Il nuovo Codice degli appalti e delle concessioni (decreto legislativo 18 aprile 2016 n.50) èintervenuto anche sui livelli di progettazione, eliminando lo studio di fattibilità e il progettopreliminare, e introducendo il progetto di fattibilità tecnica ed economica, che dovrebbesostituire entrambi ed affiancarsi al progetto definitivo ed al progetto esecutivo. Il Ministerodelle infrastrutture ha predisposto uno schema di regolamento che definisce i contenuti deilivelli di progettazione, in sostituzione di quanto previsto dal D.P.R. 207/2010, in merito alquale il Consiglio di Stato ha evidenziato una serie di criticità.

I LIVELLI DI PROGETTAZIONE NEL NUOVO CODICE DEGLI APPALTI E DELLE CONCESSIONI

diROBERTO GALLIA,Architetto, ha lavorato nella PA(dal 1978 al 2010)occupandosi, prevalentemente,di politiche territoriali e difinanziamenti pubblici (per leinfrastrutture e alle imprese);ha insegnato presso ilDipartimento di Architettura diRoma Tre (dal 2012 al 2016) epresso la Facoltà di Architettura“L. Quaroni” di Sapienza Roma(dal 2006 al 2011).

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meno o spendere meglio?,QLT n.1/2013 (Fast Find AR691)

• Il progetto di fattibilitàtecnica ed economica,QLT n. 3/2016 (Fast Find AR1263)

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QLT 1.2017 | CONTRATTI PUBBLICI

PREMESSANel precedente articolo è stato presentato il «Progetto difattibilità tecnica ed economica» (Quaderni di LT n.3/2016), quale nuovo livello di progettazione che do-vrebbe riassorbire i compiti precedentemente affidatiallo studio di fattibilità e al progetto preliminare, sosti-tuendoli, e che costituisce la più rilevante delle innova-zione apportata ai livelli di progettazione, definiti dalprecedente Codice dei contratti pubblici 163/2006 (pro-getto preliminare, definitivo, esecutivo) e dal regola-mento di esecuzione 207/2010 (studio di fattibilità).Si propone, in quest’occasione, di integrare le precedentiriflessioni con un approfondimento sulle motivazionialla base delle innovazioni introdotte nei livelli di pro-gettazione delle infrastrutture, come illustrate dalla rela-zione a corredo dello schema di decreto in materia di«Definizione dei contenuti della progettazione in materiadi lavori pubblici nei tre livelli progettuali» (Fast FindNW4074) e riprese dal Consiglio di Stato nel proprioparere n. 22/2017 del 17 gennaio 2017, nonché riportatenel testo provvisorio del primo correttivo al nuovo Codicedegli appalti e delle concessioni (Fast Find: NW4079). Anche in questa circostanza, ancora una volta, è oppor-tuno ricordare che continuare a distinguere tra lavori eservizi, nella disciplina dei contratti pubblici, risultafuorviante rispetto all’obiettivo di realizzare opere perfornire servizi alle famiglie e alle imprese, e contrarioalle innovazioni già introdotte nel nostro ordinamento,essendo già stabilito, dal D.M. 26 novembre 2010 in ma-teria di perequazione infrastrutturale (Fast FindNW2162), che ci si debba riferire alla nozione di infra-struttura, pubblica o di interesse pubblico, concepitanella inscindibile unità tra il servizio prodotto e l’operafisica costruita a tal fine, ricercando un interesse pubblicoancorato non più alla mera proprietà pubblica del ma-nufatto bensì alla finalità del servizio realizzato.

LE INNOVAZIONI NEI LIVELLI DI PROGETTAZIONELe innovazioni introdotte ai livelli di progettazione de-rivano, come illustrato dai documenti in esame, dal ri-tenere necessario prestare attenzione ai nodi critici delprocesso di progettazione, individuati in:

- la preventiva esecuzione delle indagini (geologiche,idrogeologiche, idrologiche, idrauliche, geotecni-che, sismiche, ambientali, archeologiche) qualesupporto essenziale alle scelte progettuali;

- l’affrontare contestualmente le problematiche con-nesse ai profili ambientali e paesaggistici ed al-l’eventuale presenza di vincoli e di interferenze nelsottosuolo;

- la corretta ed esauriente elaborazione del progettoa livello di progettazione definitiva, soprattutto ri-guardo agli aspetti strutturali ed impiantistici;

- la corretta articolazione del quadro economico; - la definizione di costi parametrici per le diverse

tipologie di opere; - l’inserimento delle opere di mitigazione e com-

pensazione ambientale nell’ambito della progetta-zione fin dal livello della fattibilità, e la conseguentequantificazione dei relativi costi nei quadri eco-nomici;

- la definizione puntuale degli elaborati integratividel progetto in caso di eliminazione di uno o piùlivelli di progettazione.

