“Gestione contabile del conto sospesi collettivi” · 2 quanto consente il trasporto di somme...

Sezione centrale di controllo sulla gestione delle amministrazioni dello Stato

“Gestione contabile del conto sospesi collettivi”

Relatore: Cons. Angelo BUSCEMA

SOMMARIO

SINTESI ....................................................................................................................... 1

1. PREMESSA GENERALE. OBIETTIVO ED AMBITO DELL’INDAGINE ...................................... 2

2. PRECEDENTI PRONUNCE DELLA SEZIONE CENTRALE DI CONTROLLO SULLA GESTIONE DELLE AMMINISTRAZIONI DELLO STATO.......................................................................... 3

3. IL QUADRO NORMATIVO, ATTRIBUZIONI E COMPETENZE............................................... 5

3.1 Sintesi normativa................................................................................................... 7

3.2 Definizione e struttura di “conto sospeso” ................................................................. 9

3.3 Conto riassuntivo del Tesoro ................................................................................. 13

3.4 Effetti dei pagamenti in conto sospesi sulla tesoreria e sul bilancio dello Stato ............. 18

4. ISTRUTTORIA...........................................................................................................20

4.1.Audizione rappresentanti Dip. Rag. Generale dello Stato e Banca d’Italia ............. 20

4.2. Criticità evidenziate da Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato – I.GE.PA .... 22

5. ANALISI DEI DATI ....................................................................................................23

5.1. Entità complessiva del fenomeno ............................................................................ 23

5.1.2 I sottoconti che compongono il “conto sospeso collettivi” ......................................... 24

6. RECENTI INNOVAZIONI AMMINISTRATIVE...................................................................29

7. I DISALLINEAMENTI TEMPORALI NELLA PROCEDURA DI SISTEMAZIONE DEI TITOLI DI SPESA........................................................................................................................ 31

8. ELEMENTI ACQUISITI PRIMA DELL’ADUNANZA PUBBLICA ..............................................32

9. CONCLUSIONI..........................................................................................................37

1

Sintesi

Precedenti indagini svolte da questa Sezione centrale di controllo, evidenziando taluni

aspetti relativi alla tipologia di titoli di spesa non pagati in tempo utile nell’esercizio di

emissione, trasportati all’esercizio successivo, hanno generato l’esigenza di far luce sulla

corretta illustrazione contabile dei fatti gestori, inerenti agli esercizi di competenza, tenuto

conto dell’aumento di fenomeni di tardiva contabilizzazione dei pagamenti effettuati dalle

Sezioni di Tesoreria Provinciale della Banca d’Italia, quale tesoriere dello Stato.

Tali pagamenti non hanno un immediato impatto sul bilancio dello Stato ma vengono

iscritti dalla stessa Banca d’Italia su un apposito conto, considerati pagamenti ancora da

regolare, sebbene il beneficiario sia stato soddisfatto, in attesa della definitiva contabilizzazione

e della pertinente imputazione della spesa a carico dell’Amministrazione che li ha emessi e solo

in quel momento hanno una evidenza contabile nel bilancio dello Stato.

Questo particolare conto, denominato “conto sospesi”, rileva non solo questa tipologia

di titoli di spesa ma una serie diversificata di pagamenti di diversa natura, in taluni casi previsti

dalle norme, che trovano evidenza contabile, sotto l’aspetto finanziario, tra i crediti di tesoreria

iscritti nel Conto riassuntivo del tesoro e della cui consistenza la Banca d’Italia informa

giornalmente il Dipartimento della Ragioneria dello Stato – Ispettorato Generale della Pubblica

Amministrazione (IGEPA) che ne cura l’elaborazione mensile con la pubblicazione sulla

Gazzetta Ufficiale.

L’indagine è stata destinata a fare chiarezza sulla composizione del “conto sospesi di

tesoreria”, sui tempi di regolarizzazione contabile di tali partite - che costituiscono dei “crediti”

che la Banca d’Italia vanta, quale tesoriere dello Stato - sulla rilevanza che assume la gestione

di tesoreria, sulla trasparenza del bilancio dello Stato nonché sulla determinazione del

fabbisogno del settore statale.

L’indagine ha rilevato con maggior chiarezza la composizione del “conto sospesi

collettivi” e l’entità complessiva del fenomeno, consentendo un’analisi sotto il profilo normativo

e contabile di tutte le partite ad esso iscritte, nonché l’incidenza di ciascuna di queste partite

sull’entità totale ed i tempi di scritturazione delle stesse nel summenzionato conto,

consentendo di verificare la caratteristica della temporaneità propria dei crediti di tesoreria di

cui si dà conto mensilmente nel “Conto riassuntivo del tesoro” e che concorrono a formare,

sotto l’aspetto finanziario, una delle voci che determinano il fabbisogno del settore statale.

E’ stato posto in evidenza che il fenomeno del “conto sospesi” si traduce in una forma di

anticipazione che la Banca d’Italia fornisce all’Amministrazione dello Stato per fronteggiare

alcune tipologie di pagamenti che, nei casi dei pagamenti urgenti, consente di soddisfare i

creditori senza approntare una copertura in termini di stanziamenti di competenza e che si

tratta di un meccanismo in qualche modo parallelo a quello dei residui di stanziamento in

2

quanto consente il trasporto di somme nei successivi esercizi, pur trattandosi di sistemazioni

contabili di pagamenti effettivamente svolti senza un adeguato stanziamento di competenza.

La particolarità di talune di queste partite, che si protraggono nel tempo, ha posto in

evidenza alcune criticità connesse con la difficoltà di procedere alla regolarizzazione dei

pagamenti, come ad esempio le Anticipazioni dello Stato a favore della finanza locale e

regionale, di cui al successivo paragrafo 4.2.

Il fenomeno evidenziato nella relazione pone in evidenza il ricorso, da parte di diverse

amministrazioni dello Stato, a pagamenti senza adeguata copertura finanziaria, ampliando il

ricorso al “conto sospesi” che avrebbe dovuto essere limitato a mere sistemazioni contabili di

una limitata tipologia di spese.

In ultimo è stato tenuto conto degli effetti della gestione di tesoreria, in particolare dei

“crediti di tesoreria”, sul bilancio dello Stato, sul conto del patrimonio e sui saldi di finanza

pubblica.

Il promesso invio da parte dell’IGEPA alla Corte dei conti – Sezioni Riunite in sede di

controllo del modello 108T, mensile e complementare, potrebbe consentire di giustificare il

disallineamento tra i dati del Conto riassuntivo del Tesoro e di quelli riportati nel conto del

bilancio alla fine dell’esercizio, superando uno dei profili che sono stati annualmente evidenziati

in sede di dichiarazione di regolarità del rendiconto generale dello Stato da parte delle stesse

Sezioni Riunite.

1. Premessa generale. Obiettivo ed ambito dell’indagine

Nel quadro della finanza pubblica un particolare rilievo assume il fabbisogno del settore

statale.

Il consolidamento tra flussi di entrata e spesa del bilancio dello Stato e della gestione di

tesoreria determina il fabbisogno (o disponibilità) del conto del settore statale.

Il conto del settore statale costituisce una rappresentazione integrata e consolidata

delle risultanze del bilancio dello Stato e delle movimentazioni dei conti di tesoreria; tale conto

è redatto solo in termini di cassa e rileva, generalmente, per saldo, i rapporti finanziari tra

Amministrazione centrale e enti pubblici a finanza derivata.

Il saldo maggiormente rilevante di tale conto è il fabbisogno, dato dalla differenza tra

entrate e spese per operazioni finali (ivi comprese quelle per partite finanziarie). Per prassi

consolidata viene indicato, prevalentemente, al netto dei disavanzi pregressi (liquidazione di

oneri riferiti ad esercizi precedenti presi in carico, per lo più, attraverso procedure di

riconoscimento di debito); al lordo di tali oneri il saldo stesso riflette le esigenze di copertura

da realizzare da parte dell'Amministrazione centrale tramite emissioni di titoli (a breve, medio

e lungo termine) ed emissioni all'estero tenuto conto delle variazioni della raccolta postale, e

3

dei rapporti con l'Istituto di emissione, con riguardo, in particolare, al conto di disponibilità del

Tesoro per il servizio di tesoreria.

La Sezione centrale di controllo sulla gestione delle amministrazioni dello Stato in

adunanza congiunta, con delibera n. 1/2007/G, ha approvato il programma di controllo sulla

gestione per l’anno 2007 deliberando, tra l’altro, nell’ambito della categoria II (Organizzazione

amministrativa) al punto 4 lo svolgimento di un’indagine sulla “Gestione contabile del conto

sospesi collettivi”.

Nelle problematiche afferenti al buon andamento dell’azione amministrativa, crescente

importanza assume la corretta illustrazione contabile dei fatti gestori.

L’analisi è stata diretta a fare chiarezza sulla composizione del suddetto conto, anche al

fine di evidenziare se vi siano stati casi di titoli di spesa iscritti tra i “pagamenti da regolare”

protratti nel tempo, facendo così far venire meno le caratteristiche di temporaneità proprie dei

crediti di tesoreria, a loro volta riportati nel Conto riassuntivo del Tesoro.

E’ stato altresì verificato il rispetto del principio di trasparenza del bilancio dello Stato

laddove l’importo complessivo di detti titoli non fosse stato riportato, in attesa della

regolazione, nel conto del bilancio, con possibili riflessi sui saldi di finanza pubblica.

L’indagine, riferita agli esercizi dal 2004 al 2007, si è proposta i seguenti obiettivi:

• specificare l’entità complessiva del fenomeno;

• calcolare i tempi dei ritardi accumulati;

• analizzare le cause delle rilevanti discrasie emerse tra i tempi di transazione delle

Tesorerie Provinciali e quelli di registrazione nel sistema RGS;

• l’eventuale impatto di tali patologie sulle trimestrali di cassa e più in generale sui

saldi di finanza pubblica;

• la catalogazione delle principali tipologie di spesa caratterizzate dal fenomeno della

sospensione e della successiva regolazione;

• gli eventuali effetti prodotti da tali ricorrenti pratiche sui processi decisionali e

valutativi e sull’andamento delle sottostanti gestioni.

2. Precedenti pronunce della Sezione centrale di controllo sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato

Nel corso di una recente indagine, che ha riguardato le “risultanze dell’attività di

controllo sulla gestione amministrativa e contabile delle risorse allocate al capitolo 7060 del

Ministero delle Infrastrutture”, scaturita da attività già oggetto di deliberazioni della Sezione

negli anni 2005 -2006-20071 la Sezione ha richiamato l’attenzione su particolari fenomeni di

contabilizzazione di pagamenti relativi a rate di ammortamento dei prestiti agli istituti mutuanti

1 Delibere nn. 8/05/G, 9/06/G, 12/07/G

4

e per le quali la Sezione ha pronunciato nel merito “…..di dichiarare inattendibili e non conformi

ai canoni della regolarità contabile le informazioni espresse dal sistema informativo RGS

gestione 2006 – parte residui passivi - del cap. 7060, C.D.R 0001 - Gabinetto e Uffici di Diretta

Collaborazione all'opera del Ministro - Unità 486 - del Ministero delle Infrastrutture e dei

Trasporti”.

La Sezione, con ordinanza approvata con deliberazione n.12/07/G, aveva disposto,

l’acquisizione dei seguenti elementi:

- una descrizione analitica del sistema contabile che regola la gestione del capitolo 7060

del Ministero delle Infrastrutture e delle procedure adottate nella fase di impegno,

liquidazione e ordinazione della spesa;

- una descrizione analitica dei rapporti tra il sistema Ragioneria Generale dello Stato-

Banca d’Italia e quello derivato Consip per quel che riguarda le transazioni effettuate

sul predetto capitolo 7060 ed in particolare delle eventuali procedure di parifica dei

dati contenuti nei due sistemi.

A seguito degli elementi forniti dai Ministeri delle infrastrutture, del Ministero

dell’economia e delle finanze: Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato, Ispettorato

Generale per le politiche di bilancio e Ufficio centrale di bilancio presso il Ministero delle

infrastrutture, la Sezione, definitivamente pronunciandosi 2, ha confermato “l’inattendibilità

delle informazioni espresse dal sistema Consip, relativamente alla gestione 2007 del cap.

7060, C.D.R 0001 - Gabinetto e Uffici di diretta collaborazione all'opera del Ministro - Unità 486

- del Ministero delle Infrastrutture per i profili già evidenziati nella precedente relazione

approvata n. 12/07/G”.

Alcuni degli aspetti emersi nelle citate precedenti indagini sono stati oggetto di

approfondimento nella presente indagine e hanno riguardato, in particolare, l’impatto che le

procedure di contabilizzazione e di rendicontazione dei titoli di pagamento producono sulla

consistenza del conto sospeso collettivi e, in modo specifico, sul sottoconto “titoli in attesa di

nuova imputazione”, sul quale vanno a confluire i titoli trasportati all’esercizio successivo, pur

risultando regolarmente pagati, e sul flusso inerente a tali pagamenti, con conseguenze sul

grado di chiarezza e di leggibilità delle informazioni relative nel Sistema Informativo Integrato

RGS/Cdc .

Un ulteriore aspetto significativo meritevole di attenzione è emerso dalle risultanze della

relazione che ha riguardato l’indagine su “La gestione dei fondi per il terremoto in Irpinia e

Basilicata, in relazione al rifinanziamento di cui alla legge 27 dicembre 2006, n. 296 (legge

finanziaria 2007) approvata con delibera n. 21/2008 nell’adunanza dell’ 8 luglio 2008.

La Sezione ha ravvisato un punto di criticità nell’espandersi dell’applicazione delle

procedure di spesa in conto sospesi a fronte del gravoso contenzioso pendente e della

2 Del. n. 21/07/G

5

riduzione degli stanziamenti sugli ordinari capitoli di bilancio, sotto il duplice profilo della

trasparenza della spesa e del futuro fabbisogno.

Nel caso specifico il contenzioso è derivato dalla mancata distribuzione delle risorse

finanziarie necessarie per far fronte agli interventi post terremoto nelle regioni della Campania

e della Basilicata, che ha determinato una esposizione debitoria dei comuni interessati

dall’evento e delle Regioni medesime, che non hanno potuto soddisfare, entro i tempi stabiliti,

gli impegni assunti e procedere al pagamento.

