiale a posteriori (disorientamento e perdita di mezzi per la verifica dell’autenticità)

2. garantisce il controllo di archivi ibridi e 3. l’identificazionedi nuove forme di produzione documentaria che

altrimenti rischiano di sfuggire alla identificazione (vedi i database di natura archivistica che sono destinati a sostituire i tradizionali sistemi di registrazione)

4. sostiene (determina?) il vincolo archivistico in ambienti organizzativi complessi fornendo i mezzi per dare stabilità e completezza alla produzione documentaria nel corso del processo decisionale

5. assicura la corretta e flessibile gestione dei procedimenti (non necessariamente riconducibili a un unico fascicolo o a sue parti interne)

Il ruolo centrale della classificazione d’archivio: le 15 ragioni per sostenere la progettazione e l’uso di sistemi di classificazione - 2

6. assicura la identificazione dei documenti pervenuti in connessione con le attività svolte

7. “concorre con altri sistemi di reperimento rapido dei documenti (non solo di singoli documenti ma anche di loro aggregati informativamente e giuridicamente significativi), e inoltre ne consente l'immediata contestualizzazione interpretativa”

8. “pone premesse utili per la razionale riutilizzazione del contenuto informativo dei documenti e per la costruzione di un patrimonio di conoscenza ed esperienza istituzionale”

9. accresce le possibilità di acquisire informazioni e documenti coerenti con il lavoro in corso creando collegamenti stabili tra voci diverse o tra contenuti correlabili

10. supporta i processi di selezione, che costituiscono le basi di qualunque intervento conservativo

Il ruolo centrale della classificazione d’archivio: le 15 ragioni per sostenere la progettazione e l’uso di sistemi di classificazione - 3

11. facilita l’accesso e la tutela della privacy e in alcuni casi rende possibile allargare senza pericolo per i soggetti produttori le maglie della consultabilità

12. fornisce la guida futura per il riordinamento di archivi disordinati

13. consente di definire responsabilità chiare per tutta la gestione dei documenti e di verificarne l’esercizio

14. sostiene l’efficienza in quanto assicura a chiunque l’uso dell’archivio (è in questo senso anche strumento di continuità amministrativa)

15. garantisce anche il pubblico dipendente rendendo più trasparente la valutazione delle sue azioni e offrendo strumenti ai cittadini per verificare il buon andamento della cosa pubblica

Le criticità nella formazione e nella conservazione dei documenti digitali

I documenti informatici: un’analisi di dettaglio sui problemi aperti Discrezionalità consentita dal legislatore (CAD) nell’utilizzo

degli strumenti di formazione del documento informatico nell’amministrazione attiva (quale firma elettronica?)

Ambiguità nella definizione delle attività di sicurezza, di riversamento e di tenuta

Insufficienza delle indicazioni operative per la conservazione a lungo termine

il documento informatico: definizione Nel Codice dell’amministrazione digitale:

La rappresentazione informatica di atti giuridicamente rilevanti

Si rispettano i requisiti del documento amministrativo:

Imputabilità di un contenuto stabile a un autore (provenienza, origine) certa e accertabile nel tempo e nello spazio mediante l’utilizzo di firme elettroniche

i problemi tecnici connessi all’uso della firma digitale Necessità di definire i termini nuovi o quelli che nel nuovo

contesto tecnologico richiedono ulteriori specifiche Necessità di approfondire l’analisi delle tecniche crittografiche

ai fini dello sviluppo nell’uso di firme elettroniche o digitali per assicurare: certezza della provenienza e attribuibilità del documento integrità del contenuto eventuale riservatezza della comunicazione conoscibile solo

dal destinatario autorizzato

dalla sottoscrizione autografa alla firma elettronica/digitale La sottoscrizione autografa di un documento ha due

funzioni: indicativa: identificazione dell’autore del documento dichiarativa: attribuzione di responsabilità del

contenuto (nella sua integrità) all’autore medesimo (imputazione o presunzione di provenienza)

Le funzioni garantite dalla sottoscrizione nel caso del documento informatico hanno bisogno di strumenti che consentano il rispetto dei requisiti ricordati.

Oggi solo l’uso della firma digitale, o meglio di cifrari asimmetrici per la produzione di una coppia di chiavi, congiunti alla certificazione dell’identità del possessore delle chiavi da parte di un’autorità indipendente o almeno dal soggetto produttore di documenti, è una garanzia auto-sufficiente sia pure per un arco temporale limitato

L’uso di altri meccanismi richiede una integrazione di procedure e controlli

i vantaggi e i limiti temporali della firma digitale La firma digitale assicura quindi:

certezza della provenienza e attribuibilità del documento a un autore identificato

integrità del contenuto Il valore probatorio del documento informatico tuttavia dura

a fino a quando la firma sia verificabile. Ne deriva la necessità di conservare il certificato

qualificato per un arco temporale adeguato – dieci anni nella normativa italiana, ancora meno in altri paesi - al fine di “fornire prova della certificazione in eventuali procedimenti giudiziari”) e di non alterare il flusso di bit originario su cui ha operato l’algoritmo di firma

La firma digitale quindi non è uno strumento di per sé utile per la conservazione a lungo termine dei documenti informatici

firme digitali o firme elettroniche?

La distinzione tra firma digitale e firma elettronica con riferimento alla normativa europea (direttiva 1999/93/CE) e alla normativa nazionale (dpr 445/2000 e successive regole tecniche) riguarda il diverso livello di sicurezza e certezza garantiti dalla presenza di certificatori qualificati e dalla complessità delle procedure adottate per la verifica.

Dal punto di vista tecnico sono tutte firme “digitali”, la cui differenziazione dipende esclusivamente dal grado maggiore o minore di sicurezza (firma “leggera” vs firma “pesante”): l’uso del termine digitale o elettronico non ha in questo caso nulla a che vedere con il significato specifico dei termini utilizzati

firme elettroniche nella normativa europea e nazionale La normativa europea (direttiva 1999/93) e le successive

faticose procedure di recepimento nella legislazione nazionale (delibera 27/2001, dlgs 82/2005 modificato con dlgs 159/2006) introducono un modello armonizzato (innovativo rispetto al dpr 445/2000), per l’uso di più livelli di firme elettroniche con lo scopo di agevolare l’introduzione e l’uso dei documenti

informatici garantire il riconoscimento giuridico dei documenti

informatici tra gli Stati dell’UE

modelli di firme nella normativa europea

Le norme europee distinguono tre categorie di firma per il documento informatico e i relativi requisiti minimi (cui corrispondono anche livelli diversi di sicurezza e quindi di valore probatorio):

firma elettronica o firma leggera (deve consentire attraverso codici crittografici anche simmetrici un procedimento di verifica dell’autore di un documento che può prevedere semplicemente un sistema di password controllate)

firma elettronica avanzata (implica l’uso di tecniche crittografiche asimmetriche e l’esistenza di un certificato qualificato in grado di identificare l’identità dell’autore del documento):

firma elettronica sicura o “firma digitale” (è una firma elettronica avanzata che garantisce un’adeguata protezione dai rischi di contraffazione mediante l’intervento di una terza parte fidata: corrisponde alle modalità di firma previste dal dpr 445/2000).