Le innovazioni principali nei livelli di progettazione siconcentrano sul progetto di fattibilità tecnica ed econo-mica, che, come ricorda il Consiglio di Stato, «assumeun ruolo chiave nell’ambito del processo di progettazione,in quanto rappresenta il livello in cui deve essere effettuatala scelta della soluzione progettuale valutata come la mi-gliore tra tutte le possibili soluzioni progettuali alternative,che dovrà essere sviluppata nei due livelli successivi delprogetto definitivo ed esecutivo in modo da non subirevariazioni sostanziali», mentre i successivi livelli del pro-getto definitivo e del progetto esecutivo rimangono so-stanzialmente invariati, «per i quali la novità più impor-tante è data dall’introduzione, tra i documenti dapredisporre, di alcune relazioni specialistiche ed elaboratigrafici attualmente richiesti e disciplinati soltanto da spe-cifiche normative di settore».Lo schema di decreto regolamenta i contenuti e gli adem-pimenti del progetto di fattibilità tecnica ed economicanel Capo II (articoli da 6 a 14), del progetto definitivonel Capo III (articoli da 15 a 24), del progetto esecutivonel Capo IV (articoli da 25 a 36); norme regolamentariche, al momento dell’entrata in vigore del decreto, sosti-tuiranno integralmente quanto già disposto dal D.P.R.207/2010 (Fast Find: NN10423).Il Decreto Legislativo 50/2016 (Fast Find NN14909) in-

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DISTINGUERE TRA LAVORI E SERVIZI, NELLADISCIPLINA DEI CONTRATTI PUBBLICI, RISULTAFUORVIANTE RISPETTO ALL’OBIETTIVO DI REALIZZAREOPERE PER FORNIRE SERVIZI ALLE FAMIGLIE E ALLEIMPRESE, E CONTRARIO ALLE INNOVAZIONI GIÀINTRODOTTE NEL NOSTRO ORDINAMENTO.

dividua i livelli di progettazione all’interno del TitoloIII «Pianificazione, programmazione e progettazione»;come a dire che la progettazione dovrebbe essere avviataa valle delle precedenti fasi di pianificazione e di pro-grammazione. È quindi opportuno ricordare che il pro-getto di fattibilità tecnica ed economica (come definitodai commi 5 e 6 dell’articolo 23 del Codice) non risultail punto di partenza per la realizzazione di una infra-struttura, in quanto deve essere preceduto da una deci-sione, da assumere in sede di «pianificazione», in meritoalle «specifiche esigenze da soddisfare e prestazioni da for-nire», sulla base delle quali il progetto di fattibilità devevalutare, fra le alternative possibili, la soluzione che pre-senti «il miglior rapporto tra costi e benefici per la collet-tività», indicando la scelta da utilizzare in sede di «pro-grammazione» per assumere le decisioni in merito alfinanziamento ed alla realizzazione dell’infrastruttura.Sia lo schema di decreto, sia il parere del Consiglio diStato non sembrano ricordare che il primo livello diprogettazione risulta incastrato tra la fase di pianifica-zione e la fase di programmazione. Nel (citato) prece-dente intervento si è già avuto modo di osservare comenel nuovo codice:

- la fase di pianificazione venga richiamata, ma nondisciplinata, dall’articolo 21 «Programma delle ac-quisizioni delle stazioni appaltanti», che prevedel’adozione di un programma (biennale per gli ac-quisti di beni e servizi e triennale per i lavori pub-blici) «nel rispetto dei documenti programmatori ein coerenza con il bilancio»; con un richiamo che,per le infrastrutture prioritarie, è esplicitamenteriferito al Documento Pluriennale di Programma-zione (DPP), introdotto dal Decreto Legislativo228/2011 in materia di valutazione degli investi-menti in opere pubbliche (Fast Find NN11299),citato nello schema di decreto, mentre per le in-frastrutture di interesse locale deve intendersi ri-ferito al Documento Unico di Programmazione(DUP), introdotto dal decreto legislativo 23 giugno2011 n. 118 in materia di armonizzazione dei si-stemi contabili e degli schemi di bilancio delle Re-gioni e degli Enti locali (Fast Find NN13329), an-che se non citato esplicitamente nel Codice e nonrichiamato nello schema di decreto;

- la fase di programmazione non sembra tenereconto che, non riguardando solo aspetti tecnicibensì, in maniera prevalente, le scelte delle Am-ministrazioni, richieda formule di decisione fon-date su scelte discrezionali, operate nella piena re-sponsabilità da parte dell’organo di governo,piuttosto che determinate da “parametri obiettivi”,più propriamente attribuibili alla fase di controllo;

- la verifica in merito al «soddisfacimento dei fabbi-sogni della collettività», con una scelta apparente-

mente illogica viene attribuita ai contenuti dellaprogettazione, «secondo tre livelli di successivi ap-profondimenti tecnici».

Il Consiglio di Stato evidenzia come l’avere attribuito alprogetto di fattibilità tecnica ed economica la finalità di«consentire all’amministrazione aggiudicatrice di indivi-duare, tra le diverse alternative progettuali, quella chepresenta il miglior rapporto tra costi e benefici per la col-lettività, in relazione alle specifiche esigenze/fabbisognida soddisfare», ha come conseguenza la necessità di im-pegnare notevoli risorse economiche per l’esecuzionedelle indagini, «a fronte della certezza che soltanto unadelle soluzioni progettuali alternative prese in esame verràprescelta e quindi sviluppata nei livelli successivi».Questa problematica sembra ben presente agli estensorisia dello schema di decreto ministeriale sia della bozzadel correttivo al Codice, tanto da portarli ad indicarenuovi istituti, che si affiancano e interagiscono con i li-velli di progettazione, come illustrato di seguito.

