PARTE 1LA GENESI DEL SISTEMA DELLE TUTELE NEI CONFRONTI DELLA P.A.

CAPITOLO 1:LA FORMAZIONE DEL SISTEMA

Sezione prima: La scelta giurisdizionale

1. Labolizione dei Tribunali ordinari del contenzioso amministrativoNel 1861, con lUnit dItalia, il Parlamento unific la legislazione amministrativa, per dare maggiore tutela ai cittadini nei confronti della PA. Prima dellUnit dItalia (1861) la tutela dei cittadini era affidata al CONTENZIOSOAMMINISTRATIVO (sul modello del sistema francese), non essendo ancora concepibile che lamministrazione potesse essere portata davanti ad un giudice da un singolo cittadino. I tribunali del contenzioso amministrativo erano organi collegiali con natura amministrativa, con prerogative di minima indipendenza perch sotto la diretta direzione dellesecutivo.Tuttavia in Europa gi la Costituzione Belga del 1831 aveva proposto un modello alternativo: le controversie con lamministrazione erano devolute al giudice ordinario. Sulla base di un nuovo modello che prendeva il nome di costituzionalismo liberale, si chiedeva labolizione del contenzioso e laffermazione di una giurisdizione unica.Successivamente alla terza guerra di indipendenza contro lImpero austro-ungarico, fu promulgata la L. 2248/1865 di UNIFICAZIONE AMMINISTRATIVA.Allegato D: disciplinava il Consiglio di StatoAllegato E: si occupava del contenzioso amministrativo:Art.1: abolizione dei tribunali ordinari del contenzioso amministrativoArt.2: tutte le cause per le contravvenzioni e tutte le materie nelle quali si facesse questione di un diritto civile e politico, erano deferite al giudice ordinarioNellespressione diritto civile e politico erano ricompresi tutti i diritti soggetti vantati dai cittadini nei confronti della PA

2. I tratti essenziali della riforma del 1865Art.4: il giudice non poteva annullare i provvedimenti amministrativi, ma eventualmente solo disapplicarli. Vi era inoltre lobbligo per lamministrazione di conformarsi alla decisione giurisdizionale (ma allinizio non vi era comunque alcuna sanzione in caso di inosservanza).Tuttavia tale riforma si riferiva solo a diritti soggettivi: fuori dallambito di applicazione della giurisdizione, erano rimaste dunque molto controversie.Inoltre con labolizione dei tribunali del contenzioso amministrativo, tali controversie erano risolte solo con ricorsi amministrativi o con ricorso straordinario al re.

3. Lattuazione della riformaTale riforma si rivel per insufficiente:Il giudice orinario non era preparato a risolvere controversie amministrative, e per questo motivo il consiglio di Stato restrinse lambito giurisdizionale del giudice ordinario qualora la controversia riguardasse i poteri discrezionali della PA, circa i quali non vi erano diritti soggettivi ma solo interessi legittimi, ed era esclusa la competenza del giudice ordinario (interpretazione per errata!)

4. Il quadro teoricoLa tutela dei cittadini era limitata al caso in cui la PA agiva in violazione di leggi civili e politiche, ma non amministrative. Si riteneva infatti che se la legge amministrativa aveva dato dei poteri alla PA, necessariamente era esclusa lattribuzione dei medesimi diritti ai cittadini. Se questi non potevano vantare diritti, di conseguenza non potevano ottenere tutela giurisdizionale.

5. Il movimento per la giustizia dellamministrazioneSi fece cos largo la prospettiva di una riforma, soprattutto in seguito alla caduta del governo della destra, durato ininterrottamente dallunit dItalia.

Lallontanamento dal Governo port ad una rinnovata attenzione al problema della tutela verso la pubblica amministrazione, tanto che nei programmi politici si determin un movimento per la giustizia dellamministrazione, che aveva il fine di porre un freno ai favoritismi e alle parzialit, tutelando maggiormente i cittadini davanti alla pubblica amministrazione.

Sezione seconda: La giustizia dellamministrazione

1.La legge Crispi del 1889Nel 1876 cadde il Governo di destra e subentr la sinistra di Crispi. La L.5992/1889 modific il Consiglio di Stato,istituendo la IV sezione per la giustizia amministrativa.A tale sezione si poteva far ricorso per impugnare atti o provvedimenti per far valere dei vizi di legittimit (incompetenza, violazione di legge, eccesso di potere), a tutela di interessi individuali diversi dai diritti soggettivi. Vi era inoltre lobbligo per lamministrazione di conformarsi al giudicato del giudice ordinario.Si passa dunque da un sistema monistico (un solo giudice) ad uno dualistico.

2. La cognizione e i poteri della Quarta SezioneCi non port tuttavia alla pienezza della tutela, perch i mezzi di tutela non erano cumulabili. Se si trattava di undiritto soggettivo, si effettuava unazione di accertamento e condanna al pagamento di una somma di denaro, seinvece era un interesse legittimo si procedeva allazione di annullamento.Lobiettivo della pienezza della tutela non era stato ancora centrato.

3. Il problema della natura giuridica. Il tentativo della doppia tutelaLa legge del 1889 non usa mai i termini giurisdizione e sentenza, ma competenza e decisione: per il legislatore dellepoca, il controllo sullattivit amministrativa poteva essere effettuato solo da un organo appartenente allamministrazione stessa.Per conciliare il carattere amministrativo della Quarta Sezione con quello giurisdizionale della sua funzione, si parl di controllo giurisdizionale dentro la stessa PA contro labuso dei suoi organi (cos definito dalle Sezioni Unite della Cassazione romana).Si apr per a questo punto un dibattito dottrinale sulla possibilit di assicurare ai diritti soggettivi sia la tutela risarcitoria gi accordata al giudice ordinario, che quella di annullamento affidata al giudice amministrativo, auspicando cos di arrivare alla tanto desiderata doppia tutela.Il problema della natura giuridica. Il tentativo della doppia tutela

- Il riconoscimento della natura giurisdizionale (in senso proprio) della quarta sezione fu opera delle sezioniUnite della Cassazione Romana, sulla base della legge 1877sui conflitti e della stessa legge del 1889.Questo permise alle sezioni unite di fissare il criterio di riparto tra giurisdizione del giudice ordinario ecompetenza della quarta sezione sulla causa petendi (titolo per il quale si agisce in giudizio), ma soprattuttole permise di trasformare la quarta sezione da organo amministrativo ad organo giurisdizionale.

- In base alla legge del 1877, alle sezioni unite spettava di:1. regolare la competenza tra lautorit giudiziaria e lautorit amministrativa quando luna o laltra sian

dichiarate incompetenti - decidere quindi i conflitti negativi di attribuzione;2. giudicare i conflitti di giurisdizione positivi o negativi fra i tribunali ordinari ed altre giurisdizioni speciali,

nonch della nullit delle sentenze di queste giurisdizioni per incompetenza od eccesso di potere ossiadi decidere i conflitti di giurisdizione, positivi e negativi.

4. La legge e il regolamento del 1907Tale giurisdizione doveva dunque avere carattere oggettivo, in quanto solo cos poteva superarsi il binomio diritto soggettivo-tutela giurisdizionale.Veniva cos alla luce lesigenza di individuare una forma di interesse, che non fosse mero interesse semplice (privo di rilievo giuridico), ma che non fosse nemmeno diritto soggettivo: si inizi a parlare dunque di interesse legittimo, in rapporto occasionale con un diritto obiettivo.La Quarta Sezione si spost sempre pi verso un modello di processo di diritto oggettivo, e la dottrina inizi ad approfondire il concetto di interesse legittimo: si enfatizz in questo modo il carattere davvero giurisdizionale della Quarta Sezione, e il carattere soggettivo del processo che si svolgeva dinanzi al essa.

5. Lintroduzione della giurisdizione esclusiva e altre riforme prima della Costituzione

Tuttavia la nuova impostazione non si dimostr esauriente: molti problemi ancora non erano risolti, come quello relativo al criterio di riparto, o dellestrema difficolt di ottenere tutela nel caso di inerzia della PA. Nel 1923 si resepromiscua la competenza della Quarta e della Quinta Sezione, si consent al Consiglio di Stato di decidere in via incidentale anche questioni concernenti diritti soggettivi (tranne stato e capacit), e si cre la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.Si individuarono cio delle materie attribuite allesclusiva giurisdizione del Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (come il rapporto di pubblico impiego). Si cre inoltre un secondo criterio di riparto delle giurisdizioni, speciale, fondato sulle materie, rispetto al criterio generale fondato sulle situazioni giuridiche soggettive: con tale criterio si rinunciava al principio del 1865, secondo il quale per la tutela dei diritti soggettivi provvedeva solo il giudice ordinario.Con la legge del 1923 si cre un secondo criterio di riparto delle giurisdizioni, fondato sulle materie, rispettoal criterio generale, fondato sulle situazioni giuridiche soggettive.La legge del 1923 si limit a creare la giurisdizione esclusiva ma non dett una disciplina propria del processorelativo; cosicch la tutela dei diritti soggettivi fu compressa nello stretto ambito del processo amministrativo. Lagiurisprudenza del Consiglio di Stato ha eliminato qualche grave strozzatura:

o Ha consentito la proposizione del ricorso entro i termini di prescrizione, anzich entro i termini didecadenza, quando la controversia attiene ai diritti soggettivi;

o Ma non ha mai intrapreso la strada della costruzione in via pretoria di un processo adeguato alla tutelacongiunta delle situazioni di diritto e di interesse legittimo, ossia un processo di giurisdizione eclusiva; ne la conferma la differenziazione dei termini per la proposizione del ricorso a seconda che venganoimpugnati atti paritetici (lesivi di diritti) o atti autoritativi (lesivi di interessi legittimi).

CAPITOLO 2LEVOLUZIONE DEL SISTEMA

Sezione prima: Limpatto costituzionale

1. La costituzionalizzazione del sistemaCon D.L. del 1948 venne istituita la VI sezione e poco dopo, con lentrata in vigore della Costituzione:- Fu affermato il sistema dualistico- Venne affermato il divieto di istituzione dei giudici speciali- Si richiese listituzione dei TAR (attuata poi negli anni 70)- Viene sancita la doppia vocazione funzionale di entrambi: il CdS resta organo di consulenza giuridico-

amministrativa e di tutela di giustizia nellamministrazione; la Corte dei Conti contemporaneamente organodi controllo e organo di giurisdizione nelle materie di contabilit pubblica e nelle altre specificate dalla legge.

- I magistrati di entrambi gli istituti vengono considerati giudici delle giurisdizioni speciali, in quanto si collocanofuori dellordine giudiziario.

- Per quanto attiene ai giudici amministrativi, la Costituzione prescrive la istituzione di organi si giustiziaamministrativa di primo grado; tale prescrizione sar attuata solo negli anni 70, con la istituzione deiTribunali amministrativi regionali.