In tale ambito, per eseguire provvedimenti giurisdizionali o lodi arbitrali aventi efficacia

esecutiva e conseguenti ad atti di precetto o pignoramento avanzati dai creditori, si ricorre al

pagamento mediante emissione di uno speciale ordine di pagamento da scritturare al conto

sospeso collettivi che costituisce, tra i crediti di tesoreria, il sottoconto “pagamenti urgenti e

pagamenti ex art. 14 d.l. 669/1996”3.

Della fattispecie in esame si è ancora occupata la Sezione relativamente all’indagine sui

“Rapporti negoziali e contenzioso in atto in materia di lavori già di competenza dell’ex Agensud

transitati al Ministero delle Infrastrutture”4 rinviando alla presente indagine per maggiori

approfondimenti.

3. Il quadro normativo, attribuzioni e competenze

Prima di analizzare la gestione contabile del “conto sospesi collettivi” appare utile

inquadrare in che ambito organizzativo si colloca tale “conto”.

Il servizio di Tesoreria statale è il sistema operativo-normativo mediante il quale si

effettuano incassi e pagamenti disposti dagli uffici statali e dagli enti pubblici attraverso la

gestione della tesoreria centrale e provinciale.

Fino alla fine del 1998 il servizio a livello centrale è stato svolto direttamente dallo Stato

(Tesoreria centrale), mentre il servizio di tesoreria a livello provinciale è gestito, fin dal 1894,

dalla Banca d’Italia.

Tale suddivisione di competenze è venuta meno con la Convenzione del 9 ottobre 1998

tra Ministero del Tesoro e Banca d’Italia (aggiuntiva a quella prevista dall’art. 4 della legge 28

marzo 1991 5 n° 104 per il servizio di tesoreria provinciale) stipulata in virtù dell’art. 6 del

D.Lgs. 430/97.6

3 Convertito in legge 28 febbraio 1997, n. 30 4 Cfr. Sezione centrale di controllo sulla gestione del. n. 12/2008/G 5 Articolo 4 1. Il Ministero del tesoro, del bilancio e della programmazione economica è autorizzato a stipulare con la Banca d'Italia le convenzioni occorrenti per regolare i rapporti nascenti dall'applicazione della presente legge, anche ai sensi dell'articolo 1, comma 2. 2. Nelle convenzioni di cui al comma 1 sono, altresì stabilite le modalità da osservare per la comunicazione al Ministero del tesoro, del bilancio e della programmazione economica dei dati relativi alla gestione del servizio di tesoreria provinciale 6 Art. 6.Servizio di tesoreria centrale dello Stato

6

Tale Convenzione affida anche il servizio di Tesoreria Centrale dello Stato, a partire dal

1° gennaio 1999 fino al 2010, alla Banca d’Italia. 7

La Banca d’Italia opera attraverso la Tesoreria centrale e le sezioni di tesoreria

provinciale, nel rispetto delle norme dettate dal Regolamento di Contabilità Generale dello

Stato e di altre norme, anche di rango minore, e di direttive emanate dal Ministero

dell’Economia e delle Finanze e, in particolare, dal Dipartimento della Ragioneria Generale dello

Stato, da cui dipende il servizio che intrattiene i rapporti con la Banca d’Italia e che coordina il

servizio di tesoreria statale.

Il titolare della Tesoreria Centrale istituita presso la Banca d’Italia è denominato

“Tesoriere centrale per conto dello Stato” e svolge le stesse funzioni del capo delle sezioni delle

tesorerie provinciali dello Stato.

In particolare, a livello centrale, la Tesoreria Centrale finalizza i pagamenti disposti dalle

Amministrazioni centrali dello Stato, dopo che il servizio di tesoreria della Ragioneria Generale

dello Stato ne ha disposto l’ammissione al pagamento, gestisce i conti correnti di tesoreria

centrale e finalizza tutti i pagamenti a favore di Enti o Società titolari di tali conti (gestione di

Tesoreria Unica introdotta con le Legge n. 720 del 1984, che ha attribuito al tesoriere dello

Stato la gestione dei flussi finanziari ad alimentare la spesa degli enti pubblici, in particolare

quella degli enti locali, obbligandoli a detenere i fondi provenienti dal bilancio su conti accesi

presso la tesoreria statale per prelevarli solo al momento dell’effettivo utilizzo).

A partire dal 1999, per effetto di quanto disposto dal d.P.R. n. 367 del 1994, è iniziato il

graduale processo di ammodernamento della tesoreria con l’introduzione del mandato

informatico, con la dematerializzazione degli ordini di prelevamento fondi dai conti correnti di

Tesoreria centrale (D.M. 6 giugno 2003), con la dematerializzazione degli ordini di

accreditamento e delle quietanze di tesoreria (circ.RGS n. 8 del 31 marzo 2004) e con la

rendicontazione giornaliera telematica dei movimenti dei conti di tesoreria.

L’organizzazione delle strutture di tesoreria è di esclusiva competenza della Banca

d’Italia che svolge il servizio senza vincolo gerarchico con l’Amministrazione statale. Il

Ministero dell’Economia e delle Finanze esercita la vigilanza sul regolare andamento del

servizio, direttamente e con verifiche periodiche, condotte presso le unità periferiche dagli

ispettori governativi.

1. Il servizio di tesoreria centrale dello Stato e' affidato alla Banca d'Italia. Il servizio e' regolato da una convenzione aggiuntiva a quella prevista dall'articolo 4 della legge 28 marzo 1991, n. 104, per il servizio di tesoreria provinciale. Per il servizio di tesoreria centrale dello Stato si osservano, in quanto compatibili, le disposizioni della predetta legge 28 marzo 1991, n. 104, nonche' le altre norme che regolano lo svolgimento del servizio di tesoreria provinciale. 2. La decorrenza dello svolgimento del servizio di tesoreria centrale da parte della Banca d'Italia e' stabilita nella convenzione di cui al comma 1, in relazione agli adempimenti necessari all'effettivo passaggio alla Banca d'Italia dei relativi compiti. 3. Nell'esercizio dei compiti di cui al comma 1 la Banca d'Italia rende pienamente ed incondizionatamente fruibili alle competenti strutture ministeriali, mediante collegamenti informatici, tutte le informazioni riguardanti i flussi di tesoreria. 7 Tale convenzione è stata rinnovata tacitamente fino al 2030

7

L’attuazione interna delle disposizioni statali e le procedure operative sono disciplinate

dalla Banca d’Italia con le “norme di tesoreria”.

3.1 Sintesi normativa

I principi cui deve conformarsi l’attività del tesoriere sono stabiliti nella Legge e nel

Regolamento di Contabilità Generale dello Stato (R.D. 18 novembre 1923, n. 2440 e R.D. 23

maggio 1924, n. 827), che, disciplinando il procedimento di spesa delle Amministrazioni

pubbliche, descrivono anche strumenti e modalità per il pagamento ai creditori dello Stato e

l’incasso delle entrate. A livello di normativa secondaria tali principi sono richiamati dalle

Istruzioni sul Servizio di Tesoreria dello Stato (IST), che hanno sostituito le Istruzioni Generali

sui Servizi del Tesoro (IGST) in vigore dal 1939, le quali dettano disposizioni di natura

applicativa e/o organizzativa, con l’intendimento di fornire un compendio normativo agli

operatori del settore.

A tali disposizioni si aggiungono le circolari emanate dalla Ragioneria Generale dello

Stato e da altre Amministrazioni statali, d’intesa con la Ragioneria, per disciplinare particolari

tipologie di operazioni.

In tale ambito si ritrovano le norme direttamente collegate con il “conto sospeso

collettivi” così come previste dall’attuale ordinamento.

L’art. 130 delle Istruzioni generali dei Servizi del Tesoro, istruzioni emanate con Decreto

del Ministro delle Finanze in data 30 Giugno 1939 e modificate con i decreti del Ministro delle

Finanze 15 settembre 1967 e 15 dicembre 1972, prevedeva la scritturazione fra i pagamenti in

conto sospeso di quei titoli di spesa pagati, per i quali non è possibile la produzione in

contabilità, tra cui:

1) i titoli di spesa collettivi, pagati in parte;

2) gli ordinativi estinti su ordini di accreditamento, fino a quando il loro importo non

possa essere scritturato in esito definitivo;

3) i titoli di spesa pagati per conto di altre Sezioni di Tesoreria Provinciale, l'importo

dei quali deve essere rimborsato dalle coesistenti Filiali della Banca d'Italia mediante

addebitamento al conto corrente dell'Amministrazione Centrale della Banca stessa;

4) gli ordinativi diretti e gli ordinativi su ordini di accreditamento emessi sugli stati di

previsione della spesa dei vari ministeri e sui bilanci delle aziende e amministrazioni

autonome, nonché gli ordini per vincite al lotto, rimasti insoluti alla fine di ogni

esercizio e pagati in quello successivo, prima della nuova imputazione.

Inoltre sono parimenti scritturati fra i pagamenti in conto sospeso dalla Sezione di

Tesoreria Provinciale di Roma, nelle more della ricezione della quietanza di fondo

somministrato, i vaglia cambiari emessi per somministrazione di fondi alla Tesoreria Centrale

dello Stato.

8

E' fatto divieto alle Sezioni di Tesoreria Provinciale di scritturare fra i pagamenti in conto

sospeso titoli diversi da quelli sopra elencati senza autorizzazione, da richiedersi di volta in

volta alla ex Direzione Generale del Tesoro (ora Dipartimento della Ragioneria Generale dello

Stato – I.GE.PA).

Ulteriori e più articolati dettagli si ritrovano al libro III, capo IV delle medesime

Istruzioni ad oggetto “Dei pagamenti in conto sospeso e dei titoli di spesa pagati da

regolarizzare” che dall’art. 546 all’art. 558 indicano le modalità da seguire e/o più particolari di

ogni singolo aspetto. Tra essi sono da citare l’art 547 (sulla contabilizzazione dei pagamenti in

conto sospeso), l’art. 548 (scritturazione in esito definitivo dei pagamenti in conto sospeso),

l’art. 554 (contabilizzazioni dei titoli di spesa estinti per conto di altre Sezioni di tesoreria) e

l’art. 556 (pagamenti urgenti).

Non sono iscritti nel conto sospeso collettivi i titoli di spesa pagati da regolarizzare di cui

all’art. 559, per i quali la Banca d’Italia detiene scritture distinte che costituiscono le differenze

da sistemare e per le quali vengono inviate le informazioni relative al Dipartimento della

Ragioneria Generale dello Stato con il mod. 108T (art. 604 del Regolamento di contabilità

generale dello Stato) e che costituiscono nel conto riassuntivo del Tesoro la voce “Titoli

stralciati in corso di regolazione”, trattandosi di partite per le quali si è in presenza di un titolo

di spesa che presenta delle irregolarità ovvero:

a) i titoli di spesa pagati dalle Sezioni di Tesoreria e non contabilizzati per riscontrate

irregolarità, anche di carattere formale;

b) i titoli di spesa estinti prodotti in versamento dagli uffici pagatori dello Stato e

stralciati dalla Sezione di Tesoreria per riscontrate irregolarità, dopo che sia stata rilasciata a

loro favore la quietanza di entrata corrispondente al versamento eseguito;

c) i titoli di spesa estinti da altre Sezioni di Tesoreria direttamente o per il tramite

degli uffici pagatori incaricati e non ammessi a rimborso;

d) i titoli di spesa compresi nelle contabilità dei pagamenti e successivamente

stralciati dalla Corte dei conti o dalle Amministrazioni Centrali o periferiche competenti

comprese quelle a ordinamento autonomo.

Dal 14 ottobre 2007, con l’entrata in vigore delle “Istruzioni sul servizio di Tesoreria

dello Stato” approvate con Decreto del Ministro dell’Economia e Finanze del 29 maggio 2007,

sono state riviste le norme riguardanti il “conto sospeso”, che sono ora definite dall’art 17 delle

nuove Istruzioni; tale revisione si è resa opportuna per una riformulazione delle “Istruzioni

generali sui servizi del Tesoro” a seguito della numerosa legislazione intervenuta sia in materia

di amministrazione e contabilità generale dello Stato sia in ordine all’organizzazione ed ai

compiti del Ministero dell’Economia e delle Finanze, con superamento di diverse disposizioni

previste nei decreti ministeriali 30 giugno 1939, 10 luglio 1969 e 15 dicembre 1972.

Le nuove Istruzioni seguono la struttura e riportano complessivamente la formulazione

delle vecchie Istruzioni, dalle quali si differenziano sia per l’utilizzazione di una terminologia

9

adeguata alle nuove figure implementate a seguito della informatizzazione delle procedure,

della dematerializzazione delle quietanze, dell’affidamento del servizio di Tesoreria centrale alla

Banca d’Italia e per il trasferimento dei compiti in materia di gestione dei conti di tesoreria

dalla ex Direzione Generale del Tesoro al Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato-

IGEPA, sia per l’eliminazione di alcune voci con la susseguente costituzione di nuove.

Tra i pagamenti da scritturare in conto sospeso, come ora descritti dal suaccennato art.

17, si annoverano nuove voci costituite da:

- le provvigioni per la sottoscrizione dei buoni del tesoro poliennali;

- il rimborso, per conto del MEF, di prestiti contratti all’estero in valuta diversa

dall’euro;

- gli altri pagamenti autorizzati dalla Ragioneria Generale dello Stato ovvero previsti

da disposizioni legislative o regolamentari.

Come per le precedenti Istruzioni anche a queste è dedicato uno specifico titolo, il VI,

con indicazioni dettagliate su alcuni aspetti contabili. Gli oggetti di questi articoli, che vanno dal

155 al 159, riguardano le modalità per la scritturazione in esito definitivo dei pagamenti in

conto sospeso di cui al sopradescritto art. 17 e specificatamente sui titoli di spesa collettivi

(art. 156), sui trasportati al nuovo esercizio (art. 157) sui titoli di spesa per conto di altre

Tesorerie (art. 158), sui pagamenti urgenti (art.159).

I titoli di spesa pagati da regolarizzare sono disciplinati all’art. 160.