IL QUADRO ESIGENZIALEIn merito al «soddisfacimento dei fabbisogni della collet-tività», lo schema di decreto regolamentare introduce(non previsto dal decreto legislativo) il «Quadro esigen-ziale» (articolo 2) «al fine di assicurare la rispondenzadegli interventi da progettare ai fabbisogni della collettività,nonché alle specifiche esigenze dell’amministrazione ag-giudicatrice e dell’utenza alla quale gli interventi stessisono destinati». L’articolo, che appare più orientato a det-tare un principio piuttosto che disciplinare una modalitàoperativa, dispone che il Quadro esigenziale debba in-dividuare (senza indicare come):

«a) gli obiettivi generali da perseguire;b) i fabbisogni da porre a base dell’intervento;c) le specifiche esigenze qualitative e quantitative da

soddisfare».Il Quadro esigenziale, insieme al Documento di Indirizzoalla Progettazione (DIP), deve orientare la progettazione«al fine di assicurare la qualità del processo e la qualitàdel progetto, per quanto concerne sia gli aspetti legati alleregole tecniche che ai principi della sicurezza e della so-stenibilità economica, territoriale ed ambientale dell’in-tervento, nel rispetto del miglior rapporto fra i benefici e icosti globali di costruzione, manutenzione e gestione, non-ché, ove previsto, in relazione ai costi del ciclo di vita del-l’intervento» (articolo 3, comma 1; principio ribadito neisuccessivi articoli che disciplinano la progettazione e icontenuti dei singoli livelli). A sua volta il DIP deve ri-portare, tra l’altro, «le esigenze da soddisfare, gli obiettivigenerali da perseguire, i livelli prestazionali da raggiungere,nonché, ove pertinenti, i livelli di servizio da conseguire, ele funzioni che dovrà svolgere l’intervento, secondo quanto

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riportato nel Quadro esigenziale» (articolo 3, comma 11).Mentre appare sufficientemente logico che il Documentodi Indirizzo alla Progettazione (DIP) si collochi a valledel Quadro esigenziale e all’origine della progettazione(e quindi all’interno del procedimento di pianificazione,per consentire l’avvio del progetto di fattibilità), non vienechiarito in quale fase si collochi la redazione del Quadroesigenziale. Tuttavia, poiché la sua definizione risultapropedeutica alla redazione sia del Documento di Indi-rizzo alla Progettazione sia del Progetto di fattibilità tec-nica ed economica, appare ovvio che la sua elaborazionedebba avvenire all’interno del procedimento di pianifi-cazione, quale sintesi dell’analisi dei fabbisogni (mai citatanei documenti in esame), nonostante sia stata introdottadalla legge 109/1994, legge Merloni di riforma dei lavoripubblici, e ribadita dal decreto legislativo 163/2006 (Co-dice dei contratti pubblici) quale strumento propedeuticoalla formulazione del programma triennale. La bozza del primo correttivo al nuovo Codice cita il«quadro esigenziale delle stazioni appaltanti», inserendoun periodo alla fine del comma 3 dell’articolo 23 (livellidi progettazione) che non lo definisce nei contenuti enelle finalità (lasciando perplessi perché in tal modo ri-sulterebbe che la norma regolamentare prevalga sullanorma legislativa), ma demanda al Consiglio superioredei LL.PP. la determinazione del contenuto minimo,nell’ambito (non proprio coerente) delle emanande Lineeguida per la progettazione semplificata degli interventidi manutenzione.

IL DOCUMENTO DI FATTIBILITÀ DELLE ALTERNATIVE PROGETTUALILo schema di decreto dedica al progetto di fattibilitàtecnica ed economica il Capo II (articoli 6-14), attri-buendogli la finalità di definire (articolo 6, comma 1):«gli obiettivi e le caratteristiche dell’intervento da realiz-zare, attraverso l’individuazione e l’analisi di tutte le pos-sibili soluzioni progettuali alternative, ove pertinenti, com-presa la non realizzazione dell’intervento, “opzione zero”,in relazione sia al contesto territoriale, ambientale e pae-saggistico in cui l’intervento si inserisce, sia agli effetti chetale intervento produce sull’ambiente, sia alle specificheesigenze da soddisfare e prestazioni da fornire».Lo schema di decreto prevede inoltre che, in relazioneal tipo ed alla dimensione dell’intervento, il progetto difattibilità tecnica ed economica possa essere redatto inun’unica fase di elaborazione oppure in due fasi succes-sive (articolo 6, comma 2). Nel caso di elaborazione indue fasi successive, nella prima fase il progettista indivi-dua ed analizza tutte le possibili soluzioni progettualialternative, ove esistenti, e redige il «documento di fatti-bilità delle alternative progettuali» (disciplinato dall’ar-

ticolo 7), che «assume rilievo anche ai fini della program-mazione triennale» (comma 1) ed è sviluppato con unlivello di approfondimento differenziato (comma 2) «conriferimento alle seguenti tipologie di opere e interventi:

a) interventi di manutenzione straordinaria, recupero,ristrutturazione, adeguamento normativo, riquali-ficazione energetica, riqualificazione urbana, rige-nerazione urbana su immobili esistenti;

b) nuove opere con investimenti inferiori ad euro 10milioni, prive di introiti tariffari;

c) opere con investimenti superiori ad euro 10 milioni,prive di introiti tariffari;

d) opere di qualsiasi dimensione, escluse quelle di cuialla lettera a), per le quali è prevista una tariffazionedel servizio».

