FrancoAngeliLa passione per le conoscenze

Perché gli Stati e le Regioni dell’Unione Europea mostrano differenti capacitàdi utilizzare i fondi strutturali? Quale contributo può appor tare la sociologia allaquestione del mancato utilizzo dei fondi europei? Muovendo dalla storia della po-litica europea di coesione e dal dibattito internazionale, l’autore ricostr uisce ilprocesso di spesa dei fondi, mettendo in luce i ruoli e le responsabilità dei di-versi livelli di governo impegnati nella loro implementazione. La ricerca storico-comparativa rivela l’esistenza nei vari Stati e, in particolare, nelle diverse Regio-ni italiane di tradizioni politiche e di legittimazioni sociali delle azioni pubblichemolto differenti tra loro. Il coordinamento e la cooperazione intergovernativa – ca-ratteristiche fondamentali dei processi implementativi dei fondi strutturali – ap-paiono processi radicati nelle differenti legittimazioni collettive dell’azione pub-blica. La coesione economica, sociale e territoriale da obiettivo precipuo dellapolitica strutturale diviene condizione di possibilità dei suoi processi attuativi.

L’analisi storica dei processi attuativi della politica di coesione realizzati dallaRegione Sardegna e dalla Regione Sicilia mostra l’impor tanza dell’interpr etazio-ne regionale dell’autonomia istituzionale nell’attivazione della spesa dei fondistrutturali. La comparazione tra due agenzie di sviluppo locale, l’una operante inSardegna e l’altra in Sicilia, rivela il differente radicamento locale dell’azione coo-perativa e il ruolo di specifici attori sociali (uomini politici, funzionari amministra-tivi, esper ti) nell’attivazione di azioni politiche innovative e adeguate.

Il volume si rivolge agli studiosi delle politiche europee e a quanti studiano laquestione meridionale e i problemi legati allo sviluppo del Mezzogiorno d’Italia. Sirivela interessante anche per gli amministratori, i funzionari pubblici, i professio-nisti impegnati nei processi di attuazione della politica europea di coesione, chepossono trovare spunti di riflessione utili per comprendere le ragioni del falli-mento di numer ose azioni pubbliche e per pr omuovere politiche più ef ficaci.

Fiorella Vinci, dottore di ricerca in Sociologia e in Metodologia e Epistemologiadelle Scienze Sociali, abilitata dal CNU francese come maître de conférence insociologia, assegnista di ricerca e docente a contratto di Sociologia generale eSociologia dei processi economici presso l’Università di Palermo, è membro del-le principali associazioni internazionali di sociologia. Tra le sue più recenti pub-blicazioni ricordiamo Les processus de mise en oeuvre des fonds structurels eu-ropéens. Une comparaison interrégionale entre la Sicile et la Sardaigne, Tome I eII, Saarbrucken, PAF, 2012; Exercices de Sociologie entre traditions et pratiquesde recherche, Saarbr ucken, PAF, 2012.

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L’EFFICACIA DEI FONDI STRUTTURALI EUROPEI

Fiorella Vinci

L’EFFICACIA DEI FONDI STRUTTURALI EUROPEIProcessi e protagonisti al vagliodella sociologia dell’azione pubblica

Comunicazione, Istituzioni, Mutamento SocialeCIMSComunicazione, Istituzioni, Mutamento Sociale

FrancoAngeli

243.2.25 A 26-07-2013 14:53 Pagina 1

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Comunicazione, Istituzioni, Mutamento Sociale

Direttore: Antonio La Spina (Università di Palermo)Comitato scientifico: Raymond Boudon (École des Hautes Études en Sciences So-ciales di Parigi), Vincenzo Cesareo (Università Cattolica del Sacro Cuore di Mila-no), Rosaria Conte (Istituto di Scienze e Tecnologie della Cognizione, CNR,Roma), Salvatore Costantino (Università di Palermo), Marina D’Amato (Universitàdi Roma 3), Marcello Fedele (Università di Roma la Sapienza), Fabio Lo Verde(Università di Palermo), Carlo Pennisi (Università di Catania), Alberto Trobia (Uni-versità di Palermo)

Comunicazione, Istituzioni, Mutamento Sociale. Ciascuno di questi tre ambiti vienetrattato sia autonomamente, sia talvolta coniugandolo con gli altri. Vista anche lacollocazione territoriale di alcuni di noi, vi è anche un’attenzione ai temi del ritardoe delle distorsioni dello sviluppo, e di conseguenza alle politiche e alle istituzioni re-lative a quest’ultimo. Se per un verso, infatti, “nuova comunicazione”, società del-l’informazione e globalizzazione possono rappresentare delle risorse per uscire dal-le situazioni di stasi o declino socio-economico, per altro verso, di nuovo a secondadei vincoli istituzionali dati e delle storture endemicamente presenti, esse possonoinvece ben convivere con il sottosviluppo, senza scalfirlo.

