I diritti sociali dei cittadini stranieri e laccesso alle prestazioni sociali A cura di Walter...

I diritti sociali dei cittadini stranieri e l’accesso alle prestazioni sociali

A cura di Walter Citti, consulente ASGI (Associazione per gli Studi Giuridici sull’Immigrazione)

Roma, 6-9 febbraio 2012

Lo straniero ed il diritto all’assistenza sociale

- Discrasia tra un principio di parità di trattamento tra migranti e nazionali in materia di assistenza sociale nel diritto internazionale ed europeo e limiti ad un pieno riconoscimento nel diritto interno.

- Ragioni di tale discrasia:a) Tradizionale distinzione concettuale nel nostro

ordinamento tra prestazioni di sicurezza sociale di tipo contributivo e prestazioni di assistenza sociale non contributive (lettura costituzionale di detta distinzione: art. 38 1° e 2° comma)


Principio costituzionale di uguaglianza e universalità dei diritti umani fondamentali:

Art. 2 Cost. fonda un principio personalistico

Il sistema internazionale dei diritti umani entra con valenza costituzionale nel nostro ordinamento per il tramite dell’art. 10 c. 1° e 2° e dell’art. 117 c. 1 Cost.


Principio costituzionale di uguaglianza e universalità dei diritti umani fondamentali.

Art. 10 c. 1 : adattamento automatico dell’ordinamento giuridico interno alle norme di diritto internazionale generalmente riconosciute (norme imperative di diritto internazionale) → sent. Corte Cost. n. 306/2008 : indennità di accompagnamento di cui all’art. 11 legge 2.2.80, n.11) quale prestazione assistenziale riferita al diritto alla salute quale diritto umano fondamentale→principio di non discriminazione su basi di nazionalità immediatamente applicabile nell’ordinamento nazionale→diritto dello straniero regolarmente soggiornante alla prestazione (disapplicazione dell’art. 80 c. 19 l. n. 388/2000), cfr. Tribunale di Ravenna, ordinanza 1 ottobre 2008, causa n. 140/2008)



Art. 10 c. 2 (principio di riserva di legge rafforzata): norme di diritto internazionale pattizio sulla condizione giuridica dello straniero entrano a far parte dell’ordinamento interno per il tramite della legge di ratifica ed esecuzione, ed hanno un grado di resistenza maggiore rispetto alla legge ordinaria anche successiva (art. 117 c. 1 Cost.)→sent. Corte Cost. n. 348 e 349/2007)

Ma….


Norme di diritto internazionale pattizio;, inclusa la CEDU, vincolano lo Stato, ma non producono effetti diretti nell’ordinamento interno→in caso di contrasto tra norme interne e norme di diritto internazionale pattizio, spetta alla Corte Costituzionale il giudizio di legittimità.

Il diritto all’assistenza sociale nel diritto comunitario

Rapporto tra diritto comunitario e diritto interno:

a) Efficacia diretta del diritto comunitario

b) Primato del diritto comunitario sul diritto interno

Efficacia diretta del diritto comunitario

Per quanto concerne:a) I Regolamenti comunitarib) Le direttive comunitarie (se le norme sono sufficientemente incondizionate,

precise e chiare da poter essere richiamate e fatte valere dai singoli nei confronti dello Stato)

c) La giurisprudenza della Corte di Giustizia europea→ obbligo di interpretazione conforme o di disapplicazione della normativa interna

incompatibile (CGE , 19 gennaio 2010, C-555/07, Seda Kucukdeveci c. Swedex GmbH & Co. KG, Cort. Cost., sent. 170/1984; Corte Cost., sent. n. 113/85; Corte Cost. , sent. n. 389/1989, anche Cass. SS.UU. N. 9653/99) [disapplicazione è un obbligo anche per le autorità amministrative e non solo giurisdizionali, incluso gli enti locali→Sull’obbligo di disapplicazione anche da parte degli enti locali, si veda CGE, Fratelli Costanzo spa c. Comune di Milano, 22 giugno 1989, C-103/88, paragrafi 31 e 32, nella giurisprudenza interna Tribunale di Udine, ord. 615/2010 dd. 17.11.2010 e n. 530/2010 dd. 30.06.2010; Tribunale di Gorizia, n. ord. 1.10.2010 ]

Il diritto comunitario e le prestazioni di assistenza sociale

Norma primaria:

Per quanto concerne i cittadini dell’Unione Europea, vale il divieto di ogni discriminazione su basi di nazionalità (art. 18 Trattato sul funzionamento dell’UE- TFUE)

(“perfetta parità di trattamento, negli Stati membri, tra cittadini di un paese dell’UE e cittadini nazionali in una posizione disciplinata dal diritto europeo” (CGE, Data Delecta C - 43/95)).

Il diritto comunitario e le prestazioni di assistenza sociale

La sicurezza sociale quale ambito disciplinato dal diritto comunitario:- Regolamento n. 1408/1971 (sostituito a partire dal 1 maggio 2010 dal

Regolamento EU n. 883/2004, dopo l’entrata in vigore dei regolamenti applicativi n. 987 e 988/2009): coordinamento legislazioni in materia previdenziale (parità di trattamento, principio della totalizzazione dei periodi contributivi e dell’erogazione sulla base della residenza, esportabilità delle prestazioni)

- Regolamento n. 647/2005 : inclusione nella nozione di “sicurezza sociale” anche delle “prestazioni speciali a carattere non contributivo” (Allegato n. II bis)

- Regolamento n. 859/2003 (ora sostituito dal Regolamento UE n. 1231/2010 del 24 novembre 2010) ha esteso ai lavoratori di paesi terzi che possono dimostrare la loro provenienza da un altro paese membro dell’UE la disciplina comunitaria di cui al Regolamento n. 1408/71 e successive modifiche, circolare INPS n. 118 dd.1.7.2003).

La sicurezza sociale quale ambito disciplinato dal diritto comunitario. Ambito di applicazione del regolamento n. 883/2004 “ratione personae”

Cittadini di uno Stato membro, nonché familiari e superstiti Apolidi e rifugiati residenti in uno Stato membro, nonché familiari e superstiti e

lavoratori di paesi terzi che possono dimostrare la loro provenienza da un altro paese membro dell’UE, nonché loro familiari e superstiti:

- Cittadini di paesi terzi titolari del pds di cui all’art. 9 bis d.lgs. n. 286/98 (direttiva n. 109/2003/CE soggiornanti di lungo periodo)

- Cittadini di paesi terzi che hanno precedentemente soggiornato regolarmente in un altro Stato membro in qualità di lavoratori o studenti

MA NON SIC ET SIMPLICITER I CITTADINI DI PAESI TERZI REGOLARMENTE SOGGIORNANTI IN ITALIA CHE HANNO UNICAMENTE UN LEGAME CON L’ITALIA (SITUAZIONE PURAMENTE INTERNE, cfr. CGE, Khalil, 11.10.2001, cause C-95, 98, 180/99.), cfr. considerando n. 12 Regolamento n. 859/03 ora Reg. 1231/2010 →erronea tesi Tribunale Trento, ordinanza 29.10.2004 e Trib. Firenze, ord. dd. 09.08.2011 n. 2940/2011 e delibera Giunta prov. Bolzano 27.06.2005)

La sicurezza sociale quale ambito disciplinato dal diritto comunitario

DINAMICA ESPANSIVA DELLA NOZIONE DI SICUREZZA SOCIALENozione autonoma di “sicurezza sociale” nel diritto comunitario →

mancata distinzione tra prestazioni contributive e prestazioni assistenziali → Tra le prestazioni assistenziali che ricadono nella sfera applicativa del Regolamento n. 1408/71 (ora Reg. 883/04) debbono esservi incluse anche quelle i cui criteri e requisiti soggettivi sono fissati dalla legislazione e non derivano da valutazione individualizzata lasciata alla discrezionalità degli enti locali, anche se non incluse nell’elenco di cui all’allegato II bis (giurisprudenza CGE) purchè possano essere collocate in uno di quei settori di “sicurezza sociale” previsti dall’art. 3 comma 1 del regolamento.


Regolamento n. 883/04 . Settori di “sicurezza sociale” di cui all’art. 3 c. 1:

Prestazioni di malattia e maternità Prestazioni di invalidità Prestazioni di vecchiaia Prestazioni ai superstiti Prestazioni per infortuni sul lavoro e malattie professionali Assegni in caso di morte Prestazioni di disoccupazione Pensionamento anticipato Prestazioni familiari

Regolamento n. 883/04 . Settori di “sicurezza sociale” di cui all’art. 3 c. 1

Definizione di prestazioni familiari (prestazioni in natura o in denaro destinate a compensare i carichi familiari, ad esclusione degli assegni speciali di nascita o adozione menzionati nell’allegato I)

N.B.: L’allegato I per quanto concerne l’Italia non menziona nessun assegno speciale di nascita.

