Federalismo e Autonomie in Italia

Federalismo e Autonomie in Italia

Gli effetti dello sviluppo federale in Italia sulle autonomie speciali e in particolar

modo sullo Statuto di autonomia del Trentino Alto Adige Südtirol

Tesi di dottorato

Per il raggiungimento del titolo accademico:

Dottorato in scienze sociali ed economiche

presso la Facoltà di Scienze Politiche e Sociologia

della Leopold Franzens Universität Innsbruck

presentata da

Oskar Peterlini

Relatori:

1. Univ. Prof. B.A. PhD Alan Scott

2. Univ. Prof. DDr. Günther Pallaver

Innsbruck, luglio 2010

2

Peterlini, O. (2010): Föderalismus und Autonomien in Italien - Die Auswirkungen der Föderalismusentwicklung in

Italien auf die Sonderautonomien und im Besonderen auf das Autonomiestatut von Trentino Südtirol

Federalismo e Autonomie in Italia - Gli effetti dello sviluppo federale in Italia sulle autonomie speciali e in particolar

modo sullo Statuto del Trentino Alto Adige Südtirol. Traduzione curata dall‟autore. Ristampato il 14.12.2010.

Dissertation/ Tesi di dottorato, Leopold Franzens Universität Innsbruck

© 2010, Wiedergabe nur mit ausdrücklicher Erwähnung des Verfassers und der Quellenangabe.

Riproduzione concessa solamente con la citazione dell‟ autore e della fonte.

Kontakt/ Contatto: [email protected], [email protected]

3

Un ringraziamento ai miei cari genitori

Anna Schwienbacher

Eduard Peterlini

Descrittori e riassunto

4

Descrittori

Autonomia /Centralismo / Competenze / Costituzione / Federalismo / Federalismo

fiscale / Italia / Riforma costituzionale / Regioni / Statuto speciale / Trentino / Alto

Adige / Südtirol

Keywords

Autonomy / Federalism / Italy / Region / Special Statute / Special Autonomy / South-

Tyrol / Trentino / Constitutional Reform / Centralism / Competences / Fiscal

Federalism


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Riassunto

La Costituzione Italiana nell‟enunciazione delle libertà fondamentali, dei diritti e doveri dei

cittadini, nei rapporti etici - sociali, economici e politici e nella partecipazione agli organi

istituzionali è ispirata da una grande missione democratica e sociale. Al contrario invece l‟assetto

istituzionale dello Stato come previsto dai Padri Costituenti nel 1948 aveva e ha bisogno di una

modernizzazione per tenere il passo con gli Stati più avanzati. L‟assetto era fortemente centralistico.

Erano bensì previste le Regioni, però con poche attribuzioni e per lungo tempo non furono attuate.

Una posizione particolare rivestono le cinque Regioni a statuto speciale. Esse dispongono di

un‟ampia autonomia, ma rappresentano comunque un‟eccezione all‟interno del sistema e si trovano

pertanto in una permanente situazione di conflitto con lo Stato centrale per la conservazione delle

proprie competenze. Nel caso dell‟Alto Adige/Südtirol questo conflitto è durato particolarmente a

lungo.

Dall‟inizio degli anni 90 l‟Italia sta compiendo considerevoli sforzi verso un assetto più moderno e

più federale. Nel 2001 è stata approvata una riforma costituzionale che ha profondamente cambiato

l‟organizzazione dello Stato. Questa riforma ha avuto importanti riflessi anche per le Regioni a

statuto speciale. Nonostante le sentenze restrittive della Corte Costituzionale, la riforma ha

comportato notevoli estensioni per le Autonomie. Alle Regioni si sono così aggiunte parecchie

competenze, delle quali molte sono nuove anche per quelle a Statuto Speciale che non erano state

raggiunte nelle difficili trattative per l‟autonomia dell‟Alto Adige/Südtirol.

L‟Italia è ancora molto lontana dall‟essere uno stato federale, ma ha tuttavia compiuto un passo

importante in questa direzione. L‟approccio federale, che anche in Italia è riuscito ad imporsi, ha

saputo estendere ed allargare in maniera determinante l‟autonomia delle Regioni a statuto speciale e

quella del Trentino-Alto Adige/Südtirol.


6

Summary

Federalism and Autonomies in Italy - The effects of the development of federalism in Italy on

the special Autonomies and, in particular, on the Autonomous Statute of Trentino South

Tyrol

The Italian Constitution has been inspired by a great democratic and social challenge. The structure

of the state is centralized. There exist regions but their competences have always been poor in the

past. The five special regions with an autonomous statute play a special role - they enjoy far-

reaching autonomies. They are exceptions in this system and have to struggle for their authority.

South Tyrol in particular had to fight a long time for its autonomy.

Since the early nineties Italy has worked hard on its system to improve the role of the regions. In

2001 the parliament succeeded in creating a constitutional reform. Its improvements are projected

directly onto the special statutes. The constitutional court takes up a rather centralized standpoint.

Nevertheless, the new constitution has increased the autonomies in Italy. A lot of that has, however,

not been achieved in South Tyrol's long-lasting struggle for autonomy. Italy is still a long way from

being a federal state, but it has taken an important step in that direction. The beginnings of

federalism in Italy have also improved the autonomy of the special regions and the autonomy of

South Tyrol and Trentino.

Indice

7

II. Volume

Versione italiana Titoli principali

Premessa e Tesi

Introduzione e quadro generale

1 Dibattito costituzionale alla ricerca di nuove forme di partecipazione democratica

2 Le Autonomie speciali in Italia – eccezioni in un sistema centralistico

3 Il lungo cammino - dal centralismo verso i primi progetti di riforma

4 La riforma costituzionale del 2001 e le ripercussioni sulle Autonomie speciali

5 Il nuovo federalismo fiscale e i suoi effetti sulle autonomie

6 Altri progetti verso il federalismo e un Senato federale

7 Conclusioni e confronto con le tesi

8 Bibliografia e informazioni sull'autore

Indice analitico Premessa e tesi .................................................................................................................................. 13

Introduzione e quadro generale ...................................................................................................... 15

1 Dibattito costituzionale alla ricerca di nuove forme di partecipazione democratica ........ 19 1.1 Lo sforzo per trovare nuove forme di partecipazione democratica ................................... 19

1.2 L‟Europa e la lotta per una nuova democrazia .................................................................. 21

1.2.1 L‟eredità dell‟unità europea ....................................................................................... 21

1.2.2 L‟europeizzazione e la crisi dello Stato ..................................................................... 22

1.2.3 Il dibattito costituzionale europeo .............................................................................. 22

1.3 Governance – la speranza di una società partecipata ......................................................... 29

1.3.1 La definizione del concetto ........................................................................................ 29

1.3.2 Dallo Stato sociale al neoliberalismo ......................................................................... 31

1.3.3 Obiettivi e condizioni, limiti e livelli della Governance ............................................ 32

1.4 L‟autonomia ....................................................................................................................... 35

1.4.1 Cosa significa autonomia? ......................................................................................... 35

1.4.2 Gli enti autonomi in Italia .......................................................................................... 36

1.5 Il regionalismo ................................................................................................................... 37

1.5.1 Lo spazio regionale .................................................................................................... 38

1.5.2 La crisi dello Stato sociale e la modernizzazione regionale ...................................... 39

1.5.3 La regione come spazio di sviluppo economico ........................................................ 41

1.5.4 Le lezioni da trarre per lo sviluppo regionale e l‟identità regionale .......................... 47

1.5.5 La regione come spazio di sviluppo politico ............................................................. 48

1.6 Il federalismo ..................................................................................................................... 56

1.6.1 Cosa significa federalismo? ....................................................................................... 56

1.6.2 I pro e contro del federalismo .................................................................................... 57

Indice

8

1.6.3 Tipi di federalismo ..................................................................................................... 59

1.6.4 In che misura sono federali gli Stati federali?............................................................ 63

1.6.5 Le caratteristiche del federalismo e la delimitazione dal regionalismo ..................... 74

2 Le Autonomie speciali in Italia – eccezioni in un sistema centralistico .............................. 77 2.1 L‟assetto centralistico dello Stato italiano ......................................................................... 77

2.1.1 L‟unificazione del Regno d‟Italia .............................................................................. 77

2.1.2 La fine della Prima Guerra e il tramonto della democrazia ....................................... 81

2.1.3 L‟Italia democratica e la nuova Costituzione del 1948 .............................................. 82

2.1.4 Le Regioni e gli enti locali ......................................................................................... 83

2.1.5 La rappresentanza democratica e popolare: Il Parlamento ........................................ 86

2.2 Le Autonomie speciali in contrasto con Roma .................................................................. 90

2.2.1 Posizioni particolari per ragioni storiche e politiche ................................................. 90

2.2.2 Le cinque Regioni autonome – un cammino differenziato ........................................ 92

2.3 Storia e ancoraggio internazionale dell'autonomia del Trentino Alto Adige ................... 100

2.3.1 Un‟autonomia di lungo respiro ................................................................................ 100

2.3.2 L'ancoraggio internazionale – una garanzia per il futuro ......................................... 106

2.4 Le fondamenta dell‟autonomia di Bolzano e di Trento ................................................... 110

2.4.1 Le basi politiche e giuridiche: Il Pacchetto e lo Statuto ........................................... 110

2.4.2 Le competenze della Regione e delle Province ....................................................... 116

2.4.3 Le competenze amministrative – parallele a quelle legislative ................................ 123

2.4.4 La limitazione della legislazione autonoma ............................................................. 123

2.5 La tutela dei gruppi linguistici ......................................................................................... 127

2.5.1 Posti e risorse – divisi secondo la proporzionale ..................................................... 127

2.5.2 Il rilevamento dei gruppi linguistici ......................................................................... 129

2.5.3 Un atto di equità ....................................................................................................... 133

2.5.4 La parità e l‟alternanza ............................................................................................. 135

2.5.5 La compartecipazione all‟amministrazione dello Stato ........................................... 139

2.5.6 Il bilinguismo nell‟impiego pubblico ....................................................................... 140

2.5.7 Parificate le lingue – un lungo cammino per l‟attuazione ....................................... 145

2.5.8 Insegnamento nella madrelingua ............................................................................. 156

2.6 La chiusura della controversia e le prospettive ................................................................ 158

2.6.1 La chiusura dinanzi agli organi internazionali ......................................................... 158

2.6.2 Le prospettive per lo sviluppo dell‟autonomia ........................................................ 170

3 Il lungo cammino - dal centralismo verso i primi progetti di riforma .............................. 177 3.1 Il sistema politico italiano: un primo sguardo .................................................................. 177

3.1.1 Principi forti, ma democrazia debole ....................................................................... 177

3.1.2 Partiti forti, Parlamento debole ................................................................................ 178

3.2 I tentativi di riforma degli anni ottanta e novanta ............................................................ 181

3.2.1 La prima Bicamerale Bozzi (1983-1985) ................................................................. 181

3.2.2 La Lega Nord: dal regionalismo al federalismo ....................................................... 184

3.2.3 Il tramonto della prima repubblica ........................................................................... 186

3.2.4 Un nuovo sistema elettorale: più vicini agli elettori ................................................ 187

3.2.5 La proposta di Silvano Labriola............................................................................... 188

3.2.6 La spinta delle Regioni ............................................................................................ 189

3.2.7 La Commissione Bicamerale De Mita – Jotti (1992-1994) ..................................... 194

3.3 La modernizzazione dell‟amministrazione ...................................................................... 199

3.3.1 La semplificazione amministrativa .......................................................................... 199

3.3.2 Le riforme degli enti locali....................................................................................... 200

3.4 Le basi per la nuova riforma costituzionale ..................................................................... 202

3.4.1 La Bicamerale D‟Alema (1996-1998) ...................................................................... 202

3.4.2 Il nuovo Parlamento riesce nell‟intento ................................................................... 205

Indice

9

3.4.3 Il referendum conferma la riforma ........................................................................... 206

4 La riforma costituzionale del 2001 e le ripercussioni sulle Autonomie speciali ............... 209 4.1 I punti principali della riforma costituzionale .................................................................. 209

4.1.1 Le novità principali .................................................................................................. 209

4.1.2 La distribuzione delle competenze ........................................................................... 216

4.2 L‟ampliamento dell‟autonomia speciale del Trentino e dell‟ Alto Adige/Südtirol ......... 226

4.2.1 La clausola generale a favore delle Autonomie speciali .......................................... 226

4.2.2 Confronto delle competenze concorrenti ................................................................. 227

4.2.3 L‟autonomia più ampia si estende alla Regione o alle Province? ............................ 228

4.3 Le nuove competenze della Regione e delle Province autonome .................................... 230

4.3.1 Le nuove competenze concorrenti della Regione .................................................... 230

4.3.2 Le nuove competenze concorrenti delle Province ................................................... 232

4.3.3 Varie materie nuove regionali, già previste negli Statuti speciali ............................ 235

4.3.4 Le nuove competenze esclusive della Regione ........................................................ 236

4.3.5 Le nuove competenze esclusive delle Province autonome ...................................... 237

4.4 Le sentenze della Corte Costituzionale ............................................................................ 240

4.4.1 La Corte Costituzionale e la clausola di maggior favore ......................................... 240

4.4.2 I limiti della legislazione .......................................................................................... 245

4.4.3 L‟amministrazione e la clausola di salvaguardia ..................................................... 252

4.4.4 La Corte restringe le competenze regionali ............................................................. 255

4.4.5 In sintesi: I principi restrittivi della Corte Costituzionale ........................................ 257

4.5 Finanze, organi, statuti e dinamica dell‟autonomia ......................................................... 259

4.5.1 L‟autonomia finanziaria ........................................................................................... 259

4.5.2 Gli organi della Regione .......................................................................................... 259

4.5.3 Uno Statuto proprio per ogni Regione ..................................................................... 260

4.5.4 Un‟autonomia dinamica per tutte le Regioni ........................................................... 261

5 Il nuovo federalismo fiscale e i suoi effetti sulle autonomie ............................................... 265 5.1 Le basi costituzionali ....................................................................................................... 265

5.1.1 Sistema tributario e perequazione – competenze esclusive dello Stato ................... 266

5.1.2 Armonizzazione e coordinamento della finanza pubblica – materie concorrenti .... 266

5.1.3 Un‟autonomia finanziaria per Regioni ed enti territoriali ........................................ 267

5.1.4 Un fondo perequativo per i territori più poveri ........................................................ 268

5.1.5 I principi per la legge statale .................................................................................... 270

5.2 Verso la nuova legge sul federalismo fiscale ................................................................... 272

5.2.1 La proposta di Piero Giarda e i principi per il federalismo fiscale ......................... 272

5.2.2 Il primo disegno di legge sul federalismo fiscale .................................................... 275

5.2.3 Il finanziamento delle autonomie speciali nella proposta Prodi .............................. 281

5.3 La legge statale sul federalismo fiscale: 42/2009 ............................................................ 283

5.3.1 Il retroscena politico della legge Bossi-Calderoli .................................................... 283

5.3.2 Denominatore comune per obiettivi contrastanti ..................................................... 283

5.3.3 I principi rimangono uguali...................................................................................... 284

5.3.4 Beni demaniali a Regioni ed Enti locali ................................................................... 286

5.3.5 Questioni aperte sugli effetti del federalismo fiscale ............................................... 288

5.4 L‟ingiusta ripartizione degli oneri .................................................................................... 290

5.4.1 Onere fiscale e malgoverno ...................................................................................... 290

5.4.2 La base dati unica dei Conti Pubblici Territoriali (CPT) ......................................... 292

5.4.3 Le Regioni autonome - paganti o riceventi? ........................................................... 295

5.4.4 Analisi e critica del sistema di calcolo ..................................................................... 302

5.5 Gli effetti del federalismo fiscale sul finanziamento delle autonomie ............................. 310

5.5.1 Il finanziamento dell‟autonomia prima del federalismo fiscale .............................. 310

5.5.2 Il finanziamento dell‟autonomia dopo il federalismo fiscale................................... 312

Indice

10

5.5.3 Il nuovo finanziamento del Trentino Alto Adige ..................................................... 314

5.6 Conclusioni politico-economiche sul federalismo fiscale ............................................... 319

6 Altri progetti verso il federalismo e un Senato federale ..................................................... 323 6.1 La fallita riforma costituzionale del Centrodestra del 2005 ............................................. 323

6.1.1 Gli obiettivi della Lega e il Centrodestra ................................................................. 323

6.1.2 Il superamento del bicameralismo paritario ............................................................. 324

6.1.3 Tendenze centralistiche ............................................................................................ 325

6.1.4 Le competenze e i loro limiti ................................................................................... 326

6.1.5 L'intesa per la modifica degli Statuti speciali .......................................................... 327

6.1.6 L‟approvazione e la caduta al Referendum .............................................................. 328

6.1.7 Valutazione conclusiva ............................................................................................ 329

6.2 I tentativi di riforma del Centrosinistra del 2007 ............................................................. 330

6.2.1 Obiettivi e possibilità per una riforma ..................................................................... 330

6.2.2 Il progetto di riforma costituzionale della Camera dei Deputati .............................. 332

6.2.3 Il referendum, lo scandalo e la crisi di governo ....................................................... 334

6.3 Si riparte nel 2008 – ma finora solo sull‟ordine del giorno ............................................. 336

6.3.1 Le elezioni del 2008 semplificano il quadro politico ............................................... 336

6.3.2 Si riparte in Senato ................................................................................................... 338

6.4 Prospettive ........................................................................................................................ 339

7 Conclusioni e confronto con le tesi ....................................................................................... 341 7.1 L‟Italia è diventata più federale ma non uno Stato federale ............................................ 341

7.1.1 Attuate varie caratteristiche federali ........................................................................ 341

7.1.2 Ma mancano ancora caratteristiche essenziali ......................................................... 343

7.1.3 Federalismo o regionalismo e quale tipo?................................................................ 345

7.2 Riassumendo: Un passo timido verso il federalismo ....................................................... 349

7.3 Verifica delle tesi ............................................................................................................. 350

7.3.1 Lo sviluppo federale ha ampliato le Autonomie ...................................................... 350

7.3.2 Nessuna restrizione dell‟autonomia, ma del finanziamento .................................... 351

7.3.3 Sale il fabbisogno di uno spazio regionale............................................................... 352

7.3.4 Il federalismo disinnesca conflitti etnici .................................................................. 353

7.4 Speranza per la pace ......................................................................................................... 355

8 Bibliografia, fonti e informazioni sull„autore ...................................................................... 357 8.1 Bibliografia, fonti e abbreviazioni ................................................................................... 357

8.1.1 Libri e saggi impegnati ............................................................................................ 357

8.1.2 Archivi, media, documenti e fonti ........................................................................... 376

8.1.3 Fonti giuridiche ........................................................................................................ 383

8.1.4 Abbreviazioni ........................................................................................................... 386

8.1.5 Partiti politici............................................................................................................ 387

8.2 Ringraziamenti e informazioni sull‟autore ...................................................................... 389

8.2.1 Ringraziamenti ......................................................................................................... 389

8.2.2 Curriculum vitae dell‟autore .................................................................................... 391

8.2.3 Libri e saggi dell‟autore in pubblicazioni ............................................................... 391

8.3 Dichiarazione sostitutiva di giuramento .......................................................................... 399

Indice

11

Immagini Fig. 1: Il monumento a Carlo Cattaneo a Milano, costruito intorno al 1900 ..................................... 77

Fig. 2: I propugnatori dell‟Unione Italiana ........................................................................................ 79

Fig. 3: La struttura centralistica della Costituzione del 1948 ............................................................ 83

Fig. 4: Due Camere con gli stessi diritti............................................................................................. 87

Fig. 5: Le autonomie speciali in contrasto con l‟assetto generale ..................................................... 90

Fig. 6: La norma costituzionale sulle autonomie speciali .................................................................. 91

Fig. 7: Le autonomie sono eccezioni ................................................................................................. 92

Fig. 8: Lo Statuto di autonomia - fonte di rango costituzionale ...................................................... 111

Fig. 9: Le norme di attuazione allo Statuto di autonomia del Trentino-Alto Adige/Südtirol .......... 112

Fig. 10: Sala consiliare del Consiglio regionale del Trentino-Alto Adige a Trento ........................ 114

Fig. 11: Pubblicazioni sulla previdenza regionale ........................................................................... 119

Fig. 12: Le proposte per una suddivisione federale dell‟Italia ......................................................... 186

Fig. 13: La forza propulsiva delle Regioni ...................................................................................... 189

Fig. 14: La Regione Trentino Alto Adige chiede per prima uno Stato federale .............................. 191

Fig. 15: Le Regioni speciali vanno oltre con le loro richieste ......................................................... 193

Fig. 16: Bicamerale De Mita ––Jotti (1992) .................................................................................... 195

Fig. 17: Tangentopoli affonda la riforma ......................................................................................... 198

Fig. 18: Bicamerale D‟Alema (1997) .............................................................................................. 203

Fig. 19: La proposta cade con il Governo ........................................................................................ 205

Fig. 20: La Gazzetta Ufficiale pubblica la riforma costituzionale ................................................... 209

Fig. 21: La cosiddetta clausola di maggior favore ........................................................................... 213

Fig. 22: La riforma costituzionale del 2001 – le maggiori novità .................................................... 214

Fig. 23: Clausola generale a favore delle Regioni ........................................................................... 220

Fig. 24: Analisi alla ricerca delle nuove competenze ...................................................................... 221

Fig. 25: Regioni Competenze residuali esclusive delle Regioni ...................................................... 223

Fig. 26: La ripartizione delle potestà legislative .............................................................................. 225

Fig. 27: Proiettare le novità negli Statuti ......................................................................................... 226

Fig. 28: Le fonti delle competenze autonome .................................................................................. 227

Fig. 29: Ricerca delle competenze concorrenti della Regione Trentino Alto Adige ....................... 230

Fig. 30: Nuove competenze concorrenti della Regione Trentino Alto Adige ................................. 231

Fig. 31: Nuove competenze concorrenti provinciali ........................................................................ 234

Fig. 32: Ricerca delle nuove competenze esclusive provinciali ...................................................... 237

Fig. 33: Competenze esclusive delle Province Autonome ............................................................... 238

Fig. 34: Limiti imposti dalla Corte Costituzionale .......................................................................... 258

Fig. 35: Un nuovo federalismo fiscale ............................................................................................. 265

Fig. 36: La ripartizione delle competenze sul federalismo fiscale ................................................... 266

Fig. 37: L‟autonomia finanziaria delle Regioni e degli enti locali .................................................. 268

Fig. 38: La distribuzione del reddito in Italia................................................................................... 269

Fig. 39: Le Regioni secondo l‟indice di povertà relativa ................................................................. 270

Fig. 40: Introduzione federalismo fiscale tappa importante ............................................................ 285

Fig. 41: Limiti al federalismo fiscale ............................................................................................... 286

Fig. 42: L‟analisi del settore pubblico allargato per i Conti Pubblici Territoriali (CPT) ................ 293

Fig. 43: Camera Commercio Bolzano: Saldo primario Regioni, per abitante 1996-2007 ............... 299

Fig. 44: Spese pro capite delle istituzioni pubbliche 2007 .............................................................. 300

Fig. 45: Camera Commercio Bolzano: Saldo primario Regioni pro capite 2000-2007 ................... 301

Fig. 46: Gli oneri dello Stato per interessi passivi per il debito pubblico ........................................ 303

Fig. 47: Sviluppo storico di entrate spese e saldi per le P.A. in Alto Adige, 1996-2007 ............... 305

Fig. 48: Federalismo fiscale e Autonomie speciali .......................................................................... 313

Indice

12

Fig. 49: Il Senato dopo le elezioni politiche del 2008 ..................................................................... 336

Fig. 50: La Camera dopo le elezioni politiche del 2008 .................................................................. 337

Fig. 51: Possibili obiettivi di una riforma costituzionale ................................................................. 339

Fig. 52: Caratteristiche realizzate del federalismo ........................................................................... 341

Fig. 53: Elementi federali solo parzialmente presenti...................................................................... 343

Fig. 54: Caratteristiche non presenti ................................................................................................ 344

Tabelle

Tab. 1: Rapporto tra i gruppi linguistici – base per la ripartizione di posti e fondi pubblici ........... 135

Tab. 2: Lo sviluppo dei gruppi linguistici nel Sudtirolo dal 1880 al 2001 ...................................... 172

Tab. 3: Lo sviluppo dei gruppi linguistici, secondo classi di età ..................................................... 173

Tab. 4: Il Sole24ore: Differenza tra entrate tributarie prodotte in territorio e spesa pubblica in

servizi, in euro pro capite. Media 2002-2006. ................................................................................. 295

Tab. 5: Unioncamere: Saldi pubblici per Regione. Media 2005-2007, per abitante ........................ 297

Tab. 6: Unioncamere: Saldi pubblici per Regione. Media 2005-2007, complessivi ....................... 297

Tab. 7: Conti consolidati delle amministrazioni pubbliche locali e centrali in Alto Adige in mio

euro, 2001-2005 ............................................................................................................................... 298

Tab. 8: Sviluppo delle entrate e uscite pubbliche in Alto Adige e del saldo 1996-2007 ................. 299

Tab. 9: Saldo primario della Provincia autonoma di Bolzano 1996-2007 – in mln euro, sulla base

dei CPT ............................................................................................................................................ 306

Tab.10: Contribuenti netti: Saldo primario in confronto con il PIL pro capite per Regioni:– media

2005-2007 ........................................................................................................................................ 307

Tab.11: Riceventi: Saldo primario in raffronto con il PIL pro capite, per Regioni– media 2005-2007

.......................................................................................................................................................... 308

Tab.12: Raffronto nord-sud e Regioni autonome: Saldo primario, complessivo e pro capite per aree

- media 2005-2007 ........................................................................................................................... 309

Premessa e tesi

13

Premessa e tesi

La sfida è più attuale che mai. Per motivi storici e culturali, le cinque Regioni a statuto speciale

hanno raggiunto e conquistato un‟ampia autonomia speciale, che però contrasta con l‟assetto

centralistico dello Stato. In particolar modo il dibattito sull‟autonomia dell‟Alto Adige/Südtirol

Südtirol si è protratto per molto tempo. Ha avuto inizio nel 1946 con l‟accordo di Parigi con

l‟Austria e si è concluso solo nel 1992 con la quietanza liberatoria dell‟Austria dinanzi alle Nazioni

Unite. Le Autonomie rappresentano una deroga alla regola e hanno di conseguenza una portata

circoscritta. L‟inizio degli anni ‟90 ha visto partire in Italia una discussione sul federalismo, che è

sboccata nella riforma Costituzionale del 2001. Questa riforma, che si limita al Titolo V della

seconda parte della Costituzione e cioè alle Regioni e alle autonomie territoriali, ha innovato ed

ampliato in maniera determinante le competenze di tutte le Regioni italiane. Essa rappresenta un

passo importante verso un assetto più federale.

Sulla carta gli Statuti speciali delle cinque Regioni sono rimasti immutati, in verità però sono

profondamente cambiati. La riforma Costituzionale contiene infatti una clausola generale che

estende tutte le norme migliorative dell‟autonomia su di essi e le ulteriori forme di autonomia

vengono applicate direttamente agli Statuti speciali. Di conseguenza vi sono non poche

contrapposizioni tra il testo formale degli Statuti e la riforma costituzionale.

La sfida di questo lavoro è quindi rappresentata dal tentativo di proiettare le innovazioni della

riforma all‟interno degli statuti e di illustrarne quindi le ripercussioni e gli effetti. Questa analisi

sarà affascinante anche perché la riforma costituzionale italiana ha previsto una clausola generale a

favore delle Regioni, a cui ora attribuisce le competenze residuali che in passato venivano invece

attribuite allo Stato. E‟ quindi necessaria una comparazione analitica delle diverse materie di

competenza esclusiva, concorrente e residuale delle Regioni e dello Stato. Il cuore di questa analisi

è rappresentato dalla messa a fuoco delle ripercussioni della riforma Costituzionale sull‟autonomia

dell‟Alto Adige/Südtirol e del Trentino, che si differenziano e distinguono notevolmente dalle altre

Regioni. Il risultato di questo lavoro può anche rappresentare una base per una rielaborazione dei

rispettivi Statuti.

In questo lavoro dovranno essere esaminate le seguenti tesi:

1. Lo sviluppo dell‟Italia verso un indirizzo federale ha potenziato e incentivato le Autonomie a

statuto speciale ed in particolar modo quella del Trentino Alto Adige/Südtirol. La tesi non è da

considerarsi ovvia, come in un primo momento può apparire, in quanto nel corso di una

federalizzazione sussiste il pericolo di un‟uniformazione delle autonomie asimmetriche,

Premessa e tesi

14

specialmente anche attraverso il federalismo fiscale, che richiede una ridistribuzione dei mezzi.

La seguente tesi contraria, è quindi non solo lecita, ma merita di essere esaminata.

2. Lo sviluppo dell‟Italia verso il federalismo, ha assoggettato le autonomie speciali e in particolar

modo quella del Trentino Alto Adige insieme alle altre Regioni italiane ad un processo di

uniformazione (in direzione di un federalismo simmetrico) che ha portato ad una limitazione

delle competenze e del finanziamento delle Autonomie.

3. La formazione di istituzioni sovranazionali, sulle quali il singolo cittadino ha poca influenza,

sviluppa la necessità di uno spazio regionale più vicino, nel quale il singolo possa partecipare e

contribuite democraticamente.

4. Quanto più uno Stato è organizzato in un regime federale e più autonomia concede alle

minoranze etniche, tanto più disinnesca conflitti etnici e la volontà di secessione. Il federalismo

risulta essere quindi una potenziale prevenzione di conflitti.

Tutte e quattro le tesi saranno esaminate sul caso dell‟autonomia speciale del Trentino Alto Adige

nel contesto dello sviluppo federale in Italia.

Oskar Peterlini

Bolzano, Roma nel luglio 2010

I - 00186 Roma Palazzo Madama

[email protected]

[email protected]


15


Per secoli il territorio della Repubblica Italiana è stato suddiviso in tanti piccoli Stati. Nel 1861 i

territori più grandi della penisola e le due grandi isole sono stati unificati sotto il re di Sardegna, Re

Vittorio Emanuele II di Savoia. Il processo di unificazione ha trovato il suo completamento nel

1870 con la conquista della città di Roma. La base per la Costituzione del nuovo Regno era

rappresentata dallo Statuto Albertino, emanato da Carlo Alberto, Re della Sardegna, il 4 marzo del

1848 e poi ripreso dal Regno d‟Italia.1

Lo Statuto Albertino si ispirava alla Costituzione francese del 1830 e quella belga del 1831.

Nonostante un‟adozione moderata dei principi, che si erano imposti dopo la rivoluzione francese, il

ruolo centrale rimase riservato al Re che aveva concesso lo Statuto.2 Anche la legge elettorale fu

ripresa.3 Il diritto di voto era disciplinato in modo molto restrittivo ed era previsto soltanto per

determinate categorie di persone, che dovevano avere più di 25 anni, saper legge e scrivere,

corrispondere un contributo economico oppure – con esonero dal pagamento del contributo – essere

giudici, professori e alti ufficiali. Erano escluse le donne fino al 1946. Nelle prime elezioni del

gennaio 1861 soltanto l‟1,8% della popolazione italiana era ammessa alle urne.

Lo Statuto Albertino aveva previsto un sistema di rappresentanza bicamerale, una Camera – eletta

da un corpo elettorale ristretto – ed un Senato, del quale i membri furono nominati dal Re.4 La

Camera dei Deputati contava 204 deputati che venivano eletti in altrettanti collegi uninominali dai

rispettivi aventi diritto ad esercitare il voto.

Il Senato non aveva un limite numerico per quanto attiene la sua composizione. Di esso hanno fatto

parte oltre ad importanti rappresentanti dello Stato anche grandi personalità della cultura italiana,

come per esempio Alessandro Manzoni, Giuseppe Verdi, Giosué Carducci, Benedetto Croce,

Guglielmo Marconi e Giovanni Gentile.

Lo Statuto Albertino rimase in vigore – sebbene parzialmente modificato e per un periodo

disapplicato – fino alla nuova Costituzione repubblicana del 1948.

Dopo due guerre mondiali, 20 anni di fascismo e due anni di occupazione straniera, il popolo

italiano riuscì il 2 giugno 1946 con un referendum ad abolire la monarchia. Contemporaneamente

gli elettori, e per la prima volta nella storia italiana anche le elettrici, elessero una propria

Assemblea Costituente. Solo i territori dell‟Alto Adige/Südtirol, di Trieste e della Venezia Giulia

1 Falcon, G.(2008) (2001 p 145 seg.

2 Carretti, P./ De Siervo, U. (2004) p 49-50.

3 Legge del 2 agosto 1848 del Regno Subalpino. Secondo il modello francese introduce il Consiglio quale assemblea

rappresentativa.


16

non parteciparono alle elezioni in quanto non erano ancora sotto la sovranità dello Stato italiano.

L‟Assemblea Costituente si riunì negli anni 1946 e 1947.5 I padri costituenti stilarono una

Costituzione sociale e democratica, in cui suggella i diritti e le libertà fondamentali, nonché la

democratica formazione della volontà popolare e la separazione dei poteri, che la distinguono tra le

più avanzate delle democrazie moderne.

L‟ordinamento statale invece, ancorato nel nuovo testo Costituzionale, seguiva una chiara traccia

centralistica. Era prevista la presenza delle Regioni, ma senza che erano state loro attribuite

competenze esclusive proprie. I padri Costituenti erano ispirati dal compito di rafforzare l‟unità

d‟Italia e di evitare una nuova frammentazione in tanti piccoli Stati.

La nuova Costituzione italiana entrò in vigore il 1 gennaio 1948. Essa prevedeva la presenza di

Comuni, Province e Regioni, considerandoli però non tanto quali soggetti costituenti dello Stato in

uno spirito di sussidiarietà che si sviluppa dalla piccola comunità verso quelle più grandi, ma più

una semplice articolazione dello Stato. Le poche competenze assegnate alle Regioni non furono

attuate. La preoccupazione che lo Stato potesse ricadere nella sua frammentazione storica impedì un

approccio federale.

Per affrontare invece le particolarità e i problemi che si presentavano in alcune Regioni per diversi

motivi storici, politici e culturali, ancorato all‟ordinamento Costituzionale venne prevista sin

dall‟inizio (con l‟art. 116 Cost.) l‟istituzione delle Regioni a statuto speciale, prima quattro e poi

(nel 1963) una ulteriore. A queste cinque Regioni vennero ”attribuite forme e condizioni

particolari di autonomia, secondo statuti speciali adottati con leggi costituzionali”, come citava

verbalmente l‟articolo 116 della prima Costituzione. Le loro ampie competenze legislative e

amministrative rappresentano una eccezione rilevante nell‟ordinamento statale italiano. Si tratta

delle due isole maggiori Sicilia e Sardegna nonché delle Regioni di frontiera Trentino-Alto

Adige/Südtirol, Valle d‟Aosta e del Friuli Venezia Giulia, che si è aggiunta come ultima nel 1963.

Le competenze attribuite a queste Regioni speciali e più tardi (con il nuovo Statuto del 1972) alle

Province autonome di Trento e di Bolzano non temono il confronto con quelle che invece vengono

detenute per esempio dai Länder (le Regioni) austriaci, anzi per alcuni aspetti sono persino più

ampie e descrivono un‟autonomia maggiore.6

Tuttavia, nel caso degli Stati federali le articolazioni interne sono inserite in un contesto federale e

rappresentano una parte organica dello Stato federale. Le Regioni a statuto speciale italiane invece

4 La storia del Senato, www.senato.it/istituzione/29374/29387/genpagina.htm, scaricato il 28.9.2008.

5Carretti, P./ De Siervo, U. (2004) p 63-67.

6 Morscher, S. (1981) confronta le competenze delle Province autonome di Trento e di Bolzano con le competenze delle


17

si trovano spesso in rotta di collisione con i principi centralistici di uno Stato in cui rappresentano

non la regola bensì l‟eccezione. La lotta decennale per la realizzazione dell‟autonomia dell‟Alto

Adige/Südtirol (nome tedesco cosi affiancato a quello italiano nella riforma costituzionale del 2001)

è un esempio di questa frizione. Lo Statuto speciale della Sicilia è stato elaborato ed è entrato

nell‟ordinamento giuridico italiano addirittura prima della stesura della Costituzione (già nel 1946)

e detiene (almeno sulla carta) competenze molto maggiori rispetto a quelle dell‟Alto

Adige/Südtirol. In realtà però la Sicilia ha usufruito di un margine d‟azione più circoscritto e, nella

concreta attuazione, ha realizzato un‟autonomia di fatto meno estesa nonostante formalmente sia

appunto più ampia.

A partire dagli anni ‟80 e ‟90 sono stati intrapresi vari tentativi per una riorganizzazione in senso

federale dello Stato. Dopo diverse rincorse andate a vuoto, nel 2001 l‟Italia riesce a darsi una

riforma costituzionale, che non ha trasformato l‟Italia in uno Stato federale su modello americano o

– in Europa - austriaco, tedesco o svizzero, ma ha bensì introdotto alcuni principi fondamentali del

federalismo.

Le Regioni e gli enti territoriali non sono più una pura articolazione dello Stato („La Repubblica si

riparte in…“, art. 114 Cost.1948), bensì pilastri portanti che insieme con lo Stato costituiscono la

Repubblica(„La Repubblica è costituita dai Comuni ...“, art. 114 Cost.2001). Le competenze statali

sono state circoscritte ed è stata introdotta una clausola generale a favore delle Regioni. Tutti questi

enti e le città metropolitane dispongono di propri statuti, poteri e funzioni, nonché di un‟autonomia

finanziaria, di proprie risorse e patrimoni. Un nuovo progetto in corso di attuazione sul federalismo

fiscale dovrà inoltre rafforzare le attribuzioni finanziarie di questi enti e istituire un fondo di

solidarietà per quelli più poveri.7 Ulteriori riforme Costituzionali sono in discussione, al fine di

riservare una delle due Camere alle Regioni e quindi realizzare una loro partecipazione all‟iter

decisionale dello Stato.

Lo Statuto di autonomia della Regione Trentino Alto Adige, dopo la sua riformulazione sulla base

del Pacchetto (Misure a favore delle popolazioni alto atesine) del 1972, e qualche ritocco

successivo, è formalmente rimasto immutato. La riforma Costituzionale del 2001 non è stata

recepita nel testo formale dello Statuto. Ma nella sostanza lo ha profondamente mutato apportando

novità notevoli, che leggendo il testo stampato non si intravvedono. In conseguenza della c.d.

“clausola di maggior favore“ le disposizioni della riforma costituzionale trovano una immediata

applicazione anche alle Regioni a statuto speciale e alle Province autonome di Trento e Bolzano per

Regioni federali austriache. 7 Legge no. 42 del 5 maggio 2009:

http://www.governo.it/GovernoInforma/Dossier/Federalismo_fiscale/legge42_2009.pdf , scaricato in novembre 2009.


18

quelle parti che “prevedono forme di autonomia più ampie rispetto a quelle già attribuite” (art. 10,

legge Costituzionale 3/2001).

Con ciò le Regioni autonome hanno ottenuto, con l‟evoluzione federale dell‟Italia, più autonomia di

quanto non venga loro riconosciuto dai loro rispettivi Statuti.

Dall‟essere quindi un‟eccezione assoluta all‟interno di uno stato centralistico, con il quale

collidono, le Regioni autonome diventano quasi dei precursori di un nuovo sistema più federale.

Analizzeremo in questo studio quali sono state le modifiche ed i miglioramenti concreti, e quali

potrebbero ancora avvenire.

1 Dibattito costituzionale alla ricerca

di partecipazione democratica

19

1 Dibattito costituzionale alla ricerca di nuove

forme di partecipazione democratica 1.1 Lo sforzo per trovare nuove forme di partecipazione

democratica

La sfida di questa analisi consiste non solo nel descrivere il nuovo assetto Costituzionale, bensì

nell‟illustrare le ripercussioni che si producono per le Regioni ed in particolare per la Regione del

Trentino-Alto Adige/Südtirol e le province autonome di Trento e di Bolzano. Questo sviluppo in

Italia non rappresenta però un fenomeno isolato, ma fa parte di uno sviluppo europeo che

registriamo anche in altri paesi. Lo sviluppo viene accompagnato da un dibattito costituzionale a

livello scientifico e politico, che si sforza a sviluppare nuovi modelli di partecipazione democratica.

La ricerca in forma più ampia di partecipazione da parte delle varie componenti della società

tramite una nuova, cosiddetta Governance, le lotte per più autonomia, regionalismo e federalismo –

tutte queste forme si differenziano nella loro forma organizzativa, ma perseguono tutte – ognuna

nei suoi modi – una meta comune: i cittadini vogliono poter identificarsi meglio con la loro

comunità, vogliono trovare, in un mondo sempre più grande, lontano e globalizzato, una nuova

identità e possibilità di realizzarsi a base regionale, poter cooperare e cogestire i loro interessi,

oppure – per usare un termine più carico di sentimento – trovare una nuova Heimat (piccola patria o

meglio il luogo natio, dove potersi rifugiare e potersi sentire a casa).

In questo sviluppo sono stati messi in discussione molti concetti tradizionali della politica, come la

sovranità, la cittadinanza e la rappresentanza democratica, che si basavano sul presupposto di poter

contare su membri di uno Stato nazionale relativamente omogeneo.

Per riportare in equilibrio l‟ordine della società e ricostruire le basi per una partecipazione

democratica, divenne sempre più intensa la richiesta di riforme costituzionali. Queste dovrebbero

essere attuate sia all‟interno dei rispettivi Stati che a livello europeo, con una normativa quadro

dell‟Unione Europea.1

Due opposte tendenze esercitano pressione sulla tradizionale organizzazione statale.2 Da una parte

viaviamo in Europa una più stretta collaborazione sul livello europeo e internazionale e la creazione

di organismi sovranazionali. D'altro canto, sono proprio questi enti sovranazionali, lontani dai

cittadini, che hanno provocato la ricerca di una più gestibile dimensione territoriale. Così

1 Bellamy, R. /Bufacchi, V. /Castiglione, D. (1995), p x.



20

incominciò un ritorno al livello locale e regionale, nel quale la partecipazione democratica può

essere direttamente vissuta ed esercitata. La politica viene snazionalizzata, lo Stato nazionale non

rappresenta più il perno dell‟ attività politica o e lo spazio privilegiato della vita politica.3

2 Bellamy, R. /Bufacchi, V. /Castiglione, D. (1995), p x.

3 Scott, A. (2008) p 1-2.



21

1.2 L‟Europa e la lotta per una nuova democrazia

1.2.1 L‟eredità dell‟unità europea

L‟Europa è stata per millenni un campo di battaglia, una storia segnata attraverso il sangue e le

lacrime di numerose guerre degli stessi popoli europei. Due guerre mondiali, che costarono la vita a

milioni di persone , furono il culmine di questa evoluzione e un insegnamento di come raramente si

impari dalla storia. Da oltre 60 anni, sperimentiamo un periodo di pace che dobbiamo grazie

all'integrazione europea. Il contributo alla salvaguardia della pace è probabilmente il più grande

dono che i padri fondatori hanno dato alle generazioni future dell'Europa.

L'UE ha creato un mercato comune e un quadro istituzionale entro cui il commercio poté

svilupparsi grazie anche al processo di integrazione europea, gli Stati europei che fino agli anni 70

sono stati sotto dittature militari, come Grecia, Portogallo e Spagna, possono trasformarsi in

democrazie stabili. In modi simili si trasformarono gli Stati satelliti dell‟ex Unione Sovietica. La

pesante eredità della seconda guerra mondiale che si era manifestata in maniera evidente con la

cortina di ferro formata al centro della Germania venne superata. Il divario tra le aree periferiche

povere e le ricche regioni d'Europa venne ridotto.

Storicamente, l'Europa era intesa come un‟unità culturale e religiosa (nella sua diversità), unità

ottenuta più con le conquiste che con la cooperazione. Fin dalla nascita della Comunità economica

europea coi trattati di Roma nel 1957, l'Europa venne concepita sempre più come entità politica

formatasi attraverso l‟unione volontaria dei singoli Stati nazionali. L'UE corrisponde al modello di

una confederazione di Stati, anche se è caratterizzata da forti elementi di integrazione tra

l'ordinamento dell'Unione e degli Stati membri. In questa integrazione – sottolinea Giuseppe de

Vergottini – si possono individuare le premesse per un eventuale trasformazione in uno stato

federale.4

Già nel 1995 Bellamy, Castiglione e Bufacchi riconoscevano come questa visione, nel dibattito si

muove sempre più verso un‟ alleanza ancora più stretta, in direzione di uno stato super-nazionale.

Tale trasformazione è effettivamente controversa e non certa, ma avrebbe come conseguenza – se

ciò dovesse accadere – una profonda trasformazione dell‟autorità politica e dell‟identità.5

4 De Vergottini, G. (1998) p 32-33.

5 Bellamy, R. /Bufacchi, V. /Castiglione, D. (1995) p x.



22

Nonostante vari vantaggi dell'integrazione europea, cresce il scetticismo e la critica sul modo in cui

è governata l'Europa. Alan Scott (2008) focalizza cosi il problema ed evidenzia come nell‟opinione

pubblica, nei media e nei discorsi politici, nonchè agli occhi degli oppositori della globalizzazione,

l'UE è vista sempre più come una forza per il neo-liberismo. Per gli xenofobi è una minaccia di

identità nazionale, per gli scettici dell‟Europa, soprattutto in Gran Bretagna, la strada per un

superstato ed un ritiro verso una prevaricazione continentale e un capitalismo del Reno (Le

capitalisme rhénane secondo Michel Albert)6 di un‟economia di mercato sociale statalizzata.

7

1.2.2 L‟europeizzazione e la crisi dello Stato

L‟influenza dell‟UE sulla politica dello Stato e viceversa, l‟influenza degli Stati sull‟Europa,

diventa sempre più forte. In questo senso l‟europeizzazione subisce un processo bidirezionale. Con

il termine di europeizzazione Sergio Fabbrini segnala il salto di qualità intervenuto nel processo di

integrazione, in specifico nel periodo successivo al Trattato di Maastricht del 1992. L‟UE non è

assimilabile a uno Stato nazionale, certamente è assai più di un‟ organizzazione internazionale. Non

vi è ambito di politica pubblica interna che non sia influenzato o condizionato dalle scelte

comunitarie.8 Paolo Graziano definisce le conseguenze: un significativo mutamento della policy a

cui fa seguito anche un significativo mutamento istituzionale.9

1.2.3 Il dibattito costituzionale europeo

Nel dibattito in Germania, Francia e Gran Bretagna emergono soprattutto due campi di tensione:

o I cambiamenti in corso tra Stato e società,

o Le connessioni e tensioni tra la concezione e la tradizione liberale e quella repubblicana

1.2.3.1 La visione liberale delle relazioni tra Stato e società

Il liberalismo è una corrente filosofica, economica e politica che persegue l‟obiettivo della libertà

individuale come base normativa dell‟ordine sociale ed economico. La concezione liberale dello

Stato di diritto si fonda sul rispetto dei diritti dell‟uomo, che lo Stato deve garantire. John Locke è

ritenuto un importante fondatore del liberalismo. Nella sua opera Two Treatises of Government

6 Albert, M. (1991).

7 Scott, A. (2008) p 1- 2.

8 Fabbrini, S. (ed) (2003) p 3 e V. sul tema europeizzazione cfr. Fabbrini, S. (ed) (2003), in particolare Graziano, P.

(2003) p 80-106. 9 Graziano, P. (2003) p 106.



23

(1689) chiede che la vita, la libertà e la proprietà siano rispettate come diritti inalienabili del

cittadino.10

Il fine dello Stato consiste nel tutelare i diritti. Questi diritti, associati ai valori dell‟etica e della

libertà come definiti da Immanuel Kant (1724-1804), costituiscono insieme al principio della

divisione dei poteri, le basi per la Costituzione liberale. Scienziati e politici socialdemocratici e

quelli della nuova destra sostengono versioni diverse di liberalismo. L‟attuale filosofia giuridica e

politica tende anche a privilegiare idee costituzionali di tipo liberale.

Nella concezione liberale tradizionale, lo Stato si limitava a istituire regole per l‟attività della

società. Una descrizione significativa del liberalismo la troviamo nell‟opera di Adams Smith‟s „The

Wealth of Nations“ (1776). Secondo Smith l‟obiettivo dell‟economia politica consiste

“nell‟arricchire ambedue le parti, sia il popolo che il sovrano.“ Il miglior presupposto a tal fine

sarebbe quello di promuovere la libera attività dei rappresentanti dell‟economia.11

Lo Stato

copriva un ruolo essenzialmente negativo. Esso doveva impedire intromissioni reciproche e non

giustificate degli attori sociali. Il compito centrale della Costituzione stava nel garantire che lo Stato

si muovesse entro questo limitato ruolo e si attenga ai suoi confini.

Bellamy, Bufacchi e Castiglione (1995) dimostrano però anche, come nelle società moderne, queste

due sfere, lo Stato e la società, si siano colonializzate a vicenda. Tanti attori della società hanno

assunto attitudini di organizzazioni statali, diventando organi di controllo burocratico e autoritario.

Dall‟altro canto anche lo Stato ha assunto un ruolo importante nel rafforzamento e la

regolamentazione degli attori sociali. Certe istituzioni della società, come per esempio enti

multinazionali, esercitano un potere maggiore sugli individui, di quanto lo eserciti lo Stato. Essi

sono spesso anche più potenti dello Stato. Al singolo cittadino però questo sviluppo non ha giovato

ha trovare un contrappeso al potere delle agenzie statali. Il cittadino si sente anzi esposto, impotente

al numero crescente di istituzioni, sulle quali non ha quasi nessuna influenza.12

Questo problema

della mancata influenza è strettamente connesso al conflitto tra la concezione liberale e quella

repubblicana.

1.2.3.2 Le tensioni tra liberalismo e concezione repubblicana

Da tempo esistono tradizioni che contraddicono il liberalismo. Molte di esse hanno anche nutrito lo

stesso pensiero liberale arricchendolo.13

Il pensiero repubblicano è scaturito come movimento

politico e sociale dalla teoria di Stato. Esso vuole garantire la sovranità del popolo tramite la sua

10

Per il modello costituzionale liberale cfr. anche De Vergottini, G. (1998) p 63-100, nonché 157 seg. 11

Hindnes, B. (2004) p 43. 12

Bellamy, R./ Bufacchi, V./ Castiglione, D. (1995) p x. 13

Bellamy, R. /Bufacchi, V. /Castiglione, D. (1995) p x.



24

partecipazione democratica, in parte anche tramite una Costituzione. Questa concezione di Stato

affida ai cittadini un ruolo attivo e li obbliga a partecipare ai processi decisivi. Si ispira alla libertà

di azione e di pensiero. Assegna grande importanza alle condizioni materiali e morali di vita.

Collega in modo significativo il potere politico a una dimensione sociale e fornisce cosi una

giustificazione alternativa per un sistema pluralistico e federale al Liberalismo. La concezione di

Stato repubblicano si sviluppa dalla preoccupazione avverso la dittatura e risale ad Aristotele,

Platone, Cicerone e molti loro seguaci, dai primi umanisti fino a Machiavelli e Harrington.14

Le

caratteristiche principali sono la partecipazione di molti alla gestione del bene pubblico e la

prosecuzione del bene per tutti. Dal punto di vista repubblicano le organizzazioni e i gruppi sociali

svolgono ruoli importanti nel processo della politica costituzionale. Lo Stato non viene concepito

come completamente separato dalla società, ma come una forma di aggregazione civile, che viene

nutrita e composta da attori e rappresentanti sociali.15

1.2.3.3 Il dibattito in Germania

Howard Caygill e Alan Scott (1995) in una loro ricerca esaminano le varie concezioni in base allo

sviluppo in Germania dopo la caduta del Muro di Berlino.16

Si scontrò la visione liberale con quella

socialista. I cittadini della Germania unificata rappresentano ambedue le esperienze, sia la cultura

costituzionale liberale che quella socialista. Uno Stato, la Bundesrepublik, si richiama alla

Costituzione del 1949, l‟altro Stato (la Deutsche Demokrarische Republik) originariamente alla

stessa Costituzione, che però fu modificata radicalmente negli anni 1968 e 1974. La rivoluzione del

1989 riuscì a fondere aspetti di tutte e due le esperienze con le esperienze del movimento civile.

Caygill e Scott discutono due progetti, che tentano di integrare aspetti di concezioni costituzionali

liberali e socialiste, quelle della Germania occidentale e orientale. Essi evidenziano due aspetti di

questo dibatto:

o Per prima cosa rilevano un risvegliato interesse nella vecchia questione del ruolo delle

Costituzioni, riproponendo la seguente domanda: Le Costituzioni esprimono le richieste

politiche di identità sociali o rappresentano loro stesse questa identità?

o In secondo luogo si occupano della fondamentale domanda, di come si possa sostenere la

democrazia in società moderne, nelle quali ha preso sopravento la burocrazia.

A quale scopo vengono fatte le Costituzioni? Caygill e Scott riassumono lo scopo in quattro punti.

Le Costituzioni regolano le relazioni:

- tra lo Stato e altri Stati,

14

Bellamy, R. /Bufacchi, V. /Castiglione, D. (1995) p x. 15

Sul modello costituzionale socialista cfr. anche De Vergottini, G. (1998) p 63-100, nonché 157 seg. 16

Caygill, H. / Scott, A. (1995) p 3-19.



25

- tra parti dello Stato tra di loro,

- tra lo Stato e i cittadini,

- tra i cittadini tra di loro.

L‟ultimo punto viene normalmente annoverato fra il diritto privato. Contro questa tesi Caygill e

Scott obiettano, che addirittura le Costituzioni liberali regolano le relazioni tra i cittadini, ancorando

il diritto di proprietà. Regolando queste relazioni fondamentali in Costituzione, si ha il vantaggio di

poter riconoscere come forme di dominio burocratico aggravano queste relazioni e come potrebbero

essere vulnerabili dal punto di vista democratico. Le istituzioni europee per esempio offrono un

evidente esempio, come possono aggravare con forme di dominio burocratico le relazioni tra Stati,

nonché tra Stati e i loro cittadini. Ma anche le relazioni di parti dello Stato tra di loro sono state

intensivamente burocratizzate. Lo stesso può dirsi delle relazioni tra Stato e cittadini, aggravate da

apparati burocratici dedicati alla sanità, all‟assicurazione sociale, alle leggi e ai regolamenti. Le

relazioni tra cittadini, classicamente definite come società civile, forse offrono una piccola

opportunità di autonomia, ma questa non dovrebbe essere esagerata.17

Dopo il perché, Caygill e Scott pongono la domanda del per chi vengono fatte le Costituzioni. Le

relazioni appena menzionate sembrano di presupporre che esistano già queste relazioni e queste

identità come Stati, parti di Stati, e cittadini. Gli autori lo mettono in dubbio. In un esame più

approfondito si dovrebbe vedere che questi soggetti della Costituzione non vengono considerati

presenti e in possesso di interessi, che sono dati dalla Costituzione, e non sono nemmeno il pio

desiderio del carattere che dovrebbero avere i futuri cittadini, anche se le Costituzioni socialiste si

avvicinano a questa aspirazione. Piuttosto la Costituzione contribuisce a far emergere questi

soggetti e sviluppare una loro auto identificazione.18

Partendo dal dibattito costituzionale in Germania e le proposte del Tavolo rotondo e del

“Kuratorium”, Caygill e Scott propongono una nuova forma di costituzionalismo post-liberale.

L‟aspetto innovativo di una Costituzione post-liberale è costituito dal far emergere un nuovo

soggetto costituzionale, e cioè del movimento informato e responsabile dei cittadini. Questo

progetto conferisce un riconoscimento di carattere costituzionale ai gruppi sociali e alle associazioni

che compongono la società civile. Come risultato il Parlamento e i partiti politici non sono più visti

come le uniche, o più adeguate espressioni organizzate della volontà popolare. Al costituzionalismo

liberale si va ad aggiungere un elemento repubblicano. 19

17

Caygill, H. / Scott, A. (1995) p 6. 18


Bellamy, R./ Bufacchi, V./ Castiglione, D. (1995) p xi.



26

Caygill e Scott riconoscono però anche il dilemma che ne scaturisce. Le alternative sono due: o i

movimenti dei cittadini sono molto influenti, perché la Costituzione conferisce loro questa inluenza,

o non lo sono. Nel primo casa si pone la domanda, cosa distingue movimenti dei cittadini influenti

dai partiti politici. Nel caso negativo invece, si pone la domanda se non siano condannati a

debolezza e a una politica negativa. Indipendentemente da come si risponde a questa domanda,

rimane il fatto che in Germania si siano riconosciuti gli impedimenti burocratici dello Stato

moderno e che siano stati previsti i relativi controlli. Le proposte costituzionali rappresentano un

serio tentativo e un progetto, di come esercitare un controllo democratico sulla burocrazia.20

1.2.3.4 Lo sviluppo in Francia

Jeremy Jennings (1995) ricorda che la Francia tra i paesi continentali può vantare la più ricca storia

costituzionale. Ebbe i suoi inizi con la Rivoluzione francese che portò a 15 Costituzioni (senza

contare le piccole modifiche), cinque Repubbliche, due versioni diverse di Monarchia e a due

imperi Napoleonici.21

Questo entusiasmo per le Costituzioni ha anche provocato i movimenti

contrari. Jeremy Jennings (1995) sostiene che il tentativo di coniugare la tradizione politica liberale

con quella repubblicana rappresenti una costante perpetua nella storia costituzionale della Francia.

In Francia però il cammino iniziò al contrario. Nella prevalente cultura politica repubblicana si

inserirono elementi di liberalismo.22

Addirittura la partecipazione della società civile fu

rappresentata più dal liberalismo che dalla concezione repubblicana. La società venne concepita

come identica alla Nazione e l‟unità nazionale fu collettiva e indifferenziata. 23

Il tema principale

che distingue la storia costituzionale in Francia è la tensione tra esecutivo e legislativo e la domanda

chi di loro potesse parlare in nome della Nazione.

In questo dibattito vennero invece trascurati i diritti dell‟individuo, benché tutte le Costituzioni dal

1791 in poi avessero proclamato in modo solenne i diritti umani e civili. Anche l‟integrazione

europea venne concepita in Francia come pericolo per l‟identità nazionale. Jennings cita come

esempi il rafforzamento della Front National e la posizione del Governo francese alle trattative per

l‟Accordo generale sulle tariffe e il commercio (GATT), alle quali chiedeva una preferenza

nazionale specialmente nel campo culturale e artistico. Anche l‟appello del Presidente François

Mitterrand in occasione del Referendum per la ratifica degli accordi di Maastricht era significativo

20


Jennings, J. (1995) p 22-34. 22

Jennings, J. (1995) p 22-34. 23

Bellamy, R. /Bufacchi, V. /Castiglione, D. (1995) p xi.



27

in questo senso. Mitterrand non cercava tanto di convincere i Francesi a favore dell‟Europa ma

piuttosto per la difesa della Francia dall‟America e dall‟Asia.

Tipica di questa concezione francese era anche la discussione attorno alla ratifica degli accordi di

Schengen (del 1985) e di Dublino (del 1990). Non era la libertà di circolazione che motivava la

discussione, ma la difesa da un‟immigrazione extraeuropea.

Il Ministro degli esteri francese Charles Pasqua perseguiva l‟obiettivo di fare della Francia un

Paese con un‟immigrazione a tasso zero (1993). Questo corrisponderebbe alle tre caratteristiche

principali dei Francesi, e cioè dell‟identità, della sicurezza e dell‟integrazione delle persone

residenti. Quest‟ultimo obiettivo Jennings (1995) lo definisce di pura retorica, con la quale si

vorrebbe velare il sospetto di ostilità verso gli stranieri. Pasqua pretese anche una riforma

costituzionale per limitare il diritto di asilo politico. Il Presidente dei Ministri Balladur si propose

proprio questo obiettivo nell‟agosto del 1993, con la giustificazione di dover adeguare la

Costituzione francese al principio della libera circolazione, richiese di limitare il diritto di asilo agli

Stati membri. Il dibattito inoltre evidenzia un‟ulteriore particolarità della politica francese, e cioè la

debolezza del Presidente in confronto di un Presidente dei Ministri popolare. Il Presidente

Mitterrand inizialmente lasciò comunicare di non sostenere la richiesta del Ministro Pasqua che

chiedeva un referendum per la ratifica dei due accordi. Convinse il Presidente dei Ministri Balladur

di riportare la questione al Conseil d‟Etat (Consiglio di Stato). Questo decise che per la ratifica

fosse effettivamente necessaria una riforma costituzionale, che venne usata per la limitazione

dell‟immigrazione.24

1.2.3.5 Il dibattito costituzionale in Gran Britannia

Anche Tony Prosser (1995) parte per la sua analisi del dibattito costituzionale in Gran Britannia

dalle relazioni tra Stato e società civile.25

Prendendo spunto dalla scuola dei “Nuovi Istituzionalisti”

Prosser esamina il grado di autonomia dei vari livelli di governo all‟interno del quadro più ampio

dello Stato. A tal fine illumina il ruolo delle leggi costituzionali come elemento del processo di

privatizzazione. Nell‟analisi di Prosser lo Stato rappresenta un ruolo chiave. Egli intende lo Stato

come fattore unificatore morale che si pone al di sopra dei conflitti della società civile.

Prosser riconosce una differenza essenziale tra i Paesi con una concezione sviluppata dello Stato e

quelli senza una tale concezione. A differenza di altri Paesi proprio la Gran Britannia lamenta una

mancanza di una tale concezione dello Stato come invece si è sviluppata in Francia. In Paesi come

la Francia il termine legge è equiparato alla legiferazione degli affari essenziali che riguardano la

24

Jennings, J. (1995) p 32-34. 25

Prosser, T. (1995) p 37-43.



28

legittimità dell‟attività di governo. La stessa cosa non potrebbe dirsi per la Gran Bretagna alla quale

mancherebbe un linguaggio per la conduzione di un dibattito costituzionale. 26

La legge viene usata

quasi esclusivamente in modo strumentale, il Governo la impiega per realizzare i propri obiettivi.

La necessità di rispettare norme giuridiche formali, ha magari imposto al Governo certe limitazioni

tecniche, ma non si è ispirato al richiamo di valori maggiori. La legge è strumentale per gli obiettivi

che il Governo voleva raggiungere. Anche in Francia la legge ha naturalmente un ruolo strumentale.

Le limitazioni imposte al Governo dalla legge sono, infatti, effettivamente poco stringenti, però la

legge ha tutto un altro compito che quello di porre principi limitativi al governo. La legge in Francia

scaturisce da un concetto di respiro più ampio (anche se in modo parziale e frammentario) di valori

superiori, che rappresentano la domanda di ideali che si pongono al di sopra dei singoli Governi.

Questo si è per esempio dimostrato nel ruolo del Tribunale amministrativo nel caso dei contratti

pubblici, ma soprattutto nel ruolo del „Conseil constitutionnel“, la Corte costituzionale francese, nel

suo giudizio del progetto di privatizzazione e liberalizzazione.

Gli USA spesso vengono messi nella stessa pentola delle società apolide con la Gran Britannia per

quanto riguarda l‟assenza dello Stato. In verità però la legge negli Stati Uniti ricopre un ruolo

importante, che impone al governo chiare regole e limitazioni per la politica economica. In Gran

Britannia invece manca un apparato per lo sviluppo di principi costituzionali, manca una Corte

costituzionale. Prosser indica tre vie per uscire da questo vuoto, che nel dibattito costituzionale

vennero esposte da vari rappresentanti:

a. La prima è quella di partire dai valori di base e dedurre questi dal diritto naturale.

b. La sconda via è, al contrario, di partire dalla prassi normativa e dedurre da questa i principi.

c. La terza via è quella di partire da un concetto teorico e combinarlo con l‟esame di

Costituzioni già vigenti.

Le varie Costituzioni dovrebbero essere confrontate a base europea, soprattutto includendo nel

raffronto anche la Convenzione europea. Prosser riconosce in questo compito la maggiore sfida per

il futuro.27

Un‟altra questione che occupa il dibattito costituzionale è, in quanto istituzione internazionale, per

esempio che l‟Unione Europea debba essere una fonte di crescente importanza di principi giuridici.

In modi diversificati, tutti gli autori sottolineano la necessità di rafforzare nuove forme di politica

costituzionale per legittimare e sostenere queste istituzioni.28

26

Bellamy, R. /Bufacchi, V. /Castiglione, D. (1995) p xi-xii. 27

Prosser, T. (1995) p 38-43. 28

Bellamy, R. /Bufacchi, V. /Castiglione, D. (1995) p xii.



29

1.3 Governance – la speranza di una società partecipata

1.3.1 La definizione del concetto

Il termine „governance“ è definito molto più chiaramente nella teoria della conduzione aziendale

(dove significa governo d‟impresa) che nelle scienze politiche dove si è tuttora alla ricerca di una

precisa definizione. Con Corporate Governance si identificano le regole etiche e legislative per la

corretta conduzione di un‟impresa. Dovrebbero essere garantiti tramite un codice di comportamento

la trasparenza, la buona amministrazione e il controllo, nonché limitati i conflitti di interesse dei

manager a protezione degli azionisti. Il Cadbury Report (1992) auspicava che i consigli di

amministrazione di tutte le società quotate presso la borsa valori nel Regno Unito si uniformassero a

un tale codice (Picchi 2001).29

Il concetto fu trasferito al livello politico per sottoporre l‟amministrazione inefficiente degli enti

pubblici ai criteri per la conduzione aziendale senza sacrificarli sul contro-altare classico costituito

dal mercato (Maffettone 2007) e rinunciare alla guida e il controllo.30

Nella scienza politica si è alla ricerca di nuove forme per regolare la comunità. Dal concetto

tradizionale di guida tramite un governo (espresso con il termine Government), si passa al concetto

più complesso e multilaterale di Governance. Si pensava che questa nozione di Governance fosse

sepolta sotto il peso dei secoli (Salvo Vaccaro 2007). La parola deriva dal Greco antico kybernan

prima, e dal Latino gubernare poi, che significa guidare, dirigere, controllare, orientare o più

precisamente pilotare.31

Fu risvegliato a nuova vita. Il termine governance però, insieme a quelli di

good governance, multi-level e network governance, venne usato in modo talmente inflazionario

che rischiava di diventare vuoto di ogni contenuto.

Secondo Georg Sorensen (2004) la Governance nel suo significato non si limita solamente allo

Stato e il suo governo, ma comprende i vari soggetti pubblici e privati che svolgono un ruolo

importante nella nuova società composta da vari strati, un‟attività internazionale, trans governativa

e transnazionale che si estende non solo ai Governi o ai loro apparati, bensì anche alle

organizzazioni non governative e a altri attori non statali, come i movimenti dei cittadini, le

multinazionali, i mass-media e altri attori economici e sociali.32

Essi collaborano per contribuire

29

Picchi, F. (2001) p 248. 30

Maffettone, S. (2007) p 7. 31

Vaccaro, S. (2007) p 121. 32

Sorensen, G. (2004) p 62.



30

insieme al successo. Governance non è un sinonimo di government, ma dovrebbe – almeno nella

letteratura ottimistica – coprire un raggio più ampio, essere più efficiente e produttivo di un puro

governo.33

Governance cerca di indicare soluzioni alternative. La vita politica infatti è cambiata

profondamente. Il ruolo della Stato è in fase di trasformazione. Sono cambiate altresì le forme

tradizionali del potere politico, il potere dello Stato è stato ridimensionato (Maffettone 2007). La

“megamacchina” centralistica viene sostituita – secondo Edgar Morin – con un meccanismo molto

più agile, pluralista e policentrico.34

Si passa dai modelli di bassa complessità del passato a modelli di alta complessità del presente. Le

gerarchie sono indebolite a favore dell‟autonomia decisionale dei singoli. Altrettanto diminuita

risulta la capacità dello Stato di imporsi alla società (Maffettone 2007).35

Nel 1995, la Commission on Global Governance36

diede alla governance la seguente generica

definizione:

Il prodotto dei molteplici modi in cui individui e istituzioni, il settore pubblico e quello privato,

gestiscono i loro affari comuni. È un processo continuo attraverso il quale si possono coniugare

interessi conflittuali o diversi tramite un‟azione cooperativa e portarli a un denominatore comune.

Essa comprende istituzioni formali e regimi forti in grado di normare condotte, nonché dispositivi

informali che sia istituzioni, sia agenti hanno convenuto o percepiscono essere di loro interesse.”

La governance pertanto è caratterizzata più da un processo che da un sistema normativo, da

convergenza anziché dominio, interazione anziché istituzione.37

Il senso più ampio della parola (Jessop 1999) la interpreta nel modo seguente: L‟arte complessa di

orientare sistemi variegati, istituzioni ed enti. Questi sono autonomi tra di loro dal punto di vista

operativo e, strutturalmente connessi tramite varie forme di dipendenza. 38

Stocker (1998) definisce la come il complesso dei processi e sistemi post-statali, sia la crisi della

transazione che le attività per risolverle. 39

Governance significa di abbandonare lo stile autoritario

di governo con il quale le autorità centrali eseguivano il loro controllo gerarchico sulla società. In

un‟interpretazione più restrittiva la Governance venne anche collegata ed equiparata ai network

33 Scott, A. (2008) p 2.

34 Morin, E. (2002). Maffettone, S. (2007) p 7.

35 Maffettone, S. (2007) p 7-8.

36 Commission on Global Governance (1995) Vaccaro, S. (2007) p 123.

37 Vaccaro, S. (2007) p 123.

38 Jessop, B. (1999) p 1. Vaccaro, S. (2007) p 123.

39 Stocker, G. (1998) p 17-28.



31

sociali. Questa limitazione però ignora la necessità di prendere delle decisioni e di risolvere i

conflitti (Peters 2007).40

1.3.2 Dallo Stato sociale al neoliberalismo

Per molti anni, oltre 340, lo Stato ricopriva il ruolo dominante nella politica, dalla pace di Vestfalia

(1648) che segnò la fine dalla guerra Trentennale fino alla conclusione del 20esimo secolo. La

caduta del Muro di Berlino (1989) e la fine della guerra fredda sono ritenuti il punto terminale di un

ciclo politico che ha avuto nello Stato il soggetto politico egemone (Held 1993).41

Il potere dello Stato, il suo ruolo, le sue funzioni e la sua effettività sono state ridimensionate negli

ultimi decenni in modo irreversibile – come ritiene Michael Zürn (1999). Le cause sono da ricercare

nella globalizzazione e nelle riforme neoliberali. Crescono nel contempo nella loro importanza

nuove entità sovra- trans- e subnazionali (Zürn 1999).42

Dopo che il modello dello Stato sociale di

Keynes entrò in crisi, seguì un sistema neo-corporativo che coinvolse le parti sociali nei processi

decisionali. Ma la profonda crisi economica scaturita dallo shock energetico (oil crisis) del 1973

mise in ginocchio questo sistema. I patti sociali non poterono più essere mantenuti, scioperi, fuga di

capitale e un debito pubblico crescente misero in dubbio il welfare sociale non più facilmente

sostenibile.

Al posto del neocorporativismo si fece largo il neoliberalismo. Erano Ronald Reagan negli Stati

Uniti e Margaret Thatcher in Gran Bretagna a volere e a provocare questa svolta. La differenza

fondamentale consiste nel fatto che i valori liberaldemocratici vennero sostituiti da concetti liberali.

Questi puntano al principio di mercato che dovrebbe produrre ricchezza per tutti autoregolandosi. I

neoliberali chiedono pertanto un sistema di Laisser-faire totale sia nella politica economica che

sociale. Ritengono che i meccanismi di mercato siano in grado di svolgere al meglio i loro compiti

di quanto lo fossero gli Stati. La critica allo Stato sociale ha provocato la sostituzione della

burocrazia pubblica con agenzie più flessibili ma incerte e transitorie. Le politiche di

privatizzazione e di regolazione prima e di decentramento e devoluzione poi, hanno trasformato il

panorama istituzionale. È stato creato uno spazio frastagliato e i burocrati hanno non solo perso il

loro monopolio, ma vengono anche sorvegliati da controlli di qualità stabiliti centralmente e dalla

competizione privata. Anche il diritto del lavoro è stato rivoluzionato. I contratti tradizionali di

40

Peters, B. G. (2007) p 41-42. 41

Held, D. (1993). Palumbo, A. (2007) p 15. 42

Zürn, M. (1999). Palumbo, A. (2007) p 15.



32

lavoro a tempo indeterminato hanno perso il loro ruolo esclusivo e sono sostituiti sempre più da

contratti a tempo determinato e con retribuzioni dipendenti dalla prestazione.43

Il modello neo liberale ha però sollevato rilevanti dubbi, maggiori di quelli espressi nei confronti

dei tipi di governo precedenti (Gray 1998 e Stiglitz 2002).44

Ai sistemi neoliberali manca soprattutto

la legittimazione da parte della popolazione che ha provocato la reazione dei movimenti no-global.

Il debole sostegno sociale potrebbe mettere in forse il neoliberalismo.

Anche il processo decisionale nelle democrazie rappresentative è discutibile. Limita la

partecipazione democratica alle elezioni, le possibilità di controllo e co-decisione durante la

legislatura sono molto limitate (Palumbo 2007). La Governance venne sviluppata per impedire la

caduta del neoliberalismo. Cerca di coniugare prerogative neoliberali con quelle neocorporative.

Del neoliberalismo riprende le novità introdotte a livello di implementazione, mentre del

neocorporativismo accetta l‟idea di allargare la base sociale a nuovi attori per aumentare il consenso

democratico.45

Viene pertanto giudicata positiva la partecipazione dei cittadini. Grande importanza

si attribuisce anche al principio di sussidiarietà sul quale si basano le relazioni tra i diversi livelli di

governo, da quelli locali a quelli internazionali.

1.3.3 Obiettivi e condizioni, limiti e livelli della Governance

L‟obbiettivo della Governance è quello di creare un ordine politico per la società in grado di

autoregolarsi e correggersi, per aumentare non solo l‟efficienza ma anche il potere di inclusione

sociale e quindi la legittimità. A differenza dei puri sistemi neoliberali, la Governance aspira al

consenso e l‟inserimento degli attori sociali. A differenza dei modelli neocorporativi riconosce i

limiti dei meccanismi rappresentativi elitari e preme per forme deliberative in grado di coinvolgere

combinazioni diverse di attori sociali.46

Bob Jessop (2007) riassume in quattro punti risultanti da diversi studi, le condizioni necessarie per

costruire una Governance efficiente e un‟auto-organizzazione riflessiva:47

- I modelli e le pratiche devono saper semplificare e ridurre la complessità del mondo, ma

rimanere congruenti con i processi del mondo reale, e rilevanti con gli obiettivi degli attori.

- Devono potersi sviluppare capacità dinamiche e interattive di apprendimento sociale tra agenzie

autonome, ma interdipendenti, riguardo ai processi causali e alle forme di interdipendenza,

43

Palumbo, A. (2007) p 15. 44

Gray, J. (1998). Stiglitz, J. (2002). Palumbo, A. (2007) p 19. 45

Palumbo, A. (2007) p 19-20. 46

Palumbo, A. (2007) p 19-20. 47

Jessop, B. (2007) p 81.



33

all‟attribuzione di responsabilità e capacità d‟azione e sulle possibilità di coordinamento in un

ambiente turbolento e complesso.

- Le metodologie devono saper coordinare le azioni di forze sociali con differenti identità,

interessi e sistemi di significato, attraverso orizzonti spaziotemporali e domini d‟azione diversi.

- Devono essere create visioni del mondo comuni per le azioni individuali e di un sistema di

meta-governance che sia in grado di stabilizzare gli orientamenti, le aspettative e le regole di

condotta dei soggetti chiave.

Le difficoltà però non devono essere disconosciute. Jessop (2007) analizza possibili cause che

potrebbero portare al fallimento della Governance:

La prima possibile causa riguarda il sistema capitalistico stesso, quale sistema sociale basato su un

equilibrio contraddittorio tra forme organizzative mercatizzabili e non mercatizzabili. Viste le

asimmetrie nelle relazioni tra capitale e lavoro e tra le forme di interdipendenza tra le condizioni

economiche e quelle extra-economiche dell‟accumulazione, è difficile vedere come possa

realizzarsi un‟auto-organizzazione riflessiva basata sulla simmetria tra le parti sociali.

La seconda difficoltà consiste nell‟introdurre partenariati e altre forme di auto-organizzazione

riflessiva entro la cornice generale del sistema Stato, specialmente in relazione al primato da

attribuire ai diversi modi di coordinamento e di accesso a strutture di supporto e alle risorse. Un

pericolo di questo tipo è anche rappresentato dallo Stato che si arroga il diritto di intervenire nelle

strutture dalla Governance.