È stata attivata una procedura di referaggio anonimo cui vengono sottoposti gliscritti presi in considerazione ai fini della pubblicazione nella collana.

La Collana “Comunicazione, Istituzioni, Mutamento Sociale” si articola in due se-zioni: “testi”, riservata a temi generali e a riflessioni di più ampio respiro teorico, e“ricerche”, in cui vengono presentati i risultati originali di ricerche empiriche a me-dio e breve raggio, e vengono discusse questioni di metodo.

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Fiorella Vinci

L’EFFICACIA DEI FONDISTRUTTURALI EUROPEIProcessi e protagonisti al vagliodella sociologia dell’azione pubblica

FrancoAngeli

Immagine di copertina: Enrica Cerruti

Copyright © 2013 by FrancoAngeli s.r.l., Milano, Italy.

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comunicate sul sito www.francoangeli.it.

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Indice

Introduzione

Parte prima - La logica della ricerca

1. Il paradosso del mancato utilizzo dei fondi strutturali europei1. Primi elementi di analisi2. Le percentuali nazionali di attuazione3. La ricorrenza dei dati nazionali e la funzione di me-

diazione del FSE e del FEOGA nell’attuazione del FESR

4. LeattuazionifinanziariedeifondistrutturalinelleRegio-ni italiane Obiettivo 1

2. Caratteristiche e trasformazioni dei fondi strutturali eu-ropei1. Caratteri e funzionamento dei fondi strutturali2. Lapoliticastrutturalee iprocessidi integrazionecomu-

nitari3. I fondi strutturali europei e la coesione economica, socia-

le e territoriale4. Ilsignificatopoliticodellacoesioneeleattuazioninazio-

nali dei fondi strutturali 5. Competenza e competitività territoriale: i caratteri della

programmazione2000-20066. La difficile ricerca dell’efficacia nella programmazione

2007-2013

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3. Ildibattitoscientificosuifondistrutturali1. Internazionalità e pluridisciplinarietà2. La ricorrenza delle analisi mono causali3. Dall’interdipendenzadeiprocessiall’analisicognitiva4. Specificitàdeldibattitorelativoall’Italiameridionale

4. Dalla sociologia dello sviluppo alla sociologia dell’azione pubblica1. La valorizzazione di una tensione interdisciplinare2. Ladefinizione europeadella coesionee le analisi socio-

logichedellosviluppoterritoriale2.1. La comprensione sociologica del significato politico

del principio europeo di coesione2.2. Dalle teorie della crescita non equilibrata ai sistemi

integratidellepolitichepubbliche2.3. I processi di legittimazione collettiva delle politiche

pubbliche3. L’analisi sociologica delle condizioni storiche dello svi-

luppo economico e sociale4. I processi attuativi dei fondi strutturali alla luce di una

sociologiadell’azionepubblica

5. La coesione economica e sociale: da principio europeo a categoria di analisi sociologica 1. La comprensione sociologica della coesione e i processi

di attuazione dei fondi strutturali 1.1.Ladimensioneorganizzativadellacoesione1.2.Ladimensionegiuridico-moraledellacoesione

2. Dalla governance multi-levels all’analisi della coesione dellediverseazionipubbliche

3. Unprogrammadiricerca3.1. Il percorso di concettualizzazione3.2.Leanalisiempiriche

Parte seconda - Analisi empiriche

6. La coesione comunitaria e la formalizzazione della poli-tica di coesione 1. La coesione comunitaria: un ambito di analisi necessario2. Modelli di coesione comunitaria

2.1.Modellioligarchici2.2.Modellipoliarchici

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3.Cristallizzazioni emodifichedeimodelli di coesione co-munitaria

4. Dalla coesione comunitaria all’analisi della partecipazio-necomunitariadegliStatimembri

7. La coesione dell’azione pubblica nazionale: il caso dell’I-talia1. La coesione dell’azione pubblica nazionale nell’analisi

della politica strutturale 1.1. Ladifficilecostruzionediunorientamentostrategico1.2.Adattamenti istituzionali inefficaci e mancanza di

politichenazionalicomplementari2. Tradizionipoliticheeapprendimentiistituzionali3. Iprocessidi istituzionalizzazionedelloStatoe le legitti-

mazioni collettive della sua autorità3.1. Gli effettigiuridicidellepoliticheeconomichee so-

ciali dello Stato3.2. IlproblemadelMezzogiorno

8. La coesione dell’azione pubblica regionale: una compa-razione tra la Regione Sardegna e la Regione Sicilia1. Leregioniprotagonistedellapoliticadicoesione?