Sia la firma elettronica avanzata che la firma elettronica sicura sono considerate firme pesanti

i limiti riconosciuti della firma digitale Nei decreti di regolamentazione finora approvati sulla formazione

di documenti informatici, si chiarisce che il valore probatorio del documento informatico dura a fino a quando la firma sia verificabile (necessità di conservare il certificato qualificato al fine di “fornire prova della certificazione in eventuali procedimenti giudiziari”.

i problemi tecnici connessi all’uso della firma digitale Necessità di definire i termini nuovi o quelli che nel nuovo

contesto tecnologico richiedono ulteriori specifiche Necessità di approfondire l’analisi delle tecniche

crittografiche ai fini dello sviluppo nell’uso di firme elettroniche o digitali per assicurare: certezza della provenienza nel lungo periodo integrità del contenuto nel lungo periodo eventuale riservatezza della comunicazione

conoscibile solo dal destinatario autorizzato

lo stato dell’arte in Europa: una riflessione critica Studio dell’Università di Leuven pubblicato sul sito e-Europe.ce

sull’esame della legislazione in materia e sul recepimento della normativa europea nei paesi membri che evidenzia: l’imprecisione dell’articolato della direttiva e la sua difficoltà di

recepimento la mancanza di omogeneità nelle applicazioni:

Svezia-Norvegia: è il legislatore a stabilire quando le firme digitali non siano applicabili

UK e Irlanda: la forma della sottoscrizione non ha rilevanza generale, ma dipende dalle condizioni specifiche

Italia-Portogallo-Spagna: rilevanza espressa in termini generali, con la specificità della posizione italiana, la più radicale nell’equiparare il documento scritto a quello informatico perché sottoscritto digitalmente anche se il CAD apre nuove prospettive

In Francia il legislatore è rigido in materia di ammissibilità

la firma digitale “pesante” nella normativa italiana

Nel caso di documenti validi fino a querela di falso è necessaria la identificazione univoca e certa di colui che firma, ovvero l’intervento di una parte fidata che risponda a una serie di requisiti impegnativi (autorità di certificazione) per garantire la verifica certa dell’identità di chi firma: si tratta delle fattispecie firma digitale prevista dal dpr 445/2000 e firma elettronica avanzata individuata dal dlgs 10/2002

Nella normativa nazionale, in accordo con la direttiva europea, la firma digitale “pesante” ha la stessa efficacia di quella autografa e può formare documenti “validi e rilevanti a tutti gli effetti di legge” solo se se si utilizzano sistemi in grado di garantire: la certezza che il documento sia stato effettivamente sottoscritto

da chi appare come firmatario (necessità che la firma sia generata all’interno di un dispositivo sicuro, in pieno possesso del titolare, il solo a conoscenza del codice segreto che attiva la procedura di firma)

la certezza che il certificato delle chiavi di sottoscrizione sia stato emesso da un certificatore assolutamente affidabile a sua volta “certificato” e che opera secondo procedure controllabili

Un’analisi di dettaglio della normativa

Il Codice dell’amministrazione digitale

Lo stato dell’arte: evoluzione della normativa italiana sul documento informatico – 1. La validità giuridica La normativa degli anni 1997-2004 stabilisce (con qualche

irrilevante distinzione) la piena ammissibilità del documento informatico (in quanto rappresentazione informatica di atti, fatti o dati giuridicamente rilevanti) purché munito dei requisiti collegati all’utilizzo della firma digitale: tale documento soddisfa il requisito legale della forma scritta e ha efficacia di scrittura privata ai sensi dell’articolo 2702 del codice civile

Il Codice dell’amministrazione digitale introduce nel 2005-2006 (art. 20, commi 1, 1bis, 2), recependo la normativa europea del 1999, una distinzione basata sul livello di affidabilità del meccanismo di firma con riferimento alla capacità di assicurare qualità, sicurezza, integrità e immodificabilità del documento (firma elettronica qualificata, firma elettronica leggera) e introduce il principio per cui “l’idoneità del documento informatico a soddisfare il requisito della forma scritta è liberamente valutabile in giudizio

Lo stato dell’arte: evoluzione della normativa italiana sul documento informatico – 2. La discrezionalità del giudice

Nel CAD il documento informatico sottoscritto con “firma elettronica non qualificata o c.d. leggera” (d.lgs. 82/05, art. 1, comma 1, lett. q, modif. dal d. lgs. 4 aprile 2006 n. 159)” è quindi liberamente valutabile in giudizio (art. 21, comma 1), tenuto conto delle sue caratteristiche oggettive di qualità, sicurezza, integrità e immodificabilità

In altri termini è affidata alla discrezionalità motivata del giudice stabilire se soddisfa il requisito della forma scritta e quindi il valore probatorio)

Aumenta il margine di libertà delle amministrazioni, che deve essere quindi sostenuto da scelte coerenti e documentate (rilevanza crescente del manuale di gestione previsto dal dpcm 31 ottobre 2000 ai sensi del dpr 445/2000)

Lo stato dell’arte: evoluzione della normativa italiana sul documento informatico – 3. Documenti di rilevanza interna

Ai sensi dell’articolo 34, comma 2 del Codice “per i documenti informatici aventi rilevanza esclusivamente interna ciascuna amministrazione può adottare, nella propria autonomia organizzativa, regole diverse da quelle contenute nelle regole tecniche di cui all’articolo 71”

Problematicità del concetto di “rilevanza esclusivamente interna” Questa formulazione potrebbe essere utile nella formazione

progressiva di documenti unitari che necessitano di apporti di più uffici nella stessa p.a. (in sostituzione dei visti)

Si prefigura una situazione in continua evoluzione, da verificare nella prassi concreta e da documentare con attenzione costante: In sostanza è demandata all’ente la scelta del livello di

garanzia da adottare per la produzione di documenti informatici

Molto elevata è la discrezionalità sia nel caso di documenti di rilevanza interna che in relazione alla trasmissione dei documenti (utilizzo della posta elettronica certificata e non)

Lo stato dell’arte: evoluzione della normativa italiana sul documento informatico – 4. L’accertamento della provenienza per la trasmissione dei documenti informatici

“I documenti trasmessi da chiunque ad una pubblica amministrazione con qualsiasi mezzo telematico o informatico, ivi compreso il fax, idoneo ad accertarne la fonte di provenienza, soddisfano il requisito della forma scritta e la loro trasmissione non deve essere seguita da quella del documento originale” (art. 45 Cad).

La disciplina della trasmissione dei documenti è cosa diversa dalla loro valenza giuridica ovvero dalla loro attribuibilità: l’espressione fonte di provenienza è qui usata lasciando margini di incertezza.

L’intento di semplificazione sembra aver spinto il legislatore a diminuire i livelli di controllo della provenienza che possono essere quindi demandati alternativamente: alla firma digitale al protocollo informatico alla posta elettronica certificata ad altri strumenti…

Lo stato dell’arte: evoluzione della normativa italiana sul documento informatico – 5. Copie informatiche di documenti cartacei (1)

L’articolo 22, comma 3 affronta il nodo della copia su supporto informatico di documenti formati in origine su altro supporto (la riproduzione sostitutiva): Le copie su supporto informatico di documenti formati in origine

su altro tipo di supporto sostituiscono, ad ogni effetto di legge, gli originali da cui sono tratte, se la loro conformità all’originale è assicurata dal funzionario a ciò delegato nell’ambito dell’ordinamento proprio dell’amministrazione di appartenenza, mediante l’utilizzo della firma digitale e nel rispetto delle regole tecniche stabilite ai sensi dell’articolo 71”

Si riconosce che il documento privo di firma digitale non può circolare liberamente nella società (Duni): ha valore solo e fintanto che viene custodito da un soggetto garante della sua custodia (firma del funzionario delegato, copia su supporto immodificabile debitamente conservato)

Lo stato dell’arte: evoluzione della normativa italiana sul documento informatico – 5. Copie informatiche di documenti cartacei (2)

Tale soluzione non risolve alcuni problemi di principio e organizzativi:- la necessità di assicurare la verifica della conformità

documento per documento (e non in relazione al processo): vedi proposta del Notariato

- la necessità di assicurare all’autore del documento o in sede di contenzioso l’ispezione dell’originale.