2. Le aperture costituzionaliArt.24: fu riconosciuta a tutti la possibilit di agire in giudizio per la tutela dei propri interessi legittimi e dei diritti soggettivi.Diritto alla difesa in ogni stato e grado del giudizio.La tutela giurisdizionale non pu essere esclusa o limitata a particolari mezzi di impugnazione o per determinatecategorie di atti (art.113).- Nella Parte Prima della Cost., viene riconosciuto a tutti la possibilit di agire in giudizio per la tutela dei propri

diritti e interessi legittimi (art.24, comma 1 ); nonch il diritto inviolabile alla difesa in ogni stato e grado delprocedimento (art.24, comma 2).

- Viene ribadito che contro gli atti della pubblica amministrazione sempre ammessa la tutela giurisdizionaledei diritti e degli interessi legittimi (art.113, comma 1 ).

- Gli interessi legittimi vengono accostati ai diritti soggettivi.- Il riconoscimento dellinteresse legittimo sancisce definitivamente il carattere di processo di diritto soggettivo

e di processo di parti che il processo amministrativo aveva da tempo acquisito; inoltre apre la stradaallaffermazione della risarcibilit delle lesioni inferte dallamministrazione allinteresse legittimo.

- Il testo costituzionale riafferma la generalit della tutela nei confronti dellamministrazione: vengono meno,pertanto, sia le limitazioni connesse con la impugnabilit di alcune categorie di atti (gli atti politici ne sonolesempio pi rilevante) sia quelle derivanti dalla esclusione della sindacabilit degli atti sotto alcuni profili (disolito sotto il profilo delleccesso di potere).

- La Costituzione ha voluto assicurare, oltre alla generalit, anche la pienezza della tutela giurisdizionale. Ilche comporta che, nelle controversie con lamministrazione, devono poter essere esperibili tutte le azioni che,in via generale, sono esperibili nelle controversie tra privati.

3. Lopera della Corte costituzionale- Nei decenni precedenti la nuova Costituzione, il panorama dei giudici speciali si era andato arricchendo di

numerose figure.- Linerzia del legislatore ha spinto la Corte costituzionale ad eliminare molti dei tali giudici speciali, quali: i

Consigli di Prefettura, le Giunte Provinciali amministrative, i Capitani di porto.- Indicativa la vicenda del contenzioso elettorale amministrativo: per antica tradizione i ricorsi elettorali

venivano decisi rispettivamente dai consigli comunali e provinciali; la Corte costituzionale dichiarcostituzionalmente illegittime le norme che disciplinavano il contenzioso, senza che fossero garantitelindipendenza e limparzialit dellorgano giudicante. Il legislatore ritenne di risolvere il problema, istituendo leSezioni del contenzioso elettorale, come Sezioni speciali degli istituendi Tribunali amministrativi regionali,composte da due funzionari statali e da tre membri eletti dai consigli regionali o provinciali.

- La Corte costituzionale ha contribuito a far nascere i giudici parlamentari.- La Corte costituzionale si occupata, in una seconda stagione, della disciplina del processo amministrativo:

o pi volte intervenuta sulla tutela cautelare;o Ha riconosciuto valore costituzionale alla regola del doppio grado di giudizio;o Ha stigmatizzato il sistema probatorio, ma soltanto con riferimento al processo di pubblico impiego;o Ha introdotto lopposizione di terzo ordinaria;o Ha sottolineato limportanza e le implicazioni del rispetto del principio del contraddittorio;o Ha individuato rigorosi limiti alla espansione della giurisdizione esclusiva.

4. La istituzione dei Tribunali amministrativi regionaliL'articolo 125 Cost. venne attuato tardivamente con legge 6 dicembre 1971, n. 1034, che istitu i Tar quali organidi giustizia amministrativa di primo grado, con circoscrizione regionale. L'istituzione di organi di primo grado era stata resa urgente dalla dichiarazione di incostituzionalit delle giunte provinciali amministrative, che fungevano da organi di giustizia amministrativa di primo grado con giurisdizione limitata. I nuovi tribunali hanno invece giurisdizione corrispondente a quella del Consiglio di Stato, ormai diventato giudice d'appello. L'unico caso di giurisdizione in un unico grado del Consiglio di Stato riguarda il ricorso per ottemperanza alle decisioni dello stesso Consiglio di Stato e alle sentenze del giudice ordinario quando l'autorit amministrativa chiamata a conformarsi sia un ente la cui attivit non sia ristretta esclusivamente nei limiti della circoscrizione del Tar.Inizialmente venne riservata la presidenza dei Tar ai consiglieri di Stato, e venne creato il ruolo dei magistrati amministrativi regionali separato; successivamente la presidenza dei tribunali stata estesa a magistrati amministrativi regionali, inseriti in un unico grado insieme a quelli del Consiglio di Stato. Nel 1982 stato istituito il consiglio di presidenza della giustizia amministrativa, con le medesime funzioni che il consiglio superiore della magistratura svolge per i magistrati ordinari. Il presidente nominato con decreto del presidente della repubblica, su proposta del presidente del Consiglio dei Ministri; il consiglio di presidenza ha solo la possibilit di fornire un parere non vincolante. La legge del 1971 sui Tar, quando possibile, ha ripetuto letteralmente le formule del testo unico sul Consiglio di Stato, per non far percorrere agli appena istituiti Tar vie giurisprudenziali diverse da quelle del Consiglio di Stato. Nonostante questo per i Tar hanno fornito un contributo di innovazione rispetto alla tradizionale giurisprudenza amministrativa.

5. Le novit della legge del 1971 e la riforma dei ricorsi amministrativiLa legge del 1971 ha provato a dettare una disciplina processuale che potesse fornire una guida per i nuovi organi giudicanti, apportando innovazioni effettive soprattutto sulla giurisdizione. sono state attribuite ai giudici amministrativi le controversie in materia di operazioni elettorali relative alle elezioni amministrative, ed stata estesa la giurisdizione esclusiva ai ricorsi relativi ai rapporti di concessione di beni e di servizi pubblici.Relativamente alla giurisdizione esclusiva, nella materia relativa ai diritti, il giudice amministrativo pu condannare l'amministrazione al pagamento di somme di cui risulta di debitrice. Altra innovazione riguarda l'appello, in coerenza con il principio del doppio grado, l'appello stato disegnato secondo lo schema del gravame e non secondo quello di impugnazione in senso stretto. Il giudice d'appello ha la stessa cognizione del primo giudice: il gravame infatti impugnazione illimitata con effetto devolutivo. altra grande innovazione riguarda

l'impugnabilit dei provvedimenti non definitivi, consentendo l'esercizio dell'azione giurisdizionale a prescindere dalla previa impugnazione dei provvedimenti con ricorso amministrativo. Nonostante le grandi innovazioni per lalegge del 1971 non ha dato luogo ad una riconsiderazione globale e sistematica dei mezzi di tutela, n ha introdotto una disciplina processuale esauriente.

Sezione seconda: Verso il sistema attuale

1. Lopera della giurisprudenzaIl Consiglio di Stato, nel periodo in cui stato giudice unico, ha esercitato la sua giurisprudenza per chiarire ed integrare la lacunosa disciplina processuale. Lentrata in scena dei Tar ha sollecitato una grande ripresa di tale giurisprudenza, essendo il Consiglio di Stato unico giudice con funzione di nomofilachia. Si dunque allargata la legittimazione ad agire e il riconoscimento dellimpugnabilit di taluni atti, inizialmente ritenuti non impugnabili, ed stato ritenuto che il giudice amministrativo possa disapplicare i regolamenti. grande evoluzione si avuta in tema di processo cautelare, dove si affermato il carattere decisionale delle ordinanze sospensive e si consentito l'appello, nonch un metodo per garantire che tali ordinanze fossero effettivamente eseguite dall'amministrazione; stata estesa la tutela cautelare contro i provvedimenti negativi ed stato affermato che i diritti soggettivi, anche se relativi e di natura patrimoniale, possono ottenere piena ed effettiva tutela giurisdizionale, anche d'urgenza, da parte dei giudici amministrativi. stata inoltre riscritta la disciplina del processo di ottemperanza, sottolineando il suo carattere giurisdizionale, la struttura contenziosa, la natura cognitoria e la funzione non semplicemente esecutiva. prima stata negata, poi affermata, la necessit che la sentenza da ottemperare fosse passata in giudicato, e dopo primo atteggiamento negativo stata riconosciuta l'appellabilit delle sentenze di ottemperanza. Per il silenzio invece la giurisprudenza ha continuato ad oscillare tra la sua individuazione come oggetto del giudizio e la sua considerazione come semplice presupposto processuale. L'azione risarcitoria invece, introdotta con una sentenza delle sezioni unite della cassazione nel 1999, stata poi espressamente prevista per legge, ritenendo che fosse ammissibile solo se tempestivamente impugnato il provvedimento illegittimo e lesivo. stato poi chiarito che in appello ammissibile l'integrazione del contraddittorio, che la rinuncia ricorso estingue processo solo a seguito della presa d'atto da parte del giudice e che l'eccezione di prescrizione di crediti nei confronti dell'amministrazione pu essere sollevata solo nel primo grado di giudizio.La giurisprudenza non ha fatto altro cio che precisare da disciplina processuale, puntando verso l'obiettivo dell'effettivit della tutela giurisdizionale.

2. Nuovi fermenti in tema di giurisdizione e processoSul piano legislativo dal 1971 alla fine degli anni 90 si sono avuti solo interventi episodici, anche se la dottrina ha pi volte richiesto una riforma complessiva. Gli interventi legislativi hanno aumentato le materie devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo e hanno ricercato, per le controversie delicate, forme processuali semplificate o riti accelerati. l'allargamento della giurisdizione esclusiva proseguito in materia edilizia, per gli accordi amministrativi, per la concorrenza, per i provvedimenti dell'autorit di regolazione dei servizi di pubblica utilit e dell'autorit per le garanzie nelle comunicazioni: in tal modo si ampliato il riparto della giurisdizione e di conseguenza il criterio fondato sulle materie anzich sulle situazioni giuridiche soggettive.Nel 1998 sono state devolute al giudice ordinario tutte le controversie relative al rapporto di lavoro con gli enti pubblici, mentre le materie dei servizi pubblici, edilizia ed urbanistica sono state devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo. Nel 2000 sono state devolute alla giurisdizione esclusiva anche le controversie relative alle procedure di affidamento di lavori, e di servizio di forniture. Il legislatore si anche preoccupato di stringere i tempi processuali, ampliando il campo di azione dei riti accelerati. Forme speciali o termini abbreviati sono stati poi applicati per il contenzioso elettorale, per le controversie in materia di sciopero nei servizi pubblici essenziali, per i provvedimenti di espulsione degli stranieri, per il diritto di accesso agli atti amministrativi, in tema di parit di accesso ai mezzi di informazione durante le campagne elettorali, nei confronti del silenzio dell'amministrazione.