Il documento di fattibilità delle alternative progettuali,che deve essere utilizzato dalla stazione appaltante pervalutare le diverse alternative progettuali analizzate estabilire quale sia la migliore tra esse, diventa quindil’elaborato necessario in sede di programmazione perassumere le decisioni in merito al finanziamento ed allarealizzazione di una infrastruttura. Da osservare anchecome la suddivisione delle tipologie di opere ed inter-venti coincida con quanto già disciplinato dal D.P.C.M.3 agosto 2012 (Fast Find: NN11834) che regolamental’attuazione del (citato) decreto legislativo 228/2011 inmateria di valutazione degli investimenti in infrastruttureda inserire nel Documento Pluriennale di Pianificazione(DPP); ulteriormente organizzato dal «Vademecum perl’applicazione del Modello di Linee Guida ai fini della pre-disposizione del Documento Pluriennale di Pianificazioneai sensi del D. Leg.vo n. 228/2011», elaborato dal Dipar-timento delle politiche economiche (DIPE) nell’aprile2014 e aggiornato a marzo 2015 (vedi allegati di pubbli-cazione nella versione online).La bozza del primo correttivo al nuovo Codice cita il«documento di fattibilità delle alternative progettuali»,inserendo un periodo alla fine del comma 3 dell’articolo21 (Programma delle acquisizioni e dei lavori) che ne

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LO SCHEMA DI DECRETO PREVEDE CHE, INRELAZIONE AL TIPO ED ALLA DIMENSIONEDELL’INTERVENTO, IL PROGETTO DI FATTIBILITÀTECNICA ED ECONOMICA POSSA ESSERE REDATTO INUN’UNICA FASE DI ELABORAZIONE OPPURE IN DUEFASI SUCCESSIVE (ARTICOLO 6, COMMA 2).

rende obbligatoria la preventiva approvazione ai fini del-l’inserimento nel programma triennale, e la pubblica-zione in luogo di quella del progetto di fattibilità (comma1 dell’articolo 22), disciplinandolo quindi tramite la mo-difica alla definizione “bifasica” del progetto di fattibilitàtecnica ed economica (articolo 23, comma 5).

LE OSSERVAZIONI DEL CONSIGLIODI STATOIl Consiglio di Stato, con il citato parere 22/2017, so-spende - di fatto - la possibilità di promulgare il decreto,a causa di una serie di incoerenze riscontrate, e pone al-cune condizioni al rilascio di un proprio parere favore-vole.Inizialmente si sofferma, con un’ampia trattazione, sulrapporto tra diritto e tecnica. Senza entrare nel merito,per quanto riguarda il significato e valenza della norma-zione tecnica, rinvio a quanto già illustrato su QLT1/2015. Il Consiglio di Stato, nella propria argomenta-zione, ritiene che la «evoluzione del rapporto tra diritto etecnica trova una stupefacente simmetria in quella delrapporto tra principio di legalità e principio di buon an-damento, ossia - in sostanza - tra diritto ed economia»,considerazione che lo porta a conclude come «nel testoin esame si coglie una contraddizione con la stessa opzionedi assegnare all’efficienza tecnica il primato, ossia la scarsaconsiderazione verso i vincoli finanziari, che condizionanoa monte la realizzabilità delle soluzioni volute dalla tec-nica». In pratica un richiamo al buon uso della spesapubblica e alla programmazione degli investimenti, almonitoraggio della realizzazione, alla verifica dei risul-tati; argomenti sui quali il medesimo parere torna piùoltre.Subito dopo osserva come lo schema di regolamento inesame appartenga alla tradizionale categoria dei regola-menti ministeriali di attuazione ed esecuzione, «secondoil modello classico della hard law», in apparente contrastocon il peculiare assetto delle fonti subordinate disegnatodal nuovo Codice 50/2016, con il quale «il legislatoredella riforma ha optato per un sistema diversificato e piùflessibile basato essenzialmente su tre differenti tipologiedi provvedimenti attuativi:

a) quelli adottati con decreto del Ministro delle infra-strutture e trasporti, su proposta dell’Autorità na-zionale anticorruzione, previo parere delle compe-tenti commissioni parlamentari;

b) quelli adottati con delibera dell’Autorità nazionaleanticorruzione a carattere vincolante erga omnes,e in particolare le linee guida;

c) quelli adottati con delibera dell’Autorità nazionaleanticorruzione a carattere non vincolante».