- Inoltre sembra critica la possibilità di predisporre copie successive del documento riversato (ad esempio nel caso di migrazioni su altri supporti e in altri formati) dato che l’ordinamento vigente vieta espressamente la possibilità di predisporre copie conformi di documenti di cui non si possieda l’originale

Lo stato dell’arte: evoluzione della normativa italiana sul documento informatico – 6. La digitalizzazione

L’art. 40 configura obblighi e requisiti per un processo di dematerializzazione comma 1: obbligo di formare documenti informatici per le

amministrazioni che dispongano di idonee risorse tecnologiche comma 2. la redazione di originali su supporto cartaceo è consentita solo

ove risulti necessaria, comunque nel rispetto del principio di economicità

comma 3: con apposito regolamento, su proposta dei ministri per la funzione pubblica e per i beni e le attività culturali si individuano le categorie di documenti amministrativi che possono essere redatti in originale anche su supporto cartaceo in relazione al particolare (?) valore di testimonianza storica ed archivistica che sono idonei ad assumere

comma 4: si prevede uno specifico intervento normativo del presidente del consiglio dei ministri per fissare la data dalla quale viene riconosciuto valore legale di albi, elenchi, pubblici registri formati su supporto informatico

L’esigenza di promuovere la produzione massiva e sostitutiva di documenti informatici (presente in tutto l’impianto del Cad) ha portato il legislatore – in assenza di concrete esperienze e specifiche indicazioni – a elaborare una disciplina astratta e con alcune contraddizioni non risolte

Lo stato dell’arte: evoluzione della normativa italiana sul documento informatico – 7. La conservazione a lungo termine (articolo 44) Si stabilisce l’obbligo che il sistema di conservazione dei documenti

informatici garantisca il rispetto di alcuni requisiti generali: integrità del documento leggibilità e agevole reperibilità dei documenti e delle

informazioni identificative, inclusi i dati di registrazione e di classificazione originari

il rispetto delle misure di sicurezza.L’articolo utilizza per la prima volta il concetto di conservazione in modo corretto ma rinvia alle regole tecniche le indicazioni operativeIl tema della conservazione è centrale ma non ancora sufficientemente trattato dal legislatore e dai tecnici del Cnipa: sono in corso di elaborazione (e di continua riscrittura) regole tecniche dedicate (ai sensi dell’art. 71 del Codice)

Lo stato dell’arte: evoluzione della normativa italiana sul documento informatico – 8. Le criticità e i rischi di contenzioso

Il legislatore ha lasciato un enorme spazio alla valutazione del giudice circa l’affidabilità in concreto del documento informatico (Duni) con alcune conseguenze: Il cittadino deve entrare in contenzioso con l’aggravio

proprio e della collettività Rischio di pronunzie discordanti e di confusione

duratura fino a pronunzie conclusive del Consiglio di Stato e della Corte di Cassazione

Evidente contrasto tra il rigore delle definizioni tra gli articoli 20 e 21 e le norme successive: è necessario distinguere la validità giuridica dai rischi di contestazione dell’autenticità, non alterazione e datazione del documento (verifica di competenza delle parti sempre contestabile in giudizio)

Lo stato dell’arte: evoluzione della normativa italiana sul documento informatico – 9. Le garanzie di una p.a. virtuosa

È innanzi tutto essenziale che le pp.aa. si attrezzino per assicurare un adeguato sistema di gestione e tenuta dei documenti utilizzando: strumenti di identificazione e registrazione dei documenti sistemi di classificazione per la formazione di fascicoli informatici meccanismi di gestione controllata e documentata della

trasmissione e della tenuta dei documenti (manuale di gestione e regolamenti)

la creazione e gestione di depositi digitali accreditati e affidabili per la conservazione di documenti

Nel codice francese si prevede ad esempio che il documento informatico sia ammissibile se a) possa essere debitamente identificato l’autore e b) il documento sia creato e conservato in condizioni che ne

garantiscano l’identità

Lo stato dell’arte: evoluzione della normativa italiana sul documento informatico – 10. Alcuni commenti

Si modifica il principio inderogabile della certezza dell’attribuibilità del documento al suo autore

Al termine “firma” il CAD attribuisce in tal modo una generica funzione di garanzia nelle attività di rilevanza giuridica.

Per molti studiosi la firma elettronica non si configura come firma perché non rispetta il principio generale della immodificabilità (non permette di ricondurre direttamente i dati cui si applica a un soggetto individuabile e rendere evidenti le successive modifiche)

In sostanza è demandata all’ente la scelta del livello di garanzia da adottare per la produzione di documenti informatici e la loro verifica

Ancora maggiore è la discrezionalità nel caso di documenti di rilevanza interna e in relazione alla trasmissione dei documenti

Infine, il legislatore lascia in sospeso il nodo della conservazione nel tempo delle memorie digitali

Lo stato dell’arte: evoluzione della normativa italiana sul documento informatico – 11. La crescente responsabilità delle amministrazioni

E’ sempre più un compito delle amministrazioni definire criteri e regole che sottraggano la produzione, gestione e tenuta dei documenti informatici a margini di incertezza e inaffidabilità tali da rendere la funzione documentaria irrilevante e accrescere il livello di complessità non governata, di frammentazione e di perdita

Il nodo della conservazione nel tempo – da tempo sollevato con preoccupazione e affrontato con pochi mezzi dai soli archivisti – è destinato ad essere riconosciuto come un fattore rilevante di promozione e sviluppo dei processi di innovazione e miglioramento del sistema Paese

La conservazione digitale in particolare è assicurata da un sistema documentario affidabile integrato da un sistema di conservazione

L’autenticità è assicurata dalla integrità e dalla identificazione univoca e certa dei documenti e delle informazioni per la loro formazione e gestione che ne consentono la comprensione con riferimento al contesto originario di produzione

L’autenticità è verificabile se il sistema documentario e i modi concreti di gestione sono documentati in modo completo in tutte le fasi del ciclo di vita del documento

La conservazione digitale è gestibile a costi ragionevoli se le procedure sono pianificate e applicate sin dalla formazione dei documenti attraverso la creazione precoce e continuamente aggiornata di un sistema di conservazione digitale

La conservazione digitale in particolare. I passaggi critici all’interno di un’amministrazione policy interne a ciascuna amministrazione utilizzando nel caso dei

sistemi documentari attivi l’opportunità di predisporre manuali di gestione del sistema documentario (dpr 445/2000), con crescente attenzione alle parti, già previste, dedicate alla tenuta dei documenti

adozione di formati standard nella fase di formazione dei documenti individuazione di responsabilità certe, diffuse e riconosciute interne

all’ente definizione di regole e procedure stringenti nel caso di

esternalizzazione dei servizi: la funzione documentaria è una funzione pubblica e non può essere gestita da terzi; la responsabilità è sempre dell’amministrazione

valutazione, analisi e contenimento dei costi in relazione agli obiettivi e ai metodi possibili o necessari

riqualificazione delle componenti professionali tecniche (archivisti e informatici) e di tutto il personale con specifico riferimento ai dirigenti responsabili mediante programmi di formazione: la conservazione è possibile nella misura in cui si gestisce adeguatamente la formazione dei documenti

Il ruolo della posta elettronica certificata -1

Uno strumento finalizzato ad assicurare la produzione di comunicazioni telematiche che abbiano lo stesso valore legale delle raccomandate con avviso di ricevimento.