3.2 Definizione e struttura di “conto sospeso”

Tra le scritture detenute dalla Banca d’Italia il “conto sospeso” (comunemente chiamato

conto collettivi in relazione ai titoli di spesa collettivi che in origine rappresentavano gran parte

delle partite che vi erano scritturate) è un conto nel quale vengono contabilizzate tutte le

partite che, pur essendo state regolarmente pagate, non hanno tutti i requisiti per essere

definitivamente annoverate tra gli “esiti” della tesoreria.

Il conto collettivi è l’unico sospeso nel sistema contabile di tesoreria ed è distinto in due

sottoconti:

• Collettivi cassa8

• Collettivi riscontro

Nel sottoconto “collettivi di cassa” sono gestite e custodite le partite relative al sottoconto

“collettivi propriamente detti” nel quale sono contabilizzate le quote dei titoli di spesa collettivi,

ossia quei titoli che sono emessi a favore di diversi beneficiari, con l’indicazione delle somme

da riconoscere a ciascuno di essi.

8 Tali denominazioni derivano dal nome degli Uffici di B.k.i. che effettivamente gestivano tali conti, ossia Ufficio Cassa ed Ufficio Riscontro che sono stati ora accorpati nell’unità Incassi, pagamenti e controllo.

10

Nel sottoconto “collettivi riscontro” si distinguono:

- titoli in attesa di nuova imputazione;

- titoli pagati per conto di altre tesorerie

- pagamenti urgenti

- partite varie;

Il sottoconto “titoli in attesa di nuova imputazione” riguarda i titoli di spesa che – pur

essendo stati regolarmente pagati – necessitano, per essere inseriti nelle scritture definitive di

pagamento di tesoreria, della imputazione al nuovo esercizio. Con l’avvio delle procedure

informatiche che hanno recentemente dematerializzato gli ordini di accreditamento, i dati della

nuova imputazione si potrebbero rendere disponibili in tempi più ridotti per quanto riguarda i

titoli informatici, a conclusione dell’intera dematerializzazione degli ordinativi secondari di

spesa.

Il sottoconto “pagamenti urgenti” si riferisce sia alle somme pagate dalle tesorerie sulla

base di una autorizzazione della Ragioneria Generale in attesa che i titoli di spesa, in corso di

emissione, siano materialmente pervenuti alle stesse, sia ai titoli secondari (ordinativi di

contabilità speciale) per i quali non sono arrivati in tesoreria i titoli primari che alimentano le

contabilità speciali stesse. Il passaggio nelle scritture d’esito definitivo avviene quando le

tesorerie dispongono dei titoli primari.

Il sottoconto “pagamenti per conto altre tesorerie” contabilizza i titoli di spesa pagati da

una tesoreria diversa da quella che deve scritturarli in esito definitivo9.

Il sottoconto ha avuto un cospicuo ridimensionamento dopo l’avvio delle spese fisse

telematiche e l’introduzione delle nuove procedure informatiche che “collegano” i flussi di

bilancio e di tesoreria. Restano in sostanza solo i titoli pagabili alla cassa della tesoreria o di un

ufficio postale di un’altra provincia.

Il sottoconto “partite varie” è articolato in una serie di categorie concernenti specifici

pagamenti. Tra le più rilevanti, da un punto di vista quantitativo, vi sono i rimborsi, effettuati

da Roma succursale, di prestiti esteri in scadenza per i quali non sono pervenuti in tempo utile

i titoli di spesa, le anticipazioni per il Servizio sanitario nazionale, le anticipazioni CEE-FEOGA a

favore dell’AGEA autorizzate dal Ministero dell’Economia e delle finanze e le partite relative alle

sovvenzioni postali.

Considerata la particolare natura del conto il Capo della filiale, direttamente o per

delega, deve accertarne trimestralmente la consistenza.

9 Un titolo di spesa inviato dalla tesoreria “assegnataria” a quella “pagatrice” è scritturato da quest’ultima, una volta pagato, nel sottoconto di cui si tratta e, alle scadenze previste restituito alla consorella “assegnataria”.

11

Onde permettere una più chiara ed intelligibile visione complessiva delle varie

tipizzazioni di voci, si riporta di seguito una tavola costruita sulla base della distinzione con la

quale la Banca d’Italia ha fornito i dati relativi, dal 2004 al 2007.

12

Tds pagati da altre sezioni non pervenuti Finanza locale

Pensioni Statali da accreditare in C/C Bancario Quota parte O/D per rimborsi IRPEF V.C.

Provvigioni per sottoscrizioni BTP MOD. 21-22 TESUN (Roma Succursale)

Micromonete ritirate - Roma succursale Ministero Tesoro anticipazioni S.S.N

Servizio finanziario prestiti esteri OP.TES.MERCATI FINANZIARI-IMPIEGO

Vecchie partite OLD TC OP.TES.MERCATI FINANZIARI-RACCOLTA

Poste - Prelevam.fondi c/o tesoreria centrale Poste - Prelevamento fondi c/o sezioni

Poste - Pagamento pensioni Stato Poste - Pagamento pensioni INPDAP

Poste - Pagamento pensioni INPS Poste - Pagamento spese giustizia

Poste - Pagamento titoli P/C Tesoro Giacenza giornaliera di cassa

Giacenza di Cassa - Disp. Liquide Giacenza di Cassa - Fondi in viaggio

Giacenza di Cassa - Rapine

Totale pagamenti poste

Spese fisse 2001 e 2002 Spese fisse 2006

Alimentaz. c.s. "F. di Bilancio" c/o RM Tusc. Anticipazioni Cee FEOGA

Provv. BTP 1a tran. IT0003805998 (T.Cent.)

Altri pagamenti partite varie riscontro

Partite varie Titoli in attesa di imputazione Titoli pagati per conto altre sezioni Pagamenti urgenti

Conto sospesi collettivi unità di riscontro Conto sospesi collettivi unità di cassa

Conto sospesi

13

L’entità di tali partite, dettagliate nelle Istruzioni sul Servizio di Tesoreria dello Stato,

vengono iscritte nel Conto riassuntivo del Tesoro, elaborato mensilmente dall’IGEPA con i dati

forniti dalla Banca d’Italia, tra i crediti di tesoreria come pagamenti da regolare.

3.3 Conto riassuntivo del Tesoro

E' il documento che dà conto mensilmente di tutte le operazioni di Tesoreria effettuate nel

periodo (articolo 609 del Regolamento di contabilità) ed è mensilmente pubblicato sulla Gazzetta

Ufficiale; evidenzia, quindi, per il periodo di riferimento, i dati relativi al risparmio pubblico, al

saldo da finanziare ed al saldo di esecuzione del bilancio, nonché della Situazione del Tesoro.

Riporta, inoltre, in appendice le situazioni del "bilancio di competenza" (aggiornamento

delle previsioni iniziali e situazione degli accertamenti e degli impegni) della Banca d'Italia e,

trimestralmente, del debito pubblico.

Le operazioni registrate riguardano:

- gli incassi e i pagamenti di bilancio, distinti per competenza e residui ed analizzati anche

secondo le principali classificazioni di bilancio;

- i debiti e crediti di Tesoreria.

I debiti di tesoreria rappresentano disponibilità di fondi costituite a vario titolo presso la

tesoreria dello Stato e che si concretano nei seguenti comparti:

- debito fluttuante;

- servizio dei conti correnti e delle contabilità speciali;

- servizio dei depositi e dei vaglia.

I crediti di tesoreria sono operazioni riportate in un conto apposito del Conto riassuntivo del

Tesoro e consistono in pagamenti che la Tesoreria effettua per conto del bilancio e per

l'espletamento di altri compiti di pertinenza della Tesoreria.

Tale conto è composto dalle seguenti voci:

• “Banca d’italia – disponibilità del tesoro per il servizio di tesoreria”

• “Pagamenti da regolare”

• “Pagamenti da rimborsare sui c/c rispettivi”

• “Altri crediti”

La “disponibilità del tesoro per il sevizio di tesoreria” è il conto detenuto dal Tesoro

presso la Banca d'Italia per il servizio di tesoreria (legge 26.11.1993, n. 483). Le disponibilità

liquide iniziali di tale conto sono state reperite attraverso un'apposita emissione di titoli di

Stato, per un importo nominale di 31.000 miliardi di lire, pari ad euro 16.010.163,00 e un

netto ricavo, all’epoca di 30.670 miliardi, pari ad euro 15.839.733,00 collocati a prezzi di

mercato presso la Banca d'Italia. Il conto di disponibilità sostituisce il soppresso "conto

corrente per il servizio di Tesoreria Provinciale" ma, a differenza di quest'ultimo, in

14

ottemperanza all'art. 104 del Trattato di Maastricht non può mai presentare un saldo negativo.

Se ciò dovesse accadere, la Banca d'Italia dovrebbe sospendere immediatamente tutti i

pagamenti. Di norma, il saldo del conto a fine mese non deve risultare inferiore a

15.493.707,00 di euro (30.000 miliardi di lire); se tale saldo dovesse, per tre mesi consecutivi,

registrare un valore inferiore a tale limite, il Ministro dell’economia dovrebbe riferire al

Parlamento sulle cause dell'insufficienza del saldo e sugli eventuali provvedimenti correttivi. Se

il saldo di fine mese dovesse risultare inferiore a 7.746.853,00 di euro (15.000 miliardi di lire)

il Ministro stesso dovrebbe, entro il giorno 5 del mese successivo, inviare una relazione scritta

al Parlamento, sempre indicando le cause ed eventuali rimedi da adottare.

I “Pagamenti da regolare” –costituiscono l’insieme delle partite che compongono il

conto sospesi collettivi gestito da Banca d’Italia e più specificamente:

• Pagamenti urgenti e pagamenti ex art. 14 d.l. 669/1996 (art. 130 IGST – art. 17 I.S.T.)

Qualora le Amministrazioni statali debbano effettuare pagamenti urgenti ed

improcrastinabili e non sia possibile far pervenire tempestivamente alle Tesorerie i titoli di

spesa (mandati informatici o ordini di accreditamento), le amministrazioni stesse, per il tramite

dei competenti Uffici centrali di bilancio o delle RagioneriepProvinciali dello Stato, inoltrano

apposita richiesta alla Ragioneria Generale dello Stato. Verificata la presenza di predetti

requisiti, la Ragioneria Generale autorizza la Banca ad effettuare i pagamenti richiesti pur in

assenza del titolo di spesa che li disponga. Le Amministrazioni statali competenti hanno

l’obbligo di emettere tempestivamente il titolo di spesa destinato alla regolarizzazione del

pagamento urgente.

La legge 28 febbraio 1997 n° 30, di conversione con modificazioni del decreto legge

31 dicembre 1996 n° 669 (Esecuzione forzata nei confronti di pubbliche amministrazioni),

all’art. 14 prevede che, nell'ambito delle amministrazioni dello Stato, per l'esecuzione dei

provvedimenti giurisdizionali e dei lodi arbitrali aventi efficacia esecutiva e comportanti

l'obbligo di pagamento di somme di danaro entro il termine di sessanta giorni dalla

notificazione del titolo esecutivo, il dirigente responsabile della spesa, in assenza di

disponibilita' finanziarie nel pertinente capitolo, possa disporre il pagamento mediante

emissione di uno “speciale ordine di pagamento” rivolto all'istituto tesoriere, da regolare in

conto sospeso. Le modalità di emissione dello “speciale ordine di pagamento” sono disciplinate

dal D.M. 1 ottobre 2002 (che ha sostituito il precedente decreto attuativo del 2 aprile 1997).

La facoltà di avvalersi di tale procedura è stata accordata dal Ministero dell’Economia

e delle Finanze – Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato10 anche alle Agenzie fiscali

e, per esse, ai commissari ad acta nominati dal giudice per l’esecuzione delle sentenze di

condanna contro l’Amministrazione finanziaria.

10 Dip.RGS:nota n. 32882 del 25 marzo 2002. In allegato Circ. n. 5/ E dell’Agenzia delle Entrate – Direzione Centrale Normativa e contenzioso

15

• Cedole Interessi B.O.T. (in corso di scadenza)

Tali pagamenti non sono ricompresi nel totale dei “collettivi” di Banca d’Italia ma

rientrano nella gestione del debito pubblico le cui competenze sono a capo del Dipartimento del

Tesoro. Il valore iscritto nel Conto riassuntivo del Tesoro si evince dal conto complementare

delle riscossioni e dei pagamenti fatti per conto dello Stato dalle Tesorerie che viene inviato

mensilmente ed a chiusura di esercizio dalla Banca d’Italia al Dipartimento della Ragioneria

Generale dello Stato IGEPA così come previsto dall’art. 18 del d.P.R. n. 367 .11

• Anticipazioni a Regioni per finanziamento spesa sanitaria

Il decreto legislativo 18 febbraio 2000 n° 56 all’art 13 comma 6 (Disposizioni in materia

di federalismo fiscale) prevede per le Regioni a statuto ordinario anticipazioni per l’ordinato

finanziamento della spesa sanitaria corrente, le cui modalità di concessione sono state stabilite

con decreto del Ministro del Tesoro, del bilancio e della programmazione economica del 21

febbraio 2001.

• Anticipazione a Poste S.p.a. – Convenzione tesoro-Poste

A seguito della trasformazione di Poste in società per azioni è stata stipulata, fra la

società e il Ministero dell’Economia e delle Finanze, d’intesa con la Banca d’Italia e la Cassa

Depositi e Prestiti, la convenzione che regola i rapporti fra gli organismi interessati per quanto

concerne le operazioni di Poste nell’ambito del servizio di tesoreria statale, i relativi flussi

nonchè la gestione dei conti correnti postali e la raccolta del risparmio postale.