Il terzo limite riportato da Jessop riguarda la Governance come auto-organizzazione riflessiva. Si

basa su un‟eccessiva semplificazione delle condizioni necessarie per l‟azione. Basti pensare per

esempio come includere l‟ambito locale nell‟economia globale, o ai problemi tra i vari livelli e le

tensioni tra i soggetti impegnati nell‟auto-organizzazione. Uno dei problemi di questo tipo

annoverati da Jessop è la relazione problematica esistente tra coloro impegnati nei processi

comunicativi (networking, negoziazione ecc.) e coloro di cui si rappresentano gli interessi e le

identità.48

Naturalmente cambiano le forme di Governance a seconda del loro ambito di applicazione. Basti

pensare a una Governance per un modello di sviluppo locale, o ad uno per il capitale finanziario

ipermobile, oppure per le migrazioni internazionali, oppure per strutture universitarie, oppure per

ambulatori medici. Gli attori, i livelli e i modi di gestione sono diversi, però le condizioni

menzionate devono valere per tutti. Le auto-organizzazioni possono svilupparsi su vari livelli, dalle

relazioni tra le persone, a quelle tra organizzazioni e istituzioni, fino alle relazioni tra sistemi.

48

Jessop, B. (2007) p 82-84.



34

Paul Hirst (2000) elenca cinque dimensioni, nell‟ambito delle quali la Governance può articolarsi:

49

o la prima sembra essere nata dalle politiche di sviluppo e la modernizzazione di Paesi usciti

dalla lunga fase di dominio coloniale. Si è affermata sotto l‟etichetta di good Governance;

o la seconda dimensione si forma negli ambiti dei regimi internazionali con le istituzioni

multinazionali in esse formatesi negli anni. Emerge un ruolo delle agenzie internazionali,

delle intese tra Stati e delle usuali pratiche governative nel commercio internazionale, come

l‟arbitrato, come metodo di Governance;

o la terza dimensione – sempre secondo Hirst – concerne la cosiddetta corporate Governance,

ossia una sfera di domino dell‟impresa, sganciata da precise norme legislative per essere

affidate ad un controllo privato. Si tratta anche di difendere gli interessi dei piccoli azionisti

in confronto dei manager;

o la quarta dimensione, risalente a cavallo degli anni 70 e 80, riguarda la ristrutturazione dei

welfare state, da parte delle politiche liberali e liberiste che toccano in profondità le

politiche dei servizi pubblici e l‟amministrazione degli Stati stessi;

o la quinta dimensione per Hirst si lega alle nuove pratiche di agire coordinato in reti,

partenariati e forum deliberativi che sorgono dalla rovina della rappresentanza corporativa.

Questa nuova prassi vuole superare la crisi delle rappresentanze corporative e il deficit

democratico. La società moderna, infatti, è sempre più composta da istituzioni non

democratiche. 50

Sebastiano Maffettone (2006) invoca una “integrazione pluralistica dal basso“, disposta sul

triangolo dei diritti, della giustizia e dell‟identità. 51

Questa proposta potrebbe prefigurare una sorta

di democrazia diretta che prende in considerazione i problemi reali. Anche a base internazionale la

Governance dovrebbe permettere più democrazia e consenso. 52

49

Hirst, P. (2000) p 14-19. 50

Hirst, P. (2000 p 14-19. Vaccaro, S. (2007) p 125-126. 51

Maffettone, S. (2006). Vaccaro, S. (2007) p 145. 52

Zürn, M. (2007) p 245-265.



35

1.4 L‟autonomia

1.4.1 Cosa significa autonomia?

A seconda dell‟uso e del contesto, il termine autonomia può assumere significati diversi53

. Deriva

dalle parole greche “autos” (stesso) e “nomos” (legge o norma), intendendo “auto legislazione” o

“auto legalità”. L'autonomia è quindi il diritto di una comunità di autoregolare i propri rapporti

giuridici con proprie disposizioni. Nel pensiero greco l'autonomia definiva il fine delle città-stato di

tutelare la loro autonomia ed in modo particolare il diritto di poter decidere in maniera indipendente

le loro questioni interne.

Nel diritto pubblico il significato di autonomia è “la capacità di una comunità incorporata in uno

Stato, ma da esso separata sul piano organizzativo, di regolare le proprie questioni creando

principi di diritto obiettivo” (W. Schick).54

Nell'ordinamento giuridico italiano possono essere distinte le seguenti entità autonome:

a) gli enti la cui autonomia può essere definita costituzionale in quanto derivante direttamente dalla

Costituzione o dalle leggi costituzionali. Tale autonomia comprende per certi versi anche il diritto

di emanare provvedimenti legislativi entro certi limiti: questi enti territoriali sono le Regioni con

Statuto ordinario la cui autonomia è unitaria e regolata in modo più limitato, come anche le Regioni

a statuto speciale e le Province autonome di Bolzano e Trento, la cui autonomia è diversa e più

ampia. (art. 114 – 117 e 131 della Costituzione);

b) gli enti la cui autonomia – seppure ancorati anch‟essi nella Costituzione – ha solo un carattere

amministrativo, e quindi in primo luogo i Comuni ed in forma sussidiaria le Province e le Città

metropolitane (art. 114 e 118 della Costituzione).55

Questa definizione della parola autonomia come riportata dai dizionari (nell‟Herders Staatslexikon,

nel Der Große Brockhaus e nel Grande Dizionario Enciclopedico UTET) trova la sua elaborazione

pratica nell'organizzazione dello Stato. Quanto più uno Stato è strutturato in maniera centralista,

tanto meno gli enti territoriali godono di autonomia a livello locale. Quanto più una comunità è

organizzata in modo federale, tanto più autonomi sono anche gli Stati membri, gli Stati federali, le

Regioni o Cantoni che la compongono.

53

Questo capitolo fa riferimento a: Peterlini, O. (1996 a): Autonomia e tutela delle minoranze, 1. edizione., nonché :

Peterlini, O. (2008 c): Evoluzione in senso federale e riforma Costituzionale in Italia. 54

Staatslexikon (1985-1993) p 490-491, nonché: Der Große Brockhaus (1983), volume 2 p 194. 55

Morone, E. (1984) in: Grande Dizionario Enciclopedico UTET , volume 2, p 622, resa attuale dall‟ autore in base alla

nuova L. cost..3/2001.



36

Deve essere fatta una distinzione tra autonomia e sistema federale. 56

Il federalismo è associato alla forma di

Stato e presuppone l'esistenza di uno Stato federale. Ci occupiamo di questo nel capitolo 1.6. L'autonomia è

un diritto costituzionale e spesso protezione internazionale di un territorio e della sua gente, ai quali viene

garantita una limitata indipendenza su diversi livelli e una speciale protezione giuridica..57

1.4.2 Gli enti autonomi in Italia

In Italia le funzioni delle Regioni, anche di quelle a Statuto speciale e delle Province autonome,

nella Costituzione del 1948 furono elencate in modo tassativo. La Regione è autorizzata a emanare

delle disposizioni di legge nei rispettivi settori. La relativa competenza regolamentare delle leggi

corrisponde di norma alle funzioni sulla legislazione.

Le competenze legislative delle Regioni e delle Provincie autonome sono scaglionate a seconda dei

limiti ai quali si devono attenere, in:58

o Competenze esclusive o primarie (anche se non così nominate dalla Costituzione), per le quali le

Regioni e le Province di Bolzano e Trento devono attenersi ai limiti della Costituzione, ai

vincoli derivanti dall‟ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali.

o Competenze concorrenti o secondarie: per queste i limiti sono più stringenti. Oltre ai limiti della

competenza esclusiva, si devono attenere anche ai principi fondamentali riservati alla

legislazione dello Stato.59

o Esistono inoltre per poche materie anche le cosiddette “competenze integrative”. Per queste

materie trovano applicazione le leggi dello Stato, ma le Regioni e le Province possono emanare

delle norme integrative.

Per le Regioni a statuto speciale valgono regole particolari. La maggior parte di loro godono già dal

1948 di forme di competenze elencate negli Statuti, molto più estese in rispetto alle Regioni

ordinarie e per le quali in parte già da allora potevano decidere autonomamente in via esclusiva.60

Per le Regioni a statuto speciale rimane tuttora in piedi l‟elencazione tassativa delle loro

competenze. Per queste competenze (che non spettano anche alle Regioni ordinarie) valgono ancora

i vecchi limiti previsti negli Statuti. Inoltre hanno assunto le competenze nuove delle Regioni

56

Sui concetti federalismo e autonomia cfr.: Groppi, T. (2004), Viviani Schlein, M.P./ Bulzi, E./ Panzeri, L. (ed)

(2003), Truini, A. (2003), D'Atena, A. (2001), Vassallo, S. (2001), Pizzetti, F. (1996), Bassani, L.M./ Stewart, W./

Vitale, A. (1995), Cozzola, G. (1995), Danese, A. (1995), Bognetti, G. (1991), Borcio, R. (1991), De Vergottini, G.

(1990). 57

Riz, R./ Happacher, E. (2008) p 230-231. 58

Art 117 Cost. Le Regioni ordinarie fino al 2001 non conoscevano competenze cosiddette esclusive o primarie. 59

Art 4 dello Statuto sull'autonomia per il Trentino-Alto Adige e, analogamente, il nuovo art.117 comma 3 della

Costituzione. 60

Art 116 Cost. e i cinque Statuti speciali, p. es. art.4 dallo Statuto della Regione Trentino-Alto Adige.



37

ordinarie secondo la riforma costituzionale del 2001. Come queste si inseriscono nell‟assetto

statutario è tema di questa ricerca.

1.5 Il regionalismo

La regione viene generalmente considerata, sia in campo scientifico che in quello politico, il luogo

in cui può avvenire un ammodernamento nella società. Effettivamente vengono prese sempre più

decisioni a livello regionale61

e l‟importanza della regione è considerevolmente aumentata.62

Questo vale sia per campi politici quale l‟incremento economico, lo sviluppo strutturale, la

tecnologia, l„occupazione o l‟ambiente, così come per le discipline scientifiche quali l‟economia, il

diritto, la sociologia, la psicologia sociale, la storia e la scienza politica.63

Con il termine

regionalismo si possono intendere, secondo il Politiklexikon, due concetti:64

a) „La generale ricerca da parte di una regione o di un territorio (che può essere distinto p. es.

per caratteri paesaggistici, storici o etnici) verso più responsabilità proprie e autonomia nei

confronti del potere centrale“.

b) „nelle relazioni internazionali, le attività politiche verso il connubio di più Stati di una regione

(mondiale) (p. es. per promuovere i rapporti economici tra di loro)“

Il Dizionario di storia moderna e contemporanea definisce il regionalismo come segue:65

c) “Opzione politica per un decentramento di funzioni dello Stato su base regionale, che, a

differenza del federalismo, non implica tuttavia sovranità territoriale, costante prerogativa

dello stato nazionale. Lo scopo dell'autonomia regionale è di consentire l'adeguamento di

norme e regolamenti alle condizioni specifiche di un'area e favorirne lo sviluppo”.

Facciamo essenzialmente riferimento alla prima e alla terza definizione, comprendendo quindi da

una parte la ricerca della Regione verso un‟autogestione amministrativa più ampia, come la

strutturazione di uno Stato in regioni. La delimitazione dal federalismo avviene in base ai criteri che

lo contraddistinguono.66

61

Grasse, A. (2000) p 17. 62

Sulla crescente importanza delle Regioni cfr.: Grasse, A. (2005); Bullmann, U./ Goldsmith, M./ Page, E. (1997);

Balme, R. (ed) (1996); Jones, B./ Keating, M. (ed) (1995); Tomuschat, C.(ed) (1995); Bullmann, U. (1994a); Hrbek, R.

(1994) p 125-144; Benz, A. (1993) p 328-347; 63

Grasse, A. (2000) p 17. 64

Schubert, K./ Klein, M. (2006). 65

Paravia Bruno Mondadori Editori (ed), scaricato il 2.6.2010. 66

Cfr. 1.6.5 Le caratteristiche del federalismo e le delimitazioni al regionalismo.



38

1.5.1 Lo spazio regionale

Il concetto di regione può essere utilizzato in diversi sensi, in senso spaziale, ma anche in termini di

spazio politico e di interazione sociale, come spazio economico o spazio funzionale.67

Keating

(1998) utilizza il termine Regione in senso più ampio, non solo come istituzione, ma anche come

scambio sociale ed economico, che proviene dalle istituzioni. 68

Lo spazio regionale può essere suddiviso e visto – secondo Keating, M. (1998)69

sotto i seguenti

profili:

o Come spazio territoriale: in senso territoriale lo spazio regionale può essere inteso in vari

modi, per esempio come livello intermedio tra Comune e Stato, come regione metropolitana, come

regione paesana/territoriale o provinciale, come piccola zona nel senso tradizionale del suo

significato in lingua tedesca. In Germania esistono Stati-regione estesi, nei quali la superficie in

proporzione alla popolazione è molto elevata, che si estendono dal Nordrhein Westfalen fino al

Saarland, nonché Stati-città come Bremen, Amburgo o Berlino. La Spagna ha grandi regioni come

la Catatonia o l‟Andalusia e piccole province. Una definizione univoca della regione non esiste

neanche a livello europeo, dove ci si aiuta con il sistema NUTS con i suoi tre livelli ai fini

statistici.70

o Come spazio funzionale: Come organi intermedi le Regioni hanno poteri di pianificazione e

programmazione. Ma anche il termine dello spazio funzionale non può essere generalizzato. Il

nuovo modello di sviluppo economico punta all‟educazione professionale, network, piccole e medie

imprese, ecologia e qualità della vita. Per interventi in questi settori la regione offre un campo più

adatto rispetto allo Stato. Un ruolo particolare lo svolgono le regioni in aree con particolarità

etniche o linguistiche.

o Come spazio politico: Si intende come tale l‟ambito nel quale avvengono i dibattiti politici e

nel quale attori politici possono legittimamente prendere le loro decisioni. Questo spazio non deve

corrispondere necessariamente alle autonome istituzioni governative (anche se solo quelle possono

prendere decisioni). Le Regioni italiane dispongono sì di organi eletti, ma non rappresentano –

secondo Keating – uno spazio politico nel senso descritto, ma delle articolazioni puramente

arbitrarie o create da unificazioni di unità locali. I Länder tedeschi (Regioni), le Regioni del Belgio

e le Regioni storiche della Spagna, come la Catalonia o la Regione Basca invece, rappresentano nel

contempo uno spazio politico e un‟istituzione autonoma. Da questo punto di vista anche il nostro

67

Keating, M. (1998) p 12. 68

Keating, M. (1998) p 11. 69

Keating, M. (1998) p 18-22. 70

Nomenclature of Territorial Units for Statistics (NUTS).



39

oggetto di ricerca che riguarda la Regione Trentino Alto Adige/Südtirol, non corrisponde allo

spazio politico che sarebbe costituito dal Tirolo storico.

o Come spazio istituzionale: Alla molteplicità del regionalismo corrisponde un‟altrettanta

variegata molteplicità di forme di governo. In certi casi le Regioni sono solamente articolazioni

dello Stato. Come esempi Keating cita la Scozia, il Wales e l‟Irlanda del Nord, amministrati dai

Governi centrali. Anche in Italia era così fino agli anni settanta.71

In Francia coesiste un sistema di

amministrazione regionale dello Stato con Consigli regionali nelle Regioni. Anche in Italia i Prefetti

e nelle Regioni a statuto speciale i Commissari di governo esercitano la funzione di amministratori

statali, anche se in modo ridotto, accanto ai quali agiscono le amministrazioni autonome nell‟ambito

delle loro competenze.72

È opportuno però limitare il concetto di Governments regionale alle

istituzioni autonome che sono elette in elezioni generali. 73

1.5.2 La crisi dello Stato sociale e la modernizzazione regionale

Le Regioni in Europa respirano l‟aria di una nuova primavera. Sono molteplici le ragioni che hanno

contribuito a questa riscoperta dello spazio regionale. Prima di esaminare gli sviluppi politici e

istituzionali delle Regioni, vogliamo analizzare le connessioni economiche nello spazio regionale e

la loro importanza per lo sviluppo regionale.

1.5.2.1 La crisi dello Stato sociale

Molto prima che i mercati finanziari, a partire del 2008, facessero precipitare l‟economia mondiale

in una profonda recessione, si profilò la crisi dello Stato sociale. Nel dopoguerra gli altissimi tassi di

crescita permettevano la costruzione di un sistema sociale assai generoso. Questi tassi però negli

ultimi decenni del 20esimo secolo si appiattirono. I mercati si mostrarono sempre più sazi. I nuovi

prodotti e in particolar modo i nuovi mezzi di comunicazione e di elaborazione dati non riuscirono a

esaudire le altissime aspettative per una ripresa. Le sopravvalutazioni dei titoli internet portarono ad

una triennale crisi dei mercati finanziari che si ripercossero sulle Borse in modo peggiore che

l‟attacco alle torri gemelle a New York.

Nel contempo avanzava il neoliberalismo proveniente dagli Stati Uniti che puntava esclusivamente

sull‟autoregolamentazione dello Stato. L‟obiettivo consisteva nel depotenziare il ruolo dello Stato e

aprire i mercati. Si aggiunse la globalizzazione voluta proprio dal neoliberalismo, come giustamente

71

Peterlini, O. (2008b, de) p 195-196. 72

Peterlini, O. (1996b, de) p 145-146, (1996a, it) p 142-144, (2000c, de) p 139-140, (2000d, it) p 135-136. 73

Keating, M. (1998) p 23.



40

scrive Alexander Grasse (2005). 74

La concorrenza divenne sempre più accanita e spazzò via la

protezione dell‟ambito locale e il protezionismo. Le regole e i sistemi di sicurezza statali vennero

sfondati e superati sovranazionalmente, il che si rivelò in modo catastrofico soprattutto per le Borse

finanziarie.

Questo sviluppo viene inoltre accompagnato e inasprito da una vera rivoluzione dello sviluppo

demografico, che segna una natalità talmente bassa da mettere in crisi il sistema pensionistico e

sociale. I tassi di natalità tra gli 1,1 e 2 figli per donna non possono più garantire la riproduzione

naturale della popolazione negli Stati industrializzati. Cresce l‟aspettativa di vita, la popolazione

invecchia, una fascia sempre più ridotta di giovani deve sostenere una fascia crescente di persone

anziane.75

La crisi dello Stato sociale incrementò l‟importanza della politica che si trovò a dover affrontare le

cause della crisi e a modernizzare la società.76

Grasse (2005) descrive questo fenomeno come la

capacità di auto-organizzarsi in modo strutturale e mirato e a trasformarsi per adattarsi alle nuove

esigenze. Le istituzioni della politica e dell‟amministrazione rischiano nel corso degli anni di

incrostarsi e necessitano pertanto di – come postulano Hesse e Benz (1990) – un periodico

adattamento alle nuove sfide.77

La capacità di adattarsi diventa l‟impietosa discriminante per la

modernizzazione. Lo Stato deve incentivare le istituzioni, gli attori pubblici e quelli privati a

processi di apprendimento e creare arene di trattative e cooperazione.78

Per questo processo di

rinnovamento sono indispensabili una maggiore partecipazione e condivisione dei cittadini, perché

una forzatura dall‟esterno provocherebbe forti resistenze.79

L‟onda del decentramento e del

federalismo deve essere vista proprio in questa luce. Su questo vige ampio consenso tra gli

osservatori e gli autori.80

Si presenta il bisogno di un decentramento e di una differenziazione per

lanciare la crescita e conquistare nuovi spazi per la ripartizione.

Grasse (2005) riconosce proprio nel decentramento e nella differenziazione il presupposto per una

promozione economica e una politica strutturale mirata nonché per l‟opportuna combinazione di

misure, un Police-Mix, per concatenare le politiche particolari di settore. In questo ambito devono

collaborare le istituzioni locali, i network e gli enti locali.81

Le regioni diventano in questo modo il

livello sul quale è possibile affrontare la modernizzazione e l‟adattamento alle nuove esigenze.

74

Grasse, A. (2005) p 35. 75

Peterlini, O. (2003) p 17-54. Peterlini, O. (2000 a) p 31-50, Peterlini, O. (2000 b) p 31-49. 76

Grasse, A. (2005) p 35. 77

Hesse, J. J., Benz, A. (1990). 78

Grasse, A. (2005) p 35-36. 79

Hesse, J. J., Benz, A. (1990). 80

Keating, M. (1998). Grasse, A. (2005) p 36, cita inoltre Loughlin, J. et al. (2001); Berge, F./ Grasse, A. (2003);

Piazzolo, M. / Weber, J. (ed) (2004). 81

Grasse, A. (2005) p 36-37.



41

1.5.2.2 Le Regioni e lo sviluppo economico

Il regresso della produttività, registrato dagli anni 70 in poi, e la globalizzazione hanno sempre più

messo in dubbio il modello di sviluppo di carattere nazionale e la regolamentazione solidale dello

Stato. Il punto di partenza per la ricerca economica deve essere quella di riconoscere le differenze

marcate nello sviluppo di diversi Stati nel “mosaico delle città e delle regioni che le

contraddistinguano”, sottolinea Mick Dunford.82

Basta guardare agli Stati d‟Europa che mostrano

notevoli differenze nel loro sviluppo tra di loro. Dunford li suddivide, insieme ad altri paesi, in sei

gruppi. Il potere economico degli Stati non lo classifica secondo la grandezza complessiva, ma

secondo il valore dei beni e dei servizi pro capite. Conseguentemente annovera il Lussemburgo, la

Svizzera e la Germania tra le economie centrali con il massimo reddito pro capite, gli Stati interni

all‟UE e dell‟EFTA al secondo livello, la Spagna, l‟Irlanda e il Portogallo al terzo, per arrivare

infine alla Romania e agli Stati dell‟ex Unione Sovietica nel più basso, settimo livello. Però è

importante intravedere le grandi differenze che si presentano tra le economie regionali e cittadine,

nonché all‟interno delle stesse regioni. 83

Proprio lo spazio regionale nella sua molteplicità si presta,

pertanto, come ideale campo di ricerca. 84

1.5.3 La regione come spazio di sviluppo economico

1.5.3.1 La regione quale campo di relazioni sociali ed economiche

Molti Stati in Europa soffrono di forti discrepanze nello sviluppo regionale. Accanto a qualche

regione debole nel Nord dell‟Europa e – dopo l‟unificazione – al dislivello tra Est e Ovest in

Germania, è soprattutto l‟Italia che si trova divisa in un ricco e sviluppato Nord e un povero Sud.

Per promuovere lo sviluppo delle regioni poco sviluppate vari autori hanno proposto già dagli anni

settanta di analizzare il territorio in modo differenziato. Essi hanno esaminato il territorio nei suoi

diversi profili e nel suo campo di interconnessioni economiche e sociali, come uno spazio di

relazioni diversificate („diversified relational space“). Questo nuovo orientamento non analizza più

la regione come parte di un sistema nazionale, che agisce come unità omogenea interna, ma nella

sua molteplicità nella quale agiscono piccoli e grandi attori, sia pubblici che privati, locali e

multinazionali. Questi scienziati hanno analizzato il comportamento degli attori nella loro scelta

della sede, la loro potenza produttiva e innovativa e le loro relazioni col sistema locale e quello

esterno. Questa linea di pensiero prende il suo inizio dalla Growth pole theory (la teoria dei poli di

82

Dunford, M. (1998) p 90. 83

Dunford, M. (1998) p 91-92. 84

Per i successi e l‟efficienza della politica regionale e delle misure europee cfr.: Bukowski, J./ Piattoni, S./ Smyrl, M.

(ed) (2003), in particolare Smith, A. (2003), Piattoni, A./ Smyrl, M. (2003).



42

crescita) e si riflette in una serie di teorie, che Roberta Capello (2007) ha analizzato e paragonato

tra di loro.85

Essa cerca di individuare le cause endogene ed esogene che possono stimolare lo

sviluppo.

Questo modo di analisi permette di esaminare attività economiche, fattori di produzione, domanda e

strutture nella loro distribuzione all‟interno di una regione.

La natura qualitativa delle teorie, superata solo negli anni recenti grazie ad una modellazione più

avanzata e sofisticata, ha addirittura condotto nella metà degli anni 70 a distinguere tra:

- pura ed esatta economia regionale senza economie di agglomerazione,

- e teoria regionale applicata, inesatta ma comprensiva delle economie di agglomerazione

(secondo Von Böventer, Edwin).86

Le teorie analizzate da Capello cercano di individuare i fattori, che garantiscono processi produttivi

a costi e prezzi relativamente meno elevati di quanto non accada altrove. 87

Questi fattori sono:

a) Elementi esogeni al contesto locale, che nascono al di fuori dell‟area e che sono trasferiti in

loco casualmente o deliberatamente attraverso precise politiche a supporto dello sviluppo locale,

Queste possono consistere nella presenza in loco, casuale, di un‟impresa dominante o di una

multinazionale o la diffusione nell‟area di un‟innovazione generata altrove o la realizzazione di

nuove infrastrutture, decise da autorità esterne, tutti elementi che non hanno a che vedere con le

caratteristiche e le capacità produttive locali.

b) Elementi endogeni, che nascono e si sviluppano nell‟area stessa, la quale riesce con le sue

potenzialità a mettere in moto un processo di sviluppo auto propulsivo.88

Questi elementi

possono consistere nella capacità imprenditoriale, nelle risorse produttive locali (lavoro e

capitale), nella capacità decisionale degli attori economici e sociali locali.

Con la analisi dello spazio diversificato si abbandona la concezione di sviluppo regionale come

problema di pura allocazione di risorse. Il modello neoclassico di crescita interregionale (il modello

a un settore di Borts e Stein) prevedeva che il tasso di crescita nazionale fosse determinato

esogenamente e che il problema da affrontare fosse quello di determinare come questo incremento

dovesse essere distribuito tra le regioni. Con le teorie trattate da Roberta Capello entriamo in

un‟ottica di sviluppo generativo, nel quale il tasso di crescita nazionale è il risultato della somma

dei tassi di crescita realizzati dalle singole regioni.89

85

Territorial competitiveness and exogenous development, in: Capello, R. (2007) p 159-180. 86

Von Böventer, E. (1975) p 1-29. 87

Capello, R. (2007) p 160. 88

Capello, R. (2004) p 220-221. 89

Capello, R. (2004) p 220-221.



43

1.5.3.2 I fattori di crescita regionale secondo Perroux

La prima teoria che abbandona l‟ottica di spazio uniforme-astratto per concepire uno spazio

diversificato-relazionale è la teoria dei poli di sviluppo (Growth pole theory), che risale a William

Petty (1623-1687), ulteriormente sviluppata e presentata per la prima volta nel 1955

dall‟economista francese Francois Perroux (1903-1987): „Lo sviluppo non si verifica ovunque e

simultaneamente. Esso si manifesta in alcuni punti o poli di sviluppo con intensità variabile, e si

diffonde per vari canali e con effetti finali variabili per il complesso dell‟economia”. (Perroux,

1955)90

1.5.3.3 L‟approccio territoriale di Boudeville

Jacques Raoul Boudeville (1964) si pose l‟obiettivo di enfatizzare l‟elemento spaziale/territoriale,

definendo chiari confini geografici agli effetti positivi generati dall‟attività dell‟industria motrice.91

Perroux (1955) aveva si riconosciuto nella sua teoria le relazioni di imput e output, che però non

trovavano con lui nessuna collocazione spaziale specifica.

1.5.3.4 Il ruolo delle multinazionali nello sviluppo locale

Sulla base di alcune critiche alla visione ottimistica di Perroux si viene a consolidare negli anni 70

una teoria che interpreta lo sviluppo regionale attraverso l‟impatto delle grandi imprese

multinazionali sulla crescita locale. La capacità di scomporre il ciclo produttivo nelle diverse

funzioni e di trovare loro un‟adeguata localizzazione rappresenta la strategia vincente delle imprese

multinazionali. Essa tuttavia rischia di cristallizzare la divisione del lavoro tra regioni ricche, sedi

privilegiate delle funzioni dirigenziali e regioni povere, destinate ad accogliere le funzioni di più

basso livello. Da questo nascono però secondo Lipietz il pericolo di un rapporto di

“integrazione/dominazione” con le regioni avanzate e di uno sviluppo squilibrato, aumentando il

gap tra aree ricche e aree povere di un paese.92

Negli anni 80 si è assistito alla nascita di una corrente che evidenziò gli elementi positivi che si

generano con la presenza di una multinazionale,come:

- Il rafforzamento del tessuto produttivo in aree prive di imprenditorialità locale,

- l‟aumento degli effetti di agglomerazione industriale,

- la creazione di occupazione,

- lo stimolo a nuovi investimenti industriali,

90

Perroux, F. (1955) p 307- 320, secondo Capello, R. (2007) p 161 e (2004) p 222. 91

Boudeville, J.-R. (1964 ), English (1966).



44

- la creazione di nuove imprese,

- l‟aumento del livello di conoscenze manageriale e tecnologiche,

- gli spillover di tecnologia a favore dell‟ambito locale,

- la fertilizzazione incrociata tra imprese e istituzioni locali.

In anni più recenti, la letteratura ha focalizzato l‟attenzione sugli aspetti del trasferimento di

tecnologia dall‟impresa multinazionale all‟economia locale, ossia sui c.d. spillovers tecnologici. Un

elemento importante per godere delle esternalità tecnologiche è il grado di innovazione già presente

in un sistema produttivo locale.93

1.5.3.5 Il modello di Hägerstrand: la distanza geografica

Il geografo Torsten Hägerstrand (1916-2004) analizzò la diffusione spaziale dell‟innovazione,

partendo dal presupposto che questa non è liberamente disponibile, come credevano i neoclassici.

Secondo Hägerstrand lo sviluppo temporale di un‟innovazione segue un andamento sigmoideo, ad

„S“,94

rappresentata da una funzione logistica. Le fasi del ciclo temporale devono essere unite a

quelle spaziali, dando vita a una diffusione spazio-temporale dell‟innovazione, in tre fasi:

- lo stadio primario di adozione, nel quale l‟innovazione si diffonde lungo la gerarchia urbana; il

centro dell‟innovazione è la capitale, alla quale seguono poi i centri maggiori gerarchicamente;

- lo stadio della diffusione, nel quale agiscono contemporaneamente con pesi diversi, l‟effetto

gerarchico e l‟effetto di contagio o a macchia d‟olio. Prima agisce e prevale l‟effetto gerarchico

e la trasmissione dell‟innovazione avviene tramiti i centri, poi invece cresce e prevale l‟effetto

di contagio.

- lo stadio di saturazione, nel quale la diffusione spaziale dell‟innovazione agisce a tutto campo

ed è causale. La saturazione può svilupparsi attorno al centro dell‟innovazione, mentre la

diffusione in aree dislocate rimane ancora bassa. Deshalb könnte sich – trotz der Sättigung in

zentralen Gebieten – die Verteilung in entfernten Gebieten fortsetzen.

Hägerstrand parte da un modello di contagio epidemico, che presuppone che tutti abbiano la stessa

possibilità di recepimento dell‟innovazione. Proprio questo presupposto ha chiamato in campo i

critici.95

La diversa struttura delle aree rende impossibile questo presupposto. Hägerstrand intende

lo spazio esclusivamente come dimensione geografica.

92

Lipietz, A. (1980) p 60-75. 93

Capello, R. (2004) p 229-230. 94

Hägerstrand, T. (1967) (1966) p 27-42. 95

Capello, R. (2007) p 170.



45

1.5.3.6 Il contributo di Griliches e Mansfield: la distanza economica

Il contributo di Zvi Griliches (1930 – 1999) ed Edwin Mansfield consiste nell‟aver introdotto il

concetto della distanza economica. 96

La diffusione spaziale dell‟innovazione è influenzata non

tanto dalla distanza geografica tra gli adottatori, quanto da quella economica: il livello di attività

produttive, del reddito, dei consumi, di investimento ecc. possono spiegare facilmente la maggiore

ricettività di un‟area all‟adozione.97

1.5.3.7 I limiti del modello logistico epidemico

Le critiche evidenziano i limiti interpretativi del modello:

- la logica del modello non concepisce un‟evoluzione tecnologica dell‟innovazione, un post

innovation improvement, ne tanto meno salti paradigmatici su altre tecnologie. Cambiamenti

nelle conoscenze tecnologiche potrebbero condurre a innovazioni di prodotto, che

ostacolerebbero lo sviluppo previsto dall‟andamento logistico,

- lo sviluppo economico è concepito come il risultato del comportamento dei potenziali adottanti,

della domanda di tecnologia, e da scontata la presenza di un‟offerta tecnologica completamente

flessibile in grado di far fronte alle esigenze. L‟innovazione invece è il risultato di in circolo

virtuoso di domanda e offerta, nel quale entrambi le componenti, interagendo, influenzano

tempi e modi in cui avviene il processo innovativo,

- nel modello logistico infine il numero dei potenziale adottatori è definito ex ante, esogenamente.

98

1.5.3.8 Il ciclo di vita del prodotto e quello delle regioni secondo Norton e Rees

R. D. Norton e John Rees (1979)99

hanno applicato la nota teoria del ciclo di vita del prodotto

elaborata da Seev Hirsch100

e Raymond Vernon101

alla diffusione locale dell‟innovazione. Le

differenze regionali dipendono – secondo questo modello di Norton e Rees – dai processi fisiologici

dovuti all‟invecchiamento delle tecnologie. Lo sviluppo tecnologico presenta tre fasi che si

localizzano, sulla base di un‟analisi della domanda, della produzione e dei processi innovativi, di

processo o di prodotto, in tre diverse posizioni:

96

Griliches, Z. (1957) p 501-525. 97

Capello, R. (2004) p 234-237. 98

Capello, R. (2007) p 173. 99

Norton, D. and Rees, J. (1979) p 141-151. 100

Hirsch, S. (1967). 101

Vernon, R. (1966) p 190-207.



46

- nella fase del decollo di un nuovo prodotto la localizzazione naturale risulta quella urbana e

metropolitana, dove la domanda è meno elastica rispetto al prezzo, più aperta alle novità, e dove

sono presenti i fattori strategici all‟innovazione, come la capacità di ricerca e di invenzione, la

qualità della mano d‟opera, il facile accesso all‟informazione,

- nella fase di maturità del prodotto, nella quale prevalgono innovazioni di processo, spesso

incrementali, i fattori strategici per l‟innovazione sono la capacità manageriale e la disponibilità

di capitale. I processi produttivi necessitano di impianti di grandi dimensioni e la localizzazione

ottimale si presenta in aree più periferiche di paesi avanzati, con costi del suolo più contenuti,

- nella fase della standardizzazione della produzione, nella quale il fattore strategico sta nel costo

della manodopera, risulta vincente una localizzazione in paesi in via di sviluppo.

Il pregio di questa teoria sta nel saper concepire un pluralismo tecnologico interregionale, che lo

contraddistingue rispetto al modello logistico epidemico. La debolezza deriva dalla rapidità con la

quale cambia la tecnologia. Mentre la teoria era adatta, quando il cambiamento tecnologico nei

prodotti seguiva onde lunghe come negli anni 50, non altrettanto avviene a partire dagli anni 80, da

quando i ritmi nell‟evoluzione dei prodotti sono diventati estremamente elevati. Questo condusse al

ritorno della scelta tradizionale della localizzazione e pertanto al privilegiare i centri urbani.102

Inoltre la teoria non riconosce possibili elementi soggettivi all‟interno del processo di diffusione,

quali l‟interesse, l‟abilità e la capacità ricettiva che una particolare area può avere rispetto a

un‟altra.103

1.5.3.9 Infrastrutture e sviluppo regionale

Una migliore dotazione di infrastrutture è sicuramente un importante fattore per la localizzazione di

nuove imprese. Infatti, molte delle teorie finora esaminate concordano sull‟importanza delle

infrastrutture per lo sviluppo regionale. La dotazione infrastrutturale accresce la produttività dei

fattori della produzione e abbatte i costi di acquisizione. Visto che è difficile dividere i costi delle

infrastrutture tra gli operatori, queste sono spesso costruite dal settore pubblico e vengono definite

capitale pubblico.

In effetti, varie analisi empiriche hanno confermato l‟importanza delle infrastrutture. Il contributo

più rilevante è quello di David A. Aschauer 104

che riuscì a dimostrare che gli investimenti pubblici

in infrastrutture ebbero una forte influenza positiva sulla produttività totale negli Stati Uniti nel

periodo 1945-85. 105

102

Capello, R. (2007) p 174. 103

Capello, R. (2004) p 240. 104

Aschauer, D. A. (1989) 177-200; Aschauer, D. A. (1990) p 235-251. 105

Capello, R. (2007) p 176.



47

Però la sola strategia infrastrutturale non basta per generare un processo di crescita economica in

una regione debole. Lo dimostrano anche gli ingenti investimenti dell‟UE in infrastrutture tra gli

anni 70 e 80 che non riuscirono a eliminare le disuguaglianze regionali. Negli anni 80 e 90 i risultati

addirittura peggiorarono. Inoltre la realizzazione di un‟infrastruttura di trasporto può anche

aumentare la competizione nell‟area rendendo il mercato più esposto a concorrenza esterna. Come

giustamente afferma Roberta Capello, la dotazione di capitale fisso sociale è una condizione

necessaria, ma non sufficiente: deve esistere una serie di altri fattori, tra cui imprenditorialità,

specializzazione, capacità innovativa, affinché una politica infrastrutturale possa essere davvero

efficace.106

1.5.3.10 Nove tecnologie della comunicazione e sviluppo regionale

Una conclusione analoga come quella per le infrastrutture può essere tratta anche per le nuove

tecnologie dell‟informazione e della comunicazione. Offrono nuove opportunità ma anche nuovi

pericoli. Una corrente di pensiero ricorda la possibilità di superare, grazie alle nuove tecnologie, i

problemi di perifericità. Studi empirici dimostrano però che anche nella prima fase la diffusione di

queste tecnologie si può verificare un processo centripeto, sorretto dalla presenza, nelle aree forti, di

una domanda potenziale maggiore, di più elevate conoscenze e capacità di sfruttamento delle

tecnologie.107

Uno studio degli anni 90 dimostra come le nuove tecnologie di comunicazione

abbiano prodotto effetti opposti in aree diverse in Italia. Mentre al Nord hanno raggiunto i loro

obiettivi, al Sud li hanno completamente mancati, a causa dell‟assenza delle conoscenze necessarie

per il loro utilizzo. A un risultato analogo arriva uno studio negli Stati Uniti.108

1.5.4 Le lezioni da trarre per lo sviluppo regionale e l‟identità regionale

Le teorie dello spazio o territorio diversificato permettono di analizzare una regione nella sua

molteplicità e non vederla solamente come parte di uno Stato. Il territorio viene analizzato nelle sue

relazioni sociali ed economiche. All‟interno di una regione si formano poli di crescita che svolgono

un effetto positivo sullo sviluppo.

La riscoperta delle proprie qualità e lo sviluppo delle potenzialità endogene offrono la possibilità di

resistere nella competizione internazionale dei sistemi territoriali. Solamente in tal modo possono

dare i loro frutti i programmi di sviluppo che hanno fallito se si sono limitati a trasferire i fattori

dall‟esterno (tranfer esogeno). Non bastano i programmi di industrializzazione, la costruzione di

106

Capello, R. (2004) p 243, (2007) p 177. 107

Yilmaz, S. and Dinc, M. (2002) p 211-228.



48

infrastrutture e il transfer di tecnologie di comunicazione. Il successo di un sistema territoriale non

dipende solamente dalla qualità e quantità delle risorse, ma dalle relazioni sociali e dal capitale delle

interconnessioni locali e sociali. Il capitale come tale è super- mobile. La competitività di una

regione dipende anche dalle proprie risorse intangibili, che hanno le loro radici sul territorio e che

non possono essere semplicemente trasferiti con il capitale. Sono strettamente connessi con la

cultura e la capacità all‟innovazione, la capacità individuale e collettiva di imparare, l‟informazione,

la rete di relazioni e gli investimenti in ricerca e educazione. Roberta Capello (2007) trova questi

elementi incarnati nel capitale umano e nei network locali, nel mercato del lavoro e nel campo di

interconnessioni locali. 109

1.5.5 La regione come spazio di sviluppo politico

1.5.5.1 Il ruolo delle Regioni in Europa

Le Galès e Lequesne (1998) analizzano come sia cresciuta l‟importanza della regione quale area di

sviluppo politico ed economico nel contesto dell‟unificazione europea. La stessa Commissione

europea ha promosso le Regioni come istituzioni, perché adoperava un nuovo livello di

amministrazione per aggirare gli Stati membri.110

Le Regioni da parte loro hanno scoperto in

Bruxelles una vera “miniera d‟oro“ - come la descrivono Le Galès e Lequesne (1998) – e una via

per aggirare i loro Stati e rappresentare i loro interessi oltre che tramite il canale statale anche

tramite quello europeo. Le Regioni sviluppano sempre più una propria politica estera e hanno aperto

uffici di rappresentanza a Brussel.111

Le Galès e Lequesne (1998) chiamano questo fenomeno il più

grande paradosso delle Regioni in Europa. Mentre gli Stati hanno dovuto cedere competenze verso

l‟Europa, si è verificata anche una cessione di potere verso il basso.112

Le Regioni possono partecipare attivamente alla politica dell‟UE, mentre rimane loro preclusa ogni

partecipazione alle organizzazioni internazionali, come per esempio alla WTO o all‟ONU. Proprio

perché l‟UE si contraddistingue per la partecipazione alle sue istituzioni e ai suoi processi

decisionali di attori istituzionali posti su livelli istituzionali diversi, può essere definita una

multilevel governante. 113

Mario Caciagli analizza gli ulteriori motivi che hanno condotto al risveglio delle Regioni e

suddivide i regionalismi in altrettante tipologie, secondo questi motivi, quali quelli economici,

108

Capello, R. (2007) p 179-180. 109

Capello, R. (2007) p 253. 110

Le Galès, P./ Lequesne, C. (1998) p vii. 111

Cfr. Caciagli, M. (2006), Brunazzo, M. (2005), Alfieri, A. (2004), Anzon, A. (2003), Badiello, L. (2000), 112

Le Galès, P./ Lequesne, C. (1998) p vii.



49

quelli etnico-linguistici o puramente linguistici, oppure secondo i loro obiettivi e secondo i mezzi

impiegati. Per quanto riguarda gli obiettivi questi possono spaziare dal decentramento,

all‟autonomia, dal federalismo alla secessione. Chi però postula l‟autodeterminazione chiede per se

uno Stato-Nazione, e si muove – secondo Caciagli – su presupposti ideologico-programmatici

nazionalistici. Qui starebbe il punto più controverso: regionalismo o nazionalismo. 114

Michel

Keating invece raggruppa anche questo movimento tra i regionalismi e lo definisce regionalismo

nazionalista. 115

L‟europeizzazione ha effettivamente incoraggiato questi movimenti nazionalistici in varie regioni

europee.116

Come esempio Le Galès e Lequesne (1998) riportano il Scottish National Party (SNP),

che promette ai propri elettori che la Scozia potrebbe, sotto la protezione dell‟UE separarsi dalla

Gran Bretagna e formare un proprio Stato. Anche in Italia partiti minori della minoranza

Sudtirolese, come la Union für Südtirol (UfS), e dopo la sua scissione la Südtiroler Freiheit (SF),

propagano il diritto all‟autodeterminazione dei Sudtirolesi. 117

La maggiore rappresentanza dei

Sudtirolesi, la Südtiroler Volkspartei (SVP) punta invece della separazione ad autonomia interna e

usa il rafforzamento delle Regioni europee e l‟integrazione europea come argomento contro il

separatismo. 118

La SVP promuove la formazione di un‟Euregio Tirolese o „Europaregion Tirol“,

nella quale potrebbero reintegrarsi le parti divise del Tirolo storico, lacerato dopo la Prima guerra

mondiale. Da quando l‟Austria, nel 1 gennaio 1995 è diventata membro dell‟UE le parti separate

potrebbero collaborare e integrarsi in una Regione transfrontaliera europea, senza trasferire i

confini. 119

In effetti, l‟Austria e l‟Italia hanno ratificato nel 1995 l‟Accordo quadro tra le due

Repubbliche sulla cooperazione transfrontaliera delle collettività territoriali, fatto a Vienna il 27

gennaio 1993, e che si fonda sulla “Convenzione Quadro Europea sulla Cooperazione

Transfrontaliera delle Collettività Territoriali”, sottoscritta a Madrid nell‟ambito del Consiglio

d‟Europa il 21 maggio 1980. 120 Anche la regionalizzazione dell‟Italia sviluppatasi dagli anni 90

apre altre opportunità in questa direzione. 121

É ormai dagli anni 70 che in Europa si registra una rinascita dei movimenti regionalisti. Questo ha

indotto molti Paesi a istituzionalizzare le Regioni e a tentare di decentralizzare il potere. Una serie

113

Brunazzo, M. (2005) p 8. WEgli descrive in particolare le relazioni delle Regioni italiane con l‟UE. 114

Caciagli, M. (2006) p 165-167. 115

Cfr. Keating, M. (1988). 116

Per i movimenti dell‟Europa occidentale cfr. Blaschke, J. (ed) (1980), nonché Caciagli, M. (2006) p 180-186, per

quelli occidentali Caciagli, M. (2006) p 186-188. 117

Le Galès, P., Lequesne, C. (1998) p viii. cfr. anche Luverà, B. (1996). 118

Le Galès, P., Lequesne, C. (1998) p viii. cfr. anche Luverà, B. (1996). 119

Peterlini, O. (1997b, de) p 237-238, (2000c, de) p 231-232. 120


Peterlini, O. (1997b, de) p 21-26.



50

di partiti può essere classificata come etno-regionale. 122

Le Galès e Lequesne ritengono però (nel

1998) che le promesse siano rimaste inadempiute e che si tratti più di una politica simbolica che di

una vera ripartizione di potere.123

Hanno sicuramente ragione. In Italia tuttavia, poco dopo iniziò

l‟iter verso la riforma costituzionale che entrò in vigore nel 2001 e che effettivamente rafforzò il

ruolo delle Regioni, anche se non condusse alla realizzazione di uno Stato federale. 124

Un altro paradosso Le Galès e Lequesne lo riconoscono nel ruolo economico delle Regioni, che

rappresentavano la nuova speranza per lo sviluppo, dopo la crisi dello Stato sociale secondo Keynes

e la teoria del consumo e la produzione di massa secondo Henry Ford. Delle varie teorie di crescita

si è occupata Roberta Capello (2004) (2007), che già abbiamo brevemente riassunto. 125

La teoria

dei poli di sviluppo applicata in modo isolato non ha, nella prassi, mantenuto quanto prometteva,

tuttavia inserita in un contesto di vari fattori e condizioni può dare, come abbiamo potuto

constatare, risultati soddisfacenti.126

L‟Europa non possiede un livello uniforme di Regioni europee in senso giuridico, politico o

amministrativo. In verità sussistono varie forme di Regioni e attività regionali. Keating (1998)

intravvede nello sviluppo politico, economico e culturale da una parte una globalizzazione, che

chiama de-territorializzazione (de-territorialisation) oppure sradicamento dal territorio, e dall‟altra

un risveglio delle attività a livello regionale, che chiama re-territorializzazione (re-

territorialisation) ovvero radicamento nel territorio. Si formano nuove forme di regionalismo e

nuove Regioni.127

Lo Stato nazionale del diciannovesimo secolo ha sdegnato le Regioni perché le riteneva un ostacolo

per la formazione di una identità nazionale e la costruzione di uno Stato moderno. Dopo la Seconda

Guerra mondiale e specialmente negli anni 60 le Regioni vennero riconosciute quali elementi

preziosi per la modernizzazione dello Stato. Purtroppo la storia ha dovuto insegnare all‟umanità

dove abbia portato un nazionalismo esagerato. Gli Alleati pertanto cercarono di impedire fin

dall‟inizio ogni pericolo in tal senso.

122

Über die ethnoregionalen Parteien cfr. Tronconi,F. (2009), Caciagli, M. (2006) p 193-214, De WinterL./Türsan H.

(ed) (1998), Müller-Rommel, F. (1998), Türsan, H. (1998). 123

Le Galès, P./ Lequesne, C. (1998) p viii. 124

Peterlini, O. (1996b, de) (1997b, de) p 26-31. 125

Capello, R. (2007), particolarmente p 159-180, nonché (2004) p 219-246. 126

Cfr. 1.5.3 e particolarmente 1.5.4 La lezione da trarre per lo sviluppo regionale e l‟identità regionale 127

Keating, M. (1998) p 12.



51

1.5.5.2 Gli Stati scoprono le Regioni: il regionalismo dall‟alto “Top Down”

La Germania poté ricorrere alle sue tradizioni federali. In Francia, Italia e Gran Bretagna, dove

mancavano le tradizioni, lo Stato scoprì le Regioni solamente negli anni 60 per motivi di

funzionalità e di sviluppo economico. Mentre si perseguiva una politica economica secondo il

pensiero macroeconomico di Keynes, si presentarono sempre più differenze regionali, che si

dovevano affrontare regionalmente. I Governi tentarono – come abbiamo visto – di applicare

modelli della promozione regionale. Sulla base della teoria di crescita dei poli („Growth pole

theory)di Francois Perroux‟s sono stati sviluppati ulteriori modelli più raffinati che abbiamo

conosciuto nel cap. 1.5.3 sulla regione come spazio di sviluppo economico.128

I Governi impiegarono gli strumenti suggeriti dalle teorie, come la creazione di poli di crescita, gli

incentivi di stimoli per l‟insediamento industriale e la creazione di imprese pubbliche. Vari Stati,

come la Gran Bretagna e il Belgio, meno la Francia e la Spagna, usarono il quadro regionale anche

per garantire certi diritti alle loro minoranze linguistiche. 129

1.5.5.3 Il regionalismo come movimento politico: Bottom Up

Non sarebbe coretto classificare il regionalismo come movimento politico di destra o di sinistra. Il

regionalismo esisteva in tempi diversi e spaziava dall‟estrema destra all‟estrema sinistra e si trova

sia nel Liberalismo, nella Socialdemocrazia che nelle politiche Cristiano sociali.

Keating, M. (1998) distingue sei tipi ideali di regionalismo, che nel concreto si integrano e danno

vita a movimenti complessi: 130

o il regionalismo conservatore, che cresce da una comunità affettiva e si difende contro

l'ammodernamento e la omogeneizzazione;

o il regionalismo borghese, altrettanto di destra, ma in regioni industrialmente ed

economicamente sviluppate, che vuole promuovere lo sviluppo e si difende contro gli

ostacoli di uno Stato arcaico;

o il regionalismo tecnocratico, altrettanto modernizzante, che vuole essere apolitico ed è meno

collegato con interessi di classe, come venne sviluppato negli anni sessanta e settanta;

o il regionalismo progressivo, sull‟ala sinistra, che si impegna per il progresso, la democrazia,

la libertà e le riforme costituzionali;

o il regionalismo populista di destra, contro il governo centrale e contro la perequazione

fiscale a favore delle regioni più povere.

128

Capello, R. (2007) p 159-180. 129

Keating, M. (1998) p 12. 130

Keating, M. (1998) p 14-15.



52

o I movimenti separatisti, come li conosciamo dall‟Irlanda del Nord, dal Paese Basco e dalla

Scozia.

Ogni movimento include una speciale miscela di questi elementi. Alcuni di questi movimenti

possono essere definiti come integrativi, perché vogliono eliminare le disuguaglianze per una

migliore integrazione nello Stato, altre disintegrative perché chiedono una maggiore autonomia o

addirittura la separazione dallo Stato.

Se la ricerca di autonomia, come suppone Keating, abbia effetti disintegranti può essere contestato.

Questo dipende senza dubbio dal tipo di autonomia. Dalle ricerche attuali e precedenti può al

contrario essere constatato, per esempio, come l‟autonomia dell‟Alto Adige abbia ridotto gli sforzi

separatisti e abbia pertanto svolto un ruolo integrante, perché ha saputo soddisfare le esigenze di

tutela delle minoranze. 131

Nel 19simo e 20simo secolo ci sono sempre stati conflitti territoriali, che si sono estesi dalla prima e

seconda guerra mondiale fino agli anni settanta. Ma dalla fine del 20simo secolo lo Stato è stato

confrontato con una nuova ondata di regionalismo. 132

1.5.5.4 Il nuovo regionalismo

La regionalizzazione degli anni '60 e '70 è stata smorzata dalla crisi economica. Le regioni che sono

state costituite nel 1972 in Francia, hanno dovuto attendere fino al 1986 prima di poter eleggere i

propri organi. Gli sforzi per devoluzione in Scozia e Galles fallirono. In Italia, le regioni - ad

eccezione di quelle a statuto speciale - vennero costituite negli anni '70, anche se erano previste

dalla Costituzione dal 1948. Ma non appena sono stati istituti gli organi, lo Stato svuotò le loro

competenze con varie misure di coordinamento.133

In modo simile si sviluppò la situazione in Spagna, dove i movimenti linguistici e nazionalisti

fecero pressione a favore del federalismo. Ma lo Stato nel 1981 emanò una legge simile a quella

italiana in materia di armonizzazione, per ripristinare il potere centrale ("Ley Organica de

Armonización del Proceso Autonómico, LOAPA").134

Un nuovo risveglio del regionalismo si verificò in Europa negli anni '80 e '90 a causa dello sviluppo

economico e delle riforme costituzionali, della globalizzazione e, in particolare, tramite

l'integrazione europea. Keating (1998) avvertì però che non si poteva affatto parlare di un tramonto

131

Peterlini, O. (2000c, de) p 232- 233; (1997b, de) p 238-239. 132

Keating, M. (1998) p 15-16. 133

I più importanti: DPR 616/1977, G 400/1988. Peterlini, O. (2007a, de) p 14-15; Peterlini, O. (1997b, de) p 150-155. 134

Keating, M. (1998) p 16.



53

degli Stati dell'Europa occidentale. Gli Stati avevano ancora strumenti di notevole potenza e di

fondi.135

Naturalmente non si deve confrontare lo Stato con il mitico Stato onnipotente del passato. Il nuovo

Stato deve dividere il suo potere con attori nazionali, subnazionali e privati. Lo Stato ha subito un

forte cambiamento. Le sfere delle attività sociali, economiche e politiche si sono in gran parte

sciolte, ed esiste un divario tra la rappresentanza politica da parte dello Stato e le decisioni in reti

territoriali e sociali. Questo potrebbe influire non solo sull'efficienza del governo, ma anche avere

implicazioni per l'interazione democratica e sociale. In risposta a questo sviluppo si cercò di

ricostruire a tutti i livelli uno spazio pubblico di azione, che non doveva limitarsi solo al livello

dello Stato.136

L'integrazione europea ha fatto - come abbiamo visto - la sua parte. L'integrazione dei mercati

rischiava di ampliare le differenze economiche e di privare lo Stato dei suoi strumenti, con i quali

affrontava le disuguaglianze, come per esempio con le tariffe e i sussidi. L'Unione europea ha

portato a due effetti contraddittori nella relazione tra Stato e Regione: da un lato le regioni sono

state spogliate di alcuni poteri, perché la politica europea è stata dichiarata politica estera, anche se

si trattava di competenze regionali.137

Dall'altro lato c'è stata una reazione delle regioni, che

chiedevano di essere sentite e di essere coinvolte sempre più fortemente.

La politica regionale dell'Unione europea ha avuto inizio nel 1970 con un fondo di compensazione

tra gli Stati, è cresciuta negli anni '80, in particolare con i fondi strutturali, la spesa più grande

dell'UE, con circa un quarto del budget totale. La Commissione dell'UE ha inoltre insistito sul fatto

che il denaro confluisse direttamente alle regioni. Si è pertanto innescato un sistema di partenariato

tra regioni, lo Stato e la Commissione, che ha permesso un collegamento diretto tra le regioni e la

Commissione. Le regioni hanno così acquisito maggiore importanza. Alcuni Stati hanno addirittura

realizzato strutture regionali per adeguarsi alle norme dei fondi strutturali.138

1.5.5.5 L'autonomia delle regioni

L'istituzione delle regioni è stata accompagnata da uno spazio più o meno ampio di autonomia. In

precedenza l'autonomia regionale è stata vista come una questione bilaterale tra lo Stato e la

Regione. I rapporti sono ora più diversificati. L'UE ha istituito con la sua politica una relazione

triangolare. Le regioni, a loro volta tentano di influenzare la politica della UE, sia attraverso le loro

istituzioni che tramite le lobby interregionali e i partenariati presso la Commissione Europea.

135

Keating, M. (1998) p 16. 136

Keating, M. (1995), Keating, M. (1998) p 16. 137

Keating, M., Jones, B. (ed) (1985).



54

Una seconda pressione deriva dalla cooperazione transfrontaliera. Le regioni concludono accordi

con altre regioni per molte ragioni. Uno dei motivi principali è la cooperazione economica, come

per gli investimenti, il trasferimento tecnologico, l'esportazione ecc. Ci sono però anche ragioni

culturali, come per il riconoscimento e l'uso delle lingue minoritarie. Allo stesso modo determinano

la cooperazione fattori politici, per esempio per rafforzare la propria identità tramite relazioni con

l'estero o per rilanciare l'unità storica, come è il caso per l'Euregio tra le province di Trento,

Bolzano e il Land Tirol austriaco.139

La terza ragione per lo sviluppo delle regioni è da ricercare nel mercato. In un'economia aperta le

regioni dipendono dal mercato mondiale, sia per quanto riguarda gli investimenti che le vendite e le

risorse. Quanto maggiore è l'autonomia di una regione, tanto meno la Stato la protegge dalle

influenze del mercato. Le relazioni col mercato sono assai differenti tra le regioni.

Diverse sono anche le volontà e gli sforzi per stabilire un potere autonomo regionale. Le regioni

povere spesso preferiscono una centralizzazione, al fine di garantirsi l'accesso al governo centrale.

In Italia, per esempio, si aggiunge il fatto che esse dipendono da finanziamenti speciali dello Stato.

Hanno di conseguenza combattuto a lungo contro il federalismo fiscale finché non sono stati

deliberati fondi perequativi consistenti.140

Ma anche le regioni ricche che dominavano lo Stato in passato preferivano un sistema centralizzato.

Quelle regioni ricche, invece, che non avevano una corsia preferenziale verso il governo, come anni

fa il Veneto e la Lombardia, combattevano per l'espansione della loro autonomia.141

Sotto la

pressione della Lega e la necessità economica, i governatori regionali rafforzati nei loro poteri lo

fanno anche oggi, anche se essi fanno parte della maggioranza del governo centrale (come il Veneto

e la Lombardia).

1.5.5.6 Il potere regionale

La potenza di una regione può essere misurata - secondo Keating - nelle seguenti sette aree: 142

o presso le istituzioni: queste includono non solo le istituzioni politiche e amministrative, ma

anche quelle della società e dell'economia;

o nella capacità di plasmare la politica: alcune regioni hanno una capacità decisionale, che

costituisce un legittimo interesse regionale. Le regioni che non hanno questa capacità,

dipendono da altri centri decisionali;

138

Keating, M. (1998) p 17-18. A proposito del successo e l'efficacia della politica regionale e i finanziamenti europei

cfr. Bukowski, J./ Piattoni, S./ Smyrl, M. (ed) (2003), besonders Smith, A. ./ (2003), Piattoni, A./ Smyrl, M. (2003). 139


Peterlini, O. (2007a, de) p 61-78. 141

Peterlini, O. (2008b, de) p 258-259. 142

Keating, M. (1998) p 26-28.



55

o nelle competenze legislative: sono principalmente decisive le competenze esclusive. Le

competenze, invece, che sono divise tra governo centrale e regioni, come quelle della

legislazione concorrente, indeboliscono le regioni. Questo vale per la Francia e valeva fino alla

riforma costituzionale del 2001 anche per l'Italia. Da allora esistono ancora varie competenze

per le quali lo Stato definisce i principi fondamentali, ma anche molte competenze di

legislazione esclusiva, che in precedenza erano riservate alle sole regioni a statuto speciale;143

o nella capacità di integrazione: l'influenza di una regione dipende anche da come è in grado di

creare reti sociali e inserirsi e integrarsi strategicamente nella società. La presenza e

l'interazione con le parti sociali possono rafforzare tale integrazione;

o nei mezzi finanziari: per plasmare le politiche regionali, le regioni devono disporre delle risorse

necessarie a tali fini, ma anche della libertà di determinare il loro impiego;

o la competenza a riscuotere delle tasse, ovviamente, rafforza la libertà di una regione. In Italia, la

base per realizzare un nuovo federalismo fiscale è stata inclusa nella Costituzione riformata nel

2001 e dovrebbe essere attuata nell'arco dei prossimi anni;144

o nei rapporti tra i livelli di governo: in alcuni casi le regioni, nelle loro relazioni con il governo e

l'UE, si trovano in dipendenza, in altri casi possono influenzare la politica nazionale e la politica

europea;

o nelle relazioni con il mercato: per lo sviluppo regionale, che costituisce uno dei compiti

principali della regione, le relazioni di mercato sono significative. La regione non può

ovviamente controllare il mercato, ma creare condizioni particolari per l'inserimento nel

mercato nazionale, europeo e mondiale.

143

Peterlini, O. (2008b, de) p 224-230. 144

Cfr. Cap 5 Il nuovo federalismo fiscale, nonché Peterlini, O. (2007a, de) p 58-78.



56

1.6 Il federalismo

1.6.1 Cosa significa federalismo?

La parola federalismo deriva dal latino “foedus” (unione) e significa “una configurazione della

società o del corpo dello Stato che nell‟unità fa coesistere una molteplicità di federazioni

indipendenti ed articolate o singoli Stati” (Der Große Brockhaus).145

Il termine può essere

utilizzato in tre modi diversi: 146

- in senso generico definisce un‟unione politica tra una molteplicità di comunità territoriali;

- in senso più stretto e tecnico esso definisce il principio che costituisce la base per i moderni

Stati federali;

- definisce inoltre le dottrine e i movimenti politici che si ispirano al federalismo (...) (Grande

Dizionario Enciclopedico UTET).147

Il federalismo come principio di configurazione di una società in senso generale vuol dire che allo

Stato vengono attribuite solo delle competenze regolamentari e di ordinamento di carattere

sussidiario: “Si tratta quindi di una riserva normativa a favore delle entità e unità sociali minori

strutturate all‟interno dello Stato stesso (...).” Si aspira a ottenere una divisione del potere e una

struttura dello Stato “che parta dalle comunità più piccole per arrivare allo Stato nella sua totalità

fino a raggiungere le forme di cooperazione sovranazionali” (Herders Staatslexikon). 148

Il federalismo come principio di organizzazione politica vuol dire che “degli elementi più o meno

indipendenti si uniscono per formare una totalità ad essi preposta” (Herder):

a. Nella Confederazione di Stati (Staatenbund) o nella federazione (Staatenverbindungen) i singoli

Stati mantengono la loro sovranità e svolgono mansioni collettive con organi comuni.149

Essi si

uniscono in un contratto giuridico di carattere internazionale e sono disciplinati dal diritto delle

comunità internazionali (ius gentium). 150

Di regola organizzano insieme la loro rappresentanza

e la difesa della confederazione verso l‟esterno. Per quanto riguarda gli affari interni, gli Stati

della confederazione rimangono autonomi e hanno diritto di uscirne. (Sturm/ Zimmermann-

145

Der Große Brockhaus (1983), volume 7, p 151-152. 146

Questo capitolo fa riferimento a: Peterlini, O. (1996 a), 1. edizione, nonché: Peterlini, O. (2008 c). 147

Grande Dizionario Enciclopedico UTET (1984), volume 2, p 622. 148

Staatslexikon (1985-1993), volume 2, p 631-638. 149

Staatslexikon (1985-1993), volume 2, p 631 – 638. 150

Cfr. De Vergottini, G. (1998) p 30, che elenca una serie di federazioni.



57

Steinhart).151

b. Nel caso di Stato federale (“Bundesstaat”) si tratta invece di un‟unione di Stati membri (Stati,

Länder, Cantoni, Regioni ecc.) nel quadro di una Costituzione comune. Nel federalismo vale, a

differenza della federazione, il principio che il diritto federale prevale a quello territoriale

(Bundesrecht bricht Landesrecht), ma deve comunque essere rispettata la formazione della

volontà dei propri membri.152

I singoli elementi territoriali conservano solo una parziale

indipendenza. Le mansioni sono divise tra l'unione e i singoli elementi e ambedue devono

cooperare nel loro svolgimento. 153

Il principio dell‟unità dello Stato si concilia con quello

dell‟autonomia degli enti territoriali. 154

Il termine opposto al federalismo è l'unitarismo in cui “il potere dello Stato è unitario, verticale non

suddiviso e con un‟organizzazione centrale” (Herder). 155

1.6.2 I pro e contro del federalismo

I vantaggi del federalismo sono i seguenti: 156

o dal punto di vista etico per la concretizzazione del principio di sussidiarietà: questo principio

ha origini dalla dottrina sociale cristiana e vuole raggiungere la capacità massima della

responsabilità propria dell‟individuo e delle unità minori, dalla famiglia verso l‟alto. Ai livelli

superiori deve essere solamente affidato ciò che il livello inferiore non riesce a raggiungere e

sviluppare nel modo più efficiente.157

o per la risoluzione di conflitti etnici e sociali: attraverso l‟istituzione di unità federali, gruppi

sociali ed etnici regionali possono godere di una propria autonomia. 158

I raggruppamenti

diversificati a carattere etnico - culturale, linguistico e confessionale sono di regola più propensi

verso un‟unità statale quando si fa fronte alle loro differenziazioni con un‟organizzazione statale

di tipo federale. In questo modo viene ridotta la loro potenziale forza esplosiva, producendo

151

Sturm, R./ Zimmermann-Steinhart, P. (2005) p 14. Cfr. anche De Vergottini, G. (1998) p 30-36. 152

Sturm, R./ Zimmermann-Steinhart, P. (2005) p 14. 153

Sul federalismo, particolarmente in Italia e in Europa cfr. tra altri: Palermo, F./ Hrbek, R./ Zwilling, C./ Alber, E.

(ed) (2007), Virzì, C. (2006), Sturm, R./ Zimmermann-Steinhart, P. (2005, Bifulco, R. (2004), Piazzolo, M./ Weber, J.

(ed) (2004), Groppi, T. (2004), Chiappetti, A. (2004), Baldi, B. (2003), Viviani Schlein, M.P./ Bulzi, E./ Panzeri, L. (ed)

(2003), Truini, A. (2003), Benz, A. (2003) (1985), D'Atena, A. (2001), Tarr, G.A. (2001), Vassallo, S. (2001), Miglio,

G./ Barbera, A. (1997), Pace, A. (ED) (1997), Pasquino, G. (1996), Pizzetti, F. (1996), Bassani, L.M./ Stewart, W./

Vitale, A. (1995), Cozzola, G. (1995), Danese, A. (1995), Gatto, L. (1995), Petraccone, C. (1995), Cressati, C. (1994),

Vicentini, A., Anselmi, G. (1994), Knipping, F. (ed) (1994), Bognetti, G. (1994) (1991), De Vergottini, G. (1990),

Staatslexikon (1985-1993), Kolumne 2, p 631 – 638, Scharpf, F.W./ Reissert, B./ Schnabel, F. (1976), Weber, K. (1980). 154

De Vergottini, G. (1998) p 38-44. 155


Staatslexikon (1985-1993), volume 2, p 631-638. 157

Sturm, R./ Zimmermann-Steinhart, P. (2005) p 15.



58

addirittura una vera e propria “spinta unitaria” nelle minoranze.159

Questa è una delle tesi di

questo lavoro che deve essere esaminata prendendo come esempio la minoranza Sudtirolese,

o creazione di unità amministrative locali adiacenti: questa è necessaria, per Stati con superfici

vaste come l‟America o l‟Australia160

e forma comunque anche in piccoli spazi,

un‟amministrazione vicina ai cittadini.161

Il federalismo migliora in questo modo le possibilità

di partecipazione democratica, in quanto vengono create aree di vita più gestibili e funzionali.

“La politica si avvicina di più ai cittadini, diventa più trasparente, si può controllare e può

essere esercitata in modo migliore.”162

Il federalismo offre ai cittadini ulteriore partecipazione a

livello politico, 163

o come garanzia democratica: oltre la suddivisione dei poteri in modo orizzontale tra l‟esecutivo,

il legislativo e la magistratura, si crea una suddivisione verticale tra i vari livelli di governo. 164

Il federalismo può rappresentare un elemento rafforzativo nel bilanciamento dei poteri

istituzionali e un freno all‟eccesso di potere: verticalmente con l'esistenza di diversi centri

decisionali nello Stato federale e nelle Regioni, orizzontalmente con la partecipazione delle

Regioni alla formazione della volontà dello Stato intero,165

o per promozione della competitività: gli spazi strutturali molteplici e diversi creano “dei centri

competitivi politici, economici, culturali che favoriscono la concorrenza”. La capacità del

sistema totale di elaborare i conflitti aumenta con la caratteristica specifica della politica

federale.166

La concorrenza può scatenare anche un concorso innovativo tra gli Stati. In America

è una cosa ovvia, che Stati membri diventino laboratori dove vengono effettuati coraggiosi

esperimenti politici di carattere sociale ed economico, senza però mettere in pericolo il resto del

Paese, 167

o per la promozione economica: questo vantaggio si fonda sull‟ipotesi che il federalismo con le

sue strutture decisionali decentrate possa promuovere in modo più efficiente lo sviluppo

economico regionale.168

158


Staatslexikon (1985-1993) volume 2, p 631 – 638 160


Sul federalismo negli Stati Uniti cfr. tra altri: Pierini, A. (2003). 162

Staatslexikon (1985-1993) volume 2, p 631 – 638 163





Tarr, G.A. (2001) p 40. 168




59

Gli svantaggi del federalismo - secondo l‟Herders Staatslexikon, sono i seguenti e rappresentano

anche il “prezzo” da pagare per la complessa struttura federale:169

o pericoli per la capacità di azione dello Stato;

o incremento di forze centrifughe;

o lentezza e perdita di attrito nella formazione della volontà politica;

o i costi di tale organizzazione dello Stato.170

Ma un‟analoga critica è ugualmente possibile anche per la democrazia pluralistica e parlamentare,

che anch'essa non è una forma di Stato semplice, in quanto la sua efficacia presuppone una

complessità. “Le obiezioni antifederali spesso sono simili alle argomentazioni contro la

democrazia parlamentare.” 171

Nella critica contro il federalismo non viene, di fatto, criticato solo

il federalismo di per sé, bensì più ampiamente anche la sua carente e corretta trasposizione.

Approfondiremo questo aspetto della corretta applicazione nel capitolo 1.6.4: “In che misura sono

federali gli Stati federali?”

1.6.3 Tipi di federalismo

Il federalismo si lascia classificare secondo diversi principi, di modo che emergono diverse

tipologie. La configurazione del federalismo può variare in modo rilevante nei rispettivi contesti

nazionali. Dipende dall‟impronta storica e istituzionale (la cosiddetta dipendenza di percorso) e dai

bisogni delle rispettive società.172

Le seguenti classificazioni si articolano secondo i diversi principi

o obiettivi:

1.6.3.1 Secondo lo scopo: differenziazione o concordanza

Le rispettive situazioni di partenza si possono contraddistinguere in modo generale tra quelle che si

orientano alla differenziazione sociale e quelli che si regolano alla concordanza sociale.173

Federalismo differenziato a scopo di differenziazione:

La differenziazione è necessaria quando ci sono forze centrifughe forti, che devono essere tenute

unite. Come esempio Sturm e Zimmermann-Steinhart riportano le diverse circostanze linguistiche

del Belgio, Svizzera e Canada. Si tratta di accordare il più possibile, ai rispettivi Stati membri, le

possibilità di differenziazione per sostenere l‟integrazione di identità religiose e linguistiche.

169

Staatslexikon (1985-1993), volume 2, p 631 – 638 170

Argomenti contro il federalismo, cfr. tra altri Fisichella, D. (2004). 171

Oberreuther, H. (1985-1993) in: Staatslexikon. 172

Sturm, R./ Zimmermann-Steinhart, P. (2005) p 20-23.



60

L‟Italia con i suoi Statuti di autonomia non rientra precisamente nelle categorie degli Stati federali,

ma le Autonomie furono concesse per gli stessi motivi. Sull‟esempio del Trentino-Alto Adige

questo verrà visualizzato più da vicino.

Federalismo omogeneo a scopo di riunificazione:

Il federalismo omogeneo funge in questo caso da ripartitore di poteri tra la federazione e gli Stati

membri. La società è omogenea, senza evidenti differenze regionali. Esempi di questo tipo di

federalismo sono la Repubblica federale tedesca prima dell‟unificazione e l‟Austria.174

Chi vuole

provare dal vivo la differenza tra federalismo omogeneo e differenziato, dovrebbe – come

suggerisce Peter Pernthaler – varcare il passo del Brennero. La Regione federale austriaca

“Bundesland Tirol”, fa parte di uno Stato federale rigido, omogeneo e centralistico, mentre la

Provincia autonoma di Bolzano/Südtirol è una specialità nella specialità („Spezialität in der

Spezialität“) nel sistema costituzionale italiano.175

1.6.3.2 Secondo la sua configurazione similare o asimmetrica

1.6.3.3 Federalismo simmetrico:

Quando a tutti gli Stati membri vengono attribuite competenze uguali e tutti vengono trattati in

maniera uguale, si parla di federalismo simmetrico. La Costituzione prevede degli Stati federali o

altre forme di Stati membri che, come teoricamente in Austria e in Germania, devono essere dotati

in linea di principio tutti in maniera uguale.

E comunque è difficilmente concepibile che esista un ordinamento giuridico strutturato nel quale

non esistano elementi asimmetrici, né di tipo giuridico né di fatto.176

In tutti i sistemi federali o

decentrati si lasciano appurare differenze economiche sociali o etnico culturale. Ma anche la

posizione giuridica costituzionale si differenzia, almeno sotto alcuni aspetti, quasi dappertutto l‟una

dall‟altra. 177

173

Benz, A. (2003) p 1-33. 174

Sturm, R./ Zimmermann-Steinhart, P. (2005) p 20-21. 175

Pernthaler, P. (2007) p 22. 176

Per la distinzione tra asimmetria politica e giuridica cfr. Watts, R. (1999). p 63 seg. . 177

Palermo, F. (2007a) p 9.



61

Federalismo asimmetrico:

Quando esistono competenze differenti, e quindi certi Stati membri godono di più o di altre

competenze rispetto agli altri, parliamo di federalismo asimmetrico. 178

Costituiscono un esempio

per ragioni storiche le Regioni in Spagna, quali la Catalonia, la Galizia e i Paesi Baschi che hanno

competenze più evidenti e ampie delle altre comunità autonome. Pure l‟Italia vanta un federalismo

(fintanto che si può parlare di federalismo) asimmetrico, che si evidenzia nel rapporto tra le Regioni

con statuto speciale e quelle a statuto ordinario. In questo studio vorremmo anche analizzare, fino a

che punto l‟Italia, con lo sviluppo in senso federale si sia avvicinata a una forma più simmetrica.

Il concetto di asimmetria può fare ulteriormente riferimento, oltre alle competenze corredate, anche

al concetto di valori all‟interno degli Stati membri.179

Palermo deplora la circostanza che le teorie, finora, abbiano usato quale parametro per l‟asimmetria

unicamente le competenze in ambito legislativo, mentre altri importanti fattori differenziali

verrebbero tralasciati. Solo di recente lo sviluppo del federalismo, verificatosi attraverso la

devolution, che segue a paradigmi storici, culturali e costituzionali, ha ampliato questa visuale

ristretta. Per questo motivo si rende necessario procedere nella distinzione tra ordinamento

asimmetrico e simmetrico in base ad aspetti quantitativi e non qualitativi, analogamente alla

differenza tra regionalismo e federalismo. 180

Anche l‟aspetto finanziario e la rappresentanza

tramite una Camera della Regione dovranno essere prese in considerazione. 181

1.6.3.4 Secondo la forma di collaborazione interna statale:

Federalismo duale

Manifestazione del federalismo duale sono le istituzioni parallele al piano della federazione (Bund)

e dei Paesi membri (i Länder o le Regioni) e una precisa divisione dei compiti tra i due livelli di

governo, la federazione e i Länder. Ogni livello politico assume determinati incarichi, che dovrà

svolgere senza intrusione da parte degli altri livelli. Il federalismo duale si basa sul concetto

fondamentale della molteplicità e della concorrenza. Troviamo un approccio di federalismo duale

nella Svizzera e negli Stati Uniti e sempre dove il rispettivo ordinamento federale privilegia lo

sviluppo nella sua pluralità regionale, sociale e politica.