Lo strumento è riconosciuto da una norma primaria, il Codice dell'Amministrazione digitale (decreto legislativo 7 marzo 2005 n. 82) che ha in particolare stabilito:

“Le comunicazioni di documenti tra le pubbliche amministrazioni avvengonodi norma mediante l’utilizzo della posta elettronica; esse sono valide ai fini del procedimento amministrativo una volta che ne sia verificata la provenienza. Ai fini della verifica della provenienza le comunicazioni sono valide se:

1. sono sottoscritte con firma digitale o altro tipo di firma elettronica qualificata;2. ovvero sono dotate di protocollo informatizzato;3. ovvero è comunque possibile accertarne altrimenti la provenienza, secondo

quanto previsto dalla normativa vigente o dalle regole tecniche di cui all’articolo 71;

4. ovvero trasmesse attraverso sistemi di posta elettronica certificata di cui al decreto del Presidente della Repubblica 11 febbraio 2005, n. 68 (art. 47)

“la trasmissione telematica di comunicazioni che necessitano di una ricevuta di invio e di una ricevuta di consegna avviene mediante la Posta Elettronica Certificata ai sensi del decreto del Presidente della Repubblica 11 febbraio 2005, n. 68” (art. 48, comma 1)

Il ruolo della posta elettronica certificata -2 www.infocamere.it

I vantaggi della posta elettronica certificata

Rapidità ed efficienza (come nel caso della posta elettronica semplice)

Certificazione dell'invio e dell'avvenuta consegna, tramite ricevute, con attestazione dell'ora esatta

Riconoscimento del valore giuridico della comunicazione, come previsto dalla norma

Maggiori garanzie in termini di sicurezza e protezione (in genere i messaggi sono conservati dal gestore per 30 mesi in ambienti sicuri, i messaggi sono inviati con modalità protette, ad esempio inseriti in una busta)

-----------------------------------------------------------------------------------------------

Possibilità di certificare l’autenticità della casella Possibilità di gestire comunicazioni ufficiali via web anche da

postazioni in remoto Possibilità di integrare le diverse modalità di comunicazione

telematica (ad esempio con SMS per l’avvenuta ricezione) Possibilità di integrare il sistema con meccanismi di controllo

della integrità del contenuto nella trasmissione

le criticità della posta elettronica certificata

Non costituisce strumento di controllo della provenienza del documento inviato (né del messaggio, né degli allegati al messaggio) in quanto non consente di imputare un contenuto certo e stabile a un autore identificato con certezza

La provenienza (in termini dichiarativi e indicativi) della comunicazione è assicurata solo in termini di indirizzo di posta elettronica e dipende dai sistemi di protezione e sicurezza di ciascuna struttura

Non garantisce la conservazione nel tempo di messaggi autentici (identificati con certezza e integri)

La provenienza dei documenti comunicati è assicurata, quindi, da meccanismi diversi, esterni al sistema di posta

Rischia di creare confusione nella gestione dei diversi sistemi di posta in uso nelle amministrazioni (caselle istituzionali, caselle di posta personali, caselle di posta degli uffici)

Prefigura soluzioni che dipendono da altri strumenti e da procedure molto più complesse e costose: i fornitori promettono controllo dei contenuti e della provenienza che invece dipendono da strumenti diversi che vanno previsti, implementati e governati: uso della firma digitale, creazione di servizi di conservazione, sviluppo di strumenti di integrazione con il sistema documentario,

controllo e certificazione del contenuto delle comunicazioni specifiche personalizzazioni (ad esempio per la gestione di accessi sicuri

alla webmail con certificati di autenticazione)

Qualche suggerimento sull’uso della posta elettronica certificata

E’ rilevante che il fornitore di posta certificata garantisca la qualità dei

servizi aggiuntivi (la conservazione a medio termine dei messaggi, la possibilità di integrazione tra sistemi, la sicurezza delle comunicazioni)

l’organizzazione valuti criticamente le potenzialità della tecnologia e comunque non rinunci a sviluppare sistemi qualificati e governati di gestione documentaria e sistemi di conservazione

si considerino per tempo i rischi elevati di frammentazione e dispersione del sistema documentario e le difficoltà nel mantenimento di un sistema archivistico completo e integrato che gestisca in modo unitario le diverse forme di produzione/comunicazione/gestione/tenuta dei documenti

La conservazione dei documenti digitali: responsabilità e auditing

qualche considerazione introduttiva Nei processi conservativi tradizionali l’aspetto più rilevante riguarda il

fatto che l’oggetto destinato alla conservazione si possa conservare sostanzialmente inalterato nella sua fisicità (anche se il processo conservativo implica sempre un certo grado di perdita).

Le risorse digitali sono al contrario per natura soggette a un continuo (più o meno frequente, ma comunque inevitabile) processo di trasformazione che ne consente l’accesso nel tempo, ma implica rischi gravi di perdite e manipolazioni e in ogni caso rende complessa la valutazione del grado di affidabilità della fonte e la presunzione della sua autenticità nel tempo.

Il problema riguarda sia i documenti nati digitali che i documenti digitalizzati per i quali comunque si pone il problema di definire requisiti e interventi che ne assicurino processi di conservazione a basso costo

“dematerializzazione”: il controllo sul processo di formazione

Nel caso specifico, il processo di informatizzazione della memoria documentaria deve includere, per produrre risultati di qualche efficacia, il controllo sulla corretta formazione del documento e il governo del ciclo del documento in tutte le sue fasi incluso quello della conservazione

Nessun processo di trasformazione può avere successo se non prevede la definizione di procedure e il controllo gestionale pianificato di tutte le fasi.

I colleghi australiani parlano di continuum documentale riferendosi all’ambiente digitale, ma anche tradizioni basate sul concetto di “ciclo di vita del documento” (Canada e Stati Uniti) hanno da tempo abbandonato la separazione delle funzioni e delle responsabilità e hanno approvato normative e sviluppato strumenti di controllo precoce in grado di assicurare la formazione di documenti digitali di cui sia fattibile la conservazione nel tempo

perché la conservazione digitale è un problema cruciale L’ambiente digitale richiede un cambiamento significativo rispetto alle

attività tradizionali: la conservazione in ambiente digitale è infatti una funzione attiva e continua nel tempo per la quale non ci sono ancora esperienza e consapevolezza sufficienti oltre a un’adeguata analisi concettuale.

I tempi degli interventi per il mantenimento della memoria si sono accorciati.

La diversificazione dei prodotti non consente soluzioni univoche. La fragilità dei supporti e la facilità nella manipolazione richiedono

investimenti significativi in termini di controllo dei depositi e sicurezza La conservazione digitale non è compatibile con la trascuratezza

che ha caratterizzato il sistema conservativo tradizionale.

… e ancora irrisolto L’obsolescenza è un fenomeno irreversibile e ambivalente:

per affrontarla non si sono ancora individuati metodi condivisi, univoci, regolamentati

L’indifferenza del mercato (e qualche volta anche del legislatore e degli amministratori) per le esigenze conservative di lungo periodo è ampiamente testimoniata dall’assenza di standard internazionali, dall’insufficienza delle norme nazionali e delle procedure interne alle amministrazioni e, in Italia, dalle ridottissime risorse per la ricerca.

la conservazione digitale. finalità La fragilità dei supporti è il male minore: l’evoluzione continua

determina l’obsolescenza di hardware e software e la necessità di intervenire sui documenti e sui sistemi documentari per: trasmettere fedelmente i documenti nel lungo periodo disporre di nuove tecnologie di gestione e accesso garantire la tutela della riservatezza dei dati (a fini

diversi) senza eliminare le possibilità stesse della conservazione di lungo periodo (come invece minacciano le norme sulla privacy e sul copyright, lo sviluppo di supporti auto-distruttivi e l’utilizzo da parte degli editori di formati proprietari che impediscono la migrazione in formati indipendenti)

vincoli Per l’automazione avanzata dei sistemi documentari servono

standard per la conservazione degli archivi informatici che garantiscano due obiettivi contrastanti: autenticità (identificazione e integrità) e accessibilità generalizzata e di lungo periodo dei sistemi

documentari (dei documenti e delle relazioni di contesto garantite dalla corretta gestione dei metadati)

Le soluzioni tecnologiche e organizzative, supportate da una adeguata analisi concettuale, devono consentire: memorizzazione ed accesso a basso costo protezione contro l’obsolescenza sicurezza del sistema e nel sistema accesso per utenti non specialisti del settore utilizzo integrato di supporti diversi

che cos’è la conservazione digitale L’insieme delle attività e degli strumenti che assicurano che i

documenti informatici siano mantenuti accessibili, utilizzabili (leggibili e intelligibili) e autentici (univocamente identificabili e integri) nel medio e nel lungo periodo, in un ambiente tecnologico presumibilmente diverso da quello originario.