1.1. Lacoesionegiuridico-morale1.2.Lacoesioneorganizzativa

2. Un’autonomiadipendente:ilcasodellaRegioneSicilia3. L’attuazionedellapoliticadicoesionedellaRegioneSicilia4. Un’autonomiapartenariale:ilcasodellaRegioneSardegna5. L’attuazionedellapoliticadicoesionedellaRegioneSar-

degna

9. L’attuazione locale dei fondi strutturali: una compara-zione tra il caso dell’agenzia di sviluppo integrato Calati-no Sud Simeto in Sicilia e il Consorzio turistico Sa Coro-na Arrùbia in Sardegna1. Duedistinticasiregionali

1.1. L’agenziadi sviluppo integratoCalatinoSudSimetoin Sicilia

1.2. IlconsorzioturisticoSaCoronaArrùbiainSardegna2. Lacoesionedelleagenziedisviluppolocale

2.1. Un’organizzazionetattica:ilcasodell’agenziadisvi-luppo locale Calatino Sud Simeto

2.2.Unorientamentostrategico:ilcasodelConsorziotu-ristico Sa Corona Arrùbia

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3. Praticheeconomiche“storiche”e“convenzionali”:ilcasodelConsorzioturisticoSaCoronaArrùbiainSardegna

4. Praticheeconomiche“storicizzanti”e“informali”:ilcasodell’agenziadisviluppolocaleCalatinoSudSimetoinSi-cilia

5. Dalleanalisiempiricheanuovepistediricerca5.1. Le condizioni storico-sociali dello sviluppo locale5.2. Le costanti della complessa funzione dello sviluppo

locale

Conclusioni

Riferimentiefontibibliografiche

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Introduzione

Il dibattito scientifico sui differenti utilizzi nazionali dei fondi struttu-ralieuropeinonènuovo;daiprimianni’90,inalcuniStati,traiqualil’I-talia, appare anzi ininterrotto. Si tratta di un dibattito multidisciplinare at-tivato da scienziati della politica, economisti, giuristi e, più recentemente,anchedasociologi.La crisi economico-finanziaria in corso, rendendoper unversopiù che

maiattuale il temadell’efficaciadeifondistrutturali,esuscitandoperl’al-tro, interrogativi ricorrentisull’organizzazionepolitico-istituzionaledell’U-nione europea, contribuisce alla ridefinizione della problematica relativaagliutilizzidifferenziatideifondistrutturali.Lepoliticheeuropeenonappaionopiùdeglioutputs politici, e appaiono,

inveceesemprepiù,deglioutcomes; la processualità, il radicamento nella politica,intesacomeformazioneefunzionamentodeidifferentigovernico-munitari nazionali e sub-nazionali sono elementi che forniscono agli ana-listimodalità interpretative differenti. Per i sociologi, la scoperta della ri-levanza che nell’analisi delle politiche europee ha lo studio delle diversesocietà rappresenta una piccola rivoluzione copernicana: la politica come ambitosociologicodistudiononsolosidisaggreganelfunzionamentodel-le diverse istituzioni ma può essere studiata come insieme di azioni pubbli-cheefficaci,ossialegittimatedaspecifichemorfologiesociali.Come sociologi, come possiamo spiegare i differenti utilizzi nazionali

deifondistrutturalieuropei?Muovendodaicaratterispecificideifondistrutturaliesituandosiinuna

tradizione sociologica precisa, la ricerca ha l’obiettivo di comprendere lecondizionisocialicheincontestinazionalieregionalispecificifrenanoe,avolte, impediscono l’utilizzo dei fondi.L’identificazione della sociologia dell’azione pubblica appare coeren-

te con una ricerca che per un verso analizza lemolteplici configurazionidell’azione pubblica e, per l’altro esplora, soprattutto, in riferimento a nor-