178

Cfr. tra altri Pernthaler, P. (1997). 179

Cfr. Tarlton, C.E. (1965) p 861-874. 180

Watts, R. (1999) p 63 e seg.



62

Federalismo cooperativo:

Al centro c‟è la collaborazione tra Stato federato e territori. Non è determinante la pluralità, bensì

l‟aumento dell‟efficienza attraverso accordi e processi negoziati. La collaborazione può avvenire tra

gli stessi Stati membri oppure tramite la partecipazione di questi alla legiferazione dello Stato

federale. Un esempio è la Repubblica Federale della Germania. La Costituzione della Repubblica

federale non si è mai orientata all‟evidente divisione dei compiti tra Stato Federale e i territori

oppure alle priorità delle molteplici diversità regionali. È ancorato nella Costituzione il pensiero di

cooperazione. L‟elemento essenziale è la fedeltà allo Stato federale (Bundestreue), in virtù della

quale sia lo Stato federale che gli Stati membri sono vincolati a una collaborazione.

Intreccio politico:

Sturm e Zimmermann-Steinhart tuttavia criticano il federalismo cooperativo germanico, in quanto

questo si muoverebbe sempre più verso un intreccio politico. Un tale intreccio renderebbe il

processo decisionale difficile e inefficiente, come per esempio avviene per la politica di bilancio

che necessita di un consenso comune.182

Secondo Fritz W. Scharpf questo intreccio politico è a

stento riformabile, definendolo quindi una “trappola” (Politikverflechtungsfalle).183

Il marchio

distintivo dell‟intreccio è il Consiglio federale (Bundesrat o comunque una Camera delle Regioni),

attraverso il quale gli Stati membri cooperano nella politica federale.

Unitarismo federale:

L‟unitarismo federale (Bündische Unitarismus) consiste in un ruolo dominante del livello federale,

cioè della federazione (Bund) nel federalismo, legato a un‟autonomia territoriale, la quale si deve

però lasciare misurare continuamente con i criteri di efficienza per la comunità. Caratteristico per

l‟unitarismo federale è il ricorso alla “salvaguardia dell‟unità giuridica ed economica” e

„l‟unitarietà delle condizioni di vita“, alla quale si è fatto a volte riferimento anche nel modello

cooperativo germanico.

Federalismo concorrenziale:

L‟idea base del federalismo concorrenziale è quella di utilizzare la molteplicità, per esplicare un

concorso innovativo tra i territori. Al giorno d‟oggi il federalismo concorrenziale viene visto come

un‟alternativa alla “sclerosi dell‟intreccio politico“ (Sturm und Zimmermann-Steinhart).184

Per

181

Palermo, F. (2007a) p 11. 182


Scharpf, F.W. (1988) p 72. Cfr. anche Scharpf, F.W./ Reissert, B./ Schnabel, F. (1976). 184




63

questa ragione, il federalismo concorrenziale, deve stimolare nel federalismo fiscale la concorrenza

tra gli Stati membri affinché si creino condizioni migliori in un territorio e ci sia lo stimolo per la

colonizzazione di imprese e cittadini con un conseguente abbassamento del gettito fiscale.185

1.6.3.5 Secondo il tipo di potere, amministrativo o legislativo

In verità, nel federalismo anche il potere legislativo, dovrebbe essere suddiviso tra i diversi livelli di

governo, e non solo il potere amministrativo. Se le Regioni (in questo caso, infatti, non si può

parlare di Stati membri) detengono solo poteri amministrative non si tratta di federalismo ma di

regionalismo. Per evidenziare però la differenza, vogliamo classificare il federalismo e

rispettivamente il regionalismo anche secondo i poteri degli Stati membri, distinguendo i seguenti

tipi:

regionalismo amministrativo:

gli Stati membri non spetta nessun potere legislativo, bensì solamente un‟autonomia

amministrativa. Per questo motivo si parla di amministrazione regionale e non federale,

federalismo legislativo:

gli Stati membri dispongono di un organo legislativo e possono nel quadro della loro competenza

emettere leggi.

1.6.4 In che misura sono federali gli Stati federali?

Molti Stati nel mondo e diversi in Europa si definiscono Stati federali ovvero Bundesstaaten.186

Giuliano Martignetti nel Grande Dizionario Enciclopedico UTET elenca tutta una serie di Stati di

questo tipo, ma aggiunge poi: “Occorre dire che la maggior parte delle federazioni sopra

enumerate possono dirsi tali solo in senso giuridico-formale, essendo più simili, in effetti, al tipo

dello Stato unitario”.187

Tra gli attuali membri dell‟UE gli Stati che rientrano a pieno titolo nella

categoria degli Stati federali tipici sono senza dubbio la Germania e l‟Austria. Il Belgio è passato

pure, dopo la regionalizzazione, alla federalizzazione. Altri Stati invece come l‟Italia, la Francia, la

Spagna e la Gran Bretagna hanno solamente realizzato la regionalizzazione, come sottolinea

185

Cfr. cap 5.6 Conclusioni politico-economiche sul federalismo fiscale. 186

Per un‟analisi degli Stati europei cfr. Caciagli, M. (2006) p 49-74. 187

Martignetti, G. (1984).



64

Caciagli.188

Gli Stati ancora unitari stanno cercando tutti di percorrere la strada del decentramento o

della devoluzione. 189

1.6.4.1 La Germania

La Germania vanta una lunga tradizione di federalismo che risale addirittura al Medio Evo. Lo si

può riconoscere dall‟istituzione del Bundesrat (Consiglio Federale), che è una Camera

rappresentativa dei Länder, ossia delle Regioni tedesche, nonché nelle forme istituzionali che lo

precedevano. Questo federalismo esecutivo o associativo (Verbundföderalismus) tedesco in fin dei

conti era il risultato di un compromesso di potere tra il Regno e i potenti Principi regionali del

Medio Evo (molto simile al parlamentarismo inglese).

Una vera Camera delle Regioni (Länderkammer) esisteva già nel diciassettesimo secolo, quando nel

1667 venne convocato il Reichstag, quale conferenza dei rappresentanti degli Stati del Regno

(Reichsstände), che divenne una istituzione legislativa permanente. Più tardi, dal Congresso dei

Delegati (Gesandtenkongress) di Regensburg nacque nella Federazione tedesca (Deutschen Bund)

la Bundesversammlung (Assemblea federale) di Francoforte al Meno.190

I 35 Stati della

restaurazione del 1815 si collegarono in una federazione di Stati, uno Staatenbund, che non era un

Bundesstaat (Stato federale) ma un accordo fra i principi, ognuno mantenendo la propria

autonomia.191

Contro questa autonomia si rivolse la rivoluzione del 1848, che dal punto di vista costituzionale

rappresenta una svolta, anche se alla fine fallì: la Costituzione della Paulskirche (varata dalla

Frankfurter Nationalversammlung riunitasi nella Chiesa di San Paolo dal 1848 al 1849), era

improntata dall‟ala nazionale e centralistica dei Liberali, e creò un livello federale (centrale)

rafforzato. L‟autonomia dei Länder viceversa venne tagliata. Questa cosiddetta Reichsverfassung

del 1849 segna l‟inizio dello sviluppo verso lo Stato federale (Bundesstaat) di carattere piuttosto

unitario.192

Divenne invece uno Stato federale, un Bundesstaat con un Bundesrat (Consiglio federale) – almeno

sulla carta, l‟impero nato a Versailles nel 1871.193

Dopo la Prima Guerra mondiale, nella

Repubblica di Weimar l‟architettura rimase, anche se con limitazioni, federale, cosicché i

precedenti Stati furono battezzati Länder. I rappresentanti dei Länder si incontrarono nel Reichsrat

(Consiglio del Regno). Il federalismo di Weimar secondo Albert Funk era però un federalismo

188

Caciagli, M. (2006) p 21. 189

Cfr. Caciagli, M. (2006) p 57-69. 190

Funk, A. (2009). 191

Caciagli, M. (2006) p 49-54. Riguardo al federalismo in Germania cfr. anche: Laufer, H./ Münch, U. (1998). 192

Funk, A. (2009).



65

infortunato (missglückt) o fallito, perché concedeva troppo poco spazio di azione al livello di

governo regionale (dei Länder), nonostante che questo livello fosse più stabile di quello del

Regno.194

Il regime nazista era improntato dalla sua dottrina centralistica. Dopo la Seconda Guerra furono le

potenze vincitrici a imporre il federalismo per impedire la rinascita di uno Stato tedesco troppo

forte. 195

Il Bundesrat, il Consiglio federale (dei Länder) doveva fungere da contrappeso alle

tendenze centralistiche.196

La Costituzione tedesca, chiamata Grundgesetz (GG) venne deliberata l‟8

maggio del 1949 dal Consiglio Parlamentare (Parlamentarischen Rat), i cui membri furono eletti

dai Parlamenti dei Länder, e fu poi approvata dalle Forze Alleate.197

In Germania l‟assetto federale è considerato un sistema di governo che rafforza la separazione dei

poteri in senso verticale. Non si tratta di un federalismo etnico o basato su differenze geografiche

storiche o culturali, ma di una architettura istituzionale, come lo definisce Caciagli.198

Ma addirittura in Germania lamentarono non solo Roland Baader già nel 1993 (nel suo libro “Die

Eurokatastrophe”),199

ma sempre più anche i rappresentanti dei Länder la diminuzione delle loro

competenze a favore dello Stato federale centrale.200

“In linea di massima vale la completa

competenza dei Länder”, scrive Gerhard Habermann (già nel 1992), “ma in realtà negli ultimi

decenni - in particolare per quanto riguarda la legislazione concorrente - si è verificata un‟ampia

espropriazione politica delle competenze dei Länder.”

Il postulato apparentemente risultante dal principio fondamentale di uguaglianza della “equivalenza

delle condizioni di vita” avrebbe portato a una vera “orgia nella privazione dei diritti politici dei

Bundesländer”.201

“Nonostante tutto ciò la Germania è ancora strutturata in modo più federale

rispetto a quasi tutti i partner della CE ”, anche se – così critica Baader - si assiste a un

trasferimento permanente di diritti sovrani alla CE con una semplice legge federale senza il

consenso della rappresentanza dei Länder.

Per effetto delle limitazioni delle competenze territoriali, Sturm e Zimmermann-Steinhart. (2001)

notano che, in pratica, nella Repubblica federale prevale il principio della solidarietà nei confronti

di quello della sussidiarietà. In questo modo vennero sempre più limitati i compiti e le dotazioni dei

193

Caciagli, M. (2006) p 49-54. 194

Funk, A. (2009). 195

Caciagli, M. (2006) p 49-54. 196

Funk, A. (2009). 197

Deutscher Bundestag, http://www.bundestag.de/dokumente/rechtsgrundlagen/grundgesetz/index.html, scaricato il

8.7.2010. 198

Caciagli, M. (2006) p 50-51. 199

Baader, R. (1993) p 126-128. 200

Sul federalismo in Germania cfr. Traf altri: Leonardi, V. (2003), Sturm, R. (2001).



66

territori con competenze proprie a favore della salvaguardia o dell‟acquisizione. „condizioni di vita

unitarie“. I Länder in parte erano colpevoli anche loro di questo sviluppo. Avevano messo in conto

la perdita di competenze a favore di vantaggi materiali e diritti di interlocuzione dei loro Governi

regionali nella politica federale (nel Bundesrat o Consiglio federale). Dalla fine degli anni 80, in

particolare però dalla fine degli anni 90, si riconosce un cambio di pensiero dei Länder. La caduta

del muro e l‟unità delle due Germanie hanno messo in diretta concorrenza i territori con le altre

Regioni europee sul mercato interno. Specialmente i Länder forti finanziariamente esigono più

concorrenza tra di loro.202

Nella Repubblica federale tedesca, il federalismo nella sua attuale espressione, è esposto a una

crescente critica che non riguarda però un‟abolizione, anche se viene sporadicamente fatta richiesta

da parte di rappresentanti dell‟industria per motivi di efficienza. La critica riguarda piuttosto

l‟intreccio politico, intreccio che porterebbe a far sì che i problemi potrebbero essere risolti

solamente in accordo tra il livello federale centrale e quello dei Länder. Questo porterebbe a

problemi di efficienza. Anche il bilancio della Federazione (Stato intero), cioè del Bund, e quelli dei

Länder sono così incastrati tra di loro, che dipendono l‟uno dall‟altro. La critica non riguarda quindi

il federalismo di per sé, bensì essenzialmente la sua fattispecie, che rischia di perdere le sue

caratteristiche essenziali.203

Nel frattempo la Germania ha vissuto due ulteriori dibattiti federali che nel 2006 e nel 2009 hanno

portato alle conseguenti riforme costituzionali del Grundgesetz (GG) della Bundesrepublik

Deutschland. In queste riforme si può constatare un rinforzamento dei Länder, anche grazie al ruolo

importante che l‟UE assegna alle Regioni europee, come già nel 2006 prevedeva giustamente

Caciagli. I Länder hanno sfruttato in pieno questo nuovo spazio anche nelle loro attività

internazionali.204

In questo contesto si rafforzò anche l‟influenza dei governi rispetto ai parlamenti. Hans-Jürgen

Papier si riferisce sia al livello interno statale che a quello europeo. Il Bundesrat (Consiglio

federale) in Germania è composto, come si sa, dai membri dei governi regionali dei Länder. E il

Consiglio europeo, come autorità centrale legislativa dell'Unione europea è composto da

rappresentanti degli Stati membri a livello ministeriale. Così accade che sia nel Consiglio federale

tedesco che nel Consiglio dell'Unione europea sono i rappresentanti dei governi a negoziare e

201

Baader, R. (1993) p 126-127. 202



Caciagli, M. (2006) p 53-54.



67

decidere per una moltitudini di stati, invece dei parlamenti - si parla di cooperazione interstatale e

inter-governativa. Hans-Jürgen Papier lo definisce un federalismo esecutivo.205

La prima riforma federale in Germania

Sia il federalismo che il parlamentarismo verranno rafforzati, se ai livelli di minori dimensioni e ai

loro parlamenti saranno nuovamente concesse più competenze originarie o primarie. Di

conseguenza, il cuore della riforma del federalismo in Germania, puntava a ristrutturare e districare

le competenze legislative, con l'obiettivo di estendere le competenze legislative dei Länder. 206

Questa prima delle due recenti riforme venne approvata dalla Camera dei deputati (Bundestag) il 30

giugno 2006 e una settimana dopo, il 7 luglio 2006, dal Consiglio federale (Bundesrat), che già

precedentemente aveva mostrato il suo gradimento. Le critiche espresse dai rappresentanti

dell‟unitarietà era inevitabile. La riorganizzazione del rapporto tra governo federale e Länder

danneggerà la governabilità del processo politico, critica Michael Jäger. Il "federalismo

competitivo" porrebbe i “Länder” uno contro l'altro, in modo che i più forti diventeranno ancora più

forti e i deboli ancora più deboli, polemizza Jäger.207

Per i comuni un risultato significativo fu quello di eliminare il diritto del governo federale, ad

interferire direttamente (attraverso uno strumento d‟intervento chiamato Aufgabendurchgriff) negli

affari del livello comunale.208

I governatori dei Länder invece rafforzarono la loro influenza sulla politica della Repubblica

federale, “come non poteva avvenire più fortemente”, critica Jutta Roitsch.209

Ma ancora più

incisivo fu il capovolgimento del principio fino allora valido, che la legge federale rompe e cioè

prevale sulla legge regionale. I governatori imposero l‟inversione, e non su qualche tema

marginale come la caccia, ma in settori che incidono profondamente nella vita quotidiana. Il diritto

regionale si applica in futuro sulla retribuzione dei funzionari pubblici, dai giudici fino agli

insegnanti, sul diritto ambientale, l‟esecuzione penale, l'orario di chiusura dei negozi e il diritto alla

residenza.210

Molto positivo invece il giudizio del governo federale: la riforma federale è la più grande riforma

costituzionale dopo la promulgazione della costituzione del 1949. La grande coalizione ha così

realizzato un fondamentale programma di riforme: la cooperazione tra il Bund (governo federale) e i

Länder diventerebbe più efficiente. Con la ristrutturazione le responsabilità sono più trasparenti. La

205

Papier, H.J. (2009). 206

Papier, H.J. (2009). 207

Jäger, M. (2006). 208

Cfr. art 84 e 85 GG. 209

Roitsch, J. (2006).



68

Germania diventa sempre più efficiente, per poter meglio resistere alla concorrenza

internazionale.211

La seconda riforma federale in Germania

Un risultato importante della seconda riforma federale in Germania è la separazione della

legislazione federale da quella regionale, che ha districato l‟interconnessione tra i livelli: il numero

delle leggi federali, che richiedono l'approvazione del Bundesrat è diminuito. La media precedente

era del 53 percento, dopo la riforma del 40 percento. Il minore impatto del Consiglio federale e cioè

del Bundesrat dovrebbe rendere il governo federale più efficiente. Come contropartita i Länder

ricevettero una maggiore sovranità. Con le due recenti riforme in Germania i Länder divennero

competenti tra altro per il diritto degli impiegati pubblici, il diritto esecutivo penale, il diritto alla

residenza, per la chiusura dei negozi e degli esercizi pubblici. Inoltre, i Länder ottennero il diritto di

derogare da norme federali. Cosi i Länder possono allontanarsi dalla linea governativa federale nel

campo dell'istruzione e della legislazione ambientale. 212

Le riforme però ridussero il grado di interdipendenza solo in parte, critica Albert Funk. Sarebbe

pertanto da aspettarsi tra breve un prossimo giro di riforme. La storia del federalismo in Germania è

tradizionalmente anche la storia delle sue riforme, perché si rende necessario continuamente

adattare il federalismo alle nuove situazioni.213

La seconda riforma federale in Germania vieta ai Länder in futuro di contrarre nuovi debiti. Come

capo della commissione per la seconda riforma federale, Günther Oettinger (CDU), e il primo

ministro del Baden- Württemberg, Peter Struck, allora capo del gruppo parlamentare del SPD,

confermarono essenzialmente le relazioni finanziarie esistenti tra il governo federale e i Länder e il

patto di solidarietà per i nuovi Länder. Deliberarono però nuovamente il freno all'indebitamento.214

Rolf Peffekoven critica però che i Länder non possono gestire le loro entrate (se non in minima

parte) in modo autonomo. Le loro spese sono oggi definite in gran parte dal governo federale, i

Länder non hanno alcuna autonomia fiscale. Ciò può portare a difficoltà di finanziamento che molti

governi nel passato risolvevano ricorrendo a prestiti, ora non più possibili. Se questo freno

all'indebitamento interdice il ricorso all‟indebitamento, i Länder non possono fare altro che

decurtare le spese che rientrano nella loro autonomia, come per esempio quelle sugli investimenti.

210

Roitsch, J. (2006). 211

Deutsche Bunderegierung, l‟ 1.9.2006. 212

Papier, H.J. (2009). 213

Funk, A. (2009). 214

Wenk, K. (2009).



69

Dal punto di vista della crescita questo non sarebbe saggio, lamenta Peffekoven. Un divieto di

indebitamento dovrebbe essere pertanto accompagnato da una autonomia fiscale.215

La seconda riforma federale ha però lasciato insoddisfatta la domanda per una maggiore autonomia

finanziaria dei Länder, lamenta Hans-Jürgen Papier. La normativa finanziaria federale sarebbe

invece ancora sempre impregnata dall‟idea della perequazione solidale tra le differenti capacità

finanziarie dei Länder. Come esempi Papier cita la sostanziale mancanza di vere competenze

proprie dei Länder in materia fiscale, nonchè la possibilità del governo federale di assegnare ai

Länder meno efficienti contributi integrativi (art. 107 comma 2 GG). La perequazione prevista dalla

costituzione finanziaria ha effetti appiananti. L‟economia di bilancio dei Länder rimarrebbe

pertanto parzialmente senza conseguenze.216

La riforma del potere legislativo e finanziario, nonché il rafforzamento della sovranità dei Länder

avranno un vero senso soltanto, se esistono Länder possibilmente di stessa robustezza, che

comunque abbiano l‟autosufficienza di sopravvivere, e che siano in grado di fare effettivo uso di

questo rafforzamento della loro posizione costituzionale. Poiché gli stati federali in Germania (i

Länder) in verità però presentano dimensioni e forze economiche di significativa differenza, si

discute ora la questione di una riorganizzazione dei Länder .217

1.6.4.2 L‟Austria

Dopo la fine della Prima Guerra mondiale e il crollo dell‟Impero asburgico l‟Austria nacque nel

1920 come Stato federale (Bundesstaat). La Costituzione fu approvata nel 1920 dall‟Assemblea

costituente, la Konstituierende Nationalversammlung.218

A differenza di quelli tedeschi, la maggior

parte dei Länder austriaci costituiti nel 1920 ha origini antiche, risalenti addirittura al medioevo.

Caciagli ricorda giustamente la Carinzia e la Stiria, il Vorarlberg e il Tirolo, la cui storia millenaria

sarà brevemente riassunta anche in questo saggio.219

Lo Stato federale austriaco si è impegnato nella sua concezione di base verso un modello federale

classico. I nuovi Stati membri (che in Italia sarebbero le Regioni) formano, in base alla

Costituzione,220

lo Stato e hanno gli stessi diritti e doveri. Peter Bußjäger definisce lo Stato

215

Peffekoven, R. (2009). 216

Papier, H.J. (2009). 217

Papier, H.J. (2009). 218

Österreichische Bundesverfassung, cfr. 8.1.3 Fonti giuridiche. 219 Cfr. 2.3 Storia e ancoraggio internazionale dell'autonomia del Trentino Alto Adige. 220

Costituzione austriaca, Österreichische Bundesverfassung, art.2, cfr. 8.1.3 Fonti giuridiche.



70

austriaco come uno Stato concepito in maniera centralista. 221

Anche Peter Pernthaler definisce

l‟Austria come uno " Stato federale, rigido, omogeneo e centralizzato." 222

Tuttavia, rispetto agli altri Paesi europei, bisogna dire che l'Austria ha gli elementi essenziali di uno

Stato federale, la clausola generale della legislazione va a favore dei Länder e con il Bundesrat

dispone di una Camera delle Regioni che garantisce a questi una diretta partecipazione alla

legislazione federale (nazionale). Il Bundesrat, a differenza della Germania, non rappresenta i

Governi regionali ma i Consigli dei Länder ed è pertanto un organo parlamentare.

I Länder hanno reagito alla debolezza del quadro federale sviluppando una cooperazione

orizzontale e concordando le strategie da seguire, nonché strappando nel corso degli anni alcune

riforme a loro vantaggio. Anche i Bundesländer (sinonimo per Länder) austriaci approfittarono

della politica dell‟UE a favore delle Regioni e sfruttarono al massimo le opportunità offerte. Oltre al

Bundesrat (chiamiamolo questa volta per intenderci Senato delle Regioni), i Länder hanno

ulteriormente rafforzato la possibilità di partecipazione con la collaborazione orizzontale, tramite la

Conferenza dei Presidenti (Konferenz der Landeshauptleute). Una legge costituzionale del 1994

resasi necessaria per l‟adesione dell‟Austria all‟UE, conferì loro maggiore autonomia e più ampi

poteri al Bundesrat (Consiglio federale).223

I Länder austriaci si erano quindi predisposti per tempo

a sfruttare tutti i canali, le relazioni e le risorse che l‟UE offriva alle Regioni. 224

Contemporaneamente alla discussione in Germania, iniziò un dibattito riformista anche in Austria.

Già nel 1994 si tentò una riforma dello Stato federale, che però fallì. Anche allora si perseguiva

un‟ampia riforma costituzionale.225

La nuova rincorsa avvenne nel quadro del cosiddetto

Österreich-Konvent (Convenzione Austriaca), che venne concepito secondo il modello della

Convenzione europea (conclusasi nel luglio del 2003) per la riforma dell‟Unione Europea.226

L‟Österreich-Konvent venne istituito il 2 maggio 2003 tramite un Comitato fondatore, che stabilì la

composizione e i compiti della Convenzione. Il 30 giugno 2003 la Convenzione intraprese i suoi

lavori con la seduta costituente. Venne ripreso il tentativo di riforma del 1994 e trasformato in una

riforma dello Stato. L‟obiettivo consisteva e consiste tuttora nel rendere la Costituzione austriaca

(Bundesverfassung) più chiara, più comprensibile ai cittadini e più efficiente.227

Ci sono pochi dubbi nel mondo accademico riguardo alla necessità di una riforma della costituzione

austriaca. È vero che la Costituzione del 1920 (nella sua versione del 1929), tuttora in vigore, è una

221

Bußjäger, P. (2007) p 73. 222

Pernthaler, P. (2007) p 22. Cfr. anche Pernthaler, P. (2000). 223

Caciagli, M. (2006) p 54-57. 224

Morass, M. (1996). 225

Cfr. Öhlinger, T. (1995) 543-558. 226

Bußjäger, P. (2004) p 248-263. 227

Pollak, J./ Slominski, P. (2005) p 342.



71

“stimata e rispettata norma fondamentale” come la definì per esempio Heinz Fischer nel 1985. 228

Anche il Segretario del partito socialdemocratico austriaco (SPÖ), Alfred Gusenbauer, ricordava

che, nonostante la mancata chiarezza e debolezza avesse prestato preziosi sevizi.229

I critici della Costituzione invece formularono il loro punto di vista in senso prettamente negativo.

Richard Novak già nel 1979 parlò di una devastazione dell‟architettura costituzionale (Verwüstung

der verfassungsrechtlichen Landschaft) e presentò in un suo saggio l‟alternativa: o riforma o rovina

della Costituzione (Reform oder Ruin der Bundesverfassung).230

L‟ex Ministro alla Giustizia e

“patologo della Costituzione”, come si amava definire da sè, Hans Richard Klecatsky la battezzò

nel 1985 una rovina costituzionale (Verfassungsruine).231

Bernd Christian Funk confermò questo

giudizio e accusò (in una pubblicazione celebrativa per lo stesso Klecatsky) il legislatore addirittura

di vandalismo costituzionale (Verfassungsvandalismus).232

Il motivo di queste critiche e la necessità di una riforma consistono nel fatto che il legislatore nel

corso degli anni ha emanato oltre 1200 leggi e norme a rango costituzionale. Questi tolgono alla

Bundesverfassung (dopo oltre 80 emendamenti alla stessa) il carattere di un documento coerente e

promotore di identità, lamentano Johannes Pollak e Peter Slominski.233

Un problema fondamentale della Costituzione austriaca giace anche nella struttura della ripartizione

delle competenze tra il livello federale (dello Stato) e quello dei Länder.234

Questo problema venne

affrontato nell‟ambito della Convenzione dalla Commissione 5. Ad ogni modo, i Länder erano stati

spinti molto presto sulla difensiva, in quanto i media ed in speciale modo la Camera dell‟Economia

(WKÖ) avevano messo in dubbio il ruolo dei Consigli, si lamenta Peter Bußjäger, colui che (in

qualità di direttore del Consiglio regionale, Landtag del Vorarlberg) era stato nominato come

Presidente della Commissione numero 5, competente in materia. 235

La Camera dell‟Economia (WKÖ) spingeva effettivamente su una concentrazione delle

competenze, soprattutto quelle economiche presso il Bund (cioè presso lo Stato) e riuscì a imporre il

proprio punto di vista nella relazione finale. Venne addirittura discusso sull‟abolizione dei Landtage

(Consigli regionali). Si trattava della domanda, se l‟Austria, dopo l‟entrata nell‟UE necessitasse di

228

Fischer, H. (1985). 229

Citato da Pollak, J./ Slominski, P. (2005) p 337-338. 230

Novak, R. (1979) p 548-560, citato da Pollak, J./ Slominski, P. (2005) p 338. 231

Klecatsky, H. R.(1983) p 83-110. 232

Funk, B.C. (1990) p 67. 233

Pollak, J./ Slominski, P. (2005) p 338. 234

Konrath, C. (2005) p 351. 235

Bußjäger, P. (2004) p 253.



72

un terzo livello legislativo.236

Ma una decisione definitiva sulla forma futura del federalismo

austriaco non venne presa né prima né dopo la chiusura della Convenzione.237

Christoph Konrath vede nella sua analisi come punto principale di discussione sull‟ordine federale i

seguenti punti contradditori:238

Da una parte nelle debolezze dei Länder nel campo delle

competenze legislative e nella loro scarsa influenza sulla legiferazione federale, cosi come nei

rapporti finanziari. Dall‟altra nella forza dei Länder nel campo amministrativo (tuttavia non dei

Landtage, bensì dei Governatori). Theo Öhlinger critica già nel 1995 gli esecutivi del Bund e

Ländern , che avrebbero finora dominato e fatto fallire i tentativi di riforma attraverso i loro

interessi contrari. 239

Il 12 gennaio 2005 il Presidente della Convenzione, Franz Fiedler presentò il suo progetto di una

nuova Costituzione federale. La sua proposta rivela molte similitudini con le prime bozze presente

dal WKÖ. Una parte consistente della legiferazione venne concentrata presso il Bund, annota

Christoph Konrath. La novità consisteva, comunque, che la competenza esecutiva segue quella

legislativa.

Furono poi i Governatori a presentare le loro idee il 19 gennaio 2005, non le assemblee legislative,

cioè i Landtage. Al contrario della proposta di Fiedler, proposero un rafforzamento dei Länder

attraverso la cosiddetta doppia maggioranza, la quale sarebbe stata necessaria per le diverse

decisioni del Bundesrat. Accanto alla maggioranza dei voti, nel Bundesrat si sarebbe resa

necessaria anche una maggioranza di sette Regioni, vale a dire dei Governatori. Invece di chiarire il

ruolo del Bundesrat (Consiglio federale), i Governatori proposero una chiaro potenziamento della

Conferenza dei Presidenti.240

Dopo il temporaneo fallimento della riforma costituzionale, il dibattito è stato ripreso di recente.

Accanto alle domande in merito ad una nuova suddivisione delle competenze tra Federazione

(Bund) e Regioni (Länder), nonché a questioni dei diritti fondamentali, ai margini del dibattito fu

anche presentata la questione dell‟ancoraggio della funzione di tutela (in base all‟accordo di Parigi)

per l‟Alto Adige/Südtirol nella Costituzione austriaca o nel suo preambolo.241

Nel febbraio 2007 il nuovo Governo federale ha istituito un gruppo di esperti presso la Cancelleria

federale che elaborò varie proposte. Nel marzo 2008 il Cancelliere presentò ulteriori proposte del

Gruppo di esperti sulla riforma dello Stato (compreso il Bundesrat, il Consiglio federale) e di

236

Konrath, C. (2005) p 352. 237

Faber, R. (2005) p 163. 238

Konrath, C. (2005) p 355. 239

Öhlinger, T. (1995) p 543-558. 240

Konrath, C. (2005) p 362. 241

Klecatsky, H. R.(2008).



73

ulteriore semplificazione del diritto costituzionale. Entro la fine del XXIII. legislatura però non fù

negoziato ne su un disegno di legge governativo, ne furono presentate altre proposte.

Il programma del Governo federale del nuovo Cancelliere Werner Faymann del 2 dicembre 2008

elenca una serie di progetti per la riforma dello Stato e della Costituzione. Il 17 febbraio 2009 si

riunì per la prima volta un gruppo di lavoro sotto la presidenza del Cancelliere Werner Faymann e

del Vice-Cancelliere Josef Pröll. Al centro del dibattito si trovano ora questioni della riforma

amministrativa. Per consentire la partecipazione del Parlamento alle consultazioni, il 9 luglio 2009

venne istituita una sottocommissione della Commissione affari Costituzionali per la riforma

amministrativa.242

La discussione costituzionale in Austria non è ancora conclusa.

1.6.4.3 Europa

Nonostante il fatto che l‟Unione europea promuova sempre più, e soprattutto negli ultimi decenni la

politica regionale, rafforzandosi in questo modo in confronto degli Stati, è la stessa Unione che

soffre di uno scarso federalismo.243

Non per altro i federalisti, subito dopo la fine della guerra

mondiale avevano suggerito tempi rapidi, come ricorda Ludovico Gatto nel suo libro “Il

Federalismo”:244

“Essi giustificavano la loro fretta di perfezionare la Federazione e di distruggere i vecchi egoismi

nazionali, prima che gli Stati avessero assunto il loro antico ruolo che avrebbe sicuramente reso

più difficile il superamento delle sovranità nazionali”. A ragione Arnaldo Vicentini e Giorgio

Anselmi (nel libro “Federalismo ed Unione Europea”),245

citano il grande europeista Altiero

Spinelli (1907 - 1986) che nel 1985 affermava: “Il Federalismo ha vinto in Italia”. Ma purtroppo

tale vittoria si limitava al fatto che tutti i partiti erano approdati a far propri i temi dell‟integrazione

europea senza che ciò significasse “che nel profondo della loro anima abbia fatto breccia un

minimo di coscienza federalista” (Vicentini). L‟intera discussione in Italia si sarebbe quindi

concentrata sulle ideologie dei diversi partiti, senza che la gente comune venisse informata in

materia di federalismo.246

Un nuovo sviluppo si ebbe anche in Italia, dalla metà degli anni 90 attraverso il destarsi delle

Regioni e il partito della Lega Nord. Il regionalismo divenne l‟obiettivo politico delle Regioni, il

federalismo quello della Lega. L‟Europa fece la sua parte. Sullo sviluppo in Italia rivolgeremo più

242

Österreich Konvent: http://www.konvent.gv.at/K/Willkommen_Portal.shtml, scaricato il 2.7.2010. 243

Cfr. Baldi, B. (2003). 244

Gatto, L. (1995) p 93-95. 245

Vicentini, A./ Anselmi, G. (1994). 246

Vicentini, A./ Anselmi, G. (1994) p 91-92 e p 116



74

tardi la nostra attenzione.247

L‟europeizzazione fu comunque, per la discussione interna statale un

motivo fondamentale per il federalismo. 248

1.6.5 Le caratteristiche del federalismo e la delimitazione dal regionalismo

1.6.5.1 Elementi distintivi di uno Stato federale

Gli elementi che distinguono uno Stato federale dallo Stato regionale, che prevede solamente

un‟articolazione dello Stato in Regioni, possono essere i seguenti:

o la Costituzione prevede una struttura dello Stato suddiviso in unità territoriali e una ripartizione

dei poteri verticale, che non si limita solamente al livello amministrativo; 249

o la suddivisione dei compiti tra i livelli e la struttura statale seguono il principio della

sussidiarietà. La funzione degli Stati membri (Regioni, Länder, territori, Cantoni etc.) viene per

questa ragione rafforzata a fronte dell‟organo centrale;

o non esiste un principio gerarchico. Le autorità competenti degli Stati membri, Cantoni o Regioni

(e la prerogativa comunale) e le autorità federali hanno diritti equiparati e sono subordinati

solamente alla Costituzione;250

o gli Stati membri possono darsi propri Statuti;

o esiste una clausola generale di competenza a favore degli Stati membri;

o la legislazione degli Stati membri non è soggetta al controllo del governo, ma solamente a

quello della Corte costituzionale;

o a differenza dello Stato regionale, il governo centrale (federale) non può intromettersi

nell‟esplicazione delle attribuzioni degli Stati membri.251

Non può per questo esistere nessun

tipo di potere di indirizzo e coordinamento del governo centrale, né leggi cosiddette organiche o

di cornice dello Stato federale che limitano le attribuzioni degli Stati membri;252

o la sicurezza pubblica è di pertinenza del livello regionale, cioè degli Stati membri;

o federalismo fiscale: la sovranità fiscale è da ripartire in base al fabbisogno finanziario. Il

conguaglio fiscale viene stabilito tra gli Stati membri e non dalla Federazione;253

o l‟alleanza è nata attraverso un‟unione degli Stati membri;

247

Cfr. cap 3.2 I tentative di riforma degli anni 80 e 90. 248

Sulla europeizzazione cfr. Fabbrini, S. (ed) (2003), e specialmente Graziano, P. (2003) p 80-106. 249


Miglio, G. (1994) p 4 e 5. 251

Dinstein, Y. (1994), volume 23 (1993). 252

Consiglio Regionale, Voto N. 7/XI, del 16.11.1994. 253

Consiglio Regionale, Voto N. 7/XI, del 16.11.1994.



75

o gli Stati membri possono concorrere alla legiferazione (“nazionale”) della Federazione centrale

in una Camera regionale o dei Länder.254

La lista qui elencata è formata da molti elementi, che raramente compaiono in forma intatta ed

integrale, cosicché esiste una gradualità in senso qualitativo e quantitativo.

1.6.5.2 Dal regionalismo al federalismo: una demarcazione o un passaggio graduale?

Sulla fondatezza di una demarcazione del federalismo dal regionalismo, secondo caratteristiche

qualitative esistono, infatti, opinioni divergenti. Mentre alcuni autori riconoscono in queste

caratteristiche particolari una netta distinzione dello Stato federale dallo Stato regionale, altri

vedono nell‟assetto effettivo e quantitativo degli Stati membri un passaggio scorrevole tra l‟una e

l‟altra forma.

Gianfranco Miglio, uno dei grandi precursori della Lega Nord, che in Italia ha fatto del federalismo

la sua bandiera portante, definisce lo Stato regionale come l‟estremo opposto del federalismo:255

“Ora, lo „Stato regionale‟ - inventato dai costituenti italiani fra il 1946 e il 1947, e consacrato nel

Titolo V della Carta - rappresenta l‟esperienza più fallimentare che si conosca di questo tipo di

ordinamento; quando si afferma che lo „Stato regionale‟ è il contrario di un sistema federale, si

cita il caso italiano.” Nella sua durissima critica, Miglio non ritiene necessario ricordare “le cause

di questa disfatta: basterà rilevare che il‟regionalista‟ non condivide intimamente nessuno dei

principi („requisiti‟) di una costituzione federale, illustrata più sopra”. “In una Federazione non

c‟è spazio per il principio „gerarchico‟: autorità cantonale (e prerogativa municipale) da un lato, e

autorità federale dall‟altro, non costituiscono una „gerarchia‟, ma sono „parimenti ordinate‟”

(Miglio).256

La differenza tra il federalismo e il regionalismo in uno Stato unitario, viene ulteriormente illustrata

da Alfons Benedikter, già Vicepresidente della Giunta provinciale di Bolzano, in un Voto presentato

in Consiglio regionale del Trentino Alto Adige: “In uno Stato federale i governi degli stati federati

non sono subordinati al governo centrale, ne il governo centrale è subordinato ai governi degli

stati federati: entrambi sono ugualmente subordinati solamente alla Costituzione. Viceversa, in uno

stato unitario, anche se qualificato da un regionalismo sancito dalla costituzione, il governo

centrale conserva un potere di controllo sugli enti autonomi e può interferire nell‟esercizio della

loro autorità in vario modo comprovante la loro subordinazione costituzionale (Yoram Dinstein,

254

Zeller, K. (1994). 255

Miglio, G. (1994) p 4 e 5. 256

Miglio, G. (1994) p 4 e 5.



76

presidente dell‟università di Tel Aviv in “Peoples and Minorities international Law” 1993).257

Ne

consegue che in uno Stato federale non possono essere previsti né una facoltà di indirizzo e

coordinamento del governo centrale, né leggi organiche dello stato federale che sanciscono

principi per la legislazione degli stati federati. Ne consegue anche che il federalismo fiscale deve

ripartire la sovranità tributaria in base al fabbisogno del governo centrale e degli stati federati

secondo le rispettive funzioni e responsabilità, mentre la perequazione finanziaria tra gli stati

federati, per assicurare uno standard di servizi minimo in tutta la federazione, deve essere

concordata caso per caso tra gli stati federati”.258

Contrariamente a questo concetto, Francesco Palermo e altri, sostengono il parere, che la classica

distinzione tra federalismo e regionalismo non può avvenire solamente in seguito a elementi

qualitativi ma anche quantitativi. Anche Palermo parla di un salto qualitativo in direzione del

federalismo, che in Italia costituzionalmente sarebbe già dato, ma per il quale manca ancora la

cultura politica. 259

Ma si può concordare con lui, che lo sviluppo in questa direzione può avvenire

anche grado per grado, accumulando elementi in senso quantitativo.

Lo sviluppo in Italia dimostrerà, infatti, come attraverso l‟assunzione di alcuni elementi qualitativi

federali, sarà possibile un passaggio scorrevole dal regionalismo verso un ordine timidamente

federale.

257

Dirnstein, Y. (1994), volume 23 (1993). 258

Consiglio Regionale, Voto no. 7/XI, del 16.11.1994, Benedikter, A. u.a. (1994). 259

Palermo, F. (2007) p 97-108, particolarmente p 107.

2 Le autonomie speciali

eccezioni in un sistema centralistico

77

2 Le Autonomie speciali in Italia – eccezioni in

un sistema centralistico 2.1 L‟assetto centralistico dello Stato italiano

2.1.1 L‟unificazione del Regno d‟Italia

Già ai tempi della Restaurazione, dopo il Congresso di Vienna (1814-15) si svolse in Italia,

un‟intensa discussione politica e accademica per unificare, con una soluzione federale le varie Città-

Stato della penisola. Il federalismo era un‟opzione realistica per l'indipendenza e l'unità del Paese.1

Ma non avvenne ciò che i grandi federalisti speravano con variegate idee, come il poeta Ugo

Foscolo, Francesco Benedetti, Carlo Pasero di Corneliano, Luigi Angeloni, Michele Palmieri,

Santorre di Santa Rosa, Niccolò Tommaseo, Carlo Cattaneo e Giuseppe Ferrari. Il più famoso tra

loro fu Carlo Cattaneo (1801 Villastanza Torino - 1869 Lugano).

Fig. 1: Il monumento a Carlo Cattaneo a Milano,

costruito intorno al 1900

1 Per la storia del federalismo in Italia cfr. tra altri: Gangemi, G. (2003) p 133-151, Grasse, A. (2000) p 47-71, Danese,

A. (1995), Cressati, C. (1994).



78

Lo storico e filosofo Norberto Bobbio pubblicò nel 1945 i scritti più importanti di Cattaneo nella

collana “Gli Stati Uniti d‟Italia”.2

Cattaneo condusse la sua battaglia su due fronti: quello della sovranità interna, con la quale

intendeva la suddivisione del potere tra capi e gregari, e quello della sovranità esterna, e cioè la

limitazione della podestà di guerra che è la prerogativa suprema dello Stato sovrano.3

Il federalismo rappresenta per Cattaneo la soluzione universale del problema della convivenza

civile sia nell‟ambito nazionale che in quello internazionale. Lo sviluppo della democrazia marcia

non tanto in proporzione all‟estendersi meramente quantitativo del suffragio, quanto

proporzionalmente al moltiplicarsi delle istituzioni di autogoverno. Il federalismo diventa così la

teoria della libertà e della democrazia. 4

Giuseppe Gangemi traccia l‟ulteriore sviluppo del federalismo in Italia ed elenca una serie

d‟importanti pionieri e combattenti del federalismo. Egli propone di suddividerli in sostenitori del

federalismo in senso territoriale e, dall„altra, in seguaci in senso antropologico. Tra quelli in senso

territoriale inserisce coloro che hanno proposto rinunce a una parte della sovranità dello Stato

centrale sul territorio, tra quelli antropologici quanti hanno preparato il federalismo

ideologicamente, o come lo definisce lui, nella mente. 5

A partire dal 1850, le richieste di potere politico pretendevano però un modello che avrebbe dovuto

consentire all'Italia di presentarsi a livello internazionale come uno Stato unitario forte. Invece di

una federazione si impose l‟aggregazione al Regno di Piemonte Sardegna. In questo modo il

federalismo in Italia fallì definitivamente. 6

2 Bobbio, N. (1945) (1971).

3 Bobbio, N. (1945) (1971).

4 Bobbio, N. (1945) (1971) p 55.

5 Gangemi, G. (2003) p 133, nonché 133-153.

6 Grasse, A. (2000) p 47-71.



79

Fig. 2: I propugnatori dell‟Unione Italiana

Nell‟immagini da sinistra: 1. Il Capo del governo del Regno di Sardegna e più tardi d‟Italia, Camillo Benso Conte di

Cavour; 2. Il Generale e Ministro di guerra Manfredo Fanti; 3. L‟unificatore militare, il Generale Giuseppe Garibaldi;

4. Il Generale Enrico Chialdini, 5. Re Vittorio Emanuele II. 6. Deputato (più tardi Presidente del Consiglio dei Ministri)

Luigi Carlo Farini, 7. Il precedente Re (e autore dello Statuto Albertino), Principe Carlo Alberto di Carignano, 8. Il

cosiddetto Barone di Ferro, Bettino Ricasoli, già Ministro della Toscana, diventerà dopo Cavour Presidente del

Consiglio dei Ministri.

Fonte: Giordana e Salussolia (litografia): I propugnatori dell‟Unione Italiana, ca. 1860. Roma Museo Centrale del

Risorgimento.

Quando l'Italia, il 17 marzo 1861 si unificò, l'obiettivo era stato raggiunto, il federalismo come un

mezzo per l‟unificazione non era più necessario, venne addirittura considerato come sovversivo.7

Sicuramente un elemento determinante e unificante era quello della lingua. La nazione, così notò

Alessandro Pizzorusso, ha preceduto per secoli lo Stato. Degli Stati preunitari, nessuno aveva

tradizioni tali da farne un importante precursore dell‟opera che si stava per intraprendere.

Per questo motivo si è optato per un centralismo di tipo francese, quale già era stato recepito in

Piemonte.

7 Cressati, C. (1994) p 98.



80

I movimenti federalistici e regionalistici che pure avevano esercitato un certo ruolo già nel corso del

Risorgimento finirono in minoranza. Questa era probabilmente la sola soluzione, almeno

teoricamente, di “fare gli italiani“, come lo definisce Pizzorusso. 8

Con l‟unificazione nel 1861, l‟Italia ha cooptato la legge fondamentale del Regno di Piemonte e

Sardegna di Savoia, il cosiddetto Statuto Albertino del 1848,9 e la relativa legge elettorale.

10 Non si

verificò così nessuna rottura nell‟ordinamento giuridico, ma un‟estensione a tutti i nuovi territori.

Nel caso dello Statuto Allertino, si tratta di una Costituzione c.d. imposta (oktroyierte Verfassung),

e cioè di una Costituzione concessa dal Re. Lo Statuto Albertino divenne in questo modo la Carta

costituzionale del nuovo Regno e il precursore della Costituzione della Repubblica Italiana del

1948. Compreso il periodo nel Regno del Piemonte-Sardegna, lo Statuto vigeva dal 4 marzo 1848

fino al 31 dicembre 1947, per più di 100 anni. 11

Lo Statuto Albertino prevedeva un sistema

bicamerale composto dalla Camera dei Deputati – eletta da una cerchia ristretta di elettori – ed un

Senato i cui membri erano nominati dal Re.12

La Camera dei Deputati contava 204 deputati.

Il Senato non aveva un limite numerico per quanto atteneva la sua composizione. Di esso hanno

fatto parte oltre ad importanti rappresentanti dello Stato anche grandi personalità della cultura

italiana, come per esempio Alessandro Manzoni, Giuseppe Verdi, Giosuè Carducci, Benedetto

Croce, Guglielmo Marconi e Giovanni Gentile.

Già in occasione dell‟unificazione dell‟Italia si poteva registrare un conflitto tra centro e periferia. Il

Paese era economicamente diviso in due, come da una linea invisibile di frattura tra il ricco e

industrializzato Nord e il più povero e agricolo Sud.13

Questa linea di frattura, che esprimeva una

disparità anche nell‟ambito culturale, sociale ed economico e nella dicotomia dei perdenti di

ammodernamento al sud ed i vincitori dell‟ammodernamento al nord, ancora oggi non è stata

superata.14

La maggior parte dei federalisti passò – dopo la sconfitta politica del federalismo – verso una più

modesta richiesta di regionalismo per salvare almeno un minimo delle loro idee politiche. Così si

ebbe l‟entrata in Italia del regionalismo.15

8 Pizzorusso, A. (1999) p 87- 89.

9 La Carta fondamentale del Regno di Sardegna–Piemonte dei Savoia, che fù emanata il 4 marzo 1848 dal Re Carlo

Alberto di Savoia–Cavignano, porta il suo nome. Con la formazione del Regno d‟Italia il 17 marzo 1861 divenne la

Costituzione italiana. 10

Legge 2 agosto 1848 del Regno Subalpino. Introduce, sull‟esempio francese il Consiglio quale assemblea

rappresentativa. 11

Riz, R./ Happacher, E. (2008) p 52. 12

La storia del Senato, www.senato.it/istituzione/29374/29387/genpagina.htm, abgerufen am 28.9.2008. 13

Pallaver, G. (2007a) p 134. 14

Fix, E. (1999) p 51-70. 15

Grasse, A. (2000) p 73. Per l‟ulteriore dibattito e sviluppo cfr. Grasse, A. (2000) p 73-119.



81

2.1.2 La fine della Prima Guerra e il tramonto della democrazia

Dopo la sconfitta austriaca nella Prima Guerra Mondiale e la scomparsa del Regno Austro-

Ungarico, la parte meridionale del Tirolo venne assegnata, con il trattato di pace di St Germain del

20. settembre 1919 all„Italia. Lo stesso avvenne con l‟Istria. La fiamma federalistica si riaccese,

questa volta in una prospettiva europea. Si riconosceva nel federalismo soprattutto un concetto di

valori, che avrebbe dovuto porre fine alle esperienze negative dell‟autoritarismo, del nazionalismo e

dell‟imperialismo.16

Nel 1921 si tennero elezioni politiche. Subito dopo i Fascisti avanzarono per la presa del potere.

Nell‟ottobre del 1922 Benito Mussolini fu nominato Presidente del Consiglio dei Ministri. Dopo che

nel 1921 erano stati eletti soltanto 35 deputati fascisti, Benito Mussolini, si diede l‟obiettivo di

modificare la legge elettorale per le elezioni previste per il 1924. La legge Acerbo introdusse il

principio, che al partito che raggiungesse la maggioranza relativa di un quarto dei voti sarebbero

assegnati due terzi dei seggi nella Camera dei Deputati. La legge entrò in vigore ancora alla fine del

1923.17

Si trattò di un caso classico di suicidio di un‟assemblea rappresentativa accusa Giovanni

Sabbatucci,18

simile a quello del Reichstag in Germania, che con la legge delega del marzo 1933

trasferì tutti i poteri a Hitler.19

Mussolini non si accontentò del 25 %. Alle elezioni del 6 aprile 1924, complessivamente la

maggioranza di governo raggiunse i 66,3 % e 375 mandati.20

L‟opposizione di Centro-Sinistra

raggiunge 160 seggi, anche se nel Settentrione del Paese rappresentava la maggioranza.

Dopo l‟uscita dell‟opposizione dal Parlamento il 27 giugno 1924 (secessione dell‟Aventino) e la

dichiarazione di Benito Mussolini del 3 gennaio 1925 alla Camera dei Deputati, in Italia tramontò il

sistema parlamentare. Benito Mussolini riunì su di se tutte le competenze e portò l‟Italia alla

dittatura.

Con la ”riforma” fascista degli enti locali, Mussolini ottenne un ordine gerarchico intransigente e

autoritario e un centralismo estremo. Particolarmente grave fu l'oppressione delle minoranze

linguistiche, sia degli Slavi, come pure le minoranze di lingua tedesca e francese nei territori di

nuova acquisizione nel 1919. 21

16

Grasse, A. (2000) p 121 seg. 17

Legge del 18 novembre 1923, no. 2444. 18

Sabbatucci, G. (1989) p 57-80. 19

Peterlini, O. (2009 de) p 43-52 20

Un seggio venne perso a causa della morte dell‟On. De Nava, cosicché divennero 374. Inoltre c‟era un seggio per un

„Fascista dissidente“. Ministero dell‟Economia Nazionale (1924) p XL. 21

Grasse, A. (2000) p 134-135.



82

2.1.3 L‟Italia democratica e la nuova Costituzione del 1948

Dopo lo spauracchio della Seconda Guerra mondiale, nacque nei cuori dei federalisti un nuovo

obiettivo, la voglia di una pace sicura in Europa.La svolta venne impressa da Altiero Spinelli (1907-

1986) e con lui da Ernesto Rossi, Eugenio Cantoni e altri. Essi puntarono quasi esclusivamente sul

federalismo esterno, rinunciando al federalismo interno. Erano convinti che la battaglia per il

federalismo interno avrebbe indebolito lo sforzo ritenuto ben più importante per la costruzione degli

Stati Uniti d‟Europa. Pochi sono rimasti a difendere le posizioni del federalismo italiano: Norberto

Bobbio, Mario Alberto Rosier, Adriano Olivetti e pochi altri.22

Quando il nord del Paese era ancora sotto l‟occupazione tedesca, il 31 gennaio 1945, il Consiglio

dei Ministri emanò un decreto che per la prima volta nella storia d‟Italia riconosceva il diritto di

voto alle donne.23

In questo modo le donne parteciparono il 2 giugno 1946 al Referendum che portò

all‟abolizione della monarchia e alle elezioni per l‟Assemblea costituente così come alle elezioni

amministrative a livello locale.

L‟Assemblea Costituente (1946 - 1947) gettò le basi per uno Stato moderno liberandosi dal

Fascismo. La nuova Costituzione italiana entrò in vigore il 1 Gennaio 1948.24

La Costituzione italiana è ispirata nei suoi principi, nelle sue garanzie, nei suoi diritti civili, sociali,

economici e politici da una grande missione democratica, sociale e di libertà che la fa rientrare a

pieno titolo nel novero delle grandi e moderne Costituzioni democratiche. L'assetto istituzionale e la

divisione dei poteri pendolano tra un sistema centralistico e un tiepido regionalismo.

Il sogno europeo dei federalisti era nuovamente fallito e non solo riferito all‟Italia. Principi

nazionalistici e unitari festeggiarono il loro rinascimento. Ma l‟Italia svolse un ruolo importante

nella discussione federale su base europea. Il Movimento federalista italiano, che ancora oggi è

attivo, poté contare insieme agli altri padri fondatori su Altiero Spinelli, il quale incentivò

l‟unificazione europea e ne è uno dei Padri nobili.25

In Italia invece, vi fu un singolo studioso, che si attivò anche durante il periodo dell'Assemblea

Costituente per il federalismo, era Gianfranco Miglio (Como 1918-2001) che dovette svolgere un

ruolo importante per il dibattito federale, molti anni dopo negli anni 90. Il suo contributo ha

consentito alla Lega tra il 1990 e il 1996 la sua rapida crescita.26

22

Gangemi, G. (2003) p 136. 23

Decreto legislativo Luogotenenziale 1.Februar 1945, no. 23. 24

Costituzione della Repubblica Italiana, in Gazzetta Ufficiale 27 dicembre 1947, no. 298, edizione straordinaria;

promulgata dal Capo provvisorio dello Stato il 27 dicembre 1947. 25

Grasse, A. (2000) p 160-161. 26

Gangemi, G. (2003) p 136, un saggio dettagliato su Miglio p 136-146.



83

2.1.4 Le Regioni e gli enti locali

2.1.4.1 Una pura ripartizione territoriale

L'assetto istituzionale centralistico si evidenzia già nell'articolazione territoriale. Fino al 2001 l'art.

114 della Costituzione recitava: “La Repubblica si riparte in Regioni, Province e Comuni.”

Le Regioni sono quindi state – ai sensi del testo costituzionale vigente fino al 2001 – come le

Province e i Comuni, una mera ripartizione dello Stato. L'art. 115 della Costituzione prevedeva che

le Regioni fossero “costituite in enti autonomi con propri poteri e funzioni ”, ma queste attribuzioni

erano – Regioni a statuto speciale a parte – molto modeste. Esse erano elencate tassativamente in 18

materie all'art. 117 della Costituzione.

A ciò si aggiunge che queste modeste concessioni al regionalismo rimasero prive di attuazione per

tantissimo tempo. Il centralismo prevalse in modo netto. L'Assemblea Costituente (1946-1947) ha

posto i pilastri per uno Stato moderno scrollandosi di dosso il fascismo: essa aveva previsto le

Regioni, di cui quattro a Statuto speciale,27

le 15 Regioni a statuto ordinario però con poco peso

istituzionale.

Fig. 3: La struttura centralistica della Costituzione del 1948

3

O.Peterlini: Sviluppo della Costituzione

e riflessi sul federalismo fiscale;

Messina 11.12.2008

CostituzioneCostituzione del 1948del 1948

Diritti, garanzie e libertDiritti, garanzie e libertàà: grande spirito : grande spirito democratico e socialedemocratico e sociale

Struttura organizzativa e divisione dei poteri: tra Struttura organizzativa e divisione dei poteri: tra Stato centralista e timido regionalismoStato centralista e timido regionalismo

La Repubblica si La Repubblica si riparteriparte in Regioni, Province e in Regioni, Province e Comuni; dal 2001 Comuni; dal 2001 èè costituitacostituita

19 deboli competenze elencate tassativamente19 deboli competenze elencate tassativamente

Clausola generale a favore dello StatoClausola generale a favore dello Stato



84

2.1.4.2 La disparità tra il Nord e il Sud

L‟Italia presenta – come già abbiamo constatato – forti diversità regionali, con regioni altamente

sviluppate e altre sensibilmente sottosviluppate. La Costituzione prevede, già dal 1948,

un‟articolazione dello Stato in 19 Regioni prima e ora 20.28

L‟Italia pertanto si presenta come una

società fortemente regionalizzata, sia dal punto economico e sociale, che da quello istituzionale. Le

Regioni sembrano assumere un ruolo importante nello sviluppo del Paese. L‟apparenza però

inganna, scrivono Bagnasco e Oberti (1998). Le differenze territoriali hanno portato a un‟illusione

sul ruolo delle Regioni come istituzioni, commentano gli autori.29

In verità, l‟apparente efficienza

delle Regioni risale alla forza e alla tradizione storica del senso civico che è distribuito in modo

disuguale sulla penisola. Le Regioni quali istituzioni non sono da confondere con le società

regionali, che rappresentano forme territoriali di organizzazioni economiche e sociali.

Dopo la Seconda guerra l‟Italia poté crescere sull‟onda di un vero miracolo economico, che però

non coinvolse tutta la penisola. Le industrie con le grandi unità produttive si concentrarono nel

Nordovest che era già molto sviluppato. Il modello di sviluppo economico si basava su produzione

di massa e consumo e creò una società di due classi, una larga fascia operaia politicizzata e una

ricca borghesia di tipo industriale e finanziario.30

Il Mezzogiorno rimase escluso dal miracolo economico. L‟economia era da sempre debole e si

basava sull‟agricoltura e il servizio pubblico. L‟industria era poco sviluppata, poco produttiva e

dipendeva inoltre dal Nord. La classe operaia era poco istruita e quella imprenditoriale non riuscì a

svilupparsi. Clientelismo e affari di scambio caratterizzavano il sistema politico.31

La terza Italia è caratterizzata da industrie dinamiche, di piccole e medie dimensioni. Una domanda

differenziata, tecnologie adattate a una produzione di serie più limitata e migliori sistemi di

comunicazione spiegano – oltre altri fattori – il ritorno e il successo di piccole e flessibili industrie.

Nelle regioni del Centro e al Nord, nelle zone non toccate dalla produzione di massa, si sviluppò

una classe imprenditoriale con piccole e medie aziende, che si basò sulle tradizioni economiche

esistenti e sull‟artigianato. Questa imprenditoria poté approfittare anche dei servizi offerti nelle città

di media dimensione, dalle banche, dalle scuole, dai negozi e dalle offerte culturali.32

Le Regioni

come istituzioni non erano partecipi a questo sviluppo.

27

Il Friuli Venezia Giulia si aggiunse come quinta Regione speciale nel 1963. 28

Solamente nel 1963 il Molise diventò una Regione. 29

Bagnasco, A./ Oberti, M. (1998) p 150. 30



Bagnasco, A./ Oberti, M. (1998) p 154.



85

2.1.4.3 Le Regioni – per lungo tempo solo sulla carta

A parte le Regioni a statuto speciale, le rimanenti 15 Regioni in Italia vennero costituite solamente

negli anni 1970 – 1977. Questo risulta essere una delle più vistose forme di disapplicazione della

nuova Costituzione, critica Pizzorusso.33

Appena negli anni 70, con vent‟anni di ritardo, furono

eletti i Consigli Regionali come organi legislativi.34 Tuttavia mancava la cultura politica nei

confronti del federalismo. Invece di ampliare le autonomie regionali, il Governo tolse loro

competenze in base al cosiddetto “interesse nazionale”. Con tale motivazione lo Stato si riappropriò

quindi di alcune competenze riportandole nella propria sfera, ma che secondo la Costituzione

spettavano alle Regioni (DPR 616/1977). Nella stessa direzione condusse la legge dello Stato sul

riordino dell'attività di governo che risale al 1988 (legge del 23 agosto 1988, n. 400) e con la quale è

stato formulato un diritto di indirizzo e coordinamento riguardante l' “organizzazione ed il

coordinamento” delle attività amministrative delle Regioni, anche di quelle autonome.

Grasse (2005) si pose la domanda, quanto e in quale modo le Regioni, come erano state definite

dall‟Assemblea costituente fossero effettivamente radicate culturalmente e socialmente nel

territorio.35

La risposta è controversa. Però già questo dimostrerebbe, quanto fosse problematica la

regionalizzazione per uno Stato unitario che mai aveva conosciuto un livello di governo intermedio.

Un ruolo importante invece, rivestono da millenni le Città e i Comuni che risalgono al medioevo e

in parte addirittura all‟Impero romano. Sono pilastri portanti della vita sociale e politica che

riuscirono a sviluppare un decisivo autogoverno, garantendosi specifici diritti e privilegi. Essi

disponevano e dispongono, in parte anche oggi di propri Statuti, non solo nel Tirolo storico,36

ma

anche in tutta l‟Italia e soprattutto al centro. 37

Con le sue città, ricche e dense di abitanti, l‟Italia delle Mille Città si è sviluppata a un mito.38

Gli

interessi locali erano ben rappresentati anche nello Stato liberale, perché i parlamentari erano i

destinatari di richieste politiche della periferia. È pertanto una caratteristica del regionalismo

italiano che questo si basa meno su radici forti e stabili dell‟identità regionale, che su un diffuso

particolarismo della città e dei territori locali.39

Un altro fattore importante è secondo Grasse il fenomeno specifico delle subculture, che non si

sovrapponevano solamente in parte ai confini regionali, ma che per lungo tempo dominavano la

scena politica. Le subculture erano un aspetto determinante della prima Repubblica e della

33

Pizzorusso, A. (1999) p 90. 34

L‟elezione avvenne in base alle seguenti leggi: no. 108/1968, no. 281/1970, no. 1084/1970, cosi come DPR no. 1-

11/1972 und no. 616/1977, Pizzorusso, A. (1999) p 91. 35

Grasse, A. (2005) p 129. 36

Peterlini, O. (1997b, de) p 38, (2000c, de) p 32. 37

Grasse, A. (2005) p 130. 38

Cavazza, S. (1995) p 51. 39

Onida, V. (1990) p 244.



86

cosiddetta democrazia bloccata. Erano esse che permisero alla Democrazia Cristiana (DC) di

rimanere al potere dal 1948 al 1996 e che impedirono ogni alternanza tra destra e sinistra. Con una

rete d‟istituzioni sociali, la Chiesa cattolica e la confederazione sindacale Cisl , al nord, soprattutto

in Piemonte, Lombardia, Veneto e Trentino, dominava la subcultura "bianca" della DC. Nelle

regioni controllate dal Partito comunista italiano (PCI), come nell‟Emilia Romagna, in Umbria,

nella Toscana, e in parte in Liguria e nelle Marche vigeva una subcultura "rossa". Esistevano inoltre

piccole subculture minori dei partiti laici. La quarta componente geografica, anche se non si tratta di

una vera e propria subcultura in senso stretto, è rappresentata dal Mezzogiorno, l'Italia meridionale,

con uno sviluppo industriale arretrato e un forte legame alo Stato centrale e alla DC che stava a al

governo.40

Il dibattito intorno al ruolo delle Regioni riprese solamente negli anni 90 quando il sistema politico

italiano affondò in tangentopoli e la Lega fece del federalismo la sua bandiera portante.41

2.1.5 La rappresentanza democratica e popolare: Il Parlamento

I padri Costituenti erano animati da un timore e da due novità, scrive Gianfranco Pasquino

confermando una tesi sufficientemente condivisa. Il timore fu quello definito il complesso del

tiranno, cioè la paura di qualsiasi meccanismo che potesse aprire la strada a un singolo leader per la

presa del potere. Le due novità furono l‟affermarsi del ruolo e del potere dei partiti e

l‟accentuazione del ruolo centrale del parlamento.42

2.1.5.1 Due Camere, ma nessuna per le Regioni

A differenza di Austria, Germania e Svizzera e di altri Stati organizzati in senso federale, l'Italia

non possiede una Camera delle Regioni. Il Parlamento è composto da due Camere, la Camera dei

Deputati e il Senato della Repubblica. Tuttavia, il Senato non è una Camera federale, bensì una

seconda Camera paritaria del Parlamento italiano. Entrambe le Camere sono elette direttamente dal

popolo.

La composizione del Senato è diversa rispetto a quella della Camera: conta la metà dei membri (315

Senatori e attualmente 7 Senatori a vita) e questo fa sì che ogni Senatore rappresenti il doppio degli

elettori di un Deputato della Camera. La Costituzione prevede anche delle differenze nella legge

elettorale. Il diritto di voto attivo per la Camera viene attribuito a 18 anni, per poter votare per il

Senato bisogna attendere i 25 anni. Diverso anche il voto passivo. Mentre è possibile essere eletti

40 Grasse, A. (2005) p 130-135.

41 Bagnasco, A. / Oberti, M. (1998) p 151.



87

deputati a 25 anni, per diventare Senatori bisogna raggiungere la soglia dei 40 anni. Il Senato ha

inoltre un peso particolare nella gerarchia dell'assetto statale. Il Presidente del Senato è d'ufficio il

sostituto del Presidente della Repubblica. Il Presidente della Camera dei Deputati occupa, prima del

Presidente del Consiglio, il terzo posto nella gerarchia statale.

Fig. 4: Due Camere con gli stessi diritti

16


in senso federale e riflessi

sull'autonomia del Trentino Alto

Adige/Südtirol, Servizio Giovani 2008

BicameralismoBicameralismo perfettoperfetto

Senato della Repubblica Senato della Repubblica Camera dCamera deiei Deputati Deputati

315 315 SenatoriSenatori+ Sen. a vita 630 Deputati + Sen. a vita 630 Deputati AbgAbg. .

WAHLRECHT/VOTO:WAHLRECHT/VOTO:

25 25 aktivaktiv /40 pass. regional 18 /40 pass. regional 18 aktivaktiv / 25 pass. national/ 25 pass. national

Gleich/uguali:Gleich/uguali:

Legislativ/politLegislativ/polit.. Vertrauen/FiduciaVertrauen/Fiducia Wahl/ElezioneWahl/Elezione 5Jahre/anni5Jahre/anni

Nonostante queste differenze nel sistema elettorale, nell'ordinamento statale e nel protocollo, Senato

e Camera sono del tutto parificati per quanto attiene le loro attribuzioni, sia nella loro funzione

legislativa che quella politica. Tutti i provvedimenti legislativi devono essere approvati nella stessa

versione sia dalla Camera che dal Senato, secondo il principio del c.d. bicameralismo perfetto. Non

vi è quindi un diritto di veto di una Camera, bensì una competenza legislativa paritaria. Anche per

quanto riguarda la loro funzione politica non vi sono differenze. Infatti, il Governo deve avere la

fiducia di entrambe le Camere per esercitare le proprie funzioni.

2.1.5.2 Camera e Senato eletti con sistemi diversi

Sia la Camera (art. 56 Cost.) sia il Senato (art. 58 Cost.) vengono eletti “a suffragio universale e

diretto” direttamente dagli elettori. L'attribuzione dei seggi avviene nella Camera dei Deputati a

42

Pasquino, G. (2007) p 4-5.



88

livello nazionale. Il Senato invece viene eletto su base regionale (a parte la circoscrizione Estero)

così come previsto dall‟art. 57 Cost.

Il riferimento regionale è stato sin dall'inizio inserito nella Costituzione ed è l‟unico elemento che

vuole dare al Senato una dimensione più regionale, anche se in sostanza non ha nessun altro

collegamento con la Regione. Non ha mai rappresentato ne un elemento federale ne un problema,

affinché non sopravvenisse la nuova legge elettorale, approvata poco prima delle elezioni del 2006.

La legge ha, infatti, introdotto un premio di maggioranza per assicurare la governabilità, premio che

alla Camera viene assegnato a livello nazionale. Al Senato, invece, il premio viene attribuito a

livello regionale (proprio in forza del dettato costituzionale). Le Regioni autonome di Trentino-Alto

Adige/Südtirol e Valle d'Aosta a parte, dove è stato mantenuto il precedente sistema elettorale

maggioritario con collegi elettorali, nel resto del paese il Senato viene ora eletto con un sistema

proporzionale. Alla maggioranza che vince nella singola Regione (e non quindi a livello nazionale)

viene attribuito il premio di maggioranza, e cioè il 55% dei seggi assegnati alla Regione. Al Senato

questo sistema ha comportato, alle elezioni del 2006, una maggioranza talmente risicata da far

diventare il Paese quasi ingovernabile. Tutti i partiti erano quindi concordi nel ritenere che la legge

elettorale dovesse essere modificata.43

Dopo il fallimento del referendum sulla legge elettorale nel

2009 eventuali modifiche sono però diventate meno probabili o comunque ritenute meno urgenti.

Non sono invece escluse eventuali riforme costituzionali, che potrebbero comportare ulteriori passi

verso il federalismo. In questo senso si discute, per esempio, dell'introduzione di un Senato delle

Regioni. Nel testo costituzionale vigente l'unica concessione – se di ciò si può parlare – a favore

delle Regioni è quello menzionato, che il Senato viene eletto a base regionale.

2.1.5.3 La Conferenza Stato Regioni

In mancanza di un Camera delle Regioni sono cresciuti l‟importanza e il ruolo della Conferenza dei

Presidenti delle Regioni. È intercorso uno sviluppo simile a quello dell‟Austria o della Germania,

dove i leader dei Länder, tuttavia, costituiscono un forum addizionale al Bundesrat, la Camera dei

Länder. La Conferenza delle Regioni in Italia si sviluppò grazie alle regolari riunione dei Presidenti

negli anni '80.

La Conferenza Stato-Regioni venne per la prima volta ventilata dalla Commissione parlamentare

per gli Affari regionali nel febbraio 1980. Serviva inizialmente come raccordo delle politiche

nazionali e regionali e come forum informativo da parte del Governo e tra le stesse Regioni.

La legge 15 marzo 1997, n. 59 (cosiddetta Bassanini) ne cambiò la natura. La Conferenza Stato

Regioni diventò il fulcro del coordinamento e del dialogo fra Stato e Regioni – una sorta di Camera

43

Il tema è approfondito in: Peterlini, O. (2008 it) p 1-5 e p 44-60.



89

delle Regioni, di cui voleva effettivamente essere l‟embrione, commenta Simona Piattoni.44

Il

decreto legislativo del 28 agosto 1997, n. 281 rafforzò ulteriormente il suo ruolo e stabilì

l‟obbligatorietà della sua consultazione su iniziative legislative di qualsiasi tipo nelle materie di

competenza delle Regioni.45

È prevista inoltre una Conferenza Stato-Città e autonomie locali. Le

due Conferenze insieme formano la Conferenza unificata. La Conferenza Stato Regioni diventò

così un foro importante per la discussione fra lo Stato intero e le Regioni su materie di interesse

regionale. Con l‟elezione diretta dei Presidenti delle Regioni il suo peso aumentò ulteriormente. 46

Ma è lontana da poter essere raffrontata con una Camera delle Regioni.

44

Piattoni, S. (2003) p 123-155. 45

Cfr. Conferenza Stato Regioni: http://www.statoregioni.it/home_UNI.asp?CONF=UNI, scaricato il 7.7.2010. 46

Cfr. Barbera, A. (1999).



90

2.2 Le Autonomie speciali in contrasto con Roma

2.2.1 Posizioni particolari per ragioni storiche e politiche

Una posizione particolare nell'assetto costituzionale viene rivestita dalle Regioni a statuto

speciale.47

Esse si trovano in contraddizione, in asimmetria48

con il rimanente assetto dello Stato e

devono difendere la propria autonomia contro il pensiero centralistico.

Fig. 5: Le autonomie speciali in contrasto con l‟assetto generale

5



Messina 11.12.2008

Le autonomie speciali in contesto Le autonomie speciali in contesto

contrastantecontrastante Fino alla fine degli anni Fino alla fine degli anni ’’70 non vengono istituite le 70 non vengono istituite le

Regioni a Statuto ordinario. Regioni a Statuto ordinario.

Le Regioni a Statuto speciale operano in un contesto Le Regioni a Statuto speciale operano in un contesto

contrastante con quello statalecontrastante con quello statale

LL’’azione dello Stato centrale limita le loro funzioniazione dello Stato centrale limita le loro funzioni

Lo Stato applica un modello accentrato per: Lo Stato applica un modello accentrato per:

ricostruzione, interventi nellricostruzione, interventi nell’’economia e aumento dei economia e aumento dei

servizi pubbliciservizi pubblici

Le Regioni a Statuto speciale diventano enti atipici Le Regioni a Statuto speciale diventano enti atipici

allall’’interno dellinterno dell’’organizzazione stataleorganizzazione statale

6

Il lungo percorso per la realizzazione e l'attuazione dell'autonomia in queste regioni dimostra come

queste hanno dovuto imporsi contro un sistema che seguiva una direzione diversa. Il processo che

ha avuto più successo, anche se è quello che è durato di più, è stato quello della Regione Trentino-

Alto Adige/Südtirol dove, con il sostegno dell'Austria e attraverso un ancoraggio internazionale

dell'autonomia, quest‟ultima è stata raggiunta e ampliata passo per passo. Il primo Statuto di

47

In merito alle Regioni a statuto speciale cfr. Grasse, A. (2000) p 165-183; cosi come i commenti di: Labriola, S.

(1997), Silvestri, G./ Pinna, P./ Carrozza, P./ Bertolissi, M./ Pizzorusso, A. (1995) p 316 seg. , 349 seg. , 393 seg. , 473

seg. , 532 seg. . 48

Cfr. Palermo, F./ Hrbek, R./ Zwilling, C./ Alber, E. (ed) (2007).



91

autonomia risale al 1948, mentre la quietanza liberatoria della vertenza dinanzi alle Nazioni Unite è

avvenuta nel 1992.

Le cose sono andate diversamente per la Regione Sicilia la quale, sulla carta, gode di competenze

ben più ampie (in virtù di uno Statuto che è stato emanato prima della stessa Carta Costituzionale),

ma che, di fatto, non ha saputo, sia operativamente che finanziariamente, utilizzare lo spazio che le

era stato concesso.

Fig. 6: La norma costituzionale sulle autonomie speciali

18



Messina 11.12.2008

Le Le autonomieautonomie specialispeciali

Art 116: Art 116: ““Il FriuliIl Friuli--Venezia Giulia, la Sardegna, Venezia Giulia, la Sardegna, la Sicilia, il Trentino Alto Adige / Sla Sicilia, il Trentino Alto Adige / Süüdtirol e dtirol e Valle d'Aosta / VallValle d'Aosta / Valléée d'e d'AosteAoste dispongono di dispongono di forme e condizioni particolari di autonomia, forme e condizioni particolari di autonomia, secondo i rispettivi statuti speciali adottati con legge secondo i rispettivi statuti speciali adottati con legge costituzionale.costituzionale.

La Regione TrentinoLa Regione Trentino--Alto Adige/SAlto Adige/Süüdtirol dtirol èècostituita dalle Province di Trento e di Bolzanocostituita dalle Province di Trento e di Bolzano””

L'Italia si articola in 15 Regioni a statuto ordinario e cinque Regioni a statuto speciale. L'art. 116

della Costituzione elenca queste cinque Regioni il cui nome, per quanto riguarda l'Alto

Adige/Südtirol e la Valle D'Aosta, è stato integrato con la versione nelle lingue delle minoranze.

Il nuovo art. 116 Cost. recita: “Il Friuli-Venezia Giulia, la Sardegna, la Sicilia, il Trentino-Alto

Adige/Südtirol e la Valle d'Aosta/Vallée d'Aoste dispongono di forme e condizioni particolari di

autonomia, secondo i rispettivi statuti speciali adottati con legge Costituzionale. La Regione

Trentino-Alto Adige/Südtirol è costituita dalle Province autonome di Trento e di Bolzano.”