La convenzione disciplina le modalità di regolazione dei flussi finanziari relativi alle

operazioni di incasso e pagamento che Poste svolge per conto del Ministero dell’Economia e

delle Finanze e delle Amministrazioni pubbliche; prevede l’imputazione di tali flussi a ciascuna

tipologia di operazione, attraverso la registrazione in appositi conti correnti presso la Tesoreria

centrale12. Sotto il profilo operativo, le filiali provinciali di Poste effettuano prelevamenti

11 L’art. 18 d.P.R. 367/94 modifica gli artt. 604, 607 e 608 del RCGS, e dispone al quinto comma che “l’Amministrazione centrale dell’Istituto incaricato del servizio di tesoreria predispone mediante strumenti informatici il conto riassuntivo mensile ed annuale (mod. 108T) costituito dal riepilogo delle entrate distinte per capo e delle uscite di bilancio e fuori bilancio - ivi comprese quelle relative ai BOT e alle aziende autonome – delle sezioni di tesoreria provinciale. 12 I conti correnti riguardano le seguenti gestioni: − Conti correnti intestati alle Amministrazioni pubbliche − Pagamento pensioni INPDAP − Pagamento pensioni INPS − Conti correnti intestati a soggetti privati − Conti correnti intestati a Poste Italiane spa − Conti correnti di servizio di Poste Italiane spa − Libretti di risparmio Cassa DD.PP. spa − Buoni Postali Fruttiferi Cassa DD.PP. spa − Buoni Postali Fruttiferi – Capitale – MEF − Buoni Postali Fruttiferi – Interessi – MEF − Pagamento pensioni di Stato − Pagamento spese di giustizia − Pagamento titoli di spesa per conto MEF.

16

indistinti presso le tesorerie per far fronte alle esigenze di cassa connesse con le operazioni

previste dalla convenzione. Tali prelevamenti vengono contabilizzati giornalmente presso la

Tesoreria centrale in apposita voce del conto sospeso “collettivi”. La regolazione contabile delle

operazioni di pagamento e di versamento trova contropartita nella Tesoreria centrale,

rispettivamente, in una riduzione dell’importo delle sovvenzioni scritturato in conto sospeso e

in un addebito al conto corrente Poste spa – Servizio di Tesoreria. Gli eventuali sfasamenti

giornalieri fra il totale dei prelevamenti e dei versamenti effettuati presso le tesorerie e la

relativa imputazione contabile, ex post, a ciascuna gestione, danno luogo a una variazione

della giacenza giornaliera di cassa che, sulla base del prospetto inviato da Poste, la Tesoreria

centrale contabilizza in aumento o in diminuzione dell’importo relativo all’apposita voce del

conto sospeso.

• Anticipazioni a enti locali ex legge 30/97 art. 9

La legge 28 febbraio 1997 n° 30, di conversione con modificazioni del decreto legge 31

dicembre 1996 n° 669, dispone all’art. 9 le modalità di trasferimento di fondi agli enti locali.

Le anticipazioni degli importi spettanti agli enti sulla base delle comunicazioni inviate ad ogni

sezione di tesoreria dal Ministero dell’Interno, da scritturare in contropartita al conto sospeso

"collettivi", sono effettuate dalle stesse, alle scadenze previste, sulla base delle comunicazioni

del Ministero dell'interno delle somme spettanti agli enti interessati, dietro richiesta e previo

accertamento delle disponibilita' sulle contabilita' speciali.

• Anticipazioni a FEOGA ex d.lgs n. 165/99

Con d.lgs. 27 maggio 1999 n° 165 (soppressione dell’AIMA ed istituzione dell’AGEA),

all’art. 5 comma 6 si prevede che all’AGEA, in qualità di organismo pagatore, siano assegnate,

nell'apposito conto corrente di tesoreria intestato "Ministero del Tesoro-FEOGA" (Fondo

Europeo Agricolo Orientamento e Garanzia), anticipazioni di cassa entro sessanta giorni dalla

richiesta per far fronte alle esigenze di pagamento degli aiuti comunitari. Si tratta di

anticipazioni per il pagamento di interventi in agricoltura che vengono rimborsati dall’UE entro

il secondo mese successivo al pagamento. La regolarizzazione avviene quindi con i rimborsi

comunitari.

• Servizio finanziario prestiti esteri (art. 17 I.S.T.)

Per conto del Ministero dell’Economia e delle Finanze sono scritturati in tale conto i

prestiti contratti all’estero in valuta diversa dall’euro per i quali non è noto il tasso di cambio

della valuta interessata fino al rimborso. Sono sistemati in esito definitivo mediante emissione

di mandati informatici.

17

• Operazioni sul mercato monetario.

Con il D.M. 30 dicembre 2005 è stato istituito un conto corrente intestato al

Dipartimento del Tesoro, per le operazioni sul mercato monetario e per le operazioni di pronti

contro termine su titoli di Stato (entro il limite massimo giornaliero di cinque miliardi di Euro

ed entro il saldo netto annuo per lo stesso importo) in cui la Banca d’Italia veniva autorizzata

in via continuativa a prelevare dal Conto, mediante scritturazione al conto sospeso collettivi:

a) nel caso di operazioni di impiego, gli importi necessari a porre in essere le operazioni

medesime; tali importi sono eliminati dal conto collettivi al rientro dell'operazione; i

relativi ricavi sono versati al bilancio dello Stato, all'unita' previsionale di base

comunicata annualmente dal Ministero - Dipartimento del Tesoro, entro la fine dell'anno

precedente a quello di riferimento, con emissione di quietanza Mod. 121 T.

b) per le operazioni di raccolta gli importi per gli oneri derivanti da tali operazioni

(interessi) sono iscritte nel Conto riassuntivo del Tesoro sotto la partita “altri pagamenti

da regolare”; tali importi sono eliminati dal conto collettivi mediante emissione di

mandato informatico.

• Titoli stralciati in corso di regolazione

Sono ricompresi in questa categoria i titoli di spesa da regolarizzare, di cui si è detto in

precedenza (punto 3.1), ed ora disciplinati dall’art. 160 delle Istruzioni sul Servizio di tesoreria

dello Stato e contabilizzati in modo separato dalla Banca d’Italia.

• Altri pagamenti da regolare

Sotto questa voce vengono scritturati i conti relativi ai titoli di spesa collettivi, i titoli in

attesa di imputazione, i titoli pagati per conto altre Sezioni; i pagamenti degli interessi su c/s

di tesoreria unica infruttifera (mod. 21-22 TESUN: scritture relative agli interessi dovuti agli

enti ed ai tesorieri per la tesoreria unica che non sono noti fino al momento della liquidazione);

le micromonete ritirate (vi sono scritturati gli importi relativi al cambio eseguito dalle filiali

della Banca d’Italia delle monete metalliche in lire); gli interessi relativi alle operazioni sui

mercati finanziari – raccolta; le anticipazioni a favore dei comuni terremotati (art. 3 comma 5

d.lgs. 76 del 1990).

La Banca d’Italia invia al Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato – IGEPA un

report mensile in via cartacea contenente i dati (nazionali e delle Tesorerie Roma succursale e

Tesoreria centrale) dei sottoconti e delle principali voci scritturati al sottoconto “partite varie”

18

e, sempre all’IGEPA, l’indicazione dell’ammontare complessivo scritturato al conto esposto

nella situazione mensile degli incassi e pagamenti di tesoreria mod. 108T.13

Inoltre la Banca d’Italia invia un flusso mensile in cassetta al Dipartimento della

Ragioneria Generale dello Stato –I.G.I.C.S. 14.

3.4 Effetti dei pagamenti in conto sospesi sulla tesoreria e sul

bilancio dello Stato

Tutte le tipologie di pagamento contabilizzate in conto sospeso hanno impatto sulla

tesoreria statale nel momento in cui viene effettuato il pagamento. L’impatto sul bilancio dello

Stato è differito al momento della regolarizzazione del pagamento, con un mandato informatico

o con un ordine di accreditamento.

Il disallineamento temporale, di circa quattro mesi, della contabilizzazione nei dati

relativi alla tesoreria statale rispetto a quelli riguardanti il bilancio dello Stato determina una

situazione di sfasatura, anche se temporanea, tra conti di tesoreria, che sono ricompresi nel

conto generale del patrimonio dello Stato, e conto del bilancio dello Stato le cui risultanze sono

riportate nel Sistema Informativo integrato RGS- CDC.

I tempi di realizzazione del riallineamento dei dati sono connessi alla regolarizzazione

dei pagamenti in base ad una procedura che viene attivata dalla RGS- Ispettorato Generale per

le politiche di bilancio di concerto con la Banca d’Italia, con l’emissione di un mandato

informatico ovvero con un ordine di accreditamento.

Un’analisi dei dati riportati nel Conto riassuntivo del Tesoro e nel conto del bilancio dello

Stato, relativamente all’iscrizione nel conto dei crediti di tesoreria, ha consentito di verificarne

l’andamento mensile che pone in evidenza lo scostamento temporale; in ogni caso, alla

chiusura dell’esercizio finanziario è stato evidenziato un riallineamento dei dati riportati nei due

documenti contabili (conto del bilancio e conti di tesoreria riportati nel conto del patrimonio

dello Stato) presentati alla Corte dei conti per l’esame di regolarità del rendiconto generale

dello Stato, propedeutico all’approvazione parlamentare.

Per quanto riguarda l’impatto sull’indebitamento netto delle Pubbliche Amministrazioni,

è necessario valutare ciascuna operazione che concorre alla formazione di tale dato nel

momento in cui le risorse vengono attribuite a “soggetti esterni alla P.A.”15 tranne quelle

13 L’IGEPA ha fatto presente che negli ultimi anni (cioè dal 1994 in poi) il mod. 108T non è stato trasmesso alla Corte dei conti; tale invio è stato più volte infruttuosamente sollecitato dall’Ufficio di riscontro per le contabilità di tesoreria della Corte. 14 La Banca d’Italia ha fatto presente di aver avviato da tempo, d’intesa con la Ragioneria Generale dello Stato – IGEPA e I.G.ICS un intervento per la produzione di un nuovo flusso analitico da inviare via Rupa. E’ stato sottoscritto il protocollo che regola l’invio delle informazioni e al termine di un periodo in cui il nuovo flusso è stato collaudato è stato “messo in produzione” lo scorso mese di maggio un flusso analitico avente cadenza settimanale; è previsto che a partire dal mese di ottobre 2008 il flusso abbia cadenza giornaliera. 15 Soggetti non inclusi nella rilevazione delle Pubbliche Aminsitrazioni effettuata dall’Istat, le cui operazioni non concorrono alla formazione dell’indebitemento netto, come definito da Eurostat

19

relative al rimborso dei prestiti esteri (quota capitale) e quelle di impiego sul mercato

monetario che ne costituiscono copertura.

Nello specifico, la verifica dell’impatto di talune patologie rilevate dall’analisi della

gestione del conto sospeso, che comporta movimentazioni della gestione di tesoreria

nell’aumento o nella diminuzione dei crediti, ha richiesto, più in generale, una ricognizione di

tutte le voci che concorrono alla formazione dei saldi di finanza pubblica.

La legge di riforma della contabilità dello Stato e degli enti pubblici n. 468/78, così

come modificata ed integrata dalla Legge n. 362 del 1988, ha previsto che il Ministro

dell'economia e delle finanze presenti trimestralmente al Parlamento, la relazione sulla stima

del fabbisogno di cassa e la situazione di cassa del settore statale.

La relazione trimestrale di cassa espone una analisi degli incassi e dei pagamenti che

hanno riguardato tutti gli enti del settore pubblico nel trimestre considerato a confronto con i

relativi trimestri di almeno due anni precedenti e con gli obiettivi di fine esercizio finanziario;

tale relazione è diretta a consentire un monitoraggio sull’andamento delle entrate e delle spese

dello Stato con una stima del fabbisogno del settore statale e pubblico.

Nella stessa relazione sono riportate analisi relative al bilancio dello Stato e alla

gestione di tesoreria.

La gestione del conto sospesi produce effetti in termini di cassa ed è quindi ricompresa

nelle risultanze contabili del bilancio dello Stato e nella relazione trimestrale di cassa, in due

momenti diversi e sotto diverso profilo.

L’impatto sul bilancio dello Stato è differito al momento della regolarizzazione contabile

del pagamento e da tale data rileva ai fini della determinazione delle spese finali; difatti, nel

conto del bilancio si registrano i pagamenti nel momento in cui le risorse finanziarie escono

dalla disponibilità dello Stato trovando imputazione sui pertinenti capitoli di spesa.

Sotto il profilo della stima del fabbisogno, saldo più utilizzato con riferimento al

settore statale ed al settore pubblico, la misurazione di incassi e di pagamenti avviene in

termini di cassa nel momento in cui sono registrate le movimentazioni della Tesoreria;

l’impatto che ne deriva è dunque legato, sotto l’aspetto finanziario, all’andamento delle

movimentazioni di tesoreria che sono considerate attività o passività finanziarie.

L’indebitamento netto, elaborato dall’ISTAT, è calcolato in base al criterio della

competenza economica, mentre il fabbisogno della P.A. è calcolato in termini di cassa.

Le variazioni dei conti di tesoreria dello Stato iscritti presso la tesoreria dello Stato

(Banca d’Italia) costituiscono, per il fabbisogno, partite finanziarie passive; per l’indebitamento

netto, applicandosi i criteri definiti dal SEC 95, tali variazioni costituiscono partite finanziarie

attive.

20

4. Istruttoria

4.1. Audizione rappresentanti Dip. Ragioneria Generale dello Stato e Banca d’Italia

Nel corso della fase istruttoria si è ritenuto opportuno concordare con le

Amministrazioni interessate (Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato- Ispettorato

generale per le politiche di bilancio e IGEPA, Banca d’Italia), anche al fine di fissare dei criteri

di valutazione attendibili e opportune metodologie per l’acquisizione degli elementi informativi,

una audizione nella quale è stata resa un’ ampia informativa alle stesse circa lo scopo, gli

obiettivi e le finalità dell’indagine.

In tale sede sono stati individuati gli elementi informativi, a disposizione delle

Amministrazioni coinvolte nel processo, necessari per le verifiche e le successive valutazioni in

ordine alla:

• composizione e quantificazione del conto;

• informazioni analitiche sulle tipologie delle partite che compongono il conto;

• analisi delle cause che possono determinare patologie specifiche quali il protrarsi

nel tempo della sistemazione definitiva di tali partite;

• verifica dell’impatto di tali patologie sulle trimestrali di cassa e sui saldi di

finanza pubblica;

- catalogazione delle principali tipologie di spesa caratterizzate dal fenomeno della

sospensione e della successiva regolarizzazione

• analisi degli eventuali effetti prodotti da tali pratiche sull’andamento delle

sottostanti gestioni.