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mecheimpongonolaformazionediazionipubblichecooperative,ladiffe-renterealizzazionecontestualeditaliconfigurazioni.Muovendo dalle esigenze di ridefinire l’oggetto della ricerca, la collo-

cazionenell’alveodella sociologiadell’azionepubblicaapparepiùcheunascelta operata a priori e statica, una sorta di messa alla prova delle possibi-litàesplicativeoffertedataletradizione,efaemergerelanecessitàdipren-dere in considerazione alcunidegli apporti più significativi provenienti daaltre tradizioni disciplinari e scientifiche, fra tutti, gli apporti provenien-tidallasociologiadelleorganizzazionie,piùspecificamente,quelliprove-nienti dalle analisi istituzionali.L’attuazione della ricerca propone un’interpretazione della sociologia

dell’azionepubblicaspecifica;un’interpretazionechevalorizzal’analisisto-ricadellepolitiche,l’interdipendenzatralivelligovernatividifferenti,echenonconsiderascontatiicomportamentidegliindividuiall’internodelleisti-tuzioni ma al contrario è attenta a rilevarne continuità, discontinuità e ap-porti differenziali ai processi innovativi. Gli attori sociali entrano a tutto tondo nell’analisi non solo come élitedigovernoediamministrazionedel-lepolitichemacomeagentideiprocessidilegittimazionedellepolitiche;lasociologiadell’azionepubblicapropostaè,conseguentemente,unasociolo-giadellastoriadelleistituzioni,dellepoliticheedeiterritori.Lametodolo-giaadottataècompositaedhalacomparazionecomepuntounificanteme-todi differenti; l’analisi muove innanzitutto dalla comparazione storica dei tassidiutilizzodeifondistrutturalideiPaesieuropeidal1989al2007perpassare successivamente all’analisi diacronica delle diverse riforme dei fon-di strutturali eallacomparazionedeiprocessidi integrazioneeuropeichehannocaratterizzatol’elaborazionedellediverseriforme.Lostudiosociolo-gicodeiprocessidiintegrazioneeuropeilontanodalcostituireunicamentee staticamente il clima storico-politico caratterizzante le successive riforme faemergerelaformulazionediun’ipotesidiricercaspecifica.L’ipotesichelaricercaverificaconsistenelritenerechelacoesioneeco-

nomico-sociale e, più recentemente, anche territoriale formulata dal legi-slatore comunitario non sia soltanto l’obiettivo delle politiche di svilupporegionalepromossedall’Unioneeuropeamarappresentilacondizionecon-testualediefficaciaditalipolitiche.La formulazione dell’ipotesi consente l’organizzazione della ricerca,

ossia dapprima l’approfondimento della parte teorica con la comprensio-nedelprincipioeuropeodicoesioneedelconcettosociologicodicoesio-nee,successivamente, l’analisiempiricacon lostudiodellacoesionechecaratterizza i quattro principali livelli di implementazione dei fondi strut-turali: il livellocomunitario, il livellonazionale,quello regionaleequel-lo locale.

La presentazione della ricerca è articolata in due parti. La prima è deno-minata“logicadellaricerca”,laseconda“analisiempirica”.