Mentre la fonte del diritto per le 15 Regioni a statuto ordinario si trova esclusivamente nella

Costituzione, per le Regioni speciali viene sancito ulteriormente nel rispettivo Statuto di autonomia,

che ha anche lo status di legge costituzionale. L‟art. 116 della Costituzione ha in questo modo

istituito una struttura asimmetrica, che concede solo alle cinque regioni a Statuto speciale un ruolo



92

particolare.49

Questo non significa però un trattamento preferenziale o un miglioramento

fondamentale - sottolinea Sergio Bartole - ma un trattamento differenziato, se ragioni particolari e

giustificate lo richiedono.50

2.2.2 Le cinque Regioni autonome – un cammino differenziato

Fig. 7: Le autonomie sono eccezioni

Fonte: Eurac, Bolzano.

2.2.2.1 La Regione Sicilia – dalla tentazione americana all‟autonomia

L'isola siciliana è situata nel meridione italiano e conta circa cinque milioni di abitanti.51

Già nel

luglio del 1943, poco prima dell'invasione alleata, si formò su iniziativa di Andrea Finocchiaro-

Aprile, il "Comitato per l'Indipendenza Siciliana”. Il Comitato prese le distanze dal fascismo e

chiese in un manifesto del 23 luglio 1943 la creazione di una Repubblica sovrana della Sicilia. Nel

1943 soldati americani e britannici occuparono l'isola conquistandone il controllo nel mese di

giugno. Molti siciliani vedevano con favore l'annessione dell'isola agli USA. Alla guida del

49

Zwilling, C. (2007a) p 118. 50

Bartole, S. (1985) p 55 seg. Sulle Regioni a statuto speciale cfr.: Nevola, G. (ed) (2003), Piattoni, P (2003), nonché

Nevola, G. (2003a), che analizza le minoranze dal punto di vista dell‟identità nazionale.



93

movimento separatista si collocò Salvatore Giuliano, con un suo esercito di volontari per

l'indipendenza della Sicilia. Era considerato il “Brigante galantuomo“.52

La classe superiore tradizionale in Sicilia utilizzò il rifiuto della popolazione dello Stato centrale,

che si manifestava in modo latente ma anche aperto e scatenò gli animi, invocando l'esistenza di una

nazione, sulla questione siciliana. Il movimento separatista venne favorito anche dalla

centralizzazione estrema, resa tale dal fascismo. Le imposte elevate a favore delle colonie fecero la

loro parte. La mafia promosse a sua volta il movimento. 53

Gli Alleati elaborarono quindi tre possibili soluzioni per l'Italia: quella di uno Stato federale con le

Regioni simili agli Stati Uniti, una con un sistema semifederale con responsabilità limitata per le

Regioni, un‟altra che spaziava fino a un sistema unitario decentrato con Province e Comuni

autonome.54

Subito dopo la guerra, al fine di smorzare i movimenti separatisti, il Governo romano emanò in

data 15 maggio 1946 il Decreto regio n. 455 che concedeva un'ampia autonomia alla Regione

siciliana. L'Assemblea Costituente ratificò successivamente tale decreto trasformandolo nella legge

Costituzionale n. 2/1948 (Statuto della Regione Sicilia).55

In questo modo lo Statuto siciliano ha

visto la luce ben prima della Costituzione italiana e contiene, a differenza degli Statuti delle altre

Regioni a statuto speciale, diritti d'autonomia particolare. La Sicilia dispone, infatti, di un proprio

Parlamento, denominato “Assemblea”, a differenza delle altre Regioni che hanno dei meri

“Consigli Regionali” come organi legislativi. I membri dell'Assemblea sono Deputati e non

Consiglieri come quelli delle altre Regioni. Alcune sezioni del Consiglio di Stato e della Corte dei

Conti hanno la loro sede a Palermo, al fine di assicurare il decentramento dell'amministrazione. Le

attribuzioni della Regione Sicilia vengono elencate, come in tutti gli altri Statuti, in modo tassativo

(all‟art. 14 le competenze esclusive, all‟art. 17 quelle concorrenti). I limiti per l'attività legislativa

sono, per quanto riguarda le materie di esclusiva competenza, solo la Costituzione e la riforma

agraria e industriale decisa dall'Assemblea Costituente.56

51

ISTAT, 5.043.083 abitanti al 28.2.2010. 52

Grasse, A. (2000) p 171. 53

Cfr. Grasse, A. (2000) p 165- 178, Buttitta, A. (1988) p 415-419, cosi come Kehr, M. (1984). 54

Federalismo & Società, anno 2, no. 1/1995. 55

Statuto della Regione Sicilia, vedi 8.1.3 Fonti giuridiche: 8.1.3.2 Norme costituzionali. 56

Cfr. Violante, P. (2003) (1996), nonché www.ars. sicilia.it, www.sicilyweb.com/storia/statuto/htm, scaricati il

31.1.2010.



94

2.2.2.2 La Regione Sardegna – una lunga storia di indipendenza

La Sardegna è situata nel sudovest nel mare Tirreno e conta quasi 1,7 milioni di abitanti,57

che

parlano il sardo. Il sardo è definito una lingua romanica a parte, che si suddivide in quattro

dialetti.58

L‟isola può vantare una lunga storia indipendente dal 1239 quale Regno di Sardegna fino

alla sua unificazione con il Piemonte nel 1720.

Dopo la c.d. fusione perfetta al Regno del Piemonte, la Sardegna dovette constatare una perdita

effettiva degli antichi diritti di autonomia. Ciò portò a insurrezioni di non poco conto. Con la

scomparsa anche formale delle istituzioni statuali del Regno (unione con gli Stati di terraferma nel

1847) l'isola divenne una Regione di un'entità statuale più ampia. Conserverà il nome di Regno di

Sardegna ancora per qualche anno, finché, raggiunto ormai l'obiettivo dell'annessione degli altri

Stati e territori della Penisola, cambierà denominazione in Regno d'Italia.

Anche sull‟isola Sarda si sono avuti nel corso dei secoli tentativi di indipendenza. Uno dei

personaggi di spicco e fautore dell‟autodeterminazione sarda fu in prima linea Giovanni Battista

Tuveri (1815-1887). Egli fu un repubblicano e federalista convinto come Cattaneo e Ferrari. Gli

sforzi di Tuveris nel periodo che va dal 1847 al 1860 non procurarono la forza necessaria per un

moto insurrezionale abbastanza forte. La perdita di autonomia era per l‟appunto stata richiesta dalla

società elitaria in Sardegna, in quanto ci si aspettava dal nuovo Stato un ammodernamento.59

Anche dopo la Prima guerra mondiale ci fu terreno fertile per il pensiero autonomista. La Brigata

Sassari, che era composta da reclute dell'isola, aveva raggiunto una grande fama sul fronte

austriaco. Oltre 13.000 soldati erano caduti al fronte. Coloro che tornarono fondarono un

movimento separatista e nel 1921 il Partito Sardo d'azione (PSd‟A), ma il regime fascista annientò i

nascenti movimenti separatisti.

Durante la Seconda guerra mondiale, l'isola sarda venne utilizzata come base navale per le

operazioni militari nel Mediterraneo e fu bombardata più volte dalle Forze alleate, in particolare

Cagliari nel 1943. Ben tre quarti della città furono distrutti. Dopo l'armistizio dell'8 settembre 1943,

e il ritiro delle truppe tedesche, l'isola venne occupata dalle Forze alleate.60

Dopo la fine della Seconda guerra mondiale, si svilupparono in Sardegna, forze che si protendevano

verso una maggiore autonomia. Movimenti di autonomia, come il PSd'A entrarono di nuovo in

azione. Vennero richieste competenze economiche e sociali, una zona di libero scambio e di

indipendenza culturale, in quanto i sardi rappresentavano con circa un milione, la più grande

57

ISTAT, 1.672.511abitanti al 28.2.2010. 58

Cfr. Kattenbusch, D. (ed) (1995) p 97. 59

Grasse, A. (2000) p 89-90.



95

minoranza linguistica in Italia e di conseguenza, era già stata presa in considerazione nel 1944 una

regolamentazione speciale per la Sardegna.61

Lo Statuto dell'Autonoma Regione di Sardegna è stato approvato dall'Assemblea Costituente in una

delle sue ultime sedute nel gennaio del 1948. Con ciò è stata assicurata alla Regione sarda

quell'autonomia che aveva perso quasi esattamente 100 anni prima, quando era stata unificata con

gli Stati della terra ferma, perdendo i propri diritti. 62

Dopo la nascita della Regione autonoma, quasi

tutti i partiti divennero autonomi, l‟ideologia sarda perse vigore, ma la sua lingua acquistò prestigio

in quanto venne considerata un‟espressione letteraria ed il PSd‟A riprese un ruolo di protagonista.63

Lamenta però Gianfranco Contu 64

che, nonostante l‟estremo tentativo dei consultori sardisti di

convocare la Consulta regionale per protestare contro il modo e contro le modifiche in senso

restrittivo apportate in sede di Costituente, il 26 febbraio 1948, con legge Costituzionale n. 3, lo

Statuto speciale veniva promulgato.65

Negli articoli 3, 4 e seguenti dello Statuto sardo sono elencate le competenze della Regione.

L'articolo 3 contiene le competenze esclusive. Nell'esercizio della sua potestà legislativa, la Regione

deve rispettare i limiti seguenti: La Costituzione, i principi dell'ordinamento della Repubblica, gli

obblighi internazionali dell'Italia, l'interesse nazionale così come le riforme fondamentali di natura

economica e sociale. L'articolo 4 elenca le competenze concorrenti, nel cui esercizio il Consiglio

regionale deve comunque uniformarsi ai principi delle leggi statali. L'articolo 5 contiene ulteriori

competenze per l'integrazione e l'applicazione delle leggi statali. I limiti sono quindi tracciati in

modo molto più severo rispetto a quanto avviene per la Regione Sicilia. Corrispondono esattamente

ai limiti che valgono anche per la Regione del Trentino-Alto Adige e per le due Province autonome

Alto Adige e Trentino, così come per le altre Regioni autonome. 66

2.2.2.3 La Regione Valle d'Aosta – tra Francia e Italia

La Valle d'Aosta è la Regione più piccola d'Italia ed è situata nel Nord-ovest, dove confina con la

Francia e la Svizzera. Conta 130.000 abitanti.67

Nella Valle D'Aosta vive una popolazione

60

Contu, G./ Casula, F. (2008): www.sitos.regione.sardegna.it, scaricato il 31.1.2010. 61

Grasse, A. (2000) p 181-182. 62

Sullo sviluppo in Sardegna cfr. tra altri: Accardo, A. (2003), Accardo, A.(ed) (1998), Pallaver, G. (1995b), Cardia,

M. (1992), Gizzi, E. (1991) p 12 seg., Mor, G. (ed) (1988) p 203 seg., Bartole, S. (1988) p 166 seg., Wenzel, G. (1980) p

250-261. 63

Caciagli, M. (2006) p 179. 64

Contu, G./ Casula, F. (2008). 65

Statuto della Regione Sardegna: http://www.regione.sardegna.it/documenti/1_39_20050318114805.pdf, scaricato il

31.1.2010. 66

Sull‟autonomia in Sardegna cfr. Caciagli, M. (2006) p 178-179, Roux, C. (2004), Accardo, A. (ed) (1998). 67

ISTAT, 127.871 abitanti al 28.2.2010.



96

francofona, la quale parla una lingua franco provenzale, denominata anche Patois, circostanza che

ha comportato, dopo la Seconda Guerra Mondiale, la concessione di un'autonomia speciale.

L'idea autonomista risale già al XVIII secolo, nel 1909 nacque pure un movimento combattivo per

la salvaguardia della lingua.68

Dal 1926, Aosta divenne una provincia a se stante. Durante e dopo la

seconda guerra mondiale si ebbero pure lì tendenze secessioniste. Alla fine del 1943 i membri della

Resistenza valdostana, pretesero nella "Carta di Chivasso”, 69

un‟autonomia politica, economica,

finanziaria e, soprattutto, un‟autonomia culturale per tutte le valli alpine di lingua francese.70

All'interno del movimento di liberazione si sviluppò anche una fazione che chiedeva l'annessione

alla Francia. Anche questa, tuttavia, sottolineava l'importanza dell'autonomia e sviluppò le basi in

ambito amministrativo, politico e culturale per l'eventuale annessione alla Francia. Il pensiero

dell'annessione fu favorito dal fascismo e dagli abusi del regime.

Nel 1944 la situazione peggiorò. In diverse manifestazioni si invocava il diritto di referendum. La

pressione per l‟annessione con la Francia salì. Si stima che circa il 70 per cento avrebbe votato per

un‟annessione con la Francia, se si fosse arrivati al Referendum. 71

Il padre dell‟autonomia in Valle d‟Aosta si chiama Federico Chabod. Egli si impegnò per

l'autonomia di questa piccola Regione all'interno dello Stato italiano, contrapponendosi ai

separatisti che invece perseguivano l'annessione della Regione alla Francia. Già nel settembre del

1944 si fece consegnare una dichiarazione dagli allora partiti antifascisti del Comitato di

Liberazione Nazionale Alta Italia (CLNAI) che assicurava ai Valdostani un'autonomia

amministrativa e linguistica.

Analogamente a quanto avvenne in Sicilia, la paura italiana di perdere questa Regione importante

per l'economia favorì la concessione dell'autonomia speciale.72

Lo Statuto speciale dell'autonoma Regione della Valle d'Aosta è stato emanato con legge

Costituzionale del 26 febbraio 1948, n. 4 dopo essere stato redatto, come tutti gli altri Statuti, in

seno all'Assemblea Costituente. Al fine di allargare le competenze legislative in senso autonomista

una delegazione del Consiglio regionale aostano manteneva, durante i lavori, dei contatti stretti con

l'Assemblea Costituente. Nonostante ciò, l'11 marzo 1948 il Consiglio regionale si lamentò che “le

rivendicazioni del popolo valdostano non siano state accolte in modo soddisfacente”. 73

68

Caciagli, M. (2006) p 177-178. 69

Cfr. Azzoni, V. (1980). 70

Grasse, A. (2000) p 153. 71

Grasse, A. (2000) p 179-180. 72

Tringali, M. (2000-2009). 73

www.regione.vda.it. www.consiglio.regione.vda.it/statuto, scaricato il 31.1.2010.



97

Le competenze legislative (esclusive) della Regione d'Aosta sono elencate all'art. 2 con i medesimi

limiti che trovano applicazione alle altre Regioni autonome (con eccezione della Sicilia). L'art. 3

elenca invece le competenze previste per l'integrazione e l'attuazione delle leggi dello Stato, “per

adattarle alle condizioni regionali” (legge Costituzionale 4/1948 Statuto Autonomia Aosta).74

2.2.2.4 La Regione Friuli-Venezia Giulia – tracce retoromanze e slovene

La Regione Friuli-Venezia Giulia è collocata nel nordest italiano e confina a est con l'Austria e la

Slovenia. Conta 1,2 milioni di abitanti.75

A causa dei ritardi con cui furono tracciati i confini dell'est

italiano, lo Statuto del Friuli-Venezia Giulia è stato emanato dopo gli altri Statuti. Lo Statuto

speciale trova la sua fonte nella legge Costituzionale n. 1 del 31 gennaio 1963.76

Importanti sono

anche le leggi n. 482/1999 e 38/2001 per la tutela delle minoranze slovene. La Regione possiede,

infatti, lo status speciale di Regione autonoma anche perché una parte della popolazione parla una

propria lingua retoromanza (romancia), il Friulano,77

e perché nel Carso è presente una cospicua

minoranza slovena.

Già nel 1866 la parte occidentale del Friuli andò all'Italia, e i Friulani, che parlano una propria

lingua romancia (friulana), vennero subito trattati in gran parte come italiani.78

Dopo la Seconda

guerra mondiale, ci furono sia in Italia che in Jugoslavia rivendicazioni territoriali per aree della

Venezia Giulia che dal 1919 erano state italiane, e che dovevano essere regolamentate a livello

internazionale. In data 11 giugno 1945 venne dichiarato il Territorio Libero di Trieste e diviso in

due zone: la zona A con la parte più piccola occidentale e la città di Trieste, e la zona B con la parte

orientale della penisola e l‟Istria. Mentre quest‟ultima parte orientale venne subordinata

all‟amministrazione jugoslava, la zona A venne posta sotto il controllo internazionale delle Nazioni

Unite.79

. La Regione perse così pezzi del proprio territorio a favore della Jugoslavia ed anche il

territorio libero di Trieste che, però, nel 1954 fu riassegnato all‟Italia nella sua parte settentrionale

assieme alla città di Trieste.80

Solamente dopo la fine della seconda guerra mondiale il regionalismo incominciò a esprimersi

politicamente nel Friuli. Nel 1945 sorse il Movimento popolare friulano, che dette vita a un piccolo

partito ed a un giornale. Ma proprio come questi anche le seguenti organizzazioni ebbero vita breve,

74

Sulla problematica in Valle d‟Aosta cfr. anche: Cuaz, M. (2003) (1995), Pallaver, G. (1995d) p 839, Trautmann, G.

(1995) p 858-860, Bauer, R. (1995) p 255-284, Gizzi, E. (1991) p 12 seg., Mor, G. (ed) (1988) p 159 seg, Bartole, S.

(1985) 16 seg, Rotelli, E./ Vitta, E. (1973). 75

ISTAT, 1.234.198 abitanti al 28.2.2010. 76

Statuto della Regione Friuli Venezia Giulia. 77

La lingua friulana (che in friulano viene definita Furlan) appartiene al gruppo delle lingue retoromanze o ladine,

come il Rumantsch nella Svizzera e il Ladino nel Trentino Alto Adige, con il quale ha diverse analogie, ma se ne

differenzia anche per l'influsso avuto dalle lingue e dalle culture circostanti (italiano, tedesco, sloveno), cfr. Peterlini,

O. (2000c, de) p 157-195, (2000d, it) p 155-189 78

Cfr. Kattenbusch, D. (ed) (1995) p 97, che stima il numero delle persone che parlano ancor oggi il friulano tra i

400.000 ed i 700.000 . 79

Grasse, A. (2000) p 183. 80

Cfr. Pallaver, G. (1995a) p 353-354, Hollburg, S. (1980) p 128-131, Agnelli, A. (1987) p 64-177.



98

se si prescinde dal Movimento Friuli (costituito nel 1966) e dall'Unione Furlane (fine anni '90).

Istituita la Regione autonoma nel 1963, si sono rafforzati sodalizi culturali e anche la coscienza

della diversità linguistica, ma non si è mai affermato un bilinguismo stabile e riconosciuto come in

Alto Adige e in Valle d‟Aosta. Il regionalismo friulano sembra volersi distinguere più da Trieste

che da Roma, commenta Mario Caciagli.81

Le competenze della Regione sono definite (all‟art. 4)82

in modo analogo a quanto avviene per le

altre Regioni speciali, sia per quanto riguarda le competenze esclusive sia per quanto riguarda i

limiti. Nell'art. 5 sono elencate ulteriori competenze, concorrenti con lo Stato, nel cui esercizio la

Regione deve conformarsi ai principi delle leggi statali. L'art. 6 contiene le competenze per

l'integrazione e l'esecuzione delle leggi statali (L. Cost.1/1963).

2.2.2.5 Il Trentino-Alto Adige/Südtirol – da un accordo con l‟Austria all‟autonomia

La Regione Trentino-Alto Adige/Südtirol è situata nel Nordest italiano e confina con l'Austria e la

Svizzera. La Regione conta circa un milione di abitanti,83

equamente suddivisi tra le due Province. I

fondamenti storici e l'ancoraggio internazionale dell'autonomia dell'Alto Adige/Südtirol e del

Trentino saranno oggetto d'analisi al seguente capitolo 2.3. Riassumendo è però qui possibile

evidenziare gli atti normativi più importanti:

- il trattato di Parigi tra l‟Italia e l‟Austria, cosiddetto accordo Gruber-De Gasperi del 5.9.1946;

- il primo Statuto di autonomia, approvato con legge Costituzionale, del 26.2. 1948, n. 5;

- il c.d. Pacchetto ufficialmente chiamato “Misure a favore delle popolazioni altoatesine”

(Maßnahmen zugunsten der Bevölkerung Südtirols), approvate dalla Camera dei deputati al

4.12.1969, il 5.12.1969 dal Senato della Repubblica e il 16.12.1969 dal Nationalrat, la Camera

della Repubblica d'Austria;

- il nuovo Statuto di autonomia, approvato con la legge Costituzionale del 10.11.1971, n. 1, e

successivamente pubblicato in modo coordinato con quello precedente, con DPR 31.8.1972, n. 670

come Testo Unico (TU). 84

81

Caciagli, M. (2006) p 178, cfr. auch Valdevit, G. (2003) (1999). 82

Statuto della Regione Friuli Venezia Giulia. 83

ISTAT, al 28.2.2010, sono 1.029.818 abitanti, dei quali 504.111 in provincia di Bolzano e 525.707 in quella di

Trento. 84

Statuto della Regione Trentino Alto Adige/ Südtirol: http://www.regione.taa.it/normativa/statuto_speciale.pdf ,

scaricato il 31.1.2010.



99

2.2.2.6 Autonomia più ampia allargata a tutte e cinque le Regioni speciali

A tutte le cinque Regioni a statuto speciale trovano applicazione gli ampliamenti risultanti dalla

riforma Costituzionale contenuta nella legge Costituzionale n. 3 del 2001 e che sono oggetto del

presente studio.



100

2.3 Storia e ancoraggio internazionale dell'autonomia del

Trentino Alto Adige

2.3.1 Un‟autonomia di lungo respiro

Le ripercussioni della riforma Costituzionale del 2001 potrebbero essere analizzate per ognuna delle

cinque Regioni a statuto speciale. A seguito della sua evoluzione storica e dell'ancoraggio

internazionale della sua autonomia, nonché per la sua concreta attuazione, la Regione del Trentino-

Alto Adige/Südtirol riveste un ruolo particolare tra le Regioni a statuto speciale. È l'unica Regione

che deve la sua autonomia a un accordo internazionale, l'accordo Gruber-De Gasperi del 5

settembre 1946. Si tratta inoltre della forma di autonomia più nota nella politica internazionale e che

viene spesso citata come modello per la soluzione di questioni riguardanti le minoranze nel mondo.

Le ripercussioni dello sviluppo federalista in Italia sull‟autonomia rivestono in questo modo anche

una rilevanza e un interesse internazionale.85

2.3.1.1 Dalle conquiste romane alla strada degli Imperatori

I Romani che attraversarono le Alpi per le loro conquiste nel nord chiamarono i territori che

abbracciano le attuali province di Trento, Bolzano e quella austriaca di Innsbruck (lo storico Land

Land Tirol), la “terra tra le montagne”.86

Questa terra aveva, e conserva tutt‟oggi un'importanza

strategica. Con il suo profondo incavo e più basso valico nelle Alpi, il passo del Brennero ha da

sempre rappresentato un collegamento importante tra il nord e il sud d'Europa. Le radici

dell'autonomia di questa terra risalgono fino al Medioevo. I re tedeschi si recavano a Roma

attraverso il Brennero per soccorrere il Papa e per essere incoronati Imperatori. La più famosa e

significativa incoronazione della storia occidentale fu quella di Carlo Magno, re dei Franchi (768-

814). Carlo Magno venne a Roma in aiuto al Papa. Nella notte di Natale dell'anno 800,

inaspettatamente, Papa Leone III lo consacrò e cinse il suo capo con una corona. Nacque cosi, in

quella notte di Natale, l'Impero Carolingio, poi molto più tardi chiamato Sacro Romano Impero.

L'Impero di Carlo Magno si estendeva dal Mar Baltico fino al meridione italiano, dall'Atlantico ad

85

Sulla storia del Tirolo e del Sudtirolo cfr.tra altri: Steininger, R. (ed) (2008) (2007) (2006) (2005), De Biasi, M.

(2008), Steininger, R. (2007), Nössing, J. (2007), Peterlini, H.K. (2007) (2007a) (2005), Kofler, A. (2003), Steininger,

R. (1997), Fontana, J./ Haider, P.W./ Leitner, W./ Mühlberger, G./ Palme, R./ Parteli, O./ Riedmann, J. (1988, 1987,

1986, 1985), Lando, M./ Magagnotti, P. (1987), Faustini, G. (1985), Stuhlpfarrer, K. (1985), Forcher, M. (1984),

Girardi, S. (1984), Zieger, A. (1981), Magnago, S. (1976), Gruber, A. (1975), Steurer, L. (1975), Toscano, M. (1967),

Tolomei, E. (1928).



101

ovest fino ai Carpazi ad est.87

2.3.1.2 I Vescovi diventano Principi

Agli inizi dell'XI secolo, il potere ecclesiale e temporale in Europa si sovrapposero e si fusero. Gli

Imperatori iniziarono a concedere ai Vescovi e agli abati poteri temporali ed essi si dimostrarono

particolarmente adatti a questo scopo, poiché – in assenza di figli – non miravano all‟eredità di

questi diritti e costituivano un punto di appoggio in tutti i territori dell‟Impero. Questi principi

Vescovi (Fürstbischöfe) godevano, all'interno dell'impero, di una sovranità propria che derivava

direttamente dall'Imperatore.88

La terra tra le montagne sulla quale poi nacque il Tirolo storico,

compreso tra la Valle dell‟Inn a nord e il lago di Garda a Sud, a partire dall'anno mille dopo Cristo

sottostava ai Vescovi di Trento e Bressanone. 89

A causa della difficoltà di coniugare l'ufficio religioso con l'esercizio del dominio temporale, i

Vescovi insediarono dei Conti secolari o Avvocati (Vögte), affidando loro il controllo del baliato, la

protezione delle contee e dei beni ecclesiastici. Tali Conti-Avvocati divennero sempre più influenti,

assicurandosi diritti di baliato su conventi, abbazie e chiese. Rafforzarono l‟ereditarietà

dell‟Avvocatura, assicurandosi sempre maggiori territori e aumentando la propria sovranità

territoriale attraverso accordi, acquisizioni, matrimoni ed eredità, ma anche con l‟uso della forza.

I Conti insediati dal Vescovo di Trento nella Val Venosta si chiamavano “Conti del Tirolo (Grafen

von Tirol)”, secondo il nome del loro castello situato sopra la città di Merano. Il Conte Alberto III

di Tirolo riuscì a ricevere ereditariamente prima l‟avvocazia di Trento e poi quella di Bressanone

nonché un vasto potere comiziale sulle numerose, antiche contee a sud e nord del Brennero,

unificando i territori delle valli dell‟Isarco, dell‟Adige e dell‟Inn.90

L'anno 1248 viene quindi

considerato come l'anno di nascita del Tirolo come Contea e unità politica. Successivamente sotto

Mainardo II la contea del Tirolo (più tardi chiamata il Land Tirol) si estese dalle catene alpine

(Karwendel e Kaisergebirge) a nord (l‟attuale confine tra l‟Austria e Germania) sino al Lago di

Garda a sud, comprendendo le attuali province di Bolzano e di Trento (che allora chiamavano

Südtirol perché il più meridionale), nonché la parte tutt‟ora rimasta austriaca del Tirolo del Nord.

Mentre l‟intera Europa era ferma al profondo Medioevo, dove i contadini erano servi della gleba

(Leibeigene del Landesherrn), in Tirolo c'erano già diritti democratici e libertà. Non solo i nobili ed

il clero ma anche i borghesi (i comuni cittadini e rurali) ed i contadini (dal 1400) concorsero

86

Forcher, M. (1984), p 13, e Nössing, J. (1991) (2007) p 8. 87

Riedmann, J. (1985) in: Fontana, J. ed altri, vol. 1, p 271, e Nössing, J. (1991) (2007) p 9-12. 88

De Biasi, M. (2008) p 18. 89

Riedmann, J. (1988 Band 1, p 299 ff; Kögl, J. (1964) p 3 seg. 90

De Biasi, M. (2008) p 19-21.



102

attraverso i propri rappresentanti negli “stati” (Stände ovvero ceti) alla gestione politica del loro

Land nella Dieta tirolese, e nella Tiroler Landschaft, l‟insieme dei rappresentanti non nobili della

Dieta.91

Nel 1342 le antiche libertà si tradussero in una Costituzione, la cosiddetta “Großer

Freiheitsbrief” (la Magna Carta delle libertà). Questo antico documento delle libertà tirolesi

assicurava ai vari rappresentanti dei ceti o “stati” il diritto di partecipare alla definizione dei tributi,

alla legislazione ed al Governo del Tirolo.

2.3.1.3 Il Tirolo raggiunge l'Austria e conserva le libertà

.Il 26 gennaio 1363 Margherita, “Sua Grazia la Contessa della Marca di Brandeburgo, duchessa di

Baviera e Carinzia, Contessa del Tirolo e di Gorizia”, non avendo avuto degli eredi trasferì ai suoi

parenti prossimi, i duchi Rodolfo, Alberto, e Leopoldo d‟Austria, tutti i terreni ereditati dal padre, i

propri diritti e possedimenti. I Landstände (rappresentanti dei ceti) suggellarono con la loro

sottoscrizione il consenso del territorio.92

L‟allora 24enne Principe Rudolf d'Absburgo diventò il

nuovo reggente del Tirolo (Landesherr von Tirol) e integrò il territorio nella monarchia. La casa

degli Asburgo divenne la casa regnante che “dominerà l‟orizzonte del Trentino-Alto Adige/Südtirol

sino al 1918" (Faustini).93

Quando il Tirolo passò all‟Austria, i vecchi diritti acquisiti e i possedimenti vennero mantenuti e le

libertà tirolesi confermate. Rodolfo IV cercò subito un ampio consenso per le sue rivendicazioni

nella “terra tra le montagne”, andando nelle città sull‟Adige, sull‟Isarco e sull‟Inn, e rinnovandone

i privilegi.94

Nel 1511 i tirolesi ottennero dall‟Imperatore Massimiliano I un‟ulteriore importante libertà: la

libertà di difesa. Il Landlibell (ordinamento per la difesa militare) obbligava il sovrano a ottenere un

previo consenso della Dieta in caso di dichiarazione di guerra che coinvolgesse il Tirolo come zona

bellica. Con il Landlibell i tirolesi vennero esentati dall‟obbligo dell‟intervento militare al di fuori

della loro terra, ma si impegnarono a difenderla in qualsiasi momento per mezzo di una chiamata di

leva volontaria.95

Da questa esenzione nacque il corpo degli Schützen che ancor oggi continua a

vivere nella tradizione culturale del Tirolo e di alcune località trentine.

2.3.1.4 L‟anelito di libertà: “Viva el popolo ed el Signore”

I Tirolesi difesero le loro libertà sia verso l'interno che verso l'esterno. Quando nel 1407 il Principe-

Vescovo Georg von Liechtenstein tentò di circoscrivere l'auto-amministrazione dei Comuni, questi

91

De Biasi, M. (2008) p 493. 92

De Biasi, M. (2008) p 127. Riedmann, J. (1985), in: Fontana, J. ed altri, vol. 1, p 426-431, Peterlini, O. (1996 a)

(1997 a) p 37-41, (1996 b) (1997 b) p 39-43, (2000 b) p 33-37, (2000 c) p 30-34, (2000 d) p 35-39. 93

Faustini, G. (1985) p 48. 94

Riedmann, J. (1985) in: Fontana, J. ed altri, vol. 1, p 428. 95

Palme, R. (1986) in: Fontana, J. ed altri, vol. 2, p 13.



103

si ribellarono. 96

Al grido “viva el popolo e el Signore” la città di Trento si ribellò come prima. A

capo della sommossa del 2 febbraio 1407 si pose Rodolfo Bellenzani, un giovane appartenente alla

nobiltà trentina che ben presto diventò il “Capitano del popolo” mentre la ribellione si estendeva

anche alla Val di Non e alla Val di Sole. Il movimento trovò il sostegno del duca Federico IV e dei

rappresentanti degli “stati” (le rappresentanze dei ceti) tirolesi (Landstände). Il Vescovo

Liechtenstein alla fine capitolò e dovette confermare e ampliare le libertà dei suoi sudditi in

campagna e in città.

2.3.1.5 I contadini si innalzano contro nobiltà e clero

Quando i cittadini agli inizi del XVI secolo soffrivano sotto il peso tributario eccessivo, rinacque

l‟anelito di libertà radicato nell‟animo di queste popolazioni. Sotto la guida di Michael Gaismair i

Tirolesi si ribellarono e chiesero nelle guerre rustiche (Bauernkriege) del 1525 ai Principi Vescovi

di Bressanone e di Trento l‟abolizione dei privilegi della nobiltà e del clero.97

La rivolta da

Bressanone divampò in tutto il Tirolo del Nord e del Sud, comprendendo il Trentino, coinvolgendo

anche la Val di Fiemme e in parte la città di Trento, che era divisa tra rivoltosi e un gran numero di

fedeli al Vescovo. Era il periodo del grande Principe Vescovo Bernardo Clesio.

Nel nord, l‟Arciduca Ferdinando I riuscì ben presto a sedare la rivolta e a ricondurla entro l‟alveo

costituzionale, conducendo trattative con i capi della rivolta meno esasperati.

A Merano invece si convocò contro la volontà dei Principi Vescovi una dieta dei cittadini e dei

contadini. Una soluzione pacifica del conflitto parve essere più vicina allorché il 12 giugno 1525

Ferdinando I convocò una grande dieta a Innsbruck a cui presero parte all‟incirca 200

rappresentanti dei contadini. Questa “dieta dei contadini”(Bauernlandtag) approntò un nuovo

ordinamento a favore dei contadini che costituì la base su cui si sviluppò il primo Codice tirolese

stampato del 1526 (Tiroler Landesordnung).98

Questa parziale vittoria dei contadini tirolesi

provocò, in tutta l‟Europa di allora, un gran clamore. Ma in verità molte delle concessioni erano

solamente una manovra tattica per sedare i movimenti di rivoltosi. Tra l‟agosto e l‟ottobre 1525

venne sconfitta l‟ultima resistenza opposta nella città di Trento, in numerose valli del Trentino e

nella zona di Bressanone.

Michael Gaismair, il conduttore e ideologo al vertice delle lotte contadine in Tirolo, era figlio di

una famiglia di contadini e imprenditori minerari benestanti, di un piccolo borgo presso Vipiteno.

Svolse prima importanti incarichi di cancelleria, divenendo poi segretario di Sebastian Sprenz,

Principe Vescovo di Bressanone. L'avvio della Riforma protestante e la conseguente sommossa

96

Riedmann, J. (1985) in: Fontana, J. ed altri, vol. 1, p 271, e Nössing, J. (1991) (2007) p 9. 97

Macek, J. (1991), Forcher, M. (1984) p 72-78, (1974) p 47-48, Girardi, S. (1984) p 50-53, Zieger, A. (1981) p 180-

185 Benedikter, H. (1970).



104

sociale investirono varie aree dell'Europa centrale. Gaismair venne eletto nel 1525 comandante in

capo dagli insorti di Bressanone. Catturato con uno stratagemma dalle autorità Tirolesi ancora nello

stesso anno, dopo alcune settimane di carcere egli riuscì a fuggire rifugiandosi in Svizzera, dove - a

Zurigo - conobbe Ulrico Zwingli, abbracciando la sua riforma.99

Secondo la tradizione storica ormai

superata, egli avrebbe stilato in quel luogo un suo Codice tirolese (Landesordnung). In verità non fu

redatto da lui – ma come rivela Giorgio Politi – si trattò di uno scritto propagandistico contro di

lui.100

Gaismair voleva andare comunque oltre le concessioni raggiunte alla dieta dei contadini e pensava

a un modello di Stato repubblicano e di società contadina, cristiano-sociale e radical-democratica.

Tuttavia non riuscì a realizzare le due idee. Si recò a Venezia sperando in un attacco di quest‟ultima

contro la postazione asburgica in Tirolo. Così facendo il comandante dei contadini tirolesi divenne

un famoso comandante di mercenari veneziani. Il Principato e il Governo del Tirolo però inviarono

delle spie e degli assassini e, infatti, nel 1532 Gaismair cadde vittima a Padova.101

2.3.1.6 Contro Vienna il “Mattatoio delle Libertà”

I tirolesi difesero i propri territori anche dopo le guerre di successione spagnole, contro l'invasione

delle truppe franco-bavaresi nel 1701. 102

Quando l‟imperatrice Maria Theresa (1740 – 1780) attraverso la sua riforma amministrativa iniziò

a ledere le antiche libertà, si accese la protesta dei Tirolesi anche contro l‟amata famiglia reale

viennese. Quando suo figlio, Giuseppe II (1780 – 1790) violò con le sue radicali riforme le libertà

del Land, i Tirolesi protestarono contro questo centralismo e denominarono Vienna come il

“Mattatoio delle Libertà”. Ma verso il 1790 Leopoldo II d‟Asburgo ripristinò le antiche libertà.103

2.3.1.7 I fuochi nella notte del Sacro cuore contro Napoleone

Nella notte della festa del Sacro Cuore ancora oggi brillano i fuochi sulle montagne del Tirolo.

Questi falò, che splendono nella notte, ricordano le lotte antinapoleoniche in cui i tirolesi, animati

da una profonda fede, fecero voto al cuore di Gesù. Quando tutta l‟Europa tremava di fronte al

potentissimo Imperatore francese Napoleone e le potenti case regnanti d‟Austria, Germania, Paesi

Bassi e Italia assistevano inermi alla sua ascesa, i contadini tirolesi insorsero con forche, falci,

attrezzi da lavoro e semplici fucili a canna corta contro le truppe franco-bavaresi.

98

Forcher, M. (1984) p 72-78. Girardi, S. (1984) p 50-52. Zieger, A. (1981) p 180-185. Peterlini, O. (2000 c) p 36-39. 99

Albertoni, G. (1996). 100

Politi, G. (1995). 101

Forcher, M. (1974) p 47-48. Peterlini, O. (2000 c) p 39. 102

Zieger, A. (1981) p 234 - 239: Forcher, M. (1984) p 90 - 93: Mühlberger, G.. (1988) vol. 2, p 300 – 308. 103

Nössing, J. (2007) p 17. Mühlberger, G. (1988), in Fontana, J. vol. 2, p 393-401. Forcher, M. (1974) p 82. Peterlini,

O. (2000 c) p 45-46.

http://it.wikipedia.org/wiki/Zurigo

http://it.wikipedia.org/wiki/Ulrico_Zwingli



105

In una sanguinosa lotta, il 2 aprile 1797 gli Schützen tirolesi scacciarono per la prima volta i

francesi nella battaglia di Spinges. Un‟umile donna del popolo, Katharina Lanz, si narra abbia

scacciato con un forcone i nemici francesi dalle mura del cimitero. L‟eroina di Spinges è passata

alla storia del Tirolo come una leggenda.

Nel 1809 tutto il Tirolo si mobilitò per difendere la Heimat (la terra madre). E – come sottolinea

Silvio Girardi 104

- gli uomini provenivano da tutti e tre i gruppi linguistici, anche dalle valli del

Trentino, erano tedeschi, italiani e ladini. Preme mettere in evidenza questa piena adesione dei vari

gruppi etnici alla rivolta e la massiccia partecipazione della popolazione di lingua italiana alla

stessa, sotto le bandiere di Andreas Hofer. La rivolta hoferiana – ricorda Girardi - ha, infatti, avuto

un suo preludio in una vallata di madrelingua italiana, alla leva di Predazzo. In tre ulteriori battaglie

i Tirolesi, sconfissero sul Berg Isel gli invasori franco-bavaresi. Solamente quando l‟Austria

sconfitta da Napoleone suggellò la Pace di Schönbrunn con la Francia, il destino del Tirolo era

ormai segnato. Il 20 febbraio 1810 Andreas Hofer venne giustiziato a Mantova dopo aver subito un

finto processo. L‟impressione però che la popolazione tirolese e Andreas Hofer lasciarono

sull‟Europa di allora fu grande, in particolare sulla Germania e sull‟Inghilterra, ma anche in

Russia.105

2.3.1.8 La lacerazione del Tirolo – il confine al Brennero

Dopo la sconfitta austriaca nella prima guerra mondiale e dopo l‟implosione dell‟impero austro-

ungarico, il Tirolo venne diviso. Con il trattato di pace di St Germain del 10 settembre 1919 venne

suggellata la divisione, non lungo “la linea chiaramente riconoscibile della nazionalità” al confine

linguistico, come volle garantire il Presidente Wilson nel 1918, presso la località di Salorno ma

lungo la linea dello spartiacque.106

Il deputato Renato Ballardini (1970), relatore della prima Commissione per gli affari Costituzionali

della Camera dei Deputati, riportò le critiche a questa decisione. Nella sua relazione al disegno di

legge Costituzionale per il nuovo Statuto di autonomia, scrisse: “L‟annessione dell‟Alto Adige non

costituiva il coronamento degli ideali risorgimentali, né rientrava nelle mire dell‟irredentismo

battistiano. Al contrario, contro di essa si levarono in Italia voci autorevoli per osteggiarla proprio

in nome dei principi risorgimentali e patriottici (...).” Filippo Turati - ricorda Ballardini - il 14

luglio 1919 ammoniva la Camera a respingere «l‟annessione di oltre un quarto di milione di

tedeschi, gelosi della loro stirpe, della loro patria, della loro libertà, seme perenne di discordia e di

104

Girardi, S. (1984) p 180, sottolinea l‟importanza della partecipazione di tutte e tre le minoranze linguistiche alla

lotta per la libertà sotto le bandiere di Andreas Hofer. 105

Lando, M./ Magagnotti, P. (1987) p 23. Grande enciclopedia sovietica (1970), vol. 3. Peterlini, O. (2000 c) p 46-52. 106

Gruber, A. (1975) p 9. Toscano, M. (1967) p5.



106

ribellione».107

Il noto storico italiano Gaetano Salvemini cita altri politici italiani che presero

posizione contro il confine del Brennero.108

Il Re Vittorio Emanuele II fece però sperare i Sudtirolesi con una serie di promesse incoraggianti

per il “rispetto delle autonomie e tradizioni locali”.109

Dopo una fase iniziale di intelligente

tolleranza, racconta molti anni dopo Giuliano Amato, già Presidente del Consiglio, “subentrò il

fascismo che volle imporre l'italianità all‟insegna dell‟intollerante predominio della cultura delle

insegne e della lingua del gruppo etnico italiano.” “Fu un tragico errore (...) Ed è in questi termini

che la Repubblica ha ereditato il problema, ereditandone umori e rivalse”. 110

Il potere fascista

tentò di imprimere alla Regione un timbro italiano, vietò la lingua e la cultura della zona, favorì

l‟immigrazione di famiglie italiane provenienti da altre province e licenziò insegnanti tedeschi e

pubblici ufficiali.111

Il culmine dello sradicamento è stato raggiunto da Hitler e Mussolini con un trattato del 1939: i

Sudtirolesi che intendevano rimanere tedeschi – propagava la propaganda nazista - sarebbero dovuti

tornare nel Reich Tedesco, mentre gli altri potevano rimanere in Italia accettando il regime fascista

italiano.112

2.3.2 L'ancoraggio internazionale – una garanzia per il futuro

Dopo la Seconda guerra mondiale, i rappresentanti politici Sudtirolesi tentarono di raggiungere la

riunificazione della propria terra con l'Austria, ma le richieste austriache di indire un referendum

popolare in Alto Adige/Südtirol furono respinte dagli alleati il 30 aprile 1946.

Dopo lunghe trattative, e a seguito delle pressioni esercitate anche da molti piccoli Paesi e il lavoro

di mediazione del Ministro degli esteri britannico Ernst Bevin, il 5 settembre 1946 si arrivò a Parigi,

con Karl Gruber ed Alcide De Gasperi, alla sottoscrizione del c.d. accordo di Parigi tra Italia e

Austria. Il 3 dicembre 1946 la conferenza dei Ministri degli esteri decise a New York di inserire

l'accordo di Parigi all'articolo 10 del trattato di pace italiano sottoscritto il 10 febbraio 1947 a Parigi.

La sua importanza risiede nell'internazionalizzazione della questione sudtirolese e nella funzione

che l'Austria assunse con tale accordo come partner contrattuale del trattato di Parigi.

107

Ballardini, R. (1970) p 2. 108

Salvemini, G.. (1952) p 439. 109


Amato, G. (1988) p 33. 111

Tolomei, E. (1928) p 10-49. 112

Sulle opzioni: Stuhlpfarrer, K. (1985). Benedikt, E. (1989). Gruber, A. (1975) p 215-231. Steurer, L. (1975) p 416-

561.



107

Il trattato di Parigi prevede nel suo primo articolo la parificazione degli “abitanti di lingua tedesca

della provincia di Bolzano e quelli dei vicini comuni bilingui della provincia di Trento” con le

popolazioni di lingua italiana. In particolare, l'articolo 1 garantisce ai cittadini di lingua tedesca

l'insegnamento nella loro madre lingua, l'equiparazione della lingua tedesca e di quella italiana nelle

pubbliche amministrazioni, nei documenti nonché nella nomenclatura topografica bilingue.

L'articolo 2 riconosce “alle popolazioni delle zone sopradette (…) l'esercizio di un potere

legislativo ed esecutivo autonomo, nell‟ambito delle zone stesse,” ancorando in questo modo

l'autonomia vera e propria.

Nell'articolo 3 l'Italia si obbliga a rivedere, in uno spirito di comprensione, il regime delle opzioni di

cittadinanza per coloro che avevano optato per la Germania e di stipulare accordi con l'Austria per il

mutuo riconoscimento dei titoli di studio e per la libera circolazione di merci e persone.113

L‟ambasciatore Mario Toscano svelò i motivi che avevano indotto De Gasperi a concludere

l‟Accordo di Parigi: un trattato direttamente con l‟Austria avrebbe significato riconoscere

implicitamente la frontiera del Brennero. In questo modo il Governo di Vienna non poteva più

parlare dell‟esistenza di un “Diktat”, ma avrebbe dovuto implicitamente riconoscere di aver

stipulato liberamente un accordo.114

Per l‟Alto Adige/Südtirol l‟accordo costituisce invece

l‟ancoraggio internazionale della sua autonomia.

2.3.2.1 Il primo Statuto di autonomia del 1948 – una delusione

Con legge Costituzionale n. 5 del 19 febbraio 1948 l'Italia emanò il primo Statuto di autonomia.

Esso deluse però le aspettative dei Sudtirolesi. L'autonomia prevista era molto circoscritta e non

corrispondeva al testo dell‟accordo di Parigi. Il suo campo di applicazione non venne limitato agli

“abitanti di lingua tedesca della provincia di Bolzano e quelli dei vicini comuni bilingui della

provincia di Trento” (accordo di Parigi), bensì venne esteso a tutta la provincia di Trento. In questa

regione “Trentino Alto Adige”, nominata in tedesco Trentino -Tiroler Etschland”, 115

con sede a

Trento, i rappresentanti di lingua tedesca sono in minoranza. Nel quadro dell'autonomia regionale

sono state previste due sub autonomie per le Provincie di Bolzano e Trento con Consigli ed

esecutivi propri, ma le competenze ed attribuzioni di queste Provincie autonome erano talmente

circoscritte al punto da non poter parlare seriamente di autonomie provinciali.

113

Accordo di Parigi tra Italia e Austria (1946). 114

Toscano, M. (1967) p XVII. 115

Il nome “Südtirol”, viene riconosciuto solamente con lo Statuto nuovo (del 1971) della Regione Trentino Alto

Adige/ Südtirol.



108

“Diffidenza e sospetto - scriveva Renato Ballardini –“raggelarono via via i rapporti fra potere

centrale e Sudtirolesi, produssero uno stillicidio di piccoli inadempienti, di ritardi nell‟emanazione

delle norme di attuazione, di assurde astuzie nella cavillosa redazione dei testi”.116

Nel 1957 il Governo annunciò un ampio programma di edilizia popolare per Bolzano, che fece

temere ai Sudtirolesi l‟arrivo di una nuova ondata di immigrazione da altre provincie italiane.

“Questo programma poteva essere comparato solamente con il programma di industrializzazione

annunciato a suo tempo dai fascisti per italianizzare il Sudtirolo” affermò Silvius Magnago, l‟allora

Presidente della Südtiroler Volkspartei (SVP). Il partito esortò alla protesta. Il 17 novembre 1957,

35 mila sudtirolesi chiesero in una grande manifestazione a Castelfirmiano una propria autonomia

regionale per il Sudtirolo, con lo slogan “Los von Trient” (via da Trento).117

La tensione nella popolazione continuava a crescere. Dopo singoli attentati nel 1961 si arrivò a una

serie di attentati dinamitardi contro pali dell'elettricità. Seguirono altri atti di violenza, numerosi

arresti, persecuzioni e torture, accompagnate da forti tensioni a livello politico.118

2.3.2.2 Le Nazioni Unite a Italia e Austria: riprendete le trattative!

L'Assemblea Generale delle Nazioni Unite si è occupata due volte, nell'ottobre del 1960 e nel

novembre del 1961, su iniziativa dell'Austria e di altri Stati, del problema dell‟Alto Adige/Südtirol e

dell'esecuzione dell‟accordo di Parigi. L'assemblea Generale ha intimato le due parti a riprendere le

trattative per arrivare a una soluzione di tutte le differenze circa l'attuazione del trattato di Parigi del

5 settembre 1946.119

2.3.2.3 Un “Pacchetto” confezionato per le popolazioni altoatesine

Nel settembre del 1961 il Governo italiano, con Decreto del Presidente del Consiglio, istituì la

Commissione di studio dei problemi dell‟Alto Adige, nota come “Commissione dei 19”. Dopo la

chiusura dei lavori della Commissione dei 19, le trattative tra l‟Italia e l‟Austria che all‟inizio

procedettero a rilento, si conclusero nel cosiddetto Pacchetto di “Misure a favore delle popolazioni

altoatesine,” 120

che il Ministro degli esteri austriaco Kurt Waldheim ed il Ministro degli esteri

italiano Aldo Moro concordarono il 30 novembre 1969 a Copenaghen.

I Sudtirolesi accettarono con fatica questo compromesso, poiché non recepiva tutto quanto si

attendevano dall‟Accordo di Parigi. Il Pacchetto venne infine politicamente accettato dal Congresso

116


Magnago, S. (1976) p 21. 118

Baumgartner, E., Mayr, H., Mumelter, G.. (1992). 119

Nazioni Unite, risoluzioni 1497 (1960) e 1661 (1961). Testo delle risoluzioni in: Peterlini, O. (2000d, it) p 92-95,

(2000c, de) p 94-97. 120

Pacchetto: “Misure a favore delle popolazioni altoatesine”, “Maßnahmen zugunsten der Bevölkerung Südtirols”.



109

straordinario della Südtiroler Volkspartei, grazie all‟impegno del leader storico Magnago nelle

prime ore del mattino del 23 novembre 1969 a Merano da una risicata maggioranza.121

Nel dicembre del 1969 la Camera dei Deputati e il Senato deliberarono il Pacchetto, ne fece seguito

il Nationalrat (Camera dei deputati) austriaco il 16 dicembre 1969. Non si trattava di un

provvedimento legislativo bensì dell‟approvazione delle dichiarazioni rese dal Presidente del

Consiglio dei ministri italiano (Rumor), e dal Cancelliere austriaco (Klaus) davanti ai rispettivi

Parlamenti, con cui venivano proposte le misure citate. Un calendario intrecciato di impegni

reciproci, legislativi e amministrativi, (il c.d. calendario operativo) garantiva la graduale attuazione

del Pacchetto. Si aprì cosi la stagione della nuova autonomia e della sua attuazione.

121

Magnago, S. (1976) p 46.



110

2.4 Le fondamenta dell‟autonomia di Bolzano e di Trento

L'autonomia e il relativo Statuto si estendono a tutto il territorio della Regione Trentino Alto Adige.

Per il Trentino si tratta, a parte alcune clausole particolari per la piccola enclave di lingua tedesca e

ladina, ampliate nel 2001,122

essenzialmente per autogoverno territoriale entro i limiti indicati. La

completa autonomia, tuttavia, specialmente nelle parti che fanno riferimento all'Alto Adige, unisce

due settori centrali di regolamentazione costituzionale, 123

l‟autogoverno territoriale (inclusa la

legislazione) e la protezione delle minoranze e della diversità linguistica.124

2.4.1 Le basi politiche e giuridiche: Il Pacchetto e lo Statuto

2.4.1.1 Il Pacchetto - Misure a favore delle popolazioni altoatesine

Il c.d. Pacchetto di “Misure a favore delle popolazioni altoatesine” (come si chiama ufficialmente),

contiene 137 misure, precisazioni (misure sub) e note interpretative. Il Pacchetto è quindi l‟impegno

politico a emanare una serie di provvedimenti a favore del Sudtirolo che devono trovare

adempimento in parte con legge Costituzionale (Statuto di autonomia), in parte con norme di

attuazione e in parte con leggi ordinarie nonché con provvedimenti amministrativi. Il Pacchetto

quindi non deve essere identificato con lo Statuto di autonomia che costituisce solo una parte di

attuazione del Pacchetto, anche se la più importante.

2.4.1.2 Il Centrosinistra e i Comunisti garantirono i due terzi per la nuova autonomia

In attuazione del Pacchetto, il Parlamento emanò la legge Costituzionale n. 1/1971,125

che prevede

incisive modifiche e integrazioni dello Statuto speciale del Trentino-Alto Adige/Südtirol del

1948.126

Lo Statuto di autonomia ha il rango di legge costituzionale e necessita per la sua approvazione della

doppia lettura e della maggioranza qualificata prevista dalla Costituzione: le leggi costituzionali e di

revisione costituzionale devono essere votate due volte da ogni Camera, con deliberazioni ad

122

L. Cost.31.1. 2001, no. 2. 123

Zwilling, C. (2007a) p 116. 124

Le autonomie: Südtirols cfr. inoltre Bonell, L./ Winkler, I.(2010) (2006) (1991), Peterlini, O. (2009 eng), Riz, R./

Happacher, E. (2008), Pallaver, G. (2007), Zwilling C. (2007a), Peterlini, O. (2000c, de) (2000d, it) (2000e, lad)

(1997a, eng) (1997b, de), Ferrandi, G., Pallaver, G. (ed) (2007), Andreatta, G./ Postal, G./ Beber, F./ Castellano, G./

Morandi, L. (1998), Zeller, K. (1989), Barbera, A./ Bassanini, F. (ed) (1978), Alcock, A. E. (1970), Schiera, P./ Gubert,

R./ Balboni, E. (ed) (1988), Cajoli, R. (1952). 125

Statuto (nuovo del 1971) della Regione Trentino Alto Adige/ Südtirol. 126

Statuto (primo del 1948) della Regione Trentino Alto Adige.



111

intervallo non minore di tre mesi. Nella seconda lettura è necessaria l'approvazione a maggioranza

assoluta dei componenti di entrambe le Camere (art. 138/1 Cost.).

Per evitare, inoltre, che una legge costituzionale possa essere sottoposta a referendum popolare, con

il conseguente rischio di essere bocciata, la legge deve essere approvata nella seconda votazione da

ciascuna delle Camere a maggioranza di due terzi dei suoi componenti. In questo caso non si fa

luogo al referendum (art. 138/3 Costituzione). È però un‟assicella molto alta!

Questa fu raggiunta, oltre che dai voti dell‟allora maggioranza di Centrosinistra intorno alla DC, 127

grazie al decisivo supporto del Partito Comunista Italiano (PCI), che approvò lo Statuto di

autonomia, nonostante che in Parlamento si trovasse in radicale opposizione al Governo. Questa

seconda votazione decisiva venne presa alla Camera il 22 luglio 1971 con il seguente risultato: 438

Sì, 30 No e 13 astensioni. Il Senato votò in seconda deliberazione il 27 ottobre 1971 con il seguente

risultato: 233 Sì, 9 No e 12 astensioni. 128

I partiti di opposizione di destra votarono contro.

2.4.1.3 Lo Statuto di autonomia e le norme di attuazione

Questo nuovo Statuto di autonomia, precisamente la legge costituzionale che riformò il vecchio

Statuto del 1948, entrò in vigore il 20 gennaio 1972, 15 giorni dopo la sua pubblicazione nella

Gazzetta Ufficiale. Il 31 agosto 1972 venne emanato con DPR n. 670 il testo unificato del nuovo

Statuto di autonomia.129

Fig. 8: Lo Statuto di autonomia - fonte di rango costituzionale

127

Del Governo Colombo di quel periodo fecero parte i seguenti partiti: La DC, i Socialisti (PSI), i Socialdemocratici

(PSDI) e i Repubblicani (PRI). 128

Peterlini, O. (1980 de) p 35. 129

Statuto (vigente) della Regione Trentino Alto Adige, TU: DPR 31.8.1972, no. 670, poi ulteriormente emendato.



112

Per la realizzazione e attuazione dei principi costituzionali dell'autonomia il Governo aveva il

compito, su proposta di una Commissione paritaria (la Commissione dei 12 per la Regione e le due

Province, la Commissione dei 6 per la sola Provincia di Bolzano), di emanare le norme di

attuazione (art. 107 Statuto). L'articolo 108 dello Statuto di autonomia prevede, che queste

disposizioni applicative siano da emanarsi entro due anni dall'entrata in vigore dello Statuto stesso.

Le norme di attuazione sarebbero dovute essere emanate quindi entro il 20 gennaio 1974. In realtà

ci sono voluti 20 anni, fino al 1992.

Fig. 9: Le norme di attuazione allo Statuto di autonomia del Trentino-Alto Adige/Südtirol

Nella gerarchia delle fonti quindi lo Statuto di autonomia riveste lo stesso rango primario della

Costituzione. Immediatamente dopo seguono le norme di attuazione dello Statuto, seguite a loro

volta dalle leggi ordinarie e infine dagli atti amministrativi.

Lo Statuto di autonomia contiene 115 articoli suddivisi nei seguenti 12 Titoli: la “Costituzione

della Regione Trentino-Alto Adige e delle Province di Trento e Bolzano” (Titolo I), gli “Organi

della Regione e delle Province” (Titolo II), l' “Approvazione, promulgazione e pubblicazione delle

leggi e dei regolamenti (…)” (Titolo III), gli “Enti locali” (Titolo IV) , il “Demanio e patrimonio

della Regione e delle Province” (Titolo V), la “Finanza (…)”(Titolo VI), i “Rapporti tra Stato,

Regione e Provincia” (Titolo VII), i “Ruoli del Personale di uffici statali (…)” compresa la

rappresentanza proporzionale linguistica (Titolo VIII), gli “Organi giurisdizionali” (Titolo IX), il

“Controllo della Corte Costituzionale” (Titolo X), l' “Uso della lingua tedesca e del ladino”

(Titolo XI) e “Disposizioni finali e transitorie” (Titolo XII).



113

Il nuovo Statuto di autonomia del 1972 ha trasferito nuove competenze dallo Stato e dalla Regione

alle Province autonome rafforzando il loro ruolo. Le due Province autonome ora godono di ampie

competenze legislative e amministrative in materia culturale, economica e sociale. La Regione

rimane come quadro con compiti di ordinamento in alcune materie. Alle due Province di Bolzano e

Trento sono attribuite sostanzialmente le stesse competenze, anche se l'Alto Adige/Südtirol dispone

di ulteriori poteri legislativi per l'uso della lingua, le scuole, la cultura, il bilinguismo e la

rappresentanza proporzionale dei due gruppi linguistici .

2.4.1.4 La Regione – da predominio a tetto comune

Il primo articolo dello Statuto130

dispone: “Il Trentino-Alto Adige/Südtirol, comprendente il

territorio delle Province di Trento e di Bolzano, è costituito in Regione autonoma, fornita di

personalità giuridica, entro l'unità politica della Repubblica Italiana, una e indivisibile, sulla base

dei principi della Costituzione e secondo il presente Statuto.”

La Regione autonoma del Trentino-Alto Adige/Südtirol forma quindi la cornice per le due Province

autonome di Bolzano e Trento. Essa si estende (con la Provincia di Bolzano) dal passo del Brennero

fino a Salorno, e (con la Provincia di Trento) fino al Lago di Garda. Mentre il primo Statuto di

autonomia (del 1948),131

concentrava le maggiori competenze legislative e amministrative nella

Regione, lo Statuto del 1972 trasferì quelle più importanti, e altre aggiuntive da parte dello Stato,

alle due Province autonome.

Sono organi della Regione: il Consiglio regionale (Regionalrat), la Giunta regionale

(Regionalausschuss) e il Presidente della Regione (Präsident der Region) (art. 24 Statuto).

L'organo legislativo della Regione è il Consiglio regionale (Regionalrat), composto da 70

Consiglieri regionali (Regionalratsabgeordnete). Fino al 2001 venivano eletti direttamente dai

cittadini della Regione. I due Consigli provinciali dell'Alto Adige/Südtirol e del Trentino erano

un'emanazione del Consiglio regionale. Dal 2001 questo rapporto è stato invertito: “Il Consiglio

regionale è composto dai membri dei Consigli provinciali di Trento e di Bolzano”, recita il nuovo

art. 25 dello Statuto riformato nel 2001. 132

130

Con il semplice termine “Statuto” o “Statuto di autonomia”, senza ulteriore precisazione, si intende lo Statuto

(vigente) della Regione Trentino Alto Adige/ Südtirol. 131

Statuto (primo del 1948) della Regione Trentino Alto Adige: L Cost.26.2.1948, no. 5. 132

Statuto riformato nel 2001, con L Cost.31.1.2001, no. 2.



114

Fig. 10: Sala consiliare del Consiglio regionale del Trentino-Alto Adige a Trento

Da allora sono i Consigli provinciali ad essere eletti. Ha il diritto elettorale attivo in provincia di

Bolzano chi risiede da almeno quattro anni ininterrottamente nel territorio della Regione; per la

provincia di Trento è richiesto un anno in provincia (art. 25 Statuto). Ogni Consiglio provinciale

conta 35 Consiglieri, che durano in carica cinque anni (art. 48 Statuto). Conseguentemente anche il

Consiglio regionale rimane in carica per cinque anni. Le sue attività si sviluppano in due diverse

fasi temporali di uguale durata (art. 27 Statuto). Nel corso della prima metà il Consiglio regionale si

riunisce a Trento e il Presidente viene eletto tra i Consiglieri del gruppo linguistico italiano. Nella

seconda metà si riunisce a Bolzano e il Presidente viene eletto tra i Consiglieri del gruppo

linguistico tedesco. Con l'approvazione della maggioranza dei Consiglieri del gruppo linguistico a

cui spetta, è possibile eleggere in loro sostituzione un Consigliere del gruppo linguistico ladino. I

due Vice-Presidenti vengono eletti tra i Consiglieri che non fanno parte del gruppo linguistico del

Presidente (art. 30 Statuto).

La Giunta regionale (Regionalausschuss, in modo informale anche Regionalregierung) è l'organo

esecutivo ed è composto del Presidente della Regione, di due Vice Presidenti (uno di lingua italiana

e uno di lingua tedesca) e di assessori (Assessoren). Il Presidente, i Vice Presidenti e gli Assessori

sono eletti dal Consiglio regionale nel suo seno a scrutinio segreto e a maggioranza assoluta dei suoi

membri. La composizione della Giunta regionale deve adeguarsi alla consistenza dei gruppi

linguistici quali sono rappresentati nel Consiglio della Regione (art. 36 Statuto).

Il Presidente della Regione rappresenta la stessa. Egli interviene alle sedute del Consiglio dei

Ministri quando vengono trattate questioni che riguardano la Regione (art. 40 Statuto).



115

2.4.1.5 Le Province autonome di Bolzano e Trento – i protagonisti dell‟autonomia

Sono organi della Provincia: il Consiglio provinciale (Landtag), la Giunta provinciale

(Landesauschss) e il Presidente della Provincia (Landeshauptmann) (art. 47 Statuto).

I Consigli provinciali (Landtage) sono gli organi legislativi delle Province autonome di Trento e di

Bolzano, e cioè del Trentino e dell‟Alto Adige/Südtirol. In tedesco si chiamano autonome

Provinzen, informalmente anche Länder. I due Consigli provinciali sono composti dai membri eletti

nelle rispettive province, i quali sono contemporaneamente Consiglieri regionali e provinciali

(Regionalrats- und Landtagsabgeordnete). Essi durano in carica cinque anni (art. 48 Statuto). I

Consigli provinciali eleggono tra i loro componenti il Presidente, un Vice Presidente (nel Trentino)

e due (nell'Alto Adige/Südtirol) e i Segretari (art. 48/ter Statuto). Per l'approvazione del

regolamento interno, i casi di inadempienza degli obblighi, le convocazioni, i voti al Parlamento e la

revoca del Presidente e degli assessori, nei Consigli provinciali trovano applicazione in via

analogica le disposizioni del Consiglio regionale (art. 31, 32, 34, 35 e 38 Statuto). Queste

disposizioni sono state così riformate nel 2001 a favore delle Province.133

La rispettiva Giunta provinciale (Landesausschuss o informalmente Landesregierung) è l'organo

esecutivo della Provincia. La Giunta provinciale è composta dal Presidente della Provincia

(Landeshauptmann), due suoi vice nell'Alto Adige/Südtirol, e uno nel Trentino e gli assessori

provinciali (Landesräte) (art. 50 Statuto). Essi vengono eletti dal Consiglio provinciale secondo un

sistema elettorale che deve essere approvato con una legge provinciale a maggioranza assoluta dei

suoi membri. Oltre l‟elezione della Giunta, la stessa legge così approvata determina anche la forma

di governo, specificatamente, le modalità di elezione del Consiglio provinciale, i rapporti tra gli

organi della Provincia, la presentazione e l‟approvazione della mozione motivata di sfiducia nei

confronti del Presidente della Provincia, i casi di ineleggibilità e di incompatibilità con le predette

cariche, nonché l‟esercizio del diritto di iniziativa popolare delle leggi provinciali e del referendum

provinciale abrogativo, propositivo e consultivo(art. 47 Statuto).

La composizione della Giunta provinciale di Bolzano deve adeguarsi alla consistenza dei gruppi

linguistici quali sono rappresentati nel Consiglio della provincia. Uno dei due Vice Presidenti

nell'Alto Adige/Südtirol (Landehauptmann- Stellvertreter) appartiene al gruppo linguistico italiano,

l'altro a quello tedesco. Al gruppo linguistico ladino può essere riconosciuta la rappresentanza nella

Giunta provinciale di Bolzano anche in deroga alla rappresentanza proporzionale (art. 50 Statuto).

133

Statuto riformato nel 2001, con L. Cost.31.1.2001, no. 2.



116

Il Presidente della Provincia (Landeshauptmann), rappresenta la Provincia e partecipa alle riunioni

del Consiglio dei Ministri quando vengono trattate questioni che riguardano la Provincia (art. 52

dello Statuto).

2.4.2 Le competenze della Regione e delle Province

2.4.2.1 La clausola generale a favore dello Stato

Le competenze entro le quali la Regione e le Province autonome di Bolzano e Trento possono

emanare delle leggi, sono contenute quasi tutte negli articoli 4 - 19 dello Statuto di autonomia. Si

tratta di un elenco tassativo delle materie che rientrano nell'autonomia. Questo significava – fino

all'entrata in vigore della riforma costituzionale del 2001 – che tutte quelle materie che non

venivano richiamate rientravano automaticamente nella competenza dello Stato.

Negli Stati che seguono una costruzione federale invece la clausola generale va a favore delle

articolazioni interne (Regioni, Cantoni, Länder). L'approccio è quindi l'esatto opposto: secondo il

principio di sussidiarietà le competenze appartengono in primo luogo alle comunità locali più

prossime al cittadino, che trasferiscono una parte di esse alla federazione per fini di coordinamento

e sviluppo comune. Nelle Costituzioni degli Stati federali come per esempio l'Austria o la

Germania, sono le competenze dello Stato a essere elencate tassativamente. La clausola generale va

a favore dei Länder: tutto ciò che non è riservato allo Stato appartiene automaticamente al singolo

Land.

Questo principio federale costituisce anche la base della nuova Costituzione italiana, dopo la

riforma del 2001.

2.4.2.2 Vincoli che limitano le competenze legislative

Le competenze legislative del Consiglio regionale e dei Consigli provinciali non sono illimitate ma

sono vincolate al rispetto di chiari limiti indicati negli articoli 4 e 5 dello Statuto.

Competenze primarie o esclusive

La legislazione regionale e provinciale deve rispettare i limiti seguenti (ancorati negli art. 4/1 e 8/1

dello Statuto). La Regione e rispettivamente le Province possono emanare norme legislative

o “in armonia con la Costituzione”

o “e i principi dell'ordinamento giuridico della Repubblica”; qui si dovrebbe analizzare quali

principi possano essere che non fanno già parte della Costituzione, come uguaglianza, libertà,

democrazia ecc.,

o “con il rispetto degli obblighi internazionali”; a questa limitazione bisogna attribuire grande



117

importanza, in quanto un numero sempre più crescente di competenze viene esercitato dall'UE

con dirette ripercussioni per le competenze delle Regioni,

o “e degli interessi nazionali – tra i quali è compreso quello della tutela delle minoranze

linguistiche locali”. Questo concetto dell'interesse nazionale è particolarmente controverso in

dottrina in quanto è piuttosto vago e può quindi essere applicato con un ampio margine

discrezionale. Di fatto il Governo, in sede di impugnazione di leggi regionali o provinciali, non

ha mai in ultima istanza fatto ricorso a questo principio in quanto la relativa controversia

andrebbe discussa e decisa non dinanzi alla Corte Costituzionale bensì in Parlamento. Fino alla

riforma Costituzionale del 2001, fin quando il Governo in prima battuta rinviava le leggi al

Consiglio regionale o provinciale spesso motivava il rinvio con “l‟interesse nazionale”, ma non

ha mai impugnato una legge davanti alle Camere, ma cambiando motivazione sempre davanti la

Corte. L'annotazione che anche la tutela delle minoranze linguistiche locali rappresenta un

interesse nazionale offre qualche garanzia in più; la Regione e le Province devono legiferare

inoltre in rispetto

o “delle norme fondamentali delle riforme economico-sociali della Repubblica”. Questa

limitazione è senza dubbio quella più incisiva, in quanto vi si può sempre fare ricorso quando lo

Stato emana una legge con contenuto riformatore.

A queste cinque limitazioni bisogna aggiungere senza dubbio anche la limitazione territoriale, che

non è elencata espressamente ma che deriva dai principi dell'ordinamento giuridico (il secondo

principio sopra menzionato). Ciò significa che le leggi regionali trovano applicazione solo in Alto

Adige/Südtirol e in Trentino e non al di fuori di questi territori. Con riferimento a questa limitazione

è stato per esempio rigettata una legge provinciale che voleva incentivare la costruzione di una casa

per studenti per allievi altoatesini a Innsbruck.

La riforma Costituzionale del 2001 (art. 117 Cost.)134

ha limitato i vincoli, come vedremo più

avanti, ma questi rimangono tuttora validi per le competenze degli Statuti speciali, non previste

dalla riforma stessa.

Competenza legislativa secondaria o concorrente

In questo ambito, concorrente, i confini sono tracciati in maniera ancora più stringente. Ai limiti

sopra esposti vengono aggiunti i principi delle leggi statali:

o “nei limiti dei principi stabiliti dalle leggi dello Stato” (art. 5 Statuto). Nell'esercizio di questa

competenza la Regione e le Province devono quindi rispettare anche i principi contenuti nelle

leggi ordinarie.

134

Costituzione Italiana: riforma del 2001, approvata con L. Cost. 18.10.2001, no. 3.



118

Competenza terziaria o integrativa

Questa competenza prevista per la Regione all'articolo 6 dello Statuto (previdenza e assicurazioni

sociali) e all'art. 10 per le Province (collocamento e avviamento al lavoro) attribuisce a questi enti la

possibilità:

o “di integrare le disposizioni delle leggi dello Stato”, di emanare ulteriori norme legislative che

si aggiungono e integrano le leggi statali senza modificarle. Ciò significa che le norme statali

trovano applicazione illimitatamente anche nella Provincia e nella Regione senza possibilità di

modifica, ma è possibile emanare ulteriori disposizioni.

2.4.2.3 Le competenze della Regione – ormai poche e ordinamentali

Gran parte delle competenze sono elencate agli articoli 4 (primarie o esclusive), 5 (secondarie o

concorrenti), 6 (terziarie o integrative) o 7 (senza ulteriori precisazioni) dello Statuto. La maggior

parte delle competenze della Regione sono di carattere ordinamentale, che hanno il compito di

fissare l‟ordinamento, vale a dire la cornice, la struttura e l'organizzazione per le rispettive

competenze.

Nell'ambito della legislazione primaria o esclusiva (art. 4 Statuto) la Regione è competente per l‟:

o ordinamento degli uffici regionali e del personale ad essi addetto;

o ordinamento degli enti para-regionali;

o ordinamento degli enti locali e delle relative circoscrizioni;

o espropriazione per pubblica utilità non riguardante opere a carico prevalente dello Stato e le

materie di competenza provinciale;

o impianto e tenuta dei libri fondiari;

o i servizi antincendi;

o ordinamento degli enti sanitari ed ospedalieri;

o ordinamento delle Camere di commercio;

o lo sviluppo della cooperazione e vigilanza sulle cooperative;

o i contributi di miglioria in relazione ad - opere pubbliche eseguite dagli altri enti pubblici

compresi nell'ambito del territorio regionale.

In via secondaria o concorrente (art. 5 Statuto) la Regione è competente per l‟:

o ordinamento delle istituzioni pubbliche di assistenza e beneficienza;

o ordinamento degli enti di credito fondiario e di credito agrario, delle Casse di risparmio e delle

Casse rurali, nonché delle aziende di credito a carattere regionale.



119

In via terziaria o integrativa (art. 6 Statuto) la Regione è competente per la:

o Previdenza e assicurazioni sociali

Fig. 11: Pubblicazioni sulla previdenza regionale

Mentre molte delle competenze sopra elencate sono state delegate alle Province autonome, la

Regione svolge nel campo della previdenza un ruolo importante. Ha sviluppato misure integrative

per la famiglia e un complesso sistema di previdenza complementare per la vecchiaia, promovendo

propri fondi pensione regionali.

Ulteriori competenze regionali:

o la modifica delle circoscrizioni dei Comuni e l‟istituzione di nuovi Comuni (art. 7 Statuto);

o voti e progetti alle Camere: nelle materie non appartenenti alla competenza della Regione, ma

che presentano per essa particolare interesse, il Consiglio regionale può emettere voti e

formulare progetti, che attraverso il Governo vengono presentati alle Camere (art. 35 Statuto).

Questa facoltà è stata estesa con legge costituzionale n. 2/2001 anche alle Province autonome;

135

o i principi generali per l'ordinamento del personale dei Comuni (art. 65 Statuto);

o la facoltà di istituire con leggi tributi propri nelle materie di rispettiva competenza (art. 73

Statuto);

o la facoltà di emettere prestiti interni per investimenti esclusivamente garantiti da esse (Regione

135

Statuto riformato nel 2001, con L. Cost. 31.1.2001, no. 2.



120

e Province, art. 74 Statuto);

o la nomina, revoca e dispensa dei giudici conciliatori da parte del Presidente della Regione (art.

94 Statuto);

o il diritto d'iniziativa per la modifica dello Statuto di autonomia: sulla base dell'art. 103 dello

Statuto, spetta, oltre che al Parlamento, anche al Consiglio regionale, su proposta dei Consigli

provinciali di Bolzano e Trento e successiva deliberazione conforme del Consiglio regionale. Il

diritto d'iniziativa dei Consigli provinciali è stato aggiunto con legge Costituzionale n. 2/2001;

o richiesta di referendum: Cinquecentomila elettori oppure cinque Consigli regionali possono

richiedere un referendum abrogativo di leggi statali (art. 75 e 138 Cost.). Attraverso questa

norma sono stati aboliti alcuni ministeri statali le cui competenze rientravano tra le attribuzioni

delle Regioni;

o la partecipazione all'elezione del Presidente della Repubblica: All'elezione del Presidente della

Repubblica partecipano le Regioni con tre delegati, che vengono eletti dal Consiglio regionale

(art. 83 Cost.).

2.4.2.4 Le competenze delle Province: cultura, economia e assistenza

In base al nuovo Statuto del 1972 sono le Province che rivestono il ruolo primario nell‟assetto

autonomistico. La Regione che ha delegato una buona parte delle sue competenze alle stesse

Province è diventata (a parte il suo ruolo nella previdenza) un tetto organizzativo. Spetta alle

Province la maggior parte delle competenze. Le Province sono, ai sensi dello Statuto, competenti in

via primaria/esclusiva (art. 8), secondaria/concorrente (art. 9) oppure in via integrativa (art. 10)

nelle seguenti materie qui riassunte sommariamente e divise per settori per rendere il quadro più

visibile. Per i dettagli è raccomandabile consultare lo Statuto stesso.