Regolamento n. 883/04 . Settori di “sicurezza sociale” di cui all’art. 3 c. 1

Prestazioni speciali in denaro non contributive previste dalla legislazione vigente:

- Intese a garantire un reddito minimo di sussistenza ovvero alla protezione dei portatori di handicap

E il cui finanziamento deriva dalla tassazione obbligatoria e non da contributi del beneficiario

E sono elencate nell’allegato X (contenuto ora nel regolamento UE n. 988/2009):

- Assegno sociale- Assegni e indennità per mutilati e invalidi civili- Pensioni e indennità per sordomuti- Pensioni e indennità per ciechi- Integrazione pensioni al minimo- Integrazione assegno di invalidità- Maggiorazione sociale


Art. 45 TFUE : principio di non discriminazione su basi di nazionalità fra i lavoratori degli Stati membri per quanto riguarda l’impiego, la retribuzione e le altre condizioni di lavoro (per i lavoratori autonomi: libertà di stabilimento, art. 49 TFUE)

Regolamento n. 1612/68/CEE (ora Regolamento (UE) n. 492/2011) ha attuato tale principio con riferimento anche ai vantaggi sociali (art. 7 c. 2). Nozione di vantaggio sociale ha un autonomo significato “comunitario” → estende alle prestazioni di assistenza sociale atte a facilitare la mobilità dei cittadini comunitari all’interno dello spazio comune europeo (casistica CGE: diritto alla riduzione tariffe ferroviarie per le famiglie numerose, assegno di natalità)

- Principio di parità di trattamento in materia di accesso all’alloggio (incluso l’accesso alla proprietà) (art. 9 Regolamento n. 492/2011) (CGE, Commissione c. Grecia, 30.05.1989 n. 305/87)


Con l’introduzione della cittadinanza dell’Unione europea, il principio di parità di trattamento in materia di prestazioni sociali di cui al Regolamento n. 1612/68 trova applicazione nei confronti dei cittadini dell’UE che esercitano il diritto alla libertà di circolazione, indipendentemente dallo status di lavoratori, fatte salve le limitazioni e le condizioni previste dal Trattato e dalle disposizioni adottate in applicazione ad esso (Grzelczyk, 20.09.2001)


Direttiva n. 2004/38/CE diritto alla libera circolazione dei cittadini dell’Unione e dei loro familiari:

Art. 24 : parità di trattamento in materia di assistenza socialeDeroghe:- Per i primi tre mesi di soggiorno e per i periodi più lunghi in cui il

lavoratore rimane nel territorio del paese membro per cercarvi un lavoro (CGE, Antonissen, Collins). N.B. Deroga NON valida in relazione ad una prestazione finanziaria destinata a facilitare l’accesso all’occupazione sul mercato del lavoro di uno Stato membro, qualora possa essere dimostrata l’esistenza di un nesso reale tra la persona ed il mercato del lavoro (iscrizione liste collocamento) (CGE, Collins, Ioannidis (2005)) rif. Normativa nazionale art. 13 c. 3 d.lgs. n. 30/2007

- Concernente la formazione professionale, le borse di studio e i prestiti per gli studenti che non siano lavoratori autonomi o subordinati ovvero familiari di essi.


Gli studenti comunitari allora possono essere sic et simpliciter esclusi legittimamente da prestazioni assistenziali ?

No se tali prestazioni non sono strettamente qualificabili quali aiuti al mantenimento agli studi nel senso indicato dall’art. 24 c. 2 della direttiva (borse di studio, prestiti per studenti→per le altre prestazioni vali il principio di non discriminazione (Grzelczyk,C-184/99)

No se : sono stati precedentemente occupati, ovvero uno dei genitori o dei tutori legali ha percepito dei redditi nel paese, ovvero possono dimostrare un certo grado di integrazione nel paese (se ha già soggiornato nel paese da un certo periodo di tempo, sentenza CGE Bidar termine di tre anni)


Interpretazione sistemica del principio di parità di trattamento in materia di assistenza sociale (Art. 24) con il diritto al mantenimento del soggiorno vincolato al criterio dell’assenza dell’onere eccessivo per il sistema di assistenza sociale dello Stato ospitante (Art. 14 direttiva n. 2004/38).


Giurisprudenza della CGE:- Se un cittadino dell’EU o un familiare possiede un titolo di soggiorno ha diritto alle

prestazioni di assistenza sociale in regime di parità con i lavoratori nazionali(Martinez Sala, 1996; Trojani, 2002: fino a quanto il soggetto soggiorni legalmente, egli ha

diritto alla parità di trattamento, salvo poi decidere se procedere o meno alla revoca del titolo di soggiorno e all’allontanamento);

- Se il cittadino dell’UE conserva la qualifica di lavoratore subordinato o autonomo (art. 7 direttiva e d.lgs. n. 30/2007) ovvero ha acquisito il diritto di soggiorno permanente;

- Se il familiare del cittadino dell’UE mantiene il diritto di soggiorno (art. 14 direttiva; art. 11-12 d.lgs. n. 30/2007) Casi Baumbast C-413/99, Texeira v. UK, 23.02.2010, C- 480/08 e Ibrahim v. UK, C- 310/08, 23.02.2010, relativi all’autonomo diritto al soggiorno del genitore del minore titolare del diritto di istruzione); dall’autonomo diritto di soggiorno del genitore extracee di minore a carico con cittadinanza dell’Unione discende il diritto alla parità di trattamento in materia di assistenza sociale (causa Zambrano c. Belgio, C- 34/09) sentenza 08.3.2011;

- Esclusione di una lettura restrittiva delle norme, che legherebbe strettamente il diritto al soggiorno alla permanenza delle condizioni per la sua acquisizione: criterio dell’onere irragionevole o eccessivo richiama ad un principio di proporzionalità.


Valutazione del principio di proporzionalità (considerando 16 direttiva n. 2004/38):

- Ricorso sistematico al sistema dell’assistenza sociale (esclusione di ogni automatismo);

- Esclusione del carattere eccessivo del ricorso all’assistenza sociale quando l’interessato vi fa richiesta per superare difficoltà d’ordine temporaneo (sentenza Grzelczyk: gli Stati membri sono chiamati a dare prova di una certa solidarietà finanziaria con i cittadini degli altri Stati membri);

- Necessità di valutare la durata del soggiorno legale precedente dell’interessato nel paese di accoglienza, il suo grado di integrazione nella società di accoglienza e di origine, la sua situazione personale (età, stato di salute, situazione familiare e sociale, ad es. se la situazione di difficoltà è dovuta a “avversità” indipendenti dalla volontà dell’interessato (es. stato di salute, incidenti e infortuni, divorzi e separazioni, …)→Corte di Appello di Milano, n. 396-397/2010 dd. 10.12.2010);

- Bilanciamento rispetto all’ammontare dell’aiuto assistenziale richiesto


Principio di parità di trattamento e di non discriminazione per motivi di nazionalità (art. 18 TFUE):

- Divieto di discriminazioni dirette;- Divieto di discriminazioni indirette o

“dissimulate”.


Concetto di discriminazione indiretta

Quando una disposizione, un criterio, una prassi apparentemente neutri possono mettere le persone di diversa nazionalità protette dalle norme del diritto europeo in una posizione di particolare e sproporzionato svantaggio rispetto ai cittadini nazionali.

Cioè discriminazioni fondate su altri criteri diversi dalla nazionalità, ma che comunque permangono al medesimo risultato (sentenza Scholz)

Fonte: giurisprudenza della CGE, direttive europee anti-discriminazione (n. 2000/43 e 2000/78), 6° considerando al Regolamento n. 492/2011 parità di trattamento deve essere considerata di “diritto” e “di fatto”).


Criterio della residenza fondante una discriminazione indiretta

In quanto può essere più facilmente soddisfatto dai cittadini piuttosto che dai lavoratori migranti e dunque privilegiare in misura sproporzionata i primi a danno dei secondi (Meints, Meussen, Commissione c. Lussemburgo, Commissione c. Italia 2003)


Esempi di discriminazioni indirette fondate sulla residenza nella giurisprudenza della CGE:

- Commissione c. Lussemburgo (20.06.2002): accesso al reddito minimo garantito subordinato al requisito della residenza quinquennale nel paese, in precedenza su questione analoga, Commissione c. Belgio (10.11.1992);

- Commissione c. Lussemburgo (10.03.1993): assegno di natalità subordinato al requisito di residenza durante l’anno precedente alla nascita

- O’Flyinn : indennità funerarie in relazione al luogo di inumazione o di cremazione;

- Commissione c. Belgio (12.09.1996): indennità per lavoratori in cerca di prima occupazione che hanno terminato gli studi in un istituto secondario riconosciuto o sovvenzionato dallo Stato;

- Commissione c. Belgio (7.10.2004): indennità di carriera per i lavoratori in congedo parentale subordinata al domicilio o residenza in Belgio (discriminazione indiretta a danno dei lavoratori comunitari frontalieri)

Il welfare regionale del FVG e la discriminazione indiretta fondata sull’anzianità di residenza

Abbattimento rette servizi per la prima infanzia: 1 anno in regione (l.r.20/2005 modif. da l.r. 18/2009);

Assegni allo studio per l’iscrizione scuole private parificate: 5 anni in Italia, 1 anno in regione (l. r. 6/2006 modif. l.r. 18/2009);

Contributi in materia di edilizia convenzionata, agevolata e sostegno alle locazioni (mutui prima casa, fondo accesso locazioni l. 431/98): dieci anni in Italia;

Fondo povertà: 3 anni in regione (l.r. 9/2008); Assegnazione alloggi ATER : dieci anni in Italia, di cui 5 in regione (l.r.