3. La legge n. 205/2000Lintervento legislativo pi recente e pi importante dato con legge 21 luglio 2000, n. 205, risultato di un'elaborazione parlamentare incompleta a causa della fretta determinata dalla sentenza della corte costituzionale 17 luglio 2000, n. 292, che ha dichiarato illegittimo per eccesso di delega l'articolo 33 del decreto legislativo n. 80/1998. La fretta si evince dal disordine delle disposizioni, dalle inutili ripetizioni e dalla frequente

non coordinazione. Per il processo sono state dettate delle norme di razionalizzazione, come quella che prescrive di raccogliere insieme i motivi aggiunti. stato introdotto un rapido processo avverso il silenzio, per quanto riguarda i riti speciali, e sono state introdotte pi discipline processuali speciali, caratterizzate dalla riduzione della durata del processo. Per quanto riguarda la giurisdizione esclusiva sono state allargati i poteri istruttori e decisori del giudice e si reso uniforme un modello processuale prima assai variegato. Sono stati integrati anche i poteri del giudice amministrativo, che ora in sede di legittimit e in sede di giurisdizione esclusiva, pu conoscere anche dell'azione risarcitoria.sicuramente per, nonostante le critiche, con la L.25/2000 il processo amministrativo stato molto velocizzato e reso efficace.

4. Risultati raggiunti e obiettivi mancatiSe si rivaluta complessivamente l'evoluzione, si nota che i vizi presenti all'origine nel sistema non sono stati risolti: le leggi fondamentali in tale ambito sono tra loro diverse e non riescono ad armonizzarsi. Il legislatore non ha avuto la volont di intervenire sulla disciplina in modo organico e sistematico, o di colmare le numerose gravi lacune. la dottrina ha sempre auspicato l'adozione di un testo completo ed esauriente, in linea con le disposizioni costituzionali, ancora non del tutto attuate. Sono stati effettuati dei tentativi per porre rimedio a tale situazione, ma nessuna di queste andata a buon fine. La disciplina rimasta quindi non organica e incompleta.

5. Il dibattito attualeNegli ultimi tempi, anche a seguito dei lavori della commissione bicamerale, stato riavviato il dibattito sul principio della unitariet della giurisdizione e sull'architettura stessa della magistratura, ancora non chiara e soddisfacente.secondo l'interpretazione pi comune della costituzione, la magistratura si articolano in ordine giudiziario ed in altri corpi che svolgono anch'essi funzioni giurisdizionali: i giudici speciali. In dottrina stesso ritorna l'aspirazione alla ricomposizione unitaria del sistema giudiziale, fortemente sostenuto in assemblea costituente dal Calamandrei.comunque interpretato, il sistema appare per difettoso: controllo sulla giurisdizione dei singoli giudici affidato ad uno di essi, e manca un organo giudiziario con funzione generale di nomofilachia.l'architettura difettosa emersa anche ultimamente con la dichiarazioni di incostituzionalit della composizione dei tribunali regionali delle acque. Il dibattito attuale verte anche sul riparto della giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo. Il criterio originario fondato sulle situazioni soggettive stato pian piano soppiantato da altri criteri, primo tra tutti quello per materia. Altro tema di forte attualit tiene alla misura della sindacabilit delle scelte di discrezionalit tecnica effettuate dall'amministrazione: c' chi ritiene che nel processo amministrativo possa essere sindacata ogni scelta tecnica, e c' chi punta verso un sindacato pi limitato. Il problema di fondo rimane comunque legato alla mancanza di una disciplina dei processi nei confronti dell'amministrazione.

6. Le ultime iniziative legislativeIl legislatore si occupato di nuovo di riformare la tutela nei confronti della pubblica amministrazione, con due deleghe emanate nel 2009. La prima delega il governo a determinare i mezzi di tutela giurisdizionale a disposizione di qualsiasi interessato: si tratta di un ricorso per l'efficienza degli apparati pubblici. La legittimazione a ricorrere dovr essere estesa alle associazioni ed ai comitati; il giudice pu ordinare all'amministrazione di adottare le misure idonee per risolvere le violazioni, omissioni o mancati adempimenti: non sembra messo il risarcimento del danno (ma ci sarebbe contrario alla previsione costituzionale della pienezza della tutela).tale azione vista non solo come mezzo di tutela del cittadino, ma anche come strumento di pressione sugli apparati pubblici per garantire la loro efficienza.La seconda delega pi importante e riguarda il riassetto della disciplina del processo amministrativo, per assicurare la snellezza, concentrazione ed effettivit della tutela, per disciplinare le azioni e le funzioni del giudice, per rivedere e razionalizzare i riti speciali e le norme vigenti per il processo amministrativo sul contenzioso elettorale, per riordinare la tutela cautelare e il sistema delle impugnazioni.il governo per attuare la delega ha voluto valersi del Consiglio di Stato, presso il quale stata istituita un'appositacommissione. La disciplina delegata deve essere emanata entro un anno, ossia entro l'inizio di luglio 2010, data storica perch porter sicuramente ad una tanto auspicata disciplina organica del processo amministrativo.

PARTE 2I GIUDICI E LA LORO ORGANIZZAZIONI

CAPITOLO 1IL GIUDICE AMMINISTRATIVO

1. Il Consiglio di Stato e la sua composizione

- definito come organo di consulenza giuridico-amministrativa e di tutela della giustizia nellamministrazione.

- Assoluta indipendenza dellIstituto e dei suoi componenti di fronte al Governo, pur costituendo il Consiglio diStato un organo ausiliario di esso.

- Le funzioni giurisdizionali sono assegnate a tre Sezioni (in seguito istituite altre 3, la quarta nel 1889, laquinta nel 1907, la sesta nel 1948).

- Il Consiglio di Stato composto da organi permanenti (Presidente, le Sezioni, LAdunanza Generale,lAdunanza Plenaria) e da organi temporanei o straordinari (commissioni speciali).

- Presidente nominato con decreto del Capo dello Stato, su proposta del presidente del Consiglio, previa delibera delConsiglio dei Ministri, sulla scorta del parere formulato dal Consiglio di Presidenza del Consiglio di Stato, fra imagistrati amministrativi che abbiano esercitato, per almeno 5 anni, funzioni direttive.

Compiti del Presidente

Istituzionale:

o potere di convocare e presiedere le riunioni dellAdunanza Plenaria, dellAdunanza Generale e diquelle Sezioni in cui il Presidente intende intervenire;

o stabilisce la composizione delle Sezioni consultive e giurisdizionali ed assegna i ricorsi/pareri allesingole Sezioni;

o presiede le riunioni del Consiglio di Presidenza e nomina lufficio elettorale per la scelta degli altricomponenti dei Consiglio.

Amministrativo:

o adotta tutti i provvedimenti relativi ai magistrati ed ai funzionari delle segreterie, mentre ha unospecifico potere di proposta in tali materie al Pres. del Consiglio dei Ministri e, tramite questultimo, alCapo dello Stato.

o Esercita il potere di vigilanza su tutti gli uffici del Consiglio di Stato e sui magistrati, ed titolaredellazione disciplinare.

Il presidente coadiuvato, nellesercizio delle sue funzioni, da un segretario generale, scelto tra i consiglieri diStato.

- Adunanza Generale del Consiglio di Stato Organo collegiale con funzioni unicamente consultive.

composta dal presidente del CdS che la presiede e da tutti i consiglieri in servizio.

Ha competenza in materia di pareri sui progetti di legge, testi unici, regolamenti e per le questioni, di rilevanzagenerale o di massima, sulle quali il presidente, le singole Sezioni ritengano necessario un pronunciamentodellorgano in parola.

Il presidente del CdS pu formare, per quanto concerne lattivit di natura consultiva, commissioni speciali,qualora la questione da risolvere non sia riconducibile ad una Sezione consultiva ordinaria.

- Adunanza Plenaria Funzioni esclusivamente giurisdizionali.

composta dal presidente del CdS e da dodici consiglieri (4 per ogni Sezione giurisdizionale).

Finalit e funzioni:

o Possibilit, su richiesta delle parti o dufficio, di investire lAdunanza Plenaria ad opera della Sezioneche ritenga necessario un pronunciamento su un punto di diritto che ha dato luogo o possa dar luogoa contrasti giurisprudenziali;

o Deferimento del Presidente, sempre su richiesta delle parti o dufficio, allo scopo di rimettere il ricorsoallAdunanza Plenaria per la risoluzione di questioni di particolare importanza.

- Consiglio di Giustizia amministrativa per la regione siciliana Ha funzioni di giudice di appello avverso le pronunce di primo grado del TAR Sicilia, nonch funzioni dinatura consultiva, quale organo di consulenza giuridico-amministrativa del Governo regionale.

2. I Tribunali amministrativi regionali e la loro composizione- Con la legge 1034/1971, stata data completa attuazione allart. 125 Cost., comma 2, laddove si afferma

che Nella regione sono istituiti organi di giustizia amministrativa di primo grado secondo lordinamentostabilito dalla legge della Repubblica.

- In ogni capoluogo di regione stato istituito un Tribunale amministrativo regionale, articolato in un'unicaSezione.

- La legge individua, inoltre, le regioni presso le quali possibile attivare le Sezioni distaccate; ad esempio ilTAR Lazio, articolato in 3 sezioni interne, ed una sezione distaccata, quella di Latina.

- Composizione: ogni TAR formato da:o Presidente;o Consiglieri (nominati a tempo indeterminato allesito del superamento di un concorso pubblico);o Primi referendari e secondi referendari.

- Spetta al Presidenteo dirigere i lavori della Prima Sezione, laddove il Tribunale si articoli in pi sezioni;o predisporre il calendario delle udienze e la ripartizione delle cause;o nonch stabilire la composizione dei collegi giudicanti sulla base dei criteri individuati dal Consiglio di

Presidenza.- Un rilievo particolare merita la regione Trentino-Alto Adige, nella quale esercitano le funzioni di giustizia

amministrativa di primo grado il TAR Trentino Alto Adige, ed una Sezione distaccata con ordinamentospeciale, con sede a Bolzano, che pu considerarsi un vero e proprio Tribunale autonomo, al punto che irelativi conflitti di competenza con il TAR Trentino vengono risolti dal CdS.