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Lalogicadellaricercaèpresentataricostruendoneivaricapitolilevariefasi della ricerca e, soprattutto, sottolineando la formulazione delle doman-depiùrilevanti,quelleutiliall’elaborazionedell’ipotesi.Dallaclassificazio-ne dei dati emergono alcune prime constatazioni: i diversi Paesi europeifruitori delle politiche comunitarie di coesione possono essere classifica-tiinStaticheriesconosindall’introduzionedeifondistrutturaliautilizzar-liquasicompletamenteeinStatichesindall’iniziomostranodifficoltà.Lericorrenzedeidatiregionaliitalianirivelanol’esistenzadiRegionipiùeffi-caciediRegionimenoefficaciedelineanosindasubitochel’analisidellepolitichedicoesioneinItaliasiintersecaconlacosiddettaquestionemeri-dionale.L’analisideidatirivelaperòancheaspettimenonoti;inalcuniPa-esi,comeadesempioinFrancialepolitichesocialieuropeehannouneffet-to driver sullepolitichedi coesione, in altri, comeadesempio inSpagna,un effetto simile è svolto dal fondo europeo per l’agricoltura.Tra le poli-tichedicoesionee lealtrepoliticheeuropeeemergeconseguentementeunrapportodiinterdipendenzachelasituazione del Paese permette di analiz-zare in maniera differenziata. Lo studio delle riforme dei fondi struttura-limetteinluceisuccessiviobiettividellegislatorecomunitario,ivarimo-delli di politiche proposti e soprattutto consente di connettere le politichea azioni di governo comunitario differenziate. L’analisi dell’obiettivo del-la coesione, principio sancito dal legislatore dell’Atto unico, e successiva-menteimplementato,denotailcondizionamentocheilprocessodiintegra-zione comunitario, soprattutto nei suoi aspetti istituzionali, esercita sulla formulazionecomunitariadeifondistrutturali.Lepolitichedicoesionein-dicanoesercizidisovranitàcomunitariaspecifici,segnalanolecaratteristi-che dell’Unione europea come soggetto politico, ma denotano soprattuttoil giocodell’associazionedegli interessi edelle istanzedei differentiStatimembrichecaratterizzanol’Unioneeuropea,fannoemergere l’importanzadi un concetto di coesione intesa non solo come obiettivo politico ma come qualità dell’associazione dei differenti interessi dei Paesi membri.Laricostruzionedellaletteraturascientificadedicatadallafinedeglian-

ni’80aifondistrutturali, facendoinnanzituttoapparirelamultidisciplina-rietà dei diversi contributi, fa emergere la necessità di una ricerca attentaai differenti contributi disciplinari, e all’analisi storica delle diverse tradi-zioni scientifiche mobilitate dall’oggetto della ricerca. L’analisi della let-teratura scientifica serve da cartina tornasole, permette di identificare leprincipalicriticitàdeidiversicontributi,faemergerecomeperquelcheri-guarda le tradizioni sociologiche, la questione dei fondi strutturali, inter-sechi la sociologia dello sviluppo e, in particolare, le teorie dellamoder-nizzazioneesottolineacomerelativamenteall’Italia,un’analisisociologicadei mancati utilizzi dei fondi strutturali non possa prescindere da un’anali-sidellaquestionemeridionalenonsoloneisuoiaspettipoliticimaancheinquelli scientifici. Il capitolo sulla ricostruzione della letteratura scientifica

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èpropedeuticoall’approfondimentodei caratteridella sociologiadell’azio-nepubblica.Latradizionepresceltaprendeaprestitodalleteoriesociologi-chedellosviluppoleinterconnessionitraidiversifattoricausali, l’identifi-cazione di fattori causali non immediatamente evidenti, l’interconnessione tra fattori interni e fattori esterni dello sviluppo e li inserisce in una teoria politicadellasocietàsottolineandolafunzionedeiprocessidilegittimazio-ne collettivi di modalità associative differenti nella promozione dello svi-luppo territoriale e, inultima istanza, nelladefinizionedelle individualità.Lariflessione teoricasullepossibilitàesplicativedellasociologiadell’azio-nepubblicaapplicataalnostrooggettodiricercaconfiguraunasortadian-dirivieni continuo tra soggetti collettivi: governi, amministrazioni, e indi-vidui.Questo rimando si realizza soprattutto grazie all’analisi della storiadelle differenti azioni pubbliche e dei relativi processi di legittimazionecollettiva.Dallariflessioneteoricaedallaformulazionedell’ipotesidiricer-caemergel’articolazionedel lavoroe lametodologiadiverificadell’ipote-si; lostudiodei livellicomunitari,nazionali, regionalie localioltreades-sereimpostodallecaratteristichedeiprocessidiimplementazionedeifondistrutturali,apparecoerenteconun’analisicheprendendo lemossedacon-testimacrosiavvicinasemprepiùadefinizionieanalisidicontestimicro.Laverificaempiricadell’ipotesidiricercaèsviluppatanellasezionede-

nominata analisi empirica. I successivi capitoli di questa sezione sono dedi-cati all’analisi della coesione dei diversi livelli di implementazione dei fon-di strutturali.Dallaformalizzazionecomunitariadellapoliticastrutturaleaoggiemer-