16/2008); Assegno di natalità: dieci anni in Italia, di cui 5 in regione; Benefici carta famiglia: otto anni in Italia, di cui 1 in regione (l.r. 12/2009); Accesso sistema integrato servizi sociali: 3 anni in regione (l.r. 24/2009)

(cancellato dalla sentenza Corte Costituzionale n. 40/2011)…..ma anche……

La discriminazione indiretta fondata sull’anzianità di residenza

….. Regolamento del Comune di Ciampino sugli asili nido comunali (delibera n. 101 dd. 07.06.2010)…Meccanismo premiale per i lungo residenti nel Comune per la formazione delle graduatorie di accesso, cfr. punto 1. 7: "se almeno uno dei genitori è residente nel Comune di Ciampino 1 punto per ogni anno di residenza calcolato con riferimento al genitore residente da più tempo".

(parere negativo UNAR dd. 03.11.2010).


Giudizio sull’esistenza di una discriminazione indiretta fondato su tre livelli:

1) Comparabilità delle fattispecie;

2) La constatazione di uno svantaggio;

3) La negazione dell’esistenza di una legittima causa di giustificazione della disparità di trattamento.


1) giudizio di comparabilitàE’ discriminatorio il trattamento diseguale che si applica

a situazione analoghe o comparabili;2) Constatazione dello svantaggioRilevanza dei dati statisticiAllué Coonan: durata dei contratti lettori universitari di

lingua stranieri. Discriminazione indiretta perché “in base ai dati statistici soltanto il 25% dei lettori ha la cittadinanza italiana”

Tuttavia….


….Il ricorrente deve provare lo svantaggio? ….e tale onere deve essere soddisfatto attraverso dati statistici?La risposta è NO!

Sono indirettamente discriminatorie le condizioni poste dall’ordinamento nazionale le quali, benchè indistintamente applicabili a tutti, a prescindere dalla nazionalità, riguardano:

a) Essenzialmente o in gran parte i lavoratori migranti; ovverob) Per la loro stessa natura, possono essere soddisfatte più agevolmente dai

lavoratori nazionali che dai lavoratori migranti; ovveroc) Rischiano di essere sfavorevoli in modo particolare ai lavoratori migranti.Dunque “non è necessario accertare che la disposizioni di cui trattasi si applichi in

concreto ad una percentuale notevolmente più elevata di lavoratori migranti. Basta rilevare che detta disposizione è in grado di produrre un effetto del genere” (O’Flynn)

NON VI E’ DUNQUE PER LE DISCRIMINAZIONI SU BASE DI NAZIONALITA’ UNO STRETTO ONERE PROBATORIO


Terzo livello di giudizio: l’assenza di una causa giustificatrice legittima

Per essere legittima ed oggettiva la causa giustificatrice deve:

a) essere indipendente dalla cittadinanza (Schöning)b) Perseguire un interesse generale c) Essere proporzionale al sacrificio imposto in

termini di disparità di trattamento (criterio di idoneità e necessità rispetto all’obiettivo perseguito e di assenza di valide alternative)


Considerazioni di bilancio non possono costituire di per sé obiettivi di politica sociale e dunque giustificare una discriminazione altrimenti norme e principi fondamentali dell’Unione europea verrebbero condizionati dalla situazione delle finanze degli Stati membri (Helga Kutz-Bauer, Hill, Teuling).

La sicurezza sociale quale ambito disciplinato dal diritto comunitario. Casi di giurisprudenza in Italia

Tribunale di Udine, ordinanza 30.06.2010 n. 530/2010:L’ente locale deve disapplicare la normativa regionale che impone un requisito di anzianità di

residenza ai fini dell’accesso ad un assegno di natalità in quanto incompatibile con il diritto dell’UE

Tribunale di Udine, ordinanza 17.11.2010 n. 615/2010:L’ente locale deve disapplicare la normativa regionale che impone un requisito di anzianità di

residenza ai fini dell’accesso al fondo locazioni in quanto incompatibile con il diritto dell’UE Tribunale di Bolzano, ordinanza n. 666/2010 dd. 24.11.2010:Rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia europea della normativa della Prov. autonoma di

Bolzano che nel ripartire il finanziamento per l’ accesso alle locazioni, suddivide i fondi a seconda della nazionalità comunitaria o meno dei richiedenti e, per quanto concerne il primo gruppo, sulla base dei criteri della consistenza dei tre gruppi etnici autoctoni e del fabbisogno abitativo.

Richiesta di parere alla CGE se tale normativa viola il principio di non-discriminazione di cui al diritto UE ed il principio di parità di trattamento nell’accesso all’alloggio e all’assistenza sociale a favore dei cittadini di paesi terzi lungo soggiornanti (conclusioni dell’Avvocato generale della Corte dd. 03.12.2011, causa C-571/10).

La sicurezza sociale quale ambito disciplinato dal diritto comunitario. Casi di giurisprudenza in Italia

Tribunale di Gorizia, ordinanze n. 271/2011 dd. 30.06.2011 e n. 212/2011 dd. 26.05.2011 Viola la parità di trattamento in materia di accesso alle prestazioni di assistenza sociale prevista dall’art. 11 della direttiva n. 109/2003, la normativa regionale che impone un requisito di anzianità di residenza ai fini dell’accesso al fondo locazioni e all’assegno di natalità.

Tribunale di Trieste, ordinanza n. 479 dd. 05.08.2011,Viola la parità di trattamento in materia di accesso alle prestazioni di assistenza sociale prevista dall’art. 11 della direttiva n. 109/2003, la normativa regionale che impone un requisito di anzianità di residenza ai fini dell’accesso al fondo locazioni


Norme e principi fondamentali dell’Unione europea:

Non discriminazione quale diritto fondamentale dell’UE (art. 21 Carta dei diritti fondamentali dell’UE)


Effetto “orizzontale” del principio di non – discriminazione per motivi di nazionalità, quindi non solo nei rapporti tra individui e/o società da un lato e istituzioni statuali dall’altro, ma anche nei rapporti tra privati

(Art. 18 TFUE, Art. 45 TFUE, Art. 49 TFUE)→norme formulate in termini generali e dunque non rivolte in modo particolare agli Stati membri;→norme imperative attributive di diritti ai singoli ed enuncianti libertà fondamentali, ora riconosciute dalla Carta europea dei diritti fondamentali.

(CGUE, sentenza 6 giugno 2000, Angonese c. Cassa di Risparmio di Bolzano)

La sicurezza sociale quale ambito disciplinato dal diritto comunitario Effetto “orizzontale” del principio di non – discriminazione per motivi di nazionalità

Caso di studio

Fondazione filantropica privata (ex IPAB) che eroga borse di studio e prestazioni sociali a sostegno della famiglia unicamente a cittadini italiani sulla base di un’attribuzione testamentaria.

Bilanciamento valori costituzionali: Da un lato principio di uguaglianza e pari dignità sociale delle persone (artt. 2 e 3 Cost.)Dall’altro libertà ed autonomia contrattuale (art. 41 Cost.)

Artt. 1343 e 1418 c.c.: contratto nullo quando contrario a norme imperative, all’ordine pubblico e al buon costume. Il principio di uguaglianza è norma imperativa e di ordine pubblico.

Riferimenti giurisprudenziali: Corte Cassazione, II, 15 aprile 2009, n. 8941.TAR Campania, sentenza n. 4978/2011 dd. 26.10.2011

Fino a che punto può valere il principio di non-discriminazione nell’ambito della prestazioni offerte in regime di gratuità ?

Tesi della giustificabilità della distinzione o restrizione operata nella sfera dei beneficiari quando il donante abbia un apprezzabile interesse economico o morale ad operare la distinzione o restrizione in stretta correlazione o dipendenza dalla propria natura costitutiva o dell’azione che intenda premiare (Maffeis, offerta al pubblico e divieto di discriminazione, giuffrè 2007)

La sicurezza sociale quale ambito disciplinato dal diritto comunitario Effetto “orizzontale” del principio di non – discriminazione per motivi di nazionalità

Tariffe differenziate a seconda della nazionalità nelle polizze assicurative RCA auto (penalizzazione di cittadini UE appartenenti a determinate nazionalità –primis romeni):

Violazione dell’art. 18 del TFUE dell’art. 21 c. 2 CDFUE in quanto norme applicabili anche ai rapporti tra privati (limite di diritto europeo al principio di autonomia dell’iniziativa economica privata

Diritto comunitario, prestazioni di assistenza sociale e cittadini di Paesi terzi

Parità di trattamento in materia di accesso alle prestazioni di assistenza sociale tra cittadini nazionali e cittadini stranieri titolari del permesso di soggiorno CE per lungo soggiornanti (direttiva n. 109/2003, art. 11 c. 1 lett. f, attuata in Italia con il d.lgs. n. 3/2007, artt. 9 e 9 bis d.lgs. n.286/98)


Ambiguo recepimento in Italia: “clausola generalizzata di esenzione in caso di previsione normativa difforme” (comma 12 lett. c) art. 9 d.lgs. n. 286/98)

Criterio interpretativo: la norma interna di recepimento o che comunque si situi nell’ambito del diritto comunitario deve essere interpretata in maniera conforme alla norma comunitaria. Quando l’interpretazione conforme non sia possibile per una radicale difformità della norma interna rispetto a quella comunitaria, la prima deve essere disapplicata a vantaggio della seconda.