3. I magistrati amministrativi e la loro organizzazioneSono previste modalit di reclutamento distinte tra i giudici dei TAR e quelli del Consiglio di Stato. Nel primo caso,laccesso alla qualifica di referendario (primo livello di carriera) subordinato ad un concorso pubblico per titoli ed esami, per soggetti titolari di determinati requisiti. Dopo 4 anni di anzianit si pu conseguire la nomina a primo referendario.Per la nomina e Consigliere di Stato i posti vacanti vengono ricoperti in base a tale criteri: Per met sono riservati a consiglieri dei TAR con 4 anni di servizio che ne facciano domanda nominati dal Governo tra professori di materie giuridiche, avvocati abilitati alle magistrature superiori con 15anni di anzianit, oppure tra dirigenti generali e equiparati dei ministeri, degli organi costituzionali o di altre PAGaranzia dellinamovibilit (mantenimento sede e funzioni assegnate).Lautogoverno dei giudici amministrativi affidato al Consiglio di Presidenza, composto da 11 magistrati amministrativi di cui uno di diritto (Presidente del Consiglio di Stato) e 10 rappresentanti elettivi scelti da collegi elettivi dei magistrati TAR.Competenze: adozione di tutti i provvedimenti in materia di assunzione, assegnazioni di sede e di funzioni, promozioni, conferimenti di uffici e direttivi ed ogni altro profilo connesso allo status giuridico dei magistrati.

CAPITOLO 2GLI ALTRI GIUDICI DELLE CONTROVERSIE CON LAMMINISTRAZIONE

1. Il giudice ordinario: cenniquesti incontra 2 limiti: da un lato spettano a tale giudice le controversie aventi ad oggetto la tutela di dirittisoggettivi (limite esterno); dallaltro a tale giudice non consentita lemanazione di sentenze costitutive neiconfronti di atti amministrativi (limite interno).Conseguente al divieto di annullamento, il giudice ordinario ha potere di disapplicazione, con sindacato su ogni tipo di vizio, anche leccesso di potere.Lo stesso legislatore nel tempo ha delineato ipotesi in cui i limiti non trovano applicazione (in questi casi il giudice ordinario ha piena giurisdizione) e ha potere di annullare, sospendere o riformare latto amministrativo.

Per lesecuzione del giudice ordinario pu esperirsi il giudizio dottemperanza; per lesecuzione forzata invece si seguono le regole del c.p.c.

2. Gli altri giudici specialia) Il giudice contabile:si tratta della Corte dei Conti, che ha funzione giurisdizionale nelle materie di contabilit pubblica e nelle altre specificate dalla legge (art.103 Cost.).Rientrano nella giurisdizione contabile i giudizi di responsabilit amministrativa e contabile dei pubblici funzionari, il contenzioso pensionistico, i giudizi di conto, i giudizi a istanza di parte in materia contabile.Ha giurisdizione piena, non sottoposta ad alcun limite circa laccertamento di atti, fatti e comportamenti; esercita un sindacato esclusivo (sia per diritti soggettivi che interessi legittimi) e sindacatorio (pu estendere il processo anche ad altri soggetti non chiamati a parteciparvi). organizzata in sezioni regionali (a seguito del decentramento della giurisdizione contabile) e presso ognuna opera un procuratore regionale con funzione di p.m., mentre a livello centrale tale funzione svolta dal procuratore generale.Funzioni: controllo, in sede giurisdizionale, dei conti periodicamente resi da coloro che gestiscono denaro o beni pubblici, per verificare che i movimenti in entrata ed uscita siano conformi alla legge ed alle regole contabili, accertando il credito dell'erario per gli eventuali ammanchi. La corte dei conti ha inoltre il potere di accertare, sempre in sede giurisdizionale, i danni cagionati allo stato o altro ente pubblico dai suoi agenti e condannare i responsabili al risarcimento.Funzione tipica delle corti dei conti anche la verifica del bilancio consuntivo dello stato o di altri enti pubblici, alloscopo di accertare il rispetto delle regole contabili e l'attendibilit del bilancio stesso, trasmettendo in esito a tale controllo una relazione al parlamento.La corte dei conti pu, inoltre, avere funzioni amministrative di controllo, di tipo preventivo o successivo. Il controllo preventivo si esercita sui singoli atti che danno luogo a spese o entrate, impedendone l'efficacia in caso di illegittimit. Il controllo successivo tende, invece, ad essere incentrato, pi che sui singoli atti, sulla complessivaattivit dell'organo controllato e si traduce in relazioni al parlamento, al governo o allo stesso organo controllato. Questo tipo di controllo tende ora ad essere esteso dalla sola legalit all'efficienza o, addirittura, all'efficacia dell'attivit amministrativa.Quanto ai soggetti controllati, oltre alle amministrazioni pubbliche la competenza della corte dei conti pu estendersi alle imprese pubbliche e ad altri enti, anche di diritto privato, che utilizzano fondi pubblici.

b) Il giudice tributario(rinvio)Ha la funzione di risolvere le controversie tra cittadini e amministrazione finanziaria o altri enti impositori; tale scelta si spiega con lesigenza di non aumentare il carico di lavoro dei giudici ordinari e amministrativi.Il sistema attuale si articola in Commissioni tributarie provinciali (organi di primo grado) e Commissioni tributarie regionali (organi di secondo grado).Ogni Commissione si articola in Sezioni, ognuna delle quali composta da un presidente, un vice presidente e da almeno 4 giudici tributari.Il procedimento giurisdizionale regolato dal c.p.c. Dal 1992 pu sospendere lesecuzione del provvedimento impugnato.In caso lamministrazione non si adegui alla sentenza delle Commissioni tributarie passate in giudicato, esperibile il giudizio di ottemperanza.

c) Il giudice delle acque pubblicheIl Tribunale delle Acque Pubbliche sorse come magistratura specializzata nella materia delle acque pubbliche, con il decreto legislativo luogotenenziale 20 novembre 1916 n. 1664, al cui art. 34, venne stabilita una competenza eterogenea relativa a controversie sulla demanialit delle acque, ai limiti dei loro corsi, alvei e sponde, alle derivazioni ed utilizzazioni di acque pubbliche, ai ricorsi avverso i provvedimenti definitivi adottati dall'amministrazione in materia di acque pubbliche, e simili. Venne previsto un doppio binario tra diritti soggettivi e interessi legittimi: per i primi al fine di assicurare un doppio grado di giurisdizione alle controversie che prima del 1916 erano attribuite ai tribunali ordinari, vennero istituiti otto tribunali regionali ; per i secondi giudicava in un unico grado il Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche, che effettuava altres l'appello delle decisioni dei Tribunali regionali. Nel 1933 il TU defin i Tribunali regionali quali Sezioni della Corte di appello, di tipo specializzato, costituite da magistrati della Corte di appello, a cui sono aggregati tre funzionari del Genio civile.

Nel 2002 la Corte costituzionale con la sentenza n. 305/2002 ha ritenuto incostituzionali gli articoli 139 e 143, comma 3 del T.U. acque in quanto non prevedono la nomina di uno o pi supplenti, nell'ipotesi di astensione di uno dei componenti titolari, e con la sentenza n. 353/2002 la Corte ha dichiarato l'illegittimit costituzionale della composizione dei tribunali regionali relativamente alla partecipazione al collegio giudicante di uno dei tre tecnici, gi funzionari del genio civile.La competenza dei Tribunali regionali delle Acque Pubbliche in materia di diritti soggettivi sussiste anche per le controversie relative alle acque pubbliche sotterranee e per quelle concernenti la ricerca, l'estrazione e l'utilizzazione delle acque sotterranee nei comprensori soggetti a tutela, sempre che le controversie interessino lapubblica amministrazione. Ai sensi dell'art. 142 T.U. acque, delle controversie intorno alla demanialit delle acque, circa i limiti dei corsi o bacini loro alvei e sponde; controversie aventi ad oggetto qualunque diritto relativo alle derivazioni e utilizzazioni di acqua pubblica; controversie riguardanti la occupazione totale o parziale, permanente o temporanea di fondi e le conseguenti indennit; controversie per risarcimenti di danni dipendenti da qualunque opera eseguita dalla pubblica amministrazione.Il tribunale composto da: un magistrato ordinario di qualifica corrispondente a Procuratore generale, che lo presiede, un presidente aggiunto scelto tra i Presidenti di Sezione della stessa Corte, che sostituisce il presidentein caso di suo impedimento; quattro consiglieri di Cassazione; quattro Consiglieri di Stato; tre esperti, iscritti nell'albo degli ingegneri.I Tribunali Regionali delle Acque Pubbliche sono in numero di otto ed hanno sede presso le Corti dAppello di Torino, Milano, Venezia, Firenze, Roma, Napoli, Palermo e Cagliari.Sulle loro decisioni decide in grado di appello il Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche.

d) I giudici parlamentariRetti dal principio dellautodichia (per garantire lautonomia ed indipendenza degli organi costituzionali, per quanto riguarda lattivit interna da essi svolta) e dalla regola della non sindacabilit, da parte della giurisdizione ordinaria o amministrativa, degli atti emanati da tali organi.Il nuovo regolamento prevede 2 organi interni: il Consiglio di giurisdizione (competente delle controversie di primo grado) e la Sezione giurisdizionale dellUfficio di Presidenza (per lappello).Gli organi sono composti da deputati nominati dal presidente della Camera e il procedimento simile a quello previsto per il giudizio amministrativo.Organi simili sono previsti presso il Senato della Repubblica. stata esclusa la ricorribilit in Cassazione contro le sentenze dei giudici parlamentari ex art.111 Cost, poich trattandosi di giurisdizione domestica, sarebbe assente la terziet del giudice, e non potrebbero tali organi essereconsiderati giudici speciali, se non in senso formalistico.

3. LarbitratoDal 2000 utilizzabile anche nel settore della giustizia amministrativa. Infatti le controversie concernenti diritti soggettivi devolute alla giurisdizione del giudice amministrativo possono essere risolte mediante arbitrato rituale di diritto.Problemi: giudice competente a dirimere le controversie aventi ad oggetto limpugnazione del lodo arbitrale. Dovrebbe essere competenza della Corte dAppello, ma cos si rischierebbedi derogare in tema di riparto delle giurisdizioni.Daltra parte permangono incertezze sul tipo di situazioni soggettive cui pu essere applicato larbitrato (es. risarcimento del danno). Per questo auspicabile un intervento del legislatore.