Le fonti subordinate richiamate dal nuovo Codice ap-

partengono alla diversa categoria della soft law, il cui si-gnificato viene illustrato dal Consiglio di Stato per megliospiegare il motivo per il quale, nel disciplinare i livelli diprogettazione, si è preferito ricorrere ad uno strumentoregolamentare tradizionale (NB: evidenziazioni reda-zionali). «L’origine della soft law è nella comunità degli affari - co-smopolita e in perenne movimento, bisognosa di regoletransnazionali che siano dotate al tempo stesso di flessi-bilità e effettività, sovente originate dalle stesse pratichecommerciali che intendono regolare - e le fonti da cui pro-mana (gli usi non normativi, i codici di condotta, l’inter-pretazione e le clausole generali, i principi, la Lex merca-toria, le regolamentazioni delle Associazioni di categoria,ecc.) sono accomunate dal carattere essenzialmente nonvincolante delle regole che con essi vengono poste, trovandofondamento nell’effetto pratico che le relative disposizioniproducono sui destinatari. Per quanto il Codice abbia in-trodotto linee guida giuridicamente vincolanti, è pursempre vero che sulla fase dell’adozione prevale quelladell’attuazione e che la loro fortuna riposa sul principiodi effettività, più che su quello della cogenza formale.Dunque, anche le “nuove” linee guida, costituisconoun’espressione propria del potere di direttiva (come si de-sume anche dalla valenza semantica dell’espressione usataper il loro nome), che si declina, a sua volta, per mezzo diraccomandazioni, istruzioni operative e, quindi, in defi-nitiva, mediante l’indicazione delle modalità attuativedel precetto normativo, sia pure di carattere vincolante.Nella materia in esame [i livelli di progettazione], invece,l’obiettivo perseguito dal legislatore è di apprestare unostrumento di attuazione per ambiti in cui il Codice ne-cessita di disposizioni di dettaglio capaci di innovarel’ordinamento con previsioni generali e astratte.… le peculiarità della progettazione hanno suggerito unritorno al modello tradizionale, senza taluni degli in-convenienti che lo caratterizzavano, legati alla circo-stanza che in questo caso lo strumento regolamentareviene in gioco per dare attuazione non all’intera disciplinaprimaria, ma solo ad una sua parte, che, per quanto co-spicua, rappresenta una frazione assai contenuta del tutto,nonché alla diversa veste che assume, ossia quella del re-golamento ministeriale, sia pure concertato, in luogo delregolamento governativo».Dopo le argomentazioni di carattere generale, il Consi-glio di Stato entra nel merito della regolazione proposta,con una ampia articolazione di argomentazioni, dellequali - di seguito - si cerca di cogliere gli aspetti più si-gnificativi dal punto di vista operativo per la progetta-zione.Il Consiglio di Stato critica apertamente l’intero impiantodello schema di regolamento, che dovrebbe risultarecoerente con l’oramai acquisito «rapporto che lega lachiarezza e l’intellegibilità delle norme giuridiche all’effi-

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cacia dell’azione amministrativa ed a tutela delle libertàdi impresa e dei diritti individuali dinanzi al potere am-ministrativo… [con riferimento alla] qualità sostanzialedelle regole, perseguita attraverso la riduzione di oneri edi adempimenti non necessari». Rileva quindi alcune cri-ticità sotto il profilo della «semplificazione» e sotto ilprofilo della «sussidiarietà orizzontale», profili «connessiin riferimento al ruolo che i privati assumono nella pro-gettazione»; rispetto ai quali ricorda che «la qualità dellenorme si misura dalla capacità di garantire un elevato li-vello qualitativo del rapporto tra i soggetti dell’ordina-mento, mediante scrittura formale e contenuti certi, chiari,razionali, coerenti». Sulla base di questi riferimenti vengono pesantementecriticate le regole sulla progettazione previste dalloschema di decreto, che pone «in via generalizzata glistessi adempimenti per tutti le tipologie di intervento»,perché i livelli di progettazione «appaiono zavorrate dauna massa elevata di adempimenti, sulla cui effettiva ne-cessità sarebbe forse opportuno riflettere maggiormente».Anche perché l’adeguatezza degli adempimenti richiesti,alle effettive esigenze dei diversi livelli di progettazione,non può essere efficacemente corretta dalla disposizionedel Codice che pone «sulla stazione appaltante l’onere diindicare caratteristiche e requisiti degli elaborati proget-tuali, in quanto l’esperienza insegna che il rischio di vedersiaddossare le responsabilità penali e contabili per averadottato un alleggerimento degli approfondimenti e deglioneri previsti o aver saltato un livello minore, induce i re-sponsabili a scegliere sempre e comunque il livello più ele-vato possibile. Per cui c’è da chiedersi se forse non vadacapovolta la logica stessa dell’impianto del testo per cui ildecreto dovrebbe stabilire in primo luogo gli elaboratiminimi indispensabili in relazione alle differenti tipo-logie di opere ed indicare, specificamente, la documenta-zione e gli elaborati eventualmente necessari per le operedi maggiore impatto realizzativo». Da una parte vengono criticati i contenuti (e il proliferaredegli elaborati) richiesti per definire la qualità di ciascunlivello di progettazione, dall’altra la discrezionalità at-tribuita alle Amministrazioni nel decidere in merito adiversi aspetti del procedimento; a partire dalla redazionedel progetto di fattibilità in due fasi o in un’unica fase,con una scelta affidata «al generico parametro “tipo e di-mensione dell’intervento” [che] non appare favorire la li-nearità della procedura» necessaria per attuare la più si-gnificativa delle innovazioni ai livelli di progettazione,apportate dal nuovo Codice 50/2016 con l’obiettivo di«superare una delle più gravi criticità del sistema degliappalti pubblici, ossia la patologica proliferazione dellevarianti in corso d’opera ai progetti approvati, che costi-tuisce un grave vulnus di carattere economico e sociale,soprattutto per il conseguente incremento dei costi e deitempi di realizzazione degli interventi».