La letteratura di settore è stabile da almeno un decennio. Crescono le polemiche sull’assenza di soluzioni innovative ed efficaci. Si veda la rivista “DDQ” di H.M. Gladney (http://home.pacbell.net/hgladney/ddq.htm) che ha recentemente formulato alcuni interrogativi elementari cui i settori tecnici e di mercato ritengono essenziale dare risposta adeguate:

1. Che cosa è necessario per assicurare la conservazione di bit-stream

2. Che cosa è necessario per interpretare i bit-stream salvati3. Che cosa si richiede per rendere credibile il contenuto salvato?

che cosa non è la conservazione digitale

Non consiste nella esclusiva conservazione del flusso di bit: implica infatti il mantenimento di informazioni

in grado di assicurare la possibilità di interpretazione futura del flusso di bit (contenuto strutturato, configurazione degli elementi, contesti multipli, comportamenti)

Non è riducibile a procedure e comportamenti omologati all’ambiente tradizionale

Non è riducibile a procedure uniformi

Non si identifica con la riproduzione ottica sostitutiva che costituisce solo un eventuale utile strumento al servizio della conservazione.

È finalizzata a limitare gli effetti negativi dell’obsolescenza tecnologica e della fragilità dei supporti.

Da che parte cominciare … Dall’applicazione mirata della normativa di riferimento con

attenzione ad alcune importanti indicazioni generali e di principio che il legislatore ha annegato all’interno di una serie complessa di disposizioni tecniche orientate all’informatizzazione e poco propense a sottolineare e risolvere criticità specifiche in materia di conservazione.

Dalla definizione di policy interne a ciascuna amministrazione utilizzando nel caso dei sistemi documentari attivi l’opportunità di predisporre manuali di gestione del sistema documentario (dpr 445/2000)

…sul piano organizzativo e politico: da iniziative “politiche” di sensibilizzazione indirizzate al

legislatore, ai produttori, all’opinione pubblica,che si traducano in raccomandazioni, in linee guida, in normativa

dal riconoscimento da parte degli istituti di produzione e conservazione delle risorse digitali della centralità dei problemi organizzativi: adozione di procedure adeguate e di standard definizione di regole condivise individuazione di responsabilità certe e riconosciute

dalla valutazione, analisi e contenimento dei costi in relazione agli obiettivi e ai metodi possibili o necessari

dalla riqualificazione “di massa” delle componenti professionali tecniche (archivisti e informatici) mediante programmi di formazione permanente a distanza che includano aggiornamento dei contenuti e della didattica

i metodi per assicurare l’affidabilità e verificare l’autenticità dei documenti

Controllo sulla genesi del documento e in primo luogo sul suo autore: limite del potere di formare documenti ruolo crescente della firma del documento

interpretata come assunzione di responsabilità per il contenuto giuridico del documento (firma autografa, firma digitale): la provenienza/origine certa in quanto imputabilità del contenuto a un autore identificato con ragionevole certezza

controllo delle procedure di gestione dei documenti: registrazione e classificazione/fascicolazione, manuale di gestione, ecc. (la crescita dei controlli è proporzionale alla complessità e incertezza dell’ambiente di produzione)

le condizioni dell’affidabilità e dell’autenticità dei documenti

Un sistema documentario affidabile nel tempo richiede quindi: organizzazione e controllo delle responsabilità per la

produzione e tenuta dei documenti sviluppo di procedure e strumenti che identifichino in modo

certo nel tempo e nello spazio i documenti prodotti e conservati e il collegamento con le attività cui partecipano.

L’autenticità è assicurata dalla integrità e dalla identificazione univoca e certa dei documenti e delle informazioni per la loro formazione e gestione che ne consentono la comprensione con riferimento al contesto originario di produzione

L’autenticità è verificabile se il sistema documentario e i modi concreti di gestione sono documentati in modo completo.

il nodo dell’autenticità e degli strumenti di verifica - 1

La produzione di documenti informatici si traduce nella conservazione a lungo termine esclusivamente di copie autentiche di componenti digitali in grado di riprodurre (a richiesta dell’utente) copie autentiche di documenti informatici

Il problema dell’autenticità è centrale per i documenti attivi oggetto di migrazione tecnologica per il mantenimento dei documenti versati negli istituti di

conservazione: le condizioni di autenticità devono essere verificabili

per i documenti nella fase critica di trasferimento dall’ambiente di produzione originario a quello di consultazione a fini di ricerca

La verifica dell’autenticità di un documento è possibile solo ricostruendo la storia (anche gestionale) del documento medesimo a condizione, quindi, che il documento ne abbia mantenuto le tracce (come avviene nel caso di documenti cartacei durevoli e stabili): è indispensabile perciò mantenere anche la documentazione relativa agli interventi di migrazione effettuati nel tempo e ai trattamenti subiti.

Indicazioni di approfondimento nel progetto InterPARES

il nodo dell’autenticità e degli strumenti di verifica - 2

In ogni caso la centralità del concetto di provenienza, della sua documentazione e del custode fidato è ormai ampiamente riconosciuta

La verifica dell’autenticità implica una verifica interna ed esterna all’archivio (analisi diplomatistica e filologica,verifica delle caratteristiche e del contenuto dei documenti in termini di coerenza, verifica di firme e sigilli eventuali, controllo delle copie possedute da terzi)

Da non sottovalutare i rischi di perdita di autenticità e di difficoltà di gestire controlli e verifiche nella fase di uso del documento rispetto a quella di archiviazione, soprattutto se l’accesso avviene via web: il custode fidato è un elemento cruciale anche in questo caso (inclusa la possibilità di fidarsi dei metadati conservati)

La complessità/inutilità della firma digitale a fini conservativi: difficoltà di valutare – a distanza di tempo – la semantica delle firme utilizzate (per funzioni e fini diversi da persone diverse), rischi nella durata delle Public Key Infrastructures; anche nel caso di sistemi di hash il documento perduto non può essere ricostituito e non ci sono garanzie sul fatto che anche il valore di hash non sia stato manipolato: la firma digitale è insomma un meccanismo molto fragile

Nel deposito digitale sono necessari numerosi sistemi di garanzia e sicurezza anche con riferimento ai metadati

la garanzia dell’accessibilità

Mantenere, a costi accettabili, la possibilità di accesso e la fruizione efficiente implica la definizione di metodi per affrontare l’evoluzione delle tecnologie

Non ci sono metodi oggi accettati e fattibili che non implichino (sia pure con frequenza diversificata) modifiche al flusso di bit dei documenti

Diversi approcci sono possibili e spesso complementari nelle diverse fasi di tenuta di una risorsa digitale: emulazione, incapsulamento, virtual machine software, migrazione evolutiva o in formati standard persistenti (es. XML)

La fattibilità della tenuta delle fonti digitali nel tempo costituisce un parametro molto significativo e di difficile valutazione (in tempi utili). E’ indispensabile; preparare per tempo la transizione utilizzare gli standard per gestire formati dei dati

compatibili con l’interoperabilità e la conservazione, escludendo formati binari, formati proprietari, formati orientati all’applicazione

uno studio di casi: la serie degli atti normativi del Senato USA Quel che vediamo (in ambiente word):

… forse non corrisponde a quel che otteniamo (in un formato non adeguato: RTF):

**** S. 345 DATE INTRODUCED: 02/03/1999

SPONSOR: Allard OFFICIAL TITLE

A bill to amend the Animal Welfare Act to remove the limitation that permits interstate movement of live birds, for the purpose of fighting, to States in which animal fighting is lawful.

LATEST STATUS Feb 3, 1999 Read twice and referred to the Committee on

Agriculture.