CAPITOLO 3LAMBITO DELLA GIURISDIZIONE DEL GIUDICE AMMINISTRATIVO

1.Il riparto di giurisdizioneCon la riforma si era presentato il problema di fissare il criterio di riparto.Si deve considerare il petitum (che si fonda sulla pronuncia richiesta, possibile il doppio grado di tutela) o la causa petendi (che si fonda sulla natura della posizione giuridica lesa, senza doppia tutela)?Dal 1930 venne adottato il criterio della causa petendi, ma furono comunque necessari ulteriori criteri per individuare il riparto:a) Teoria della degradazione dei diritti soggettivi in interessi legittimi:

I diritti soggettivi, se colpiti da un potere amministrativo, degradano in interessi legittimi, sotto la giurisdizione del giudice amministrativo. Ma come pu un diritto soggettivo, se limitato o estinto, trasformarsi in interesse? E quando si comunque in presenza di poteri amministrativi, ma il diritto soggettivo non degradabile (es. perchprotetto in Cost.)?b) Teoria basata sulla distinzione tra cattivo uso del potere e carenza di potere Cattivo uso del potere:Si tratta di interesse legittimo, di competenza del giudice amministrativo. Esistendo una norma di legge che da alla PA il potere di emanare un atto, ci sar solo un interesse affinch tale atto sia emanato in modo corretto. Carenza del potere:Si tratta di diritto soggettivo, tutelato dal giudice ordinario. Non c una norma che da alla PA il potere di emanarelatto. Non si tratta solo di carenza in astratto (es. perch non vi la norma), ma anche in concreto (es. per forma,procedimento, termine perentorio, presupposti).c) Teoria che si fonda sulla distinzione tra norme di azione e norme di relazioneLe norme di azione regolano lesercizio dei poteri della PA, e si riferiscono allinteresse legittimo. Quelle di relazione regolano invece i rapporti tra i cittadini e la PA (e attengono dunque ai diritti soggettivi).Ma dopo aver chiarito a che tipo di norme appartengono diritto soggettivi e interessi legittimi, come si stabilisce quando una norma di azione, e quando invece di relazione?d) Teoria si basa sulla differenza tra attivit discrezionale e vincolataLa prima, comprendente interessi legittimi di cognizione del giudice amministrativo, la seconda diritti soggettivi da tutelarsi tramite giudice ordinario.

Il riparto di giurisdizione

- Il punto controverso sempre stato quello di capire se il riparto dovesse fondarsi sul criterio del petitumovvero della causa petendi (o petitum sostanziale).

- In base al primo criterio (petitum) il giudice competente viene individuato non gi sulla base della naturadella situazione giuridica che si assume lesa, bens in ragione del tipo di pronuncia richiesta; quindi:

o se si chiede lannullamento dellatto amministrativo illegittimo, il giudice competente il giudice amministrativo;

o se si chiede una sentenza di condanna della PA al risarcimento dei danni, il igudice competente ilgiudice ordinario.

- Lapplicazione del criterio del petitum determinale seguenti conseguenze:o Il diritto soggettivo leso pu essere fatto valere come interesse legittimo attraverso la richiesta di

annullamento del provvedimento illegittimo;o Il sistema di giustizia amministrativa in grado di offrire una doppia tutela in quanto possibile

alternativamente rivolgersi al giudice amm. per contestare le modalit di esercizio del potere e algiudice civile per far valere, invece, le conseguenze patrimoniali sfavorevoli derivanti dalleserciziodel potere amministrativo.

- In base al secondo criterio (causa petendi) la giurisdizione si radica sulla base della natura della situazionegiuridica che si assume lesa.Se ad essere leso un diritto soggettivo , il giudice competente il giudice ordinario ;

Se ad essere leso un interesse legittimo , il giudice competente il giudice amministrativo .

Lapplicazione del criterio della causa petendi comporta che:

o Non vi pu essere alcuna doppia tutela poich ogni situazione giuridica soggettiva ha la tutela suapropria, affidata ad un giudice diverso;

o Ogniqualvolta il giudice travalica le proprie attribuzioni, si pone una questione attinente allagiurisdizione.

- Dal 1889 al 1930, si hanno due orientamenti diversi: la Cassazione che favorevole allapplicazione delcriterio della causa petendi; la giurisprudenza amministrativa favorevole allapplicazione del petitum.

- Nel 1930, dopo un lungo conflitto giurisprudenziale, tanto il CdS quanto la Cassazione, affermarono che ilgiudice competente va individuato sulla base della natura della situazione giuridica che si assume lesa.

- In seguito giurisprudenza e dottrina hanno dovuto affrontare il problema di individuare ulteriori criteri sulla cuibase qualificare una lite tra pubblica amministrazione e privato in termini di controversia concernente lalesione di un diritto soggettivo ovvero di un interesse legittimo.

Le principali strade percorse hanno fatto leva su:

1. La teoria della degradazione dei diritti , secondo la quale i diritti soggettivi colpiti dallesercizio dellepotest amministrative degradano in interessi legittimi, con conseguente competenza del giudiceamministrativo e conoscere della relativa controversia.

2. La distinzione tra la carenza di potere e scorretto esercizio del potere, secondo il quale:- si ha carenza di potere allorquando si contesta la stessa esistenza del potere amministrativo, ed

in questo caso la controversia riguarda il diritto soggettivo e la giurisdizione spetta al giudiceordinario;

- si ha scorretto esercizio del potere quando si contesta il suo illegittimo esercizio, ed in questocaso la controversia riguarda linteresse legittimo e la giurisdizione spetta al giudiceamministrativo.

3. La distinzione tra norme di relazione e norme di azione , secondo il quale si ritiene che:- si sia in presenza di una norma dazione quando la relativa disciplina volta a tutelare in via

diretta un interesse pubblico; in questo caso il privato titolare di in interesse legittimo e dunquela controversia appartiene al giudice amministrativo;

- si sia in presenza di una norma di relazione quando la relativa disciplina volta a tutelare in viaprincipale linteresse del privato; in questo caso il privato titolare di un diritto soggettivo edunque la controversia appartiene al giudice ordinario.

4. La distinzione tra potere discrezionale e potere vincolato ;secondo un primo orientamento dottrinale vi una tendenziale equivalenza tra attivit unilaterale dellaPA ed esercizio delle potest amministrative;

un diverso orientamento dottrinale ritiene invece che di esercizio del potere da parte della pubblicaamministrazione si possa parlare soltanto nellipotesi in cui la relativa attivit abbia caratterediscrezionale.

Secondo limpostazione dottrinale, a fronte dellattivit vincolata, il privato vanti diritti soggettivi, quindi lacompetenza a giudicare della lesione della posizione del privato spetta al giudice ordinario; a frontedellattivit discrezionale, il privato vanta interessi legittimi, quindi la competenza a giudicare spetta algiudice amministrativo.

La giurisprudenza, invece, annette rilevanza alla distinzione tra attivit discrezionale e vincolata ai fini delriparto di giurisdizione soprattutto in relazione ad alcune fattispecie, quali in particolare il potere della PAdi imporre prestazioni patrimoniali a privati (potere impositivo), le obbligazioni pubbliche aventi ad oggettosomme di denaro erogate a vario titolo in favore dei privati, la materia delliscrizione agli albiprofessionali; in questi casi viene riconosciuta la giurisdizione del giudice ordinario.

5. La qualificazione d alcuni atti amministrativi come atti dichiarativi o meramente ricognitivi .

2. Le situazioni giuridiche soggettive del privatoLe situazioni giuridiche soggettive sono il diritto soggettivo e l'interesse legittimo, come ricavato dagli artt. 113,24e 103 della costituzione, nonch da fonti di livello legislativo anteriori alla stessa come la legge abolitiva del contenzioso amministrativo e la legge istitutiva della IV sezione del Consiglio di Stato.il primo dei due articoli stabilisce che sono devolute alla giurisdizione ordinaria tutte le cause per contravvenzione e tutte le cause nelle quali si faccia questione di un diritto civile o politico comunque vi possa essere interessata la pubblica amministrazione (dove per diritto politico civile da intendersi qualsiasi diritto soggettivo). Il secondo stabilisce che spetta al Consiglio di Stato in sede giurisdizionale decidere sui ricorsi per incompetenza, eccesso di potere o per violazione di legge contro atti e provvedimenti di un'autorit amministrativa, che abbiano per oggetto un interesse di individui o di enti morali e giuridici (interesse che verr poi definito interesse legittimo).si posta dunque la questione di definire le caratteristiche dell'interesse legittimo, di individuarne l'oggetto e le forme e modi di protezione. Si posta inoltre la questione di capire quando il privato possa vantare nei confronti della pubblica amministrazione un diritto soggettivo o un interesse legittimo, e definire il criterio in base al quale individuare il giudice competente. Soprattutto nella dottrina meno recente si talvolta negata all'interesse legittimo natura di situazione giuridica soggettiva, soprattutto perch alla fine dell'800 l'unica situazione giuridica soggettiva ammissibile era il diritto soggettivo, e ci comportava che l'interesse legittimo venisse considerato un mero potere di reazione nei confronti del provvedimento illegittimo idoneo a legittimare la proposizione del ricorso

giurisdizionale da parte del privato. Tale impostazione non per seguita dalla dottrina pi recente, soprattutto perch la costituzione colloca l'interesse legittimo a fianco del diritto soggettivo.

La situazione giuridica soggettiva la concreta situazione in cui collocato o di cui titolare un soggettodallordinamento con riferimento al bene che costituisce oggetto dellinteresse. Tali situazioni sono:

- Diritto soggettivo, situazione giuridica di vantaggia nella quale la legge attribuisce ad un soggetto lapossibilit di realizzare il proprio interesse indipendentemente dalla soddisfazione dellinteresse pubblico.E tutelato in via assoluta e non mediata. Pu essere definito anche situazione giuridica di immunit dalpotere.

- Interesse legittimo, rappresenta la situazione soggettiva tipica che si evidenzia ogni volta che vieneesercitato un provvedimento. Rappresenta la pretesa alla legittimit dellazione amministrativa. E definitacome una situazione soggettiva di vantaggio costituita dalla protezione giuridica di interessi finali che siattua non in via diretta e immediata ma attraverso la protezione di un altro interesse del soggettostrumentale alla legittimit dellatto amministrativo. Il soggetto deve sperare che dallesercizio del potereamministrativo si arrivi alla propria soddisfazione.Il soggetto ha comunque dei poteri giuridici che lo tutelano e che sono:

Poteri strumentali, nel procedimento amministrativo si pu inserire il soggetto attraverso poteri dipartecipazione e quindi orientare l Amministrazione. Sono costituiti dalla partecipazione,consultazione di atti, presentazione di memorie. L Amministrazione deve tener conto di quelle chesono le esigenze del soggetto privato e se vuole disattenderle, deve motivare tale scelta.

Poteri di reazione, riguardano la possibilit del soggetto di reagire contro le determinazioni dellAmministrazione attraverso ricorsi amministrativi o giurisdizionali.