Diritto comunitario, prestazioni di assistenza sociale e cittadini di Paesi terzi/permesso di soggiorno CE per lungo soggiornanti

Giurisprudenza: Ordinanza Tribunale di Gorizia, n. 351/10 dd. 01.10.2010;Ordinanza Tribunale di Padova, dd. 05.12.2011Ordinanza del Tribunale di Monza dd. 10.06.2011: Art. 9 d.lgs. N. 286/98 deve essere interpretato in maniera conforme al

principio di parità di trattamento di cui alla direttiva n. 109/2003 (diritto all’assegno INPS per i nuclei familiari numerosi ex art. 65 L. 448/98 spettante anche al titolare di permesso di soggiorno CE per lungo soggiornanti)

Ordinanza tribunale di Bolzano n. 379 dd. 11 giugno 2009 : “norma di cui all’art. 11 direttiva n. 109/2003 avente contenuto immediatamente precettivo suscettibile di creare effetti diretti nell’ordinamento italiano”

Diritto comunitario, prestazioni di assistenza sociale e cittadini di Paesi terzi/permesso di soggiorno CE per lungo soggiornanti

Esempi di incompatibilità tra il principio comunitario di parità di trattamento a favore dei soggiornanti di lungo periodo e la legislazione interna italiana:

Art. 65 L. 448/98 (assegno INPS ai nuclei familiari numerosi con almeno tre figli minori) (clausola di cittadinanza, italiano o di un paese membro dell’UE): discriminazione diretta;

Art. 81 d.l. n. 112/2008, convertito nella legge n. 133/2008 (c. 32) (“carta acquisti” riservata agli anziani over 65 e bambini under 3 – clausola di cittadinanza italiana ): discriminazione diretta

Art. 19 comma 18 legge n. 2/2009 (“carta bambini”: rimborso delle spese per pannolini e latte artificiale)- clausola di cittadinanza italiana): discriminazione diretta

Art. 11 comma 13 della legge n. 133/2008, che ha convertito, con modificazioni, il decreto-legge n. 112/2008, modificativo dell’art. 11 della legge n. 431/98 prevede ora per i soli cittadini stranieri (extraUE) l'accesso al Fondo nazionale per il sostegno alle abitazioni in locazione vincolato al requisito del possesso del certificato storico di residenza da almeno dieci anni nel territorio nazionale ovvero da almeno cinque anni nella medesima regione - discriminazione diretta;

Art. 20 c. 10 d.l. n. 112/2008, convertito con legge n. 133/2008 (requisito di anzianità di residenza decennale in Italia ai fini dell’accesso all’assegno sociale a partire dal 1 gennaio 2009) – discriminazione indiretta o dissimulata fondata sulla residenza

Diritto comunitario, prestazioni di assistenza sociale e cittadini di Paesi terzi/Rifugiati e titolari della protezione sussidiaria

Art. 28 direttiva n. 2004/83 dd. 29 aprile 2004: parità di trattamento con i cittadini nazionali con la finalità di scongiurare il disagio sociale (considerando n. 33)- recepimento art. 27 d.lgs. n. 251/07

Giurisprudenza: Tribunale di Milano, ordinanza 31 gennaio 2008 (indennità di accompagnamento).

Diritto comunitario, prestazioni di assistenza sociale e cittadini di Paesi terzi/rifugiati e titolari della protezione sussidiaria

Esempi di incompatibilità tra il principio comunitario di parità di trattamento a favore dei rifugiati e dei titolari di protezione sussidiaria e la legislazione interna italiana:



Art. 11 comma 13 della legge n. 133/2008, che ha convertito, con modificazioni, il decreto-legge n. 112/2008, modificativo dell’art. 11 della legge n. 431/98 prevede ora per i soli cittadini stranieri (extraUE) l'accesso al Fondo nazionale per il sostegno alle abitazioni in locazione vincolato al requisito del possesso del certificato storico di residenza da almeno dieci anni nel territorio nazionale ovvero da almeno cinque anni nella medesima regione - discriminazione diretta;


N.B. Assegno INPS nuclei numerosi:circolare n. 9 del 22 gennaio 2010 estende tale beneficio anche ai rifugiati e titolari di protezione sussidiaria.

Diritto comunitario, prestazioni di assistenza sociale e cittadini di Paesi terzi/clausola di non discriminazione in taluni Accordi euro-mediterranei

Accordi di Associazione euromediterranei tra Comunità Europea e alcuni Stati terzi

Clausola di parità di trattamento e di non discriminazione in materia di sicurezza sociale negli Accordi con Repubblica di Tunisia, Regno del Marocco e Algeria


Es. Art. 68 Accordo euromediterraneo con l’Algeria:

1....i lavoratori di cittadinanza algerina e i loro familiari conviventi godono, in materia di sicurezza sociale, di un regime caratterizzato dall'assenza di ogni discriminazione basata sulla cittadinanza rispetto ai cittadini degli Stati membri nei quali essi sono occupati.

2. Il termine "sicurezza sociale" include i settori della sicurezza sociale che concernono le prestazioni relative alla malattia e alla maternità, all'invalidità, le prestazioni di vecchiaia e per i superstiti, i benefici relativi agli infortuni sul lavoro, alle malattie professionali, al decesso, le prestazioni relative alla disoccupazione e quelle familiari".

Il successivo art. 69 specifica quali destinatari della previsione sulla parità di trattamento "i cittadini delle parti contraenti residenti o legalmente impiegati nel territorio dei rispettivi paesi ospiti", fissando dunque l'unico requisito della residenza o dell'attività lavorativa legale svolta nel territorio della parte contraente .


Art. 3-1° della Decisione n. 3/80 del Consiglio d’associazione dell’Accordo di associazione CEE-Turchia del 1963:

parità di trattamento in materia di sicurezza sociale a favore dei lavoratori turchi soggiornanti nell’Unione europea e dei loro familiari, a prescindere dalla loro nazionalità.

- La nozione di lavoratore deve essere interpretata con riferimento all’art. 1 lett. a ) del Regolamento n. 1408/71 (persona assicurata, sia pure per un solo rischio, in forza di un’assicurazione obbligatoria o facoltativa presso un regime previdenziale generale o speciale e indipendentemente dall’esistenza di un rapporto di lavoro) (CGUE, Sürül c. Germania, 4 maggio 1999)


Il principio di parità di trattamento deve essere interpretato alla stessa stregua di quanto previsto per i cittadini UE nell’ambito dell’interpretazione offerta dalla CGE: divieto di discriminazioni non solo dirette, ma anche indirette (CGE, Ozturk c. Austria, sentenza 28.04.2004, causa C-373/02).


Interpretazione del concetto di “sicurezza sociale”Trattandosi di una di una norma di diritto comunitario, il concetto deve essere

interpretato alla luce degli autonomi criteri interpretativi sviluppati dalla giurisprudenza della CGE.

→ nozione di “sicurezza sociale” intesa allo stesso modo dell’identica nozione contenuta nel Regolamento Ce n. 1408/71 (ora Reg. n. 883/2004) dunque

Non sono prestazioni contributive, ma anche assistenziali, di tipo familiare, ovvero destinate dalla tutela specifica delle persone con disabilità, comprese nell’allegato X, ma anche quelle che, pur non essendo incluse nell’allegato, corrispondono a diritti soggettivi in quanto previste dalla legislazione che ne disciplina i criteri ed i requisiti soggettivi ed oggettivi, purchè siano riferibili alle categorie di prestazioni di sicurezza sociale di cui all’art. 3 c. 1 del Regolamento n. 883/04 (dinamica espansiva della nozione di sicurezza sociale)

(Kziber, Yousfi, Hallouzi-Choho, Krid, Henia Babahenini, …)


Destinatari e beneficiari della norma sono i lavoratori legalmente residenti e i loro familiari (indipendentemente dalla loro cittadinanza). Dunque lo status di lavoratore è necessario. Per esso si intende non solo il lavoratore salariato attivo, ma anche colui che attualmente non è attivo, ma lo è stato in passato (disoccupato, pensionato, in malattia, o vittima di un incidente sul lavoro) (Mamate El Youssfi c. Belgio)


Immediata e diretta applicabilità nell’ordinamento interno degli Accordi euromediterranei, così come interpretati dalla giurisprudenza in quanto norme di diritto comunitario (primato del diritto comunitario sul diritto interno e conseguente disapplicazione delle norme interne ad esso configgenti)→

Casi di giurisprudenza favorevole in Italia: Tribunale di Genova, ordinanza 3 giugno 2009, Ahmed CHAWQUI c. INPS