Pertanto non ritiene che «per attribuire maggior peso aivalori di efficienza, efficacia ed economicità dell’azioneamministrativa la soluzione possa essere quella di incre-mentare gli spazi di discrezionalità, vieppiù in una materiacome gli appalti pubblici, storicamente segnata da pato-logie di rilevanza penale», e conclude con un duplice in-vito agli estensori dello schema di regolamento, per sta-bilire, da una parte, che il potere discrezionale delleAmministrazioni «sia regolato in modo più analitico e ilsuo esercizio sia assoggettato all’obbligo di motivazione»,e dall’altra a «valutare la possibilità di un alleggerimentocomplessivo degli oneri progettuali, anche alla luce delprincipio di proporzionalità».Affronta quindi, in maniera più specifica, il rapportofra progettazione e risorse finanziarie, lamentando l’as-senza di «una visione strategica dell’utilizzo delle risorsepubbliche». Ritornando sulle argomentazioni preceden-temente svolte, ricorda che «le disposizioni concernenti ilivelli della progettazione costituiscono un fattore es-senziale per l’efficienza del mercato degli investimenti… [e quindi esigono non solo] l’adeguatezza del numeroe della complessità degli adempimenti richiesti alle effettiveesigenze … [ma anche] la necessaria corrispondenza trala tempistica concernente gli adempimenti tecnici ed imeccanismi finanziari e procedimentali connessi con ilconseguimento della disponibilità delle risorse». In parti-colare, viene fatto riferimento alla possibilità concretache le indagini preliminari, necessarie per avviare la pro-gettazione di fattibilità, debbano essere affrontate dalleamministrazioni locali con esclusivo ricorso a fondi deipropri bilanci, in quanto in assenza del progetto di fatti-

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LA RIFORMA DEI CONTRATTI PUBBLICI, PER UNECCESSO DI ATTENZIONE AL PUR CONDIVISIBILEOBIETTIVO DI RIPORTARE A LEGALITÀ IPROCEDIMENTI NEL SETTORE DELLE COSTRUZIONI,NON È STATA IN GRADO DI GOVERNARE TUTTE LEFINALITÀ CHE SI DOVREBBERO CONSEGUIRE, APARTIRE DAL BUON USO DELLA SPESA PUBBLICA PERDOTARE IL TERRITORIO DI SERVIZI CHE,CONTESTUALMENTE, MIGLIORINO LA VITA DELLEPOPOLAZIONI INSEDIATE E CREINO UN AMBIENTEFAVOREVOLE ALLO SVILUPPO DI IMPRESA.

bilità «non si può programmare l’investimento e quindinon si può acquisire il relativo finanziamento».In chiusura, il Consiglio di Stato esprime «la preoccupa-zione che vi possa essere un’ingiustificata stratificazionedi oneri ed adempimenti sotto il profilo economico e fun-zionale, che possa costituire un ulteriore fattore di rallen-tamento e di mancato completamento degli interventi»,chiarendo l’argomentazione con la felice battuta «Il prin-cipio del buon andamento presuppone la visione percui una volta partita la progettazione, l’opera si farà».Coerentemente con quanto argomentato, auspica inoltreche, in occasione del primo correttivo al nuovo Codice,possano essere apportate integrazioni alle norme sullaprogrammazione e la progettazione, riferite alla «pos-sibilità di inserire, in sede di programma triennale delleopere pubbliche, un atto del responsabile del procedimentoidoneo a supportare sia il reperimento delle risorse perl’investimento, e sia ad indirizzare il “progetto di fattibilitàtecnica ed economica”», nonché alla necessità che «i costidell’intervento non possano essere definiti dal progettistacome una variabile creativa, indipendente dalla possibilitàdi essere fronteggiati dalle stazioni appaltanti … [motivoper il quale] appare opportuno prescrivere che, qualora ilcomputo superi le indicazioni preliminari alla progetta-zione, sia data comunicazione alla Stazione appaltanteper valutare l’opzione zero, o la possibilità di reperire nuovifinanziamenti, ovvero quella di frazionare i lotti, ecc.».Per concludere che «alla luce delle osservazioni e dellecondizioni sin d’ora formulate, la Commissione ritiene didover disporre istruttoria, affinché il Ministero valuti, pre-via acquisizione dei pareri della Conferenza Unificata edi ITACA (Istituto per l’Innovazione e Trasparenza degliAppalti e la Compatibilità Ambientale), l’adeguamentodel decreto».

CONSIDERAZIONI PRELIMINARICon la precedente esposizione del parere del Consigliodi Stato - ancorché sommaria - si è cercato di evidenziaregli aspetti maggiormente attinenti le problematiche dellaprogettazione, sintetizzate nelle due efficaci espressioni:

- le disposizioni concernenti i livelli della progettazionecostituiscono un fattore essenziale per l’efficienzadel mercato degli investimenti;

- il principio del buon andamento presuppone la vi-sione per cui una volta partita la progettazione,l’opera si farà.