^@^@y^K^@^@\206^K^@^@Ê^K^@^@Ô^K^@^@^@^L^@^@^N^L^@^@u^L^@^@\202^L^@^@È^L^@^@Ò^L^@^@ÿ\^L^@^@^M^M^@^@j^M^@^@w^M^@^@»^M^@^@Æ^M^@^@ô^M^@^@^B^N^@^@\203^N^@^@÷ëßÓëßǹ¹®¨®Â\ Â\230Â\230 Â\230Â\230®¨®Â Â\230Â\230 Â\230Â\230 Â\230Â\230 Â\230Â\230 Â\230Â\^N6^H\201OJ^C^@QJ^C^@]^H\201^@^N5^H\201OJ^C^@QJ^C^@\^H\201^@^K^B^H\201OJ^C^@QJ^C^@^\ ...^ction sent to the House.^M^M**** S. 345^MDATE INTRODUCED: 02/03/1999^MSPONSOR: Alla\rd^MOFFICIAL TITLE^MA bill to amend the Animal Welfare Act to remove the limitation\ that permits interstate movement of live birds, for the purpose of fighting, to St\ates in which animal fighting is lawful.^MLATEST STATUS^MFeb 3, 1999 Read twice \and referred to the Committee on Agriculture.^M^M**** S. 387^MDATE INTRODUCED: 02/0\8/1999^MSPONSOR: McConnell^MOFFICIAL TITLE^MA bill to amend the Internal Revenue Co\d

l’esempio del Senato Rich Text Format (un formato Microsoft documentato) :

…può essere imbustato in un formato XML:

\pard\par^M \pard\b **** S. 345\b0\par^M \pard\qr DATE INTRODUCED: 02/03/1999\par^M \pard SPONSOR: Allard\par^M \i\qc OFFICIAL TITLE\i0\par^M \pard A bill to amend the Animal Welfare Act to remove the limitation that permits \interstate movement of live birds, for the purpose of fighting, to States in which \animal fighting is lawful.\par^M \i\qc LATEST STATUS\i0\par\pard^M \pard\plain \fi-1900\li1900\nowidctlpar\adjustright{Feb 3, 1999\tab Read twice and\ referred to the Committee on Agriculture.\par}^M \pard^M

<p bold="off">**** S. 345</p> <p align="right" bold="off">DATE INTRODUCED: 02/03/1999</p> <p bold="off">SPONSOR: Allard</p> <p align="center" bold="off" italic="off">OFFICIAL TITLE</p> <p bold="off" italic="off">A bill to amend the Animal Welfare Act to remove the lim\itation that permits interstate movement of live birds, for the purpose of fighting\, to States in which animal fighting is lawful.</p> <p align="center" bold="off" italic="off">LATEST STATUS</p> <p><string>Feb 3, 1999&tab;Read twice and referred to the Committee on Agriculture\.</string></p> <p></p>

… l’esempio del Senato …il formato XML può essere spostato dal livello di presentazione:

…al livello di informazione

<p bold="off">**** S. 345</p> <p align="right" bold="off">DATE INTRODUCED: 02/03/1999</p> <p bold="off">SPONSOR: Allard</p> <p align="center" bold="off" italic="off">OFFICIAL TITLE</p> <p bold="off" italic="off">A bill to amend the Animal Welfare Act to remove the lim\itation that permits interstate movement of live birds, for the purpose of fighting\, to States in which animal fighting is lawful.</p> <p align="center" bold="off" italic="off">LATEST STATUS</p> <p><string>Feb 3, 1999&tab;Read twice and referred to the Committee on Agriculture\.</string></p> <p></p>

<bill name="S.345"> <committees> <committee>SENATE: AGRICULTURE</committee> </committees> <date_introduced>02/03/1999</date_introduced> <latest_status_list> <latest_status> <ls_date>Feb 3, 1999</ls_date> <ls_txt>Read twice and referred to the Committee on Agriculture</ls_txt> </latest_status> </latest_status_list> <official_title>A bill to amend the Animal Welfare Act to remove the limitation that permits interstate movement of live birds, for the purpose of fighting, to States in which animal fighting is lawful.</official_title> <sponsor>Allard, Wayne [CO]</sponsor> </bill>

XML come un formato di conservazione Tradurre lo schema in una DTD XML:

<?xml version="1.0" encoding="UTF-8"?><!ELEMENT bills (bill*)><!ELEMENT bill ( abstract?, committees?, congressional_record?, cosponsors?, date_introduced?, digest?, latest_status_list?, official_title?, sponsor?, statement_of_purpose?,

submitted_by?, submitted_for?)><!ATTLIST bill_name CDATA #REQUIRED><!ELEMENT committees (committee*)><!ELEMENT cosponsors (cosponsor*)><!ELEMENT digest (#PCDATA)><!ELEMENT latest_status_list (latest_status*)><!ELEMENT latest_status (ls_date, ls_txt)><!ELEMENT abstract (#PCDATA)><!ELEMENT committee (#PCDATA)><!ELEMENT congressional_record (#PCDATA)><!ELEMENT cosponsor (co_name)><!ELEMENT co_name (#PCDATA)><!ATTLIST co_name a-date CDATA #IMPLIED><!ELEMENT date_introduced (#PCDATA)>… <!ELEMENT statement_of_purpose (#PCDATA)><!ELEMENT submitted_by (#PCDATA)><!ELEMENT submitted_for (#PCDATA)>

Il nodo della conservazione digitale: la normativa

il dpr 445/2000: criticità positive - 1 Definizione in un testo di riferimento normativo generale (adatto a

qualunque tipo di archivio e in grado di gestire anche sistemi documentari ibridi) e autorevole di responsabilità chiare e ben definite dal punto di vista delle competenze tecniche (archivistiche e informatiche): istituzione di una struttura dedicata e responsabile, oltre che

competente sul piano tecnico, il Servizio per la gestione informatica dei documenti e degli archivi

definizione di compiti organizzativi e di governo del sistema documentario in grado di gestire con coerenza e correttezza l’intero ciclo di vita del documento e del sistema

il dpr 445/2000 – criticità positive - 2 Abrogazione delle norme sugli archivi contenute nel rd 35/1900 e

definizione di principi generali per la gestione del ciclo di vita dei documenti (orientati alla loro corretta formazione e tenuta anche di lungo periodo): negli articoli 67-69 si prevede il versamento periodico (su base annuale) della documentazione

e degli strumenti di ricerca e indicizzazione relativi (dati di protocollazione, classificazione, ecc.) non più corrente negli archivi di deposito e poi negli archivi storici

il mantenimento (naturalmente nelle forme consentite dai processi inevitabili di migrazione) della struttura originaria degli archivi

il controllo della movimentazione che in ambienti digitali implica un serio e mirato controllo degli accessi

il dpr 445/2000 – criticità negative Il problema della conservazione è accennato

brevemente e non risolto Si mantiene il doppio binario tra archiviazione e

conservazione Non si stabiliscono collegamenti tra il responsabile del

Servizio documentario e il responsabile della conservazione

le regole tecniche del dpcm 31 ottobre 2000 - 1 E’ prevista l’approvazione di un manuale di gestione del sistema documentario che

include un capitolo dedicato agli aspetti conservativi Sono previste operazioni di salvataggio periodiche su supporti removibili che

devono essere conservati in duplice copia in luoghi remoti e sicuri; Le informazioni rimosse dal sistema devono essere sempre leggibili Nel caso della conservazione sostitutiva le informazioni relative alla gestione

informatica dei documenti costituiscono parte integrante del sistema di indicizzazione e di organizzazione dei documenti oggetto delle procedure di conservazione sostitutiva

le regole tecniche del dpcm 31 ottobre 2000 - 2 E’ obbligatorio il log di sistema (registrazione e verifica retroattiva degli

utenti e di tutti gli interventi effettuati) oltre alla gestione conservativa delle informazioni con riferimento alle modifiche effettuate sui singoli campi del database relativo alla registrazione di protocollo

Deve essere garantita la leggibilità nel tempo (senza limiti? con quali garanzie di integrità?) di tutti i documenti trasmessi con specifico riferimento agli allegati

I dati della segnatura di protocollo sono contenuti nel messaggio stesso in un file conforme allo standard XML

la delibera 11/2004 sulla riproduzione sostitutiva – criticità - 1

Il sistema di conservazione sembra fondarsi (in realtà esistono indicazioni più complesse, ma non coordinate) sulla definizione di responsabilità senza ulteriori vincoli.