(assegno di invalidità)Tribunale di Verona, ordinanza 14 gennaio 2010, n. 745/09 (indennità

speciale per i ciechi)Corte di Appello di Torino, sentenza n. 1273/2007 dd. 14.11.2007

(indennità di accompagnamento)Tribunale di Tivoli, ordinanza dd. 15.11.2011 (assegno di maternità

comunale)Tribunale di Perugia, sentenza n. 825/2011 dd. 28.10.2011 (pensione di

invalidità)


Casi di giurisprudenza sfavorevole:Cassazione, sez. lavoro, sentenza n. 24278 dd. 29.09.2008 (assegno

famiglie numerose art. 65 l. 448/98) erronea interpretazione della nozione di sicurezza sociale secondo le categorie dell’ordinamento interno italiano e non secondo l’’autonoma definizione del diritto comunitario

…ma …revirement

Cassazione, sentenza n. 17966/20911 dd.01.09.2011 (pensione di invalidità): corretta applicazione della giurisprudenza CGE: “non sovrapposizione tra concetto comunitario di sicurezza sociale e concetto nazionale di previdenza sociale”


Esempi di incompatibilità tra il principio di parità di trattamento in materia di sicurezza sociale a favore dei destinatari delle norme di cui agli accordi euromediterranei e la legislazione interna italiana:

Art. 80 c. 19 L. n. 388/2000 (carta di soggiorno o permesso di soggiorno CE lungo soggiornanti come requisito di accesso all’assegno sociale e alle prestazioni di assistenza sociale che costituiscono diritti soggettivi ai sensi della legislazione vigente)*

Art. 41 d.lgs. n. 286/98 (accesso alle prestazioni di assistenza sociale vincolato al possesso di un permesso di soggiorno della durata di almeno un anno) qualora tali prestazioni non abbiano una caratteristica generale, ma possano ricollegarsi ad una delle categorie della “sicurezza sociale” elencate nell’art. 4.1 del Regolamento n. 1408/71 (ad es. prestazioni familiari)

Art. 74 d.lgs. 151/2001 (assegno di maternità di base per ogni figlio nato in nuclei familiari in condizioni di disagio economico) (accesso per le donne extracomunitarie riservato alle titolari di permesso di soggiorno CE per lungo soggiornanti)*

Art. 65 L. 448/98 (assegno INPS ai nuclei familiari numerosi con almeno tre figli minori) (clausola di cittadinanza, italiano o di un paese membro dell’UE): discriminazione diretta;





La clausola di parità di trattamento prescinde dalla natura del titolo di soggiorno e dal diverso consolidamento del soggiorno del lavoratore straniero o del suo familiare nel Paese membro→

Non sono ammesse distinzioni tra lavoratori regolarmente residenti con titoli di soggiorno temporanei e lavoratori con titoli di soggiorno di lunga durata o permanenti

(CGE, 4 maggio 1999, Sürül c. Germania, C-262/96)


Art. 9 della Decisione n. 1/80 del Consiglio d’associazione dell’Accordo di associazione CEE-Turchia del 1963:

Parità di trattamento in materia di accesso all’istruzione, al tirocinio, alla formazione professionale e ai vantaggi stabiliti in materia dalla legislazione nazionale per i figli di lavoratori turchi regolarmente residenti con i loro genitori*

*clausola di residenza interpretata dalla CGUE come non impeditiva all’erogazione di un aiuto finanziario per gli studi universitari compiuti all’estero dal figlio di un lavoratore turco residente in Germania, quando il primo già risiedeva assieme al genitore prima di aver iniziato l’insegnamento superiore, nel momento in cui tale aiuto può essere concesso in una situazione analoga allo studente nazionale (Gürol c. Germania, sentenza 7 luglio 2005, C-374/03).


Il principio di parità di trattamento contenuto negli strumenti di diritto europeo riferiti a cittadini di Paesi terzi non membri UE deve essere interpretato allo stesso modo dell’analogo principio previsto per i cittadini dell’UE, incluso dunque il divieto di discriminazioni indirette ?

Giurisprudenza CGE: dipende in particolare dallo scopo perseguito da ciascuna di tale disposizioni nel suo ambito specifico (ad es. sentenza B. Pokrzeptowicz-Meyer c. Germania, 29 gennaio 2002, causa C-162/00, paragrafo 33)….quindi….

considerando n. 4 alla direttiva europea n. 109/2003 (lungo soggiornanti), si legge che finalità della direttiva medesima è l’integrazione dei cittadini di Paesi terzi stabilitisi a titolo duraturo, la quale costituisce un elemento cardine per la promozione della coesione economica e sociale e dunque un obiettivo fondamentale dell’Unione europea medesima.

NON VI SONO RAGIONI PER SOSTENERE CHE NELL’INTERPRETAZIONE DEL PRINCIPIO DI PARITA’ DI TRATTAMENTO CONTENUTO NELLA DIRETTIVA N. 109/2003 NON SI DEBBA INCLUDERE I DIVIETI DI DISCRIMINAZIONI INDIRETTE O DISSIMULATE FONDATE AD ES. SULL’ANZIANITA’ DI RESIDENZA.

Il principio di non discriminazione nel diritto internazionale pattizio

Alcune norme di diritto internazionale riguardante la protezione sociale si reggono su un principio di universalità, facendo parte del sistema internazionale dei diritti umani:

- Convenzione ONU di New York sui diritti del fanciullo (artt. 26 e 27 in combinato disposto con l’art. 2: divieto di discriminazione dei fanciulli in relazione ad uno status dei genitori);

- Convenzione ONU sui diritti delle persone con disabilità (sottoscritta dall’Italia il 30 marzo 2007 e ratificata con legge 3.3.09): diritto alla protezione delle persone con disabilità da qualsiasi discriminazione qualunque ne sia il fondamento (art. 5), anche in relazione al diritto a raggiungere adeguati livelli di vita e di protezione sociale (art. 28).→

Il principio di non discriminazione nel diritto internazionale pattizio/ principio di universalità-Convenzione ONU sui diritti persone con disabilità

- Corte Costituzionale, ordinanza n. 285 dd. 2.11.2009 e ordinanza n. 329 dd. 16.12.2011: l'indennità di frequenza, di cui alla legge n. 289/90, va erogata a tutti i minori stranieri invalidi regolarmente soggiornanti e non solo a quelli titolari di carta di soggiorno.

Principio: le prestazioni assistenziali che presuppongono gravi infermità mirano a realizzare il diritto alla salute quale diritto umano fondamentale. Tale principio di parità di trattamento ha una valenza ulteriore nell'ordinamento italiano dopo l'entrata in vigore della Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti delle persone con disabilità, siglata a New York il 13 dicembre 2006 e ratificata con la legge 3 marzo 2009, n. 18. La Convenzione infatti afferma il principio dell'universalità dei diritti spettanti a tutte le persone con disabilità, senza discriminazioni, qualunque ne sia il loro fondamento (art. 5), con particolare riferimento ed attenzione verso i minori con disabilità (art. 7).

→ quando venga previsto un intervento o una misura a favore delle persone disabili, volte a realizzare gli obiettivi della Convenzione, questo non potrà avere un carattere discriminatorio all’interno della popolazione disabile.

→ l’indennità di frequenza è un beneficio sociale che coinvolge beni e valori di primario risalto nel quadro dei diritti fondamentali della persona: dalla tutela dell’infanzia e della salute, alla salvaguardia delle condizioni accettabili di vita, non solo economiche, per il contesto familiare in cui il minore disabile si trova inserito, alle esigenze di agevolare la futura inclusione sociale e lavorativa del minore disabile.

Giurisprudenza di merito: Corte di Appello di Torino, sentenza 27 novembre 2009; Tribunale di Montepulciano, sentenza 17 febbraio 2011 (contro Corte di Appello di Firenze 27.01.2009 )


Una disparità di trattamento in relazione ad una categoria protetta dal diritto internazionale costituisce una discriminazione illegittima e vietata se non è sorretta da una “giustificazione obiettiva e ragionevole”. La disparità di trattamento ha una giustificazione obiettiva e ragionevole quando persegue uno “scopo legittimo” ed è “proporzionata” e dunque strettamente necessaria rispetto allo scopo perseguito. (interpretazione clausola generale di non discriminazione di cui all’art. 26 Patto internazionale sui diritti civili e politici; di cui all’art. 2 c. 2 Patto internazionale sui diritti economici, sociali e culturali – General Comment n. 20 all’art. 2.2. del Comitato ONU per i diritti economici, sociali e culturali, 25 maggio 2009; Raccomandazione n. 30 CERD; di cui all’art. 14 della CEDU – giurisprudenza della Corte di Strasburgo)

Dunque il principio di non discriminazione costituirebbe una norma di diritto internazionale generalmente riconosciuta o norma di diritto consuetudinario o principio comune alle nazioni civili (norma di jus cogens)


General Comment n. 20 all’art. 2.2. del Comitato ONU per i diritti economici, sociali e culturali, 25 maggio 2009: considerazioni di bilancio e di risparmio sulla spesa pubblica non costituiscono una obiettiva e ragionevole giustificazione di disparità di trattamento basate su uno dei criteri previsti dalla Convenzione, a meno che ogni sforzo sia stato compiuto, in via prioritaria, per usare tutte le risorse a disposizione dello Stato contraente al fine di affrontare ed eliminare la discriminazione (punto 13).