Già in corso di audizione sono stati evidenziati, da parte della Ragioneria generale dello

Stato e della Banca d’Italia, aspetti generali e patologie specifiche che hanno fornito ulteriori

elementi per l’individuazione delle notizie e delle informazioni necessarie per le verifiche

successive.

La Ragioneria Generale dello Stato ha convenuto che fosse indispensabile procedere

innanzitutto con una ricognizione specifica di tutte le partite che compongono i cosiddetti

“crediti di tesoreria” iscritti mensilmente sul Conto riassuntivo del Tesoro, distinguendo il tipo

di impatto che tali partite hanno sul conto del bilancio e ciò al fine di consentire una

delimitazione del campo d’azione e fissare una particolare attenzione, seguendone l’iter

fisiologico, sulle partite che possono presentare una evidente patologia nella definizione del

processo.

A tal fine è stato rappresentato, a titolo di esempio, che tra i crediti di tesoreria

figurano, tra le altre, le anticipazioni alle Regioni per finanziare la spesa sanitaria, le quali sono

collegate al bilancio dello Stato per la quota di anticipazione che sarà regolarizzata con la

compartecipazione IVA e che hanno, invece, impatto per l’intero importo anticipato sul

fabbisogno del settore statale e, più in generale, sui saldi di finanza pubblica.

21

E’ stato fissato come criterio di priorità, per le analisi proprie di questa indagine, la

scelta di partite che abbiano impatto sul bilancio, distinguendo, inoltre, le partite in base agli

effetti che producono sui saldi di finanza pubblica e sul fabbisogno statale.

Un altro aspetto ritenuto importante è stato l’analisi storica delle partite, evidenziando i

tempi medi di durata delle stesse, le tipologie principali di quelle che non vengono

regolarizzate e le motivazioni e le patologie che impediscono la loro definizione e il trend

complessivo.

Alcune patologie già oggetto di attenzione da parte della Ragioneria Generale dello

Stato, perché protratte nel tempo e non ancora scritturate in esito definitivo, sono costituite da

partite inerenti le anticipazioni verso alcuni Comuni e risalenti al 1997 per un ammontare di

6,7 miliardi di euro e del più grave fenomeno patologico determinato da titoli di spesa risalenti

a vecchia data in attesa di nuova imputazione (generalmente creato dallo spacchettamento dei

Ministeri).

Un altro fenomeno già analizzato riguarda le anticipazioni alle Regioni per il

finanziamento alla sanità, derivato però da situazioni politiche che hanno portato ad un blocco

delle corresponsioni di risorse da trasferire alle Regioni, che non ha consentito di portare in

diminuzione le anticipazioni effettuate da Banca d’Italia ma ha determinato una sommatoria di

tali anticipazioni effettuate nel corso degli anni creando una tendenza in aumento della

consistenza complessiva del conto, a partire dal 2004, fino ad un massimo di oltre 90 miliardi

di euro nel 2005.

Un ulteriore aspetto posto all’attenzione delle Amministrazioni convenute ha riguardato

le conclusioni di precedenti indagini della Sezione di cui al precedente paragrafo, e riguardante

il pagamento di titoli di spesa per rate di mutuo scadenti al 31.12.06 per complessivi 220,45

milioni di euro, non estinti alla chiusura di esercizio ma trasportati all’esercizio successivo,

scritturati dalla Banca d’Italia, seppur pagati in tempo utile, tra i sospesi di tesoreria ed

conseguente allineamento dei dati del pagato nel sistema informativo integrato R.G.S- C.d.c.

La Banca d’Italia, a tale proposito, ha fatto presente che, in base agli articoli 1187 e

2963 del codice civile, quando la scadenza del 31/12 di ogni esercizio cade in un giorno non

lavorativo, il pagamento slitta automaticamente al giorno lavorativo successivo per cui tali

pagamenti risultano effettuati a favore delle Banche creditrici il 2 gennaio dell’esercizio

successivo.

Tali pagamenti, da imputare al conto dei residui del nuovo esercizio, vengono scritturati

tra i pagamenti in conto sospeso in attesa di nuova imputazione, e nel caso specifico,

trattandosi di mandati informatici, solo con l’emissione di un nuovo mandato con nuova

imputazione la Banca può scritturarli in esito definitivo. La nuova procedura del mandato

informatico, che è in vigore dal 1° gennaio 2008, potrebbe consentire il superamento della

problematica, poiché il titolo dovrebbe essere estinto l’ultimo giorno lavorativo; il relativo

controvalore sarà quindi accreditato su un conto fruttifero di interessi per il Ministero

22

dell’Economia da cui sarà prelevato il primo giorno lavorativo dell’anno successivo per essere

corrisposto al beneficiario.

La Banca d’Italia, per rispondere alle esigenze di poter fruire in tempi brevi delle

informazioni relative alla costituzione del conto ed al dettaglio delle partite che lo compongono,

ha rappresentato l’esigenza di una preventiva analisi dei dati ricavati dal suo sistema

informativo per renderli più facilmente fruibili e leggibili alla Corte, ponendo tuttavia difficoltà

in termini di allungamento dei tempi e sottolineando l’impossibilità di poter risalire a dati più

analitici con riferimento a scritturazioni avvenute in tempi meno recenti.

4.2. Criticità evidenziate da Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato – I.GE.PA

Nel corso dell’istruttoria l’Ispettorato Generale per la Finanza della Pubblica

Amministrazione ha posto in evidenza alcune criticità riscontrate in alcune tipologie di

pagamenti contabilizzati in conto sospeso, connesse con la difficoltà di procedere alla

regolarizzazione dei pagamenti entro tempi ragionevoli.

Tali tipologie si riferiscono ai seguenti pagamenti:

- Titoli in attesa di imputazione: sono presenti in questa categoria pagamenti derivanti dal

trasporto di ordinativi su O/A che risalgono a parecchi anni, per i quali è oggi difficile emettere

i titoli a sistemazione in quanto, nel frattempo si sono verificati accorpamenti e/o

“spacchettamenti” di Ministeri, soppressione di capitoli, trasferimento di competenze da un

Ministero all’altro.

- Finanza locale: si tratta di anticipazioni autorizzate dall’art. 9 del d.l. 669/1996, convertito

nella l. 30/1997, la cui validità è stata prorogata fino all’esercizio 2000. L’importo delle

anticipazioni da regolarizzare riferite a pagamenti effettuati nel predetto periodo 1996-2000,

pari a oltre 6 mld di euro, è immodificato da molti anni. La mancata regolarizzazione deriva, in

massima parte, dalla difficoltà di riconciliare le somme anticipate dalla Banca d’Italia con i dati

del Ministero dell’Interno.

- Anticipazioni a regioni per finanziamento spesa sanitaria: si tratta di anticipazioni di

rilevante impatto finanziario, circa 70 mld di euro annuali, la cui regolarizzazione è legata a

numerosi fattori (emanazione DPCM di determinazione compartecipazione IVA, determinazione

gettiti effettivi IRAP e addizionale regionale IRPEF e delle quote di gettito non destinate al

finanziamento della spesa sanitaria) che non consentono una regolarizzazione complessiva

entro tempi brevi.

23

- Anticipazioni CEE – FEOGA: si tratta di anticipazioni per il pagamento degli interventi in

agricoltura che vengono rimborsati dall’UE entro il secondo mese successivo al pagamento. La

regolarizzazione avviene quindi con i rimborsi comunitari. Nei fatti, per carenze di liquidità

degli organismi che operano nel settore (AGEA e Organismi pagatori regionali), dovute al

fenomeno delle correzioni operate dalla Comunità, negli ultimi due anni si sono riscontrate

difficoltà e ritardi nella regolarizzazione delle anticipazioni. Esiste poi uno stock di circa 1,4 mld

di euro, risalenti al periodo precedente il 1999, per la cui regolarizzazione è necessario un

intervento di carattere straordinario.

5. Analisi dei dati

La Banca d’Italia ha inviato una prima serie di dati riportanti il totale, per ogni singola

Sezione di tesoreria provinciale, dei pagamenti scritturati in conto sospesi al 31 dicembre

2004, aggregati nei sottoconti:

- collettivi di cassa

- s/c attesa imputazione

- s/c pagamenti urgenti

- s/c pagamenti in c/ altre sezioni

- s/c partite varie

Con successivo invio sono stati forniti i dati relativi alla situazione del conto sospeso

collettivi (sezionale) al 31 dicembre 2005 e ed al 31 dicembre 2006 ed il dettaglio mensile per

l’anno 2007 da gennaio a settembre. Gli stessi dati sono stati, inoltre, rielaborati dalla stessa

Banca d’Italia con maggiore livello di dettaglio per il sottoconto “partite varie” 16 su base

nazionale distinti per mese a partire dal gennaio 2005 e per lo stesso periodo (gennaio 2005-

aprile 2008) per la Tesoreria di Roma Succursale e Tesoreria Centrale presso le quali sono

eseguite le scritture più rilevati al s/c partite varie.

5.1. Entità complessiva del fenomeno

L’elaborazione dei dati inviati dalla Banca d’Italia ha consentito di analizzare nel suo

complesso l’entità del conto sospeso negli anni 2004-2007 ed il raffronto degli stessi con

quanto riportato nel conto riassuntivo del tesoro alla chiusura di ciascun esercizio.

Per il 2004 le informazioni relative hanno riguardato la sola situazione alla chiusura del

31 dicembre distinta per sezioni ed aggregati nei sottoconti come indicato in precedenza.

Appare opportuno precisare che i dati che costituiscono per la Banca d’Italia il “conto

sospeso” determinano le risultanze del conto riassuntivo del tesoro alla voce “pagamenti da

regolare”.

16 Vds. Tavola 1 pag. 10

24

Tra questi non sono iscritti tra i “sospesi di tesoreria” propriamente detti le voci

corrispondenti alle “Cedole interessi BOT” e i “Titoli stralciati in corso di regolazione” per le

motivazioni già esplicitate nelle premesse.

L’andamento nel corso del quadriennio ha fatto registrare un forte aumento dell’entità

complessiva nel 2005, passando da una consistenza di € 63.725.492.034, 01 del 2004 a €

95.139.382.674,23 (determinata, come già accennato, dal blocco dei trasferimenti alle Regioni

dei finanziamenti per la spesa sanitaria).

Le “Anticipazioni a Regioni per finanziamento spesa sanitaria” hanno registrato un picco

esponenziale a partire dal gennaio 2005 (pari a € 44.937.439.603,31), fino a raggiungere nel

mese di novembre dello stesso anno l’entità massima pari a € 104.212.890.636,06.

Lo stesso fenomeno si è ripresentato nel corso del 2006 durante il quale, dopo una

graduale diminuzione che faceva registrare alla chiusura al 31 dicembre 2005 un importo pari

a € 71.992.816.680,64, ha raggiunto nel mese di ottobre 2006 una consistenza di oltre 118

miliardi di euro.

La situazione al 31.12.2007 si è attestata intorno ai 48 miliardi di euro.

Negli anni 2006-2007 la consistenza complessiva del conto sospeso ha subito un

graduale ridimensionamento, a fronte dell’aumento di circa il 50% registrato nel 2005 rispetto

all’anno precedente, subendo una diminuzione di circa il 20% nel 2006 e di un ulteriore 8% nel

2007, come evidenziato nella tavola successiva.

Situazione al

31.12.2004

Situazione al

31.12.2005

raffronto

2005-

2004

Situazione al

31.12.2006

raffronto

2006-

2005

Situazione al

31.12.2007

raffronto

2007-

2006

63.725.495.034,01 95.139.382.674,23 +49,29 76.375.618.387,07 -19,72 69.943.546.699,64 - 8,43

Tav. 2 - Entità complessiva

5.1.2 I sottoconti che compongono il “conto sospeso collettivi”

� L’analisi dei dati inviati dalla Banca d’Italia suddivisi nei 5 sottoconti che

compongono il “conto sospesi”, così come già argomentato, ha posto, nell’immediato,

l’attenzione sul sottoconto “partite varie” che compone in media oltre il 93% dell’entità

complessiva.

Situazione al

31.12.2004

Situazione al

31.12.2005

raffronto

2005-

2004

Situazione al

31.12.2006

raffronto

2006-

2005

Situazione al

31.12.2007

raffronto

2007-

2006

59.571.530.893,97 90.465.186.668,90 +51,86 71.363.455.817,21 -21,12 63.866.503.414,53 - 10,50

25

Tavola 3 Sottoconto “Partite Varie”

Dalla tavola sovraindicata è chiaramente deducibile che il sottoconto “Partite varie” è la

voce più consistente dell’intero ammontare del conto sospesi e che le variazioni che sono

intervenute nel corso degli anni esaminati, in termini di entità complessiva, subiscono

l’andamento proprio di detto sottoconto, rispecchiando quasi interamente gli aumenti e le

diminuzioni segnalate.

L’andamento dei dati relativi al suddetto sottoconto è connesso alle criticità già

evidenziate nel paragrafo 4.2 (anticipazioni alle regioni per il finanziamento della spesa

sanitaria che rimangono di significativa consistenza e la mancata sistemazione della partita

relativa alla “Finanza locale”17 ) e alla particolarità delle movimentazioni delle gestioni inerenti,

come ad esempio la partita “Anticipazioni a Poste”18 che viene alimentata in egual misura in

aumento e in diminuzione dai flussi di tesoreria con il carico e discarico delle regolazioni

contabili tra gli uffici postali pagatori e le sezioni di tesoreria che effettuano il rimborso e quindi

la successiva iscrizione in esito definitivo19. Va evidenziato che nel corso del 2007 si è

registrata una forte diminuzione della consistenza finale di tale partita pari a circa il 60 per

cento.

Su quanto rilevato è stato rivolto uno specifico quesito all’Ispettorato Generale per la

Finanza della Pubblica Amministrazione circa le cause che possono essere intervenute.

L’Ispettorato ha interessato direttamente Poste s.p.a per maggiori ragguagli, confermando

comunque quanto già evidenziato dall’analisi svolta circa la particolarità propria di tale partita

che ha- costantemente- un andamento altalenante derivato dal servizio che la Società svolge

nell’ambito della convenzione MEF-Poste.