Le definizioni di documento e, soprattutto di documento originale unico e non unico sono ambigue e inutili, quindi fuorvianti

Si prevede la possibilità di delega e di esternalizzazione senza

la delibera 11/2004 sulla riproduzione sostitutiva – criticità - 2

Definisce le caratteristiche e i requisiti del sistema di conservazione in funzione della tipologia dei documenti (analogici o digitali)

Gestisce le procedure di sicurezza e tracciabilità anche per garantire l’esibizione dei documenti

Archivia e rende disponibili: la descrizione del contenuto

dell’insieme (quale?) dei documenti

gli estremi identificativi del responsabile della conservazione

l’indicazione delle copie di sicurezza

Mantiene e rende accessibile un archivio del software dei programmi (a che scopo dato che la migrazione è un processo inevitabile?)

Verifica la corretta funzionalità del sistema Adotta le misure necessarie per la sicurezza

fisica e logica del sistema Richiede la presenza di un pubblico ufficiale Definisce e documenta le procedure di

sicurezza Verifica periodicamente con cadenza non

superiore ai 5 anni l’effettiva leggibilità dei documenti conservati

eccesso di ruolo del responsabile della conservazione non identificato sul piano tecnico

criticità complessive della normativa nazionale

Ambiguità e insufficienza della distinzione tra archiviazione (conservazione di breve-medio periodo?) e conservazione: la mancanza di chiarezza rischia di determinare confusione nelle soluzioni organizzative e tecnologiche, ma ancor prima negli stessi principi della produzione documentaria

Assenza di un efficace sforzo di coordinamento tra le norme in materia di gestione dei documenti e quelle specifiche dedicate alla riproduzione sostitutiva/archiviazione/conservazione (che il codice accentua non governando la gestione di sistemi ibridi)

L’incertezza che ne deriva ha implicato: che le amministrazioni abbiano optato per la ridondanza

(cartaceo-digitale) che siano mancate soluzioni infrastrutturali di livello adeguato

(almeno regionale) che si siano scarsamente sviluppati processi formativi specifici che l’amministrazione archivistica abbia sollevato dubbi sulla

incapacità di garantire l’integrità nel lungo periodo

i nodi dei processi normativi per la digitalizzazione sostitutiva dei documenti cartacei (dpr 445/2000, poi codice e normativa tecnica) complessità di una normativa finora non applicata con

riferimento alla distinzione tra originali unici e non unici (art. 23 c.

4) per quanto riguarda il ricorso a un pubblico ufficiale per la produzione di copie autentiche

alla creazione di un responsabile della conservazione (non sono chiare competenze e ruoli rispetto ai responsabili per la sicurezza e per il servizio documentario)

alla possibilità di identificare (chi decide?) le eccezioni previste rispetto al processo di digitalizzazione

i nodi organizzativi da sciogliere Il ritardo nel riconoscimento della centralità del problema è

grave in tutti gli ambienti Il legislatore nazionale ha emanato disposizioni che mancano di

coerenza interna e comunque non affrontano il problema nella sua reale dimensione tecnica e organizzativa

E’ indispensabile definire presto linee d’azione e infrastrutture commisurate alle dimensioni e ai mezzi delle diverse istituzioni di conservazione e dei soggetti che producono documenti digitali

gli interventi necessari revisione opportuna delle norme esistenti:

integrare e qualificare ulteriormente (contrariamente a quanto si proponeva irresponsabilmente la prima bozza del CAD) le responsabilità previste (responsabile per il Servizio documentario e responsabile per la conservazione)

anticipare i tempi del versamento nell’archivio storico (di Stato e della Sezione separata d’archivio), creando perciò archivi intermedi nella forma di depositi digitali certificati adeguati nelle risorse umane e finanziarie, quindi

rivisitare l’attuale modello nazionale (frammentario e dispersivo) e favorire la costruzione di consorzi pubblici finalizzati a condividere soluzioni e strumenti anche in contesti nazionali, europei e internazionali per la creazione di depositi digitali accreditati

La conservazione digitale lungi dal caratterizzarsi come un processo ad esclusivo carattere tecnico dimostra sempre più la sua natura politica: La misura e l’attenzione con cui una comunità saprà e vorrà

investire nella conservazione delle memorie (digitali) del presente costituiranno un segno rilevante di civiltà o un’altra significativa prova di inconsapevolezza e ignoranza di cui faremo mostra nei decenni (e, ancor prima, nei mesi e negli anni) che abbiamo di fronte.

Oltre l’e-government per un’amministrazione efficiente

le scommesse dell’e-government -1 Dal piano del 2000 e dalla normativa (dpr 445/2000, CAD

2006, regole tecniche 2008?): fornire servizi online senza richiedere specifiche

conoscenze dell’organizzazione pubblica non richiedere informazioni e documenti già in possesso

della pp.aa. scambiare informazioni e documenti tra amministrazioni

a fini di semplificazione dei procedimenti condividere informazioni e documenti utilizzando

strumenti telematici

le scommesse dell’e-government - 2

Dal piano strategico nazionale di semplificazione (2007): realizzare l’interoperabilità e la piena cooperazione tra

amministrazioni mediante il consolidamento delle infrastrutture di base: sistema pubblico di connettività, gestione dei flussi documentali, sistema di autenticazione, firma digitale, archiviazione (conservazione?) sostitutiva e digitale

integrare le banche dati nazionali integrare i registri pubblici

le scommesse dell’e-government - 3

Dal piano strategico nazionale di semplificazione (2007): superare la tradizionale cultura “giuridico –

amministrativa” della semplificazione, per perseguire una più ampia politica di miglioramento della regolazione (verificabile e concreta)

elaborare un indirizzo unitario e coordinato delle politiche di semplificazione normativa e amministrativa finalizzate ad assicurare condizioni ottimali di decisività e qualità

per la competitività del Paese e la effettiva fruibilità dei diritti da parte dei

cittadini.

le scommesse dell’e-government - 4Dal piano strategico nazionale di semplificazione (2007): abbinamento di innovazione tecnologica e innovazione

amministrativa, utilizzando in modo integrato l’innovazione normativa e organizzativa, la reingegnerizzazione dei processi di servizio e le azioni di accompagnamento,

riduzione e certezza dei tempi amministrativi mediante: la ricognizione dei procedimenti amministrativi (da rendere

disponibile in una banca dati di ogni amministrazione) inclusiva dei tempi previsti e di quelli effettivi (con maggiore flessibilità del passato)

la corresponsione, da parte delle pubbliche amministrazioni inadempienti rispetto ai termini procedimentali, di una somma a titolo di indennizzo, ai soggetti che hanno presentato l’istanza non tempestivamente evasa, indipendentemente dalla accoglibilità o no di tale istanza (trasposizione dell’istituto previsto dal d.d.l. Nicolais (A.C. 2161), in corso di discussione in Parlamento

le scommesse dell’e-government - 5

Dal piano strategico nazionale di semplificazione (2007):Non si prevede di rivedere singole procedure, sotto il profilo

amministrativo o normativo, ma di utilizzare le funzionalità informatiche per ridisegnare in modo organico processi amministrativi, conseguendo in tal modo riduzione e certezza degli adempimenti e dei tempi procedimentali e riduzione degli oneri per la stessa amministrazione, le imprese e i cittadini.

Le linee del piano di semplificazione prevedono tra l’altro la riorganizzazione (in termini di maggior coordinamento e razionalizzazione) degli uffici di back office

le scommesse dell’e-government - 6Dal piano strategico nazionale di semplificazione (2007):La digitalizzazione continua comunque ad essere considerata una delle direttrici di sviluppo e realizzazione del piano e della modernizzazione dell’amministrazione pubblica:Punto centrale: realizzare l’utilizzo esclusivo della posta elettronica nelle comunicazioni tra amministrazioni centrali Azione: ridurre i tempi e i costi di trasmissione e dare piena attuazione al Codice dell’amministrazione digitale attraverso la protocollazione e la gestione informatica dei documenti, integrando, ove necessario, tale funzionalità con la firma digitale e la posta elettronica certificata promuovendo il riuso di applicazioni standardizzate.