Parità di trattamento e divieto di discriminazione in materia di prestazioni di assistenza sociale nella giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’Uomo:

Art. 14 (divieto di discriminazione nel quadro dei diritti riconosciuti dalla Convenzione) in combinato disposto con l’art. 1 del Protocollo n. 1 alla Convenzione riguardante la tutela dei diritti “patrimoniali”.

Il principio di non discriminazione nel diritto internazionale pattizio/giurisprudenza CEDU

In mancanza di una giustificazione obiettiva e ragionevole una prestazione sociale, anche di tipo “non contributivo”, non può essere riservata unicamente ai cittadini nazionali, discriminando quelli stranieri. Sebbene venga lasciato agli Stati contraenti un certo margine di discrezionalità nel valutare l’esistenza di situazioni di fatto differenti che possano giustificare una disparità di trattamento, in una società democratica, solo considerazioni assai fondate e pregnanti possono far ritenere conformi alla CEDU differenze di trattamento esclusivamente fondate sulla nazionalità.

Si vedano le sentenze CEDU, Gaygusuz c. Austria, sent. 16 settembre 1996 relativa ad un assegno di urgenza versato ai disoccupati che hanno cessato l’indennizzo ordinario, e finanziato dai fondi pubblici; Petrovic c. Austria, sent. 27 marzo 1998, relativa all’assegno per congedo parentale di cui alla normativa austriaca anteriore al 1989; Wessels-Bergevoet c. Olanda, sent. 4 giugno 2002 relativa al diritto ad una pensione di vecchiaia in favore delle donne coniugate; Willis c. Regno Unito, sent. 11 giugno 2002,relativa ad una prestazione forfetaria per vedove e un assegno alle madri vedove versato per il periodo di custodia dei figli; Azinas c. Cipro, sent. 20 giugno 2002,relativa agli effetti di una misura sanzionatoria comportante la decadenza dal diritto alle pensione di vecchiaia e/o altre prestazioni previdenziali; Koua Poirrez c. Francia, sent. 30 settembre 2003, relativa all’assegno per i minorati adulti.

→

Il principio di non discriminazione nel diritto internazionale pattizio/giurisprudenza CEDU

In linea di principio, differenze tra cittadini nazionali e stranieri nella fruizione di prestazioni di assistenza sociale non devono essere previste e ogni disparità di trattamento è, fino a prova contraria, illegittima. Considerazioni molto fondate e pregnanti fondate sul conseguimento di un fine legittimo di pubblica utilità e sulla proporzionalità tra fini conseguiti e mezzi impiegati sono indispensabili per legittimare una disparità di trattamento basata sulla nazionalità.

Non costituisce una giustificazione obiettiva e ragionevole l’asserita necessità di equilibrare le spese di welfare con le risorse disponibili, restringendo conseguentemente la platea dei destinatari in ragione della cittadinanza (Koua Poirrez), o l’asserzione di una “speciale responsabilità” dello Stato nei confronti dei propri cittadini che implicherebbe un principio di preferenzialità ( in Gaygusuz ).

Il principio di non discriminazione nel diritto internazionale pattizio / criterio dell’obiettività e ragionevolezza di una disparità di trattamento

Riguardo ad un paniere di diritti umani fondamentali e di prestazioni assistenziali essenziali e urgenti, la regolarità del soggiorno dello straniero non è certo un criterio obiettivo e ragionevole di distinzione → estensione della fruizione di tali diritti e delle conseguenti prestazioni anche ai migranti irregolari (art. 2 comma 1 d.lgs. n. 286/98; general comment n. 20 comitato ONU, punto 30);

Al di fuori di tale paniere di diritti e prestazioni essenziali, la regolarità del soggiorno dello straniero può costituire un criterio legittimo di distinzione;


La Corte europea dei diritti dell’Uomo non sembra orientata a riconoscere un carattere di ragionevolezza e obiettività alle differenze di trattamento nella fruizione di prestazioni sociali di natura familiare (promosse cioè con l’intento di difendere la vita familiare) fondate sul diverso grado di consolidamento del soggiorno regolare dello straniero (Okpisz c. Germany 25.10.2005; Niedzwiecki c. Germany 25.10.2005).

Tale posizione della CEDU è stata influenzata esplicitamente dal riferimento allo standard giuridico nazionale tedesco, in quanto la stessa corte costituzionale federale tedesca si era già espressa in precedenza per l’irragionevolezza della disparità di trattamento nella fruizione di prestazioni sociali destinate alla tutela dei minori e della famiglia a seconda del diverso grado di consolidamento del permesso di soggiorno dello straniero. Lo stesso ragionamento ora vale nel caso italiano dopo le sentenza della Corte Cost. italiana n. 40/2011 e 61/2011.

La Corte europea dei diritti dell’Uomo non ha riconosciuto pertinente il criterio di nazionalità (cittadinanza) risultante nell’esclusione dei cittadini stranieri da prestazioni volte a tutelare le famiglie numerose, nel momento in cui tale esclusione era motivata da ragioni di politica demografica, sulla base del ragionamento secondo cui gli stranieri, sebbene regolarmente soggiornanti, potrebbero essere in ogni momento costretti a lasciare il paese, e dunque non potrebbero contribuire al bilanciamento del deficit demografico (sentenza Fawsie c. Grecia, 28.10.2010)


Principio di eguaglianza, e criterio di obiettività e ragionevolezza di un criterio distintivo di nazionalità nella giurisprudenza costituzionale italiana:

Sentenza n. 432/2005 (illegittimità costituzionale della legge della Regione Lombardia sul trasporto pubblico regionale e locale, circolazione gratuita sui mezzi pubblici delle persone invalide civili residenti sul territorio regionale purchè di cittadinanza italiana o comunitaria): ragionevolezza della distinzione deve essere coerente con la finalità della norma.

Sentenza n. 40/2011 (illegittimità costituzionale della norma della Regione FVG sull’accesso al sistema integrato dei servizi sociale che aveva introdotto un requisito di cittadinanza e di anzianità di residenza)


Altre norme di diritto internazionale pattizio contenenti principi di parità di trattamento in materia di diritti sociali e sicurezza sociale:

- Art. 10 Convenzione OIL n. 143/1975, di cui si fa espresso riferimento all’art. 2 c. 3 d.lgs. n. 286/98 (per cui potrebbe ritenersi che tale norma sia in grado di fondare situazioni soggettive a favore dei lavoratori migranti regolarmente soggiornanti)

- Art. 6 Convenzione OIL n. 97/1949: obbligo dello Stato di garantire agli immigrati legalmente soggiornanti il trattamento nazionale riguardante l’accesso all’alloggio.

- Carta Sociale europea proclama il diritto all’assistenza sociale per tutte le persone sprovviste di mezzi sufficienti (art. 16), così come l’obbligo dello Stato di assicurare l’esercizio effettivo di tutte le persone al diritto all’alloggio (art. 31), senza discriminazioni (art. E parte V). (ne deriva un’obbligazione degli Stati contraenti a garantire la parità di trattamento tra lavoratori migranti e nazionali (Comitato europeo dei diritti sociali, decisione FEANTSA c. Francia 5.12.2007 in materia di alloggio; Conclusione XIV -1 – 05.01.1998 in materia di prestazioni di assistenza sociale)

La legislazione nazionale in materia di accesso degli stranieri all’abitazione e alle prestazioni di assistenza sociale

L’accesso all’abitazione

Art. 40 c. 6 d.lgs. n. 286/98:Parità di trattamento con i cittadini italiani nell’accesso agli alloggi di e.r.p.,

servizi di intermediazione immobiliare delle agenzie sociali, credito agevolato in materia di prima casa

A favore di:a) Stranieri titolari di carta di soggiorno ;b) Stranieri titolari di pds di durata almeno biennale e che esercitano

attività lavorativa (titolari di contratto di lavoro a tempo indeterminato);

c) Titolari dello status di rifugiato e della protezione sussidiaria (Art. 29 d.lgs. n. 251/2007 (attuazione della direttiva 2004/83/CE)


Rapporti tra normativa nazionale e regionale.Art. 1.4 d.lgs. n. 286/98: norme del T.U. costituiscono principi

fondamentali ai sensi dell’art. 117 Cost. (per le Regioni a Statuto speciale hanno il valore di norme fondamentali di riforma economico-sociale).