Linteresse legittimo pu essere:

- Pretensivo, il privato pretende qualcosa dall Amministrazione.Esempio: concorso pubblico

- Oppositivo, il soggetto privato si oppone allesercizio di un potere. Esempio: Esproprio

L'interesse legittimo cos caratterizzato:

1. una situazione soggettiva correlata al potere discrezionale della PA (se c' potere vincolato di solito c'diritto soggettivo);

2. il potere discrezionale esercitato attraverso una scelta (il privato non ha diritto a che il potere vengaesercitato nella direzione da lui voluta);

3. l'interesse legittimo pu essere soddisfatto dalla PA solo con un atto legittimo;4. la situazione giuridica attiva la cui soddisfazione rimessa a un comportamento altrui non esclusiva del

diritto amministrativo (es: anche nel diritto di credito; solo che in tal caso al diritto corrisponde un dovere enon un potere);

5. si distingue tra interessi legittimi oppositivi (privato vuole conservare uno stato di cose contro unprovvedimento amministrativo che pu alterarlo) o pretensivi (il privato aspira a un atto capace diprodurre lo stato di cose desiderato);

6. un tempo si diceva che il diritto soggettivo fosse tutelato col risarcimento, mentre l'interesse legittimo conl'annullamento. Con la recente previsione normativa ci non vale pi: risarcibilit degli interessi legittimi;

7. per effetto del numero 6, le distinzione tra interesse legittimo e diritto soggettivo pi fragile;8. interesse legittimo = interesse a che l'autorit amministrativa eserciti il suo potere in modo da soddisfare

l'interesse stesso, o lasciando inalterato lo stato di cose in atto o modificandolo: interesse che tutelatonella misura in cui la sua soddisfazione si realizzi con un provvedimento legittimo. L'interesse tutaltoprima che il provvedimento venga preso, con i diritti di partecipazione al procedimento amministrativo, edopo che il provvedimento adottato, in senso sfavorevole al titolare dellinteresse, con il potere direazione in via giurisdizionale o amministrativa.

3. Linteresse legittimo quale situazione correlata alla potestEsistono in dottrina vari orientamenti circa la definizione di interesse legittimo:1) Situazione giuridica soggettiva utilizzabile a fini di tutela nei confronti dellesercizio delle potest della PA. Lapotest della PA pu portare a 2 effetti, limitativi o ampliativi. Gli interessi legittimi possono essere sacrificati, invece se ci sono diritti soggettivi questi non possono essere potest della PA.2) Pu essere oppositivo (la potest della PA sacrificativa) o pretensivo (la potest ampliativa).

In questo caso una situazione giuridica soggettiva attiva che fronteggia unaltra situazione soggettiva attiva costituita dalla potest amministrativa3) Come pretesa alla legittimit del provvedimento amministrativo. Linteresse una situazione soggettiva di vantaggio riconosciuta al privato avente carattere strumentale(perch comporta leventuale ed indiretta tutela dellinteresse finale)4) La legittimit dellazione amministrativa rappresenta il limite della protezione che lordinamento giuridico riconosce allinteresse legittimo (ma il limite alla protezione non pu trasformarsi nelloggetto della protezione.)5) Posizione di vantaggio data ad un soggetto dellordinamento in ordine ad un interesse ad un bene della vitaoggetto di potere amministrativo. La differenza tra diritti soggettivi ed interessi legittimi starebbe solo nel gradodella tutela.6) Interesse consistente nella possibilit di conservare o di acquisire un bene della vita. Il bene della vita diverso dallinteresse finale, infatti una semplice chance.

4. Linteresse legittimo ed il suo oggetto: orientamenti recentiSe lo spazio entro cui si colloca l'interesse legittimo quello rappresentato dai limiti posti normativamente all'esercizio delle potest amministrative, se i limiti non sono violati tali potest sono esercitate in modo legittimo,e legittimo l'eventuale sacrificio degli interessi finali del privato; se per tali limiti risultano violati, le potest amministrative risultano esercitati in modo illegittimo e dunque non era tollerabile l'eventuale sacrificio.L'interesse legittimo dunque la pretesa alla legittimit del provvedimento amministrativo, dunque una situazione giuridica soggettiva di vantaggio riconosciuta al privato che ha carattere strumentale in quanto comporta l'eventuale ed indiretta tutela dell'interesse finale.

5. Considerazioni sugli orientamenti esaminatiNon vi ancora oggi accordo in dottrina sulla definizione dell'interesse legittimo, e soprattutto sull'oggetto e sull'interesse tutelato: in ogni caso deve esistere un rapporto di reciproca corrispondenza tra lesione dell'oggetto e bisogno di tutela: nella teoria che identifica l'oggetto dell'interesse legittimo con la pretesa al corretto esercizio del potere amministrativo, tale rapporto non poi di piena corrispondenza. Se in dottrina vi sono divergenze sulladefinizione dell'interesse legittimo, vi invece consenso per i poteri che sono propri di tale situazione giuridica soggettiva, e che possono essere esercitati dal titolare a fini di tutela: poteri di partecipazione al procedimento amministrativo, potere di esperire i ricorsi amministrativi, potere di proporre ricorso in sede giurisdizionale. invece dibattuto il problema del modo di individuazione dell'interesse legittimo, ossia di capire quali tra i tanti interessi che l'esercizio delle potest amministrative pu toccare, assuma tale qualit: innanzitutto si pu individuare un interesse legittimo quando vi una base normativa, ma tale operazione non sempre agevole.

6. Il problema della risarcibilit dei danni derivanti dalla lesione dellinteresse legittimo sino alla sentenza delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione n.500/1999Cassazione sent.500/1999: pronuncia in sede di regolamento di giurisdizione. La Corte recepisce lorientamento della dottrina circa lart.2043 c.c. E data una diversa lettura di danno ingiusto, ora pregiudizio non giustificato recato ad un interesse giuridicamente rilevante (indipendentemente da quale).

- il giudice che dovr selezionare gli interessi rilevanti comparando linteresse del danneggiato e quelloperseguito con la condotta lesiva. Quindi occorre in questo caso valutare lesistenza di unazioneillegittima e colpevole della PA dalla quale derivi la lesione dellinteresse al bene della vita al qualelinteresse legittimo preordinato. Sino a pochi anni addietro la sentenza, gli interessi legittimi o, permeglio dire, i danni derivanti dalla loro lesione non erano considerati risarcibili.

- Vi era una sostanziale sorta di immunit della PA nei confronti dei danni arrecati al privato nellosvolgimento illegittimo della propria funzione.

- Se il privato vantava un interesse legittimo oppositivo collegato ad un interesse finale avente laconsistenza di diritto soggettivo, poteva aspirare quantomeno ad una tutela risarcitoria del dirittosoggettivo dopo lannullamento del provvedimento illegittimo; se il privato vantava, a fronte delleserciziodelle potest amministrative, un interesse legittimo pretensivo, collegato ad un interesse finale nonavente la consistenza di un diritto soggettivo, non poteva aspirare ad alcun risarcimento dei danni subiti aseguito dellillegittimo o tardivo esercizio delle potest medesime.

- Vi sono altri fattori che hanno concorso a mettere in crisi lorientamento tradizionale della Cassazione e afavorire la svolta compiuta con la sentenza.

- Infatti, a partire dagli anni 60, raggiunto lobiettivo che nei rapporti tra privati vengono risarciti sia danniderivanti dalla lesione di un diritto soggettivo, sia danni derivanti dalla lesione di un interesse non aventela consistenza di un diritto soggettivo, nei rapporti tra privati e PA linteresse legittimo, che certamente

una situazione giuridica soggettiva con una tutela minore di quella accordata al diritto soggettivo, finivaper valere meno ai fini della tutela risarcitoria di interessi che trovavano nei rapporti tra privati la predettatutela.

- Importante anche lordinamento comunitario, per il quale vige il principio che la Comunit deverisarcire i danni arrecati dalle sue istituzioni nellesercizio delle loro funzioni.

- Importante anche il d.lgs. 80/1998, con il quale sono state ampliate le materie di giurisdizione esclusiva(facendovi rientrare i servizi pubblici, lurbanistica e ledilizia), ed stata prevista la possibilit per ilgiudice amministrativo di condannare in sede di giurisdizione esclusiva lamministrazione al risarcimentodel danno ingiusto.

- La sent.Cass. 500, nellaprire alla risarcibilit dei danni derivanti dalla lesione dellinteresse legittimo, haaffrontato ed offerto soluzioni alle molte questioni sia di ordine sostanziale sia di ordine processuale .Riguardo alle questioni processuali, nella sentenza i giudici avevano posto due regole molto chiare:

1. Il giudice competente a risolvere le controversie in tema di risarcimento dei danni derivanti dalla lesione dellinteresse legittimo era stato individuato nel giudice ordinario con la sola eccezione dellecontroversie rientranti nelle materie di giurisdizione esclusiva spettanti al giudice amministrativo;

2. Il rapporto tra lazione di annullamento del provvedimento illegittimo e lazione risarcitoria, le qualipotevano essere proposte alternativamente ovvero pendere contemporaneamente, luna dinanzi algiudice amministrativo, laltra dinanzi al giudice ordinario;Ci evitava al privato di doversi sobbarcare lonere di due processi dinanzi a giudici diversi .

Riguardo le questioni sostanziali:

1. Esplicito abbandono da parte dei giudici della necessaria correlazione tra danno ingiusto e lesione del diritto soggettivo;la Cassazione quindi riconosce che non vi alcun argomento da cui si possa desumere lapplicabilitdella disciplina soltanto ai danni derivanti dalla lesione del diritto soggettivo.

2. Esplicito abbandono della tesi della tipicit della fattispecie;la Cassazione afferma quindi che la locuzione danno ingiusto non va correlata ad una situazionegiuridica soggettiva tipizzata in altra norma: essa va invece interpretata come una clausolagenerale che offre protezione nei confronti dei danni arrecati anche da interessi che, pur nonessendo riconosciuti da altra norma in termini di situazioni giuridiche soggettive, tuttavia appaionomeritevoli di tutela e protezione da parte dellordinamento giuridico, la cui selezione spetta algiudice attraverso un giudizio di comparazione degli interessi in conflitto.

Dunque a giudizio della Cassazione lillecito disciplinato dallart. 2043 c.c. non tipico, bens atipico,nel senso che esso non offre protezione soltanto nellipotesi di danni derivanti dalla lesione del diritto soggettivo (che in quanto tale riconosciuto e tipizzato in altra norma) ma anche ad interessi nonaventi la consistenza di diritto soggettivo (e dunque non tipizzati da altra norma);

Quindi lart. 2043 non norma secondaria, ma norma primaria.

- La Cassazione fa propria una particolare teoria dellinteresse legittimo, ossia quella teoria che individualoggetto dellinteresse legittimo nellinteresse al bene della vita.In tale circostanza, mentre la lesione dellinteresse legittimo oppositivo da parte di un provvedimentoriconosciuto illegittimo condizione necessaria e sufficiente per ottenere il risarcimento dei danni patiti,viceversa la lesione dellinteresse legittimo pretensivo una condizione necessaria ma non sufficienteai fini del risarcimento del danno.