I dati forniti nel dettaglio delle voci che compongono il sottoconto “Partite Varie” non

sono rappresentati nella loro effettiva analiticità poiché la stessa Banca d’Italia, che ha fornito i

dati, non ha potuto dare una puntuale analisi delle singole voci che compongono le partite e, a

tal fine, ha indicato in modo indifferenziato i dati per i quali ha trovato difficoltà

nell’imputazione sotto la voce “altri pagamenti partite varie di riscontro”.

17 La partita “Anticipazioni a enti locali” risulta invariata nella propria consistenza dal 2004 al 2007 ed ammonta a euro 6.313.879.381,03. 18 Vanno ricordate le disposizioni di cui al decreto del Ministero del Tesoro 5 settembre 2000 per sopperire alle eventuali carenze di fondi destinati al pagamento delle pensioni tramite le Poste italiane S.p.a. da parte dell'INPS e dell'INPDAP. Per i pagamenti delle pensioni, i due enti previdenziali sono tenuti a precostituire, un giorno prima delle scadenze dei mandati pensionistici, i fondi necessari a far fronte agli importi dovuti. Tali fondi devono essere versati sui conti correnti di tesoreria intestati a "Poste - pagamento pensioni INPS" e "Poste - pagamento pensioni INPDAP". In caso di disavanzo, i due enti attingono a fondi facenti parte di altre gestioni attive. Il decreto stabilisce che, in caso non risultino disponibilità sui conti correnti di tesoreria centrale ad essi intestati, INPS ed INPDAP potranno richiedere direttamente al Tesoro anticipazioni di tesoreria, per l'ammontare necessario a coprire le deficienze momentanee di danaro. Il Tesoro anticipa tali somme senza oneri di interessi, contabilizzando le stesse in apposite voci istituite, per ciascuno dei due enti, fra i crediti di tesoreria - pagamenti conto sospesi. Gli importi anticipati sono successivamente

resi tramite mandati informatici intestati al tesoriere centrale a carico del bilancio dello Stato. 19 Sempre ai fini dell’ottenimento di una maggiore trasparenza e di una più puntuale conoscenza dei flussi di tesoreria è stata rinnovata e firmata a dicembre 2005 la nuova convenzione Poste-Tesoro, per la regolamentazione dei flussi di tesoreria movimentati dalle Poste, dalla cui rendicontazione, più accelerata e più dettagliata rispetto al passato, potranno trarsi ulteriori informazioni utili per il monitoraggio del fabbisogno dello Stato.

26

� In ordine di consistenza il sottoconto “Pagamenti urgenti”, come in precedenza

descritto, riguarda in media circa il 6,5 per cento dell’entità complessiva, con un rilevante picco

in aumento nel 2007 di oltre il 23 per cento, attestandosi all’ 8,40 per cento del totale del

conto.

Dai dati forniti dalla Banca d’Italia non è desumibile individuare la distinzione delle due

voci che compongono la partita: i pagamenti urgenti propriamente detti ed i pagamenti

mediante gli “speciali ordini di pagamento”, poiché il dato è complessivo.

Nel quadriennio considerato si rileva un tendenziale aumento del ricorso da parte delle

Amministrazioni a questa speciale forma di pagamento, aumento che ha riguardato, nel 2007,

circa il 26 per cento rispetto all’anno precedente ma complessivamente, dal 2004 al 2007, il

dato ha registrato un aumento di oltre il 51 per cento.

Situazione al

31.12.2004

Situazione al

31.12.2005

raffronto

2005-

2004

Situazione al

31.12.2006

raffronto

2006-

2005

Situazione al

31.12.2007

raffronto

2007-

2006

3.883.911.503,72 4.414.965.516,64 +13,67 4.767.446.558,63 +7,98 5.876.507.416,36 +26,26

Tavola 4 – Sottoconto “Pagamenti urgenti”

Dall’analisi dell’andamento dei dati mensili, e conseguentemente dei tempi di

scritturazione delle partite nel conto, si denota una mancanza di flessione nel corso dell’anno

del fenomeno; si rileva, anzi, nel corso del 2007 un vertiginoso aumento nei mesi di luglio e

settembre nel quale viene registrato il picco più alto del quadriennio con un importo pari ad

oltre 10 miliardi di euro, dei quali circa 6 miliardi di euro scritturati in conto sospesi dalla

Tesoreria di Roma succursale.

Anche per tale fenomeno è stato rivolto all’Ispettorato Generale della finanza della

Pubblica Amministrazione specifico quesito circa le cause che possono aver determinato tale

aumento. E’ stato affermato che il fenomeno è derivato dal fatto che a partire dal mese di

luglio 2007 i pagamenti per prestiti esteri , precedentemente inseriti nella categoria “partite

varie” sono stati inseriti tra i “pagamenti urgenti”.

Ciò ha trovato conferma anche da quanto aveva evidenziato la Banca d’Italia nell’ultimo

invio dei dati relativi al 2007, quindi l’allineamento dei dati rispetto a quanto iscritto nel Conto

riassuntivo del Tesoro è determinato dal totale dei pagamenti urgenti comprensivo della partita

iscritta su tale conto alla voce “Servizio finanziario prestiti esteri”, che, a partire dal mese di

luglio 2007, sono registrate, come per tutti i titoli attinenti al bilancio dello Stato, al sottoconto

“pagamenti urgenti”.

27

� Il sottoconto “Titoli in attesa di imputazione” costituisce lo 0,30 per cento dell’entità

complessiva dei sospesi di tesoreria ed ha subito un leggero decremento di anno in anno; nel

corso del quadriennio ha registrato una diminuzione del 24 per cento (2004-2007).

Il sottoconto, analizzato nella sua consistenza, non assume di per sé un valore

particolarmente significativo, ma va comunque segnalato in relazione alle criticità segnalate da

precedenti indagini di questa Sezione.

L’andamento della partita nel corso dell’esercizio registra una notevole consistenza nei

primi quattro mesi dell’anno. A partire dal mese di maggio subisce un quasi totale azzeramento

poiché, la Banca d’Italia, ricevuti i titoli di spesa con la nuova imputazione ai capitoli

dell’esercizio corrente, può scritturare i titoli in esito definitivo.

Preso in esame l’andamento dell’anno 2007, si è rilevato che nei primi quattro mesi

dell’anno sono in media scritturati in conto sospesi oltre 2 miliardi di euro di titoli in attesa di

nuova imputazione; questo dato scende nel mese di maggio a circa 250 milioni di euro

I tempi di scritturazione nei sospesi di tesoreria risultano, quindi, brevi rispetto a tutte

le altre partite esaminate, tranne che per una minima parte derivata da trasporto di ordinativi

su ordini di accreditamento di vecchia data per i quali, dalle dichiarazioni rese dalla Ragioneria

Generale, risulta difficile emettere un nuovo titolo a sistemazione in quanto, nel frattempo, si

sono verificati accorpamenti e/o “spacchettamenti” di Ministeri, soppressione di capitoli,

trasferimento di competenze da un Ministero all’altro.

Situazione al

31.12.2004

Situazione al

31.12.2005

raffronto

2005-

2004

Situazione al

31.12.2006

raffronto

2006-

2005

Situazione al

31.12.2007

raffronto

2007-

2006

240.555.407,58 235.659.148,36 -2,03 224.504.684,71 -4,73 182.743.646,04 -18,60

Tavola 5 – “Titoli in attesa di imputazione”

L’ammontare di tale sottoconto confluisce nel conto riassuntivo del tesoro alla voce

“Altri pagamenti da regolare”.

� Il sottoconto “Titoli pagati per conto di altre sezioni” costituisce una minima

parte dell’entità complessiva; nel quadriennio considerato non supera lo 0,02 per cento ed ha

subito un decremento nel corso degli anni di circa il 55 per cento dovuta alla

dematerializzazione dei titoli di spesa.

I tempi della scritturazione di detti titoli nel conto sospesi alla loro sistemazione

contabile riguarda i soli tempi tecnici relativi all’invio del cartaceo presso la Sezione che deve

provvedere alla loro sistemazione in esito definitivo.

Situazione al

31.12.2004

Situazione al

31.12.2005

raffronto

2005-

Situazione al

31.12.2006

raffronto

2006-

Situazione al

31.12.2007

raffronto

2007-

28

2004 2005 2006

22.672.535,27 17.587.290,37 -22,42 14.798.086,93 -15,85 12.464.890,25 -15,85

Tavola 6 – “Titoli pagati c/altre Sezioni”



� Il sottoconto “collettivi di cassa” incide dello 0,01 per cento sull’entità

complessiva dei sospesi di tesoreria e riguarda i titoli di spesa intestati a più beneficiari (come

nel caso del pagamento degli stipendi) e sono portati in esito definitivo solo quando risulta

estinto il titolo con il pagamento di tutte le quote relative.

L’andamento nel quadriennio considerato risulta costante in percentuale rispetto

all’ammontare complessivo, ha subito una leggera flessione nel corso degli anni nella sua

consistenza.

Situazione al

31.12.2004

Situazione al

31.12.2005

raffronto

2005-

2004

Situazione al

31.12.2006

raffronto

2006-

2005

Situazione al

31.12.2007

raffronto

2007-

2006

6.824.693,47 5.984.049,96

-12,31 5.413.239,59 -9,53 5.327.332,46 -1,58 Tavola 7 – “Collettivi di cassa”



Nel Conto riassuntivo del Tesoro alla voce “Altri pagamenti da regolare” confluiscono,

quindi, le partite relative a tre dei sottoconti che compongono il conto sospesi della Banca

d’Italia e cioè:

- titoli in attesa di imputazione

- titoli pagati per conto di altre sezioni

- collettivi di cassa

In più, vengono aggregati, sotto tale voce, dalla Ragioneria Generale altre partite che la Banca

d’Italia scrittura nel sottoconto “Partite Varie” e cioè:

- titoli pagati per conto di altre sezioni non pervenuti

- provvigioni per sottoscrizioni BTP

- micromonete ritirate

- spese fisse

L’aggregazione dei dati relativi alle partite sopra indicate presenta uno scostamento

tra i dati forniti da Banca d’Italia al 31 dicembre di ciascun anno rispetto al valore iscritto nel

conto riassuntivo del tesoro.

29

Al riguardo la Ragioneria Generale dello Stato – I.GE.PA. ha rappresentato che in

tale voce del Conto riassuntivo del Tesoro vengono aggregate tutte quelle partite che non

trovano una collocazione precisa nelle varie voci che compongono tale conto e che, inoltre, può

riscontrarsi una discontinuità tra la chiusura al 31 dicembre di un anno e la ripresa al 1°

gennaio successivo delle partite relative ai debiti e crediti di tesoreria poiché, solo dopo la

presentazione del rendiconto generale dello Stato i dati sono allineati ed aggiornati in base al

mod. 108T complementare predisposto dalla Banca d’Italia.

Per meglio comprendere quanto rappresentato, a titolo di esempio, si è tentato di

ricostruire nella tabella, che si riporta di seguito, le partite e i relativi importi aggregati nel

Conto riassuntivo del Tesoro sotto la voce “altri pagamenti da regolare” raffrontati con i dati

forniti dalla Banca d’Italia al 31 dicembre 2007.

Tds pagati da altre Sezioni non pervenuti

478.360,50

Provvigioni per sottoscrizioni BTP 242.372.229,38

Micromonete ritirate –Roma succursale

1.116.043,02

Spese fisse 2001 e 2002 59.034,99 Titoli attesa imputazione 182.743.646,04 Pagamenti in c/altre Sezioni 12.464.890,25 Collettivi di cassa 5.327.332,46 Totale dati BKI 201.722.895,40 CRT “Altri pagamenti da regolare” 454.692.825,67

Differenza CRT-BKI 252.969.930,27

La composizione, quindi, di tale voce potrebbe essere costituita da altre voci non

poste all’evidenza tra i dati forniti.

Dal raffronto dei dati riportati nel Conto riassuntivo del Tesoro al 31 dicembre 2007 e

pubblicati nella Gazzetta Ufficiale del 25 febbraio 2008, quindi prima della presentazione del

rendiconto generale dello Stato da parte della Ragioneria Generale dello Stato alla Corte dei

conti, di norma entro il mese di maggio, risultano disallineamenti di alcune voci rispetto ai dati

del mod. 108T complementare compilato dalla Banca d’Italia a chiusura d’esercizio, con il

conseguente divergente importo del saldo del conto disponibilità del Tesoro.

L’allineamento del saldo del conto disponibilità del Tesoro è posto in evidenza nel

Conto riassuntivo del Tesoro al 31 maggio 2008 pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale dell’8 agosto

2008.

6. Recenti innovazioni amministrative

Nel corso dell’indagine è stata emanata dalla Ragioneria Generale dello Stato la

circolare n.1 del 7 gennaio 2008 che ha introdotto, con applicazione dal 1 gennaio 2008, una

30

diversa infrastruttura tecnologica per il colloquio telematico del Sistema Informativo della

Ragioneria Generale dello Stato (SIRGS) con la Banca d’Italia riguardante il mandato

informatico.

L’utilizzo di tale infrastruttura tecnologica è stato diretto ad adeguare il colloquio

telematico agli standard previsti dal Sistema Informatizzato dei pagamenti della Pubblica

Amministrazione (SIPA), ed è stato posto in essere in modo coordinato con la Banca d’Italia,

anche al fine di adeguare il mandato informatico, per i pagamenti disposti con bonifico, agli

standards previsti dal progetto SEPA (Single Euro Payments Area – Area Unica dei Pagamenti

in Euro).

Sono state recepite, inoltre, disposizioni normative riguardanti il mandato informatico

intervenute successivamente alla data di avvio del 1° gennaio 1999.

Ci si riferisce in particolare a quanto previsto:

- dall’articolo 6 del D.P.R. 20 aprile 1994, n. 367 in materia di trasferimento

fondi erariali agli enti locali;

- dal D.P.R. 15 dicembre 2001, n. 482 relativo al regolamento di

semplificazione del procedimento per i pagamenti da e per l’estero delle

amministrazioni statali, nonché dal decreto del Ministro dell’economia e delle

finanze del 12 novembre 2002 in materia di pagamenti del Ministero degli

affari esteri relativi ad ordini di rimessa a favore delle sedi all’estero;

- dal decreto del Ministro dell’economia e delle finanze del 3 ottobre 2007 che

regolamenta l’estinzione dei mandati informatici da pagare in contanti sia

presso le tesorerie, sia presso gli uffici postali, introducendo, nello specifico,

lo strumento del “bonifico domiciliato” per i mandati informatici da pagare in

contanti presso gli uffici postali;

- dalle nuove Istruzioni sul servizio di tesoreria (IST), approvate e rese

esecutive con decreto del Ministro dell’economia e delle finanze del 29

maggio 2007.