Con la legge di riforma costituzionale n. 3/2001, l’art. 117 Cost. sulla ripartizione della potestà legislativa non contempla più la nozione di norme che costituiscono principi fondamentali, bensì di norme che attengono alla determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali da garantirsi su tutto il territorio nazionale, che rimangono entro la potestà esclusiva dello Stato; d’altro canto l’edilizia residenziale pubblica fa parte della competenza residuale delle Regioni→


Se da un lato le Regioni hanno potestà legislativa esclusiva in materia di e.r.p. (Corte Cost., sent. n. 94/2007 e ord. 32/2008), la potestà legislativa esclusiva dello Stato in materia di immigrazione e condizione giuridica dello straniero (art. 117 c. 2 lett. b) e di determinazione dei livelli essenziali attinenti i diritti sociali e civili (lett. m), si potrebbe ritenere che le norme fissate dall’art. 40.c. 6 e dall’art. 41 del T.U. costituiscano una sorta di standard, di minus vincolante anche per la legislazione regionale (sotto questo profilo non condivisibile l’ord. Corte Cost. n. 32/2008)

→ le Regioni potranno eventualmente prevedere un trattamento più favorevole per lo straniero, ma non un trattamento più sfavorevole.

→la potestà legislativa delle Regioni resta comunque vincolata dal rispetto dei diritti fondamentali e dei vincoli costituzionali, da quelli derivanti dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali derivanti dagli strumenti del diritto internazionale pattizio (art. 117 Cost.)


Limiti e possibilità delle legislazioni regionali

Legittimità di una legislazione regionale in materia di accesso degli stranieri agli alloggi di e.r.p. più favorevole rispetto alla norma nazionale

(es. Legge regionale Emilia Romagna n. 5/2004 art. 10: straniero regolarmente soggiornante, Corte Cost., sent. n. 394/2004, Corte Cost., sent. n. 50/2008: competenza esclusiva statuale in materia di immigrazione si identifica soltanto con la programmazione dei flussi di ingresso e la disciplina in senso stretto del soggiorno sul territorio nazionale)


Limiti e possibilità della legislazione regionale

Illegittimità di discipline regionali che limitino direttamente o indirettamente l’accesso agli alloggi ERP da parte di stranieri (comunitari o extracomunitari)

Discriminazioni dirette:Legge Regione Veneto: requisito aggiuntivo della condizione di reciprocità o dello

svolgimento attività lavorativaLegge Regione Piemonte: requisito aggiuntivo per gli stranieri extracee dell’attività

di lavoro da almeno tre anni.Legge Regione Sardegna: quota del 10% assegnata agli stranieri purchè residenti

nel comune interessato da almeno 5 anni.Legge Regioni Sicilia, Molise: straniero extracee assoggettato alla condizione di

reciprocità.

Procedura preliminare di infrazione del diritto UE promossa dalla Commissione europea nei confronti dell’Italia con riferimento alla legislazione regionale del FVG e della delibera del Comune di Verona (lettera messa in mora 7 aprile 2011, proc. n. 2009/2001)

L’accesso all’abitazioneLimiti e possibilità della legislazione regionale

Illegittimità di discipline regionali che limitino direttamente o indirettamente l’accesso agli alloggi ERP da parte di stranieri (comunitari o extracomunitari)

Possibili discriminazioni indirette fondate sul criterio di anzianità di residenza:

a) Quale requisito per l’ammissione al beneficioEs. Legge regionale F.V.G.: due anni sul territorio regionale (per tutti) e

cinque anni su quello nazionale (per stranieri extracee) Legge regionale Lombardia: cinque anni sul territorio regionale(ma dichiarata legittima e non in contrasto con la Cost. dalla Corte Cost,

sent. n. 32/2008 e TAR Lombardia, sent. n. 5988/2010)b) Quale preferenza nell’attribuzione dei punteggi in graduatorieEs. Legge regionale Liguria (a seconda dell’anzianità di residenza o

attività lavorativa nel Comune)


Lo stesso standard fissato dall’art. 40. c. 6 appare di dubbia costituzionalità in quanto crea una disparità di trattamento anche all’interno della popolazione degli stranieri regolarmente soggiornanti che non appare ragionevole, e legittima, anche alla luce degli standard internazionali.

(TAR Lombardia, ordinanza n. 23/2009)TAR Emilia Romagna, sede di Parma, sentenza 25.11.2004 n. 767:

interpretazione estensiva e costituzionalmente orientata dell’art. 40 c. 6 alla luce degli obblighi internazionali scaturenti in particolare dall’art. 6 Conv. OIL 97/1949 (anche pds di durata inferiore e reddito proveniente da fonte lecita e funzionalmente connesso ad attività lavorativa: rendita INAIL)

Sentenza Corte Cost. n. 306/2008: requisito di stabile residenza può essere ragionevolmente richiesto allo straniero per godere dei diritti sociali in condizioni di parità con il cittadino nazionale, al fine di dimostrare l’esistenza di un collegamento significativo con la collettività nazionale.


Agevolazioni all’accesso all’alloggio in locazione per i ceti meno abbienti:

Fondo nazionale per il sostegno alle abitazioni in locazione

Modifica delle condizioni di accesso a tale fondo intervenuta con il comma 13 dell’art. 11 della legge n. 133/2008:

Per i soli stranieri extracomunitari richiesto il requisito della residenza decennale sul territorio nazionale ovvero quinquennale nella medesima regione.

L’accesso all’abitazione. L’assai dubbia legittimità costituzionale dell’art. 13 c.11 l. n. 133/2008 (Fondo per il sostegno alle locazioni)

La norma della legge n. 133/2008 è in violazione del diritto comunitario con riferimento alle seguenti categorie di cittadini di paesi terzi:

a) famigliari di cittadini dell’Unione Europea regolarmente soggiornanti (art. 24 direttiva 2004/38/CE, recepita in Italia con d.lgs. n. 30/2007; b) titolari di permesso di soggiorno CE per lungo soggiornanti (art. 11 direttiva 2003/109/CE, recepita in Italia con d.lgs. n. 3/2007); c) rifugiati politici e titolari della protezione sussidiaria (art. 28 direttiva 2004/83/CE, recepita in Italia con d.lgs. n. 251/2007);


La norma della legge n. 133/2008 è in violazione delle seguenti norme di diritto internazionale pattizio e come tale si pone in contrasto con l’art. 117 Cost.:

a) Art. 10 Convenzione OIL n. 143/75; Art. 6 lett. a) Convenzione OIL n. 97/1949 (lavoratori extracomunitari regolarmente soggiornanti)

b) Convenzione europea dei diritti dell’Uomo (Art. 14 in connessione con art. 1 protocollo addizionale n. 1);

c) Carta sociale europea (art. 31)d) Convenzione internazionale per l’eliminazione di ogni forma

di discriminazione razziale (art. 5)e) Patto internazionale sui diritti economici, sociali e culturali

(art. 11 c. 1).


Illegittimità costituzionale in relazione ai criteri di uguaglianza e ragionevolezza

Una disparità di trattamento tra nazionali e stranieri nell’accesso a prestazioni sociale volte ad agevolare l’integrazione sociale e l’accesso all’abitazione quale diritto fondamentale per essere legittima deve essere fondata sull’esigenza di conseguire un fine legittimo di pubblica utilità e deve rispondere a requisiti di proporzionalità.

Collegamento significativo dello straniero con il territorio è un requisito legittimo fintantochè risponde all’esigenza di non disperdere le prestazioni sociali o servizi assegnandole a persone che poi, per l’insufficiente radicamento sociale, decidano eventualmente di lasciare il paese.

In tale caso tuttavia, un requisito di residenza così lungo è palesemente irragionevole perché vanifica la logica stessa dell’intervento assistenziale, cioè quella di favorire una società inclusiva mediante l’accesso all’abitazione a condizioni inferiori a quelle di mercato per le categorie sociali meno abbienti e più bisognose; e sono proprio i lavoratori migranti ad averne maggiore bisogno nei primi anni della loro esperienza migratoria. Inoltre proprio perché la prestazione viene erogata a posteriori in relazioni a spese per la locazione sostenute nell’anno precedente non vale qui certo il ragionamento del rischio della dispersione delle risorse a favore di chi poi non ne usufruisca effettivamente. → illegittimità costituzionale per violazione dei principi di eguaglianza e ragionevolezza in relazione alle finalità dell’intervento assistenziale cui la norma si riferisce (criteri della sentenza Corte Cost. n. 432/2005, Corte Cost. n. 40/2011; sul diritto sociale all’abitazione quale diritto fondamentale sent. Corte Cost. n. 61/2011)

La legislazione nazionale in materia di accesso degli stranieri alle prestazioni di assistenza sociale

Art. 41 T.U. immigrazione:

Principio di parità di trattamento con i cittadini italiani a favore degli stranieri titolari di carta di soggiorno e di pds di durata di almeno un anno.


Progressiva erosione di tale principio di parità di trattamento nella legislazione successiva:

- Reddito minimo inserimento (sperimentazione dei comuni) – d.lgs. n. 237/98, legge n. 449/97 – anzianità di residenza;

- Assegno di maternità – legge n. 488/1999 poi trasfusa nell’art. 74 d.lgs. n. 151/2001– limitazione alle donne titolari di carta di soggiorno e rifugiati (messaggio INPS n. 12712 dd. 21.05.07)

- Assegno per i nuclei familiari numerosi – legge n. 488/1999 – esclusione totale dei cittadini di Paesi terzi (tranne rifugiati e tit. di protezione sussidiaria: circ. INPS n. 9 22.01.2010)

- Art. 80 c. 19 legge n. 388/2000: accesso all’assegno sociale e alle provvidenze economiche che costituiscono diritti soggettivi in base alla legislazione vigente in materia di servizi sociali subordinato al requisito del possesso della carta di soggiorno.*


Interpretazione dell’art. 80 c. 19 legge n. 388/2000 (ratione materiae)

Tribunale di Verona, ordinanza 22.05.2006;Tribunale di Biella, ordinanza 02.01.2007.Norma troverebbe applicazione con riferimento

all’assegno sociale e ai servizi e contributi di assistenza locale gestiti localmente e discrezionalmente a livello territoriale .