Quindi in questultimo caso, ai fini del risarcimento del danno, il giudice non dovr limitarsi ad accertarelillegittimit del provvedimento di diniego ma dovr anche, per mezzo di un giudizio che viene definitoprognostico, verificare se al titolare dellinteresse legittimo spettasse ladozione del suddettoprovvedimento.

- La Corte di Cassazione ha inoltre stabilito: che necessario dimostrare la colpa dellapparato (inriferimento alla pubblica amministrazione), la quale consiste nella violazione delle regole di imparzialit,correttezza e buona amministrazione.

7. La risarcibilit dei danni derivanti dalla lesione dellinteresse legittimo nellattuale quadro normativo e giurisprudenziale

- Pregiudizialit dellatto: ovvero subordinazione dellazione risarcitoria allazione di annullamento.- Con la legge 205/2000, il giudice amministrativo acquisisce anche il potere di risarcimento del danno.- Inoltre abbiamo la sentenza 204/2004, con la quale la Corte Costituzionale stabilisce che quando si ha

un danno nei confronti dellinteresse legittimo, il giudice competente il giudice amministrativo, cio coluiche si occupa del risarcimento del danno.

- La giurisprudenza del giudice amministrativo ha inoltre confermato la posizione assunta dalla Cassazionenel 1999 in merito al giudizio prognostico volto a verificare la spettanza del bene della vita comecondizione per la tutela risarcitoria degli interessi legittimi pretensivi.

- Art. 2 bis della legge 241/1990, stabilisce che il danno da ritardo deve essere risarcito; quindi la pretesarisarcitoria pu scaturire non solo da un provvedimento illegittimo, ma anche dal silenzio della pubblicaamministrazione.

- Introduzione dellistituto dellerrore scusabile, che sussiste quando abbiamo:o Incertezza della normativa;o Novit della normativa;o Non collaborazione del privato;o Contrasto giurisprudenziale.

Inoltre il giudice amministrativo, oltre a poter condannare lamministrazione al pagamento di una somma di denaro a titolo di risarcimento per equivalente, dispone, per la riparazione del danno, dellulteriore strumento della reintegrazione

8. La giurisdizione esclusiva e il riparto per materie: cenni e rinvioIn presenza della giurisdizione esclusiva il nostro sistema di giustizia amministrativa, da dualista torna ad essere monista: infatti in sede di giurisdizione esclusiva il giudice amministrativo competente a giudicare sia della lesione dell'interesse legittimo sia della lesione del diritto soggettivo. Al criterio della causa petendi si sostituisce quello basato sulle materie (ex art.103 Cost.).La giurisdizione esclusiva pone due ordini di problemi: la costituzione parla di particolari materie e si posta il problema se esista un limite quantitativo all'espansione di tale giurisdizione; inoltre vi il problema dei criteri sulla cui base andare a scegliere le materie indicate dalle legislatore. Per prima cosa non sarebbe legittimo eliminare del tutto ogni competenza del giudice ordinario rispetto alla tutela di diritti soggettivi, e ci si rende conto di come sia un'operazione difficile delimitare con esattezza le materie. Entrambe le questioni sono state affrontate dalla corte costituzionale nel 2004, la quale ha chiarito che l'art. 103 Cost. non ha conferito legislatore ordinario un'assoluta ed incondizionata discrezionalit nell'attribuzione al giudice amministrativo di materie devolute alla sua giurisdizione esclusiva, ma io conferito un potere che deve considerare la natura delle situazioni soggettive coinvolte e non fondarsi esclusivamente sul dato oggettivo delle materie.

CAPITOLO 4LE FORME DELLA GIURISDIZIONE

1. PremessaLa giurisdizione del giudice amministrativo pu essere:-Di legittimit-Esclusiva-Di merito

2. La giurisdizione generale di legittimit- limitata quanto ai poteri di cognizione, allaccertamento dei soli 3 vizi di incompetenza, eccesso di potere e violazione di legge.Non si mirava a verificare la lesione della situazione giuridica soggettiva, ma oggetto dellaccertamento era latto amministrativo e la sua eventuale illegittimit. Lo scopo lannullamento dellatto (la situazione giuridica tutelatasolo in via indiretta).La cognizione non poteva estendersi n alle valutazioni di opportunit della PA, n su quelle tecniche.Era precluso inoltre il giudizio sul fatto: si doveva s accertare lesistenza di questo, ma poi il giudice non poteva sindacare su questultimo. Le valutazioni riconducibili alla sfera della discrezionalit amministrativa erano insindacabili.-E limitata quanto ai poteri istruttori:

Inizialmente vi era un limitatissimo numero di mezzi di prova (solo le prove documentali) poi ampliati (dal 2000 anche la consulenza tecnica), ma in ogni caso rimangono esclusi la prova per i testimoni, il giuramento e la confessione.-Limitata quanto al potere di decisione:anche se in contrasto con la normativa comunitaria, che pretende la pienezza della tutela, il giudice amministrativo pu solo annullare latto illegittimo, ma non riformarlo o sostituirlo (come invece accade nella giurisdizione di merito). Non pu inoltre pronunciare sentenze dichiarative o di condanna (come invece accade nella giurisdizione esclusiva), anche se ci stato in parte superato nel 2000 con la possibilit da parte del giudice amministrativo di risarcire i danni da lesione di interessi legittimi.Sono tradizionalmente individuabili tre forme di giurisdizione:

1. Giurisdizione generale di legittimit2. Giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo3. Giurisdizione di merito.Cosa si intende per giurisdizione? Questo termine viene utilizzato con due diversi significati:

- sotto un primo profilo per giurisdizione si intende lambito delle competenze o meglio lambito dellecontroversie affidate al giudice ordinario e al giudice amministrativo (che in primo grado il T.A.R., e insecondo grado il Consiglio di Stato).

- Sotto un diverso profilo, quando si utilizza lespressione giurisdizione si fa anche riferimento a quellinsieme di poteri assegnati allautorit giudiziaria adita.In sede di giurisdizione amministrativa, sono distinguibili tre poteri:

1. Poteri istruttori del g.a. 2. Poteri decisori del g.a. 3. Poteri cautelari.

- Giurisdizione generale di legittimitForma di giurisdizione amministrativa in cui il g.a. conosce delle lesioni dellinteresse legittimo attraverso unsindacato di legittimit sullatto amministrativo. In concreto vuol dire che al g. a viene portato unprovvedimento amministrativo e gli si chiede di valutarne la legittimit. Sappiamo che i 3 vizi di legittimitrilevanti nel nostro ambito sono: eccesso di potere (le figure sintomatiche delleccesso di potere sono: lacontraddittoriet interna, il travisamento del fatto, la violazione del principio di proporzionalit, la violazione dicircolari, ecc.), incompetenza e violazione di legge.

Riguardo alla seconda nozione di giurisdizione, fino al 2000 i poteri istruttori di cui godeva il g.a. erano solo3 cio poteva:

- Acquisire i documenti dallamministrazione- Chiedere i chiarimenti o schiarimenti- Disporre verificazioni( ossia ispezioni che compie lo stesso personale dellamministrazione cio la stessa

amministrazione da cui proviene questo provvedimento che effettua le verificazioni).In seguito la L. 205/2000 ha introdotto tra i poteri istruttori del g.a la CTU cio la consulenza tecnica di ufficio.

Il tipico potere decisorio nelle mani del giudice amministrativo il potere di annullamento; Fino al 2000questo era lunico potere decisorio a disposizione del giudice: infatti, la l. 205/2000 ha introdotto unulteriorepotere decisorio e cio il potere di condanna di risarcimento del danno.

Riguardo ai poteri cautelari:

la tutela cautelare serve ad anticipare in via provvisoria gli effetti che potrebbe produrre la decisione nelmerito; quindi se dalla sentenza finale voglio ottenere lannullamento, allora posso chiedere in via cautelare lasospensiva, cio posso chiedere che lefficacia di questo provvedimento venga sospesa fino allaconclusione dl giudizio di merito.

Con la legge 205/2000 anche per la misura cautelare c stata unestensione. Oggi non si pi di fronte auna misura cautelare tipica( unica e sola) ma si di fronte a un principio di atipicit delle misurecautelari, cio io posso chiedere al g.a. qualunque misura sia idonea ad assicurare interinalmente gli effettidella decisione sul ricorso.

Si ricorda che il giudice amministrativo giudica in sede di giurisdizione generale di legittimit quando silamenta la lesione di un interesse legittimo .

- Giurisdizione esclusiva del giudice amministrativoE quella forme di giurisdizione amministrativa (speciale) in cui al giudice amministrativo viene chiesto diconoscere in via principale non solo delle lesioni dellinteresse legittimo, base propria della giurisdizionegenerale di legittimit, ma anche delle lesioni del diritto soggettivo quindi conosce qualunque lesioneriguardante determinate materie, come la materia dei pubblici servizi oppure la materia dellurbanistica edelledilizia.

Nellambito dei poteri istruttori il giudice amministrativo dispone di tutti i poteri istruttori previsti dal c.p.c. adesclusione dellinterrogatorio formale e del giuramento.

Riguardo ai poteri cautelari, a partire dal 2000 legislativamente, in tutti gli ambiti, sia che so tratti digiurisdizione generale di legittimit sia che si tratti si giurisdizione esclusiva, il g.a. dispone di una misuracautelare atipica.

Riguardo ai poteri decisori, in sede di giurisdizione esclusiva, il giudice amministrativo dispone di questopotere perch questo un potere che il g.a. ha sempre, sia che si tratti di una giurisdizione generale dilegittimit sia che si tratti di una giurisdizione esclusiva sia che si tratti, vedremo, di giurisdizione di merito.

Inoltre, con la legge 205, il g.a. dispone in tutti gli ambiti del potere di condannare la PA al risarcimento deldanno.

3. La giurisdizione di meritoStoricamente si tratta della prima forma di giustizia amministrativa. Con la legge abolitiva del contenzioso amministrativo, alcune funzioni a questo appartenenti erano state salvate e affidate alla giurisdizione propria del Consiglio di Stato (qui vera e propria giurisdizione di merito), a differenza della giurisdizione ritenuta del Sovrano dove il Consiglio di Stato partecipava solo come organo consultivo (giurisdizione solo di legittimit).Caratteri -Eccezionale:Ammessa in deroga al principio del solo sindacato di legittimit-Tassativa:Attuabile solo nei casi previsti dalla legge-Aggiuntiva:Non esclude, ma si aggiunge alla giurisdizione di legittimit (il giudice amministrativo pronuncia anche sul merito)Al giudice sono demandati maggiori poteri, sia istruttori che decisori (ampliamento della cognizione)-Istruttori:Tutti i poteri del giudice civile, purch compatibili con il tipo di giudizio-Decisori:Il giudice pu:-annullare latto per motivi di legittimit-riformarlo in tutto o in parte-sostituirlo con un atto da esso stesso formulato-condannare la PA soccombente al pagamento delle spese di giudizio.Ad eccezione del giudizio di ottemperanza, oggi la giurisdizione di merito quasi dimenticata, a favore della giurisdizione di legittimit (forse per il principio psicologico della separazione dei poteri?)

quella forma in cui il giudice amministrativo va a sindacare il merito dellazione amministrativa se vi siaespressa previsione normativa.