gono due distinti modelli caratterizzanti la coesione dell’azione pubblicadell’Unione europea: unmodello di coesionemaggiormente oligarchico eunmodellomaggiormentepoliarchico;iduemodellidalvaloreunicamen-te idealtipico, non delineano una trasformazione diacronica unilineare del-la coesionecomunitaria,masonoutiliper identificare lecaratteristichediprocessi di coesione plurimi condizionati dall’azione politica di alcuni Pa-esimembrima anche dalla situazione politico-economica di paesi esterniall’Unione.Iperiodistoricineiqualiprevalgonomodellidicoesionemag-giormentepoliarchicisonoquellineiqualisicollocanoleriformedeifon-di strutturalipiù innovative.Dall’analisidiquestimodelli emergonoPaesieuropeichehannoutilizzatolacoesioneoligarchicaperfruirediposizionidivantaggionell’elaborazioneenell’appropriazionedellepolitiche struttu-rali(FranciaeGermania),l’analisicomparatadegliutilizzichequestipae-sisonoriuscitiarealizzaredeifondistrutturalirivelatuttaviacheinsitua-zionieconomichedicompetizionecrescente leposizionidivantaggiononsi rivelanocondizionisufficientie lepolitichesociali– lontanodalcostitui-re–unicamentedellepoliticheaccessoriedalpuntodivistadelbudgetlo-ro assegnato – svolgono come sottolineato da Pierson e Liebfried funzio-ni spillover sulle possibilità nazionali di fruire delle politiche strutturali

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(Liebfried1995).L’analisidellacoesionecomunitaria rivela inoltre la fun-zione che la partecipazione differenziata dei diversi Paesimembri ai pro-cessidieuropeizzazionesvolgenel favorireo frenaregliutilizzidei fondistrutturali. Da questo punto di vista il caso della formalizzazione del fondo di coesione appare emblematico: l’Italia il cui territorio nazionale, al mo-mento dell’istituzionalizzazione del fondo, per più dellametà era classifi-cato“obiettivo1”nonrisulta,inbaseallanormaistitutivadelfondo,tragliStatichepossonobeneficiaredelfondodicoesione.Perché alcuni Stati partecipano ai processi di europeizzazione con

ruoli di direzione e di guida,mentre altri, soprattutto in alcuni periodi,con ruolimeramente reattivi?Lapartecipazioneaiprocessidieuropeiz-zazionedeiPaesimembrièinfluenzatadallacoesionedell’azionepubbli-canazionale?L’ipotesichelaricercasviluppasibasasullaconvinzionechelecaratte-

ristichenazionalidellacoesionedell’azionepubblicainfluenzinosialefor-medipartecipazioneaiprocessidi integrazionecomunitari siagliutilizzidei fondi strutturali europei. Non si tratta unicamente dello scarso coordi-namentoesistente tra lepolitichecomunitarieequelle regionali,nédel ri-tardo con il quale in Italia sono state realizzate alcune riforme istituzio-nali che a livello nazionale avrebbero potuto facilitare l’implementazionedelle politiche comunitarie, quanto di rilevare – come già fatto ad esem-piodaWollebeWollebodaTarrow–lecaratteristichedellaricercaitalia-na dell’accordo politico (Wolleb,Wolleb 1990, 1993; Tarrow 1978, 1990).Quest’ultimo,più che fruttodinegoziazioni fra interessidifferentifinaliz-zatoallarealizzazionediuninteressegeneralepercepitodallediversepar-tipolitichecomebeneprimario,appare–ancheinperiodistoricidifferen-ti– la risultantedellacomposizionedipiù interessiparticolaristici. I trattiparticolaristicidell’azionepubblicanazionaleemergonodallaricostruzionedell’esperienzadell’interventostraordinarioperilMezzogiorno,edemergo-no altresì dalla ricostruzione dei differenti processi nazionali di istituziona-lizzazione del decentramento amministrativo dello Stato. Entrambi questi casi mostrano come la coesione dell’azione pubblica nazionale rappresenti unaqualitàdelleazionipolitichechesirealizzaincontestistoriciegeogra-ficispecifici.Le legittimazionicollettivediazionipubbliche legal-raziona-li,perutilizzareilvocabolarioweberiano,nonsoloappaionodisomogeneesul territorio nazionale ma supportano in maniera differente le amministra-zioniregionali,creandoRegionipiùvirtuosenellequalilecapacitàammi-nistrative dell’ente regionale costituiscono un insieme di condizioni di fa-cilitazione non solo delle implementazioni delle politiche di coesionemaanche di realizzazione dell’autorità dello Stato nazionale e,Regionimenovirtuose, nelle quali il federalismo imperfetto, realizzato con le riforme del titoloVdellaCostituzione,rafforzacircuitiestiliamministrativichecosti-tuiscono vere e proprie trappole per l’autorità dello Stato.