Nel settore scuola e cultura:

Primaria:

o toponomastica, fermo restando l'obbligo della bilinguità nel territorio della Provincia di

Bolzano;

o tutela e conservazione del patrimonio storico, artistico e popolare;

o usi e Costumi locali ed istituzioni culturali aventi carattere provinciale, manifestazioni ed

attività artistiche, culturali ed educativi locali, e, per la provincia di Bolzano, anche con i mezzi

radiotelevisivi, esclusa la facoltà di impiantare stazioni radiotelevisive;

o scuola materna;

o assistenza scolastica;



121

o edilizia scolastica;

o addestramento e formazione professionale.

Secondaria:

o istruzione elementare e secondaria;

Nel settore economico ed amministrativo:

Primaria:

o ordinamento degli uffici provinciali;

o urbanistica e piani regolatori;

o tutela del paesaggio;

o usi civici;

o ordinamento delle minime proprietà colturali e dei "masi chiusi”;

o artigianato;

o porti lacuali;

o fiere e mercati;

o miniere, acque minerali e termali, cave e torbiere;

o caccia e pesca;

o alpicoltura e parchi per la protezione della flora e della fauna;

o viabilità, acquedotti e lavori pubblici di interesse provinciale;

o comunicazioni e trasporti di interesse provinciale, compresi la regolamentazione tecnica e

l‟esercizio degli impianti di funivia;

o assunzione diretta di servizi pubblici;

o turismo e industria alberghiera;

o agricoltura, foreste e Corpo forestale;

o espropriazione per pubblica utilità per tutte le materie di competenza provinciale;

o opere idrauliche della terza, quarta e quinta categoria.

Secondaria:

o polizia locale urbana e rurale;

o commercio;

o spettacoli pubblici, per quanto concerne la pubblica sicurezza;

o esercizi pubblici;



122

o incremento della produzione industriale;

o utilizzazione delle acque pubbliche, escluse le grandi derivazioni a scopo idroelettrico.

In ambito sociale:

Primaria:

o edilizia sovvenzionata;

o opere di prevenzione e di pronto soccorso per calamità pubbliche;

o commissioni comunali e provinciali per l‟assistenza e l‟orientamento dei lavoratori nel -

collocamento;

o assistenza e beneficenza pubblica.

Secondaria:

o apprendistato, libretti di lavoro, categorie e qualifiche dei lavoratori;

o controllo sul collocamento;

o igiene e sanità;

o attività sportive e ricreative con i relativi impianti ed attrezzature.

Terziaria:

o avviamento e collocamento al lavoro con precedenza nel collocamento per i cittadini residenti.

Ulteriori competenze:

Gli articoli seguenti (11 – 15 Statuto) prevedono ulteriori competenze per quanto attiene: L‟apertura

e il trasferimento di sportelli bancari, nonché il diritto di parere, in alcuni casi anche con l‟intesa

vincolante, per concessioni di grandi derivazioni a scopo idroelettrico, di condutture e opere idriche,

per opere attinenti la comunicazione ed i trasporti, per gli incentivi statali all‟industria e per

l‟edilizia scolastica statale.



123

2.4.3 Le competenze amministrative – parallele a quelle legislative

Per quanto attiene le materie e i limiti entro cui la Regione e le Province possono emanare

provvedimenti legislativi, le competenze amministrative, che in precedenza erano di competenza

statale, vengono ora esercitate dalla Regione e/o dalle Province (art. 16 Statuto). Accanto

all'autonomia legislativa esiste quindi anche un'autonomia amministrativa, che di norma coincide

con la prima. La Regione e le Province sono competenti per l'amministrazione e l'attuazione delle

proprie norme legislative.

Oltre a ciò lo Stato può delegare, con legge, alla Regione, alla Provincia e ad altri enti pubblici

locali funzioni proprie della sua amministrazione. In tal caso l‟onere delle spese per l‟esercizio delle

funzioni stesse resta a carico dello Stato (art. 16/3 Statuto). Di regola la Regione esercita le proprie

competenze amministrative delegandole alle Province, ai Comuni oppure ad altri enti territoriali

oppure utilizzando i loro uffici. Al tempo stesso le Province possono delegare proprie competenze

amministrative ai Comuni oppure servirsi dei loro uffici per l'esercizio delle loro competenze (art.

18 Statuto).

La riforma costituzionale del 2001 assegna (all‟articolo 118 Cost.) ai Comuni le funzioni

amministrative, motivo di conflitto con le competenze regionali e provinciali testé elencate ed

esercitate in base allo Statuto dai relativi Enti.

2.4.4 La limitazione della legislazione autonoma

2.4.4.1 Dal rinvio all‟impugnazione dinanzi la Corte

Le leggi regionali e provinciali vengono deliberate rispettivamente dai Consigli regionali e

provinciali. Fino all'approvazione della riforma costituzione del 2001 esse però non entravano in

vigore con la semplice delibera dei rispettivi Consigli. Nello Statuto di autonomia è formalmente

tuttora previsto un procedimento che è stato abrogato solo con riforma costituzione del 2001 (legge

Costituzionale n. 3 del 2001). Anche questo è un esempio di come la federalizzazione ha avuto e ha

effetti incentivanti sulle autonomie speciali.

Le leggi regionali e provinciali dovevano essere trasmesse al Commissario del governo per il visto

governativo (art. 55 Statuto). Il Governo esaminava il disegno di legge sulla sua legittimità e nel

merito per quanto riguarda un possibile conflitto di interessi. Aveva 30 giorni di tempo per

approvare oppure rinviare il disegno al Consiglio regionale o provinciale, motivando il rinvio con il



124

possibile superamento delle competenze e i limiti posti alla legislazione autonoma o il contrasto con

gli interessi nazionali oppure con quelli di una delle due Province. Se il Governo faceva trascorrere

inutilmente il termine di 30 giorni, le leggi venivano considerate come tacitamente approvate,

venivano registrate ed entravano in vigore successivamente alla loro pubblicazione. La stessa cosa

avveniva ovviamente con quei disegni di legge che avevano ricevuto esplicitamente il sigillo del

Commissario del governo.

I disegni di legge che erano stati rinviati dal Governo al Consiglio regionale o provinciale potevano

essere modificati da questi ultimi seguendo le indicazioni e osservazioni del Governo o riapprovati

senza modifiche, a maggioranza assoluta dei loro membri (nel Consiglio Provinciale 18, in quello

Regionale 36 voti). In questo caso il Governo non aveva più la possibilità di rinvio, bensì poteva,

entro 15 giorni, impugnare l'atto innanzi alla Corte Costituzionale per incostituzionalità oppure

sollevare un vizio di merito per conflitto di interessi innanzi alle Camere. In caso di inerzia del

Governo a 15 giorni dalla trasmissione al Commissario del governo il disegno di legge poteva

essere delibato.

La riforma costituzionale del 2001 ha abolito la possibilità di rinvio.136

Le leggi provinciali e

regionali una volta approvati, vanno promulgati ed entrano in vigore senza un esame preventivo e

senza la necessità di essere vistate. Il Governo può solamente ricorrere all'impugnazione dinanzi

alla Corte costituzionale. L'impugnazione dinanzi al Parlamento per violazione degli interessi

nazionali non esiste più.137

2.4.4.2 La promulgazione e l'entrata in vigore

Le leggi regionali e provinciali vengono promulgate dal Presidente della Regione o rispettivamente

da quello della Provincia. Le leggi ed i decreti vengono pubblicati nella Gazzetta Ufficiale della

Regione, quelle della Regione e della Provincia di Bolzano nel testo italiano e tedesco. Se la legge

non dispone diversamente, entrano in vigore 15 giorni dopo la pubblicazione. In caso di dubbi

l'interpretazione ha luogo sulla base del testo italiano (art. 57).

Se una legge è dichiarata urgente dal Consiglio regionale o da quello provinciale a maggioranza

assoluta dei rispettivi componenti, la promulgazione e l'entrata in vigore non sono subordinate ai

termini previsti (rispettivamente 30 e 15 giorni). Esse possono quindi entrare in vigore il giorno

della loro pubblicazione (art. 55 comma 3 Statuto). Il consenso del Governo, originariamente

previsto, per l'entrata in vigore d'urgenza è stato abolito dalla riforma costituzionale.

136 Costituzione Italiana: riforma del 2001, approvata con L. Cost. 18.10.2001, no. 3.

137 Cfr. più avanti le sentenze della Corte Costituzionale al capitolo 4.4.



125

2.4.4.3 Un freno all‟indirizzo e coordinamento del Governo

Nel corso degli anni 80 il pensiero e l'azione centralistici dello Stato sono stati intensificati con la

giustificazione che ciò fosse necessario per l'interesse nazionale e per un‟azione unitaria dello Stato.

Con la legge n. 400 del 23 agosto 1988 è stata emanata una nuova disciplina dell'attività del

Governo e della Presidenza del Consiglio dei Ministri. Essa prevede, al terzo comma dell'art. 2, una

competenza generale del Governo all' ”indirizzo e coordinamento” dell'attività delle Regioni e nel

rispetto delle disposizioni statutarie, anche delle Regioni a statuto speciale e delle Province

autonome di Trento e Bolzano.

A grande maggioranza (36 voti a favore, 3 contrari) il Consiglio regionale del Trentino-Alto

Adige/Südtirol ha deciso di impugnare in data 6 ottobre 1988 questa norma e altre norme della

legge statale n. 400/1988 dinanzi alla Corte Costituzionale. Questa tuttavia non ha ritenuto come

incostituzionale la competenza di indirizzo e coordinamento, ma si è limitata a dichiarare

l'illegittimità della competenza ivi prevista del Governo centrale di annullare gli atti amministrativi

delle Regioni e delle Province autonome (sentenza n. 229 e 230 del 13 aprile 1989).138

Sempre nel 1988 il Congresso della SVP ha chiesto in una risoluzione l‟abolizione o quanto meno

la più ampia riduzione del potere di indirizzo e coordinamento. “L'unico strumento veramente

efficace per vanificare questa potestà del Governo nella nostra terra sarebbe una legge

costituzionale”, ha insistito in un‟ulteriore occasione, al Congresso provinciale della SVP nel 1991,

l‟allora segretario e leader storico della SVP Silvius Magnago.139

È stata infine raggiunta una norma di attuazione che non prevede la totale abolizione della potestà di

indirizzo e coordinamento per la Regione Trentino Alto Adige/Südtirol, ma una sua limitazione

(D.lgs. 16 marzo 1992, n. 266). Nell‟enunciare i principi all‟articolo 1, il decreto fa chiaro

riferimento all‟Accordo di Parigi. Per la prima volta una norma di attuazione si ricollegava

direttamente a questo accordo, un fatto importante che sottolinea l‟aspetto internazionale

dell‟autonomia. Inoltre sono stati inseriti “dei freni” (Magnago al congresso del partito del 1991) a

tutela della potestà legislativa esclusiva e concorrente della Provincia. Questi consistono

sostanzialmente nel fatto che le misure di coordinamento del Governo non entrano in vigore

automaticamente, come avviene nel resto delle Regioni italiane, ma il Consiglio regionale e quelli

provinciali hanno sei mesi di tempo per adeguare le proprie leggi ai principi previsti dalle relative

leggi nazionali. Se tale adeguamento non avviene, il Governo dispone di tre mesi per impugnare le

leggi regionali o provinciali davanti alla Corte Costituzionale.

138

Bonell, L./ Winkler, I. (1991) p 106 e 107. 139

Peterlini, O. (2000c, de) p 144-149, (2000d, it) p 140-145.



126

Tale limitazione non implica ovviamente l‟abolizione del potere di indirizzo e di coordinamento, né

può ridurne in modo rilevante l‟efficacia, ma solamente ritardarla (per questo venne definita

“freno”). Mentre nel resto d‟Italia il potere di indirizzo e di coordinamento presuppone un‟azione

diretta da parte del Governo, in Alto Adige/Südtirol ed in Trentino essa viene esercitata in modo

indiretto sulle leggi regionali e provinciali che devono essere adeguate ai principi su esposti.

Solamente nel caso in cui ciò non avvenga, il Governo si può attivare e impugnare la legge davanti

alla Corte Costituzionale. La speranza che il Governo potesse perdere i termini si vanifica all‟

esperienza che il termine molto più breve per il rinvio delle leggi non è stato mancato nel 99 per

cento dei casi.140

140

Peterlini, O. (1997b, de) p 152-155; (2000) p 146-149.



127

2.5 La tutela dei gruppi linguistici

2.5.1 Posti e risorse – divisi secondo la proporzionale

Per proporzionale linguistica, detta anche proporzionale etnica, si intende un meccanismo che, in

certi settori, riconosce ai tre gruppi linguistici dell‟Alto Adige Südtirol il diritto di essere

rappresentati proporzionalmente alla propria consistenza numerica. La proporzionale si applica per

l‟accesso all‟amministrazione e all‟occupazione dei posti pubblici, a vari organi, nonché (oltre al

criterio del bisogno) alla distribuzione di risorse sociali e culturali.141

Il suo fondamento internazionale e giuridico può essere ricondotto all‟art. 1 lettera d) dell‟Accordo

di Parigi che impone l‟eguaglianza di diritti per l‟ammissione a pubblici uffici, allo scopo di

attuare una più soddisfacente distribuzione (in inglese proportion) degli impieghi tra i due gruppi

etnici (“equality of rights as regards the entering upon public offices, with a view to reaching a

more appropriate proportion of employment between the two ethnical groups”).

Il Pacchetto prevede la proporzionale nelle misure 92, 94 (con la nota 19), 95, 96 e 105. Nella

legislazione statale la proporzione si basa su di una serie di provvedimenti del nuovo Statuto,

principalmente gli articoli 15, 36, 50, 61 e – per i posti statali – sull‟articolo 89, nonché sulle

relative norme di attuazione, il DPR 752/1976 e le sue modifiche e integrazioni.

Nello Statuto di autonomia la proporzionale è sancita in sette articoli:

Art. 15: La provincia di Bolzano utilizza i propri stanziamenti destinati a scopi assistenziali,

sociali e culturali “in proporzione diretta alla consistenza di ciascun gruppo linguistico e in

riferimento alla entità del bisogno del gruppo medesimo”. A tale scopo sono fissati due parametri,

ovvero la proporzionale e il fabbisogno. Su questo articolo si basa ad esempio l‟applicazione della

proporzionale nell‟edilizia abitativa agevolata e per la distribuzione del fondo culturale provinciale.

Art. 19: “I rappresentanti degli insegnanti nel consiglio scolastico provinciale sono

designati, mediante elezione, dal personale insegnante e in proporzione al numero degli insegnanti

dei rispettivi gruppi linguistici” (art. 19/13). In questo caso il quadro di riferimento è la

rappresentanza linguistica degli insegnanti.

Art. 36: “La composizione della Giunta regionale deve adeguarsi alla consistenza dei

gruppi linguistici quali sono rappresentati nel Consiglio della Regione”. Il quadro di riferimento è

141

Peterlini, O. (1980 de), particolarmente p 34-46.



128

la rappresentanza proporzionale dei gruppi linguistici dei Consiglieri (lo stesso avviene per la

Giunta provinciale di Bolzano, secondo l‟at.50/2).

Art. 49: Per la provincia di Bolzano la composizione della Commissione per lo scioglimento

del Consiglio provinciale “deve adeguarsi alla consistenza dei gruppi linguistici che costituiscono

la popolazione della provincia stessa” (art. 49 bis/3). In questa fattispecie il quadro di riferimento è

la rappresentanza proporzionale dei gruppi linguistici nella popolazione.

Art. 50: “La composizione della Giunta provinciale di Bolzano deve adeguarsi alla

consistenza dei gruppi linguistici quali sono rappresentati nel Consiglio della Provincia”. Anche in

questo caso il quadro di riferimento è la rappresentanza proporzionale dei gruppi linguistici dei

Consiglieri (art. 50/2).

Art. 61: “Nell‟ordinamento degli enti pubblici locali sono stabilite le norme atte ad

assicurare la rappresentanza proporzionale dei gruppi linguistici nei riguardi della costituzione

degli organi degli enti stessi” (art. 61/1). “Nei comuni della provincia di Bolzano ciascun gruppo

linguistico ha diritto di essere rappresentato nella Giunta municipale, se nel Consiglio comunale vi

siano almeno due consiglieri appartenenti al gruppo stesso” (art. 61/2).

Art. 89: “I posti dei ruoli di cui al primo comma (personale civile delle amministrazioni

statali), considerati per amministrazione e per carriera, sono riservati a cittadini appartenenti a

ciascuno dei tre gruppi linguistici, in rapporto alla consistenza dei gruppi stessi, quale risulta dalle

dichiarazioni di appartenenza rese nel censimento ufficiale della popolazione”(art. 89/3). Questa è

la norma centrale a cui fa riferimento la proporzionale etnica, la quale stabilisce che presso le

amministrazioni statali i posti sono riservati ai gruppi linguistici secondo la proporzionale. In virtù

di alcune misure del Pacchetto, di leggi e norme di attuazione, l‟assoggettamento alla proporzionale

avviene anche per alcuni enti statali quali le Poste e le Ferrovie e per alcuni enti parastatali (INPS e

INAIL).

L‟ultimo comma dell‟art. 89 prevede inoltre l‟applicazione della proporzionale al personale

dell‟amministrazione giudiziaria e ai magistrati. “Le disposizioni sulla riserva e ripartizione

proporzionale tra i gruppi linguistici italiano e tedesco dei posti esistenti nella provincia di

Bolzano sono estese al personale della magistratura giudicante e requirente” (...). “Si applicano

anche al personale della magistratura in provincia di Bolzano i criteri per l‟attribuzione dei posti

riservati ai cittadini di lingua tedesca, fissati nel quarto comma del presente articolo”. E‟

interessante osservare che anche in questo caso i ladini sono stati dimenticati, cosa a cui però ha

ovviato il DPR 752/76. I ladini, tra l‟altro, non vengono neppure citati dall‟Accordo di Parigi.



129

2.5.2 Il rilevamento dei gruppi linguistici

2.5.2.1 Un provvedimento controverso – gabbia o protezione?

Presupposto fondamentale per tutelare una minoranza linguistica è accertare chi faccia parte di tale

minoranza. Si possono, infatti, rivendicare determinati diritti riservati a una minoranza o a un

gruppo linguistico, solamente se vi si appartiene: ciò vale in modo particolare per la distribuzione

dei posti e le altre misure secondo la proporzionale etnica.

Però il modo di rivelazione del gruppo linguistico e la natura della rilevazione dei gruppi linguistici

sono stati, una delle questioni più controverse nel campo della protezione delle minoranze. Da un

lato, la dichiarazione circa la lingua è la base per la distribuzione dei posti e l'applicazione della

rappresentanza proporzionale nei settori citati, dall'altro, la chiave soggettiva per i cittadini per

accedere ai relativi benefici. La disposizione relativa alla dichiarazione di appartenenza al gruppo

linguistico è stata introdotta nel 1976 con il decreto sulla proporzionale (DPR 752/1976).

Da decenni in Alto Adige l‟appartenenza della popolazione ai diversi gruppi linguistici veniva

rilevata attraverso il censimento generale della popolazione. Quello del 1981 prevedeva però per la

prima volta l‟obbligo della dichiarazione linguistica con implicazioni di carattere giuridico. Con la

dichiarazione, infatti, veniva censita sia l‟appartenenza a uno dei tre gruppi linguistici del singolo

cittadino, ovvero italiano, tedesco o ladino, sia la consistenza dei gruppi linguistici sulla cui base

vengono poi distribuiti i posti pubblici e i fondi a scopi sociali. Sino al 1981 la dichiarazione era

pubblica e non permetteva di dichiararsi appartenenti a nessun altro gruppo che ai tre gruppi

linguistici ufficiali; la dichiarazione doveva inoltre essere resa anche per i figli mistilingui (DPR. 28

settembre 1981, no. 542).

Un‟ostinata lotta contro le dichiarazioni linguistiche e alla proporzionale venne condotta da

Alexander Langer, allora Consigliere regionale e provinciale della “Nuova Sinistra” e

successivamente Europarlamentare dei Grüne-Verdi-Verc. Egli paragonò le dichiarazioni

linguistiche alle gabbie etniche e alle fatali opzioni del 1939, invitando la popolazione a boicottare

la dichiarazione linguistica. Nel 1995 egli stesso cadde nelle maglie di questa norma, quando la sua

candidatura alla carica di Sindaco per la città di Bolzano non venne ammessa poiché priva della

dichiarazione linguistica. Egli proseguì la sua lotta sino alla morte prematura (1995), anche se

notevoli miglioramenti apportati nel frattempo assicuravano la libertà e la segretezza della

dichiarazione. Al suo impegno e a una sentenza del Consiglio di Stato (17 aprile - 7 giugno 1984,

no. 439) si devono l‟esonero dalla dichiarazione linguistica dei figli mistilingui, la possibilità di

dichiarare anche altre lingue ed inoltre quella di potersi aggregare ad uno dei tre gruppi linguistici,

cosa che permette di poter far valere i diritti etnici (anche senza dichiarazione di appartenenza ad



130

un gruppo linguistico). Chi però non rende neanche questa dichiarazione non può beneficiare delle

possibilità previste per il concorso a posti pubblici, le cariche, l‟assegnazione di abitazioni e diverse

altre previdenze sociali.

2.5.2.2 Un primo allentamento: la regolamentazione dal 1991-2005

La nuova disciplina (D.lgs. 1 agosto 1991, no. 253), che nel frattempo venne ulteriormente

riformata, prevedeva il seguente sistema: il gruppo linguistico del cittadino e quindi la consistenza

linguistica del gruppo viene rilevata al censimento generale della popolazione che a livello

nazionale viene effettuata ogni dieci anni. Oltre alle informazioni previste nelle dichiarazioni

predisposte a livello nazionale, in Alto Adige ogni cittadino che ha compiuto il 14° anno di età deve

rendere una dichiarazione relativa al gruppo linguistico a cui appartiene oppure a cui si aggrega

(art. 18, 18ter DPR 752/76 modificato dal D.lgs. 253/91). Per i minori di anni quattordici la

dichiarazione viene resa dai genitori. Ciò significa che ogni cittadino deve indicare in un apposito

modulo, che viene trattato in modo riservato, a quale dei tre gruppi linguistici ufficialmente

riconosciuti appartiene o vuole aggregarsi (tedesco, italiano o ladino).

Le persone che non appartengono o non vogliono appartenere ad alcuno dei tre gruppi linguistici

citati, possono dichiararlo e scegliere a quali dei tre gruppi linguistici ufficiali intendono aggregarsi

per esercitare i diritti etnici e quelli derivanti dalla proporzionale. “La dichiarazione attesta

l‟appartenenza o l‟aggregazione a tutti gli effetti di legge” (art. 18/10 DPR 752/76). I genitori di

figli mistilingui non devono rendere alcuna dichiarazione per i figli minori di anni 14.

Questa dichiarazione valeva per 10 anni e poteva essere modificata solamente in occasione del

successivo censimento, eccezion fatta per i minorenni che entro un anno dal compimento del 14°

anno di età debbono rendere un‟apposita dichiarazione. Solamente in alcuni casi la dichiarazione

poteva essere resa anche successivamente al censimento, ovvero in caso di forza maggiore, assenza,

al riacquisto della capacità da parte dell‟interdetto per infermità di mente e in caso di immigrazione

(art. 18, commi 6 e 7).

2.5.2.3 La riforma del 2005: due dichiarazioni distinte

In origine vi era una dichiarazione unica, che ogni cittadino doveva consegnare ogni 10 anni

durante il censimento. Aveva un doppio effetto: in primo luogo per calcolare la forza di ogni gruppo

linguistico e per la distribuzione dei posti e degli altri provvedimenti in base alla proporzionale. In

secondo luogo, la dichiarazione nel censimento era una conferma di appartenenza per l'individuo ad

un gruppo linguistico.



131

Con la nuova norma di attuazione dell‟anno 2005 (D Lgs 23 maggio 2005, no. 99), le due

dichiarazioni vennero divise. Mentre la dichiarazione al censimento mantiene il suo primo effetto, e

rimane la base per il calcolo dei gruppi linguistici e la distribuzione proporzionale, l'appartenenza

individuale per l'utilizzo dei diritti viene rilevata separatamente. L‟appartenenza è segreta e vale una

vita intera, può però essere cambiata ogni 5 anni. Per evitare abusi, gli effetti giuridici della

dichiarazione e delle modifiche entrano in vigore solamente dopo il decorso delle diverse scadenze.

L‟art. 18 delle nuove norme di attuazione della proporzionale (DPR 752/1976 del testo vigente)

prevede in che modo la relativa dichiarazione, debba essere depositata durante il censimento

generale. L‟art. 20 invece, di come avviene la dichiarazione individuale, per prendere in

considerazione i relativi diritti.

La dichiarazione linguistica al censimento

1. Nel censimento generale della popolazione, ogni cittadino di età superiore ad anni quattordici

(non interdetto per infermità di mente) e residente nella provincia di Bolzano alla data del

censimento, è tenuto a rendere, in forma anonima, una dichiarazione individuale di

appartenenza ad uno dei tre gruppi linguistici italiano, tedesco e ladino. Coloro che ritengono di

non appartenere ad alcuno dei predetti gruppi lo dichiarano e rendono soltanto dichiarazione

anonima di aggregazione ad uno di essi. (art. 18/1 DPR 752/1976).

2. La dichiarazione è resa su apposito foglio collocato dal dichiarante in apposita busta bianca,

chiusa, anonima e recante l'indicazione del Comune, è così ritirato dal rilevatore che autentica la

busta (art. 18/2). I dati rimangono anonimi.

3. I dati relativi alla consistenza proporzionale nella provincia dei tre gruppi linguistici, quale

risulta dalle dichiarazioni di appartenenza e di aggregazione, sono pubblicati nella Gazzetta

Ufficiale della Repubblica italiana, con l'indicazione delle relative percentuali espresse sino alla

seconda cifra decimale. I dati predetti, per ciascun Comune della Provincia, sono indicati nelle

pubblicazioni ufficiali dell'ISTAT inviate anche ai Comuni (art. 18/3).

4. Anche i cittadini minori di anni quattordici concorrono, nell'ambito del censimento generale

della popolazione, alla determinazione della consistenza proporzionale dei tre gruppi linguistici.

A tale fine la dichiarazione è resa congiuntamente dai genitori o dal genitore che esercita in via

esclusiva la potestà parentale, ovvero da coloro che in sostituzione dei genitori esercitano la

potestà sul minore o che lo rappresentano (art. 18/4).

5. La dichiarazione di appartenenza o di aggregazione del cittadino minore è collocato in busta

rosa, chiusa, anonima e recante l'indicazione del Comune (art. 18/5).



132

6. Coloro che esercitano congiuntamente la potestà parentale non sono tenuti a rendere la

dichiarazione per i figli minori se, appartenendo a gruppi linguistici diversi, non concordano tra

loro (art. 18/6).142

La dichiarazione per i diritti individuali

La dichiarazione per l'esecuzione dei diritti individuali non è più legata a quella del censimento, non

è più obbligatoria e può essere modificata. Tuttavia gli effetti giuridici del cambiamento entrano in

vigore differiti nel tempo. Le innovazioni (dell‟art. 20 ter) prevedono essenzialmente i punti

seguenti:

1. Ogni cittadino residente nella Provincia, di età superiore agli anni diciotto e non interdetto per

infermità di mente, ha facoltà (e non più il dovere) di rendere in ogni momento (e cioè

distintamente dal censimento) una dichiarazione individuale nominativa di appartenenza ad uno

dei tre gruppi linguistici italiano, tedesco e ladino. Lo farà qualora intenda beneficiare, nei casi

previsti, degli effetti giuridici derivanti dall'appartenenza o dall'aggregazione al gruppo

linguistico, quando nel futuro intende presentare domanda per esempio per un impiego pubblico

o un sussidio. Coloro che ritengono di non appartenere ad alcuno di tali gruppi, lo dichiarano e

rendono soltanto dichiarazione nominativa di aggregazione ad uno di essi.

2. Le dichiarazioni di appartenenza o aggregazione al gruppo linguistico sono rese (su un foglio

contrassegnato A/1) presso ogni cancelleria del Tribunale di Bolzano e delle relative sezioni

distaccate.

3. La busta è sigillata all'atto della consegna presso il Tribunale o la sezione distaccata. La sezione

distaccata inoltra al tribunale le buste ad essa consegnate. Il Cancelliere del Tribunale conserva

le buste sigillate e certifica con immediatezza, in carta libera e senza spese, l'appartenenza o

l'aggregazione al gruppo linguistico soltanto a richiesta del dichiarante, ovvero dell'autorità

giudiziaria per esigenze di giustizia, sigillando nuovamente la busta.

4. Le dichiarazioni non spiegano i loro effetti immediatamente, ma solamente decorsi diciotto mesi

dal momento della loro consegna. Questa norma vuole evitare dichiarazioni opportunistiche in

aspettativa di misure o posti riservati all‟uno o altro gruppo. A differenza della normativa

previgente, dove le dichiarazioni valevano fino al prossimo censimento, con la riforma del 2005

hanno validità indeterminata fino al momento in cui un'eventuale dichiarazione di modifica

acquista efficacia. Trascorsi almeno cinque anni, infatti, dal momento della sua consegna la

dichiarazione può essere modificata dal dichiarante in qualsiasi momento. La dichiarazione di

142

L'attuale articolo 18 così sostituisce gli originari articoli 18, 18-bis e 18-ter della previgente normativa ai sensi di

quanto disposto dall'art. 1, D.lgs. 23 maggio 2005, no. 99.



133

modifica acquista efficacia decorsi due anni dalla sua consegna. La dichiarazione è altresì

revocabile in ogni tempo. Un'eventuale altra dichiarazione può essere presentata decorsi almeno

tre anni dalla data in cui il Tribunale consegna la busta recante la dichiarazione revocata e ha

effetto decorsi ulteriori due anni.

5. I Comuni informano i cittadini che hanno compiuto la maggiore età, o che hanno trasferito la

propria residenza in un comune della Provincia di Bolzano da Comuni situati fuori Provincia, e i

cittadini interdetti che abbiano riacquistato la capacità, della facoltà di rendere la dichiarazione,

dei suoi effetti e circa le eventuali modifiche. Le dichiarazioni rese entro un anno dalla data di

comunicazione spiegano effetto immediato.

6. Anche i cittadini minorenni di età compresa tra i quattordici e i diciotto anni possono rendere la

dichiarazione. In questi casi le dichiarazioni sono immediatamente efficaci.

7. Le dichiarazioni attestano l'appartenenza o l'aggregazione a tutti gli effetti di legge, eccezion

fatta per le elezioni. Le dichiarazioni di appartenenza o di aggregazione necessarie ai fini della

partecipazione alle elezioni comunali o provinciali nel territorio della Provincia di Bolzano sono

rese secondo le modalità stabilite dalla legge regionale o provinciale.143

2.5.3 Un atto di equità

Il complesso meccanismo della proporzionale etnica e delle misure per la salvaguardia delle

minoranze, esprime chiaramente ciò che Gaspare Nevola chiama la “Costituzione delle minoranze“

nell‟ordinamento italiano. L'intero sistema istituzionale della Provincia di Bolzano (e della

Regione) - nota giustamente Nevola – si basa sul principio di distinzione tra i diversi gruppi

linguistici. Questo formale riconoscimento di diritti collettivi ha una ricaduta immediata sulla vita

quotidiana dei cittadini in numerosi ambiti come proprio l‟impiego pubblico, la scuola e l‟uso della

lingua nei rapporti con l‟amministrazione pubblica, temi che esamineremo di seguito.

Il complicato meccanismo della proporzionale etnica, di cui esiste una forma analoga (secondo la

consistenza delle Nazioni) per l‟accesso all‟amministrazione delle Nazioni Unite,144

trova la sua

giustificazione storica nell‟espulsione dei sudtirolesi dal pubblico impiego operata nell‟epoca

fascista.

Prima dell‟annessione all‟Italia, nella parte di lingua tedesca del Tirolo, gli impiegati, i giudici e le

forze di polizia appartenevano al gruppo linguistico tedesco, e nella parte italiana del Tirolo,

nell‟attuale Trentino, la prevalenza era invece rappresentata da funzionarie e magistrati italiani. Lo

143 Tutto l‟articolo Art 20/ter viene aggiunto dall'art. 2, D.lgs. 23 maggio 2005, no. 99.

144 Peterlini, O. (1980 de) p 8-10.



134

stesso valeva anche per la lingua ufficiale: nel Tirolo italiano (l‟attuale Trentino) era l‟italiano, nel

Tirolo tedesco il tedesco.145

Il fascismo si era prefisso di rimuovere la lingua tedesca e assieme ad essa impiegati e insegnanti,

oppure di trasferirli nelle vecchie Province del Regno. Il 15 luglio 1923 Ettore Tolomei annunciò il

suo programma di italianizzazione per l‟Alto Adige il quale comprendeva 32 punti. Tra questi vi

erano – per quanto riguarda la pubblica amministrazione - la nomina di segretari comunali italiani,

l‟introduzione dell‟italiano come lingua ufficiale, la rimozione degli impiegati di lingua tedesca o il

loro trasferimento nel vecchio Regno, il potenziamento delle truppe dei Carabinieri con l‟esclusione

dei cittadini di lingua tedesca, la costruzione di asili e scuole italiane, l‟eliminazione di istituti di

credito locali, l‟introduzione dell‟italiano come lingua ufficiale nei Tribunali e molto altre misure

che conducevano all‟espulsione dei sudtirolesi dal pubblico impiego.146

Nel 1928 Mussolini lamentava davanti al Parlamento che “vi sono ancora 376 impiegati locali nella

città di Bolzano e 664 prestano servizio nella Provincia di Bolzano. Poiché tutto ciò non viene

apprezzato, tutti questi elementi saranno posti prossimamente al bivio: o trasferimento in altre

province del Regno, o esonerati o sostituiti (...)”.147

Nel 1976 entrarono in vigore le nuove norme sulla proporzionale per la Provincia di Bolzano;

l‟Italia democratica sino allora non era stata in grado di riparare all‟ingiustizia fascista commessa a

danni del Sudtirolo. I motivi erano molteplici.148

Poco prima dell‟entrata in vigore delle nuove

norme nel 1975, nei diversi uffici statali della provincia di Bolzano, vi erano solamente 824

dipendenti di lingua tedesca o ladina: dei 5.932 erano ca. il 13,9 %. Dei ca. 8.600 alloggi popolari

sino al 1959 più del 95 % era stato assegnato esclusivamente ad appartenenti al gruppo linguistico

italiano.149

Il corretto rapporto nell‟impiego statale doveva essere raggiunto entro il 2002. La privatizzazione di

vari servizi statali (come per esempio le ferrovie) richiese nuove soluzioni che recepivano però solo

in parte quanto stabilito per il settore statale. Nel contempo però la proporzionale perse la sua

importanza presso gli uffici statali, che diventarono sempre meno, attualmente circa 3.000 posti

soggetti alla proporzionale, mentre con la crescita dell‟autonomia aumentarono quelli provinciali e

locali a oltre 40.000. Questi ultimi sono gestiti in gran parte dal gruppo linguistico tedesco cosi che

la proporzionale si sviluppò sempre più a uno strumento a difesa del gruppo italiano.150

145

Peterlini, O. (1980 de) p 14 - 19. 146

Tolomei, E. (1928). 147

Peterlini, O. (1980 de) p 25. Salvemini, G. (1952) p 448. Tolomei, E. (1928) p 13. 148

Peterlini, O. (1980 de) p 91 - 95 e 152 - 161. 149

Peterlini, O. (1980 de) p 136-139. 150

Alto Adige del 3.5.2010: Sigismondi: mai più sul palco con Seppi, riguardo la posizione positiva del deputato PDL

Giorgio Holzmann e del coordinatore PDL Alberto Sigismondi sulla proporzionale.



135

La dichiarazione linguistica è una base essenziale per la proporzionale etnica. Senza le dichiarazioni

linguistiche questo “fulcro del Pacchetto” come lo usava chiamare il leader storico Silvius

Magnago, non potrebbe essere realizzato.

2.5.3.1 La proporzionale secondo il censimento

I censimenti degli anni 1981, 1991 e 2001 registrarono i seguenti rapporti linguistici che

rappresentano la base per la ripartizione proporzionale:

Tab. 1: Rapporto tra i gruppi linguistici – base per la ripartizione di posti e fondi pubblici

Jahr Tedeschi Italiani Ladini

1981 66,4 % 29,4 % 4,2 %

1991 67,99 % 27,65 % 4,36 %

2001 69,15 % 26.47 % 4,37 %

Fonte: Censimento linguistico ASTAT.

Secondo le proporzioni, vengono riservati ai tre gruppi linguistici i posti dell‟impiego pubblico, e

vengono così, a fianco del criterio del bisogno, diffuse le risorse sociali e culturali.

Oltre allo Stato, anche la Regione e le Province autonome hanno introdotto la proporzionale per gli

ambiti della loro competenza, come per i Comuni, le aziende sanitarie, gli Istituti provinciali ecc.151

2.5.4 La parità e l‟alternanza

Nelle trattative sul Pacchetto, i sudtirolesi non sono riusciti a giungere al riconoscimento del

principio della proporzionale in tutti i settori. A prescindere dal fatto che la proporzionale non trova

applicazione per tutti i posti pubblici ma solamente per certe categorie, vi è una serie di norme che

prevedono la “parità” tra il gruppo linguistico tedesco e quello italiano. Ciò significa che il rapporto

tra i due gruppi deve essere di 50 a 50, invece di quello risultante dall‟applicazione del principio

proporzionale e cioè di 69,15 a 26,47 a 4,37 (tedeschi, italiani, ladini nella Provincia di Bolzano). Il

gruppo più svantaggiato da questa parità risulta essere quello ladino, che viene completamente

escluso dal rapporto paritetico. Con le modifiche allo Statuto del 2001 l‟esclusione dei Ladini è

151

Pallaver, G. (2007) p 631. Peterlini, O. (1980 de) p 40 seg. .



136

stata attenuata con particolari tutele a loro favore, che vedremo di seguito.152

La parità è prevista nei

seguenti casi:

Presidente e Vicepresidente del Consiglio regionale: Nei primi trenta mesi della legislatura il

Presidente è eletto tra i Consiglieri appartenenti al gruppo di lingua italiana; mentre per l‟altra metà

della legislatura si procede in modo inverso (art. 30 dello Statuto). Nel caso della Regione la parità

va eccezionalmente a vantaggio del gruppo etnico tedesco che è presente con circa un terzo dei

Consiglieri. Dal 2001 può anche essere eletto un Ladino se per il relativo periodo la maggioranza

dei Consiglieri del gruppo al quale spetterebbe il turno rinuncia. Mentre fino al 2001 il posto di

Vicepresidente ruotava analogamente alla disciplina prevista per il Presidente, con la revisione dello

Statuto153

il numero dei Vicepresidenti è stato alzato a due per poter comprendere anche i Ladini.

Ora i due Vicepresidenti sono eletti tra i Consiglieri appartenenti a gruppi linguistici diversi da

quello del Presidente (art. 30/3 Statuto).

Il Presidente e Vicepresidente del Consiglio provinciale di Bolzano: Per il Presidente e i

Vicepresidenti del Consiglio provinciale di Bolzano (non per quelli di Trento) valgono le stesse

regole come per il Consiglio regionale. I Presidenti vengono eletti, per metà della legislatura, tra i

consiglieri appartenenti al gruppo di lingua tedesca e rispettivamente italiana. Ogni gruppo può

rinunciare a favore dei Ladini. I due Vicepresidenti sono eletti tra i Consiglieri appartenenti a gruppi

linguistici diversi da quello del Presidente (art. 48 ter dello Statuto).

Votazione per gruppi linguistici: “Qualora una proposta di legge sia ritenuta lesiva della parità dei

diritti fra i cittadini dei diversi gruppi linguistici o delle caratteristiche etniche e culturali dei

gruppi stessi, la maggioranza dei consiglieri di un gruppo linguistico nel Consiglio regionale o in

quello provinciale di Bolzano può chiedere che si voti per gruppi linguistici” (art. 56/1 dello

Statuto). In questa norma sono ricompresi i ladini.

Nel caso che la richiesta di votazione separata non sia accolta, oppure qualora la proposta di legge

sia approvata nonostante il voto contrario dei due terzi dei componenti il gruppo linguistico che ha

formulato la richiesta, la maggioranza del gruppo stesso può impugnare la legge dinanzi alla Corte

costituzionale (art. 56/2 dello Statuto).

Garanzia di bilancio: “La votazione dei singoli capitoli del bilancio della Regione e della

Provincia di Bolzano ha luogo, su richiesta della maggioranza di un gruppo linguistico, per gruppi

152

L. Cost.31 gennaio 2001, no. 2. 153

L. cost.31.1.2001, no. 2 (non da confondere con la riforma costituzionale che è la no. 3/2001).



137

linguistici” (art. 84/2 dello Statuto). I capitoli di bilancio “che non hanno ottenuto la maggioranza

dei voti di ciascun gruppo linguistico sono sottoposti ad una commissione paritetica composta dai

rappresentanti dei due maggiori gruppi linguistici” (art. 84/3 dello Statuto). Per la prima volta nel

1995 il rappresentante dei ladini, Carlo Willeit, ha fatto ricorso a tale articolo, tuttavia senza

successo, poiché la Commissione sopra citata ha confermato gli articoli respinti. Qualora nella

Commissione non venga raggiunta una maggioranza, decide la sezione autonoma del Tribunale

amministrativo regionale composta pariteticamente.

Tribunale di giustizia amministrativa di Bolzano: I componenti dell‟autonoma sezione per la

provincia di Bolzano “devono appartenere in eguale numero ai due maggiori gruppi linguistici”

(art. 91/1 dello Statuto). “Si succedono quali Presidenti della sezione per uguale periodo di tempo

un giudice di lingua italiana ed un giudice di lingua tedesca assegnati al collegio” (art. 91/3 dello

Statuto).

La Commissione dei sei e dei dodici: La cosiddetta Commissione dei dodici, che elabora le norme

di attuazione dello Statuto per la Regione ed ambedue le Province, è composta da un numero

paritetico di rappresentanti dello Stato da un lato e della Regione e della Provincia dall‟altra. Tre

componenti devono appartenere al gruppo linguistico tedesco. In seno alla Commissione dei dodici

è istituita la Commissione dei sei, una speciale commissione per le norme di attuazione relative alle

materie attribuite alla competenza della Provincia di Bolzano. Tale Commissione è paritetica e

“composta da sei membri, di cui tre in rappresentanza dello Stato e tre della Provincia. Uno dei

membri in rappresentanza dello Stato deve appartenere al gruppo linguistico tedesco; uno di quelli

in rappresentanza della Provincia deve appartenere al gruppo linguistico italiano” (art. 107/2 dello

Statuto).

Commissioni per l‟esame di bilinguismo: Anche le commissioni per l‟accertamento della

conoscenza delle lingue italiana e tedesca sono paritetiche. Questo principio della parità scaturisce

originariamente dall‟art. 3 del decreto sulla proporzionale linguistica (DPR 752/76),

successivamente modificato da una nuova norma di attuazione del 1997 (D.lgs. 354/1997), che ha

riformato le norme sull‟esame di bilinguismo e sulle relative commissioni. Su questa base e d‟intesa

fra il Commissario del governo e il Presidente della giunta provinciale di Bolzano sono stati

ridefiniti anche gli esami e i criteri di valutazione. Essi sono stati pubblicati per la prima volta nel

Bollettino ufficiale della Regione dell‟11 agosto 1998. Le commissioni rimangono paritetiche, scelti

per metà tra i cittadini di madrelingua tedesca e per metà tra quelli di lingua italiana. La presidenza



138

di ciascuna commissione è assunta, con alternanza per sessione d'esame, da un commissario di

madre lingua italiana e da un commissario di madre lingua tedesca (art. 4 DPR 752/76).

Esiste inoltre anche un esame per le conoscenze del ladino. Nella Provincia di Bolzano l‟ulteriore

conoscenza della lingua ladina è accertata mediante un colloquio per il livello semplice e, per

l'accesso agli altri profili professionali, con una prova scritta e un colloquio. L'accertamento viene

effettuato da una commissione composta da appartenenti al gruppo linguistico ladino e nominata

per un triennio, previa la sopra citata intesa, con decreto del Commissario del governo.

La Commissione per l‟accertamento della conoscenza della lingua ladina per la provincia di Trento

è paritetica: la metà dei quattro membri effettivi e dei quattro membri supplenti viene scelta tra i

cittadini residenti nelle località ladine (D.lgs. 592/1993).

Commissioni esaminatrici nei concorsi pubblici: le Commissioni esaminatrici nei concorsi a posti

dei ruoli locali sono composte da sei membri, tre di lingua italiana e tre di lingua tedesca (art. 21,

comma 1 del DPR 752/76).

Consiglio di amministrazione del personale statale: originariamente era pure paritetico, ora invece

deve garantire un‟adeguata rappresentanza dei gruppi linguistici italiano, tedesco e ladino.154

Commissione di disciplina del personale dei ruoli locali: anche la Commissione di disciplina del

personale dei ruoli locali “è costituita pariteticamente e composta da sei dipendenti

dell‟amministrazione statale, tre di lingua italiana e tre di lingua tedesca” (art. 23 DPR 752/76

modificato dal DPR 327/82).

Coordinatore dell‟ufficio del Giudice di pace: Nella provincia di Bolzano le funzioni di

coordinatore dell‟ufficio del giudice di pace sono esercitate a bienni alterni da un giudice di lingua

italiana o da un giudice di lingua tedesca (art. 6, comma 5, del decreto legislativo 267/1992). In

questo caso è prevista tuttavia anche la possibilità di un coordinatore ladino. “Le funzioni di

coordinatore sono esercitate per un biennio da un giudice di lingua ladina quando egli risulta il più

anziano in applicazione del predetto criterio”.

Commissione di esperti per la terminologia giuridica: Una Commissione paritetica costituita con

decreto del Commissario del governo, “composta da sei esperti, tre di lingua italiana designati

dallo stesso Commissario del governo e tre di lingua tedesca designati dalla Giunta provinciale”



139

determina la terminologia giuridica, amministrativa e tecnica al fine di assicurarne la

corrispondenza nelle lingue italiana e tedesca e cura la redazione e l‟aggiornamento di un dizionario

di terminologia giuridica, amministrativa e tecnica nelle due lingue (art. 6 DPR 574/1988).

Commissione di esperti per l‟iscrizione nelle scuole: Una Commissione paritetica composta da

quattro esperti effettivi e due supplenti, “di cui due effettivi ed uno supplente appartenenti al gruppo

linguistico italiano e due effettivi ed uno supplente appartenenti al gruppo linguistico tedesco”

decidono se un alunno possiede un‟adeguata conoscenza della lingua d‟insegnamento, tale da

consentirgli di seguire l‟insegnamento nella classe d‟iscrizione (art. 1, comma 2 del DPR 301/88).

Riassumendo si può dire che il principio della parità negli organi sopra citati è prevista al fine di

equiparare i cittadini ed in particolar modo di tutelare il gruppo linguistico italiano. In casi

particolari è stato pertanto posto in secondo piano il principio della proporzionale linguistica (e

della tutela delle minoranze tedesca e ladina) rispetto a quello della parità.

2.5.5 La compartecipazione all‟amministrazione dello Stato

L‟assunzione di personale locale presso gli uffici statali siti in Alto Adige e il suo reclutamento

osservando il principio della proporzionale linguistica hanno comportato una compartecipazione

della popolazione locale all‟esercizio delle attribuzioni amministrative locali riservate allo Stato. Le

norme dell‟art. 89 dello Statuto di autonomia e le norme di attuazione hanno permesso pertanto una

maggiore presenza delle popolazioni locali che, nella gestione amministrativa, si traduce in

particolare nei seguenti punti:

1. Comitato d‟intesa: alla Provincia viene concessa una particolare compartecipazione e con-

decisione negli atti amministrativi degli organi ed enti statali presenti in Alto Adige attraverso il

cosiddetto “Comitato d‟intesa Stato-Provincia” ai sensi dell‟art. 13 del DPR 752/76. Tre

Consiglieri eletti dal Consiglio provinciale rappresentano la Provincia, mentre invece lo Stato è

rappresentato dal Commissario del governo (mentre le singole amministrazioni rispettivamente

dal Presidente dell‟INPS, dal Presidente dell‟INAIL, dal Consiglio Superiore della

Magistratura, dalla Corte dei conti, dalla direzione del personale delle ferrovie). Il Comitato

d‟intesa determina il numero di posti che devono essere messi a concorso e le quote che devono

154

L'art.22 è stato sostituito dall'art.1 del D.lgs. 15 dicembre 1998, no. 489.



140

essere riservate ai singoli gruppi linguistici (per giungere entro l‟anno 2002 alla completa

attuazione della proporzionale linguistica).

2. Amministrazione locale decentralizzata: Il personale dell‟Amministrazione pubblica locale

viene assunto tra la popolazione locale. Gli uffici statali siti in provincia di Bolzano sono

decentralizzati e gestiti localmente da un consiglio di amministrazione locale nell‟ambito di

appositi ruoli locali.

3. Garanzie per il personale: alcune particolari misure di tutela garantiscono ai residenti di

prestare servizio nella provincia di Bolzano e il diritto di precedenza per i candidati nei concorsi

a posti dei ruoli locali nonché la tutela dei gruppi linguistici in generale.155

2.5.6 Il bilinguismo nell‟impiego pubblico

2.5.6.1 Bilinguismo come requisito

Il già citato decreto del Presidente della Repubblica relativo alla proporzionale linguistica prevede

quale requisito per le assunzioni comunque strutturate e denominate ad impieghi pubblici in

provincia di Bolzano “la conoscenza della lingua italiana e di quella tedesca, adeguata alle

esigenze del buon andamento del servizio” (art. 1 DPR 752/76). Il decreto sulla proporzionale

linguistica anticipò cosi alcuni aspetti della parificazione delle lingue che segui molto più tardi.156

A

quest‟obbligo della conoscenza delle due lingue alle assunzioni sottostanno:

o tutte le amministrazioni statali incluse quelle con ordinamento autonomo (DPR 752/76, art.

1/1);

o i magistrati ed i tribunali (art. 39 DPR 752/76),

o gli enti pubblici costituiti od ordinati con legge o con atti aventi forza di legge (DPR 571/1978,

art. 8);

o naturalmente quale ente pubblico la Provincia ed i suoi enti ed istituti, il servizio sanitario, le

comunità comprensoriali ed i comuni, l‟INPS e l‟INAIL;

o gli enti pubblici economici che operano in regime di libera concorrenza limitatamente per le

attività che costituiscono esercizio di servizio di pubblico interesse in concessione (DPR

571/1978, art. 8) e comunque (vedasi più avanti) solo per il personale necessario ad assicurare il

bilinguismo;

o gli insegnanti della seconda lingua, mentre è espressamente escluso l‟altro personale docente

(DPR 846/1977, art. 3);

155

Peterlini, O. (1989 de) 5.



141

o anche gli ispettori e direttori scolastici; si veda il capitolo “Nuove competenze”;

o il personale delle carriere direttive dell‟amministrazione civile dell‟interno, della polizia di

sicurezza e quello amministrativo del Ministero della Difesa espressamente escluso dalla

proporzionale (DPR 752/1976, art. 1/2);

o le amministrazioni delle poste e delle ferrovie anche dopo la loro trasformazione in enti o la loro

privatizzazione (vedasi a riguardo relativo capitolo);

o gli Uffici giudiziari e gli organi ed uffici della pubblica amministrazione con competenza

regionale aventi sede in provincia di Trento debbono assumere un contingente di personale in

possesso dell‟attestato di bilinguismo per “assicurare il buon andamento del servizio anche in

lingua tedesca” (art. 1 DPR 752/76). I relativi contingenti vengono determinati d‟intesa con i

Presidenti della Giunta regionale del Trentino-Alto Adige e della Giunta provinciale di Bolzano:

per i magistrati del Tribunale amministrativo e per gli avvocati dello Stato dal Presidente del

Consiglio dei Ministri, per i magistrati ordinari dal Ministro di grazia e giustizia, per il restante

personale statale dal Commissario del governo per la provincia di Trento e per i dipendenti degli

enti pubblici dai Presidenti degli stessi.

Una nuova norma di attuazione (D.lgs. 446/1996) assicura che per tutte le assunzioni presso i

servizi statali privatizzati sia necessario l‟attestato di bilinguismo. Si tratta di quelle società ed enti

(come le poste, le ferrovie, i servizi di telecomunicazione) che in seguito alla privatizzazione

esplicano servizi in concessione che sino a prima del 1° gennaio 1991 erano affidati ad

amministrazioni statali, incluse quelle a ordinamento autonomo e a enti pubblici economici.

L‟attestato di bilinguismo viene inoltre richiesto per i trasferimenti di dipendenti che da altre

province passano alla provincia di Bolzano.

Nel caso in cui tali norme non vengano osservate, il Commissario del governo può infliggere

un‟ammenda, inoltre nel caso di reiterazione la concessione può essere sospesa o negata.

Il personale bilingue presso i concessionari deve essere munito di un segno di riconoscimento

chiaramente visibile. Chi è in possesso dell‟attestato ma non porta tale segno di riconoscimento

viene punito (dal Commissario del governo) con un‟ammenda amministrativa.

2.5.6.2 L‟esame di bilinguismo

L'accertamento di un‟"adeguata conoscenza della lingua italiana e tedesca" è affidato ad apposite

commissioni ed avviene attraverso il cosiddetto esame di bilinguismo.157

La commissione,

rispettivamente le commissioni (perché di regola sono varie) sono nominate con decreto del

Commissario del governo, d'intesa con il Presidente della Giunta provinciale. L'esame può essere

156

DPR 15. 7. 1988, no. 574.



142

svolto su quattro differenti livelli di difficoltà che corrispondono ai titoli di studio necessari per

l'accesso al relativo posto.

Le commissioni rilasciano attestati (cosiddetti patentini) di conoscenza delle due lingue per i

seguenti livelli:

1. licenza di scuola elementare;

2. diploma di istituto di istruzione secondaria di primo grado (scuola media);

3. diploma di istituto di istruzione secondaria di secondo grado (maturità);

4. diploma di laurea

Il candidato, indipendentemente dal possesso del corrispondente titolo di studio, può sostenere

l'esame per il conseguimento dell'attestato corrispondente alla scuola elementare e media dopo il

compimento del quattordicesimo anno di età e l'esame per il conseguimento dell'attestato di

conoscenza delle due lingue riferito alla maturità e alla laurea dopo il compimento del

diciassettesimo anno di età.

L'esame per l'accertamento della conoscenza delle due lingue consiste nelle seguenti prove:

1. per l'attestato di conoscenza delle due lingue riferito alla scuola elementare, una traduzione

orale e una conversazione di difficoltà equivalente nelle due lingue;

2. per gli altri tre attestati, due prove scritte e una orale graduate in rapporto ai tre diversi titoli

di studio.

2.5.6.3 I ricorsi dinanzi la Corte Europea e la riforma

L'attestato rilasciato secondo le regole illustrate (e prescritte dagli art. 3-7 del DPR 752/1976)

costituiva, secondo la normativa previgente, l'unico documento valido per tale accertamento,

particolarmente per coloro che intendono accedere a concorsi nel pubblico impiego ai fini

dell'assunzione nel territorio della provincia.

In seguito a un ricorso se ne occupò la Corte di Giustizia Europea.158

Con sentenza del 6 giugno

2000 (Causa 281/98), la Corte Europea ritenne contrario all'art. 39 del Trattato CE questa

esclusività del titolo. Non sarebbe, infatti, legittimo l'obbligo, per i candidati che accedono a un

concorso pubblico, di comprovare, ai fini dell'assunzione in pubbliche amministrazioni in provincia

di Bolzano, la loro conoscenza della lingua italiana e tedesca esclusivamente mediante un unico

diploma rilasciato in una sola provincia di uno Stato membro.159

157

DPR 752/1976, Art 3-7. 158

Il ricorso venne presentato da Roman Angonese di Caldaro. 159

Relazione alla proposta del D.lgs. Nr 86 del 14 maggio 2010.



143

Con un ritardo di 10 anni, il Consiglio dei Ministri a Roma emanò in data 23 aprile 2010, su

conforme proposta della Commissione paritaria, la c.d. Commissione dei sei, nuove norme di

attuazione per l'autonomia speciale, con le quali viene riformato il sistema sulla comprova della

conoscenza della seconda lingua in Alto Adige. Ci saranno quindi altre alternative a quella che

finora risultava essere l'unica e valida nella forma di esame di bilinguismo.160

Il Decreto che ha come principali destinatari i cittadini italiani ed europei, non cambia la

regolamentazione in vigore ma aggiunge alla stessa nuove possibilità di attestazione della

conoscenza delle lingue italiana e tedesca, aggiungendo all'art. 3 del DPR 752/1976 altri commi (9-

bis, 9-ter, 9-quater, 9-quinquies, 9-sexies).

Una prima disciplina di carattere generale di tale equipollenza è dettata dal comma 9-bis che

equipara i livelli di conoscenza delle due lingue certificati dagli attestati di cui all'art. 4, terzo

comma, nn. 1), 2), 3) e 4) del D.P.R. n. 752/1976, ai livelli A2, B1, B2 e C1 previsti dal Quadro

comune europeo di riferimento per le lingue e, quindi, alle relative certificazioni. Qualora

l'interessato sia in possesso della certificazione di conoscenza di una sola lingua, l'attestazione di cui

al predetto articolo 4 è attribuita all'esito di un esame vertente esclusivamente sull'altra lingua.

Vale come attestato al massimo livello di laurea (in base al comma 9-ter) se un candidato persegue

la maturità in una lingua e la laurea in un'altra lingua: in particolare il comma 9-ter prevede che il

possesso in capo al medesimo soggetto di due titoli di studio di diverso livello, e in particolare del

diploma d'istruzione secondaria di secondo grado e della laurea, conseguiti l'uno in lingua italiana e

l'altro in lingua tedesca, comporti l'attribuzione di un livello di conoscenza delle due lingue

corrispondente al livello più elevato attestato dal c.d. "patentino" (vale a dire quello di cui all'art. 4,

comma 3, no. 4, del d.P.R. 26 luglio 1976, n. 752).

La medesima attestazione di conoscenza delle due lingue si consegue altresì, in base al comma 9-

quater, col possesso di altri titoli di studio conseguiti in ambito universitario (laurea in una lingua e

titolo ad essa superiore nell'altra)."Così risolviamo una volta per tutte il problema della

dimostrazione della conoscenza della seconda lingua in modo pratico, possiamo ritenere

tranquillamente che, chiunque sia in grado di superare la maturità in una lingua e ottenere la laurea

nell'altra, ha senza dubbio padronanza di tutte e due le lingue", commentò il Presidente della

Provincia, Luis Durnwalder, aggiungendo che con ciò si potesse ritenere superata la richiesta di

riconoscere come dimostrazione del bilinguismo la sola maturità. 161

160

D.lgs. 14 maggio 2010, no. 86 Norme di attuazione dello Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige recanti

modifiche al DPR 26 luglio 1976, n. 752, in materia di equipollenza degli attestati di conoscenza delle lingue italiana e

tedesca. 161

Comunicato stampa della Provincia Autonoma di Bolzano del 23.4.2010.



144

La previsione del comma 9-quinquies specifica che non conta la sede dell'Istituto ma la lingua

prevalente di insegnamento. Sono esclusi pertanto da un tale riconoscimento i titoli di studio

conseguiti in un Ateneo con lingue d'insegnamento diverse dall'italiano o dal tedesco.

Il 29 giugno 2010 la nuova regolamentazione è entrata in vigore. Sono considerati equipollenti i

diplomi linguistici internazionali o la combinazione tra maturità e laurea universitaria o altri titoli

conseguiti in due lingue diverse.

In una nota esplicativa la Provincia elenca gli enti riconosciuti internazionalmente, i cui test

linguistici potranno essere riconosciuti ai fini del c.d. patentino. Per la parte tedesca rientrano in

questa tipologia ad esempio le certificazioni del Goethe Institut e del Deutscher

Volkshochschulenverband, il diploma linguistico austriaco ÖSD o il "TestDaF" dell'omologo

Istituto in Hagen. Per attestare la conoscenza della lingua italiana sono ad esempio considerate

equipollenti le certificazioni dell'Università per Stranieri di Perugia (CELI) e Siena (CILS), della

Società Dante Alighieri a Roma (PLIDA) e dell'Università "Roma Tre".

Tutte queste certificazioni si rifanno al Quadro comune europeo di riferimento per le lingue, i

relativi livelli A2, B 1, B2, C1 corrispondono agli esami di bilinguismo per le ex carriere D, C, B e

A. Se l'interessato può esibire tale diploma in una delle due lingue, dovrà superare solo un esame

nell'altra lingua per conseguire l'attestato di bilinguismo. Non verranno riconosciuti certificati che

attestano la partecipazione a un corso di lingua, ovvero certificazioni linguistiche di altro tipo.

Per quanto riguarda, invece, la seconda alternativa, cioè la combinazione tra titoli conseguiti in

lingue diverse, il sistema funziona nel seguente modo: a chi, ad esempio, è in possesso del diploma

di scuola superiore in lingua italiana e ha completato gli studi universitari in lingua tedesca viene

riconosciuto l'attestato di bilinguismo della carriera A. La condizione necessaria è che lo studio

universitario sia stato svolto prevalentemente in una delle due lingue. Questo significa, tra l'altro,

che il titolo conseguito dopo lo studio trilingue alla Libera università di Bolzano o alla Scuola

superiore di sanità "Claudiana" non viene riconosciuto equipollente all'attestato di bilinguismo,

perché istituiti plurilingui e senza prevalenza di una delle due lingue. Lo studio nelle due lingue di

diritto italiano a Innsbruck viene invece considerato percorso universitario in lingua tedesca, scrive

la Provincia in un comunicato.162

Però la norma presenta una lacuna. Un cittadino che possiede una certificazione di conoscenza della

lingua italiana o tedesca del quadro comune europeo di riferimento per le lingue ed è laureato

nell'altra lingua non ottiene automaticamente il riconoscimento del bilinguismo: dovrà dare l'esame

nella propria lingua, che effettivamente ha poco senso. La questione dovrà essere chiarita o con

162

Comunicato stampa della Provincia Autonoma di Bolzano del 25.06.2010.



145

un'interpretazione del Governo, come riteneva qualche d'uno, o - giuridicamente più perfetto - con

una nuova norma di attuazione.

2.5.6.4 Una difficoltà ma con grandi vantaggi

La dimostrazione del bilinguismo costituisce per tutti i candidati una difficoltà, ma è senza dubbio

un vantaggio per tutti cittadini altoatesini che sono in cerca di un lavoro. Vengono sicuramente

privilegiati coloro che dimostrano di essere bilingue, questo si riferisce a qualunque settore

lavorativo in Alto Adige, pubblico e privato. Per quanto riguarda il settore pubblico, la comprova è

una prerogativa, una "conditio sine qua non", comunque pure nel settore privato vengono presi

maggiormente in considerazione coloro che parlano le due lingue piuttosto che solo una perché in

Alto Adige è ovvio che si abbiano rapporti commerciali o d'affari e contatti con i clienti in ambedue

le lingue.

In virtù di queste prerogative per i concorsi pubblici (e il privilegiare nel mercato privato) tutti

coloro che vengono da altri Paesi dell'Unione o da altre provincie, se non sono bilingui, vengono

esclusi o svantaggiati, con ovvio vantaggio per coloro che sono in cerca di lavoro nella provincia e

sono bilingui. Questo è, accanto al mercato fiorente, un motivo della buona situazione lavorativa in

Alto Adige e la bassa percentuale di disoccupazione che si aggira attorno al 3 per cento.

Infine, i dipendenti di enti pubblici in Alto Adige ottengono un'indennità per il bilinguismo, vale a

dire una maggiorazione dello stipendio.

La proporzionale linguistica e il bilinguismo non rappresentano solo una riparazione al torto del

fascismo nei confronti della popolazione tedesca, ma creano una base per una migliore intesa e

collaborazione tra i gruppi e una garanzia per un‟equa, anche se controversa, ripartizione dei posti

nell'amministrazione pubblica.

2.5.7 Parificate le lingue – un lungo cammino per l‟attuazione

“Nella regione la lingua tedesca è parificata a quella italiana che è la lingua ufficiale dello Stato.

La lingua italiana fa testo negli atti aventi carattere legislativo e nei casi nei quali dal presente

statuto è prevista la redazione bilingue” (art. 99 Statuto).

Questa parificazione rappresenta – nonostante la chiara limitazione (“la lingua italiana fa testo”)

una svolta rispetto allo Statuto di autonomia del 1948. Lo Statuto del 1948 conteneva il principio

che nella Regione Trentino-Alto Adige (allora in tedesco chiamato ancora Tiroler Etschland),



146

l‟unica lingua ufficiale fosse quella italiana. Una parificazione avrebbe invece rappresentato

(secondo Renato Cajoli)163

una lesione del “carattere linguistico e nazionale unitario dello Stato

italiano”.

Certo, durò molti anni finche il principio della parità linguistica fu attuato. La norma dell‟articolo

99, ulteriormente amplificata dall‟articolo 100, è entrata in vigore (con lo stesso Statuto) nel 1972.

Per arrivare ad una sua concreta affermazione, e quindi alla conseguente applicazione di questo

principio di parificazione nell‟amministrazione pubblica, presso la polizia ed i tribunali, dovette

passare molto tempo. Le nuove norme di attuazione sull‟utilizzo della lingua (DPR del 15 luglio

1988, n. 574) sono state pubblicate l‟8 maggio 1989 ed entrate in vigore in più tappe. Soltanto in

data 8 maggio 1993, dopo il periodo transitorio di quattro anni, tutte le disposizioni, e quindi anche

l‟ultima relativa ai procedimenti giudiziari, sono entrate in vigore, oltre 20 anni dopo la norma

costituzionale.164

2.5.7.1 L‟uso della lingua tedesca e italiana

Per precisione si citano verbalmente le norme costituzionali dello Statuto: “I cittadini di lingua

tedesca della provincia di Bolzano hanno facoltà di usare la loro lingua nei rapporti con gli uffici

giudiziari e con gli organi e uffici della pubblica amministrazione situati nella provincia o aventi

competenza regionale, nonché con i concessionari di servizi di pubblico interesse svolti nella

provincia stessa.” Lo Statuto definisce quindi un diritto soggettivo all‟uso della propria lingua in

confronto della pubblica amministrazione. Lo stesso diritto è previsto anche per le adunanze degli

organi collegiali: Nelle adunanze degli organi collegiali della Regione, della Provincia di Bolzano e

degli enti locali in tale provincia può essere usata la lingua italiana o la lingua tedesca.

Come devono rispondere gli uffici pubblici? Gli uffici, gli organi ed i concessionari di cui al primo

comma usano nella corrispondenza e nei rapporti orali la lingua del richiedente e rispondono nella

lingua in cui gli atti sono stati avviati da altro organo o ufficio; ove sia avviata d‟ufficio, la

corrispondenza si svolge nella lingua presunta del cittadino cui è destinata” (art. 100 dello Statuto

di autonomia).

Le norme di attuazione (DPR 574/1988, art. 4) regolano i “casi di uso congiunto delle due lingue

negli atti destinati alla generalità dei cittadini, negli atti individuali destinati ad uso pubblico e

negli atti destinati a pluralità di uffici” (art. 100 comma 4 dello Statuto).

“Negli atti scritti i due testi vengono riportati uno a fianco all‟altro. Tali testi devono avere la

stessa evidenza e lo stesso rilievo tipografico” (art. 10, comma 4 DPR 574/1988).

163

Cajoli, R. (1952) p 209. Peterlini, O. (2000 d) p 176- 177. 164

Peterlini, O. (2000 c) p 181-182; Peterlini, O. (2000 d) p 176-177.



147

Salvo i casi qui elencati ed espressamente previsti “è riconosciuto negli altri casi l‟uso disgiunto

dell‟una o dell‟altra delle due lingue. Rimane salvo l‟uso della sola lingua italiana all‟interno degli

ordinamenti di tipo militare” (art. 100). Anche questi ordinamenti sono tuttavia tenuti nei rapporti

esterni, nelle comunicazioni destinate alla generalità dei cittadini, nelle esposizioni al pubblico e

nelle affissioni, in caso di atti che sono indirizzati a pluralità di uffici, ad utilizzare ambedue le

lingue ed a rispondere ai cittadini - sempre nei rapporti esterni - nella lingua con la quale questi si

sono rivolti all‟amministrazione (art. 12 DPR 574/1988).165

2.5.7.2 Quali enti pubblici sono soggetti all‟obbligo del bilinguismo?

I seguenti organi, uffici e concessionari sono tenuti a formulare atti e provvedimenti e ad eseguire le

comunicazioni o notificazioni nella lingua usata dal richiedente, denunciante o dichiarante (art. 7 e

art. 1 DPR 574/88):

1. Nei rapporti esterni ed interni:

a) Gli organi e gli uffici dell‟amministrazione pubblica e gli enti pubblici, situati nella

provincia di Bolzano o aventi competenza regionale, nonché (con limitazioni) i

concessionari di servizi di pubblico interesse svolti nella provincia medesima ovvero “quei

soggetti che gestiscono servizi che rientrano nelle attribuzioni o nella disponibilità di enti

pubblici, nonché quelli in atto ad essi equiparati” (art. 2 DPR 574/88, vedasi a riguardo il

capitolo “Bilinguismo come requisito”).166

b) Gli uffici giudiziari, gli organi giurisdizionali ordinari, amministrativi e tributari situati

nella provincia di Bolzano.

c) La Corte d‟appello, la corte d‟appello di assise, la sezione della corte d‟appello per i

minorenni, la procura generale presso la corte d‟appello, il tribunale per i minorenni, il

tribunale di sorveglianza e l‟ufficio di sorveglianza, il commissario regionale per la

liquidazione degli usi civici, nonché tutti gli altri uffici giudiziari e organi giurisdizionali

ordinari, amministrativi e tributari, con sede in provincia di Trento ma con competenza

anche in provincia di Bolzano.

2. Solamente nei rapporti esterni:

Gli organi, uffici, enti e reparti degli ordinamenti di tipo militare, aventi sede in provincia di

Bolzano o in provincia di Trento ma con competenza anche nella provincia di Bolzano.

3. Presso la polizia:

Per atti che riguardano l‟attività di polizia in genere, ovvero quando sono destinati ad avviare

un‟azione penale o comunque provochino una sanzione, esistono regole ben precise a tutela del

165

Peterlini, O. (2000 c) p 181-182; Peterlini, O. (2000 d) p 177-178.



148

cittadino: “Anche per le forze di polizia che fanno parte delle Forze armate e per il personale della

Polizia di Stato che è soggetto ad ordinamenti di tipo militare, la lingua soggiace alle disposizioni

del presente decreto in tutti i casi in cui vengono compiuti atti che riguardano l‟attività di polizia in

generale ovvero sono destinati ad avviare un‟ azione penale o che comunque provochino una

sanzione” (art. 1/2 DPR 574/1988).Gli organi, gli uffici ed i concessionari sopra elencati debbono

rispondere nella lingua usata dal richiedente, denunciante o dichiarante; se l‟autorità si rivolge al

cittadino di propria iniziativa, deve rivolgersi al destinatario nella presunta lingua dello stesso. Nei

rapporti orali deve comunque adeguarsi alla lingua dell‟interlocutore (art. 7 DPR 574/1988).

Pertanto nei controlli stradali e dei documenti, nelle rilevazioni, negli interrogatori o altri contatti

con i cittadini la polizia, i carabinieri, la guardia di finanza e gli organi militari sono tenuti ad

utilizzare la presunta lingua del cittadino interlocutore oppure ad adeguarvisi.

4. Per gli atti pubblici e notarili nonché i farmaci:

La parificazione delle lingue vale anche per gli atti pubblici, notarili ed equiparati. Le norme

sull‟uso congiunto delle lingue italiana e tedesca concernono anche i formulari e gli atti relativi

all‟assicurazione obbligatoria (art. 2, comma 3 del DPR 574/88) e le confezioni medicinali; le ditte

farmaceutiche infatti sono tenute ai sensi dell‟art. 36 a provvedere affinché le etichette e gli

stampati illustrativi dei farmaci distribuiti in provincia di Bolzano siano redatti congiuntamente

nelle due lingue, italiana e tedesca. Le norme relative al bilinguismo valgono anche per i notai

(articoli 30 e 31), per i concessionari del servizio telefonico affinché gli elenchi telefonici degli

utenti siano redatti distintamente in lingua italiana e tedesca e, comunque in un unico volume (art.

35 DPR 574/88).167

2.5.7.3 Ricorsi per violazione dell‟uso della lingua

Qualora l‟autorità violi le norme sopra citate, i cittadini della provincia di Bolzano possono

sollevare l‟ eccezione di nullità di atti e provvedimenti amministrativi emessi dagli organi, dagli

uffici o concessionari sopra elencati, nonché delle comunicazioni o notificazioni da essi provenienti.

L‟eccezione può essere sollevata nel termine perentorio di dieci giorni anche oralmente ed essere

proposta (art. 8 DPR 574/88):

o dinanzi all‟organo, all‟ufficio o concessionario che ha emesso l‟atto o il provvedimento o dal quale

proviene la comunicazione o la notificazione;

o dinanzi al sindaco del comune di residenza dell‟interessato o un suo delegato, qualora le autorità a

cui l‟eccezione è diretta abbiano sede in altro comune;

o o direttamente all‟ufficiale notificante.

166

Cfr. 2.5.3.2 Bilinguismo come requisito. 167

Peterlini, O. (2000c, de) p 182-184; (2000d, it) p 178-180.



149

Se l‟eccezione è sollevata oralmente l‟incaricato al pubblico servizio provvede a redigere un

apposito verbale. L‟eccezione di nullità sospende gli effetti dell‟atto. L‟organo, l‟ufficio o il

concessionario può entro il termine di 10 giorni:

o accogliere l‟eccezione e rinnovare l‟atto nella lingua richiesta;

o rimanere inerte: in quel caso l‟atto contestato perderà definitivamente i propri effetti;

o rigettare l‟eccezione per infondatezza (art. 8 DPR 574/1988).

In caso di rigetto dell‟eccezione, l‟interessato può ricorrere, entro il termine di 10 giorni

dalla relativa comunicazione, alla Sezione autonoma di Bolzano del Tribunale regionale di giustizia

amministrativa (TAR) al fine di far pronunciare la nullità dell‟atto, del provvedimento, della

comunicazione o della notificazione. Il ricorso può essere proposto:

o o dal cittadino interessato, anche verbalmente, davanti alla cancelleria della Sezione autonoma di

Bolzano del Tribunale regionale di giustizia amministrativa che provvede a redigere il processo

verbale;

o da un consigliere provinciale o regionale con le stesse modalità;

o dai consiglieri comunali se si tratta di misure relative ai comuni della provincia di Bolzano e se sono

ritenute lesive del principio di parità, qualora la lesione sia riconosciuta dalla maggioranza del

gruppo linguistico consiliare che si ritiene leso (art. 10 DPR 574/1988 e art. 92 dello Statuto).

La Sezione autonoma del Tribunale regionale amministrativo decide entro 60 giorni.

Stante le numerose possibilità sopra citate, il cittadino può pertanto opporsi a tutte le

amministrazioni pubbliche dello Stato, della Regione, della Provincia, dei Comuni, di altri enti

pubblici, dei Tribunali, delle poste e ferrovie, degli enti assistenziali, di polizia, dei carabinieri, della

Guardia di finanza ecc. L‟applicazione pratica delle norme sull‟uso della lingua è inoltre facilitata

dal fatto che il cittadino può presentare eccezione anche oralmente, si può rivolgere al comune

qualora l‟autorità abbia sede in un altro comune ed in caso di rigetto si può rivolgere personalmente

e oralmente alla cancelleria della Sezione autonoma del Tribunale amministrativo regionale oppure

presentare ricorso attraverso un consigliere.

2.5.7.4 L'uso delle lingue nei rapporti con le forze di polizia e gli organi giurisdizionali

Particolarmente difficile è stato giungere alla regolamentazione del bilinguismo nei rapporti con gli

organi di polizia e con l‟autorità giudiziaria. Per anni si è lottato per giungere al processo

monolingue. In ossequio al nuovo decreto sull‟uso della lingua (574/88), i procedimenti giudiziari

ed i processi devono essere svolti nella lingua dichiarata materna dall‟imputato. Ciò significa che un

processo contro una persona che dichiara di essere di madrelingua tedesca, deve essere condotto da

tutte le parti del processo (giudici, personale giudiziario, avvocati), esclusivamente in lingua tedesca

o esclusivamente in lingua italiana nel caso l‟imputato sia di madrelingua italiana.