Il caso tipico di giurisdizione di merito il cosiddetto giudizio di ottemperanza.

Il giudice amministrativo, in sede di giurisdizione di merito, in grado di sostituirsi alla p.a.; gode dei pi ampipoteri decisori: il g.a. si pone al posto della p.a. e decide per es. anzich annullare il provvedimentoamministrativo decide di modificarlo; di conseguenza si estender anche al massimo la sfera del potereistruttorio.

Vediamo cos il giudizio di ottemperanza: questo giudizio interviene dopo un giudicato amministrativo, ciodopo che sia stata pronunciata la sentenza. Quando una sentenza amministrativa di annullamento vienepronunciata a questa sentenza si ricollegano 3 effetti:

1. effetto cassatorio ( la sentenza di annullamento elimina il provvedimento amministrativo dal mondogiuridico);

2. effetto ripristinatorio (la sentenza con effetti ex tunc porta al ripristino della situazione quo antea);3. effetto conformativo ( quando il g.a. annulla un provvedimento amministrativo, quindi lo elimina, ripristina

la situazione quo ante, lamministrazione, nella successiva riedizione del provvedimento, dovrnecessariamente conformarsi al giudicato, non pu adottare un provvedimento identico).

Con la sentenza 204/2004 e 191/2006, la Corte Costituzionale si pronunciata sul tema del criterio di ripartodella giurisdizione e ha detto: il criterio di riparto quello fondato sulla causa petendi cio su quella che lasituazione giuridica soggettiva di cui si lamenta la lesione ( se diritto soggettivo g.o., se interesse legittimog.a.).

Inoltre ha detto che perch si possa parlare di unipotesi di giurisdizione esclusiva si devono considerare duesubcriteri:

1. necessario che in quella materia che si attribuisce alla giurisdizione esclusiva sussiste il cosiddetto intrecciotra diritto soggettivo ed interesse legittimo;

2. necessario che in quegli atti lamministrazione eserciti potere.

4. La giurisdizione esclusiva (nel suo assetto tradizionale)Non si tratta di una terza specie di giurisdizione rispetto a quella di legittimit e di merito. Qui il giudice infatti pronuncia ora come giudice di merito, ora come giudice di legittimit. Non si tratta nemmeno di un tertium genusrispetto al giudice amministrativo o al giudice ordinario.Listituzione della giurisdizione esclusiva da ricercare in quelle situazioni in cui i diritti soggettivi e gli interessi legittimi sono cos legato tra loro da non riuscire a distinguerli. E si rischierebbe quindi che il privato si rivolga al giudice amministrativo e al giudice ordinario insieme per ottenere una tutela completa.Ma poi vi sarebbe il rischio di ottenere pronunce discordanti, con un elevato dispendio di energie.Ci si rivolge al giudice amministrativo con la giurisdizione esclusiva in modo da avere un giudice tecnicamente preparato.Ma, essendo nel giudizio amministrativo preferita la giurisdizione di legittimit, si finisce con il privare i diritti soggettivi della tutela della cognizione piena, propria della giurisdizione di merito. La Corte Cost ha tentato di risolvere il problema ampliando i poteri cautelari e probatori, ma in ogni caso la disparit di trattamento permane.

5. (Segue): le materie devolute alla giurisdizione esclusivaL'ambito della giurisdizione esclusiva si determinato per successive stratificazioni legislative: il nocciolo originario vedeva la coincidenza della giurisdizione di merito con quella esclusiva, con l'unica eccezione dei ricorsi relativi alla rapporto di pubblico impiego. Tuttavia anche tale materia di giurisdizione esclusiva venuta a perdere gran parte della sua importanza in seguito alla privatizzazione dei rapporti di lavoro con le pubbliche amministrazioni, in base alle quali le controversie sono state restituite alla giurisdizione del giudice ordinario, in funzione di giudice del lavoro. Rimangono le sole controversie relative ad alcune categorie di pubblici dipendenti:magistrati ordinari, amministrativi e contabili, avvocati e procuratori dello Stato, personale diplomatico e docenti universitari. Del nucleo originario delle attribuzioni della giurisdizione esclusiva rimane ben poco, ma a quel corposi sono aggiunte numerose materie e rapporti, come quelle per le controversie relative alle concessioni di beni e servizi, relativa ai servizi pubblici o relativi all'applicazione di una clausola contrattuale. Notevole importanza rivestono i ricorsi contro provvedimenti emanati dall'autorit garante della con urgenza e del mercato, le controversie in materia di contratti di beni e servizi stipulati dalle amministrazioni pubbliche, i ricorsi contro le sanzioni dell'autorit della vigilanza sui lavori pubblici, i ricorsi contro gli atti delle autorit di regolazione dei servizi di pubblica utilit, i ricorsi contro gli atti dell'autorit per le garanzie nelle comunicazioni e le controversie aventi ad oggetto atti del comitato olimpico nazionale italiano o delle federazioni sportive. Accanto a tali materie espressamente indicate dal legislatore si aggiungono poi altre come i ricorsi contro il rilascio o il diniego di autorizzazioni per il commercio, delle controversie relative all'autorizzazione alla vendita dei beni delle imprese sottoposte ad amministrazione straordinaria.

6.Gli attuali confini della giurisdizione esclusiva

stato da sempre un vivace dibattito sulla portata concreta degli ambiti propri della giurisdizione esclusiva, in quanto nozioni come pubblico impiego e uso del territorio hanno dato luogo a numerosi conflitti di giurisdizione, soprattutto tra le posizioni assunte dalla giurisprudenza del Consiglio di Stato e della cassazione. Per cercare di calmare contrasti il legislatore ha precisato che sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo tutte le controversie relative procedure di affidamento dei lavori servizi e forniture indipendentemente dalla materia dei servizi pubblici. Le stesse difficolt sono nate relativamente alla materia urbanistica ed edilizia. Tali difficolt sono state recentemente esaminate dalla corte costituzionale che ha ridisegnato e ridotto l'ambito della giurisdizione esclusiva, precisando che la particolarit delle materie devolute atale giurisdizione implica che tali materie devono partecipare della stessa natura e quelle devolute alla giurisdizione generale di legittimit. Tale soluzione stata accolta indottrina con molte critiche, soprattutto a causa dell'intervento manipolativo della corte.

7. I poteri di piena giurisdizione del giudice esclusivo.Grazie al consistente ampliamento dei poteri istruttori del giudice amministrativo sono stati ammessi tutti i mezzi di prova previsti dal codice di procedura civile, nonch dalla consulenza tecnica, esclusi l'interrogatorio formale ed il giuramento. Il giudice cos fornito di strumenti idonei ad assicurare un effettivo sindacato sul fatto. Anche il Consiglio di Stato riconosce la sussistenza di un nesso di strumentalit necessaria all'ampliamento dei mezzi di prova nella pienezza della cognizione del fatto, e questo ampliamento della cognizione del giudice strumentale alla funzione propria del giudizio di giurisdizione piena la cui funzione quella di assicurare la reintegrazione, anche in forma specifica, delle situazioni giuridiche soggettive di cui il ricorrente assume la lesione. Si sono inoltre superati i limiti posti ai poteri di decisione del giudice amministrativo, consentendo al giudice di disporre una condanna alla reintegrazione anche in forma specifica e quindi una condanna l'amministrazione ad un dare, facere e praestare specifico: non ci si limita pi all'eliminazione dell'atto illegittimo, ma si estende la decisione alla reintegrazione delle conseguenze dannose dell'atto, in quanto comprensiva del potere di disporre il risarcimento del danno ingiusto.

8. La legge n. 205/2000 e le prospettive di unificazione delle diverse giurisdizioni nell'unico modello processuale della giurisdizione pienaLe trasformazioni apportate da tale legge alla tradizionale giurisdizione generale di legittimit lasciano intravedereprospettive di unificazione delle diverse giurisdizioni. Secondo la prospettiva della giurisdizione piena il giudice della giurisdizione piena non pu non conoscere in via principale dell'atto dei pubblici poteri da cui origina la lesione: anche nell'esaminare un provvedimento amministrativo dovr essere il giudice della rapporto che dovr valutare la legittimit dell'atto non in astratto ma con specifico riferimento alla pretesa sostanziale fatta valere in giudizio dalla ricorrente e alla sua fondatezza. In possibilit di configurare un'azione di annullamento autonoma distinta dalla tutela risarcitoria offerta dalla ricorso di piena giurisdizione costituisce il principale e persistente tratto di discriminazione pi netta tra la tutela offerta in sede di giurisdizione esclusiva e quella che invece azionabile davanti alla giurisdizione generale. Tale tratto differenziale si fonda pi su limiti derivanti da un'interpretazione letterale delle norme che non su una corretta interpretazione della ratio che ha ispirato il legislatore: per questo si ritiene che tale tratto differenziale verr primo puoi fatto cadere.

CAPITOLO 5LA COMPETENZA

1. I criteri generali di distribuzione della competenzaCos la competenza? la sfera di poteri e facolt attribuita ad un organo. attribuita in base a grado e territorio.

2. La competenza per gradoPrima vi era un unico grado, il Consiglio di Stato. Dal 1971 i gradi sono 2: il TAR di primo grado, e il Consiglio di Stato di secondo. Lunica eccezione data dal giudizio di ottemperanza, dove il Consiglio di Stato giudice di unico grado.

3. La competenza territorialeLa lite deve essere proposta davanti al TAR nella cui circoscrizione ha sede lautorit che ha emanato latto impugnato, quando la legge non disponga altrimenti.

Si voluto evitare lindiscriminato ricorso ai criteri del c.p.c., perch altrimenti i ricorsi contro lo Stato o gli enti pubblici nazionali si sarebbero tutti concentrati davanti al TAR del Lazio.Quindi il criterio aggiuntivo (e prevalente) quello dellefficacia territoriale dellatto impugnato (effetti immediati ed indiretti).

4. Criteri derogatori: il foro speciale del pubblico impiegoFa eccezione il foro speciale del pubblico impiego.Ciascun TAR competente a conoscere dei ricorsi contro atti relativi a pubblici dipendenti in servizio, alla data diemanazione dellatto, presso uffici aventi sede nella circoscrizione di quel TAR.

5. Connessione, litispendenza e continenza di causeNel caso di connessione tra pi cause, non vi alcuna legge che disciplini tale ipotesi. La giurisprudenza ha accolto un unico caso, quello cio in cui limpugnazione investa latto presupposto e latto applicativo. In questo caso la competenz