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In questa prospettiva, l’analisi comparata della coesione dell’azione pub-blicachecaratterizza iprocessidi implementazionedellepolitichedicoe-sione induedifferentiRegioni italianeastatutospecialecomelaSiciliaelaSardegnaappareemblematica.Leformedicoesionechecaratterizzanol’azionepubblicadellaRegione

SardegnaappaionoispiratearelazioniStato-Regionechepotrebberoesseredefinitepartenariali,quellechecaratterizzanolaRegioneSiciliaarelazionichepotremmodefinireassistenziali.

La ricostruzione storica dei processi realizzativi dell’autonomia ammi-nistrativanelledueRegioniriveladuedifferentimodellidiautonomia.Unmodellopiùriflessivoemaggiormentefondatosucorresponsabilitàproget-tualiinSardegnaeunmodellopiùautarchicoedisupportoelettoraleall’a-zionedelgovernodelloStatoinSicilia.Attraversoqualimeccanismiquestiduemodelli condizionanogliutilizzi

dei fondi strutturali nelledueRegioni?L’analisi dell’esperienzadellepoliti-chedicoesioneinSardegnaeinSiciliarivelalamaggiorepreparazionedellaRegioneSardegnanellamessaapuntodelle innovazioni istituzionalirichie-stedallalegislazioneeuropeaerivelaaltresìunamaggiorefacilitànell’inter-pretare e realizzare le forme di partenariato intergovernativo proposte dallegislatore comunitario come forme obbligate di partecipazione ai diver-si bandi.LaRegioneSicilia neimeccanismi di intercettazione delle risorsefinanziarie dei fondi strutturali sembra invece adeguare le proprie struttu-re istituzionaliedamministrativeaimodellicomunitariconmaggiore ritar-do e, soprattutto, attivando frequentemente forme di partenariato occasiona-li, unioni di scopo, realizzate con l’obiettivo immediato di accedere ai fondi.Come si originano le differenti capacità politiche ed amministrative del-

ledueRegioni,e,soprattutto,qualirappresentazionisociali,intesecomemo-didipensareediagireritenutivalididallacollettivitàlocale,lilegittimano?Laconstatazionediculturedell’autonomiaregionaleattivenelledueRe-

gionimoltodifferenti, emergenti adesempiodall’analisideidifferenti sta-tuti regionali o dall’analisi dei dibattiti delle commissioni regionali di ap-provazione dei piani di sviluppo realizzativi dell’intervento straordinario non rappresenta unicamente un dato storico da attualizzare ma rivela so-prattutto una retorica dell’autonomia diffusa nelle due Regioni differen-teedattivata inmanieraevidentedalle implementazioni regionalidei fon-di strutturali.Lacomparazionetraduestudidicaso,unoinSiciliaeunoinSardegna,

permettendodicomprendereimeccanismisocialidiformazioneedilegit-timazione dell’azione cooperativa locale consente di avanzare alcune ipote-sisulleradicisocialidellacoesionedell’azionepubblicaregionale.InSardegna, ilcasodiunconsorzio turistico locale,costituitonel1982

con l’obiettivodi promuovere le risorsedel patrimonio archeologico ena-turalisticodelterritoriocostituisceunesempiodiutilizzodallametàdegli

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anni’90adoggidellaquasitotalitàdeifondistrutturali.InSicilia, ilcasodiun’agenziadi sviluppo integrato territorialeattivadallametàdeglianni’90adoggicostituisceunesempiodiunsoggettocollettivochenasceconl’obiettivodifruiredeifondistrutturaliecheriesce,pursecondifficoltà,afruire delle quasi totalità dei fondi.

Sono entrambi due casi virtuosi ma differenti.Lacostituzionedel consorzio sardoanticipa la legislazionecomunitaria

e lautilizzaper realizzare ipropriobiettivi,quelladell’agenzia sicilianaèattuativadellalegislazionecomunitaria.InSardegna isoggettichesiconsorzianohannoun’ideacomunedisvi-

luppo del territorio, si associano per realizzare dei progetti, originaria-mentenonsonodeipolitici,alcunilodiventerannonelcorsodeglianni.InSicilia,isoggettichesiassocianoperseguonol’obiettivodiottenereifinan-ziamenticomunitariesonooriginariamentedeisoggettipolitici.PerchénelledueRegionivièunadifferentemobilitazionepolitica inte-