Si è colta, in ultimo, l’occasione di evidenziare, attraverso le procedure informatiche,

maggiori informazioni relative all’iter e all’esito dei mandati informatici, nell’intento di

contribuire ad una sempre più precisa informativa verso il creditore.

In conseguenza di quanto esposto sono state apportate modifiche ed integrazioni alle

funzioni del SICOGE, il sistema informativo utilizzato dalle amministrazioni, e del SIRGS, il

sistema informativo utilizzato dagli Uffici Centrali del Bilancio e dalle Ragionerie provinciali

dello Stato.

Per quanto riguarda le disposizioni che hanno riflessi sull’indagine in corso, con la

predetta circolare è stata prevista una nuova modalità di estinzione dei mandati informatici

31

diretti a regolarizzare i pagamenti urgenti emessi ai sensi dell’articolo 159 delle IST e degli

speciali ordini di pagamento emessi ai sensi dell’articolo 14 della legge 30/97, ed effettuati

dalla Banca d’Italia mediante contabilizzazione in conto sospeso collettivi di cui all’articolo 17

delle medesime IST.

Conseguentemente sono stati introdotti i seguenti dati:

- tipo sottoconto: è la codifica dell’articolazione del conto sospeso collettivi nel

quale il pagamento che si intende ripianare è stato contabilizzato

- identificativo partita: è il numero che identifica in modo univoco il pagamento

registrato nel conto sospeso collettivi. Questa informazione, insieme alla

precedente del tipo sottoconto, dà indicazione puntuale alla Tesoreria della posta

che si intende regolarizzare.

La revisione delle procedure informatiche del SICOGE e del SIRGS è stata l’occasione

per aggiungere sui due sistemi informazioni relative all’esito dei mandati informatici.

In particolare, nelle relative funzioni di interrogazione dei titoli viene riportato il “Codice

di Riferimento Operazione” (CRO).

Tale codice, comunicato dalla Banca d’Italia, corrisponde al numero di operazione

bancaria con cui vengono immessi nel circuito i bonifici disposti con mandati informatici da

accreditare sui c/c bancari nazionali o i bonifici domiciliati presso gli uffici postali e, in un

momento successivo, disponibile anche il codice relativo ai bonifici disposti nell’area UEM.

La Banca d’Italia deve notificare anche il CRO delle operazioni bancarie di storno dei

titoli non andati a buon fine.

7. I disallineamenti temporali nella procedura di sistemazione dei titoli di spesa

In ordine all’analisi delle cause delle discrasie rilevate da precedenti indagini di questa

Sezione si è ricostruito l’iter procedurale, nonché i tempi che intercorrono per la sistemazione

definitiva dei titoli di spesa trasportati al nuovo esercizio finanziario ed iscritti nel conto sospesi

collettivi.

Il trasporto dei titoli di spesa, nella fattispecie, emessi nel corso di un esercizio

finanziario ma non pagati in tempo utile, cioè prima della chiusura dell’esercizio, è regolato

dagli artt. 659, 660 e 611 del R.C.G.S. così come modificato dall’art. 17 del d.P.R. n. 367 del

1994, che ha integrato il suddetto regolamento per effetto dell’introduzione del mandato

informatico.20

Ogni anno, di norma entro il mese di novembre, il Dipartimento della Ragioneria

Generale dello Stato – I.G.C.S. emana le disposizioni relative agli adempimenti, di competenza

degli Uffici di Ragioneria, inerenti la pianificazione, per l’area spesa, delle operazioni di

20 Disciplinato dagli artt. 6 e 16 del D.P.R. 367/1994

32

chiusura delle scritture per l’esercizio finanziario in corso, fissando non solo le procedure da

attivarsi ma anche i tempi entro i quali tali adempimenti debbono essere conclusi con

l’inserimento delle comunicazioni relative nel Sistema informativo.

Le innovazioni introdotte sul trattamento dei mandati informatici, a partire dal

gennaio 2008, possono consentire di superare le criticità emerse in ordine al trasporto ed ai

tempi di attesa di nuove imputazioni inerenti tali titoli di pagamento; rimane non risolta la

problematica riguardante il trasporto degli ordini di accreditamento, per i quali non è stata

ancora completata la dematerializzazione per la parte che riguarda gli ordinativi secondari

emessi dai funzionari delegati sulle aperture di credito (buoni in contanti ed ordinativi di

pagamento).

Tuttavia, va tenuto conto che il processo di dematerializzazione degli ordini di

accreditamento, partito con l’introduzione del titolo informatico dal primo giugno 200421, non è

ancora concluso , e che quindi permangono dubbi sul rispetto dei tempi fissati con le circolari

di chiusura delle contabilità’ 22 dell’esercizio finanziario; tali disposizioni, emanate annualmente

dal Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato, contengono precise indicazioni nei

confronti dei funzionari delegati per la compilazione degli elenchi relativi agli ordinativi emessi

entro 31 dicembre di ogni anno e non portati in uscita dalle Tesorerie.

Secondo tali disposizioni le Tesorerie sono tenute ad inviare, entro il 12 febbraio23, gli

elenchi mod. 32-bis C.G. (come previsto dalla circolare R.G.S. n. 8 del 31 marzo 2004) degli

ordinativi da trasportare all’esercizio successivo, scritturati in conto sospeso in attesa di nuova

imputazione, e le Amministrazioni interessate sono invitate ad emettere con ogni sollecitudine

gli ordini di accreditamento a sistemazione dei sospesi di Tesoreria, indicando nel 29 agosto il

termine ultimo per l’emissione degli ordini di accreditamento.

8. Elementi acquisiti prima dell’adunanza pubblica

Prima dell’adunanza pubblica sono state fatte pervenire nella Segreteria della Sezione

due memorie da parte: del Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato- Ispettorato

Generale per la Pubblica Amministrazione e della Banca d’Italia.

Vengono qui di seguito riportate alcune delle argomentazioni esposte nella memoria

presentata dall’ Ispettorato Generale per la Pubblica Amministrazione, che contengono

precisazioni ed argomentazioni poste a disposizione della Corte.

“Rendicontazione”

21 In allegato circ. . 8 22 In allegato circolare n. 35 del 13 novembre 2007 23 Termini fissati nell’ultima circolare della RGS con riferimento all’esercizio finanziario 2007

33

Le partite contabilizzate al conto sospeso collettivi sono mensilmente rendicontate dalla Banca

d’Italia alla Ragioneria generale dello Stato in un’unica voce complessiva inserita nel mod.

108T di rendicontazione (art. 604 del RCGS).

Gli incassi e i pagamenti rendicontati nel mod. 108T costituiscono la base informativa

essenziale per la redazione del Conto riassuntivo del Tesoro (CRT), che, come è noto, ha

cadenza mensile. I dati del mod. 108T e del CRT, riferiti allo stesso mese, sono

necessariamente allineati, in quanto soggiacciono alle medesime regole di quadratura interna.

Nel mese di maggio di ciascun anno la Banca d’Italia redige il c.d. “Conto complementare”,

strutturato similmente al mod. 108T, che riporta le risultanze al 31 dicembre precedente

opportunamente modificate in base

alle rettifiche eseguite dalle tesorerie dopo la chiusura dell’esercizio per quanto riguarda le

entrate erariali

alle dichiarazioni di regolarità rilasciate dalla Corte dei conti per i pagamenti di bilancio e fuori

bilancio

ai riconoscimenti dei pagamenti fatti per loro conto da parte delle amministrazioni autonome

dello Stato

alle rettifiche eseguite dalle tesorerie dopo la chiusura dell’esercizio sulle entrate e uscite

riguardanti i conti di tesoreria e i depositi provvisori.

Sulla base del Conto complementare la Ragioneria predispone le tabelle relative ai crediti e

debiti di tesoreria da inserire nel Conto del patrimonio del Rendiconto generale dello Stato. Tali

tabelle hanno la stessa struttura delle omologhe del CRT. Peraltro i dati che vi sono esposti

sono necessariamente differenti da quelli del CRT al 31 dicembre, in quanto sono fondati su

dati di rendicontazione differenti:

il CRT al 31 dicembre è redatto sulla base del mod. 108T reso entro il 12 gennaio successivo

le tabelle inserite nel Conto del patrimonio, pur riferite alla stessa data, sono redatte sulla base

del “Conto complementare”, reso nel mese di maggio successivo, che tiene necessariamente

conto delle operazioni di rettifica e delle dichiarazioni di regolarità dei pagamenti nel frattempo

intervenute.

Analogamente a quanto è stato sottolineato per il CRT, anche le tabelle inserite nel Conto del

patrimonio sono necessariamente allineate con il “Conto complementare” della Banca, in

quanto sottoposte alle stesse regole di quadratura.

Dal 2005 la Banca d’Italia fornisce alla Ragioneria Generale un report mensile cartaceo

contenente l’analisi dello stock delle partite contabilizzate in conto sospeso, distinguendole per

“sottoconto”, fornendo in particolare un maggior dettaglio per il sottoconto “partite varie”.

Le informazioni contenute in tale report hanno consentito alla Ragioneria generale di fornire un

maggior grado di dettaglio sui pagamenti da regolare inseriti nel CRT.

Dal mese di giugno 2008 è stato implementato un nuovo flusso di rendicontazione telematica

con il quale la Banca fornisce alla Ragioneria settimanalmente i dati analitici, per singola

34

partita, dei pagamenti iscritti al conto sospesi. Dal 1° dicembre 2008 il flusso è diventato

giornaliero.

Sulla scorta di tale flusso non solo potranno essere fornite informazioni più dettagliate sui

pagamenti contabilizzati in conto sospeso nel CRT, ma la Ragioneria disporrà di un ulteriore

strumento di monitoraggio per quanto riguarda le regolarizzazioni e la loro tempestività.

Inoltre i dati contenuti nel flusso di rendicontazione potranno essere posti in relazione con altre

applicazioni gestionali, per esempio quella del mandato informatico, per agevolare le

operazioni di sistemazione dei pagamenti.

Sistemazioni contabili

Le criticità emerse nella relazione per quanto riguarda le sistemazioni contabili sono

caratterizzate in modo differente a seconda dell’origine della contabilizzazione in conto

sospeso. Verranno pertanto esaminate separatamente.

Titoli trasportati – Il fenomeno dei titoli trasportati riguarda due aspetti peculiari: il trasporto

di titoli pagabili in contanti presso le tesorerie o gli uffici postali e quello riferito a titoli aventi

data di esigibilità 31 dicembre, negli anni in cui tale data cade in un giorno non lavorativo e

pertanto il titolo diventa pagabile il primo giorno lavorativo dell’esercizio successivo. Il

pagamento nell’esercizio successivo comporta l’esigenza di riemettere il titolo con imputazione

al nuovo esercizio, mentre la Banca, all’atto del pagamento, effettua una contabilizzazione in

conto sospesi. D’altro canto, l’emissione dei titoli a regolarizzazione dei pagamenti è

subordinata ad alcuni adempimenti, tra cui particolare rilievo assume la parifica del pagato

dell’esercizio precedente da parte della Corte, che non ne consentono una sistemazione

precoce. Il fenomeno peraltro è destinato a scomparire, in quanto con la dematerializzazione

dei titoli di spesa sono state apportate delle modifiche procedurali che consentono di

estinguere il titolo sotto la data di esigibilità, a prescindere dal momento in cui verrà pagato,

mantenendo comunque le risorse presso la tesoreria statale, senza inficiarne la fruttiferità.

Anticipazioni agli enti locali – Le anticipazioni agli enti locali, previste dal d.l. 669/1996,

riguardano il periodo 1997-2000 e debbono essere regolarizzate per un importo che supera i 6

miliardi di euro. La problematicità della loro sistemazione deriva principalmente da difficoltà

nella riconciliazione dei dati tra la Banca d’Italia e il Ministero dell’interno. Possibili soluzioni per

la regolarizzazione sono attualmente allo studio.

Anticipazioni alle Regioni per la Sanità – Nel sistema attualmente in vigore l’anticipazione,

prevista dall’art. 13, comma 6 del d. lgs 56/2000, attualmente regolata dall’art. 1, comma

796, lett. d), della legge 27/12/2006, n. 296, rappresenta la fonte che consente alle regioni a

statuto ordinario e alla Regione siciliana di disporre tempestivamente delle risorse per il

finanziamento della sanità. Come è stato rilevato nel corso dell’indagine, tale fenomeno

costituisce una partita di rilevante entità (circa 70 miliardi di euro nel 2008). La

regolarizzazione delle anticipazioni, che avviene tramite la compartecipazione all’IVA (per le

35

regioni a statuto ordinario), il Fondo sanitario nazionale (per la Regione siciliana), il gettito

dell’IRAP e dell’addizionale regionale all’IRPEF, è condizionata da diversi fattori, in particolare

dall’emanazione del DPCM di ripartizione della compartecipazione, che nei primi anni di

applicazione del d. lgs 56/2000 è intervenuto con notevole ritardo, causando anche la

perenzione dei residui sul relativo capitolo. La situazione è comunque destinata a cambiare dal

2009. Con l’art. 77-quater del d.l. 112/2008, convertito con modificazioni nella l. 133/2008,

sono state apportate rilevanti modifiche alle modalità di accredito delle risorse per il

finanziamento della Sanità. È stato infatti previsto per tutte le regioni e le province autonome il

trasferimento mensile dell’intero gettito affluito nel mese precedente sui rispettivi conti correnti

di tesoreria centrale a titolo di IRAP e di addizionale regionale all’IRPEF. Alle regioni a statuto

ordinario verrà inoltre erogata mensilmente una quota di compartecipazione all’IVA e alla

Sicilia una quota di Fondo sanitario nazionale (FSN). Il trasferimento mensile diretto dell’IRAP,

dell’addizionale regionale all’IRPEF e della compartecipazione IVA/FSN cambia

significativamente il ruolo che l’anticipazione mensile di tesoreria ha svolto fino ad oggi nel

finanziamento della spesa sanitaria. Nel prossimo futuro l’anticipazione costituirà una modalità

residuale ed eventuale di trasferimento di risorse, che sarà attivata solamente qualora le

somme cumulativamente trasferite a titolo di IRAP, addizionale regionale all’IRPEF e

compartecipazione IVA (per le regioni a statuto ordinario), ovvero fondo sanitario nazionale

(per la Regione siciliana), non coprano il finanziamento che deve essere assicurato alle singole

regioni, ai sensi del citato art. 1, comma 796, lett. d). In conseguenza di tale modifica, a

partire dal 2009 la regolazione contabile delle anticipazioni concesse sarà effettuata nel corso

dell’anno, di norma entro la chiusura di ogni esercizio e comunque non oltre l’esercizio

successivo.