In pratica, la riforma dei contratti pubblici, per un ec-cesso di attenzione al pur condivisibile obiettivo di ri-portare a legalità i procedimenti nel settore delle costru-zioni, non è stata in grado di governare tutte le finalitàche si dovrebbero conseguire, a partire dal buon usodella spesa pubblica per dotare il territorio di servizi

che, contestualmente, migliorino la vita delle popolazioniinsediate e creino un ambiente favorevole allo sviluppodi impresa, ed altrettanto contestualmente creino op-portunità di lavoro (non episodiche e fortunose, ma pro-grammabili nella gestione) per i prestatori di servizi diarchitettura e di ingegneria.Le contraddizioni evidenziate nel progetto di fattibilitàtecnica ed economica, e nel relativo procedimento, sonoparticolarmente significative. Il condivisibile obiettivodi «superare una delle più gravi criticità del sistema degliappalti pubblici, ossia la patologica proliferazione dellevarianti in corso d’opera ai progetti approvati», non risulta,di fatto, perseguibile con il procedimento delineato, perl’eccessiva onerosità delle indagini preliminari, esteseanche alle soluzioni che verranno scartate, che, per altro,dovrebbero essere affrontate dalle Amministrazioni lo-cali esclusivamente con il ricorso ai fondi del propriobilancio. La modifica proposta al progetto di fattibilità tecnica edeconomica, con l’introduzione del documento di fatti-bilità delle alternative progettuali, non contribuisce achiarire la procedura nelle tre fasi della pianificazione,della programmazione e della progettazione, che, comegià illustrato nel precedente intervento nei Quaderni diLT 3/2016, il Codice delinea per gli interventi prioritari(già strategici) ma lascia alla libera interpretazione pergli interventi di interesse locale (senza considerare che,mediamente, rappresentano un valore, a base d’asta, dicirca i 4/5 delle risorse finanziarie rese disponibili per larealizzazione di infrastrutture). In particolare, in questo processo tripartito, risulta estre-mamente ambiguo il costante riferimento «alle specificheesigenze da soddisfare e prestazioni da fornire», spalmatosia sulle tre fasi procedurali sia sui tre livelli di progetta-zione. Già in passato si è avuto modo di riflettere sullarevisione della spesa pubblica (Quaderni di LT 1/2013)e sulla opportunità che la sua riduzione fosse accompa-gnata da un auspicabile controllo sulla qualità degli in-vestimenti, in maniera tale che gli aspetti contabili nonavessero il sopravvento sulla determinazione del fabbi-sogno infrastrutturale necessario per consentire che tuttele aree del Paese possano presentare le stesse condizionidi offerta di servizi per le famiglie e per le imprese; ri-cordando inoltre che era già prevista la ricognizione delfabbisogno infrastrutturale nel processo di perequazioneinfrastrutturale, precedentemente richiamato, riferitoa tutte le infrastrutture pubbliche o di interesse pubblico,indipendentemente dalla loro natura proprietaria, pub-blica o privata. Problematica che episodicamente rie-merge; anche in questo caso, con lo schema di decretoche attribuisce al Documento di Indirizzo alla Progetta-zione (DIP) anche il compito di determinare «i livelli diservizio da conseguire».Sperando di risultare più pratico e meno teorico, voglio

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riproporre una delle slides (vedi Figura) che proiettavoper spiegare agli studenti la nozione della perequazioneinfrastrutturale, tramite un grafico scelto fra quelli pub-blicati nel Rapporto Svimez 2012, accompagnato da unanarrazione riferita, all’incirca, ad una famiglia giovanecon figli (come da lì a poco sembrava naturale fosse co-stituita dai miei interlocutori; al netto dagli effetti nega-tivi prodotti dalla disoccupazione giovanile) che avrebbepotuto usufruire del servizio di scuola per l’infanzia atempo pieno (40 ore settimanali) mediamente nel 30per cento delle strutture scolastiche presenti in Italia,offerta che - tuttavia - diminuiva al di sotto del 10 percento per le scuole presenti nelle regioni Molise, Cam-pania e Sicilia, mentre risultava superiore al 40 per centonelle scuole presenti nelle regioni Basilicata, Liguria,Emilia Romagna, Toscana, Lazio, Lombardia e Piemonte.Per cui, riflettessero bene prima di spostarsi per lavoroo per scelte di vita.Tornando ai documenti in esame, nonostante l’articola-zione delle norme non precisamente lineare, come rile-vato anche dal parere del Consiglio di Stato, gli obiettiviche si pone la riforma dei contratti pubblici, se riferitaad appalti e concessioni per realizzare infrastrutture fi-nalizzate a fornire servizi (a livelli, possibilmente, pre-determinati) a famiglie e ad imprese, non presentanoparticolari divergenze con l’architettura di quella cheavrebbe dovuto essere la perequazione infrastrutturalenell’ambito delle (ondivaghe) politiche per lo sviluppo.Inoltre, attuare il richiamo del Consiglio di Stato ad ap-portare integrazioni alle norme sulla programmazionee la progettazione, non appare estremamente oneroso

se si tiene conto che nel nostro ordinamento la normativain materia di programmazione, progettazione e gestionedelle infrastrutture risulta sufficientemente completanella sua definizione, anche se articolata e distribuita inuna pluralità di provvedimenti assunti nell’ultimo quin-quennio (per la cui ricognizione rimando al nuovo vo-lume Programmare e progettare), che il nuovo Codiceavrebbe potuto e dovuto coordinare e rendere coerenti,in particolare per quanto riguarda il finanziamento e larealizzazione delle infrastrutture di interesse locale.Ci sarebbe da chiedersi perché non si sia trovata unacontinuità con quanto (di buono) risulta già definito, eperché il procedimento delineato per le infrastruttureprioritarie (già strategiche) non sia stato applicato anchealla programmazione delle infrastrutture di interesse lo-cale, sulla base degli adempimenti già prescritti dal citatoD. Leg.vo 118/2011 in materia di bilanci degli Enti locali.