Obiettivo: eliminazione del 100% dei flussi cartacei tra amministrazioni centrali. .

I limiti della prima fase (2000-2005) Il processo si è rivelato molto più complesso del previsto E’ mancato un supporto nazionale adeguato (multidisciplinare,

concreto, continuativo) A parte l’amministrazione archivistica e i progetti collegati

(Regioni, Comuni, Università, Camere di commercio, Scuola superiore), le amministrazioni non hanno avuto referenti affidabili cui proporre istituzionalmente dubbi e criticità e ambienti adatti alla condivisione delle esperienze e allo sviluppo di iniziative avanzate (ad esempio di content management)

È soprattutto mancata una guida (una visione?) nei processi di semplificazione organizzativa e di integrazione dei sistemi informativi, anche in relazione alle ricadute documentarie

Il progetto avviato nel biennio 1999-2000 non è stato governato negli anni successivi e ha prodotto frammentazione e dispersione delle risorse e dei risultati cui è seguito un rallentamento degli investimenti

i nodi da sciogliere: il documento informatico nella normativa nazionale ed europea

Il successo dipende anche dalla capacità di sciogliere (con soluzioni innovative, semplici e convincenti) le incertezze della normativa sul documento informatico

Quale firma elettronica? L’introduzione di un doppio regime di firma e del principio di valutazione pesata della validità giuridica del documento modifica il principio inderogabile della certezza dell’attribuibilità del documento al suo autore

Quali strumenti di trasmissione telematica? Quale regime per la “riproduzione sostitutiva”? Il quadro normativo è ancora

incompleto e non risolvere problemi centrali: la conformità di processo, il diritto all’ispezione dell’originale, il divieto di produrre copia conforme di copia conforme

Quali requisiti, quali modelli e quali responsabilità per la conservazione? Le indicazioni presenti nell’articolo 44 del CAD sono corrette ma si limitano a indicare gli obblighi generali degli enti. E’ indispensabile fornire soluzioni operative convincenti; la normativa europea è in corso di revisione

i nodi da sciogliere: la responsabilità crescente di chi produce documenti/informazioni

E’ sempre più un compito esclusivo delle amministrazioni e delle imprese definire e adottare criteri e regole che sottraggano la produzione, gestione e tenuta dei loro documenti informatici a margini di incertezza e inaffidabilità tali da rendere la funzione documentaria irrilevante, le informazioni accumulate inutili e ingestibili e accrescere il livello di complessità non governata, di frammentazione e di perdita

In particolare è demandata all’ente la scelta del livello di garanzia da adottare per la produzione e trasmissione di documenti informatici, per le condizioni di verifica della autenticità

E’ indispensabile predisporre guide tecniche di orientamento alle soluzioni possibili e auspicabili, elaborate sulla base di esperienze concrete al fine di limitare i margini crescenti e talvolta preoccupanti di variabilità delle soluzioni e di insostenibilità organizzativa

le condizioni per superarli: sperimentare soluzioni applicative e sostenere le difficoltà organizzative promuovere e sostenere l’innovazione nei sistemi documentari coniugando spirito

pragmatico e metodologia rigoroso con specifico riferimento: alla coerenza ed efficienza degli strumenti archivistici (classificazione e

fascicolazione, manuale di gestione, piani di conservazione) alla fattibilità organizzativa ed economica dei processi di riproduzione

sostitutiva all’utilizzo motivato delle diverse tipologie di firma elettronica alla funzione della posta certificata alle modalità d’uso e di integrazione dei sistemi di posta elettronica

(istituzionale e certificata) con i sistemi di gestione informatica dei documenti all’utilizzo di formati per la produzione di documenti digitali alla definizione e riqualificazione di responsabilità interne (assetti organizzativi

adeguati e rispondenti alla normativa, processi di formazione continua) alla sperimentazione di soluzioni avanzate che coniughino gestione

documentaria e gestione dei contenuti nel rispetto dei requisiti archivistici essenziali (gestione di portali web a fini documentari, strumenti di indicizzazione, controllo dei profili documentari e creazione di modulistica informatica, gestione conservativa delle basi di dati archivistiche)

i nodi da sciogliere: la conservazione digitale da affrontare precocemente già nella fase attiva di un sistema documentario affidabile

Il nodo della conservazione nel tempo – da tempo sollevato con preoccupazione e affrontato con pochi mezzi dai soli archivisti – è ormai riconosciuto come un fattore rilevante di promozione e sviluppo dei processi di innovazione e miglioramento del sistema Paese (si veda l’i2010 E-government Action Plan dell’Unione europea)

Le soluzioni sono ancora oggetto di ricerca anche se è ormai assodato che la conservazione richiede la verifica dell’autenticità e che l’autenticità è verificabile se il sistema documentario di formazione dei documenti e i modi concreti di gestione sono documentati in modo completo in tutte le fasi del ciclo di vita del documento. I processi di documentazione devono essere pianificati nelle diverse fasi di trattamento

La conservazione digitale è quindi gestibile a costi ragionevoli se le procedure sono pianificate e applicate sin dalla formazione dei documenti (policy precoci, formati adeguati orientati ai dati e alla persistenza, responsabilità certe e diffuse, regole e procedure stringenti anche in caso di esternalizzazione, analisi dei costi e dei rischi, riqualificazione delle componenti professionali tecniche)

Le opportunità da cogliereE’ indispensabile progettare sistemi documentari

digitali ambiziosi capaci di integrare funzionalità di content e document/record management che includano:

la predisposizione di tipologie documentarie uniformi, ben strutturate e complete (nella forma ad esempio di una nuova modulistica informatica) e un utilizzo innovativo delle tecnologie per la gestione del web (condivisione e non distribuzione-trasmissione dei documenti),

il controllo dei contenuti e la loro normalizzazione (anche al fine di favorire l’interoperabilità (ad esempio mediante la creazione di oggetti ricorrenti e pre-definiti, la gestione delle anagrafiche ecc.)

la identificazione precoce e la gestione pianificata e automatica dei metadati di identificazione e organizzazione dei documenti (metadati di registrazione, di classificazione e fascicolazione, di tenuta e conservazione, di controllo dell’iter dei procedimenti)

La rivoluzione tecnologica non consiste nel trasporre passivamente i comportamenti tradizionali in nuovi ambienti, ma nel fornire una informazione ricca, affidabile e integra frutto di un qualificato e consapevole sfruttamento delle numerose potenzialità dell’innovazione ma anche della conoscenza accumulata nella nostra tradizione al fine ad esempio di definire e poi sostenere quelle personalizzazioni che consentano di individuare tutti i passaggi necessari e l’attribuzione delle competenze in aderenza al modello organizzativo adottato

il ruolo della cooperazione, della trasparenza e della partecipazione

Fino a quando il pregiudizio, la segretezza,la cattiva rappresentazione dei bisognio la semplice ignoranzanon saranno stati sostituitida un atteggiamento serio di indagine e di vera apertura del processo di costruzione delle decisioninon potremo renderci contodi quanto l’intelligenza della gente comunepossa essere adatta a risolvere i problemiposti dalle politiche pubbliche

J. Dewey, The public and its problems, 1947

Per saperne di più…

Per la gestione informatica dei documenti: http://protocollo.cnipa.it www.sspa.it (ricerca sulla gestione informatica dei documenti) www.archivi.beniculturali.it (quadro completo sulla normativa) www.astridonline.it (commenti aggiornati sugli interventi

normativi in corso) www.interlex.it (per il dibattito sui documenti informatici e sulla

firma digitale) Per la conservazione digitale:

http://www.interpares.org(progetto InterPARES)

http://www.casparpreserves.eu (progetto Caspar) Sulla firma elettronica e digitale G. Duni, Le firme elettroniche nel

diritto vigente, “Diritto dell’informazione e dell’informatica”, 2006. 1