150

La polizia deve chiedere all‟ interessato quale sia la sua lingua materna. “In caso di arresto in

flagranza, di fermo o di esecuzione di una misura cautelare personale ovvero di un altro atto posto

in essere nei confronti di una persona presente, gli ufficiali e gli agenti di polizia giudiziaria

procedenti, oltre ad uniformarsi ai doveri indicati rispettivamente negli articoli 386 e 293 del

codice di procedura penale, devono chiedere alla persona sottoposta alla misura cautelare

personale ovvero destinataria di altro atto quale sia la sua lingua materna. Qualora la detta

persona effettui la richiesta dichiarazione, gli atti sono redatti nella lingua indicata.” (art. 14 DPR

574/88).168

Nei rapporti esterni orali la polizia deve in ogni caso adeguarsi alla lingua del cittadino.

Alla conoscenza dell‟invio dell‟indagine l‟interessato può cambiare la lingua del procedimento:

“Quando la persona sottoposta alle indagini a seguito di notificazione dell'informazione di

garanzia o in virtù della notificazione o comunicazione di altri atti formali equipollenti abbia avuto

conoscenza dell'avvio delle indagini e della lingua in cui esse sono state fino a quel momento

condotte, ha facoltà di richiedere, entro il termine perentorio di giorni quindici dalla notificazione

o comunicazione, con dichiarazione resa al pubblico ministero personalmente o mediante atto

scritto con firma autenticata dal difensore, che il procedimento prosegua nell'altra lingua.”

Se la persona sottoposta a misura cautelare o altro atto non abbia ancora avuto la possibilità di

dichiarare la propria madrelingua, il pubblico ministero la deve chiedere. Il procedimento poi deve

proseguire nella lingua dichiarata: “Il pubblico ministero, quando procede all'interrogatorio di una

persona sottoposta a misura cautelare ovvero ad altro atto al quale la predetta interviene

personalmente e la medesima non abbia avuto la possibilità di effettuare la dichiarazione prevista

dal comma 2, deve chiedere all'interessato quale sia la sua lingua materna. Qualora la persona

interessata effettui la richiesta dichiarazione, la lingua indicata dovrà essere usata nell'ulteriore

corso del procedimento.” Ove la persona si rifiuti di rispondere, si procede con la lingua nella

quale sono stati formati gli atti precedenti (art. 15 DPR 574/88).169

L'udienza preliminare ed il giudizio, anche abbreviato, si svolgono nella lingua individuata secondo

la disciplina descritta. Una deroga al processo monolingue si ha in caso di scelta di un difensore di

madrelingua diversa da quella scelta per il processo: “Gli interventi orali con i quali si sollevano

questioni preliminari o si svolgono le difese, se svolti da difensori di fiducia di madrelingua diversa

dalla lingua del processo, possono essere pronunciati nella predetta madrelingua e sono

immediatamente tradotti e verbalizzati nella lingua del processo.“ L'interrogatorio o l'esame

168

L'art.14 è stato sostituito dall'art.1 del D.lgs. 29 maggio 2001, no. 283, e successivamente modificato dall'art.2 del

D.lgs. 13 giugno 2005, no. 124. 169

L'art.15 è stato sostituito dall'art.2 del D.lgs. 29 maggio 2001, no. 283; il comma 4/bis è stato aggiunto dall'art.3 del

D.lgs. 13 giugno 2005, no. 124.



151

dell'imputato si svolge, a sua richiesta, nella lingua indicata come madrelingua, se diversa dalla

lingua del processo, e viene immediatamente tradotta e verbalizzata nella lingua del processo.170

La lingua del processo osservata nella fase conclusiva del giudizio di primo grado si estende al

giudizio di appello. All'imputato è, tuttavia, data facoltà di richiedere, per una sola volta, la

prosecuzione del giudizio di secondo grado nell'altra lingua (art. 17 bis DPR 574/ 88).

2.5.7.5 La Corte conferma il diritto della difesa di fiducia di usare la propria lingua, non

però per i difensori d‟ufficio

Nella sentenza 12 - 19 gennaio 1995 n. 16 la Corte costituzionale ha confermato la determinazione

della lingua processuale secondo la lingua dell‟imputato e la possibilità di deroga per i soli difensori

di fiducia. L‟art. 15, comma 5 era stato impugnato poiché il difensore di ufficio, a differenza del

difensore di fiducia, si deve attenere alla lingua processuale dell‟imputato. La Corte costituzionale

ha respinto il ricorso sostenendo che le norme di attuazione del nuovo codice di procedura penale

(DPR 271/1989) prevedono che l‟autorità giudiziaria debba tener conto, nell‟individuare il

difensore d‟ufficio, dell‟appartenenza etnica o linguistica dell‟imputato. La ratio della norma

linguistica “ha pertanto posto al centro del sistema la tutela dell‟imputato”. Secondo la

motivazione della sentenza, la disciplina “attua nel processo penale la tutela del patrimonio

culturale della stessa minoranza, tutela riconosciuta dall‟art. 6 della Costituzione, nonché dall‟art.

100, primo comma dello Statuto speciale del Trentino-Alto Adige”.

2.5.7.6 Processo monolingue e bilingue

Il processo diviene monolingue se tutte le parti dichiarano di scegliere la stessa lingua. Quando nel

giudizio penale si procede contro più imputati di lingue diverse o vi sia costituzione di parte civile

di gruppi linguistici diversi, si osserva il diritto fondamentale dell‟imputato, della parte civile e dei

testimoni di usare la lingua materna, ma il processo fondamentalmente viene celebrato in entrambe

le lingue (art. 18 DPR 574/1988): “ Il processo nel quale gli imputati o la parte civile utilizzano

una lingua diversa è bilingue.” Nel processo bilingue ogni parte usa la lingua individuata ai sensi

degli articoli precedenti.

2.5.7.7 Le conseguenze delle violazioni: Nullità assoluta o parziale

Le conseguenze derivanti dalla violazione delle norme sull‟uso della lingua nel processo penale

sono elencate nell‟art. 18-bis del DPR 574/1988, come sostituito dal D.lgs. 124/2005. A seconda

delle norme violate, la sanzione prevista è la nullità assoluta o quella relativa. Sono sanzionate dalla

nullità assoluta le violazioni più gravi, come ad esempio quando ad una persona fermata non si

chiede quale sia la sua lingua materna, quando a dichiarazione della lingua effettuata, gli atti non

170

Art 16 DPR 574/88, cosi sostituito dall'art.3 del D.lgs. 283/2001, modificato dall'art.4 del D.lgs. 124/2005.



152

vengono redatti nella lingua dichiarata, quando l‟udienza preliminare o il giudizio non si svolgono

nella lingua dichiarata, quando l‟imputato cambia la lingua prima del decorso di 24 ore dalla

conclusione dell‟interrogatorio, quando l‟imputato, benché lo avesse chiesto, non viene interrogato

nella sua lingua prescelta, quando il difensore d‟ufficio assegnato all‟imputato non appartiene al suo

stesso gruppo linguistico, quando il giudizio di appello o il procedimento di esecuzione si svolgono

in una lingua del processo diversa da quella finora usata, ed altro ancora. Viceversa dà luogo a

nullità relativa l‟omissione della traduzione di 323 determinati atti, laddove prescritta. Dalla

dichiarazione di una tale nullità discende l‟obbligo di provvedere alla traduzione degli atti

interessati, senza però far retrocedere il procedimento al punto in cui è stato compiuto l‟atto

nullo.171

2.5.7.8 Libera scelta nel processo civile

Nel processo civile ciascuna parte ha facoltà di scegliere la lingua per la redazione dei rispettivi atti

processuali. La scelta della lingua è effettuata per via della redazione nell‟una o nell‟altra lingua

dell‟atto introduttivo del giudizio o della comparsa di risposta o degli atti aventi funzione

equipollente. Quando l‟atto introduttivo (p. es l‟atto di citazione) e la comparsa di risposta sono

redatti nella stessa lingua, il processo è monolingue. Se invece la controparte sceglie una lingua

diversa da quella dell‟atto introduttivo, il processo è bilingue. “Quando l‟atto introduttivo e la

comparsa di risposta sono redatti nella stessa lingua, il processo è monolingue. In caso contrario il

processo è bilingue” (art. 20 DPR 574/1988). I provvedimenti del giudice sono pronunciati e redatti

in entrambe le lingue, salvo che la parte che vi abbia interesse vi rinunci. Gli atti ed i documenti di

parte sono redatti in lingua italiana o tedesca, senza obbligo di traduzione a cura dell‟ufficio.172

2.5.7.9 Il Ladino - la più antica lingua delle Alpi

“Le popolazioni ladine e quelle mochene e cimbre dei comuni di Fierozzo, Frassilongo, Palú del

Fersina e Luserna hanno diritto alla valorizzazione delle proprie iniziative ed attività culturali, di

stampa e ricreative, nonché al rispetto della toponomastica e delle tradizioni delle popolazioni

stesse” (art. 102/1 Statuto di autonomia).

Questa formula era molto più limitativa e generica nel vecchio Statuto e si limitava al diritto della

toponomastica ladina nelle rispettive valli (art. 73 del vecchio Statuto del 1948). La formula è stata

ampliata nello Statuto del 1972 alle attività culturali di stampa e ricreativa, ma non comprendeva le

minoranze germanofone del Trentino, alle quali è stata estesa nel 2001.173

La molto generica

formulazione dello Statuto ha reso difficoltose le trattative per le norme di tutela a favore della

171

Bonell, L./ Winkler, I. (2006) p 322-323 della versione it. 172

Bonell, L./ Winkler, I. (2006) p 323 della versione it.



153

lingua ladina e delle minoranze linguistiche tedesche in provincia di Trento (2,276 Mocheni e 882

Cimbri al censimento del 2001).174

I ladini, circa 38,000 in regione possono utilizzare il ladino in

quegli uffici pubblici (ad eccezione dell‟esercito e della polizia) che hanno sede nelle località

ladine, e inoltre nei confronti di quegli uffici pubblici regionali che si occupano esclusivamente

degli interessi dei ladini, anche se hanno sede per esempio a Bolzano, come per esempio l‟ufficio

scolastico ladino.175

Questi uffici rispondono verbalmente in ladino e per iscritto in italiano e (nell‟Alto Adige/Südtirol)

anche in tedesco con allegata una versione in ladino (D.lgs. 592/1993 e DPR 574/1988, art. 32).

Nei rimanenti uffici nella provincia di Bolzano il cittadino ladino ha la possibilità di scegliere se

preferire la lingua tedesca o quella italiana. In tribunale può testimoniare in ladino, con l‟ausilio di

un traduttore giurato (art. 32, DPR 574/88).

2.5.7.10 I ladini - prima svantaggiati ora promossi

Per i Ladini la proporzionale linguistica non ha portato solamente vantaggi ma anche problemi, che

però la piccola revisione dello Statuto (L. Cost. 2/2001) ha potuto in gran parte risolvere. Con la

stessa fu aperta ai Ladini la possibilità di accedere ai massimi vertici del Consiglio regionale e

provinciale fin li preclusi. Certi incarichi, infatti, come quello del Presidente del Consiglio regionale

e di quello provinciale e dei loro vice, erano riservati al gruppo linguistico tedesco e italiano

escludendo il piccolo gruppo dei Ladini che ammonta a circa il 4 % della popolazione. Anche in

seno alla Giunta provinciale di Bolzano un Ladino poteva accedere solamente se i Consiglieri eletti

di lingua ladina erano almeno due, per far scattare un posto in base alla proporzionale.

La piccola revisione dello Statuto del 2001 (L. Cost. 2/2001) ha portato concreti progressi per i

Ladini. Per la carica di Presidente delle due assemblee, quella regionale e quella provinciale la

revisione prevede almeno la possibilità di potervi accedere e per la Giunta provinciale di Bolzano di

poter derogare alla proporzionale a favore dei Ladini: “Al gruppo linguistico ladino può essere

riconosciuta la rappresentanza nella Giunta provinciale anche in deroga alla rappresentanza

proporzionale” (art. 50/3 Statuto). In Giunta regionale viene a loro addirittura riservato un seggio di

diritto: “Al gruppo linguistico ladino è garantita la rappresentanza nella Giunta regionale anche in

deroga alla rappresentanza proporzionale” (art. 36/3 Statuto). Le cariche di Vice-Presidente del

173

L. cost.31.1.2001, no. 2. 174

Le popolazioni mochene e cimbre sono minoranze tedesche nel Trentino, cfr. Peterlini,O. (2000 d), cap E. La tutela

dei gruppi linguistici, p 153-194. Questa tutela per le minoranze tedesche nel Trentino è stata introdotta soltanto con la

L. Cost. 2/2001. 175

Ministero degli Affari Esteri, ISTAT, ASTAT, Annuario statistico Provincia di Trento, e propria stima in: Peterlini,

O. (2009 c) p 165.



154

Consiglio regionale e di quello provinciale di Bolzano sono stati aumentati da uno a due e almeno

uno di questi spetta ai Ladini, se il gruppo al quale spetterebbe non rinuncia alla carica di

Presidente.

Il Pacchetto (le Misure a favore delle popolazioni Altoatesine) concordato tra l‟Austria e l‟Italia e

approvato dai relativi Parlamenti nel 1969, prevedeva per la prima volta “il diritto di

rappresentanza del gruppo etnico ladino nel Consiglio regionale, nel Consiglio provinciale di

Bolzano, nonché negli organi degli enti pubblici locali” (misura 91 del Pacchetto). In attuazione del

Pacchetto il nuovo Statuto di autonomia del 1972 ancorò questo principio nell‟articolo 62, recepito

poi dalla legge regionale. Con la piccola revisione dello Statuto del 2001 ((L.Cost 2/2001) il diritto

alla rappresentanza dei Ladini fu esteso ai Comuni delle valli ladine del Trentino, così che ora nel

Consiglio regionale siedono due rappresentanti ladini: “Un seggio del Consiglio provinciale di Trento è

assegnato al territorio coincidente con quello dei comuni di Moena, Soraga, Vigo di Fassa, Pozza di Fassa,

Mazzin, Campitello di Fassa e Canazei, ove è insediato il gruppo linguistico ladino-dolomitico di Fassa,”

(art. 48/3 Statuto).

La proporzionale linguistica non viene calcolata solamente secondo il rapporto dei gruppi linguistici

che risulta dal censimento, ma in certi casi con riferimento alla composizione linguistica degli

organi, per esempio per la Giunta secondo la composizione linguistica del Consiglio. Questo

calcolo della proporzionale riferita alla composizione degli organi si ripercuote negativamente sui

ladini se la loro rappresentanza negli stessi organi è esigua o addirittura non presente. Questo

riferimento è stato pertanto abolito nella maggior parte dei casi e sostituito dal riferimento al

censimento della popolazione. Secondo lo Statuto tuttavia il riferimento alla composizione delle

assemblee consiliari continua a valere per gli organi che sono una diretta emanazione del Consiglio

regionale o di quello provinciale, come ad esempio la Giunta regionale o la Giunta provinciale di

Bolzano. Però – come abbiamo già evidenziato – la piccola revisione dello Statuto (L. cost 2/2001)

garantisce la rappresentanza ladina, indipendentemente dalla proporzionale in Giunta regionale e la

rende possibile in Giunta provinciale di Bolzano.

Per garantire per lo meno la rappresentanza dei ladini negli organi collegiali e nelle commissioni

ristrette, anche se applicando rigidamente la proporzionale non avrebbero diritto ad alcun posto, si

rende necessaria un‟ampia interpretazione dell‟art. 62 dello Statuto di autonomia. Tale articolo

prevede che “le norme sulla composizione degli organi collegiali degli enti pubblici locali in

provincia di Bolzano, garantiscono la rappresentanza del gruppo linguistico ladino”. Questo

articolo limitandosi agli enti locali non fa espressamente riferimento alla Provincia, tuttavia può

essere applicato per analogia con la seguente formulazione ripresa negli anni da vari leggi

provinciali: “La composizione della commissione deve essere adeguata alla consistenza numerica



155

dei gruppi linguistici quale risulta dal censimento ufficiale della popolazione, garantendo la

rappresentanza del gruppo linguistico ladino”.

Anche il principio territoriale, per il quale la proporzionale linguistica si applica agli enti nei

rispettivi territori, ha dei risvolti negativi per il piccolo numero di Ladini. Ad esempio possono

difficilmente essere assunti alle dipendenze degli uffici comunali siti fuori dalle loro valli, poiché

secondo la proporzionale e la loro esigua percentuale non hanno diritto a quasi nessun posto.

Un‟ulteriore difficoltà si presenta se, nelle amministrazioni e per le rispettive carriere, è previsto

solo un limitato numero di posti; in taluni casi il gruppo linguistico ladino non raggiunge neppure la

soglia minima per l‟assegnazione di un posto. In aiuto a tale situazione è venuto l‟art. 46 comma

terzo del decreto sulla proporzionale come integrato dall‟art. 1 del DPR 760/81: “Al fine di

assicurare al gruppo linguistico ladino l‟effettiva attribuzione della quota ad esso spettante, le

frazioni inferiori all‟unità, risultanti nelle singole amministrazioni e carriere, possono essere

assommate per il raggiungimento dei quozienti interi, da utilizzare, nell‟ambito delle intese di cui

sopra, tenuto conto anche di quanto previsto dall‟art. 17 del presente decreto” (art. 17 DPR

752/76) che prescrive che i Ladini siano destinati possibilmente ad uffici delle località ladine e che

toglie il divieto di lavorare nei comuni di residenza.

Particolari difficoltà si presentavano anche per gli insegnanti di madrelingua ladina che, osservando

rigidamente lo Statuto, avrebbero potuto insegnare solo agli alunni ladini. L‟art. 19 dello Statuto

infatti prescrive, che l‟insegnamento deve essere impartito nella lingua materna italiana o tedesca

degli alunni da docenti per i quali tale lingua sia ugualmente quella materna. Questa limitazione è

però stata superata da una norma di attuazione (D.lgs. 434/1996) che ha emendato le norme di

attuazione sull‟ordinamento scolastico (DPR 89/1983): ai ruoli degli insegnanti, direttori ecc. di

lingua italiana e di lingua tedesca, possono accedere anche i cittadini di madrelingua ladina in

possesso del prescritto titolo di studio o di abilitazione secondo l'ordinamento vigente, i quali

abbiano superato le prove di cui al comma 6 (delle tre lingue) ed abbiano conseguito un titolo di

studio finale rilasciato da una scuola secondaria superiore delle località ladine oppure da una

scuola secondaria superiore nella quale l'insegnamento è impartito nella stessa lingua in cui

dovranno svolgere la loro attività.176 11)

In pratica gli insegnanti ladini che hanno conseguito la

maturità in una scuola (con insegnamento paritetico dell‟italiano e tedesco) nelle valli ladine,

possono insegnare in ambedue le scuole, siano esse tedesche o italiane e naturalmente (con

precedenza) in quelle ladine. Se hanno conseguito la maturità in una scuola tedesca posso insegnare

in scuole tedesche.

176

DPR 89/1983, emendato dal D.lgs. 434/1996.



156

La piccola revisione dello Statuto del 2001 ha introdotto per la prima volta anche norme di tutela

per le minoranze germanofone del Trentino (della Val di Fersina e di Luserna) e ha rafforzato le

misure per i Ladini , in particolare anche per quelli della Val di Fassa in Trentino.

2.5.8 Insegnamento nella madrelingua

L‟ordinamento scolastico in provincia di Bolzano (DPR. 89/1983) prevede l‟obbligo “che

l‟insegnamento nelle scuole materne, elementari e secondarie sia impartito nella lingua materna

italiana o tedesca degli alunni da docenti, per i quali tale lingua sia ugualmente quella materna”

(art. 19 dello Statuto).

Nelle località ladine della provincia di Bolzano la lingua ladina è utilizzata nelle scuole materne ed

è insegnata nelle scuole elementari. Tale lingua è usata quale strumento d‟insegnamento nelle

scuole elementari e secondarie delle località stesse. Nelle scuole elementari e secondarie delle

località ladine della provincia di Bolzano l'insegnamento è impartito, su basi paritetiche di orario e

di esito finale, in lingua italiana e in lingua tedesca. (art. 7 DPR 89/1983).

Pertanto nella provincia di Bolzano vi sono tre tipi di scuole: scuole con lingua d‟insegnamento

italiana, scuole con lingua d‟insegnamento tedesca e “scuole delle località ladine”.

L‟amministrazione scolastica fa capo a tre intendenze scolastiche.

2.5.8.1 La seconda lingua è obbligatoria

Nelle scuole elementari della provincia di Bolzano, con inizio dalla seconda o terza classe, secondo

quanto stabilisce la legge provinciale su proposta vincolante del rispettivo gruppo linguistico ed

inoltre in quelle secondarie è obbligatorio l‟insegnamento della seconda lingua italiana o tedesca .

Nel frattempo però la seconda lingua viene impartita già dalla prima classe elementare.177

L‟insegnamento della seconda lingua è impartito da docenti per i quali tale lingua è quella materna

(art. 19/1 dello Statuto di autonomia).

2.5.8.2 L‟iscrizione avviene su istanza dei genitori

L‟iscrizione di un alunno nelle scuole della provincia di Bolzano avviene su semplice istanza del

padre o di chi ne fa le veci (art. 19/3 dello Statuto). Il diritto dei genitori o di chi ne fa le veci di

decidere l‟iscrizione nelle scuole dei diversi gruppi linguistici “non può avere in alcun modo

influenza sulla lingua d‟insegnamento prevista per le diverse scuole” (art. 8 DPR 89/1983). Se gli

alunni “non possiedono un‟adeguata conoscenza della lingua d‟insegnamento prevista per la

177

Con ordinanza 430/2006 la Corte ha dichiarato la manifesta infondatezza della questione di legittimità sollevata

contro questa anticipazione, perché non esiste alcun divieto in tal senso.



157

scuola di frequenza, tale da consentire loro di seguire utilmente l‟insegnamento (...)” la questione

viene sottoposta al comitato della scuola materna e nell‟ambito dell‟istruzione primaria, secondaria

ed artistica, ad una Commissione paritetica di esperti. Questi decidono sull‟eventuale iscrizione alla

scuola materna o alle scuole dell‟altra lingua d‟insegnamento (art. 1, comma 4 del DPR 301/1988).

Contro il diniego di iscrizione il genitore o chi ne fa le veci può proporre ricorso all‟autonoma

Sezione di Bolzano del Tribunale regionale di giustizia amministrativa (art. 19/3 dello Statuto e

DPR 301/88, ultimo capoverso).



158

2.6 La chiusura della controversia e le prospettive

2.6.1 La chiusura dinanzi agli organi internazionali

2.6.1.1 L‟Italia annuncia la chiusura del Pacchetto

Il 30 gennaio 1992 il Presidente del Consiglio dei ministri, Giulio Andreotti, dichiarava al

Parlamento italiano che il Governo aveva adempiuto tutti gli obblighi derivanti dal “Pacchetto” del

1969. A tale intervento venne allegato l‟elenco completo delle misure attuate.

Il 22 aprile 1992 l‟Italia poté finalmente notificare all‟Austria l‟attuazione delle misure del

Pacchetto. Il segretario generale del Ministero degli esteri italiano, Bruno Bottai, consegnò

all‟ambasciatore austriaco a Roma, Emil Staffelmayr, la seguente nota contenente l‟elenco dei

provvedimenti del Pacchetto a favore delle popolazioni altoatesine, attuati dal Governo italiano

nonché una copia dello Statuto di autonomia. In particolare la nota faceva riferimento al punto 13

del calendario operativo, e sollecitava in altre parole l‟Austria a rilasciare la quietanza liberatoria. Il

termine previsto dal calendario operativo del 1969 per la dichiarazione di chiusura della vertenza

altoatesina, ovvero 50 giorni, iniziava a decorrere con la consegna della nota. Nella nota si faceva

inoltre espresso riferimento all‟Accordo di Parigi.178

2.6.1.2 Nota italiana

All‟ Ambasciata della Repubblica d‟Austria Roma

Al fine di completare le procedure previste dal Calendario operativo con riferimento al punto 13 si

trasmette, nello spirito che ha sempre caratterizzato le relazioni italo-austriache in tale ambito,

copia delle dichiarazioni rese sulla questione altoatesina dal Presidente del Consiglio Andreotti il

30 gennaio scorso, come riportate dal resoconto della seduta della Camera dei Deputati, resoconto

che contiene l‟elenco dei provvedimenti di realizzazione delle misure a favore delle popolazioni

altoatesine approvate dal Parlamento nel dicembre 1969.

Si trasmette altresì, per connessione di materia, copia dello Statuto speciale della Regione

Trentino-Alto Adige che, nel definire il quadro istituzionale della Provincia autonoma di Bolzano,

ha anche inteso realizzare il più ampio soddisfacimento dell‟autonomia e delle finalità di tutela

della minoranza di lingua tedesca indicate dall‟Accordo di Parigi, nel quale è, tra l‟altro, prevista

la concessione dell‟esercizio di un potere legislativo ed esecutivo autonomo.

Il Governo italiano considera il risultato raggiunto nell‟attuazione dell‟autonomia per la Provincia

di Bolzano come un punto di riferimento importante per la tutela delle minoranze che si sta

elaborando anche nel quadro della CSCE, i cui specifici meccanismi di verifica potranno essere

utilizzati pure essi per garantire la conformità del trattamento di tale minoranza ai principi che

verranno codificati ai fini di una pacifica e serena convivenza nel quadro della Nuova Europa.

Roma, 22 aprile 1992

178

Bundesministerium für Auswärtige Angelegenheiten (1992) p 23, in Peterlini, O. (1996 a) (1996 b) (1997 a) (1997

b) p 203-205, (2000 c) p 204-206, (2000 d) p 198-200.



159

2.6.1.3 La risposta austriaca

Lo stesso giorno, il 22 aprile 1992, il Ministero degli Affari Esteri austriaco rispose all‟Ambasciata

della Repubblica Italiana a Vienna. Il Ministero degli esteri austriaco ringrazia e ripropone il testo

dalla nota italiana tradotto in tedesco, riservandosi contemporaneamente di esaminare l‟elenco dei

provvedimenti di attuazione del Pacchetto alla luce delle risoluzioni dell‟Assemblea Generale

dell‟ONU del 1960 e del 1961.179

Qui di seguito riportiamo a sinistra la nota italiana all‟Austria e la risposta austriaca a sinistra, nelle

sue versioni originali. La nota austriaca, oltre a rispondere ripete la nota italiana in traduzione

tedesca:

La nota italiana:

(All') Ambasciata della

Repubblica d'Austria

ROMA

Al fine di completare le procedure previste

dal Calendario operativo con riferimento al

punto 13 si trasmette, nello spirito che ha

sempre caratterizzato le relazioni italo -

austriache in tale ambito, copia delle

dichiarazioni rese sulla questione altoatesina

dal Presidente del Consiglio Andreotti il 30

gennaio scorso, come riportate dal resoconto

della seduta della Camera dei Deputati,

resoconto che contiene l'elenco dei

provvedimenti di realizzazione delle misure a

favore delle popolazioni altoatesine

approvate da! Parlamento nel dicembre1969.

Si trasmette altresì, per connessione di

materia, copia dello Stato speciale della

Regione Trentino-Alto Adige che, nel

definire il quadro istituzionale della

La risposta austriaca:

An die

Italienische Botschaft Rennweg 27

1030 Wien

Das Bundesministerium für auswärtige

Angelegenheiten begrüßt die Italienische

Botschaft und beehrt sich, den Empfang der

Note zu bestätigen, die der Österreichischen

Botschaft in Rom am 22. April übermittelt

worden ist, und die da lautet:

'Zum Zwecke der Durchführung der im

Operationskalender, insbesondere in dessen

Punkt 13 vorgesehenen Schritte wird in dem

Geist, der die italienisch-österreichischen

Beziehungen diesbezüglich seit jeher

gekennzeichnet hat, der Südtirolpassus der

Parlamentserklärung von Ministerpräsident

Andreotti vom 30. Jänner d.]. übermittelt,

wie sie in den Stenographischen Protokollen

der Abgeordnetenkammer enthalten ist,

welche die Liste der Durchführungsakte der

Maßnahmen zugunsten der Südtiroler

Bevölkerungsgruppen beinhalten, denen das

Parlament im Dezember 1969 zugestimmt

hat.

Weiters wird aus sachlichem Zusammenhang

das Sonderstatut der Region Trentino-

Südtirol übermittelt, welches im Zuge der

Festlegung des institutionellen Rahmens der

179

Bundesministerium für Auswärtige Angelegenheiten (1992) p 23-24.



160

Provincia autonoma di Bolzano, ha anche

inteso realizzare il più ampio

soddisfacimento dell'autonomia e delle

finalità di tutela della minoranza di lingua

tedesca indicate dall'Accordo di Parigi, nel

quale è, tra l'altro, prevista la concessione

dell'esercizio di un potere legislativo ed

esecutivo autonomo.

Il Governo italiano considera il risultato

raggiunto nell'attuazione dell'autonomia per

la Provincia di Bolzano come un punto di

riferimento importante per la tutela delle

minoranze che si sta elaborando anche nel

quadro della CSCE, i cui specifici

meccanismi di verifica potranno essere

utilizzati pure essi per garantire la conformità

del trattamento di tale minoranza ai principi

che verranno codificati ai fini di una pacifica

e serena convivenza nel quadro della Nuova

Europa.

Roma, 22 aprile 1992

Autonomen Provinz Bozen auch darauf

abgezielt hat, die weitest mögliche

Verwirklichung der Autonomie und der

Zielsetzung des Schutzes der

deutschsprachigen Minderheit, wie sie im

Pariser Vertrag enthalten ist, sicherzustellen,

in welchem unter anderem die Gewährung

der Ausübung einer autonomen

Gesetzgebungs- und Vollzugsgewalt

vorgesehen ist.

Die italienische Regierung sieht das

Ergebnis, das bei der Verwirklichung der

Autonomie der Provinz Bozen erzielt wurde,

als einen wichtigen Bezugspunkt für den

Minderheitenschutz an, wie er sich auch im

KSZE-Rahmen herausbildet. Auch dessen

spezifische Überprüfungsmechanismen

können Anwendung finden, um

sicherzustellen, dass die Behandlung dieser

Minderheit mit den Prinzipien

übereinstimmt, welche man zum Zwecke

eines friedlichen und harmonischen

Zusammenlebens im Neuen Europa

kodifizieren wird. '


Angelegenheiten dankt für diese Mitteilung.

Eine Feststellung zur Frage, inwieweit die im

ersten Absatz dieser Note beschriebene Liste

von Maßnahmen dem Verhandlungsergebnis

entspricht, wie es im Lichte der Resolutionen

der UN-Generalversammlung 1497 (XV) und

1661 (XVI) von den Außenministern

Österreichs und Italiens am 30. November

1969 in Kopenhagen festgelegt wurde, bleibt

einer weiteren Äußerung in angemessener

Zeit vorbehalten.


Angelegenheiten benützt auch diese

Gelegenheit, um der Italienischen Botschaft

den Ausdruck seiner ausgezeichneten

Wertschätzung zu erneuern.

Wien, am 22. April 1992



161

2.6.1.4 L‟Austria dichiara chiusa la vertenza

I Sudtirolesi nutrivano il timore che l‟Austria, dopo il rilascio della cosiddetta quietanza liberatoria,

potesse perdere quella funzione di tutela che come parte contrattuale dell‟Accordo di Parigi le

spettasse nei confronti dell‟Italia a favore dei Sudtirolesi. Questo timore era ed è infondato, poiché

l‟Accordo di Parigi continua ad essere valido. Con la chiusura della vertenza si chiudeva solamente

la controversia aperta pressso l‟ONU relativa all‟interpretazione dell‟Accordo stesso.

Dopo che il Governo italiano aveva dato attuazione ai provvedimenti previsti dal Pacchetto e ne

aveva dato ufficiale notifica alla Repubblica austriaca (22 aprile 1992), il Governo federale

austriaco l‟11 giugno 1992 rilasciò all‟Ambasciata italiana a Vienna la quietanza liberatoria ai sensi

del punto 13 del Calendario operativo. Avevano dato il proprio assenso (politico) al rilascio della

quietanza liberatoria la Südtiroler Volkspartei al Congresso straordinario del 30 maggio, il Governo

tirolese (il 1° giugno) la Dieta tirolese (il 4 giugno) e il Parlamento austriaco (il 5 giugno 1992).

Il testo della cosiddetta quietanza liberatoria (dichiarazione di chiusura della vertenza) era già stato

concordato a Copenaghen da Moro e Waldheim il 30 novembre 1969, ed era stato pertanto già

definito allora, eccezion fatta per una piccola successiva modifica; l‟Austria inserì il testo

concordato in una più ampia dichiarazione per sottolineare il carattere internazionale della

questione. Fondamentalmente “il Governo federale austriaco dichiara di considerare chiusa la

controversia esistente tra l‟Austria e l‟Italia, che ha formato oggetto delle anzidette risoluzioni

dell‟Assemblea Generale delle Nazioni Unite e riguardante lo status dell‟elemento di lingua

tedesca della Provincia di Bolzano (Bozen) - esecuzione dell‟Accordo di Parigi del 5 settembre

1946".180

Viene pertanto considerata conclusa la controversia relativa all‟attuazione dell‟Accordo di

Parigi; l‟oggetto dell‟Accordo stesso continua a rimanere impregiudicato.

2.6.1.5 Il testo della quietanza liberatoria dell‟Austria

BUNDESMINISTERIUM FÜR AUSWÄRTIGE ANGELEGENHEITEN 181

All‟ Ambasciata italiana

Rennweg 27

1030 Vienna

GZ.605.02.00/87-II.2/92

Nota Verbale (traduzione)

180

Bundesministerium für Auswärtige Angelegenheiten (1992) p 44. Brugger, P./ Benedikter, A./ Dalsass, J. (1969)

p 52 seg. 181

Traduzione del testo originale, Bundesministerium für Auswärtige Angelegenheiten, riprodotto in copia fotostatica

in Peterlini, O. (1996 a) (1996 b) (1997 a) (1997 b) p 207-210, (2000 c) p 208-211, (2000 d) p 202-205.



162

Il Ministero degli affari esteri presenta i suoi complimenti all‟Ambasciata italiana ed ha l‟onore di

comunicare quanto segue: 1. Il Governo austriaco ha preso atto con soddisfazione della nota del Ministero degli esteri italiano del 22

aprile 1992 ed in particolare dello spirito costruttivo e della visione europea in essa espressa.

Nella nota verbale del 22 aprile 1992 il Ministero degli Esteri si riserva di esprimersi entro un congruo

termine, in conformità alle deliberazioni del Parlamento austriaco del 9 giugno e del primo dicembre

1988, in merito alla verifica relativa alla corrispondenza tra i provvedimenti indicati nella lista citata al

primo comma della nota sopra menzionata e “le misure” annunciate dal Governo italiano nella

dichiarazione governativa del 3 dicembre 1969. Tale verifica è connessa al punto tredici del calendario

operativo, come concordato a Copenaghen il 30 novembre 1969 alla luce delle risoluzioni

dell‟ Assemblea Generale 1497 (XV) e 1661 (XVI) dai Ministeri degli esteri italiano ed austriaco.

2. A tale riguardo comunica che gli organi austriaci competenti hanno accertato, nel loro complesso, la

corrispondenza delle misure. A tale scopo si rimanda alla deliberazione del Parlamento austriaco del 5

giugno 1992, il cui testo è allegato alla presente nota.

3. In ossequio alle risoluzioni delle Nazioni Unite del 1960 e del 1961, il 30 novembre 1969 l‟Italia e

l‟Austria hanno concordato una procedura ovvero hanno stabilito il cosiddetto calendario operativo

allo scopo di giungere al superamento della controversia relativa all‟attuazione dell‟Accordo di Parigi

del 5 settembre 1946.

4. Il punto 13 di detto calendario operativo prevede che non appena il Governo italiano abbia realizzato le

misure annunciate nella dichiarazione governativa del 3 dicembre 1969, il Governo Federale austriaco

dichiari la chiusura della controversia con una dichiarazione che viene resa con la presente:

“Considerato che è sorta una controversia tra l‟Austria e l‟Italia circa l‟attuazione dell‟Accordo di

Parigi del 5 settembre 1946 e, considerato che questa controversia è stata oggetto delle Risoluzioni

1497 (XV) e 1661 (XVI) dell‟Assemblea Generale delle Nazioni Unite; tenuto conto che l‟Assemblea

Generale delle Nazioni Unite nelle predette Risoluzioni ha raccomandato all‟Austria e all‟Italia di

riprendere le trattative allo scopo di trovare una soluzione di tutte le divergenze concernenti

l‟attuazione dell‟Accordo predetto; tenuto conto che la ripresa delle trattative ha avuto luogo e ha

portato all‟adozione di un metodo di consultazione idoneo a promuovere il superamento della

controversia senza pregiudizio delle rispettive posizioni giuridiche delle Parti; tenuto conto che il

Governo italiano nella sua dichiarazione governativa del 3 dicembre 1969 ha annunciato e

specificatamente indicato misure destinate ad assicurare in modo durevole gli interessi della

popolazione altoatesina di lingua tedesca, la convivenza pacifica e lo sviluppo dei gruppi linguistici

dell‟Alto Adige; visto che il Governo italiano ha ora realizzato queste misure annunciate nella

dichiarazione governativa del dicembre 1969 e ne ha dato comunicazione nella nota del 22 aprile 1992,

il Governo Federale austriaco dichiara di considerare chiusa la controversia esistente tra Austria ed

Italia, che ha formato oggetto delle anzidette Risoluzioni dell‟Assemblea Generale delle Nazioni Unite e

riguardante lo status dell‟elemento di lingua tedesca nella Provincia di Bolzano (Bozen) - esecuzione

dell‟Accordo di Parigi del 5 settembre 1946".

5. Nel corso dell‟attuazione delle misure sopra citate, dal dicembre 1969 vi sono stati costanti contatti tra

i Governi italiano e austriaco per giungere alla soluzione della controversia. Con la completa

attuazione delle misure e quindi dello Statuto di autonomia, il Sudtirolo diventa ulteriormente un

elemento costruttivo per quanto attiene le relazioni di buon vicinato tra l‟Austria e l‟Italia.

6. Il Governo austriaco ritiene che, pur mantenendo la responsabilità assunta con la parafatura

dell‟Accordo di Parigi, le misure attuate dal Governo italiano a favore dei gruppi etnici del Sudtirolo e

cioè lo Statuto di autonomia del 1972 unitamente alle norme di attuazione, alle leggi ordinarie ed agli

atti amministrativi, quali risultano nella nota del 22 aprile 1992, non vengano modificati

unilateralmente, bensì come ha affermato il Presidente dei Ministri nelle dichiarazioni dinanzi al

Parlamento italiano il 30 gennaio 1992, trasmesse al Governo austriaco con la nota del 22 aprile,

solamente nell‟ambito della comune responsabilità e del consenso politico sinora raggiunto tra il

Governo centrale ed i gruppi etnici interessati, i quali devono perdurare anche se dovessero rendersi

necessarie delle modifiche normative.

7. Con soddisfazione prende atto che in ossequio al punto 13 del calendario operativo, nella giornata di

ieri è avvenuto lo scambio delle ratifiche relative all‟accordo per la modifica dell‟art. 27 lettera a) della

Convenzione europea per la soluzione pacifica delle controversie nei rapporti tra l‟Italia e l‟Austria.



163

Tale Accordo costituisce a livello europeo un altrettanto prezioso punto di riferimento per la

salvaguardia delle minoranze linguistiche in Sudtirolo.

8. Il Governo austriaco infine esprime la convinzione che alla luce di tali considerazioni possa

rapidamente avere luogo la notifica prevista al punto 15 del calendario operativo circa la chiusura

della vertenza da parte dei Governi austriaco ed italiano al Segretario generale delle Nazioni Unite ed

esprime altresì l‟auspicio che successivamente possa essere concluso il Trattato previsto dal punto 18

del calendario operativo.

Il Ministero degli Affari Esteri si avvale dell‟occasione per rinnovare all‟Ambasciata della

Repubblica italiana gli atti della sua più alta considerazione”.

Vienna, 11 giugno 1992

2.6.1.6 Viva soddisfazione dell‟Italia per il rilascio della quietanza liberatoria

Il Ministero degli Affari Esteri italiano risponde con la seguente nota all‟Ambasciata della

Repubblica d‟Austria e “prende atto con viva soddisfazione del rilascio da parte del Governo

austriaco della quietanza liberatoria”. La nota verbale italiana ripete quella parte della nota

austriaca che contiene la quietanza liberatoria (il punto 4) senza le dichiarazioni integrative che

l‟Austria aveva aggiunto. La nota italiana ricorda poi le ulteriori misure del calendario operativo

ancora da attuare ed in particolare il punto 15 (notifica della chiusura della controversia all‟ONU) e

il punto 18 (stipula di un accordo di amicizia tra l‟Austria e l‟Italia). “Il Governo italiano desidera

sottolineare l‟importanza di tale futuro accordo ...” Qui di seguito viene riportato il testo della nota

verbale di risposta dell‟Ambasciata italiana.182

2.6.1.7 Nota verbale italiana all‟Austria

Il Ministero degli affari esteri presenta i suoi complimenti all‟Ambasciata della Repubblica

d‟Austria ed ha l‟onore di comunicare che il Governo italiano accusa ricevuta della Nota austriaca

no. 605.02.00/87-II. 2/92 dell‟11.6.1992 e prende atto con viva soddisfazione del rilascio da parte

del Governo austriaco della quietanza liberatoria che recita come segue:

“Considerato che è sorta una controversia tra l‟Austria e l‟Italia circa l‟attuazione

dell‟Accordo di Parigi del 5 settembre 1946 e,

considerato che questa controversia è stata oggetto delle Risoluzioni 1497 (XV) e 1661

(XVI) dell‟Assemblea Generale delle Nazioni Unite,

tenuto conto che l‟Assemblea Generale delle Nazioni Unite nelle predette Risoluzioni ha

raccomandato all‟Austria e all‟Italia di riprendere le trattative allo scopo di trovare una soluzione

di tutte le divergenze concernenti l‟attuazione dell‟Accordo predetto,

tenuto conto che la ripresa delle trattative ha avuto luogo e ha portato all‟adozione di un

metodo di consultazione idoneo a promuovere il superamento della controversia senza pregiudizio

delle rispettive posizioni giuridiche delle Parti,

tenuto conto che il Governo italiano nella sua dichiarazione governativa del 3 dicembre

1969 ha annunciato e specificatamente indicato misure destinate ad assicurare in modo durevole

gli interessi della popolazione altoatesina di lingua tedesca, la convivenza pacifica e lo sviluppo dei

gruppi linguistici dell‟Alto Adige;

182 Bundesministerium für Auswärtige Angelegenheiten (1992).



164

visto che il Governo italiano ha ora realizzato queste misure annunciate nella dichiarazione

governativa del dicembre 1969 e ne ha dato comunicazione nella nota del 22 aprile 1992, il

Governo Federale austriaco dichiara di considerare chiusa la controversia esistente tra Austria ed

Italia, che ha formato oggetto delle anzidette Risoluzioni dell‟Assemblea Generale delle Nazioni

Unite e riguardante lo status dell‟elemento di lingua tedesca nella Provincia di Bolzano (Bozen) -

esecuzione dell‟Accordo di Parigi del 5 settembre 1946".

Alla luce di quanto precede il Governo italiano auspica che, come previsto dal punto 15 del

calendario operativo, Italia ed Austria possano rapidamente procedere alla notifica della chiusura

della vertenza al Segretario generale delle Nazioni Unite.

Il Governo italiano ritiene infine che lo spirito dei rapporti che hanno portato alla chiusura

della vertenza sia pienamente favorevole all‟avvio in tempi brevi del negoziato per la conclusione

dell‟Accordo di amicizia e collaborazione fra Italia ed Austria previsto dal punto 18 del già

menzionato calendario operativo. Il Governo italiano desidera sottolineare l‟importanza di tale

futuro accordo per favorire un salto di qualità nelle relazioni fra i due Paesi e le loro popolazioni,

nella prospettiva di crescenti comuni responsabilità nell‟ambito europeo.

Il Ministero degli Affari Esteri si avvale dell‟occasione per rinnovare all‟Ambasciata della

Repubblica d‟Austria gli atti della sua più alta considerazione.

Di seguito riproduciamo i testi della nota italiana a confronto con la versione tedesca, che

permettono di raffrontare (oltre alla nota di risposta tradotta) la dichiarazione di chiusura della

controversia da parte dell‟Austria (al punto 4) nella sua versione originale a destra e la traduzione

della stessa in lingua italiana come ripresa e tradotta dall‟Ambasciata italiana:183

Nota italiana di risposta e traduzione

ufficale italiana della nota di chiusura

dell‟Austria:

1l Ministero degli Affari Esteri presenta i

suoi complimenti all‟Ambasciata della

Repubblica d'Austria ed ha I'onore di

comunicare che il Governo italiano accusa

ricevuta della Nota austriaca n.

605.02.00/87-11. 2/ 92 dell'11.06.1992 e

prende atto con viva soddisfazione del

rilascio da parte del Governo austriaco della

quietanza liberatoria che recita come segue:

'Considerato che è sorta una controversia

tra l’Austria e I'Italia circa I'attuazione

dell'Accordo di Parigi del 5 settembre 1946

e,

Considerato che questa controversia è stata

oggetto delle Risoluzioni 1497 (XV) e 1661

(XVI) dell'Assemblea Generale delle

Nazioni Unite,

Tenuto conto che I'Assemblea Generale

Traduzione tedesca e testo originale di

chiusura dell‟Austria

Das Ministerium für auswärtige

Angelegenheiten entbietet der Botschaft der

Republik Österreich seine Empfehlungen und

hat die Ehre mitzuteilen, dass die italienische

Regierung die österreichische Note Nr.

605.02.00/87-11.2/92 vom 11.06.1992

empfangen hat und mit reger Genugtuung

den Erlass der 'schuldtilgenden Erklärung'

seitens der österreichischen Regierung zur

Kenntnis nimmt, die folgendes besagt:

'Im Hinblick darauf, daß zwischen

Österreich und Italien eine Streitigkeit über

die Durchführung des Pariser Abkommens

vom 5. September 1946 entstanden ist;

im Hinblick darauf, daß diese Streitigkeit

Gegenstand der Resolutionen 1497 (XV)

und 1661 (XVI) der Vollversammlung der

Vereinten Nationen war;

unter Bedachtnahme darauf, daß die

183

Bundesministerium für Auswärtige Angelegenheiten (1992) per quanto riguarda il punto 4, e per il resto traduzione

dell‟autore.



165

delle Nazioni Unite nelle predette

Risoluzioni ha raccomandato all'Austria e

all'Italia di riprendere le trattative allo

scopo di trovare una soluzione di tutte le

divergenze concernenti I'attuazione

dell'Accordo predetto,

tenuto conto che la ripresa delle trattative

ha avuto luogo e ha portato all'adozione di

un metodo di consultazione idoneo a

promuovere il superamento della

controversia senza pregiudizio delle

rispettive posizioni giuridiche delle Parti,

tenuto conto che il Governo italiano nella

sua dichiarazione governativa del 3

dicembre 1969 ha annunciato e

specificatamente indicato misure destinate

ad assicurare in modo durevole gli interessi

della popolazione altoatesina di lingua

tedesca, la convivenza pacifica e lo sviluppo

dei gruppi linguistici dell'Alto Adige;

visto che il Governo italiano ha ora

realizzato queste misure annunciate nella

dichiarazione governativa del dicembre

1969 e ne ha dato comunicazione nella nota

del 22 aprile 1992, il Governo Federale

austriaco dichiara di considerare chiusa la

controversia esistente tra Austria ed Italia,

che ha formato oggetto delle anzidette

Risoluzioni dell'Assemblea Generale delle

Nazioni Unite e riguardante lo status

dell'elemento di lingua tedesca nella

Provincia di Bolzano (Bozen) - esecuzione

dell'Accordo di Parigi del 5 settembre 1946'.

Alla luce di quanta precede il Governo

italiano auspica che, come prevista dal punto

15 del calendario operativo, Italia ed Austria

possano rapidamente procedere alla notifica

della chiusura della vertenza al Segretario

generale delle Nazioni Unite. Il Governo

italiano ritiene infine che lo spirito dei

rapporti che hanno portato alla chiusura

della vertenza sia pienamente favorevole

all'avvio in tempi brevi del negoziato per la

conclusione dell‟Accordo di amicizia e

Vollversammlung der Vereinten Nationen

Österreich und Italien in den erwähnten

Resolutionen empfohlen hat, die

Verhandlungen mit dem Ziel wieder

aufzunehmen, eine Lösung aller

Differenzen hinsichtlich der Durchführung

des obgenannten Abkommens zu finden;

in Anbetracht der Tatsache, daß die

Wiederaufnahme der Verhandlungen

stattgefunden und zur Annahme einer

Methode der Beratungen geführt hat,

welche geeignet war, die Beilegung der

Streitigkeit ohne Präjudiz für die jeweiligen

Rechtsstandpunkte der beiden Seiten

herbeizuführen;

mit Rücksicht darauf, daß die italienische

Regierung in ihrer Regierungserklärung

vom 3. Dezember 1969 detailliert

aufgezählte Maßnahmen angekündigt hat,

die in dauerhafter Weise die Interessen der

deutschsprachigen Bevölkerung Südtirols,

das friedliche Zusammenleben und die

Entwicklung der Sprachgruppen Südtirols

zu gewährleisten, bestimmt sind;

angesichts der Tatsache, daß die

italienische Regierung diese in der

Regierungserklärung vom 3. Dezember

1969 angekündigten Maßnahmen nunmehr

verwirklicht und mit Note vom 22. April

1992 mitgeteilt hat: erklärt die

österreichische Bundesregierung, daß sie

die zwischen Österreich und Italien

bestehende Streitigkeit, welche Gegenstand

der erwähnten Resolutionen der

Generalversammlung der Vereinten

Nationen war und den Status des

deutschsprachigen Elements der Provinz

Bozen (Bolzano) - Durchführung des

Pariser Abkommens vom 5. September 1946

- betrifft, als beendet erachtet. '

Im Lichte des vorher Gesagten hofft die

italienische Regierung, dass Italien und

Österreich schnellstens die Erklärung über

den Abschluss der Streitigkeiten an den

Generalsekretär der Vereinten Nationen

übermitteln können, wie im Art. 15 des

Operationskalenders vorgesehen. Die

italienische Regierung erachtet schließlich

den Geist der Beziehungen, der zum

Abschluss der Streitigkeit geführt hat, als

vollkommen günstig für den Beginn



166

collaborazione fra Italia ed Austria prevista

dal punto 18 del già menzionato calendario

operativo. II Governo italiano desidera

sottolineare I'importanza di tale futuro

accordo per favorire un salto di qualità nelle

relazioni fra i due Paesi e le loro

popolazioni, nella prospettiva di crescenti

comuni responsabilità nell'ambito europeo.

Il Ministero degli Affari Esteri si avvale

dell'occasione per rinnovare all'Ambasciata

della Repubblica d'Austria gli atti della sua

più alta considerazione" .

innerhalb kurzer Zeiten der Verhandlungen

zum Abschluss des Vertrages der

Freundschaft und der Zusammenarbeit

zwischen Italien und Österreich, der vom Art.

18 des genannten Operationskalenders

vorgesehen ist. Die italienische Regierung

wünscht die Bedeutung dieses zukünftigen

Abkommens zu unterstreichen, um einen

Qualitätssprung in den Beziehungen

zwischen den beiden Ländern und deren

Bevölkerungen zu fördern, im Hinblick auf

die zunehmenden gemeinsamen

Verantwortlichkeiten im europäischen

Rahmen.

Das Ministerium für auswärtige

Angelegenheiten nimmt die Gelegenheit

wahr, um der Botschaft der Republik

Österreich die Akte seiner ausgezeichneten

Hochachtung zu erneuern".

2.6.1.8 L‟Austria e l‟Italia comunicano all‟ONU la chiusura della vertenza altoatesina

Con la seguente nota del rappresentante permanente dell‟Austria alle Nazioni Unite, lo stesso

giorno, ovvero l‟11 giugno 1992, l‟Austria comunica al Segretario delle Nazioni Unite a New York

l‟avvenuto rilascio della quietanza liberatoria. L‟Italia comunica la chiusura della vertenza il 19

giugno. Nelle loro note l‟Austria e l‟Italia ricordano la dichiarazione del Governo italiano relativa al

Pacchetto resa al Parlamento il 3 dicembre 1969. In tale dichiarazione e senza pregiudizio delle

posizioni giuridiche delle parti in riferimento al problema dell‟esecuzione dell‟Accordo di Parigi del

5 settembre 1946, il Governo italiano ha annunciato l‟intenzione di emanare dei provvedimenti a

favore delle popolazioni del Sudtirolo che contribuiscano ad ampliare le potestà legislative ed

amministrative autonome. La nota ricorda inoltre la dichiarazione resa dal Governo austriaco al

proprio Parlamento il 15 dicembre 1969, in cui il Governo annunciò che senza pregiudizio della sua

posizione giuridica in riferimento al problema sopra citato la controversia sarebbe stata dichiarata

conclusa non appena fossero stati emanati i provvedimenti necessari. Anche la consegna all‟Austria

delle misure del Pacchetto adottate dall‟Italia e il relativo scambio di note vengono citati

espressamente. Le note riportano integralmente la dichiarazione dell‟Austria: “Considerata la

realizzazione delle misure annunciate a suo tempo dal Governo italiano a favore delle popolazioni

del Sudtirolo (...) il Governo austriaco ha dichiarato l‟11 giugno 1992 di considerare chiusa la

controversia sopra citata”:



167

A causa della sua importanza viene riportata di seguito la dichiarazione austriaca originale in

inglese all‟ONU.

2.6.1.9 Il testo della dichiarazione di chiusura dell‟Austria all'ONU

Mr. Secretary General,

I am instructed by my Government to convey to you the following statement:

„The Austrian Federal Government has the honour to communicate to the Secretary General of the

United Nations the following:

As the Austrian Foreign Minister had the honour to inform the XXV Session of the General

Assembly on September 30, 1970, the Italian Government in a declaration to its Parliament of

December 3, 1969, and without prejudice to its legal position concerning the question of the

implementation of the Paris Agreement of September 5, 1946, had announced the intention to adopt

a set of measures in favour of the population of South Tyrol, aiming at extending the range of the

legislative and administrative powers attributed to the Province of Bozen. In a declaration to the

Austrian Parliament of December 15, 1969, the Austrian Federal Government, on its part, and

again without prejudice to its legal position concerning the above-mentioned question, had

announced that as soon as these measures would be taken, it would declare to consider as

terminated the dispute relating to the implementation of the Paris Agreement of September 5, 1946,

which was the subject of UN-GA Res. 1497 (XV) and 1661 (XVI).

Taking into account the realization of the measures that were announced at that time by the Italian

Government in favour of the population of South Tyrol, as communicated to the Austrian

Government in a note of April 22, 1992, which was replied to by a note of the same date, the

Austrian Federal Government finally stated in a declaration of June 11, 1992, that it considers as

terminated the above-mentioned dispute.

The Austrian Government requests the Secretary General of the United Nations to take note of the

above communication.‟

I would be grateful if you could have this communication circulated as a document of the General

Assembly.

Please accept, Mr. Secretary General, the assurances of my highest consideration.

2.6.1.10 La Corte Internazionale di Giustizia diventa competente

L‟Austria e l‟Italia hanno adempiuto anche gli obblighi previsti dai punti 16 e 17 del Calendario

operativo. Il 31 luglio 1992 l‟Austria e l‟Italia hanno notificato al Segretario del Consiglio d‟Europa

e al Cancelliere della Corte Internazionale di Giustizia presso l‟Aja (CIG) l‟Accordo tra l‟Italia e

l‟Austria concernente la Convenzione Europea per la risoluzione pacifica delle controversie tra i

due Stati (conclusa a Strasburgo il 29 aprile 1957). Di conseguenza le norme del Capo I della

Convenzione Europea per la soluzione pacifica delle controversie si applicano alle controversie

concernenti l‟interpretazione e l‟applicazione degli accordi bilaterali in vigore tra i due Stati

(Austria e Italia) anche quando le controversie riguardano fatti o situazioni anteriori all‟entrata in



168

vigore tra i due Stati della convenzione sopra citata (art. 1).184

In altre parole ciò significa che

anche le controversie sull‟Accordo di Parigi e gli atti successivi sono soggetti alla competenza della

Corte Internazionale di Giustizia.

“The Hague was the price to be paid for the Package”, “La corte dell‟Aja era il prezzo che doveva

essere pagato (dall‟Austria) per il Pacchetto”, ricorda Antony E. Alcock nella sua Storia della

questione sudtirolese.185 Da anni infatti l‟Italia perseguiva l‟obiettivo che eventuali controversie

sull‟attuazione dell‟Accordo di Parigi non fossero più sottoposte agli organi politici delle Nazioni

Unite ma alla Corte Internazionale di Giustizia.186

La Nota del rappresentante permanente d‟Austria presso il Consiglio d‟Europa inviata al Segretario

generale del Consiglio d‟Europa il 31 luglio 1992, qui di seguito riportata in lingua originale inglese

(sinistra) ed nella traduzione in italiano (destra) recita:187

2.6.1.11 Dichiarazione di chiusura della vertenza dell‟Austria al Consiglio d‟Europa:

The Permanent Representative of the Republic of Austria to the Council of Europe presents its

compliments to the Secretary General of the Council of Europe and has the honour to request her,

in her capacity as depositary of the European Convention for the Peaceful Settlement of Disputes,

signed at Strassburg on April 29, 1957, to take note of the following:

"With the Agreement between the Republic of Austria and the Republic of Italy, attached to this

notification, signed in Rome on July 17, 1971, which entered into force after the exchange of

instruments of ratifications on June 10, 1992, it has been agreed that „the provisions of Chapter 1

of the European Convention for the peaceful settlement of disputes, signed in Strasbourg on

29.4.1957, shall apply, between Austria and Italy, to disputes concerning the interpretation and the

application of bilateral agreements in force between the two States, also when such disputes refer

to facts and situations prior to the entry into force of the above mentioned Convention between the

two States."

The Agreement will be notified at the same date to the Registrar of the International Court of

Justice.

Traduzione:

Il rappresentante permanente d‟Austria al Consiglio d‟Europa presenta i suoi complimenti al

Segretario Generale del Consiglio d‟Europa ed ha l‟onore di invitare la S.V., nella sua veste di

depositario della Convenzione europea per la soluzione pacifica delle controversie, ratificata a

Strasburgo il 29 aprile 1957, a prendere atto del fatto che:

Con l‟Accordo della Repubblica austriaca e della Repubblica italiana allegato alla presente

notificazione, siglato a Roma il 17 luglio 1971 ed entrato in vigore il 10 giugno 1992 dopo lo

184

Zeller, K. (1989), appendice, documenti 15 e 16. 185

Alcock, A. E. (1970) p 453. 186

Trattato sulla Corte Internazionale di Giustizia, ratifica, Camera dei deputati, no. 3822, seduta del 25.11.1971. Anche

in , Zeller, K. (1989): allegati, documento 15 nonché per l‟approfondimento della problematica, p 85 ss. 187

Bundesministerium für Auswärtige Angelegenheiten (1992) p 48, in Peterlini, O. (1996a, it) (1996b, de) (1997a,

eng), (1997b, de) p 220-223; (2000c, de) p 219-225, (2000d, it) p 216-220.



169

scambio degli strumenti di ratifica, è stato concordato quanto segue: „Le misure del capo I della

Convenzione europea per la soluzione pacifica delle controversie, ratificata a Strasburgo il 29

aprile 1957, devono trovare applicazione tra l‟Austria e l‟Italia per le controversie relative

all‟interpretazione e applicazione di accordi bilaterali in vigore tra i due Stati anche quando le

controversie riguardino fatti o situazioni anteriori all‟entrata in vigore della convenzione sopra

citata tra i due Stati.

Tale Convenzione viene notificata lo stesso giorno al Cancelliere della Corte Internazionale di

Giustizia.

La nota italiana contenuta nella dichiarazione è identica a quella austriaca.188

2.6.1.12 Nota austriaca alla Corte Internazionale di Giustizia:

Il 31 luglio 1992 il rappresentante dell‟Ambasciata austriaca all‟Aja rivolse la seguente nota

(contenente la stessa comunicazione inviata al Consiglio d‟Europa) al Cancelliere della Corte

Internazionale di Giustizia dell‟Aja.178) La stessa comunicazione venne notificata lo stesso giorno

dall‟Italia.

Your Excellency,

On behalf of the Austrian Government, I have the honour to notify the following:

With the Agreement between the Republic of Austria and the Republic of Italy, attached to this

notification, signed in Rome on July 17, 1971, which entered into force after the exchange of

instruments of ratifications on June 10, 1992, it has been agreed that „the provisions of Chapter 1

of the European Convention for the peaceful settlement of disputes, signed in Strasbourg on

29.4.1957, shall apply, between Austria and Italy, to disputes concerning the interpretation and the

application of bilateral agreements in force between the two States, also when such disputes refer

to facts and situations prior to the entry into force of the above mentioned Convention between the

two States‟.

The Federal Government of the Republic of Austria kindly requests you in your capacity as

Registrar of the International Court of Justice to take note of this Agreement.

Please accept the assurances of my highest consideration.

Dr. Helga Konrad

Chargé d‟Affaires a.i.

Inviato d‟affari a.i.

(To:)H.E. Mr. Eduardo Valencia-OspinaRegistrar of the International Court of Justice The Hague”

Traduzione:

Eccellenza,

A nome del Governo austriaco ho l‟onore di notificarle quanto segue:

Con l‟Accordo della Repubblica austriaca e della Repubblica Italiana allegato alla presente

notifica, siglato a Roma il 17 luglio 1971 ed entrato in vigore il 10 giugno 1992 dopo lo scambio

degli strumenti di ratifica, è stato concordato quanto segue: “Le misure del capo I della

Convenzione europea per la soluzione pacifica delle controversie, ratificata a Strasburgo il 29

aprile 1957, deve trovare applicazione tra l‟Austria e l‟Italia per le controversie relative

all‟interpretazione e applicazione di accordi bilaterali in vigore tra i due Stati anche quando le

188 Il testo originale italiano è riprodotto in copia fotostatica in Peterlini, O. (2000c, de), (2000d, it), (2000e, lad),

(1997a, eng), (1997b, de), (1996a, it), (1996b, de), Cap F.



170

controversie riguardino fatti o situazioni anteriori all‟entrata in vigore tra i due Stati della

convenzione sopra citata.

Il Governo federale della Repubblica d‟Austria La invita cortesemente a prendere atto di tale

accordo nella Sua veste di Cancelliere della Corte Internazionale di Giustizia. Il Governo Federale

della Repubblica d‟Austria coglie l‟occasione per esprimerle gli atti della sua più alta

considerazione”.

Dr. Helga Konrad

Chargé d‟Affaires a.i.

Inviato d‟affari a.i.

(A): S. E. Mr. Eduardo Valencia-Ospina Cancelliere della Corte Internazionale di Giustizia

dell‟Aja

Pertanto tutti i 17 punti del calendario operativo (previsti fino al 31 luglio 1992) avevano trovato

adempimento.

2.6.2 Le prospettive per lo sviluppo dell‟autonomia

2.6.2.1 Garanzie interne

L‟ultima misura del Pacchetto, la misura 137, prevede l‟istituzione presso la Presidenza del

Consiglio dei Ministri di una Commissione permanente per i problemi della Provincia di Bolzano.

Tale Commissione è particolarmente importante poiché con essa viene riconosciuto il principio che

vi possano essere degli sviluppi futuri che rendano necessarie nuove richieste o adattamenti

dell‟autonomia.

“La Commissione ha per compito di esaminare i problemi particolarmente connessi con la tutela

delle minoranze linguistiche locali e con l‟ulteriore sviluppo culturale, sociale ed economico delle

popolazioni dell‟Alto Adige ai fini di garantire la loro pacifica convivenza sulla base di piena

parità di diritti e di doveri” (VII, garanzie interne del Pacchetto, art. 2).

La Commissione ha funzione consultiva. Può esprimere pareri non vincolanti. Il parere invece è

obbligatorio solo per eventuali modifiche allo Statuto di autonomia.

La Commissione è presieduta da un Sottosegretario di Stato alla Presidenza del Consiglio dei

Ministri. “E‟ composta di sette membri di cui quattro di lingua tedesca, due di lingua italiana ed

uno ladino scelti dal Consiglio provinciale di Bolzano su designazione rispettivamente dei

consiglieri del gruppo linguistico tedesco e italiano; il membro ladino viene scelto dal Consiglio su

di una terna formata dai Sindaci dei Comuni ladini (art. 3 delle garanzie interne del Pacchetto). “La

Commissione è convocata dal suo Presidente o su richiesta dei rappresentanti di ciascun gruppo

linguistico in seno alla Commissione” (Garanzie interne del Pacchetto, art. 4).



171

Ad ogni modo, la Commissione prevista dalla misura 137 del Pacchetto si è dimostrata finora poco

operativa. Più efficienti risultano essere la c.d. Commissione dei 12 e la sottocommissione dei 6,

che rimasero attive, nononstante che fossero state previste solamente fino alla chiusura

dell‟attuazione dello Statuto e che sono tuttora responsabili per la preparazione delle norme di

attuazione allo Statuto di autonomia (art. 107 Statuto), recentamente anche richiamate dalla legge

sul federalismo fiscale.189

2.6.2.2 Come si sviluppano i gruppi linguistici?

L‟immigrazione, iniziata con il fascismo e proseguita nel dopoguerra, si è conclusa con

l‟emanazione delle nuove norme autonomistiche. Nel 1910 l‟89 per cento della popolazione del

territorio che ora si chiama Alto Adige era di lingua tedesca, il 2,9 per cento parlava l‟italiano e il

3,8 per cento il Ladino, il 4,4 per cento diede altre indicazioni. La quota della popolazione di lingua

tedesca diminuì costantemente fino al 1961 raggiungendo il minimo storico del 62,2 per cento. La

quota italiana salì nel contempo al 34,3 per cento. Con lo stop all‟immigrazione e le norme di tutela

per le minoranze si registra un‟inversione di tendenza. Dal 1971 in poi il gruppo linguistico tedesco

ha segnato una continua ripresa. Confrontato con altre province, il saldo migratorio risulta essere

negativo, per cui si desume che numerose famiglie di dipendenti pubblici o delle industrie, dopo il

pensionamento, siano tornate nelle loro province di origine.

Il motivo per la forte crescita della popolazione di lingua tedesca rispetto al gruppo linguistico

italiano è da individuarsi però anche nel maggiore tasso di natalità. Il tasso di natalità per la

popolazione tedesca della provincia di Bolzano che vive prevalentemente nei paesi ed in campagna,

è maggiore del 70 % rispetto a quello della popolazione italiana, che vive prevalentemente in

città.190

189

Legge 5 maggio 2009, no. 42., GU 6 maggio 2009 190

Peterlini, O. (1989 de).



172

Tab. 2: Lo sviluppo dei gruppi linguistici nel Sudtirolo dal 1880 al 2001

Censimenti sul territorio dell‟ Alto Adige

Anni (a) Tedeschi Italiani Ladini Altri (b) totale

Valori assoluti

1880 186.087 6.884 8.822 3.513 205.306 1890 187.100 9.369 8.954 4.862 210.285 1900 197.822 8.916 8.907 7.149 222.793 1910 223.913 7.339 9.429 10.770 251.451 1921 193.271 27.048 9.910 24.506 254.735 1961 232.717 128.271 12.594 281 373.863 1971 260.351 137.759 15.456 475 414.041 1981 279.544 123.965 17.736 9.593 430.568 1991 287.503 116.914 18.434 17.657 440.508 2001 296.461 113.494 18.736 34.308 462.999

Valori percentuali

1880 90,6 3,4 4,3 1,7 100,0 1890 89,0 4,5 4,3 2,3 100,0 1900 88,8 4,0 4,0 3,2 100,0 1910 89,0 2,9 3,8 4,3 100,0 1921 75,9 10,6 3,9 9,6 100,0 1961 62,2 34,3 3,4 0,1 100,0 1971 62,9 33,3 3,7 0,1 100,0 1981 64,9 28,7 4,1 2,2 100,0 1991 65,3 26,5 4,2 4,0 100,0 2001 64,0 24,5 4,0 7,4 100,0

Fonte: Peterlini, O. (2000d, it) p 157, (2000c, de) p 161, ISTAT, Österreichisches Stat. Zentralamt, Elaborazione dell‟

ASTAT. Per ulteriori spiegazioni vedi le note alla tabella 2 nella versione tedesca, p 130-131.

Nel passato si poteva prevedere lo sviluppo dei gruppi linguistici in base ai rilevamenti statistici

riferiti alle classi di età dei più giovani. L‟ultimo censimento con il rivelamento dei gruppi

linguistici per età avvenne però nel 1981. Sin da allora non è più possibile rilevare il gruppo

linguistico secondo le classi di età perché le dichiarazioni sono tenute segrete in base a

un‟innovazione legislativa. La più recente statistica alla quale ci si possa ulteriormente riferire si

basa su un rilevamento degli uffici anagrafici dei Comuni del 1990. La struttura della popolazione

in provincia di Bolzano si presenta come segue:



173

Tab. 3: Lo sviluppo dei gruppi linguistici, secondo classi di età

Età al

rilevamento

Fonte e anno

di

rilevamento

Eta attuale

nell‟ anno 2010

Tedeschi

%

Italiani

%

Ladini

%

Altri

%

Popolazione

intera Cens. 2001 Tutti 64,0 24,5 4,0 7,4

18 – sotto 21 Cens. 1981 47-50 69,6 26,1 4,3

18 – sotto 20 Anagrafe

1990

38- 40 70,3

23,0

4,5

2,2

0 - sotto 3 Cens. 1981 29-32 78,0

17,4 4,6

Fonte: Peterlini, O. (2000c, de) p 230, (2000d, it) p 225. Aggiornato in base alle informazioni di Gregorio Gobbi,

ASTAT, il 11.12.2009.

I dati non sono più cosi espressivi come anni fà ai tempi del rilevamento, quando si riferivano ai

giovani e giovanissimi. Ora – per motivi di privacy e cambiamento della normativa – non possono

più essere rilevati. Ma comunque segnalano il trend: più giovane è la popolazione, tanto maggiore è

la quota del gruppo linguistico tedesco e minore quella italiana. Si vede che nelle fasce di età più

giovani la quota del gruppo linguistico tedesco è superiore a quella della media di tutta la

popolazione.

Interessante in questo contesto è anche un raffronto delle rate di natalità nei centri urbani, dove vive

soprattutto la popolazione di lingua italiana, con le zone rurali, dove la parte prevalente della

popolazione è di lingua tedesca. Un tale confronto rivela una natalità sensibilmente maggiore in

queste ultime, il che signica che la popolazione di lingua tedesca ha una maggiore natalità in

confronto a quella italiana, più cittadina. Uno studio dell‟Istituto di statistica della Provincia di

Bolzano dimostra addiritura una differenza delle natalità tra i gruppri linguistici all‟interno della

stessa città di Bolzano. Tra il 1985 e il 1990 la natalità del gruppo italiano a Bolzano registra un

incremento da 0,96 figli per donna (in età fertile) a 1,07, mentre quella della popolazione di lingua

tedesca da una media di 1,28 figli per donna a 1,41. La più alta natalità si registrò in Bassa atesina,

dove gli italiani rimasero stabili al valore del 1,25, mentre la rata della popolazione tedesca nello

stesso periodo diminuì dal 1,64 a 1,25 figli per donna. Nonostante questa regressione la rata tedesca

anche in Bassa rimase comunque sempre molto più alta di quella italiana. 191

191

ASTAT (1998): Lo sviluppo della fertilità in Alto Adige 1960-1995, no. 59 p 25-27.



174

Nel periodo tra il 2003 e il 2005 la rata di natalità a Bolzano salì a 1,43 figli per donna. In raffronto

con i comuni rurali però che registrarono una rata di 1,67 quella in cità rimase comunque molto più

bassa. 192

La piramide della popolazione secondo le fasce di età dimostra chiaramente gli effetti di questa

crescita naturale - come dimostra la rata di natalità – senza interferenze esterne. Secondo la tabella

sopra riportata in base all‟appartenenza linguistica delle fasce di età si può confermare questa

tendenza. Se i bambini fino a tre anni di allora (che oggi sono i trentenni) raprresenterebbero tutta la

popolazione della provincia, la quota tedesca sarebbe del 78 % e quella della popolazione italiana

del 17,4 %, mentre i Ladini crescerebbero dal 4 al 4,6%.

2.6.2.3 Il futuro richiede nuove soluzioni

Alla chiusura dei lavori della cosiddetta “Commissione dei 19” nell‟aprile del 1964 che elaborò la

base per il Pacchetto e la nuova autonomia, i rappresentanti Sudtirolesi in Commissione resero a

verbale una dichiarazione, poi ripresa anche dal Congresso straordinario della SVP al momento

dell‟approvazione del Pacchetto stesso nel 1969. In questa dichiarazione si sottolinea la necessità di

uno sviluppo dinamico dell‟autonomia che si dovrà adeguare alle nuove necessità non ancora

prevedibili che si presenteranno in futuro, auspicando un nuovo spirito di comprensione per poter

risolvere le nuove richieste che si presenteranno. La dichiarazione resa a verbale recita (nella

versione tedesca – qui tradotta - citata da Magnago):193

"La Commissione ha esaminato i problemi

del Sudtirolo come si presentano e come esistono attualmente, anche se non potevano essere

affrontati in un esame specifico tutte le questioni e tutti i punti di vista. Questo anche in vista del

permanente sviluppo sia delle istituzioni pubbliche che anche nel contesto delle situazioni

economiche e sociali. Uno sviluppo che non sfuggirà a nessuno, che necessariamente però

presenterà nuove questioni e richiederà nuove soluzioni. Queste però oggi non possono ne essere

previste ne riconosciute. Niente è definitivo nella vita umana e nelle relazioni umane. Il

permanenete sviluppo di tutta l‟esistenza creerà, anche nel superamento di paragrafi rigidi, nuove

esigenze, nuovi punti di vista e nuovi problemi. Sarà possibile affrontarli e risolverli solamente in

uno spirito di comprensione".

Il Congresso straordinario della SVP ha rievocato e confermato questa dichiarazione – in occasione

dell‟accettazione del Pacchetto (avvenuta a strettissima maggioranza) nella notte del 23 novembre

1969 in una risoluzione della maggioranza, esprimendo la speranza che "anche dopo l‟attuazione

192

Peterlini, O. (2000c, de) p 160-161, ISTAT, Österreichisches Stat. Zentralamt, Elaborazione ASTAT: Totale e

popolazione extracomunitaria in Alto Adige (2008), no. 134, p 17. 193

Magnago, S. (1976) p 44.



175

del Pacchetto sia possibile, in un clima di pacifica convivenza e di un nuovo rapporto di fiducia tra

lo Stato e il gruppo etnico, che l‟Italia tenga debitamente conto, in uno spirito europeo anche delle

richieste finora non esaurite dei rappresentanti Sudtirolesi come ulteriori atti in attuazione

dell‟Accordo di Parigi.” 194

Nella situazione di allora non poteva essere espresso in modo più chiaro che il Paccheto non potesse

rappresentare un punto finale, ma che dovese svilupparsi ulteriormente in modo dinamico.195

2.6.2.4 La svolta epocale in Europa

Con la caduta del Muro di Berlino (1989) e lo sgretolamento dell‟Unione Sovietica viviamo in

Europa una svolta epocale che ha visto risorgere le identità nazionali soffocate prima dall‟ordine

postbellico di Jalta, che sembrava insuperabile e in grado di cementare per secoli i confini in

Europa. Neanche i politologi più versati e audaci potevano prevedere la caduta di quel Muro che

divideva non solo la Germania ma tutta l‟Europa. E nessuno poteva prevedere la rivendicazione

della sovranità di tanti popoli che ha portato alla nascita di altrettanti Stati indipendenti. L‟Unione

Sovietica era ritenuta solidamente controllata e estremamente stabile. Sembrava impossibile che gli

Stati Baltici, Paesi asiatici ai margini dell‟Unione, o addirittura della Russia centrale, dell‟Ucraina o

della Moldavia potessero intraprendere il cammino verso l‟indipendenza. Visioni simili erano state

ritenute pure “utopie politiche”.