sa soprattutto comedifferente iniziativa pubblica?Perché inSardegna nel1982 un gruppo di amici ha fiducia in un’azione cooperativa che diventipubblica?L’analisi delle esperienzedei due soggetti collettivimostra una serie di

differenze. Il consorzio traccia nel corso degli anni una sorta di orienta-mento strategico di fondo: i progetti sono tutti coerenti e quasi nasconounodall’altro.L’agenziaponeinessereazionitattiche,nonsemprecoeren-ti,mostrandofrequentementeladifficoltànellaricercadiprogettidisvilup-po comuni.Ilconsorziooccupapersonalelocaleetentadiformarlo,l’agenziaoccu-

pa dipendenti pubblici in forza presso i diversi enti locali associati. Il con-sorziostabiliscepartenariaticonlaProvincia,conlaCCIAA,conunafi-nanziaria regionale; cerca e formalizza cooperazioni interistituzionalipreesistenti rispetto ai bandi di finanziamento. L’agenzia attiva forme dipartenariato meno selettive e più occasionali. L’azione pubblica del con-sorzio rivela un processo di formazione di interessi pubblici comuni. L’a-zione pubblica dell’agenzia è un’azione precostitutivamente pubblica, imodelli di coesione imposti dal legislatore comunitario, aggiustanomol-to relativamente la suamorfologia e, frequentemente, la ripropongono; ilprocesso di formazione degli interessi comuni pubblici appare in questo caso più problematico.

Rappresentazioni sociali più diffusamente fondate su formazioni delle soggettivitàmeno riflessive possonomotivare le differenze riscontrate neidue processi di formazione dell’azione pubblica? Individuo e comunità –comeinsegnatocidaDurkheim–sonoeffettivamentecosìindissociabili?Equalicaratteristichedeveassumereunasociologiadell’azionepubblicachesperimenti l’analisi congiunta delle configurazioni collettive delle azionipubblicheedellesueradiciindividuali?

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Più che delle risposte, sempre parziali, e delle ipotesi di ricerca da ve-rificare in studi successivi, è la valorizzazione della sociologia dell’azionepubblicacomeambitodiconiugazionedell’individualeedelcollettivoediintegrazionedellespiegazionistorichenelleanalisisociologichechequestaricerca si propone prioritariamente di offrire al lettore.

Parte prima

La logica della ricerca

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1. Il paradosso del mancato utilizzo dei fondi strutturali europei

1. Primi elementi di analisi

I dati relativi all’attuazione della politica di coesione rivelano percentua-li nazionali di utilizzo dei fondi strutturali differenti: esistono infatti quote dirisorsefinanziarieassegnatedall’UnioneeuropeaaidiversiStatimanonutilizzate dai destinatari.Incontestieconomicicaratterizzatidalledifficoltàdiaccederealmerca-

todelcreditoepiù,generalmente,dallascarsadisponibilitàdicapitalicir-colanti, il fatto di non riuscire a fuire delle risorse finanziarie assegnate,costituisce un vero e proprio paradosso.PerchéalcuniStatidell’Unioneeuropeae,inparticolare,alcuneloroRe-

gioni riesconoa tradurre l’assegnazionedeifinanziamenti in risorsefinan-ziarie effettivamente disponibili ed altri incontrano molte difficoltà? Checosa nasconde il paradosso del mancato utilizzo dei fondi strutturali? E,soprattutto,lasociologiapuòoffrireaquestedomanderispostespecifiche?Le variazioni nazionali e regionali delle percentuali di attuazione dei

fondiappaionosorprendentiesegnalanoimmediatamente iseguenticarat-teri europei e nazionali del problema.

Innanzitutto sorprende la ricorrenza dei dati. Come sottolineato dal se-condo, dal terzo e dal quarto Rapporto sulla coesione economica e so-cialedell’Unioneeuropea,pubblicati rispettivamentenel2001,nel2004e nel 2007, nonostante la produttivitàmedia sia aumentata e sia conse-guentemente possibile constatare una convergenza tra i differenti tassideiPILdegliStatidestinatarideifondi, inalcuniStati(Italia,Grecia)einalcuneRegionisicontinuanoanotaretassidelPILedellaproduttivi-tà modesti.Secondariamente, sorprende la rigidità, in alcuniStati, dei confini geo-

graficidelleRegionichenonraggiungono il75%dellamediacomunitariadel PIL.