CHE FARE?Come indicato dal Consiglio di Stato, sarebbe necessario(più che opportuno) apportare integrazioni alla normedel nuovo Codice, intervenendo nel Titolo III «Pianifi-cazione, programmazione e progettazione». Quale apporto collaborativo, proponiamo alcuni sug-gerimenti per la redazione di tali integrazioni.

1. I procedimenti degli appalti e delle concessioni siriferiscano, esplicitamente, alla realizzazione di in-frastrutture, nel loro inscindibile nesso di opere eservizi, con l’obiettivo di fornire alle famiglie e alle

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PEREQUAZIONE INFRASTRUTTURALELa quota di classi primarie a tempo pieno (40 ore) nelle regioni italiane

Monitoraggio del MIUR effettuato presso 5.986 istituti statali la scuola dell’infanzia (non avente natura campionaria) - Giugno 2012. (Rapporto SVIMEZ 2012 sull’economia del Mezzogiorno).

imprese servizi pubblici, così definiti sulla base dellefinalità e non della natura proprietaria dei beni.

2. La fase di pianificazione coincida, per le opereprioritarie, con i documenti settoriali di pianifica-zione generale (ad esempio: il Piano generale deitrasporti e della logistica), e, per le opere di inte-resse locale, con la Sezione Operativa (SeO) delDocumento Unico di programmazione (DUP), dicui al D. Leg.vo 118/2011, che ha un orizzontetemporale di riferimento pari a quello del bilanciodi previsione e che comprende anche la program-mazione dei lavori pubblici.

3. La fase di pianificazione sia supportata tecnicamentedal «Quadro esigenziale», elaborato tramite una«Analisi dei fabbisogni» che tenga conto anche degliobiettivi di perequazione infrastrutturale, che forni-sca anche gli indirizzi per la redazione del «Docu-mento di fattibilità delle alternative progettuali» dautilizzare per la successiva fase di programmazione.

4. La fase di programmazione coincida, per le opereprioritarie, con la redazione del Documento plu-riennale di programmazione (DPP), di cui al D.Leg.vo 228/2011, e, per le opere di interesse locale,con la redazione del Programma triennale delleopere pubbliche e dell’Elenco annuale.

5. La fase di programmazione sia supportata tecni-

camente dalla redazione dei «Documenti di fatti-bilità delle alternative progettuali» delle infrastrut-ture indicate in fase di pianificazione, per operarele scelte delle soluzioni ritenute meritevoli e ac-certare la disponibilità delle necessarie risorse fi-nanziarie, predisporre gli indirizzi per avviare laprogettazione di fattibilità tecnica ed economica erendere disponibili le risorse necessarie per l’ese-cuzione delle indagini preliminari ritenute neces-sarie (la competenza in merito a quest’ultimoaspetto, per le opere di interesse locale, deve essereattribuita all’Elenco annuale).

6. In attesa dell’emanazione delle regolamentazionidi dettaglio, nelle forme ritenute più adeguate, peri livelli di progettazione si applica quanto previstodal D.P.R. 207/2010, mentre per la definizionedelle analisi dei fabbisogni, e degli altri aspettiprogrammatori, si applica quanto previsto dalD.P.C.M. 3 agosto 2012 e dal relativo Vademecumdi linee guida.

Sarebbe inoltre opportuno che venisse codificato, ri-prendendo sempre le indicazioni del Consiglio di Stato,che tutte le normative di attuazione, di qualsivoglia na-tura, venissero assunte a seguito di una fase di consulta-zione pubblica, aperta a tutti gli operatori, anche i singoliprofessionisti.

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Programmare e ProgettareLa fattibilità tecnica ed economica delle infrastrutture

Roberto Gallia

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• FOGLI EXCEL PER L’ANALISIPRELIMINARE ECONOMICA EFINANZIARIA

• DOCUMENTAZIONE ENORMATIVA DI RIFERIMENTO

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Quest’Opera vuole costituire un ausilio per tecnici e amministratori nell’attività di analisi dei fab-bisogni, che individua l’utilità di una specifica infrastruttura, da verificare tramite l’elaborazionedi un progetto di fattibilità tecnica ed economica, le cui risultanze vanno utilizzate nella fase diprogrammazione per decidere di finanziarne la realizzazione.Il volume è diviso in due parti. Nella prima parte si illustrano le procedure che regolano la pro-grammazione della spesa pubblica su base territoriale, e che attribuiscono uno specificoruolo alla valutazione di fattibilità tecnica ed economica, sia del programma sia dell’opera.La seconda parte, dopo aver illustrato le norme di riferimento e le tecniche in uso per valutarela sostenibilità e la fattibilità di un piano e di un progetto, si addentra nei contenuti del “pro-getto di fattibilità tecnica ed economica” che - nei servizi di Architettura e di Ingegneria - deveconcorrere con il progetto tecnico indicando con precisione i costi da sostenere per la realiz-zazione e gestione dell’opera, i mezzi finanziari da impiegare in ogni fase del ciclo, i fattori di ri-schio nella realizzazione.Il volume è completato dall’illustrazione di due casi di studio, con l’obiettivo di dimostrare comela consapevole valutazione dei rischi costituisca un fattore determinante del successo o delfallimento di un progetto.Questa terza edizione è stata completamente riveduta ed aggiornata in base ai contenutidel nuovo Codice degli appalti pubblici e delle concessioni, D. Leg.vo 18/04/2016, n. 50.

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