Con la rivoluzione pacifica degli anni 1989/90 questo termine può definitivamente essere assegnato

alla storia. Senza una nuova concezione della sovranità dei popoli, non sarebbe immaginabile che

popoli forzatamente inseriti in formazioni statali centralistiche di queste dimensioni, potessero

intraprendere un cammino verso la libertà e l‟indipendenza. La sovranità nazionale si rivelò più

importante del diritto positivo, incluso quello costituzionale dello Stato centralista che classifica

ogni dichiarazione di sovranità come illegale e anticostituzionale.196

Questo sviluppo non ha portato

solamente a una pacifica rivoluzione nell‟Est, ma ne hanno risentito anche le democrazie

occidentali.

2.6.2.5 Lo sviluppo in Italia

Anche in Italia si rafforzarono i movimenti autonomistici e i grandi partiti italiani, prima

centralistici agli inizi degli anni novanta incominciarono a inseguire questo trend. La forza

propulsiva proveniva dalla "Lega Nord", un movimento politico che si ispirava alle guerre di

194

Magnago, S. (1976) p 44. 195

Sulla chiusura del Pacchetto cfr. anche Di Michele, A./ Palermo, F./ Pallaver, G. (ed) (1992). 196

Neue Mitte (1991).



176

indipendenza contro il Re tedesco poi Imperatore del Sacro Romano Impero, Federico I. detto il

Barbarossa (1122 –1190).

Ma anche le Regioni, fino allora poco presenti, alzarono la loro voce a favore di un nuovo

regionalismo. Oltre alle dichiarazioni comuni e una proposta di legge costituzionale di tutti i

Consigli delle Regioni d‟Italia, molti singoli Consigli regionali si inserirono nel dibattito con

proprie delibere e voti al Parlamento chiedendo un più incisivo regionalismo o addiritura uno Stato

federale.

3 Il cammino dal centralismo verso la riforma

177

3 Il lungo cammino - dal centralismo verso i

primi progetti di riforma

3.1 Il sistema politico italiano: un primo sguardo

3.1.1 Principi forti, ma democrazia debole

A differenza di altri paesi mediterranei come la Spagna, la Grecia e il Portogallo, l'Italia diventò

subito dopo la seconda guerra mondiale, una democrazia relativamente stabile. Già negli anni 50

contribuì alla costituzione della Comunità europea, diventandone uno dei Paesi fondatori. L'Italia

conobbe una rapida, anche se irregolare, crescita economica e una corrispondente

modernizzazione.1 Dal 1950 al 1990 il reddito pro capite in Italia aumentò come quasi da

nessun‟altra parte. Il tasso di crescita si posizionò al secondo posto nel mondo dopo la Corea del

Sud. Per fare un confronto europeo, il reddito crebbe così velocemente che alla fine di questo

periodo si avvicinò a quello pro capite della Germania e della Francia.2

Nonostante un‟esemplare Costituzione ispirata a profondi valori etici e democratici con la quale i

Padri costituenti intendevano bloccare ogni tentazione dittatoriale, l‟Italia soffre di una fragile

democrazia. L‟Italia dispone si di una giustizia indipendente, di un Parlamento eletto

democraticamente e di un Governo che si basa sulla fiducia parlamentare, però le tre potenze non si

trovano in equilibrio tra di loro. Allo squilibrio si aggiunge la quarta forza, quella dei mass media.

Soprattutto nell‟ambito dei media radiotelevisivi privati registriamo un quasi monopolio, nelle mani

dell‟attuale Presidente del Consiglio Silvio Berlusconi. 3 Il Parlamento viene sempre più limitato

nello svolgimento delle sue attività di rappresentante del popolo, dalla preponderanza del Governo.

Quest‟ultimo ricorre con aumentata frequenza all‟emanazione di decreti d'urgenza, che il

Parlamento può solamente emendare e ratificare a posteriori e dello strumento di fiducia per

l‟approvazione dei disegni di legge, con il quale il dibattito parlamentare e le possibilità di

cambiamenti vengono soffocate. Il Parlamento è costretto di votare un c.d. maxi-emendamento del

Governo senza poter minimamente incidere sul testo. Nel periodo legislativo in corso, il Governo

Berlusconi ha già richiesto, nei due anni dal 7 maggio 2008 al 10 giugno 2010, 34 volte la fiducia, 4

1 Cfr. Bull, M./ Rhodes, M. (ed) (2009) p 1- 13.

2 Cfr. De Cecco, M. (2009) p 107, come pure Dornbusch, R./ Nölling, W./ Layard, R. (ed) (1993), Boltho, A./ Vercelli,

A./ Yoshikawa, H. (ed) (2001). 3Cfr. Hibberd, M. (2009).

4 Il Messaggero del 9.6.2010.


178

quindi 1-2 volte al mese (in media esattamente 1,4 volte).5 Appesantiscono inoltre l‟equilibrio

democratico dei poteri, gli attacchi del Presidente del Consiglio contro la Magistratura e le leggi ad

personam per evitare di subire i processi penali a suo carico.6

Nel raffronto internazionale delle grandi democrazie dobbiamo registrare che solamente negli Stati

Uniti d‟America la rappresentanza popolare riveste il suo ruolo centrale in Parlamento. Lamenta

infatti Gianfranco Pasquino (2007),7 che l‟Italia si trova purtroppo sul polo opposto. Il Parlamento

italiano può essere considerato centrale solo per quanto riguarda la necessità di un esplicito voto di

fiducia al momento iniziale, ma non lo è affatto nel decesso del Governo, come lo è invece in

Germania o Spagna.

A differenza di queste democrazie l‟Italia non conosce il voto di sfiducia costruttivo. E crisi se ne

ebbero più che a sufficienza. Le crisi in Italia sarebbero tutte state provocate – secondo Pasquino –

fuori dal Parlamento. Una delle debolezze maggiori della democrazia italiana riguarda la mancanza

di stabilità di governo, specialmente, riferendosi al passato, prima della riforma della legge

elettorale nel 1993. Tra gli anni 1945 e 1989 ci furono in Italia ben 43 Governi, che rimasero in

carica mediamente dodici mesi. Il denominatore comune delle riforme era quindi quello di dare più

stabilità allo Stato.8

3.1.2 Partiti forti, Parlamento debole

Nella rappresentanza politica il Parlamento non occupa il ruolo centrale che gli spetterebbe, che

viene da una parte limitato dal Governo e dall‟altra dai partiti, che, di fatto, sono loro che svolgono

proprio questo ruolo. Fino allo scandalo delle tangenti (Tangentopoli) e la riforma della legge

elettorale nel 1993, esistevano in Italia sì una moltitudine di partiti, ma quello più potente la DC

(Democrazia Cristiana) dominò per ben 50 anni (1944-1994) con diverse coalizioni intorno al

centro.

3.1.2.1 La cosiddetta Prima Repubblica

Nonostante i Governi alternanti, in Italia regnava pertanto una stabilità politica, la stabilità dei

partiti. Dalla fine della guerra fino all‟inizio degli anni 90 la Democrazia Cristiana (DC), forza

trainante della politica con piccoli alleati (Socialisti, Socialdemocratici, Repubblicani e Liberali)

5 In merito al Governo Berlusconi cfr. Vassallo, S. (2009).

6 In merito alla corruzione, gli attacchi alla Magistratura e le leggi speciali cfr. Della Porta, D./ Vannucci, A. (2009) p

174- 195, Peterlini, O. (2009a it) (2010d, de it). 7 Pasquino, G. (2007) p 6.

8 Fabbrini, S. (2004) p 205 seg.


179

determinava il destino della Repubblica italiana. Con l‟aiuto del sistema elettorale proporzionale,

riuscì sin dal 1948 a formare una coalizione attorno al Centro (spesso Centrosinistra a volte

Centrodestra). Le forze più di destra, il Movimento Sociale Italiano (MSI), predecessore dell‟AN di

Fini, e a sinistra, il Partito Comunista Italiano (PCI), vennero per decenni esclusi dagli affari di

governo dalla DC.

Il Partito Comunista (PCI) formava il partito di opposizione più forte, riusciva a raggiungere quasi i

risultati della DC, superandola addirittura una volta, ma in elezioni Europee (nel 1984). Alle

elezioni politiche del 1976, il PCI riuscì quasi a “sorpassare“ la DC. La DC confermò l‟esito del

1972 (38,7 % dei voti per la Camera dei Deputati, ma solamente 262 seggi invece dei 266 del

1972). Però il PCI passò dal 27,1 % e 179 seggi (1972) a 34,4 % e 228 seggi.9 Insieme ai Socialisti

(9,6 %), il PSDI (3,38 %) ed i partiti più piccoli di sinistra, i Comunisti avrebbero concluso la

manovra di sorpasso.

Il Presidente del Consiglio dei Ministri di allora (1964-68 e 1976) ed esponente di spicco della DC

Aldo Moro riconobbe la necessità di stringere un grande “compromesso storico“ per includere nel

Governo i Comunisti (PCI) di Enrico Berlinguer, che rappresentavano ad ogni modo la massa dei

lavoratori e oltre un terzo dei votanti. Berlinguer stesso aveva già proposto precedentemente un

compromesso con i Cattolici e un distacco del suo partito da quello comunista dell‟Unione

sovietica. Contro questo compromesso storico si misero sul piano internazionale gli USA, che nel

periodo della Guerra fredda temevano un rafforzamento della posizione sovietica, come pure

l‟Unione sovietica stessa, che temeva un avvicinamento del PCI agli USA e un distacco da loro.

Anche internamente le grandi lobby e la mafia, temevano per il loro potere di influenzare la politica

e non vollero la coalizione. Nel maggio del 1978. l‟allora Presidente della DC Aldo Moro, il politico

più influente insieme al Presidente del Consiglio dei Ministri Giulio Andreotti (1976-79), venne

assassinato dalle Brigate Rosse.

Il sistema politico rimase pertanto lo stesso fino all‟inizio degli anni 90, finché la Magistratura non

smascherò un vasto giro di tangenti, con le quali i partiti italiani si finanziarono.10

3.1.2.2 La cosiddetta seconda Repubblica

Con la Legge elettorale del 1993,11

venne introdotto un sistema elettorale prevalentemente

maggioritario (con una piccola riserva proporzionale) e avviato il cammino verso un sistema

bipolare, che raccolse le forze politiche intorno a due grandi schieramenti di destra e di sinistra.

Questo portò a una spaccatura della DC, perché dovette decidere se posizionarsi dall‟una o

9 Ministero degli Interni, http://elezion i storico.interno.it/index.php, scaricato il 8.12. 2009.

10 Sullo sviluppo dell‟Italia da Stato centrale a Stato regionale, cfr. Grasse, A. (2000).


180

dall‟altra parte. Lo scandalo di tangentopoli fece la sua parte nella fine del sistema dei partiti

tradizionali e della DC. La storica posizione predominante dei partiti rimase invece in piedi anche

nel nuovo assetto. Con le elezioni del 1994 si affermarono per la prima volta il partito di Silvio

Berlusconi Forza Italia (con il 21 % nella Camera) e il Partito Democratico di Sinistra PDS (con il

20,4 %). Negli anni a seguire questi rafforzarono la loro posizione, formando nuove coalizioni, a

destra (Polo, dopo Casa della Libertà, adesso Popolo della Libertà) e a sinistra (Ulivo, dopo

Unione, adesso Partito Democratico) includendo partiti isolati della Destra (AN) e della Sinistra.

La formazione di destra rimase quella fino all‟estate 2010 (anche se lacerata da una spaccatura con

l‟ex-Segretario di AN Gianfranco Fini), a sinistra il PD nelle elezioni del 2008 sganciò le forze più

di sinistra e i Verdi dalla coalizione elettorale e corse da solo.12

Nel 2005 con la nuova legge elettorale,13

i partiti politici rafforzarono ancora di più la loro

posizione determinante.14

Vennero aboliti i collegi uninominali e nel nuovo sistema proporzionale

tuttora in vigore non si prevede più il voto di preferenza come nel sistema proporzionale del passato

ma liste bloccate di candidati. In mancanza del voto di preferenza, sono i vertici dei partiti che

scelgono i candidati e definiscono la loro posizione nelle liste bloccate, con la conseguenza che

sono di fatto loro in questo modo a nominare ca. il 90 % del Parlamento. A parte la SVP, e primarie

per la scelta del premier, i partiti in Italia non effettuano primarie per la scelta dei candidati al

Parlamento. L‟elettore può scegliere solamente la lista e incide solamente in modo indiretto sulla

scelta del Parlamentare.15

Come lamentava giustamente più di quaranta anni fa Giovanni Sartori

(1963) i Parlamentari temono più le sanzioni dei vertici di partito che quelle degli elettori.16

A

dimostrazione di tale tesi Pasquino ricorda che i grandi uomini politici italiani hanno riservato i loro

discorsi politici più importanti per le assemblee di partito. Nessuno dei grandi leader politici è di

estrazione parlamentare. Non lo è mai stato, neppure con De Gasperi e Togliatti, Nenni, Fanfani e

Moro, Craxi e De Mita o Andreotti. E non lo è diventato – ricorda Pasquino – dopo la comparsa di

capi di governo privi di esperienza parlamentare come Berlusconi e Prodi.17

11

L 4 agosto 1993, no. 276. 12

I ruoli dei nuovi blocchi in Italia cfr. Diamanti, I. (2009). 13

L. 21 dicembre 2005, no. 270, Gazzetta Ufficiale no. 303. 14

Cfr. Bardi, L. (2009). 15

Peterlini, O. (2009 de) p 103-106. Peterlini, O. (2007a, de) p 1 und p 45-57. Peterlini, O. (2008 it) p 44-57. 16

Sartori, G. (1963) p 281-386. 17

Pasquino, G. (2007) p 7-9.


181

3.2 I tentativi di riforma degli anni ottanta e novanta

Dopo questo primo sguardo, rivolgiamo adesso la nostra attenzione ai vari tentativi di riforma

effettuati. A differenza di altri Paesi in Italia per lungo tempo non si sentiva la necessità di

preoccuparsi della manutenzione della Costituzione, come lamenta Pizzorusso.18

Fino al 1979 le

uniche formazioni politiche che si richiamavano al federalismo erano delle formazioni di

importanza elettorale solo provinciale o regionale. Giuseppe Gangemi cita in questo contesto la

Südtiroler Volkspartei, l‟Union Valdotaine e il Partito Sardo d„Azione.19

Si dovette attendere gli anni 80 affinché il Governo e il Parlamento scoprissero anche in Italia la

necessità di riformare l‟assetto dello Stato e avviare riforme costituzionali. La svolta la provocò il

Segretario del Partito Socialista (PSI) Bettino Craxi, quando nell‟autunno del 1979 lanciò l‟idea di

una Grande Riforma. L‟obiettivo di Craxi era quello di dare più stabilità al Governo affinché

potesse perdurare, a differenza delle esperienze del passato per una legislatura intera. A tal fine

voleva riformare il sistema elettorale (proporzionale), il bicameralismo e la forma di governo. È da

quel momento che si sviluppò in Italia il dibattito di riforma costituzionale. In tale contesto è da

menzionare anche il decalogo di Giovanni Spadolini, che nel 1982 prevedeva di realizzare una serie

di riforme mediante interventi legislativi e modifiche di regolamenti parlamentari. Un paio di

misure poterono effettivamente essere attuate, ma non ne scaturì mai una vera e incisiva riforma.20

3.2.1 La prima Bicamerale Bozzi (1983-1985)

3.2.1.1 I primi tentativi in Parlamento

Però in Parlamento gli sforzi proseguirono. Il 14 aprile 1983 la Camera e il Senato approvarono due

analoghi documenti, con i quali deliberarono di costituire una Commissione bicamerale, con il

compito di formulare proposte di riforme costituzionali e legislative. Era il periodo del 5° Governo

di Amintore Fanfani (1.12.1982 - 4.08.1983).21

La Bicamerale era formata da 20 Deputati della

Camera e 20 Senatori nominati da ambedue i Presidenti delle Camere in relazione alla consistenza

dei gruppi parlamentari. La Bicamerale ebbe il compito di preparare le riforme costituzionali e

presentare una relativa proposta alle Camere. Però la VIII. legislatura del Parlamento venne chiusa

anticipatamente il 4 maggio 1983.

18

Pizzorusso, A. (1999) p 47 - 48. 19

Gangemi, G. (2003) p 146. 20

Pizzorusso, A. (1999) p 48 – 49, sullo sviluppo del dibattito costituzionale cfr. p 47 – 100, nonché D‟Onofrio, F.

(2001). 21

Presidenza del Consiglio dei Ministri.


182

Divenne il destino anche delle successive riforme costituzionali, che i lavori dovettero essere

interrotti, perché il Parlamento a causa delle crisi di governo si dovette sciogliere anzitempo.

Il 26 giugno 1983 il Parlamento venne rieletto. Con delibere analoghe a quelle di aprile, le Camere

insediarono nuovamente, in forma simile, in data 12 ottobre 1983 la Bicamerale, composta questa

volta da due commissioni speciali, una della Camera e una del Senato, ciascuna di 20 membri

nominati dai Presidenti delle Camere, in rapporto alla consistenza dei gruppi. Venne nominato

Presidente il Deputato liberale Aldo Bozzi (dal quale la commissione prende il nome). A capo del

Governo c‟era il socialista Bettino Craxi (4. 08 .198 3-1. 8. 1986), con una coalizione di

Centrosinistra senza i Comunisti.

Già il 29 gennaio 1985 la Bicamerale presentò la sua relazione conclusiva, che prevedeva una lunga

serie di 44 ritocchi da apportare alla Costituzione.22

La relazione fu approvata con soli 16 voti

favorevoli, due si astennero, il resto votò contro o non partecipò al voto. 23

Si dichiararono a favore

i componenti della maggioranza facenti parte dei gruppi DC, PSI, PRI, PLI.24

Il gruppo dei

socialdemocratici e il Senatore indipendente DC Pietro Scoppola dichiararono di volersi astenere.

Espressero voto contrario i gruppi MSI-DN, Sinistra indipendente, Democrazia proletaria, SVP e

Union Valdotaine.

I rappresentanti del Partito Comunista, che costituivano il maggior gruppo di opposizione in

Parlamento, oltre ad esprimersi duramente contro, annunciarono di non partecipare al voto per

protesta. Secondo l‟intervento del Deputato PCI Ugo Spagnolli, la maggioranza non si sarebbe

impegnata per ottenere un vasto consenso. I risultati sarebbero inadeguati. I rappresentanti delle

minoranze linguistiche, Roland Riz per la SVP e Pietro Fosson per l‟Union Valdotaine,

lamentarono, che non sarebbe stato previsto nulla per l‟incremento delle Regioni e che

mancherebbe un vero federalismo, come ad esempio un Senato delle Regioni.

Furono presentate sei relazioni di minoranza da vari membri della Commissione, aventi come primi

firmatari rispettivamente gli onorevoli Russo, Barbera, Rodotà, Milani, Franchi e Riz , quest‟ultimo

della SVP.25

22

Commissione Bozzi, atti dal 1983 all‟85. 23


La votazione può solamente essere ricostruita in base alle dichiarazioni di voto, perché il verbale stesso recita

solamente che la relazione fu approvata. 25

Camera/ Senato: Commissione parlamentare per le riforme costituzionali 29.1.1985.


183

3.2.1.2 I risultati della Bicamerale Bozzi

La Commissione aveva preparato proposte per i seguenti quattro temi:

o diritti fondamentali e libertà;

o forma di Stato;

o forma di governo;

o imposizioni dei diritti e Magistratura.

Per quanto riguarda la forma Stato e di governo vennero tra l‟altro sottoposte le seguenti proposte:

- riduzione del numero di Parlamentari (non nella proposta della Commissione, ma da diversi

proposte dei gruppi);

- nuova ripartizione degli eletti per la Camera dei Deputati;

- estensione dello status a Senatore di diritto (finora riservato ai Presidenti della Repubblica) ai

Presidenti delle Camere e della Corte Costituzionale per almeno una legislatura;

- limitazione del numero dei Senatori a vita a otto;

- limitazione della spesa per propaganda elettorale;

- abolizione del bicameralismo perfetto e limitazione della legislazione comune della Camera e

del Senato ai seguenti settori: procedura elettorale, Costituzione, organizzazione e funzioni

delle Istituzioni della Costituzione, del bilancio e del fisco, sanzioni penali con limitazioni alla

libertà personale, difesa delle minoranze, principi base delle leggi quadro, Statuti delle

Regioni, conversione di decreti legislativi e ratifica di contratti internazionali;

- per tutti gli altri settori la legislazione viene riservata esclusivamente alla Camera, fatto salvo

il diritto del Governo o di un terzo dei Senatori per richiedere un trattamento anche in Senato;

- innalzamento del quorum per l‟iniziativa popolare (attualmente 50.000 firme di elettori) a

100.000 e per il Referendum (attualmente 500.000) a 800.000 elettori;

- la fiducia o la sfiducia nei confronti del Governo viene espressa in Assemblea comune delle

Camere.

Interessanti sono anche le proposte per una democrazia interna ai partiti, una questione che oggi

risulterebbe di massima attualità a causa del sistema elettorale vigente che non prevede i voti di

preferenza. Su molti dei problemi affrontati, tuttavia, la Commissione non era riuscita a formulare

una proposta precisa, limitandosi a esporre una serie di ipotesi.26

E se si tiene conto del tipo di

approvazione (a minoranza), che essa aveva ricevuto, si può comprendere come questo risultato

venga, da Cazzola paragonato alla citazione biblica della montagna che partorisce un topolino.27

26


Cazzola, F. (1984) p 287 seg. .


184

3.2.1.3 Una moltitudine di proposte ma nessun risultato

A seguito della presentazione della relazione della Bicamerale, furono depositate in Parlamento da

parte di vari gruppi politici - e dallo stesso Presidente - una serie di proposte di revisione

costituzionale che riprendevano in tutto o in parte le conclusioni formulate dalla Commissione.28

Anche il Presidente Bozzi presentò da parte sua come Deputato nove proposte. Queste furono

sottoposte all‟esame della Commissione costituzionale della Camera dei Deputati, la quale però non

prese in esame il trattamento delle stesse. Gli atti costituenti della Bicamerale non avevano appunto

previsto nessun diretto collegamento tra l„elaborato della Commissione e la legiferazione delle

Camere. In questo modo l‟iniziativa formale per progetti di bozze di legge era lasciata ai singoli

gruppi e ai Parlamentari. I partiti non trovando però un accordo, fecero sì che il progetto rimase

sulla carta.29

3.2.2 La Lega Nord: dal regionalismo al federalismo

All'inizio degli anni 90 il dibattito si riaccese. Le forze propulsive volevano portare il pavido

regionalismo verso un federalismo con lo scopo di modificare la struttura dello Stato e di rivalutare

le Regioni. Le Regioni italiane iniziarono ad avanzare le loro richieste per ottenere un ruolo nuovo.

Una forte spinta verso il regionalismo si verificò all'inizio degli anni '90 con una allora nuova forza

politica, la "Lega Nord", che pretendeva una federalizzazione dello Stato.30

Anche il Parlamento

riprese al via delle riforme per portare l‟Italia dal regionalismo verso un assetto più federalista.31

I progetti per la nascita di un movimento federale, sulle basi delle quali si sviluppo più tardi la Lega,

risalgono ai incontri e scambi di idee tra il leader storico della Lega Umberto Bossi e il segretario

dell‟Unione Valdotaine, Bruno Salvadori nell‟anno 1979 all‟Università di Pavia. Estasiato dalle

idee comuni, Bossi fondò nel 1980 l‟Unione Nord Occidentale Lombarda per l‟Autonomia. Negli

anni a seguire vennero fondati in diverse regioni del Nord movimenti federali, di cui la Liga Veneta

e l‟Union Piemonteisa. Il 12 aprile 1984 Bossi e le sue persone di fiducia, diedero vita, con atto

notarile di Varese al movimento battezzato: Lega Autonomista Lombarda, in breve Lega Lombarda.

Nelle elezioni europee del 1984 i movimenti federali si presentarono insieme per la prima volta, col

nome di Unione per l‟Europa Federalista, non riuscirono però a far eleggere nessun deputato. Nelle

elezioni politiche del 14 giugno 1987 alla Lega Lombarda riuscì il primo sfondamento: Umberto

28

http://www.camera.it/parlam/bicam/rifcost/dossier/prec03.htm, scaricato il 18.6.2010. 29

Camera dei Deputati: Commissione parlamentare per le riforme Costituzionali

http://www.camera.it/parlam/bicam/rifCost/dossier/prec03.htm#A, scaricato 8.12.2009. 30

Mannheimer, R. (ed) (1991). 31

Cfr. Bifulco, R. (2004), Petraccone, C. (1995), Chiappetti, A. (2004).


185

Bossi venne eletto al Senato (da allora viene chiamato “Il Senatur“), Giuseppe Leoni alla Camera

dei Deputati. Nell‟anno 1989, tutti i movimenti autonomistici della Lombardia, del Piemonte,

dell‟Emilia Romagna, della Liguria e della Toscana si presentarono uniti come Alleanza Nord, alle

successive elezioni Europee e poterono mandare due deputati a Strasburgo: Francesco Speroni und

Luigi Moretti.32

Nello stesso anno, il 22 novembre 1989, i movimenti che avevano partecipato alle

elezioni Europee, sottoscrissero a Bergamo l‟atto costitutivo e lo Statuto della Lega Nord.33

Dopodiché la Lega alle elezioni politiche del 1987 aveva ottenuto un solo e unico mandato per la

Camera e uno per il Senato e lo 0,5% dei voti a livello nazionale, alle elezioni del 1992 seguì il

colpo grosso. L‟attacco contro la Roma corrotta e il nuovo pensiero federalista portarono la Lega a

un successo strepitoso. Seppur si fosse candidata solamente nelle regioni del nord, riuscì ad ottenere

l‟8,7% dei voti in Italia e salì da 1 a 55 seggi nella Camera dei deputati. Nel Senato riuscì a salire da

un seggio a ben 25 seggi, ottenendo l‟8,2% dei voti.34

Lo scopo dichiarato della Lega era, e lo è tutt‟oggi, quello di riformare lo Stato su principi federali.

Nel dibattito pubblico sono stati presentati una serie di modelli, che spaziano dallo Stato regionale

decentralizzato fino a uno Stato federale.35

Visto superficialmente, il regionalismo e il federalismo sembrano di distinguersi solamente dal

punto di vista quantitativo, riconducendo la differenza al numero delle competenze del livello sub-

governativo. La differenza qualitativa, spesso non viene presa in considerazione.36

Una critica assai

acuta contro questa concezione venne formulata da Gianfranco Miglio, il filosofo della Lega Nord,

nel suo “Modello di Costituzione Federale per l‟Italia“.37

32

Provenzano, F.M. (2010) p 17-21. 33

Riguardo alla Lega, cfr. inoltre: Provenzano, F.M.(2010), Peterlini, O. (2010b, it), Passalacqua, G. (2009), Parenzo,

D./ Romano, D. (2008), Signore, A./ Trocino, A. (2008), Della Luna, M. (2008), Virzì, C. (2006), Gangemi, G. (2003)

(1999) (1997), Cento Bull, A./ Gilbert, M. (2001), Miglio, G. (1999) (1994) (1994a) (1994b), Miglio, G./ Barbera, A.

(1997), Pasquino, G. (1996), Mannheimer, R. (ed) (1991), Biorcio, R. (2002) (2002a) (1997) (1991), Vimercati, D.

(1990). 34

Peterlini, O. (2009 de) p 79 - 80. 35

Cfr. inoltre Zeller, K. (1994). 36

Peterlini, O. (1996a, it), (1996b, de), (1997b, de), (1997a, eng) p 23-25.


186

Fig. 12: Le proposte per una suddivisione federale dell‟Italia

5





Le Forze Le Forze propulsivepropulsiveInizi anni 90:Inizi anni 90:

La Lega Nord di Bossi chiede Stato federaleLa Lega Nord di Bossi chiede Stato federale

Gianfranco Miglio critica regionalismo come Gianfranco Miglio critica regionalismo come nemico del federalismonemico del federalismo

Regioni alzano la voceRegioni alzano la voce

ProposteProposte

FondazioneFondazione Agnelli: 12 Agnelli: 12 MacroMacrorregioniegioni

Miglio: I3 Cantoni: Padania, Italia Centrale e Miglio: I3 Cantoni: Padania, Italia Centrale e Italia Meridionale, 5 Regioni specialiItalia Meridionale, 5 Regioni speciali

Francesco Francesco SperoniSperoni: 9 : 9 MacroregioniMacroregioni

Miglio propose nel suo “Modello di Costituzione Federale per l‟Italia”la suddivisione del Paese in

tre grandi Cantoni, la Pianura padana, l‟Italia centrale e l‟Italia meridionale, con conservazione

delle cinque Regioni a Statuto speciale.38

I critici gli rimproverano di andare ben oltre un riordino

dello Stato in senso federale e di stravolgere alla radice la Costituzione del 1948, che è il frutto di

una risposta alla guerra nazifascista.39

Miglio definisce lo Stato regionale come l‟esatto contrario di

uno Stato federale, perché lo Stato regionale non presenta nessuno degli elementi essenziali di uno

Stato federale, è costruito gerarchicamente e non prevede livelli con diritti equiparati.40

3.2.3 Il tramonto della prima repubblica

Tra il 1989 e il 1994 l‟Italia ha sperimentato una delle più traumatiche e profonde discontinuità mai

registrate all‟interno di un regime democratico consolidato. L‟unico caso noto di una

trasformazione così radicale è quello della Francia nel passaggio dalla IV alla V repubblica.

37

Miglio, G. (1994) p 4 e 5. 38

Miglio, G. (1994) p 4 e 5. 39

Passerini, V. (1995). 40

Cfr. Cap 1.5.5 Segni distintivi del federalismo e delimitazioni del regionalismo


187

Il sistema politico ha sofferto gli effetti di una malformazione genetica, lamentano Ceccanti e

Vassallo,41

la sindrome del pluralismo polarizzato, come lo battezzò Giovanni Sartori già nel 1992.

Questo sistema ha effettivamente inibito il ricambio della classe dirigente e ha consentito una

penetrante colonizzazione partitica degli apparati pubblici, dell‟economia e della società. 42

Agli inizi degli anni 90 le indagini della magistratura di Milano contro il finanziamento illecito dei

partiti, gli scandali per la corruzione e l‟ascesa della Lega Nord scossero fortemente il panorama

politico italiano. 43

Alle elezioni per il Parlamento del 5 aprile 1992 iniziarono a delinearsi le prime

ripercussioni. La Democrazia Cristiana (DC), che fino alla fine degli anni 50 raggiungeva oltre il

40% dei voti a livello nazionale, alle elezioni del 1993 scivolò sotto la soglia del 30%, ma riuscì

comunque a salvare il suo risultato con circa il 29,7%, prima di iniziare l‟inarrestabile discesa alle

elezioni successive fino alla scomparsa.

3.2.4 Un nuovo sistema elettorale: più vicini agli elettori

L‟Italia era sotto shock per gli scandali legati alla corruzione. Si sperava di riconquistare la fiducia

dei cittadini con una riforma elettorale e un sistema più trasparente. Il sistema proporzionale con

collegi molto grandi per l‟elezione della Camera dei Deputati aveva fatto sì che i candidati fossero

pressoché sconosciuti alla popolazione e che andasse perso sempre di più il contatto diretto tra gli

eletti e gli elettori.

Non si riuscì, tuttavia, a prendere la decisione per un sistema maggioritario a collegi unici e, quindi,

ci si decise per un sistema misto, composto per tre quarti dal maggioritario a collegi uninominali e

un quarto con sistema proporzionale. Il Mattarellum, come viene denominato secondo il suo

ideatore, il deputato Sergio Mattarella, entrò in vigore con legge del 4 agosto 1993, n 276. 44

Tra le attese sugli effetti del maggioritario c‟erano la speranza di più trasparenza e vicinanza al

cittadino così come la riduzione del numero dei partiti. I collegi elettorali portarono senza dubbio ad

una vicinanza maggiore col cittadino, ma non a una riduzione dei partiti. Anzi, la frammentazione

partitica risulta addirittura aumentata, registrano Chiaramonte e D‟Alimonte nel 2004. 45

Si aggirarono gli effetti del sistema elettorale maggioritario. I partiti si univano solamente in

maniera tecnica, ripartendo i collegi elettorali ritenuti sicuri per la propria coalizione politica in tutta

41

Ceccanti, S./ Vassallo, S. (2004a) p 19-20 seg.; gli autori analizzano anche i retroscena sociali di questo

cambiamento. 42

Sartori, G. (1982). 43

In merito alla corruzione in Italia cfr. Della Porta, D./ Vannucci, A. (2009) p 174-197. 44

Peterlini, O. (2009 de) p 79-80. 45

Chiaramonte, A./ D'Alimonte, R. (2004) p 115.


188

Italia tra i partiti delle coalizioni, dando così la possibilità anche ai piccoli partiti di poter fare la

loro parte.

Ma il bilancio non cambiò neanche dopo. Aldo Di Virgilio giunge nel 2004 alla conclusione che le

alleanze hanno portato si a una stabilità ma a nessuna coesione.46

Non era colpa del sistema, ma

questo non era sufficiente, per sgombrare da un giorno all‟altro una vecchia tradizione italiana.

Corbetta e Segatti lamentano una crescente personalizzazione della leadership e il carattere

populistico del rapporto con l'elettorato.47

Non possiamo però colpevolizzare anche per questo il

sistema elettorale, tanto più che dopo l‟abolizione del Mattarellum nel 2005, il carattere populistico

è peggiorato invece di migliorare.

Gli scandali di corruzione investirono per primi i partiti governativi, DC e PSI. Però l‟avvicinarsi

del crollo dell‟Unione sovietica colpì i partiti di sinistra. Solamente cosi si spiega lo stato di

semiparalisi della vita politica italiana. 48

3.2.5 La proposta di Silvano Labriola

Un primo importante passo verso il federalismo lo decise la Commissione per gli Affari

costituzionali della Camera dei Deputati che, in data 12 marzo 1991, deliberò di usare come testo

base per la riforma del bicameralismo la bozza del Presidente della Commissione, il Socialista

Silvano Labriola, e non il testo proposto dal Senato. Labriola prevedeva nella sua proposta un

Senato delle Regioni, un elenco tassativo delle competenze dello Stato, riservando tutte le altre

competenze alle Regioni con l‟inversione della clausola generale a favore delle stesse. Labriola

disse testualmente in Commissione affari costituzionali: "Per quanto rigurda la suddivisione delle

competenze tra Stato e Regioni, allo Stato dovrebbero essere riconosciute solamente quelle a lui

nello specifico, ad esempio, politica estera, difesa, giurisdizione (tutte competenze collegate fra di

loro). Tutto ciò che non compete lo Stato, spetta alle Regioni.” 49

La Commissione infine presentò

il progetto all‟Aula della Camera in forma più affievolita.50

Successivamente vennero presentati

diversi altri progetti. La Camera però, nel luglio del 1991, non riuscì a concludere il dibattito Le

elezioni anticipate del 5 aprile 1992 affondarono definitivamente il tentativo di riforma.

46

Cfr. Di Virgilio, A. (2004) p 187. 47

Corbetta, P./ Segatti, P. (2004) p 147-148. 48


Camera dei Deputati, Protocollo della Commissione affari costituzionale del 19.02.1991. 50

Camera dei Deputati, Commissione parlamentare per le riforme costituzionali.


189

3.2.6 La spinta delle Regioni

3.2.6.1 Le Regioni chiedono un ruolo nuovo

Già prima che il Parlamento si attivasse, la discussione sulla struttura regionalistica o federativa

dello Stato aveva coinvolto anche le Regioni italiane.

Fig. 13: La forza propulsiva delle Regioni

7



Messina 11.12.2008

La forza propulsiva delle RegioniLa forza propulsiva delle Regioni

Le Regioni Le Regioni chiedonochiedono::

Un ruolo di maggior rilievo e nuove competenze in Un ruolo di maggior rilievo e nuove competenze in

forma esclusiva forma esclusiva

La limitazioneLa limitazione delle delle competenzecompetenze dellodello StatoStato ai suoiai suoi

ambitiambiti classiciclassici

La clausola generale a favore delle Regioni La clausola generale a favore delle Regioni

Audizione delle Regioni presso la Bicamerale il 24.2. 1993Audizione delle Regioni presso la Bicamerale il 24.2. 1993

Ci furono incontri periodici tra i Presidenti dei Consigli regionali che sfociarono anche in sedute più

ampie alle quali erano invitati i delegati dei Consigli regionali. I Consigli regionali richiedevano in

modo sempre più evidente un regionalismo e maggiori competenze alle Regioni.51

Una spinta

particolare la diedero le Regioni a statuto speciale, potendo esse avvalersi di esperienze concrete e

di successo con i modelli di autonomia. Esse volevano evitare a tutti i costi un processo che sarebbe

andato a loro discapito e che avrebbe probabilmente uniformato tutte le Regioni. Infatti, esse

collaboravano tra loro non soltanto in occasione degli incontri tra i Presidenti di tutte le Regioni, ma

si incontravano anche regolarmente - già all'inizio degli anni '90 - come Regioni a statuto speciale

per formulare le loro richieste.52

51

Andreatta, G./ Postal, G./ Beber, F./ Castellano, G./ Morandi, L. (1998). 52

L‟autore di questa tesi poteva seguire personalmente questi sviluppi e incidere su di essi, in quanto dal 1988 al 1998

rivestiva alternativamente la carica di Presidente e Vicepresidente del Consiglio regionale del Trentino Alto Adige.


190

3.2.6.2 Il Trentino-Alto Adige chiede uno Stato federale

Il 19 febbraio 1991 il Consiglio regionale del Trentino-Alto Adige fu tra i primi ad approvare con

larga maggioranza il voluminoso voto no. 30 e 31 riunificati, che ai sensi dell'art. 35 dello Statuto

autonomo venne trasmesso al Governo per la presentazione alle Camere del Parlamento.53

Con tale atto il Consiglio regionale esortò il Parlamento a trasformare l'Italia in un moderno Stato

federale europeo. Nelle premesse si fa riferimento alla crescente attenzione in Europa riguardo ai

principi federalisti. "L‟integrazione europea deve implicare l'ampio coinvolgimento di tutti gli Stati

(…).” “Una radicale riforma regionalista dello Stato si sta dunque rilevando il modo ottimale per

rispondere ad una triplice crisi: la crisi politica, la crisi dello Stato nazionale (…).” In definitiva

risulta essenziale procedere tempestivamente ad una riforma che:

realizzi condizioni più avanzate per il processo dell'Europa delle Regioni;

superari la crisi del modello centralistico di Stato;

inverta la logica attuale dell'art. 117 della Costituzione definendo solo i compiti dello Stato

e considerando tutti gli altri attributi alle Regioni, ivi compreso l'ordinamento sub regionale;

realizzi condizioni di autonomia ampia e responsabile attribuendo alle regioni potestà

impositiva con devoluzione parziale allo Stato anche per le funzioni perequative;

decentri gli enti statali e le funzioni ministeriali;

riveda il sistema del bicameralismo parlamentare istituendo la Camera delle Regioni e

promuova quindi il superamento del controllo governativo sugli atti delle Regioni".

L'autonomia speciale dell'Alto Adige e del Trentino "va comunque salvaguardata ed ulteriormente

rafforzata dinamicamente" e "dovrà avere un compito propositivo e propulsore in Italia".

"Per queste ragioni e ciò premesso, il Consiglio Regionale del Trentino-Alto Adige nella seduta del

19 febbraio 1991, a maggioranza di voti legalmente espressi, fa voti affinché il Parlamento affronti

tempestivamente la riforma istituzionale tesa alla realizzazione di uno Stato federale secondo le più

evolute esperienze europee e in direzione dell'Europa delle Regioni.

Tale riforma deve tener conto delle esigenze specifiche delle Regioni a statuto speciale ed in

particolare della Regione autonoma Trentino-Alto Adige, della Provincia Autonoma di Trento e

della Provincia Autonoma di Bolzano secondo l'Accordo Internazionale di Parigi." 54

53

Peterlini, O. (1997a, eng) (1997b, de) (1996a, it) (1996b, de) p 26-27. 54

Consiglio regionale del Trentino Alto Adige, voti 30 e 31, del 19 febbraio 1991.


191

Fig. 14: La Regione Trentino Alto Adige chiede per prima uno Stato federale

9



Messina 11.12.2008

TrentinoTrentino--Alto Adige chiede Stato federaleAlto Adige chiede Stato federale

Per queste ragioni e ciò premesso il Consiglio Per queste ragioni e ciò premesso il Consiglio Regionale del TrentinoRegionale del Trentino--Alto Adige nella seduta Alto Adige nella seduta del 19 febbraio 1991, a maggioranza di voti del 19 febbraio 1991, a maggioranza di voti

legalmente espressi, fa voti affinchlegalmente espressi, fa voti affinchéé il Parlamento il Parlamento affronti tempestivamente la riforma istituzionale affronti tempestivamente la riforma istituzionale

tesa alla realizzazione di uno Stato federale tesa alla realizzazione di uno Stato federale secondo le pisecondo le piùù evolute esperienze europee e in evolute esperienze europee e in

direzione delldirezione dell’’Europa delle Regioni.Europa delle Regioni.

Voto al Parlamento, n. 30 e 31, (Voto al Parlamento, n. 30 e 31, (Art. 35 Art. 35 StatutoStatuto di di AutonomiaAutonomia))

3.2.6.3 Le Regioni ordinarie si limitano al regionalismo

Le Regioni a statuto ordinario non potevano e non volevano andare di pari passo con le richieste del

Trentino-Alto Adige e delle Regioni a statuto speciale, e si limitarono in sostanza a chiedere il

regionalismo. Ma l'8 maggio 1992 si giunse comunque ad una bozza della Costituzione comune di

tutte le Regioni d'Italia, che considerava sì una serie di proposte anche delle Regioni autonome,

prevedendo ugualmente l'inversione del principio costituzionale e la limitazione delle competenze

dello Stato, ma che altrimenti era più contenuta. In quella bozza viene confermato in modo

evidente il particolare ruolo delle Regioni autonome, prevedendo oltre ai loro nomi italiani

Trentino-Alto Adige e Valle d'Aosta espressamente anche quelli in tedesco (Trentino-Südtirol) ed

in francese (Vallée d'Aoste).55

55

Neue Mitte (1991). Conferenza dei presidenti dell‟Assemblea e dei Consigli delle Regioni e delle Province Autonome

(1993) p 199 seg. .


192

3.2.6.4 Le Regioni a statuto speciale vanno avanti

Attraverso tutta una serie di voti, le Regioni a statuto speciale, come il Trentino-Alto Adige, si

pronunciarono a favore di una riforma dello Stato in senso federale.56

Il 10 febbraio 1993 a San Martino di Castrozza (Provincia di Trento), su invito del Consiglio

regionale del Trentino-Alto Adige, i Presidenti e i rappresentanti dei quattro Consigli regionali

autonomi e dell'Assemblea siciliana elaborarono un documento congiunto con il quale le Regioni

speciali esigevano "una complessiva ridefinizione della forma di Stato, secondo i principi di un

neoregionalismo avanzato, ispirato anche ai criteri propri degli Stati federali". Questa

enunciazione formulata in modo così cauto è da risalire al fatto che il Friuli-Venezia Giulia non era

ancora riuscito a deliberare sulla riforma in Consiglio regionale e lo fece solo in un secondo

momento. Ma le richieste erano chiare: 57

1. Alle Camere del Parlamento nazionale deve essere riservata la potestà legislativa

esclusivamente per le classiche materie di interesse generale dello Stato, che si possono esprimere

con i simboli della bandiera (politica estera), della spada (difesa), della moneta (politica economica)

e della toga (giustizia). Pertanto la potestà legislativa in tutte le materie non espressamente riservate

al legislatore nazionale è attribuita al legislatore regionale.

2. Le leggi regionali e delle province autonome non sono da sottoporre ad alcun controllo o

visto governativo. Il Governo potrà impugnarle solo per contrasto con i principi costituzionali

davanti alla Corte Costituzionale.

3. Il progetto di legge costituzionale dei Consigli può essere condiviso. Dovrebbero però essere

previsti dei diritti di rappresentanza complementari nella formazione di organi di Stato nonché nella

determinazione delle politiche e nelle istituzioni comunitarie.

4. A tutte le Regioni deve essere riconosciuta la potestà organizzativa in grado di incidere

anche sulla scelta della forma di governo.

5. Le Regioni e le Province autonome devono partecipare a pieno titolo all'attività del Comitato

delle Regioni in Europa e degli altri organi dell'Unione Europea a competenza regionale.

6. Deve essere attribuita una riserva di iniziativa legislativa in ordine alla procedura di

revisione dei rispettivi Statuti, che saranno adottati con leggi costituzionali nel testo proposto dalle

Regioni interessate.

7. La ridefinizione dell'autonomia finanziaria delle Regioni e delle Province autonome deve

essere realizzata con l'applicazione del principio di solidarietà tra le Regioni.

56

Questo capitolo si basa su: Peterlini, O. (1996a, it) (1996b, de). 57

Regionalrat Trentino Südtirol/ Consiglio Regionale (1993).


193

Fig. 15: Le Regioni speciali vanno oltre con le loro richieste

8



Messina 11.12.2008

Le Regioni speciali vanno oltre

Riservare allo Stato solo le competenze classiche

Nessun controllo governativo sulle leggi regionali e provinciali

Possibilità delle Regioni di decidere la propria forma di governo

Partecipazione delle Regioni al Consiglio delle Regioni d’ Europa e agli altri organi dell’ UE per affari regionali

Autonomia finanziaria per le Regioni e le Province autonome

3.2.6.5 L'audizione delle Regioni alla "Bicamerale"

Il 24 febbraio 1993 l'impegno dei Consigli regionali raggiunse l'apice con l'audizione ufficiale e con

il passaggio in Parlamento. I Presidenti furono invitati alla Commissione Bicamerale. Durante

l'audizione, che ebbe luogo nella "Sala della lupa" nella Camera dei Deputati a Roma, il

rappresentante dei Presidenti dei Consigli regionali d'Italia, Antonio Galati, espose la bozza della

Costituzione della Conferenza dei Presidenti di tutti i Consigli regionali. Il Presidente del Consiglio

regionale del Trentino Alto Adige (l'autore del presente studio) in nome delle Regioni autonome

presentò il documento delle Regioni e delle Province autonome che era stato elaborato a San

Martino di Castrozza.Il fallimento della riforma costituzionale a livello parlamentare non fermò le

Regioni che perseverarono nel loro intento accordandosi su comuni principi. L'11 ottobre del 1995

in occasione di un incontro a Caprarola presso Viterbo dei Presidenti delle Regioni e dei Consigli

regionali con il Capo dello Stato si fece un nuovo passo avanti per una Riforma dello Stato secondo

i principi federalisti.58

Ma prima di arrivare ai prossimi ulteriori sviluppi esaminiamo gli sforzi compiuti in Parlamento.


194

3.2.7 La Commissione Bicamerale De Mita – Jotti (1992-1994)

Dopo le elezioni politiche nell'aprile del 1992, le Camere intrapresero un serio tentativo al fine di

modernizzare la Costituzione e riordinare il rapporto Stato-Regioni per dare a queste ultime

maggiori competenze. La Lega Nord aveva posto la parola "federalismo" sulla propria bandiera. Ma

nonostante il grande successo elettorale, continuavano a prevalere i grandi partiti tradizionali il cui

scopo era non tanto il federalismo quanto un nuovo regionalismo.59

Il 23 luglio 1992 la Camera dei Deputati e il Senato approvarono due risoluzioni (Bianco ed altri

alla Camera, Gava ed altri al Senato), con le quali venne decisa la nomina di una commissione che

doveva rielaborare e verificare le bozze esistenti a tale riguardo. L'incarico si limitava ai titoli da I a

V della seconda parte della Costituzione, cioè I) il Parlamento, II) il Presidente della Repubblica,

III) il Governo, IV) la Giustizia, inoltre V) le Regioni, le Province e i Comuni.60

In seguito a tali risoluzioni venne costituita la cosiddetta "Bicamerale", la "Commissione

parlamentare per le riforme istituzionali". Essa era composta da 30 Deputati della Camera e da 30

Senatori che vennero nominati nell'agosto del 1992 su proposta dei gruppi parlamentari dai

Presidenti di Camera e Senato. La Commissione si insediò il 9 settembre 1992. Il Presidente fu

dapprima Ciriaco De Mita e successivamente Nilde Jotti, per questo detta anche Commissione De

Mita-Jotti.

58

Il Sole24ore 12.10.1995, Il Gazzettino 11. e 12.10.1995, Il Piccolo 4.10.1995, L‟Arena 12.10.1995, L‟Indipendente

24.04. 11.10 e 12.10.1995. 59

Sulla via della decentralizzazione e i suoi motivi sottostanti cfr. anche Newell, J. (1998) p 173-194. 60

Camera dei Deputati: Le riforme Costituzionali, schede di sintesi.


195

Fig. 16: Bicamerale De Mita ––Jotti (1992)

7



Messina 11.12.2008

Bicamerale Bicamerale

De Mita De Mita –– JottiJotti (1992)(1992)

Modernizzazione della Costituzione e della Modernizzazione della Costituzione e della

relazione Statorelazione Stato--RegioniRegioni

Compito: riforma della parte seconda della Compito: riforma della parte seconda della

Costituzione (Ordinamento della Repubblica):Costituzione (Ordinamento della Repubblica):

Parlamento, Presidente della Repubblica, Parlamento, Presidente della Repubblica,

Governo, Magistratura, Regioni, Province e Governo, Magistratura, Regioni, Province e

Comuni Comuni

La legge costituzionale n. 1 del 6 agosto 1993 elevò questa Commissione a rango costituzionale e le

trasmise l'incarico di elaborare un progetto organico per riformare la seconda parte della

Costituzione italiana (l'Ordinamento della Repubblica). In base a ciò la Commissione iniziò i lavori

e già dopo meno di sei mesi, l'11 gennaio 1994 presentò un progetto organico di rielaborazione

della Costituzione.

3.2.7.1 I contenuti principali della bozza del 1994

Il punto fondamentale verso una riforma federale, che scaturiva dalla bozza della legge

costituzionale (A.C. 3597 - A.S. 1789), era un nuovo rapporto nelle relazioni tra Stato e Regioni.

Mentre la Costituzione del 1948 aveva previsto un totale di 18 competenze per le Regioni,

riservando tutto il resto allo Stato sotto forma di una clausola generale, questo sistema doveva

essere capovolto: era previsto un elenco tassativo delle competenze dello Stato e una clausola

generale a favore delle Regioni, con la previsioni di una serie di strumenti giuridici a protezione

dell'autonomia regionale. Oltre a ciò erano previsti anche l'incarico diretto di un Primo Ministro

tramite il Parlamento, la sua responsabilità per la nomina e la revoca di ministri ed anche

l'introduzione del cosiddetto voto di sfiducia costruttivo. La bozza prevedeva anche una riforma

della legge sul bilancio e delle leggi urgenti, come pure una semplificazione della legislazione e una

nuova organizzazione dell‟amministrazione pubblica.


196

3.2.7.2 La forma di governo proposta

Sottolineando "l'unità della Repubblica" fu proposto un nuovo modello per un cosiddetto "Stato

regionale" prendendo intenzionalmente le distanze dal concetto di "federale".

Furono elencate le competenze riservate allo Stato che si concentravano sostanzialmente sui quattro

settori classici: la bandiera (politica estera), la spada (difesa), la bilancia (giustizia) e la moneta

(politica del bilancio e finanziaria). Inoltre allo Stato spettavano le norme relative ai diritti

fondamentali liberali e civili e ai diritti costituzionali di natura etica, sociale, economica e politica.

Venne definita per la prima volta la clausola generale a favore delle Regioni: tutte le materie che

non erano di competenza dello Stato sarebbero state regolate da esse.

Infine oltre ai suddetti settori originari vennero aggiunte per lo Stato le competenze riguardanti la

politica industriale e ambientale, i trasporti e i grandi mezzi di comunicazione, la salvaguardia

dell'ambiente e l'igiene pubblica, la ricerca scientifica e la tecnologia ed anche la tutela dei diritti

d'autore in ambito artistico, letterario ed intellettuale, la prevenzione, le regole generali per la tutela

del lavoro, l'ordinamento e la programmazione della scuola e dell'università, l'organizzazione

dell‟amministrazione, il diritto di voto, l'ordinamento delle professioni, la statistica, i pesi e le

misure, le armi, le poste e le telecomunicazioni, l'ordinamento dello sport d'interesse nazionale.

3.2.7.3 Le competenze delle Regioni a statuto speciale

Anche per le Regioni a statuto speciale la bozza prevedeva la clausola generale a favore di esse,

attribuendo alle Regioni autonome tutte le competenze in forma esclusiva, tranne quelle

espressamente riservate allo Stato. Inoltre le Regioni autonome avrebbero potuto ottenere ulteriori

competenze in forma concorrente con lo Stato da stabilire con le leggi costituzionali che sarebbero

dovuto essere definite in accordo tra la Regione e lo Stato.

3.2.7.4 Il potere legislativo delle Regioni a statuto ordinario

Mentre fino allora in Italia le competenze esclusive erano previste solamente per le Regioni a

statuto speciale, la riforma prevedeva un'estensione di questo istituto anche alle Regioni con statuto

ordinario. Tra le competenze esclusive erano previste importanti settori, come quelli

dell'agricoltura, del commercio, dell'artigianato, del turismo, dell'istruzione professionale,

dell'ambiente ed altri ancora. La Costituzione e le norme generali delle riforme economiche e

sociali dello Stato rappresentavano l'unico limite a questo potere legislativo.

Per tutti gli altri settori alle Regioni con statuto ordinario veniva attribuita la legislazione

concorrente nell'ambito di principi che erano da stabilire con leggi organiche dello Stato. Affinché

lo Stato non limitasse troppo le competenze nelle sue leggi quadro, la bozza della Costituzione

aveva previsto forti garanzie con un ampio quorum (maggioranza assoluta) dei membri del Senato.


197

Venne alleggerito il controllo sul potere legislativo delle Regioni da parte dello Stato. Venne inoltre

abolita la possibilità del Governo di rinvio delle leggi regionali, prevedendo unicamente la

possibilità di impugnare le leggi regionali presso la Corte Costituzionale per incostituzionalità o in

Parlamento per conflitti di interesse.

3.2.7.5 Competenze amministrative delle Regioni

In modo analogo a quanto previsto per le funzioni legislative, allo Stato dovevano essere riservate

anche in ambito amministrativo soltanto quelle competenze che ricadevano esclusivamente nelle

competenze legislative dello Stato, mentre tutte le altre funzioni amministrative erano di

competenza delle Regioni, delle Province e dei Comuni.

3.2.7.6 Nessuna modifica per il Parlamento

La Commissione non fu in grado di compiere una revisione di quegli articoli della Costituzione che

riguardavano la struttura del Parlamento ed in modo particolare il sistema bicamerale; quindi non fu

possibile attuare il diritto di partecipazione delle Regioni in ambito parlamentare attraverso una

Camera delle Regioni o un Consiglio federale.

3.2.7.7 Gli scandali sulla corruzione affondano la riforma

Il piano di riforma della Commissione Bicamerale non poté far fronte alla profonda crisi politica

dell'Italia. A causa degli scandali di Tangentopoli, i partiti tradizionali, ma soprattutto quello

principale della Democrazia Cristiana, iniziarono a vacillare.

Molti esponenti politici importanti riuscirono solo in parte ad evitare l'arresto avvalendosi

dell'immunità parlamentare. Mentre il Parlamento poté ancora approvare la concomitante riforma

del sistema elettorale varata dalla Commissione Bicamerale, le due Camere non furono più in grado

di affrontare la bozza della Costituzione sulla Riforma dello Stato.

Infatti, il Parlamento dopo solo due anni dal suo insediamento dovette essere sciolto. Il progetto

divenne vittima delle nuove elezioni che ebbero luogo il 27 maggio 1994.61

Lo scandalo spazzò via i partiti tradizionali, però riuscì solo in minima parte a realizzare le speranze

in una nuova ripresa politica, osserva Alexander Grasse (2005).62

61

Camera dei Deputati, Commissione parlamentare per le riforme costituzionali. 62

Grasse, A. (2005) p 19.


198

Fig. 17: Tangentopoli affonda la riforma

11



Messina 11.12.2008

TangentopoliTangentopoli affondaaffonda la riforma la riforma

(1994)(1994) Molti esponenti politici, accusati di corruzione, Molti esponenti politici, accusati di corruzione,

riuscirono solo in parte ad evitare l'arresto avvalendosi riuscirono solo in parte ad evitare l'arresto avvalendosi dell'immunitdell'immunitàà parlamentare. parlamentare.

I partiti tradizionali, ma soprattutto quello principale I partiti tradizionali, ma soprattutto quello principale della Democrazia Cristiana, iniziarono a vacillare.della Democrazia Cristiana, iniziarono a vacillare.

il Parlamento potil Parlamento potéé ancora approvare la concomitante ancora approvare la concomitante riforma del sistema elettorale varata dalla Commissione riforma del sistema elettorale varata dalla Commissione Bicamerale Bicamerale (1993).(1993).

Il progetto fu vittima delle nuove elezioni che ebbero Il progetto fu vittima delle nuove elezioni che ebbero luogo il 27 maggioluogo il 27 maggio


199

3.3 La modernizzazione dell‟amministrazione

3.3.1 La semplificazione amministrativa

Il primo vero decentramento non riuscì a livello costituzionale ma bensì a quello amministrativo. La

grande riforma amministrativa denominata secondo il suo ideatore, l‟allora Ministro Franco

Bassanini ha avviato una serie di misure di semplificazione e decentramento della pubblica

amministrazione. Nel periodo tra il 1996 e il 2001, cioè durante i Governi di Centrosinistra

dell‟Ulivo, Bassanini ricoprì dapprima la carica di Ministro alla funzione pubblica e gli affari

regionali nel primo Governo Prodi, e divenne Sottosegretario di Stato nel primo Governo D‟Alema

e nuovamente Ministro per la funzione pubblica nei Governi D‟Alema II e Amato II. La riforma

Bassanini si ispira ai principi di sussidiarietà, semplificazione, unitarietà, efficienza, economicità,

convenienza, cooperazione e responsabilità. Vennero varate le seguenti leggi:

o legge 15 marzo 1997, no. 59: Delega al Governo per il conferimento di funzioni e compiti

alle regioni ed enti locali, per la riforma della Pubblica Amministrazione e per la

semplificazione amministrativa;

o legge 15 maggio 1997, no.127 (Bassanini 2): Misure urgenti per lo snellimento dell'attività

amministrativa e dei procedimenti di decisione e di controllo;

o legge 16 giugno 1998, no.191 (Bassanini 3): Modifiche ed integrazioni alle leggi 15 marzo

1997, no.59, e 15 maggio 1997, no.127, nonché norme in materia di formazione del

personale dipendente e di lavoro a distanza nelle pubbliche amministrazioni. Disposizioni in

materia di edilizia scolastica;

o legge 8 marzo 1999, no.50 (Bassanini 4): Delegificazione e testi unici di norme concernenti

procedimenti amministrativi - Legge di semplificazione 1998;

o decreto legislativo 18 agosto 2000, no. 267: Testo Unico degli Enti Locali;

o legge 29 luglio 2003, no.229: Interventi in materia di qualità della regolazione, riassetto

normativo e codificazione. - Legge di semplificazione 2001.

In relazione al livello sub-regionale è di rilevanza soprattutto il D.lgs. n. 267/2000 che ha riordinato

le competenze delle Province, dei Comuni e delle Città metropolitane.63

63

Grasse, A. (2005) p 359, cfr. anche Newell, J. (1998) p 187-194.


200

3.3.2 Le riforme degli enti locali

Fino alla fine degli anni ottanta, il governo locale (comunale e provinciale) italiano è stato

caratterizzato da una lunga serie di disfunzioni.64

A titolo di esempio, la durata media delle Giunte

dei capoluoghi di Provincia non superava in media i due anni.65

Il Sindaco era nella sua posizione,

assoggettato ai partiti. Questa carica non era molto ambita.66

Gianfranco Baldini riassume i

problemi in 4 punti.:

- I voti non erano determinanti per la formazione delle Giunte comunali. Il processo di

formazione delle Giunte era postelettorale e implicava duri scontri tra correnti e partiti.

- Si registrava un inefficace raccordo tra istituzioni. Il Sindaco godeva di poca autonomia, il

processo decisionale era caratterizzato da lunghe fasi di stallo e di conflitti tra Consiglio e

Giunta.

- La terza difficoltà consisteva appunto nella carente stabilità e durata delle Giunte.

- Baldini infine critica gli scarsi risultati delle amministrazioni e la violazione dei limiti di

bilancio.67

Naturalmente, la critica si riferisce alla media dei Comuni d'Italia e non si applica

ovunque.

Nel 1993, il sistema venne riformato dalla base (L. no. 81/1992), introducendo l'elezione diretta del

sindaco. La legge venne emanata sotto la pressione di un imminente referendum, che avrebbe

dovuto estendere il sistema elettorale maggioritario dei piccoli comuni sotto i 5.000 abitanti anche a

quelli superiori. Con la nuova legge il Sindaco dispone della legittimazione diretta dei cittadini e del

relativo margine di manovra. L'indebolimento degli intrighi tra i partiti e quello delle

amministrazioni locali è stato il risultato diretto.68

Le Regioni che dovevano affrontare gli stessi problemi seguirono più tardi. Per il sistema elettorale

regionale provvedono le Regioni con legge regionale, nei limiti dei principi fondamentali della

legge statale (art. 122 Cost.). Il Parlamento nel 1999, con una riforma della Costituzione sancì però

(all‟art. 122/5 Cost.) che l'elezione dei Presidenti regionali avvenisse a suffragio universale e

diretto, salvo che lo Statuto regionale non avesse disposto diversamente.69

Le Regioni ebbero cosi la

possibilità di derogare ma, in effetti, nessuna delle Regioni aveva provveduto con propria legge,

64

Baldini, G. (2004) p 151. 65

Cfr. Cazzola, F. (1991). 66

Cfr. la critica ed i commenti in merito alla riforma: Vandelli, L./ Tessaro,T./ Vassallo, S. (2001), Vandelli, L. (1997). 67

Baldini, G. (2004) p 152-153. 68

Sulla riforma dei Comuni e delle Rregioni cfr. inoltre: Fusaro, C. (2004) (2002), Baldini, G. (2004), Fusaro, C./

Carli, M. (2002), Vandelli, L./ Tessaro,T./ Vassallo, S. (2001), Vassallo, S. (2000), Barbera, A. (1999), Grilli, A. (1997). 69

L. cost.22 novembre 1999, no. 1, art.2.


201

cosi che il principio delle elezioni dirette per le elezioni regionali nel 2000, trovò applicazione in

tutte le Regioni ordinarie.70

70

Fusaro, C. (2004) p 173-177.


202

3.4 Le basi per la nuova riforma costituzionale

Dal 1994 al 1996, nell‟ulteriore breve legislatura del Parlamento durante la quale l'Italia si congedò

dalla "vecchia Repubblica" e tutto il vecchio sistema dei partiti politici crollò definitivamente, a

livello costituzionale non accadde nulla.

3.4.1 La Bicamerale D’Alema (1996-1998)

La discussione fu ripresa soltanto dopo le nuove elezioni del Parlamento del 21 aprile 1996. La

Commissione per gli Affari costituzionali del Senato esaminò una bozza di legge costituzionale (S

1076 del Senatore Villone ed altri) che era firmata dal Centrodestra e dal Centrosinistra e che

prevedeva l'insediamento di una nuova Commissione Bicamerale. Il disegno di legge si basava su

due decisioni di ambedue le Camere del 18 luglio 1996. Il disegno di legge venne approvato nella

sua versione definitiva, in seconda lettura il 16 gennaio 1997 al Senato ed il 22 gennaio alla Camera

dei Deputati con una maggioranza di due terzi.71

La nuova Legge costituzionale (del 24 gennaio 1997, no1) consentiva la nomina di una nuova

Commissione Parlamentare per le riforme costituzionali che era composta da 35 Deputati e 35

Senatori.72

Salvatore Vassallo (1998) ritenne allora che questa terza Bicamerale avesse i migliori

presupposti di riuscita – dopo il fallimento delle precedenti di Aldo Bozzi (1983-85) e quella di De

Mita-Jotti (1993-94).73

71

Sulla Bicamerale D‟Alema cfr. Vassallo, S. (1998) p 131-155. 72

Parlamento italiano, L. cost. 24 gennaio 1997, no. 1. 73

Vassallo, S. (1998) S 131.


203

Fig. 18: Bicamerale D‟Alema (1997)

6

O.Peterlini: Föderalismus

Ausw.Sonderautonomien EURAC

Bozen 2008

Die BicameraleDie Bicamerale--Kommission Kommission

DD’’AlemaAlema

1997: Verfassungsgesetz1997: Verfassungsgesetz--Entwurf Entwurf

Themenbereiche Staatsform, Themenbereiche Staatsform,

Regierungsform, Parlament und Regierungsform, Parlament und

Gesetzgebung , System der GarantienGesetzgebung , System der Garantien

4. November 1997 schlie4. November 1997 schließßt Bicamerale ab t Bicamerale ab

und leitet den organischen und leitet den organischen Entwurf zur Entwurf zur

Reform des II. Teils der Verfassung dem Reform des II. Teils der Verfassung dem

Parlament weiterParlament weiter

Durante la prima seduta del 5 febbraio 1997 il Deputato Massimo D'Alema venne eletto Presidente

delle Commissione Bicamerale. Dal febbraio 1997 al novembre 1997 la Commissione svolse

un‟intensa attività, formando quattro sottocommissioni per gli aspetti che riguardavano la forma

dello stato, la forma di governo, il Parlamento e la legislazione e i sistemi delle garanzie.

Accanto a una serie di iniziative parlamentari, anche le Regioni proposero, tra il 1996 ed il 1997,

istanze, manifesti e un disegno di legge comune per riformare lo Statuto.74

Il 4 marzo 1997 la Commissione convocò per un'audizione la Conferenza dei Presidenti delle

Regioni e delle Province autonome ed anche la Conferenza dei Presidenti dei Consigli regionali e

dell' Assemblea Siciliana e delle Province autonome che esposero le loro richieste che erano state

elaborate negli anni precedenti.

Nell'ambito delle proprie attività la Commissione convocò una serie di ulteriori audizioni sia delle

Associazioni dei Comuni italiani, dell'Unione delle Province, dei sindacati nonché delle

associazioni degli imprenditori. Le sottocommissioni trattarono gli argomenti di loro competenza.75

74

Andreatta, G./ Postal, G./ Beber, F./ Castellano, G./ Morandi, L. (1998) p 177 seg. e nell‟allegato 445 seg., Trentino

Alto Adige e le Province autonome di Trento e di Bolzano. La proposta di legge delle Regioni p 369 seg. 75

Commissione parlamentare per le riforme costituzionali, Cronologia.


204

3.4.1.1 La proposta costituzionale della Bicamerale D’Alema

Il 30 giugno 1997 la Commissione Bicamerale del Parlamento portò a termine (come previsto dalla

legge costituzionale) la bozza della riforma costituzionale ed inoltrò alle Camere il disegno di legge

per la riforma della seconda parte della Costituzione. Il 16 settembre 1997 la Commissione

Bicamerale si occupò poi delle proposte relative agli emendamenti presentati dai membri della

Camera e del Senato. Il 4 novembre 1997 la Bicamerale con il suo Presidente D'Alema concluse i

lavori della Commissione e trasmise il disegno di legge alle Camere del Parlamento che avrebbe poi

costituito la base della successiva riforma. Il dibattito alla Camera dei Deputati iniziò il 26 gennaio

1998, ma i lavori furono interrotti definitivamente dopo quasi sei mesi, il 2 giugno 1998, su

proposta dello stesso Presidente della Bicamerale D'Alema, perché non venne raggiunto un accordo

sul proseguimento dei lavori. Il punto fu tolto dall'ordine del giorno.76

3.4.1.2 Le crisi di Governo

La situazione politica instabile arrestò l'impegno per la riforma. Dopo che Prodi aveva superato una

prima crisi nell'ottobre del 1997 (dopo la revoca della fiducia di Rifondazione Comunista) il

Governo Prodi cadde definitivamente a ottobre 1998. Massimo D'Alema, l'ex-Presidente della

Commissione Bicamerale, divenne il nuovo Presidente del Consiglio dei Ministri in Italia, dapprima

fino al dicembre 1999 e poi con un nuovo Governo fino ad aprile 2000. I lavori della Commissione

vennero interrotti con la caduta del Governo Prodi, nell‟ ottobre del 1988.

Massimo D‟Alema, il Presidente uscente della Commissione bicamerale, divenne nell‟ottobre del

1998 il nuovo Presidente del Consiglio, dapprima fino al dicembre 1999 e poi con un nuovo

Governo, fino all‟aprile 2000.77

I lavori della Bicamerale erano si stati interrotti con la caduta del

Governo Prodi ma le basi per un riordinamento dello Stato erano state gettate.78

76

Senato della Repubblica, Servizio Studi, La legge Costituzionale 18 ottobre 2001, no. 3, schede di lettura, no. 70. 77

Governo italiano, I Governi dal 1943 ad oggi.


205

Fig. 19: La proposta cade con il Governo

10


in senso federale e riflessi sull'autonomia del Trentino Alto


La proposta cade e rinasce Il Governo Prodi cade nell’ ottobre 1998

I lavori della Commissione cessano

Massimo D’ Alema diventa il nuovo Presidente del Consiglio.

Le fondamenta per un riassetto dello Stato sono state gettate e formano la base.

1999 una partenza nuova

1999 Bozza-Statuto del Pres. D’Alema

2001: Approvazione, conferma da referendum

3.4.2 Il nuovo Parlamento riesce nell‟intento

Il 18 marzo 1999 quale nuovo Presidente del Consiglio Massimo D‟Alema, già Presidente della

Commissione bicamerale, presentò al Parlamento una nuova riforma costituzionale (A.C. 5830). Il

progetto recava il titolo “Ordinamento federale della Repubblica“. Come riportato nel documento

d‟accompagnamento, il progetto di riforma faceva tesoro dei lavori della Commissione bicamerale e

del dibattito che lì era intercorso. La Camera dei Deputati affrontò assieme a questa proposta anche

altri 19 disegni di legge di iniziativa parlamentare.

Questa volta tuttavia il disegno di legge seguì il percorso ordinario: la Commissione affari

costituzionali della Camera iniziò con l‟esame del disegno il 14 aprile 1999, e approvò il disegno in

prima lettura nel settembre del 2000. Il Senato fece altrettanto nel novembre dello stesso anno.

L‟approvazione definitiva in seconda lettura avvenne il 28 febbraio 2001 nella Camera dei Deputati

e l‟8 marzo 2001 nel Senato della Repubblica.79

Come previsto dalla Carta Costituzionale, nella

seconda lettura era necessaria la maggioranza assoluta dei membri delle rispettive Camere,

maggioranza raggiunta con i voti esclusivi dello schieramento di Centrosinistra, avendo

l‟opposizione votato contro in modo compatto.

78

Sui lavori e il fallimento della Bicamerale cfr. Pasquino, G. (1999) p 117-138. 79

Senato della Repubblica, Servizio Studi, La legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, schede di lettura, no. 70.


206

Nonostante il solo voto della maggioranza di Centrosinistra, il testo corrispondeva nei contenuti a

quanto concordato nella seconda Bicamerale tra la maggior parte dell‟opposizione con la

maggioranza. A parte la Lega e Rifondazione Comunista, tutti avevano votato precedentemente a

favore del testo concordato. A contribuire affinché il testo presentato fosse identico, nella sostanza,

a quanto già approvato in Bicamerale, furono le pressioni della Conferenza delle Regioni e delle

Province autonome nonché delle Associazioni Nazionali dei Comuni italiani ANCI e dell‟Unione

Provincie italiane UPI.

3.4.3 Il referendum conferma la riforma

Il 7 ottobre 2001 i cittadini italiani furono chiamati, per la prima volta nella storia, ad esprimersi in

un c.d. “referendum confermativo”. Gli elettori dovevano quindi decidere se approvare la riforma

del titolo V della Costituzione o se rigettarla. Per tale consultazione non è previsto un quorum. Al

referendum partecipò circa il 34% del corpo elettorale, e quindi quasi 17 milioni di elettori. Il

risultato portò a un‟approvazione ad ampia maggioranza del quesito referendario.

Questi sono i risultati del referendum:

Elettori: 49.462.222;

Elettori votanti: 16.843.420 (percentuale sugli elettori: 34,1%);

Astenuti: 32.618.802 (percentuale sugli elettori: 65,9%);

Voti validi: 16.250.101;

Voti attribuiti alla risposta positiva (SÌ): 10.433.574 (64,2%);

Voti attribuiti alla risposta negativa (NO): 5.816.527 (35,8%).

Dei votanti il 64,2 % votò sì, il 35,8 % votò invece no, quindi furono contrari, riferito ai favorevoli

quasi la metà degli stessi.80

Nonostante la bassa partecipazione al voto, il referendum era valido

perché la Costituzione non prevede nessun quorum per la conferma di leggi costituzionali (Art 138/

Cost.).

Con questo voto, la legge costituzionale del 18 ottobre 2001, no. 3, poté entrare definitivamente in

vigore in data 8 novembre 2001.81

La riforma non trasformò l‟Italia in un vero Stato federale, ma

rafforzò i poteri delle Regioni e modernizzò l‟ordinamento dello Stato in senso federale.

80

Referendum 2001, Camera dei deputati. Peterlini, O. (2008 it) p 28-30. 81

D'Atena, A. (2007) p 259-273. Peterlini, O. (2007a, de) (2008 it) p 29-30.


207


208

4 Riforma costituzionale 2001

e ripercussioni sulle Autonomie

209

4 La riforma costituzionale del 2001 e le

ripercussioni sulle Autonomie speciali

Fig. 20: La Gazzetta Ufficiale pubblica la

riforma costituzionale

4.1 I punti principali della riforma costituzionale

4.1.1 Le novità principali

4.1.1.1 Le parti modificate e quelle non modificate della Costituzione

La Costituzione italiana prevede agli articoli 1 fino a 12 i principi generali ed è poi articolata in due

parti. La prima parte riguarda i diritti e i doveri dei cittadini mentre la seconda parte l‟ordinamento

della Repubblica.1 La riforma Costituzionale approvata dal Parlamento ed entrata in vigore nel 2001

si limita a riformare la seconda parte, quella relativa all‟ordinamento della Repubblica, ma non

tutta, e riforma soltanto il Titolo V della seconda parte, e cioè le Regioni, le Province e i Comuni.

1 Costituzione italiana vigente, nel cap. 8.1.3 Fonti Giuridiche.



210

Non vengono invece toccati i principi fondamentali e l‟intera prima parte, che contiene i diritti e i

doveri dei cittadini. Con ciò i rapporti civili (Titolo I), quelli etico- sociale (Titolo II), i rapporti

economici (Titolo III) e quelli politici (Titolo IV) rimangono immutati.

Ma anche la seconda parte della Costituzione, che riguarda l‟ordinamento della Repubblica, viene

riformata solo nel suo titolo V. Dei sei titoli rimangono immutati: il Parlamento (Titolo I), il

Presidente della Repubblica (Titolo II), il Governo (Titolo III), la Magistratura (Titolo IV) e le

Garanzie costituzionali (Titolo VI).

La riforma va a toccare il nucleo dell‟ordinamento statale e gli enti che formano la Repubblica, ma

esclude vari aspetti importanti che dovrebbero far parte di una vera riforma in senso federale. Le

Camere rimangono immutate: il Senato e la Camera dei Deputati continuano ad avere i medesimi

compiti, senza che sia stata prevista una Camera delle Regioni. La riforma del 2001 non prevede

pertanto la partecipazione delle Regioni all‟iter decisionale legislativo dello Stato.2 Di minore

rilevanza in questo contesto è che anche le norme relative al Presidente della Repubblica, del

Governo e dell‟ordinamento giudiziario non vengono modificate. Immutate sono anche rimaste le

garanzie costituzionali previste al titolo VI così come la Corte Costituzionale e la revisione della

Costituzione. Per il rinnovo dello Stato, mancano tuttavia queste riforme. "La morte della

Bicamecale" ha lasciato tre questioni fondamentali irrisolte, si lamentò Gianfranco Pasquino nel

1999: il federalismo, la magistratura e i poteri del Presidente della Repubblica. Pasquino calcolò

anche l'apparentemente inutile perdita di tempo di ore di lavoro della Bicamerale.3 In effetti, nel

1999, non poteva sapere che lo spirito della Bicamerale sarebbe risorto. Egli osserva giustamente

che, con la semplificazione e il decentramento della riforma Bassanini, almeno a livello

amministrativo, è avvenuta una certa federalizzazione.4 Anna Cento Bull critica invece, che con la

federalizzazione non si è rafforzato contemporaneamente il governo centrale. Senza il

rafforzamento del governo centrale, il federalismo costituirebbe un rischio per il buon

funzionamento delle istituzioni e l'unità dello Stato.5 Dal momento che la federalizzazione in Italia,

commisurata alle caratteristiche di un vero federalismo è risultata assai debole, questa critica

sembra piuttosto costituire un parere politico.