Pagamenti urgenti

Per quanto riguarda il sottoconto “pagamenti urgenti” è stato sottolineato il rilevante aumento

delle partite contabilizzate, in particolare dal mese di luglio 2007, e la mancata distinzione

all’interno del sottoconto tra i pagamenti urgenti propriamente detti, cioè quelli autorizzati ai

sensi dell’art. 159 delle Istruzioni sul servizio di tesoreria dello Stato, e i pagamenti eseguiti

con gli “speciali ordini di pagamento in conto sospeso” in attuazione dell’art. 14 del d.l.

669/1996.

Come è stato rappresentato anche nella relazione, l’incremento dei pagamenti urgenti

(rilevazione della Banca d’Italia) a partire dal mese di luglio 2007 è stato determinato dal

confluire in tale voce dei pagamenti effettuati per il rimborso dei prestiti esteri, la cui

sistemazione, peraltro, avviene di regola entro il secondo mese successivo al pagamento.

Per quanto riguarda invece l’individuazione dei pagamenti effettuati in conto sospeso ai sensi

del citato art. 14, si fa presente che alla chiusura del mese di novembre 2008 lo stock

registrato era pari a circa 2.850 milioni di euro, di cui circa 350 milioni riferiti a pagamenti

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eseguiti nel 2008. Tale analisi è consentita dalla nuova procedura di rendicontazione

recentemente implementata, di cui si è riferito nel precedente paragrafo sulla rendicontazione.

Relativamente ai pagamenti urgenti in senso stretto, autorizzati dalla Ragioneria Generale –

IGEPA, ai sensi del citato art. 159 delle Istruzioni, per i quali si ipotizza nella relazione un

ricorso “in alcuni casi arbitrario, per carenza di disponibilità”, si fa presente che in alcune

situazioni l’urgenza, cui corrisponde effettivamente una temporanea mancanza di disponibilità

sul capitolo di spesa, è legata alla natura della spesa. Per prassi consolidata e condivisa

all’interno della Ragioneria generale viene pertanto autorizzato il pagamento urgente nel caso

in cui sia necessario pagare competenze fisse al personale dipendente e a quello in quiescenza,

ovvero rate di ammortamento mutui, il cui mancato rimborso comporterebbe l’addebito di

interessi moratori”.

*****

A margine lo stesso Ispettorato ha ritenuto opportuno precisare in ordine al mancato invio alla

Corte dei conti da parte della Ragioneria generale dello Stato – IGEPA del mod. 108T mensile e

complementare che l’art. 604 del RCGS, che disciplina l’invio del conto riassuntivo mensile

(mod. 108T), non pone tale obbligo a carico della Direzione generale del Tesoro, cui la

Ragioneria generale è subentrata dal 1999. Tuttavia la stessa Ragioneria Generale dello Stato

si è peraltro disponibile a effettuare la trasmissione della seconda copia – non firmata - del

citato mod. 108T, inviata dalla Banca d’Italia, all’ufficio della Corte esplicitamente comunicato.

Il Servizio Rapporti con il Tesoro della Banca d’Italia ha trasmesso con nota del 3 dicembre

2008 una breve memoria nella quale sono state poste in evidenza alcune precisazioni.

Anzitutto, viene rappresentato che la Banca, di intesa con l’IGEPA, ha avviato un’attività di

revisione della struttura del conto “sospeso collettivi” destinata alla realizzazione, a partire dal

1 dicembre 2008, di un flusso telematico giornaliero riguardante tutte le partite scritturate

analiticamente dalle singole Tesorerie ai diversi sottoconti.

E’ stato quindi costituito dal 1 gennaio 2008 un archivio storico delle scritture tenute dalle

tesorerie, mentre per quelle precedenti sono in evidenza le sole scritture che non hanno ancora

trovato regolarizzazione.

Inoltre, per una maggiore chiarezza e trasparenza delle scritture riconducibili al bilancio dello

Stato:

è stata attribuita una nuova codifica agli speciali ordini di pagamenti, emessi in applicazione

dell’art.14 del d.l. 669/1996, distinguendoli dai pagamenti urgenti propriamente detti;

sono state integrate le scritture concernenti i “pagamenti urgenti” con l’indicazione

dell’amministrazione di competenza e del capitolo di spesa; dal luglio 2007 a tale sottoconto

sono stati scritturati tra i “pagamenti urgenti” anche quelli relativi al “servizio finanziario dei

prestiti esteri” e alle “provvigioni BTP”, precedentemente contabilizzati nel sottoconto “partite

varie”.

37

Per ovviare alla scritturazione indistinta dal punto di vista informatico degli “altri pagamenti

partite varie di riscontro”, oltre alla conservazione, fino alla sistemazione, presso le tesorerie

interessate della documentazione giustificativa, sono state “aperte” anche a livello informatico

delle causali di spesa delle “partite univoche” a cui sono scritturati i soli pagamenti aventi la

stessa natura.

E’ stato anche precisato che la Banca, nell’ambito degli adempimenti di chiusura di esercizio,

invia al Ministero dell’economia- Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato- IGICS

flussi elettronici riguardanti la situazione degli ordini di accreditamento da trasportare al nuovo

esercizio e che le tesorerie inviano ai funzionari delegati, agli Uffici centrali di bilancio, alle

Ragionerie territoriali ed alla Corte dei conti i previsti modelli di rendicontazione riguardanti gli

ordini di accreditamento.

Infine, fa presente che il Servizio Rapporti con il Tesoro della Banca sollecita annualmente gli

Uffici centrali di bilancio per la sistemazione delle partite relative ai “collettivi di vecchia data”,

ancora in attesa di sistemazione, trasmettendo i modelli 79 RT.

9. Conclusioni

L’analisi fin qui condotta ha posto in evidenza le varie tipologie di “sospesi” ed il

fenomeno complessivo la cui entità ha riguardato, nel 2007, circa 70 miliardi di euro,

fenomeno sul quale, per il principio di trasparenza che dovrebbe costituire un cardine del

bilancio dello Stato, si è ritenuto e si ritiene ancor di più oggi indispensabile fare chiarezza.

Anzitutto, è stato posto in evidenza che il fenomeno del “conto sospesi” si traduce in

una forma di anticipazione che la Banca d’Italia fornisce all’Amministrazione dello Stato per

fronteggiare alcune tipologie di pagamenti che, nei casi dei pagamenti urgenti, consente di

soddisfare i creditori senza approntare una copertura in termini di stanziamenti di competenza.

Tale meccanismo è parallelo a quello dei residui di stanziamento in quanto consente il

trasporto di somme nei successivi esercizi, con la differenza che si tratta in questo caso di

sistemazioni contabili di pagamenti effettivamente svolti senza avere un impiego delle risorse

pubbliche.

Alcune delle criticità evidenziate nel corso della relazione hanno posto in luce particolari

aspetti per i quali risulta difficile la sistemazione, in particolare per talune partite che si

protraggono da lungo tempo, quali ad esempio il finanziamento agli Enti locali o le anticipazioni

alle regioni in materia di sanità, ricomprese tra le attività e passività finanziarie nel Conto

Generale del Patrimonio dello Stato che compone il rendiconto generale dello Stato oggetto di

approvazione parlamentare.

Si fa comunque presente che tali partite, tra l’altro , non sono specificate nel dettaglio

nell’ambito dei conti sottoposti all’approvazione parlamentare.

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Del resto la stessa Corte dei conti, in sede del giudizio di parifica sul rendiconto stesso,

non ha mai ritenuto regolari le poste dei debiti e crediti di tesoreria per accertati

disallineamenti con il Conto riassuntivo del Tesoro.

Anche il ricorso al fenomeno dei cosiddetti “pagamenti urgenti” da parte delle

Amministrazioni, che è risultato cresciuto in maniera esponenziale negli ultimi anni,

raggiungendo nel settembre 2007 un picco di oltre 10 miliardi di euro, anche se a partire da

quella data tra i “pagamenti urgenti” viene inserito il dato relativo al “Servizio finanziamento

prestiti esteri”24, sembrerebbe non contenere spesso il presupposto - ristrettezza di tempo o

lontananza dal luogo di pagamento per il pronto invio alle Tesorerie dei titoli di spesa (ordini

di accreditamento o mandati informatici) - espressamente indicato dalle Istruzioni sul servizio

di Tesoreria dello Stato.

Vista la difficoltà delle Amministrazioni ad emettere tempestivamente il titolo a

sistemazione del pagamento urgente si potrebbe supporre che sia una pratica adottata, in

alcuni casi in modo arbitrario (specialmente per i “pagamenti urgenti”), per carenza di

assegnazioni da parte del competente Ispettorato per le politiche di bilancio della Ragioneria

Generale dello Stato..

E’ il caso di rammentare che l’emissione del titolo di spesa comporta la capienza

dell’impegno sul capitolo di spesa del bilancio dello Stato, capienza che viene certificata con il

visto preventivo apposto dagli Uffici centrali del bilancio o dalle Ragioneria provinciali e che è

presupposto necessario per l’inserimento nel Sistema Informativo Integrato RGS-Cdc delle

informazioni a giustificazione del pagamento presso le tesorerie della Banca d’Italia.

E’ da rilevare, inoltre, che la competenza della gestione delle varie tipologie dei

“sospesi” è intestata a diversi organi: Amministrazioni dello Stato, Ministero dell’economia e

delle Finanze, Ispettorato Generale per la Finanza della Pubblica Amministrazione, Debito

Pubblico per i BOT mentre le informazioni di dettaglio relative alla tenuta del “conto sospesi”

riguarda il circuito Banca d’Italia, quale tesoriere dello Stato e l’IGEPA che ha il compito di

riassumere tali informazioni in sede di compilazione del Conto riassuntivo del Tesoro.

Il fenomeno evidenziato nella relazione, che merita particolare attenzione nella

competente sede del referto sulla gestione del rendiconto generale dello Stato, pone in luce

forme di pagamento senza l’approntamento da parte di diverse amministrazioni dello Stato

delle ordinarie procedure di spesa, ampliando il ricorso al “conto sospesi” che avrebbe dovuto

essere limitato a mere sistemazioni contabili di una limitata tipologia di spese.

Delle cause che possono determinare disallineamenti nel flusso di rendicontazione dei

dati del pagato da parte della Banca d’Italia e l’inserimento delle relative informazioni nel S.I.I.

Rgs-Cdc si è espressamente argomentato in più parti della presente relazione, e sembra fuori

di ogni ragionevole dubbio che la “visibilità” di dette informazioni è correlata al momento che le

Tesorerie possono portare in esito definitivo i pagamenti contabilizzati in conto sospeso nel

24 Ammontante nell’agosto 2007 ad € 14.723.354,13

39

momento in cui viene emesso un titolo di spesa a sistemazione, a prescindere dal momento in

cui il beneficiario sia stata soddisfatto con l’indicazione e la data apposta sul titolo stesso del

“pagato” da parte del Capo Servizio titolare della filiale di Tesoreria.

Con riferimento agli effetti di tali patologie sui saldi di finanza pubblica è stato possibile

accertare che lo scostamento temporale di iscrizione nel Conto riassuntivo del Tesoro

(compilato dall’IGEPA) e nel conto del bilancio dello Stato si conclude al termine dell’esercizio

finanziario con la presentazione alla Corte dei conti per l’esame di regolarità del rendiconto

generale dello Stato che comprende i dati riallineati nell’ambito del conto del bilancio e nei

crediti di tesoreria ricompresi nel conto generale del patrimonio.

Dagli esiti di tale indagine risulta evidente che i disallineamenti nella registrazione di

documenti contabili dello Stato sono in parte emblematici di difficoltà nei raccordi tra Uffici

della stessa Amministrazione dell’economia e delle finanze (IGPB e IGEPA), solo in parte

superati dalla recente dematerializzazione degli ordini di accreditamento; in tale quadro, in

possibile disarmonia con l’esigenza di trasparenza del bilancio dello Stato, non si comprendono

le motivazioni per le quali l’IGEPA successivamente all’entrata in vigore del d.p.r n.367 del

1994 non trasmette alla Corte dei conti il conto riassuntivo mensile ed annuale (mod. 108T)

costituito dal riepilogo delle entrate distinte per capo e delle uscite di bilancio e fuori bilancio -

ivi comprese quelle relative ai BOT e alle aziende autonome – delle sezioni di tesoreria

provinciale.

Per quanto riguarda gli effetti sull’indebitamento netto, elaborato dall’Istat, occorre

tener presente che esso è calcolato in base alla competenza economica e che quindi

ricomprende le operazioni che hanno un effetto di natura economica per la pubblica

amministrazione, che si determina all’esterno della stessa. Tale operazione viene affidata,

come detto, dall’Istat, e, con riferimento alle singole voci dei pagamenti in conto sospesi non è

possibile una valutazione complessiva di immediato e diretto effetto sull’indebitamento netto.

E’ tuttavia possibile, in base al criterio sopra indicato, escludere da tale calcolo le anticipazioni

(trasferimenti) a soggetti pubblici inseriti all’interno della Pubblica Amministrazione, quali

Regioni, Enti locali, Poste, AGEA; vanno, invece ricompresi nel calcolo i pagamenti effettuati a

privati per investimenti e per la realizzazione di opere pubbliche.

“Gestione contabile del conto sospesi collettivi” · 2 quanto consente il trasporto di somme...

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