Interpretazione minoritaria della giurisprudenza e non condivisa in dottrina.


L’assegno sociale (legge n. 335/1995).Innovazione apportata dall’art. 20 c. 10 d.l. 112/2008,

convertito in legge n. 133/2008:Ulteriore requisito del soggiorno legale e continuativo

per almeno dieci anni, in vigore dal 1 gennaio 2009 (circolare INPS n. 105 dd. 02.12.2008)→

DISCRIMINAZIONE INDIRETTA O DISSIMULATA Profili di contrasto con il diritto comunitario e con le norme di diritto internazionale pattizio, nonché con i principi di uguaglianza e ragionevolezza.

La legislazione nazionale in materia di accesso degli stranieri alle prestazioni di assistenza sociale. Art. 80 c. 19 L. n. 388/2000

Ambito di applicazione dell’art. 80 c. 19 l. n. 388/2000: Strumenti di welfare generali che nel nostro ordinamento costituiscono prestazioni assistenziali non contributive aventi natura di diritti soggettivi:

-Prestazioni di invalidità civile (artt. 12 e 13 l. 118/1971)a) Pensione di invalidità (art. 12)b) Assegno mensile (art. 13)Le due prestazioni si trasformano nell’assegno sociale al compimento del

65° anno di età → incoerenza e cortocircuito normativo dopo l’entrata in vigore della legge n. 133/2008.

c) Indennità di accompagnamento (legge 11.02.1980 n. 18)d) Indennità di frequenza a favore dei minori invalidi (legge n. 289/90)d) Prestazioni per i ciechi civili (legge n. 6/1962 e succ. modifiche)

La legislazione nazionale in materia di accesso degli stranieri alle prestazioni di assistenza sociale. Art. 80 c. 19 L. n. 388/2000. Giurisprudenza costituzionale

Due questioni principali dopo l’entrata in vigore della legge n. 388/2000:

a) Irretroattività o meno della normativa;

b) Legittimità costituzionale o meno della disparità di trattamento all’interno della popolazione degli stranieri regolarmente soggiornanti (tra rispettivamente titolari di carta di soggiorno e di pds)

La legislazione nazionale in materia di accesso degli stranieri alle prestazioni di assistenza sociale. Art. 80 c. 19 L. n. 388/2000

Irretroattività della norma

(Corte di Cassazione, sez. lavoro n. 16415 dd. 04.08.2005; Corte Costituzionale, sentenza n. 324/2006)


Illegittimità costituzionale:(Sentenze n. 306/2008, 11/2009, ordinanza n.

285/2009)Con riferimento al solo requisito reddituale in

quanto illogico e irrazionale rispetto alle finalità della tutela del diritto fondamentale alla salute, e rispetto all’accesso a quelle prestazioni vincolate anch’esse da un requisito reddituale (circolo vizioso)


Riguardo al requisito di residenza quinquennale la Corte è invece sembrata inizialmente evasiva e ambigua.

Requisito del titolo di soggiorno che dimostri il carattere non episodico e di breve durata

Quale ???Il richiamo alla distinzione di cui all’art. 2 del T.U.

immigrazione (stranieri temporaneamente presenti e quelli legalmente soggiornanti) sarebbe coerente con gli obblighi scaturenti dalle norme del diritto internazionale pattizio?


Qualora le prestazioni assistenziali si riferiscano al soddisfacimento di diritti fondamentali quali quello alla salute, tanto più con riferimento a situazioni tutelate da Convenzione internazionali quali quella sulla tutela delle persone con disabilità, è vietata ogni discriminazione nei confronti degli stranieri legalmente soggiornanti nello Stato in virtù della necessaria ed immediata applicazione nell’ordinamento delle norme di diritto internazionale internazionalmente riconosciute e del principio di non discriminazione quale norma di jus cogens (Corte Costituzionale, n. 306/2008)→


Quando la prestazione sia volta a consentire il concreto soddisfacimento dei "bisogni primari" inerenti alla stessa tutela della persona, mirando ad es, a fornire alla persona un minimo di "sostentamento”, ovvero alla salvaguardia delle condizioni accettabili di vita, non solo economiche, per il contesto familiare in cui il minore disabile si trova inserito, e alle esigenze di agevolare la futura inclusione sociale e lavorativa del minore disabile, essa costituisce certamente un diritto fondamentale ed in quanto tale spettante a tutti ( Corte Costituzionale, sentenza n. 187/2010: assegno di invalidità; sent. n. 329/2011: indennità di frequenza).


E’ contraria ai principi costituzionali di uguaglianza e ragionevolezza una normativa che escluda dai benefici sociali su base di nazionalità, o di anzianità di residenza, in quanto tale criteri determinano delle distinzioni arbitrarie in relazione alla natura e agli scopi dei benefici sociali previsti, volti ad affrontare situazioni di bisogno e di disagio riferibili direttamente alla persona in quanto tale. Proprio dunque la natura e le funzioni dei benefici sociali, fa sì che non possano essere tollerate distinzioni fondate sulla cittadinanza o su particolari tipologie di residenza, nel momento in cui l’applicazione di tali requisiti finirebbe proprio per escludere i soggetti più esposti alle condizioni di bisogno e di disagio dal sistema di prestazioni e di servizi che deve invece perseguire finalità eminentemente sociali e di integrazione.

[Corte Costituzionale n. 40/2011 – legislazione regionale del FVG sull’accesso al sistema integrato regionale dei servizi sociali]


La norma richiamata (art. 80 c. 19 l. n. 388/2000) è stata oggetto di quattro pronunce di illegittimità costituzionale (n. 306/2008, 11/2009, 187/2010, 329/2011), che pertanto assumono una valenza generale ed immanente nel sistema di attribuzione delle provvidenze sociali ai cittadini stranieri.

Il ragionamento fatto dalla Corte nella sentenza n. 306/2008, secondo il quale il legislatore può subordinare, non irragionevolmente, l'erogazione di determinate prestazioni, non dirette e rimediare a gravi situazioni di urgenza, alla circostanza che il titolo di soggiorno ne dimostri il carattere non episodico e non di breve durata, non deve significare che allo straniero debba essere richiesto uno specifico titolo di soggiorno quale la carta di soggiorno o permesso CE per lungo soggiornanti quale condizione per la fruizione delle prestazioni perchè ciò equivarrebbe ad una condizione restrittiva in senso diametralmente opposto a quanto indicato dalla Corte costituzionale medesima.

[sentenza Corte Costituzionale n. 61/2011 dd. 21.02.2011]


Interpretazione costituzionalmente orientata→ordine del giudice all’INPS di pagare la prestazione, senza remissione di nuova questione alla Consulta (Tribunale di Ravenna, ordinanza 01.10.2008, Tribunale di Bari, ordinanza 18.05.2009, Tribunale di Genova, ordinanza 5.03.2010; Tribunale di Montepulciano, sentenza n. 27/2010 dd. 22.12.2010; Tribunale di Pisa, sentenza dd. 27.09.2010; Corte di Cassazione n. 14733/2011)


Alla luce dei principi enunciati dalle sentenze della Corte n. 432/2005, 187/2010, 40/2011, 329/2011 si ritiene che la seguente normativa nazionale riguardante gli istituti di welfare sia suscettibile di illegittimità costituzionale:

Art. 74 d.lgs. 151/2001 (assegno di maternità di base per ogni figlio nato in nuclei familiari in condizioni di disagio economico) (accesso per le donne extracomunitarie riservato alle titolari di permesso di soggiorno CE per lungo soggiornanti)*

Art. 65 L. 448/98 (assegno INPS ai nuclei familiari numerosi con almeno tre figli minori) (clausola di cittadinanza, italiano o di un paese membro dell’UE): discriminazione diretta;*




*Si rammenta che la legge quadro 328 del 2000 (legge quadro per la realizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali), all'art 22, definisce le aree degli interventi che costituiscono il livello essenziale delle prestazioni sociali erogabili sotto forma di beni e servizi. Tali aree, per quello che interessa in questa sede sono individuate:

nelle misure di contrasto alla povertà e di sostegno al reddito (lettera a) art 22 comma 2) tra le quali rientra certamente l'assegno di maternità di base che viene erogato alle donne inserite in nuclei familiari con livelli di reddito non superiori a determinati standard;

nelle misure per il sostegno delle responsabilità familiari,incluse le prestazioni come l’assegno di maternità di base e l’assegno per i nuclei familiari numerosi (art. 16) .

I diritti sociali dei cittadini stranieri e laccesso alle prestazioni sociali A cura di Walter...

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