Le "garanzie costituzionali", e cioè la Corte costituzionale e la revisione costituzionale (Cost. titolo

VI) rimangono le stesse nella riforma del 2001.6

2 Sulle Camere delle Regioni e dei Länder cfr. Vassallo, S. (2004).

3 Pasquino, G. (1999) p 117-138.

4 Cfr. cap. 3.3.1 La semplificazione amministrativa.

5Cento Bull, A. (2002) p 204 – 222.

6 Per l‟attuazione della riforma Costituzionale cfr. inoltre: Avolio, G./Palermo, F. (ed) (2004), Falcon, G. (ed) (2003),

Cittadino, C. (2003), Ferrari, G. F./ Parodi, G. (2003), Fossati, A. (2003).



211

4.1.1.2 Le innovazioni più importanti

Le innovazioni più importanti riguardano: pari dignità a tutti gli enti costitutivi della Repubblica,

così come alla legiferazione delle Regioni e dello Stato, la clausola generale a favore delle Regioni,

la nuova attribuzione della potestà regolamentare e delle funzioni amministrative, la possibilità di

una autonomia differenziata e dinamica sulla base di una legge negoziata, un riequilibrio del

rapporto tra legge statale e legge regionale anche per la garanzia di controllo costituzionale, la

cancellazione del cd interesse nazionale ed del controllo preventivo delle Leggi regionali e del visto

governativo, il federalismo fiscale, gli Statuti degli enti locali.7 Segue un‟analisi dettagliata delle

modifiche.

4.1.1.3 Le autonomie speciali pienamente confermate

Le autonomie speciali sono state pienamente confermate dalla riforma. L‟articolo 116 addirittura

rafforza il rispetto verso le minoranze linguistiche e cita verbalmente: “Il Friuli-Venezia Giulia, la

Sardegna, la Sicilia, il Trentino-Alto Adige/Südtirol e la Valle d'Aosta/Vallée d'Aoste dispongono di

forme e condizioni particolari di autonomia, secondo i rispettivi statuti speciali adottati con legge

costituzionale.”

Costituisce un‟assoluta novità e un riconoscimento per le minoranze linguistiche che i nomi dei loro

territori vengano chiamati nella loro lingua, la Vallée d'Aoste e il Südtirol, che hanno trovato per la

prima volta ingresso nella Carta costituzionale accanto alla denominazione italiana. Tuttavia

l‟ancoraggio costituzionale della denominazione Südtirol non è nuovo, in quanto era già citato nel

nuovo Statuto di autonomia del Trentino Alto Adige/Südtirol con la legge costituzionale 1/1971

(all‟art. 64 della legge, e 114 dello Statuto). La precedente denominazione “Trentino Tiroler

Etschland”, che non annovera nessuna ragione storica e culturale, venne quindi sostituita già nel

1971 dal nome storico, anche se era riportato soltanto tra parentesi dopo la versione italiana

Trentino Alto Adige, con la denominazione “Trentino-Südtirol” (art. 114 Statuto di autonomia).

Inedito è anche l‟elenco delle Regioni, che avviene ora in ordine alfabetico. sulla base della loro

denominazione italiana. Di rilevanza è anche la formula con la quale le già citate cinque Regioni

sono state dotate con forme particolari di autonomia. Nel precedente articolo 116 questa autonomia

veniva “attribuita”. Nella nuova formulazione questo rapporto gerarchico è stato eliminato. Ora le

Regioni “dispongono” di particolari forme di autonomia.

7 Morone, A. (2004) p 259-261, cfr. anche: Bin, R. (2004) p 267 – 283.



212

Nuovo è anche l‟assetto della Regione Trentino-Alto Adige/Südtirol. Ai sensi della formulazione

tuttora compresa nello Statuto di autonomia, le Province di Trento e di Bolzano sono delle

articolazioni della Regione. “La Regione comprende le Province di Trento e di Bolzano” recita

l‟articolo 3/1 del nuovo Statuto di autonomia (DPR 670/1972). La riforma costituzionale capovolge

con il suo articolo 116 anche questo principio: “La Regione Trentino-Alto Adige/Südtirol è

costituita dalle Province autonome di Trento e di Bolzano” (art. 116/2 Cost.). Sono ora le Province

autonome di Trento e di Bolzano che costituiscono la Regione e non più viceversa. Questo nuovo

status giuridico delle Province autonome non sottolinea soltanto il principio di sussidiarietà e il

relativo assetto orientato dal basso verso l‟alto, ma introduce questo principio di sussidiarietà per la

prima volta nella stessa Costituzione italiana. Il principio di sussidiarietà non viene organicamente

introdotto nella riforma costituzionale, ma citato espressamente in tre punti della stessa (agli art.

118/1, 118/4 e 120/2 Cost.). Inoltre vengono per la prima volta citate le Province autonome. Fino a

quel momento le Province autonome erano ancorate nello Statuto di autonomia della Regione, ma

non nella Costituzione.

4.1.1.4 L‟applicazione dell‟ampliata autonomia agli Statuti speciali

Un‟applicazione indifferenziata della riforma costituzionale sulle Regioni a statuto speciale avrebbe

portato a una parificazione totale di tutte le Regioni ed eliminato le norme speciali che trovano la

loro ragione nelle peculiarità storiche, culturali e internazionali. Non era questa l‟intenzione del

legislatore. Tuttavia, anche un‟esclusione delle Regioni a statuto speciale dall‟applicazione della

riforma avrebbe fatto sì che in diversi settori le Regioni a statuto ordinario avrebbero ricevuto una

più ampia autonomia di quanto non sia previsto negli Statuti di autonomia delle Regioni speciali.

Ciò non era né voluto né sensato. L‟applicazione della riforma costituzionale alle Regioni a statuto

speciale necessita di una rielaborazione dei rispettivi Statuti, e questo non poteva e non può

avvenire in tempi brevi.

Questo dilemma è stato risolto con una disposizione transitoria prevista all‟articolo 10 della riforma

costituzionale (L. Cost.3/2001). Questo articolo parte dal presupposto che tutti gli Statuti di

autonomia delle Regioni a statuto speciale debbano subire un adattamento alla riforma

costituzionale, senza tuttavia prevedere un termine a tal fine. L‟articolo prevede pertanto che nelle

more dell‟adeguamento degli Statuti, le disposizioni della riforma costituzionale siano da applicarsi

anche alle Regioni a statuto speciale e alle Province autonome di Bolzano e Trento, tuttavia soltanto

per quelle parti in cui vengono previste forme di autonomia più ampie di quelle già esistenti.



213

L‟Adeguamento delle clausole

Per le Regioni speciali è stata quindi introdotta una clausola di maggior favore. Le loro competenze

non vengono toccate, bensì vengono ampliate alle nuove materie che sono state riconosciute alle

Regioni ordinarie:

“ Sino all'adeguamento dei rispettivi statuti, le disposizioni della presente legge costituzionale si

applicano anche alle Regioni a statuto speciale ed alle province autonome di Trento e di Bolzano

per le parti in cui prevedono forme di autonomia più ampie rispetto a quelle già attribuite.” (L.

Cost.3/2001, art. 10).

Questo significa che le novità della riforma costituzionale, qualora esse comportino dei

miglioramenti e quindi forme più ampie di autonomia, trovano un‟applicazione immediata anche

alle Regioni a statuto speciale e alle Province autonome.

Ad oggi, nessuno dei cinque Statuti di autonomia è stato adeguato alle novità della riforma

costituzionale. La loro lettura deve quindi avvenire alla luce e in considerazione della disposizione

appena citata. Ciò significa che alcune parti non vengono più applicate mentre altre, in virtù della

riforma costituzionale, hanno subito un ampliamento.8 Quali siano queste parti per lo Statuto di

autonomia del Trentino Alto Adige/Südtirol verrà illustrato di seguito.

Fig. 21: La cosiddetta clausola di maggior favore

21



Messina 11.12.2008

Solo Solo maggioremaggiore autonomiaautonomia

Sino all'adeguamento dei rispettivi statuti, le Sino all'adeguamento dei rispettivi statuti, le

disposizioni della presente legge costituzionale si disposizioni della presente legge costituzionale si

applicano anche alle Regioni a statuto speciale ed applicano anche alle Regioni a statuto speciale ed

alle province autonome di Trento e di Bolzano per alle province autonome di Trento e di Bolzano per

le parti in cui prevedono le parti in cui prevedono forme di autonomia forme di autonomia

pipiùù ampieampie rispetto a quelle girispetto a quelle giàà attribuite. attribuite.

((Leg.CostLeg.Cost. Nr 3, 18.10.2001, Art. Nr 3, 18.10.2001, Art 10)10)

8Peterlini, O. (2008b, de) p 221-223. Peterlini, O. (2008 it) p 31.



214

4.1.1.5 Comuni, Province, metropoli e Regioni - partner paritari dello Stato

Le modifiche della riforma costituzionale (L. Cost.3/2001) iniziano con il titolo V il quale –

nonostante la nuova dizione dell‟articolo – reca il vecchio titolo “Le Regioni, le Province, i

Comuni”. In una prima lettura la Camera dei Deputati aveva trasformato il titolo in “Ordinamento

federale della Repubblica”, che era la denominazione con la quale la Bicamerale voleva rinominare

l‟intera seconda parte della Costituzione. Il testo che è stato approvato non modifica la

denominazione del titolo V, facendo sì che esso continui a fare riferimento soltanto alle Regioni, le

Province e i Comuni. Questo titolo non rende giustizia al nuovo assetto della Repubblica, così come

viene enunciato nell‟articolo 114. Accanto ai Comuni, le Province e le Regioni vi sono, infatti, le

“Città metropolitane” (maggiori città con uno status particolare) e lo Stato stesso come elemento

costitutivo della Repubblica.9

La vecchia Costituzione recitava all‟articolo 114 che la Repubblica “si riparte in Regioni, Province

e Comuni.” Questo principio è stato capovolto. Il nuovo testo dispone: “La Repubblica è costituita

dai Comuni, dalle Province, dalle Città metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato” (art. 114/1

Cost.).

Fig. 22: La riforma costituzionale del 2001 – le maggiori novità

14



Messina 11.12.2008

La La nuovanuova CostituzioneCostituzione del 2001del 2001

Partner parificatiPartner parificati: : ““La Repubblica La Repubblica èè costituita dai Comuni, dalle costituita dai Comuni, dalle Province, dalle CittProvince, dalle Cittàà metropolitane, dalle Regioni e dallo Statometropolitane, dalle Regioni e dallo Stato..““ (Art 114)(Art 114)

Questi enti vengono promossi a Questi enti vengono promossi a ““enti territoriali autonomienti territoriali autonomi““, con un , con un proprio statuto, poteri e funzioni.proprio statuto, poteri e funzioni.

Godano di autonomia finanziaria Godano di autonomia finanziaria

LL’’art. 117 limita ed elenca tassativamente le competenze art. 117 limita ed elenca tassativamente le competenze esclusive dello Stato (117/2) e quelle concorrenti (117/3)esclusive dello Stato (117/2) e quelle concorrenti (117/3)

TuttoTutto il il restoresto ((clausolaclausola generale) alle Regionigenerale) alle Regioni

Esse partecipano alle decisioni dellEsse partecipano alle decisioni dell’’Unione Europea.Unione Europea.

9 Dossier del Servizio Studi del Senato della Repubblica, Servizio studi, no. 70, 2001



215

Mentre, in passato, Regioni, Province e Comuni rappresentavano una mera articolazione della

Repubblica, esse sono sulla base della riforma costituzionale dei partner parificati. Di rilevanza è

anche l‟ordine in cui vengono citate: prima l‟unità minore, che è più prossima al cittadino, poi le

Province, le Città metropolitane, poi le Regioni e infine lo Stato. Nel prosieguo di questo studio

analizzeremo come la Corte Costituzionale interpreta e limita questa “parificazione”.10

Inedite in

Costituzione sono le cosiddette “Città Metropolitane”, che fino a quel momento erano disciplinate

soltanto con legge dello Stato.

“I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni sono enti autonomi con propri statuti,

poteri e funzioni secondo i principi fissati dalla Costituzione,” recita l‟art. 114/2 della

Costituzione.

Le Regioni, le Province e i Comuni erano già con la precedente Costituzione degli enti territoriali

autonomi. Agli enti territoriali autonomi si sono aggiunte le “Città metropolitane”. Un‟ulteriore

novità è rappresentata dal fatto che questi enti autonomi dispongono di un proprio statuto. I poteri e

le funzioni risiedono per tutti gli enti territoriali nei principi ancorati in Costituzione, così come era

in precedenza previsto soltanto per le Regioni ai sensi del vecchio articolo 115. Il precedente

articolo 128 prevedeva, infatti, per le Province e i Comuni, che i principi dovevano essere stabiliti

da leggi generali dello Stato.

Il terzo comma del nuovo articolo 114 dispone infine che Roma è la capitale della Repubblica e che

il suo ordinamento è da disciplinare con legge dello Stato. In questo modo Roma ottiene uno status

particolare.

Quali ripercussioni ha quindi questo nuovo assetto della Repubblica sugli statuti di autonomia?

Quali ripercussioni ha la disposizione, che fa sì che tutti questi enti territoriali dispongano di propri

statuti e funzioni che derivano direttamente dalla Costituzione?

L‟innovazione riguarda in particolare la parificazione dei diversi livelli, che sostituisce la gerarchia

dall‟alto verso il basso, partendo dallo Stato per arrivare ai Comuni. Questa modifica riguarda anche

il diritto a disporre di propri statuti, che è prevista per tutti questi enti territoriali. Gli Statuti speciali

delle Regioni autonome non vengono con ciò ovviamente toccati. Essi si collocano sullo stesso

livello delle fonti giuridiche come la Costituzione. La relativa competenza legislativa è riservata al

Parlamento, l‟iniziativa appartiene anche al Consiglio regionale su proposta dei Consigli

provinciali, che hanno diritto di esprimere il loro parere sui progetti governativi o parlamentari. Le

Regioni autonome e le Province possono però, come le altre Regioni, all‟interno della loro cornice



216

costituzionale, dotarsi di propri Statuti con i quali disciplinare le loro questioni interne (art. 47

Statuto). I Comuni lo hanno in gran parte già fatto.

4.1.1.6 La parificazione della competenza legislativa dello Stato e delle Regioni

La principale innovazione della riforma costituzionale riguarda la distribuzione delle competenze

tra Stato e Regioni.

Il vecchio articolo 117 della Costituzione aveva inquadrato le poche competenze delle Regioni

all‟interno della competenza legislativa concorrente, sottomettendole, di fatto, alle leggi statali che

dovevano fissare i principi generali. Come ulteriore limite alla competenza legislativa regionale vi

erano l‟interesse nazionale e l‟interesse delle altre Regioni.

Ai sensi del primo comma dell‟articolo 117 della Costituzione nella sua nuova veste, la competenza

legislativa delle Regioni viene posta sullo stesso livello, almeno formalmente, di quella dello Stato.

Il campo d‟applicazione non dipende quindi più dalla gerarchia, ma dalle competenze: “La potestà

legislativa è esercitata dallo Stato e dalle Regioni nel rispetto della Costituzione, nonché dei vincoli

derivanti dall'ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali.” (art. 117/1 Cost.).

Anche i limiti dell‟attività legislativa vengono ora definiti nella stessa maniera, sia che si tratti dello

Stato o delle Regioni. Lo Stato e le Regioni devono rispettare i seguenti ordinamenti:

o la Costituzione;

o l‟ordinamento giuridico dell‟Unione Europea (che in questo modo trova ingresso per la

prima volta nella Costituzione, anche se in un contesto atipico);

o gli obblighi internazionali.

Questo per quanto riguarda le competenze esclusive. A quelle concorrenti si aggiunge per le

Regioni e Province autonome un ulteriore limite, e cioè i principi fondamentali della legislazione

statale.11

4.1.2 La distribuzione delle competenze

4.1.2.1 La competenza esclusiva dello Stato

A differenza della Costituzione del 1948, nella quale le competenze delle Regioni venivano elencate

e le competenze residuali demandate allo Stato, il nuovo testo Costituzionale (del 2001) elenca le

10

Cfr. il capitolo 4.4 Le sentenze della Corte Costituzionale e 4.4.2 I limiti della legislazione. 11

Peterlini, O. (2008b, de) p 224-226.



217

competenze esclusive dello Stato. Esse sono elencate tassativamente all‟articolo 117/2 e

comprendono 17 materie, di seguito riportate:12

a) politica estera e rapporti internazionali dello Stato; rapporti dello Stato con l'Unione Europea;

diritto di asilo e condizione giuridica dei cittadini di Stati non appartenenti all'Unione europea;

b) immigrazione;

c) rapporti tra la Repubblica e le confessioni religiose;

d) difesa e Forze armate; sicurezza dello Stato; armi, munizioni ed esplosivi;

e) moneta, tutela del risparmio e mercati finanziari; tutela della concorrenza; sistema valutario,

tributario e contabile dello Stato; perequazione delle risorse finanziarie;

f) organi dello Stato e relative leggi elettorali; referendum statali; elezione del Parlamento europeo;

g) ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali;

h) ordine pubblico e sicurezza, ad esclusione della polizia amministrativa locale;

i) cittadinanza, stato civile e anagrafi;

l) giurisdizione e norme processuali; ordinamento civile e penale; giustizia amministrativa;

m) determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che

devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale;

n) norme generali sull'istruzione;

o) previdenza sociale;

p) legislazione elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città

metropolitane;

q) dogane, protezione dei confini nazionali e profilassi internazionale;

r) pesi, misure e determinazione del tempo; coordinamento statistico e informatico dei dati

dell‟amministrazione statale, regionale e locale; opere dell'ingegno;

s) tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali.

4.1.2.2 La competenza concorrente delle Regioni italiane

Alle Regioni rimangono – anche dopo la riforma - delle competenze concorrenti. In questi settori

della competenza concorrente, le Regioni dispongono di un potere legislativo limitato, perché lo

Stato ha il compito di fissare i principi fondamentali. Queste materie sono elencate al comma 3

dell‟articolo 117 della Costituzione italiana e offrono alle Regioni inedite materie, qui di seguito

riportate:

o rapporti internazionali e con l'Unione europea delle Regioni delle Regioni;

12

Altre competenze statali sono sparse in diverse parti della Costituzione, che analizzeremo.



218

o commercio con l'estero;

o tutela e sicurezza del lavoro;

o istruzione, salva l‟autonomia delle istituzioni scolastiche e con esclusione della istruzione e

della formazione professionale;

o professioni;

o ricerca scientifica e tecnologica e sostegno all‟innovazione per i settori produttivi;

o tutela della salute; alimentazione;

o ordinamento sportivo;

o protezione civile;

o governo del territorio;

o porti e aeroporti civili;

o grandi reti di trasporto e di navigazione;

o ordinamento della comunicazione;

o produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell‟energia;

o previdenza complementare e integrativa;

o armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica e del sistema

tributario;

o valorizzazione dei beni culturali e ambientali e promozione e organizzazione di attività

culturali;

o casse di risparmio, casse rurali, aziende di credito a carattere regionale; enti di credito

fondiario e agrario a carattere regionale.

4.1.2.3 La partecipazione delle Regioni all‟Unione Europea

La grande novità consiste nel fatto che la Costituzione per la prima volta assegna alle Regioni

competenze di politica estera, come i rapporti internazionali e con l'Unione europea delle Regioni.

Inoltre le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano, nelle materie di loro competenza,

partecipano alle decisioni dirette alla formazione degli atti normativi comunitari e provvedono

all'attuazione e all'esecuzione degli accordi internazionali e degli atti dell'Unione europea, nel

rispetto delle norme di procedura stabilite da legge dello Stato (art. 117/5 Cost.).

Nelle materie di sua competenza, la Regione può concludere accordi con Stati e intese con enti

territoriali interni ad altro Stato, ma soltanto nei casi e con le forme disciplinati da leggi dello Stato.

(art. 117/9 Cost.).



219

4.1.2.4 La rivoluzione: La clausola “residuale” a favore delle Regioni

La vera rivoluzione nella distribuzione delle competenze è contenuta nel comma 4 dell‟articolo 117.

Il vecchio articolo 117 della Costituzione conteneva 18 competenze che erano riservate alla

legislazione regionale e questo soltanto nel limite della legislazione concorrente. Queste erano

elencate tassativamente e comprendevano competenze di natura meramente locale, come per

esempio: l‟ordinamento dei propri uffici, polizia locale e provinciale, fiere e mercati, assistenza

pubblica, assistenza sanitaria e ospedaliera, formazione professionale, i musei, le biblioteche,

l‟urbanistica, il turismo, il trasporto locale, l‟edilizia locale, navigazione e porti, acque minerali e

termali, miniere, caccia, pesca, agricoltura e l‟artigianato. Tutte le competenze non espressamente

riservate alle Regioni rientravano automaticamente tra le competenze dello Stato.

Il nuovo articolo 117 ha capovolto questo principio a favore delle Regioni. L‟articolo 117 elenca

ora tassativamente le competenze dello Stato (al comma 2) e quelle concorrenti delle Regioni (al

comma 3), e conclude precisando a chi vanno tutte le materie non espressamente menzionate (art.

117/ 4 Cost.): “Spetta alle Regioni la potestà legislativa in riferimento ad ogni materia non

espressamente riservata alla legislazione dello Stato.”

Si tratta di un aspetto importante in senso federale, che rappresenta realmente un passo in avanti in

questa direzione e realizza una caratteristica fondamentale del federalismo. La Costituzione non

qualifica queste competenze residuali sulla base della clausola generale come esclusive (cosa che fa

invece con quelle dello Stato all‟art. 117/2 Cost.), ma utilizza il termine generale di potestà

legislativa.

La diversa formulazione per le potestà (esclusiva per lo Stato e legislativa per le Regioni) deve

probabilmente essere ricondotta ad un freno centralistico. La differenziazione dalle competenze

concorrenti non lascia intendere altra intenzione che conferire alle Regioni competenza primaria. La

formulazione può significare però, che lo Stato abbia inteso, in questo modo, di conservarsi

un‟ultima responsabilità non espressamente scritta.



220

Fig. 23: Clausola generale a favore delle Regioni

15



Messina 11.12.2008

Generalklausel/ClausolaGeneralklausel/Clausola generalegenerale

Art 117/4: Art 117/4:

FFüür alle Sachbereiche, die nicht ausschlier alle Sachbereiche, die nicht ausschließßlich der lich der

staatlichen Gesetzgebung vorbehalten sind, steht den staatlichen Gesetzgebung vorbehalten sind, steht den

Regionen die Gesetzgebungsbefugnis zuRegionen die Gesetzgebungsbefugnis zu..

Spetta alle Regioni la potestSpetta alle Regioni la potestàà legislativa in riferimento ad legislativa in riferimento ad

ogni materia non espressamente riservata alla legislazione ogni materia non espressamente riservata alla legislazione

dello Statodello Stato..

4.1.2.5 Le nuove competenze residuali delle Regioni italiane

Non è facile definire quali siano effettivamente le esatte competenze esclusive delle Regioni sulla

base della clausola residuale dell‟articolo 117/4 Cost., e probabilmente se ne dovrà ulteriormente

occupare la Corte Costituzionale.



221

Fig. 24: Analisi alla ricerca delle nuove competenze

17



Messina 11.12.2008

RicercaRicerca delle delle nuovenuove competenzecompetenze

Affascinante per la clausola generale a favore Affascinante per la clausola generale a favore

delle Regionidelle Regioni

Richiede un raffronto analitico delle competenze Richiede un raffronto analitico delle competenze

esclusive, concorrenti e residuali delle Regioni e esclusive, concorrenti e residuali delle Regioni e

dello Stato dello Stato

Il risultato rappresenta la base per la Il risultato rappresenta la base per la

rielaborazione dei rispettivi Statuti speciali.rielaborazione dei rispettivi Statuti speciali.

Espressamente esclusi da altre competenze

Alcune sono contenute nel testo stesso, in quanto vengono esplicitamente nominate nell‟escluderle

dal relativo elenco tassativo delle competenze dello Stato o quelle concorrenti, come per esempio:

o la polizia amministrativa locale, che viene esclusa dalle competenze esclusive statali (art. 117/2

lettera h Cost.);

o l‟istruzione e la formazione professionale (esclusa dalle competenze concorrenti delle Regioni

dall‟art. 117/3);

o il commercio, competenza per la quale la situazione è simile, non viene citato da nessuna parte

tranne che tra le competenze concorrenti (art. 117/3) però come commercio estero. Da ciò è

possibile desumere, che il commercio in quanto tale (escluso quello estero) rientri nella

competenza regionale primaria;

o l‟artigianato, viene citato all‟articolo 45 della Costituzione, che dispone che è la legge (senza

precisare quale) che “provvede alla tutela e allo sviluppo”. In conseguenza del fatto che

l‟artigianato non viene riportato né tra le competenze esclusive dello Stato, né tra le competenze

concorrenti delle Regioni, si può desumere che esso rientri tra le competenze delle Regioni;



222

o reti di trasporto e navigazione locale, siccome tra le competenze concorrenti (art. 117/3)

vengono riportate le grandi reti di trasporto e navigazione, le reti di trasporto e navigazione

locali rientrano tra le competenze delle Regioni.

Nel vecchio art. 117 citate come competitive

A queste si aggiungono tutte quelle materie della precedente competenza concorrente delle Regioni,

che erano riportate tassativamente al precedente articolo 117 della Costituzione, nella misura in cui

non siano state riservate allo Stato o alla competenza concorrente delle Regioni. Per arrivare alle

materie residuali, è necessario far passare tutte le possibili materie pensabili (incluse quelle elencate

nel vecchio elenco dell‟articolo 117) attraverso due filtri, che scremano quello che non può essere

residuale. Questi filtri sono l‟elenco delle competenze esclusive dello Stato (art. 117/1) e quello

delle competenze concorrenti (art. 117/2 Cost.).

Con l‟applicazione di questi due filtri, detraendo praticamente queste materie elencate dall‟universo

delle possibili materie, rimangono le seguenti competenze che non sono state citate:

o ordinamento degli uffici e degli enti amministrativi dipendenti dalla Regione;

o circoscrizioni comunali;

o fiere e mercati,

o beneficenza pubblica (con esclusione della determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni

concernenti i diritti civili e sociali, riservata allo Stato);

o assistenza scolastica;

o musei e biblioteche di enti locali,

o turismo e industria alberghiera,

o viabilità, acquedotti e lavori pubblici d‟interesse regionale;

o acque termali e minerali,

o cave e torbiere,

o caccia (con il limite della tutela dell‟ambiente, riservata allo Stato),

o pesca, agricoltura e foreste;

Tutte le materie che non vengono riportate da nessuna parte:

o tutte le altre materie che non sono elencate nella competenza esclusiva dello Stato (art. 117/2 e

altri) e nella competenza concorrente delle Regioni (art. 117/3/5/9).



223

Fig. 25: Regioni Competenze residuali esclusive delle Regioni

24



Messina 11.12.2008

Regioni: Regioni: CompetenzeCompetenze esclusiveesclusive

Tutte le possibili materie immaginabili (elenchi nelle Tutte le possibili materie immaginabili (elenchi nelle

Costituzioni e negli Statuti, vecchio art. 117 ecc.) Costituzioni e negli Statuti, vecchio art. 117 ecc.)

-- Competenze esclusive stataliCompetenze esclusive statali (Art 117/2, 25, 33, 40 ua)(Art 117/2, 25, 33, 40 ua)

= = CompetenzeCompetenze esclusiveesclusive delle delle RegioniRegioni (117/4)(117/4)

+ + Per esclusione della Cost.: p.e. Per esclusione della Cost.: p.e. polizia amministrativa localepolizia amministrativa locale

(117/2,h), commercio (117/2,h), commercio interno, NON grandi reti di trasporto e di interno, NON grandi reti di trasporto e di

navigazione navigazione (117/3)(117/3)

-- Competenze concorrenti Stato/RegioniCompetenze concorrenti Stato/Regioni (Art 117/3/5/9)(Art 117/3/5/9)

4.1.2.6 Casi limite

La produzione locale, il trasporto e la distribuzione dell‟energia potrebbero essere una competenza

residuale in quanto l‟articolo 117/3 elenca tra le competenze concorrenti quelle di carattere

nazionale. La Corte Costituzionale ha tuttavia negato questa competenza, in quanto la distribuzione

dell‟energia non rappresenterebbe una materia autonoma (sentenza 283/2005 Corte

Costituzionale).13

Nella competenza concorrente delle Regioni rientra anche il “sostegno e

l‟innovazione dei cicli produttivi”, quindi dell‟industria. Nella misura che non riguarda il sostegno e

l‟innovazione, si potrebbe quindi dire che l‟industria sia una competenza residuale delle Regioni.

Tuttavia la competenza relativa al “sostegno e l‟innovazione” finisce per assorbire tutta questa

materia.

Dalla competenza delle Regioni sono escluse non soltanto le competenze statali elencate

esplicitamente all‟articolo 117/2, ma anche altre competenze elencate in altri articoli e attribuite allo

Stato. Questo vale per esempio per le “norme generali sull‟istruzione” e l‟istituzione di “scuole

statali di tutti gli ordini e gradi” (art. 33 Cost.), riservate alla Repubblica. Secondo il nuovo

articolo 114 Cost., nel termine Repubblica sono comprese anche le Regioni, ma la norma – varata

prima della riforma del 2001 – si riferisce, almeno per quanto riguarda l‟istituzione di scuole statali

13

Cfr. Cap. 4.4.4 La Corte Costituzionale restringe le competenze regionali.



224

– chiaramente allo Stato. E per quanto concerne l‟istruzione, questa rientra nella competenza

concorrente delle Regioni (art. 117/3) che è limitata dai principi fondamentali dello Stato.

In virtù della competenza esclusiva dello Stato nell‟ambito della giurisdizione (art. 117/2 lettera l) è

anche chiaro, che il giudice “naturale” venga individuato attraverso una legge statale (art. 25

Cost.). Meno chiaro è invece chi debba disciplinare il diritto allo sciopero, che viene sottoposto

dall‟art. 40 a riserva di legge senza precisare tuttavia chi debba essere il legislatore. Fintanto esso

riguarda aspetti relativi alla pubblica sicurezza, ricade tra la competenza esclusiva dello Stato (art.

117/2 lettera h). E‟ da ritenere che l‟Assemblea Costituente abbia pensato alla legge statale quando

inserì la riserva di legge, anche se il tenore testuale della Costituzione non lo dice. La tutela del

lavoro invece, che può essere considerata connessa al diritto allo sciopero, rientra tra le competenze

concorrenti delle Regioni. Sono riservate alla competenza esclusiva dello Stato la “determinazione

dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali” (art. 117/2 lettera m). Ad

esclusione quindi di questa competenza esclusiva statale, il diritto allo sciopero dovrebbe essere

disciplinato dalle leggi concorrenziali tra Stato (per i principi fondamentali) e le Regioni.

Le competenze in materia sociale sono suddivise in: lo Stato determina in via esclusiva i livelli

essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali e disciplina la previdenza sociale (art.

117/2 lettere m) – o) Cost.). Nella competenza concorrente delle Regioni rientrano invece: la tutela

del lavoro e della sicurezza sul lavoro, la tutela della salute, l‟alimentazione e la previdenza

complementare e integrativa. L‟assistenza sociale rimane residuale e pertanto esclusivamente di

competenza regionale (nelle Regioni ordinarie).



225

Fig. 26: La ripartizione delle potestà legislative

16



Messina 11.12.2008

La La ripartizioneripartizione delle delle potestpotestàà

legislative legislative tratra Stato e RegioniStato e Regioni

Art.117 Cost.

117/2

Elenco esclusive

Stato

117/3

Elenco concorrenti

Regioni-Stato

117/4

Residue esclusive

Regioni Prov.Auton.

4.1.2.7 La competenza sulla potestà regolamentare

Nelle materie in cui lo Stato dispone della competenza legislativa esclusiva, esso dispone anche

della potestà regolamentare, che può delegare anche alle Regioni. Anche qui trova applicazione la

clausola generale a favore delle Regioni: “La potestà regolamentare spetta alle Regioni in ogni

altra materia.” I Comuni invece, le Province e le Città metropolitane hanno potestà regolamentare

per quanto riguarda l‟organizzazione e le funzioni loro attribuite.(art. 117/6 Cost.). La potestà

regolamentare non è da confondere con le funzioni amministrative riservate ai Comuni (art. 118

Cost.).



226

4.2 L‟ampliamento dell‟autonomia speciale del Trentino e

dell‟ Alto Adige/Südtirol

Fig. 27: Proiettare le novità negli Statuti

20



Messina 11.12.2008

Proiettare le novitProiettare le novitàà nei vecchi nei vecchi

StatutiStatuti Nessuno dei 5 Statuti finNessuno dei 5 Statuti fin’’ora ora èè stato adeguatostato adeguato

Certe norme non si applicano piCerte norme non si applicano piùù (visto (visto governativo e rinvio di leggi provinciali e governativo e rinvio di leggi provinciali e regionali)regionali)

CompetenzeCompetenze allargateallargate, , limitilimiti legislativilegislativi ridottiridotti

Il testo dello Statuto Il testo dello Statuto èè superato in varie parti. superato in varie parti. Deve essere letto con riguardo alla nuova Deve essere letto con riguardo alla nuova Costituzione Costituzione

La sfida: proiettare le novitLa sfida: proiettare le novitàà nello Statutonello Statuto

4.2.1 La clausola generale a favore delle Autonomie speciali

Il capovolgimento della clausola generale (per le materie residuali) a favore delle Regioni (art.

117/4 Cost.) ha degli effetti diretti – in virtù della clausola di maggior favore della legge

costituzionale (art. 10 LC 3/2001) – sulle Regioni a statuto speciale e le Province autonome di

Trento e Bolzano. Le forme di autonomia più ampia della riforma costituzionale vengono, infatti,

applicate anche a queste ultime e cioè anche le competenze residuali. Ambedue le norme

prevedono, infatti, che: per tutte le materie, che non sono espressamente riservate al legislatore

statale, esse dispongono della competenza legislativa.

Innanzitutto bisogna sottolineare che quelle competenze regionali elencate nello Statuto di

autonomia della Regione Trentino – Alto Adige/Südtirol, agli articoli 4, 5 e seguenti, rimangono

intatte, in quanto non possono subire limitazioni dalla riforma costituzionale, ma solamente



227

eventuali ampliamenti. Lo stesso dicasi per le competenze previste agli articolo 8, 9 e seguenti delle

Province autonome di Bolzano e Trento.

A queste competenze si aggiungono ora quelle materie che, in virtù della clausola generale

residuale vanno alle Regioni, e che pertanto sono da attribuire anche alla Regione Trentino-Alto

Adige/Südtirol e alle Province autonome di Bolzano e Trento.

Fig. 28: Le fonti delle competenze autonome

24



Messina 11.12.2008

Le Le fontifonti delle delle competenzecompetenze della della RegioneRegione e e

delle delle ProvinceProvince autonomeautonome

Prov. TNProv. BZ

REGIONE

Statuto speciale Costituzione

Titolo V in quanto di

maggior favore

40

4.2.2 Confronto delle competenze concorrenti

Per arrivare alle competenze residuali sulla base della clausola generale a favore delle Regioni, è

necessario analizzare più da vicino le competenze concorrenti. Queste sono, infatti, elencate

tassativamente all‟art. 117/3 Cost. e devono essere sottratte (come quelle dello Stato di cui all‟art.

117/2) dall‟insieme delle materie, per arrivare a quelle residuali. Rientrano non solo nella

competenza regionale ma anche – in parte – in quella statale seppur solamente per quanto riguarda i

“principi fondamentali”.

Bisogna quindi chiarire quali competenze concorrenti si aggiungono alle materie elencate nello

Statuto di autonomia per la Regione (art. 5 Statuto) e per le Province autonome (art. 9 Statuto) in

quanto non già previste dallo Statuto stesso. È quindi necessario confrontare le esistenti competenze



228

concorrenti della Regione e delle Province (in art. 5 e 9 Statuto) con quelle delle Regioni ordinarie

(art. 17/3 Cost.). Le materie che mancano alla Regione autonoma e alle Province sono da integrare.

Facendo ciò è necessario però verificare le loro competenze esclusive, in quanto elencate nello

Statuto, perché quelle devono comunque rimanere esclusive. Le competenze esclusive della

Regione autonoma (art. 4 Statuto) e delle Province (art. 8 Statuto) non possono infatti essere ridotte,

in quanto trovano applicazione soltanto le “forme di autonomia più ampie” (art. 10 L. cost.2001/3)

e non quelle diminutive.

4.2.3 L‟autonomia più ampia si estende alla Regione o alle Province?

Al fine di facilitare il lavoro di interpretazione, esaminiamo punto per punto la norma fondamentale

che prevede che le forme ampliate di autonomia vengano estese anche alle autonomie speciali:

“(..)le disposizioni della presente legge costituzionale si applicano anche alle Regioni a statuto

speciale ed alle province autonome di Trento e di Bolzano per le parti in cui prevedono forme di

autonomia più ampie rispetto a quelle già attribuite.” (art. 10 L. Cost. 2001/3)

La norma non dice nulla circa il se, e quali delle “forme di autonomia più ampie” (art. 10 L.

cost.2001/3) debbano e possano essere applicate alla Regione e quali alle Province. Le cita tutte e

due, una dopo l‟altra senza precisare se nella Regione Trentino-Alto Adige/Südtirol queste ulteriori

competenze siano da attribuire all‟uno o all‟altro ente territoriale.

Si potrebbe pensare che nella Regione Trentino-Alto Adige/Südtirol siano le Province a vedersi

attribuire le ulteriori forme di autonomia al posto della Regione. Questa tesi viene supportata dal

fatto che con il nuovo Statuto di autonomia del 1972 la Regione è stata ridotta a poche competenze

ordinatorie mentre le competenze principali di merito sono state attribuite alle Province.

Contro questa teoria si pone invece il fatto che manchi un riferimento esplicito nel testo legislativo.

Il legislatore avrebbe potuto, qualora questa fosse stata la sua intenzione, inserire questa

precisazione, per esempio precisando che “(…) le disposizioni della presente legge costituzionale si

applicano anche alle Regioni a statuto speciale e – per la Regione Trentino Südtirol – alle Province

autonome (…)” . Questa precisazione, qui suggerita, non è tuttavia presente nel testo legislativo. È

invece da escludersi la tesi contraria, che sia solo la Regione a beneficiare di questa clausola, in

quanto le Province trovano un‟esplicita menzione.

Una possibile interpretazione può essere quella di seguire il principio dell‟affinità delle materie e

del completamento delle competenze già presenti presso la Regione o le Province. Queste ultime, in

quanto dispongono già ora delle competenze maggiori e più importanti, troverebbero quindi una



229

naturale integrazione per la maggior parte delle nuove materie. Questa tesi trova un ulteriore

sostegno nel fatto che sin dalla nuova autonomia del 1972 le Province autonome sono parificate alle

Regioni in molte leggi statali e che questa parificazione è stata confermata dalla Corte

Costituzionale.

A favore della Regione andrebbero invece – sempre seguendo il principio dell‟affinità delle materie

e del completamento di quelle già esistenti – quando coinvolge una materia che si trova in stretta

connessione con la competenza regionale, come per esempio la competenza integrativa della

Regione per la previdenza sociale (art. 6 Statuto). È plausibile che un ampliamento della

competenza in materie affini venga attribuita alla competenza principale, perché altrimenti verrebbe

prodotta una scissione illogica di materie e competenze. È difficilmente pensabile che una nuova

competenza venga attribuita alle Province assorbendo tutte le competenze della Regione. Ciò

comporterebbe, di fatto, che quasi tutte le materie (anche quelle esistenti) passerebbero dalla

Regione alla Provincia, cosa che il legislatore sicuramente non ha inteso fare.

Alcune materie possono anche essere attribuite a entrambi gli enti territoriali, se sono applicabili ad

entrambi in modo indipendente l‟una dall‟altra. Questo vale per esempio per la competenza

concorrente della partecipazione della Regione e delle Province all‟iter legislativo comunitario e per

l‟applicazione di trattati internazionali e di atti comunitari per le materie rientranti nella loro

competenza (art. 117/5 Cost.). Anche per la competenza concorrente prevista per l‟armonizzazione

dei bilanci pubblici, della finanza e dei tributi è possibile immaginare che sia la Regione che le

Province legiferino, ognuno per le proprie esigenze e nel proprio ambito (art. 117/5 Cost.).

La sfida di questa analisi è quindi quella di analizzare le ripercussioni della riforma costituzionale

con i suoi approcci federalistici sulle Autonomie speciali. Siccome gli Statuti di autonomia non

sono stati adattati, le nuove competenze autonome, che sono già legge, vengono proiettate in modo

virtuale negli Statuti. Questa analisi vuole dare un contributo.

La distribuzione definitiva delle competenze verrà fatta dal legislatore costituzionale, in sede di

adattamento dello Statuto alla riforma costituzionale. Nel frattempo sono gli enti territoriali stessi e

lo Stato a decidere, utilizzando più o meno le nuove competenze. Il Governo, la Regione e le

Province autonome possono impugnare le leggi statali, regionali e provinciali, quando ritengono che

siano lese le loro competenze, per violazione della Costituzione, dello Statuto di autonomia, delle

norme comunitarie o internazionali e per gli altri casi previsti (art. 127 Cost, art. 97 e 98 Statuto). In

caso di conflitti interviene la Corte Costituzionale, come vedremo più avanti (Cap 4.4).



230

4.3 Le nuove competenze della Regione e delle Province

autonome

Fig. 29: Ricerca delle competenze concorrenti della Regione Trentino Alto Adige

26



Messina 11.12.2008

CompetenzeCompetenze concorrenticoncorrenti TN/AATN/AA

Ipotesi : alla Regione per completamento competenze (p.es. Ipotesi : alla Regione per completamento competenze (p.es.

previdenza.), resto alle Provinceprevidenza.), resto alle Province

Come? Come? Costituzione: "Costituzione: " alle Regioni a statuto speciale ed alle province alle Regioni a statuto speciale ed alle province

autonomeautonome““

Competenze concorrenti ex Art 117/3 Cost.Competenze concorrenti ex Art 117/3 Cost.

-- competenze esclusive Regione Art 4 Statutocompetenze esclusive Regione Art 4 Statuto

+ competenze concorrenti gi+ competenze concorrenti giàà esistenti Art 5/9esistenti Art 5/9

= competenze da ripartire a Regione e Province= competenze da ripartire a Regione e Province

-- competenze esclusive Province Art 8 Statuto e altricompetenze esclusive Province Art 8 Statuto e altri

4.3.1 Le nuove competenze concorrenti della Regione

Per la Regione Trentino-Alto Adige/Südtirol, la clausola di maggior favore (art. 10 L. Cost.3/2001)

produce le seguenti nuove competenze concorrenti che non sono ancora riportate nello Statuto di

autonomia:



231

Fig. 30: Nuove competenze concorrenti della Regione Trentino Alto Adige

27



Messina 11.12.2008

Nuove competenze concorrenti Nuove competenze concorrenti

della Regione TN/AAdella Regione TN/AANelNel limitelimite delle delle proprieproprie competenzecompetenze

Rapporti internazionali e con l'UERapporti internazionali e con l'UE

Accordi con Stati e intese con enti territorialiAccordi con Stati e intese con enti territoriali

Armonizzazione dei bilanci e coordinamento della Armonizzazione dei bilanci e coordinamento della

finanza pubblica e del sistema tributariofinanza pubblica e del sistema tributario

Previdenza complementare e integrativa, elevato da Previdenza complementare e integrativa, elevato da

competenza integrativa a concorrente competenza integrativa a concorrente

Partecipazione alla formazione normativa dell'UEPartecipazione alla formazione normativa dell'UE

o I loro rapporti internazionali e con l‟Unione Europea (art. 117/3 Cost.). Questo ambito può

essere integrato sia a favore delle Province che a quello della Regione. 14

o Accordi con altri Stati e intese con enti territoriali di altri Stati. La Regione e le Province

autonome possono, nell‟ambito delle competenze a loro attribuite, stipulare questi accordi nelle

forme e nei casi individuati dalla legge dello Stato (art. 117/9 Cost.).

o Armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica e del sistema

tributario (art. 117/3 Cost.). Questo vale sia per la Regione che per le Province.

o Previdenza complementare e integrativa (art. 117/3 Cost.). Questa materia era ed è nel tenore

testuale dello Statuto di autonomia prevista soltanto come competenza integrativa della Regione

(art. 6 Statuto). La Regione poteva emanare disposizioni in materia di previdenza sociale e dei

sistemi sociali in via integrativa alle disposizioni dello Stato nonché istituire propri istituti e

incentivarli. Questa competenza è stata elevata da competenza integrativa, al livello di

competenza concorrente della Regione. La clausola di maggior favore (art. 10 LC 3/2001)

attribuisce le ulteriori forme di autonomia, sia nei confronti delle Regioni a statuto speciale sia

alle Province autonome di Bolzano e Trento. In questo caso l‟ampliamento è da attribuirsi

sicuramente, in virtù della competenza già esistente, alla Regione.

14

Cft Barbera, A. (2008).



232

o La partecipazione alle decisioni dirette alla formazione degli atti normativi comunitari (art.

117/5 Cost.). Anche questa competenza viene attribuita sia alla Regione che alle Province.

4.3.2 Le nuove competenze concorrenti delle Province

Per le Province autonome si aggiungono le seguenti competenze concorrenti che non sono riportate

nello Statuto di autonomia:

o relazioni internazionali delle Regioni e i loro rapporti con l'Unione Europea (art. 117/3 Cost.);

o accordi con Stati e intese con enti territoriali interni ad altri Stati, nel rispetto delle norme di

procedura stabilite da legge dello Stato (art. 117/9).

o commercio estero, (art. 117/3 Cost, fino ad oggi era riportato solo il commercio nello Statuto,

all‟articolo 9 punto 3).

o tutela e sicurezza del lavoro (art. 117/3 Cost.), che in passato veniva attribuita solamente in

delega dallo Stato alle Province;

o l‟istruzione (art. 117/3 Cost.), facendo venir meno la limitazione prevista nello Statuto di

autonomia (art. 9/2) relativa alla scuola primaria e secondaria. La formazione professionale è e

rimane una competenza esclusiva delle Province;

o le professioni (art. 117/3 Cost.).

o la ricerca scientifica e tecnologica e sostegno all‟innovazione per i settori produttivi (art. 117/3

Cost.), fino ad ora, in virtù dell‟art. 9/8 Statuto, soltanto la promozione della produzione

industriale;

o la tutela della salute e alimentazione (art. 117/3 Cost.). Inedite sono soltanto le parole “tutela”

e “alimentazione”, in quanto lo Statuto di autonomia contiene già l‟igiene, l‟assistenza sanitaria

inclusa l‟assistenza ospedaliera quale competenza concorrente. La Regione ha anche

competenze primarie in questo settore, ma soltanto per l‟ordinamento degli enti sanitari e

ospedalieri (art. 4 punto 7 Statuto);

o l‟ordinamento sportivo (art. 117/3 Cost.). Inedita è l‟espressione “ordinamento”, in quanto le

attività sportive e ricreative con i relativi impianti e attrezzature già fanno parte della

competenza concorrente (art. 9 punto 11 Statuto);

o la protezione civile (art. 117/3 Cost.), nella misura in cui supera la competenza già esclusiva

delle Province, che prevede opere di prevenzione e di pronto soccorso per calamità pubbliche

(art. 8 punto 13 Statuto);



233

o i porti e gli aeroporti civili (art. 117/3 Cost.); i porti lacuali sono già di competenza provinciale

in maniera esclusiva (art. 8 punto 11 Statuto). Si sono quindi aggiunti i porti in generale, e

quindi non soltanto quelli lacuali. In Trento e Bolzano non vi sono porti che non siano lacuali,

ma in Friuli Venezia Giulia, Sardegna e Sicilia, le competenze sono state ampliate anche ai porti

marittimi. Gli aeroporti civili sono stati aggiunti per tutti.

o le grandi reti di trasporto e di navigazione (art. 117/3 Cost.). Nelle competenze esclusive delle

Province sono previste soltanto le comunicazione ed i trasporti di interesse provinciale (art. 8

punto18 Statuto);

o l‟ordinamento della comunicazione (art. 117/3 Cost.). Fino alla riforma in questa materia vigeva

la limitazione alle comunicazione di interesse provinciale (art. 8 punto 18 Statuto), tuttavia

come competenza esclusiva. L‟ordinamento della comunicazione che va oltre l‟interesse della

Provincia (ma che deve trovarsi all‟interno del territorio della Provincia) viene quindi aggiunto

come competenza concorrente.

o produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia (art. 117/3 Cost.). Fino alla riforma

della Costituzione la competenza delle Province autonome era limitata all‟ “utilizzazione delle

acque pubbliche, con esclusione delle grandi derivazioni a scopo idroelettrico” (competenza

concorrente ex art. 9 punto 9 Statuto). Inoltre la Provincia dispone, ai sensi dello Statuto (art. 12

e 13), del diritto di proporre osservazioni e opposizioni per le concessioni di grandi derivazioni

a scopo idroelettrico e del diritto di ricevere energia elettrica gratuita per gli uffici pubblici e per

determinate categorie di consumatori. Il rilascio delle concessioni era già stato delegato prima

della riforma costituzionale alle Province di Bolzano e Trento;

o l‟armonizzazione dei bilanci pubblici e il coordinamento della finanza pubblica e del sistema

tributario (art. 117/3 Cost.). Per quanto riguarda questa competenza il legislatore ha

probabilmente tenuto in considerazione che nella competenza esclusiva dello Stato (art. 117/2

Cost.) vi fosse già il sistema tributario e la contabilità però soltanto dello Stato e degli enti

pubblici nazionali, nonché la perequazione delle risorse finanziarie. Con questa disposizione in

ambito concorrente anche i bilanci pubblici delle Regioni dovevano quindi essere subordinati ai

principi fondamentali individuati dallo Stato. Le competenze della Regione autonoma e delle

Province sono contenute al titolo VI (articoli 69 – 84) dello Statuto di autonomia. Le Regioni e

le Province hanno – in base allo Statuto - facoltà di istituire con leggi tributi propri in armonia

con i principi del sistema tributario dello Stato, nelle materie di rispettiva competenza (Statuto

art. 73). Esse tuttavia si finanziano prevalentemente dalla partecipazione all‟imposizione fiscale

dello Stato (art. 75 – 78) e definiscono con competenza concorrente il finanziamento dei



234

Comuni (art. 80). La Regione, le Province ed i Comuni hanno anche il diritto ad un proprio

bilancio (art. 83 Statuto);

o la partecipazione alla formazione degli atti normativi comunitari (art. 117/5 Cost.). Alle

materie concorrenti già elencate (ex art. 117/3 Cost.) per le Regioni e le Province autonome si

aggiunge la partecipazione alla formazione degli atti normativi comunitari (per le materie

rientranti tra le loro competenze).

Fig. 31: Nuove competenze concorrenti provinciali

28



Messina 11.12.2008

NuoveNuove competenzecompetenze concorrenticoncorrenti delle delle

ProvinceProvince autonomeautonome

Rapporti internazionali e con la UERapporti internazionali e con la UE

Accordi con Stati e intese con enti territorialiAccordi con Stati e intese con enti territoriali

Commercio estero, prima solamente commercio (ora residuale escluCommercio estero, prima solamente commercio (ora residuale esclusiva)siva)

Tutela e sicurezza del lavoro, prima solo delegataTutela e sicurezza del lavoro, prima solo delegata

Istruzione, prima limitata alla istruzione elementare e secondarIstruzione, prima limitata alla istruzione elementare e secondariaia

Ricerca scientifica e tecnologica e sostegno all'innovazione perRicerca scientifica e tecnologica e sostegno all'innovazione per i settori i settori

produttivi, prima solo incremento della produzione industrialeproduttivi, prima solo incremento della produzione industriale

Tutela della salute, alimentazione, nuovo Tutela della salute, alimentazione, nuovo èè solo tutela e alimentazione solo tutela e alimentazione

(igiene, sanit(igiene, sanitàà, assistenza sanitaria e ospedaliera gi, assistenza sanitaria e ospedaliera giàà prima prima

concorrente)concorrente)

29



Messina 11.12.2008

……altrealtre nuove competenze concorrenti prov.nuove competenze concorrenti prov.

OrdinOrdin. sportivo, nuovo solamente "ordinamento", perch. sportivo, nuovo solamente "ordinamento", perchéé le attivitle attivitàà sportive e sportive e

ricreative con i relativi impianti ed attrezzature, sono giricreative con i relativi impianti ed attrezzature, sono giàà concorrenticoncorrenti

Protezione civile, in quanto supera la competenza Protezione civile, in quanto supera la competenza esclusesclus. Provinciale "opere . Provinciale "opere

di prevenzione e di pronto soccorso per calamitdi prevenzione e di pronto soccorso per calamitàà pubbliche"pubbliche"

Porti e aeroporti civili (giPorti e aeroporti civili (giàà escluviseescluvise porti lacuali)porti lacuali)

Grandi reti di trasporto e di navigazioneGrandi reti di trasporto e di navigazione

OrdinOrdin. della comunicazione, nello Statuto solo di interesse prov., pe. della comunicazione, nello Statuto solo di interesse prov., però rò esclusesclus..

Trasporto e distribuzione nazionale dell'energiaTrasporto e distribuzione nazionale dell'energia

Armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanzArmonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica a pubblica

e del sistema tributarioe del sistema tributario

Partecipazione agli atti normativi comunitariPartecipazione agli atti normativi comunitari



235

4.3.3 Varie materie nuove regionali, già previste negli Statuti speciali

Tutte le competenze concorrenti delle Regioni ordinarie precedentemente elencate (ex art. 117/3 e

117/5 Cost.) hanno comportato, in alcuni casi, un notevole ampliamento dell‟autonomia per la

Regione e le Province autonome.

Le seguenti competenze invece, che nella Costituzione riformata (art. 117/3) sono elencate come

competenze concorrenti delle Regioni, toccano solo marginalmente le competenze autonome della

Regione e delle Province di Bolzano e Trento, in quanto ricadono in sostanza già nella loro

autonomia:

o governo del territorio: in questa materia vi è già una più forte perché esclusiva competenza

delle Province autonome per l‟urbanistica e i piani regolatori (Statuto art. 8 punto 5);

o valorizzazione dei beni culturali e ambientali e promozione e organizzazione di attività

culturali; questa materia contenuta nell‟articolo 117/3 Cost.tra le competenze concorrenti delle

Regioni, coinvolge la Regione Trentino-Alto Adige/Südtirol e le Province autonome soltanto

marginalmente. Le seguenti materie si trovano già nella competenza esclusiva delle Province di

Bolzano e di Trento: tutela e conservazione del patrimonio storico, artistico e popolare (art. 8

punto 3 dello Statuto), usi e costumi locali ed istituzioni culturali (…) tuttavia di carattere

provinciale, manifestazioni e attività artistiche, culturali ed educativi locali (art. 8 punto 4

Statuto), tutela del paesaggio (art. 8 punto 6). Se invece si tratta di istituzioni culturali non

aventi carattere provinciale, queste sarebbero nuove competenze in ambito concorrente delle

Province. Tuttavia la materia tutela del paesaggio (art. 8 punto 6 Statuto), che era stata inserita

allora per coprire l‟intera tutela ambientale, copre tutta l‟attività legislativa di natura ecologica.

Secondo la Corte Costituzionale però la competenza ambientale dello Stato (art. 17/2 lettera s)

sarebbe una competenza nell‟interesse generale che si sovrappone a particolari competenze

delle Autonomie speciali, come vedremo più avanti. Solo le istituzioni culturali non aventi

carattere provinciale potrebbero essere, al fine di una loro valorizzazione, attribuite alle nuove

competenze concorrenti delle Province autonome;

o le casse di risparmio, le casse rurali, le aziende di credito e gli enti di credito fondiario e

agrario, sempre di carattere regionale, sono competenze concorrenti nuove delle Regioni

ordinarie. Queste sono contenute nelle competenze concorrenti della Regione ai sensi dell‟art. 5

dello Statuto. Anche questo ultimo punto pertanto non comporta una novità per la Regione

Trentino-Alto Adige/Südtirol.



236

4.3.4 Le nuove competenze esclusive della Regione

Le materie che rientrano tra le competenze esclusive della Regione Trentino-Alto Adige/Südtirol e

delle Province autonome Bolzano e Trento sono elencate in via tassativa (art. 4 per la Regione e art.

8 per le Province) all‟interno dello Statuto di autonomia. La Regione conta complessivamente dieci

materie, le Province un pacchetto ampio di 29 materie in ambito economico, sociale, culturale ed

ecologico. 15

Queste competenze esclusive non vengono toccate.

Quali materie vengono tuttavia aggiunte in virtù della competenza residuale (art. 117/4 Cost.)?

Tutte le materie che non sono elencate né nella lista delle competenze esclusive dello Stato (art.

117/2 Cost.) né in quella concorrente delle Regioni (art. 117/3 Cost.), rientrano tra le competenze

residuali e quindi esclusive delle Regioni e delle Province autonome. Di ciò fanno parte anche

quelle materie delle quali la Regione e le Province possono disporre in senso concorrente o

integrativo e che diventano primarie a causa della competenza residuale. Delle competenze

residuali fanno parte anche le materie che non vengono elencate da nessuna parte.

In questo senso tutte le competenze concorrenti e quelle integrative della Regione (art. 5 e 6

Statuto) e delle Province (art. 9 e 10 Statuto) devono essere analizzate se sono contenute nei due

elenchi delle competenze dello Stato (art. 117/2 Cost.) o delle competenze concorrenti delle Regioni

(art. 117/3 Cost.). Tutte le materie elencate nello Statuto di autonomia che non possono essere

individuate all‟interno di uno di questi elenchi (art. 117/2 e 117/3 Cost.) e che quindi passano

attraverso il filtro virtuale, diventano delle competenze residuali della Regione o delle Province a

seconda della loro affinità con le materie già esistenti.

Per la Regione quindi, sulla base della competenza già esistente, la seguente competenza

concorrente diventa un‟esclusiva:

o Ordinamento delle istituzioni pubbliche di assistenza e beneficienza (art. 5 punto 2 Statuto).

15

Cfr 2.4.2 I poteri della Regione e delle Provincie.



237

4.3.5 Le nuove competenze esclusive delle Province autonome

Fig. 32: Ricerca delle nuove competenze esclusive provinciali

30



Messina 11.12.2008

CompetenzeCompetenze esclusiveesclusive ProvinceProvince

AutonomeAutonome

+ NUOVE: + NUOVE: tuttetutte le le compcomp. . residresid. delle . delle

Regioni Regioni ordinarieordinarie

= = NuoveNuove competenzecompetenze delle delle ProvinceProvince

autonomeautonome

TutteTutte le le competenzecompetenze secondosecondo StatutoStatuto (Art 8 (Art 8

seguentiseguenti))

Per le Province autonome le seguenti materie passano dalla competenza concorrente a quella

esclusiva:

o polizia locale urbana e rurale (art. 9 punto 1 Statuto), integrata dalla “polizia amministrativa

locale”, ai sensi dell‟esclusione dalle competenze statali (art. 117/2 h Cost.).

o commercio, in quanto soltanto il commercio estero è rimasto di natura concorrente (art. 117/3

Cost.).

o apprendistato, libretti di lavoro, categorie e qualifiche dei lavoratori, che non sono riportati

nella Costituzione (art. 9 punto 4 Statuto).

o collocamento (art. 9 punto 5 e art. 10 Statuto), a meno che non lo si voglia far rientrare nella

tutela del lavoro, che sarebbe concorrente (art. 117/3 Cost.), anche se si tratterebbe di

un‟interpretazione dubbia.

o spettacoli pubblici, nella misura in cui ciò non riguardi la pubblica sicurezza. Per quanto

riguarda quest‟ultima, la competenza rimane concorrente (art. 9 punto 6 Statuto).

o esercizi pubblici, ad esclusione della competenza di sorveglianza dello Stato per la salvaguardia

della sicurezza pubblica (art. 9 punto 7 Statuto).

o licenze, che non riguardano competenze esplicite dello Stato.



238

Fig. 33: Competenze esclusive delle Province Autonome

31



Messina 11.12.2008

NuoveNuove competenzecompetenze esclusiveesclusive provincialiprovinciali

Polizia locale urbana e rurale Polizia locale urbana e rurale (prima concorrente) ampliato da(prima concorrente) ampliato da polizia polizia

amministrativa localeamministrativa locale

CommercioCommercio, perch, perchéé solo quellosolo quello estero estero èè concorrenteconcorrente

Apprendistato, libretti di lavoro; categorie e qualifiche dei laApprendistato, libretti di lavoro; categorie e qualifiche dei lavoratorivoratori (prima (prima

concorrente)concorrente)

CollocamentoCollocamento

Spettacoli pubbliciSpettacoli pubblici, in quanto non attiene alla pubblica sicurezza, in quanto non attiene alla pubblica sicurezza

Esercizi pubbliciEsercizi pubblici, esclusa la vigilanza dello stato ai fini della , esclusa la vigilanza dello stato ai fini della

pubblica sicurezzapubblica sicurezza

LicenzeLicenze, non espressamente riservate allo Stato., non espressamente riservate allo Stato.

Secondo la clausola residuale competenze esclusive e non piSecondo la clausola residuale competenze esclusive e non piùù concorrenti o integrativeconcorrenti o integrative

Tutte queste materie rientrano, in virtù della clausola residuale, nella competenza primaria delle

Province autonome e non più in quella concorrente (art. 9 Statuto) o in quella integrativa (art. 10

Statuto).

Come già sottolineato, tutte queste materie sono ancora elencate formalmente nello Statuto di

autonomia sotto le loro classificazioni originariamente previste e sottostanno – secondo la sentenza

della Corte - ai relativi limiti della legislazione previste nello Statuto. La classificazione qui

effettuata rappresenta il tentativo di proiettare le ripercussioni della riforma costituzionale e le

relative competenze nello Statuto di autonomia dell‟Alto Adige/Südtirol e del Trentino. La clausola

di maggior favore che vuole che le forme più ampie di autonomia trovino applicazione

immediatamente anche alle Regioni a statuto speciale e alle Province autonome (art. 10 L. Cost.

3/2001) ha, infatti, modificato in modo sostanziale i contenuti degli Statuti, anche se questi sono

formalmente rimasti identici sulla carta.

Alle competenze esclusive delle Province autonome si aggiungono le ulteriori materie residuali

delle Regioni ordinarie,16

che non sono già di competenza della Regione o delle Province autonome,

16

Cfr. 4.1.2.5: Le nuove competenze residuali delle Regioni italiane.



239

anche quelle che non trovano nessuna menzione e che quindi non sono state elencate qui proprio

perché residuali. In virtù degli elenchi tassativi ed esaustivi della Costituzione (art. 117/2 e 3) e

dello Statuto di autonomia (art. 4 e 5 ss e 8 e 9 ss), nonché delle vecchie competenze delle Regioni

(art. 117 della Costituzione ante 2001), è probabilmente difficile individuare ulteriori materie, ma

comunque anche gli elenchi più esaustivi non possono comprendere tutto quanto, ed è questo il

motivo per la clausola generale. Se, infatti, si pone la domanda circa la competenza per una

determinata materia non elencata, questa può, almeno in principio, trovare un‟immediata risposta:

tutto quello che non è stato attribuito allo Stato in via esclusiva (art. 117/2 Cost.) o alle Regioni in

via concorrente (art. 117/3 Cost.), rientra tra le competenze esclusive delle Regioni o delle Province

autonome. A ciò si aggiungono tutte le materie, che vengono create dallo sviluppo tecnologico,

culturale, sociale ed economico e che non sono ricomprese negli elenchi citati o che non vi possono

essere attribuite.

Il tentativo qui intrapreso di elencare le possibili nuove competenze riscrivendo virtualmente lo

Statuto, si basa su interpretazioni, che potrebbero essere effettuate anche in maniera più estensiva o

restrittiva. Sull‟interpretazione e applicazione definitiva decide – come già sottolineato – il

legislatore regionale e provinciale da un lato e quello nazionale dall‟altro. In caso di conflitto

interviene la Corte Costituzionale. La Corte Costituzionale negli anni dal 2001 ha dovuto

intensificare notevolmente la sua attività. I conflitti tra le Regioni e lo Stato hanno raggiunto

un‟intensità e una frequenza mai vista fino ad ora.



240

4.4 Le sentenze della Corte Costituzionale

4.4.1 La Corte Costituzionale e la clausola di maggior favore

4.4.1.1 I compiti della Corte Costituzionale

La definitiva delimitazione delle competenze tra Stato e Regioni spetta in caso di conflitti alla Corte

Costituzionale (CC). Ai sensi dell‟articolo 134 della Costituzione la Corte Costituzionale giudica:

- sulle controversie relative alla legittimità costituzionale delle leggi e degli atti, aventi forza di

legge, dello Stato e delle Regioni;

- sui conflitti di attribuzione tra i poteri dello Stato e su quelli tra lo Stato e le Regioni, e tra le

Regioni.

La Corte Costituzionale giudica anche sulle accuse promosse contro il Presidente della Repubblica.

Il compito principale della Corte Costituzionale consiste quindi nella verifica delle leggi

relativamente alla loro costituzionalità. Questo controllo non si limita alle leggi dello Stato, ma si

estende anche alle leggi e gli atti delle Regioni, delle Province autonome, se dotate di forza di legge.

Il secondo compito consiste nel decidere la delimitazione delle competenze tra i poteri dello Stato e

tra lo Stato e le Regioni così come tra le Regioni in caso di conflitti.

Il controllo della costituzionalità consiste da un lato nel controllo formale della legittimità della

legislazione, e dall‟altro in un controllo sostanziale e di contenuto delle leggi relativamente ad

eventuali vizi sostanziali. Questi vizi possono derivare da:

a) una violazione diretta della Costituzione: Evidentemente ogni vizio di legittimità

costituzionale di una legge si traduce in una violazione della Costituzione, ma il termine

indica più precisamente il contrasto tra una norma di legge e un dettato costituzionale, come

per esempio una legge che limitasse la libertà di stampa, che viene tutelata dall‟articolo 21

della Costituzione;

b) incompetenza: il vizio riguarda l‟assenza di competenza, quando quindi una legge viene

emanata da un soggetto diverso da quello a cui la Costituzione ha attribuito la competenza, e

che quindi, in base alla ripartizione delle competenze non è autorizzato a farlo. Attiene

essenzialmente ai rapporti tra legge statale e legge regionale o provinciale.

c) eccesso di potere legislativo: significa il superamento della propria competenza legislativa, e

quindi quando i provvedimenti legislativi non corrispondono agli obiettivi della



241

Costituzione o della legge, per esempio atti amministrativi con finalità diverse dalla legge o

la ragionevolezza del contenuto di una legge alla luce dei principi costituzionali.17

Il controllo della costituzionalità avviene sulla base di due parametri:

o norme che sono espressamente previste nella Costituzione;

o principi che possono essere desunti in via implicita dalla Costituzione.

Questi parametri possono essere contenuti anche in leggi ordinarie dello Stato, la cui violazione

diventa quindi una violazione della Costituzione. Questo può avvenire innanzitutto se i decreti del

Governo, emanati in base a una legge delega del Parlamento, non si attengono ai principi e ai limiti

in quest‟ultima previsti.18

I procedimento dinanzi alla Corte Costituzionale vengono introdotti sostanzialmente in due modi

diversi:

a) procedimento in via incidentale: quando durante un processo emergano dubbi sulla

costituzionalità di una norma, il giudice può (anche su istanza del PM), inoltrare la questione

di legittimità costituzionale della norma incriminata alla Corte Costituzionale con

provvedimento motivato;

b) nel procedimento principale: l‟unica possibilità di investire direttamente la Corte

Costituzionale riguarda i rapporti tra la legge statale da un lato e la legge regionale dall‟altro.

Quando lo Stato o la Regione (e la Provincia autonoma) ritengono che una legge regionale o

statale si trovi in contrasto con la costituzione e con la distribuzione delle competenze ai

sensi della Costituzione, tutti questi enti possono sollevare la questione costituzionale

direttamente dinanzi alla Corte Costituzionale (art. 127 Cost.e art. 97 e art. 98 Statuto). 19

Quando la Corte Costituzionale dichiara l‟incostituzionalità di una norma legislativa o di un

atto avente forza legislativa, la norma in questione perde la sua efficacia dal giorno della

pubblicazione della decisione (art. 136 Cost.).

4.4.1.2 Un rapido incremento delle controversie

La riforma costituzionale (L. Cost. n. 3 del 2001) è entrata in vigore a seguito dell‟esito positivo del

referendum in data 8 novembre 2001. I conflitti che sono stati trattati dinanzi alla Corte

Costituzionale hanno raggiunto, da quel momento in poi, una frequenza fino a quel momento

sconosciuta. Soltanto nella legislatura in corso al momento dell‟entrata in vigore della riforma

(legislatura conclusasi in data 28 aprile 2006) la Corte Costituzionale si è dovuta occupare

complessivamente di 500 casi. Nonostante la giurisprudenza si trovi in evoluzione e che essa è, per

17

Carretti, P./ De Siervo,U. (2004) p 386. 18

Carretti, P./ De Siervo,U. (2004) p 387. 19

Carretti, P./ De Siervo,U. (2004) p 388-399.



242

definizione, sempre suscettibile di modifiche, a oggi è tuttavia rinvenibile una linea interpretativa

chiara.20

Fino al 2003 erano i giudici che sollevavano la maggior parte dei procedimenti in via incidentale

dinanzi alla Corte Costituzionale. Ma già nel 2003 le controversie tra Stato e Regioni hanno

riguardato oltre il 50 % delle decisioni, se si sommano i procedimenti principali e le controversie tra

enti territoriali.21

A partire dal 2004, dopo mezzo secolo di vita della Corte Costituzionale, le

controversie dirette tra Stato e Regioni hanno superato l‟ammontare dei procedimenti incidentali

(non solo delle sentenze).

4.4.1.3 Conferma della clausola di maggior favore

La Corte Costituzionale si è pronunciata in più riprese sull‟applicazione della clausola di maggior

favore, in particolare su come le “forme di autonomia più ampie” potessero essere estese alle

Regioni a statuto speciale e alle Province autonome.

o Il presupposto è la possibilità di confronto

Già nel 2003 la Corte Costituzionale ha dichiarato (con sentenza n. 314/2003) che la clausola di

maggior favore poteva essere applicata soltanto quando vi fosse una confrontabilità dei contenuti.

La sentenza si è occupata in particolare del procedimento speciale, con il quale è possibile

impugnare le leggi della Regione Sicilia. A differenza di altre Regioni a statuto speciale, la Sicilia

ha previsto sin dall‟inizio soltanto un‟impugnazione delle leggi dinanzi alla propria Corte

Costituzionale.22

Relativamente alla Sicilia, il Governo non ha mai avuto la possibilità, cosa che

aveva con le altre Regioni speciali e ordinarie, di esaminare le leggi circa la loro costituzionalità ed

eventualmente di rinviarle al Consiglio regionale (art. 127 della Costituzione prima del 2001). Con

l‟entrata in vigore della riforma costituzionale, questo procedimento è stato abolito per tutti (L.

Cost.3/2001) ed è stato sostituito con la possibilità di impugnazione da parte del Governo dinanzi

alla Corte Costituzionale. La Corte Costituzionale doveva quindi chiarire quale dei due

procedimenti, quello dello Statuto di autonomia della Sicilia oppure il nuovo procedimento per le

Regioni a statuto ordinario fosse più idoneo. Essa ha infine dichiarato che i due sistemi non possono

essere confrontati e che quindi, per quanto riguarda la Sicilia, vi sia la necessità di utilizzare il

sistema previsto nel relativo Statuto di autonomia. Diversa è stata la pronuncia nella medesima

questione nei confronti degli altri Statuti di autonomia, per i quali il nuovo procedimento ha

rappresentato un evidente miglioramento della loro rispettiva autonomia.

20

Marcelli, F./ Giammusso, V. (2006) contiene le sentenze della Corte dal 2001 al 2006. 21

Marcelli, F./ Giammusso, V. (2006) p 7. 22

A seguito di una pronuncia della Corte Costituzionale (sentenza no. 38/1957) questo tribunale speciale è stato

sostituito dalla stessa Corte Costituzionale.



243

4.4.1.4 Nessun controllo preventivo delle leggi regionali e provinciali

La Regione Aosta aveva deciso di applicare il nuovo procedimento per l‟entrata in vigore delle

leggi (sulla base dell‟art. 127 Cost.) e di non più chiedere il visto governativo (come previsto nello

Statuto). Il Governo aveva presentato un ricorso preventivo sulla deliberazione legislativa della

Regione Aosta dinanzi alla Corte Costituzionale. La Corte Costituzionale ha dichiarato

l‟improcedibilità del ricorso del Governo (con ordinanza n. 377/2002) sulla delibera legislativa

regionale prima che quest‟ultima fosse promulgata e pubblicata, giudicando che la nuova disciplina

posta dall‟art. 127 della Costituzione novellato è applicabile. La motivazione fa proprio riferimento

alla clausola di miglior trattamento (prevista all‟art. 10 della L. Cost. n. 3 del 2001) e la stessa è

applicabile anche al procedimento di impugnazione in via principale delle leggi della Regione

autonoma della Valle d‟Aosta. Una simile pronuncia è stata emessa nei confronti della Provincia

autonoma di Bolzano (sentenza n. 408/2002).

4.4.1.5 Le ripercussioni sulle competenze concorrenti

In primo luogo è necessario analizzare in quale misura, a seguito dell‟interpretazione da parte della

Corte Costituzionale, le nuove competenze per le Regioni a statuto ordinario possono essere

trasferite alle Regioni a statuto speciale. Nel caso delle competenze concorrenti, la Corte

Costituzionale ha riconosciuto il nuovo elenco contenuto all‟articolo 117/3 della nuova Costituzione

per le Regioni a statuto speciale. Anche se, ad esempio, nello Statuto di autonomia della Regione

Friuli Venezia Giulia non è prevista una competenza per gli impianti elettrici, la Corte

Costituzionale ha riconosciuto la competenza per la “produzione, il trasporto e la distribuzione

nazionale dell‟energia” (sentenza n. 8/2004).23

Sulla stessa linea anche una sentenza (no 312/2004) nella quale la Corte Costituzionale ha attribuito

alla Provincia autonoma di Bolzano la competenza per l‟”ordinamento del settore delle

comunicazioni” (sentenza 312/2004). Stesso discorso per una sentenza a favore della Provincia

autonoma di Trento, sempre per la produzione, il trasporto e la distribuzione nazionale

dell‟energia, che è stata confermata con la sentenza 383/2005 come una competenza concorrente

della Provincia.

La Corte Costituzionale non ha tuttavia abrogato la legge sulla riorganizzazione del mercato del

lavoro (la cosiddetta legge Biagi, n. 30/2003) ma soltanto le norme in contrasto con la tutela del

lavoro. La tutela del lavoro prevista in legge ordinaria viene – nonostante sia competenza

concorrente delle Regioni – confermata ed il ricorso della Provincia Trento rigettato. Fino a quando

le Regioni non disciplineranno autonomamente la materia, verrà applicata la legge nazionale in



244

virtù del principio della continuità. Una serie di competenze di ispezione e controllo sarebbero da

ricondursi al codice civile, il quale contiene anche la disciplina dei rapporti di lavoro, questa la

pronuncia della Corte Costituzionale24

.

La clausola di maggior favore può anche, così la Corte, “ampliare i confini di una materia”, come

per esempio nel campo della tutela della salute, la quale – ai sensi della riforma costituzionale – è

riservata alla competenza concorrente delle Regioni. La Corte Costituzionale ha confermato

(sentenza 270/2005) le competenze ulteriori della tutela della salute nei confronti della precedente

competenza dell‟“assistenza sanitaria e ospedaliera”, così come prevista nella vecchia Costituzione

all‟articolo 117. Contemporaneamente la Corte ha però confermato anche la possibilità per lo Stato

di istituire propri istituti di ricerca, “in relazione ad attività di ricerca scientifica strumentale e

intimamente connessa a funzioni statali” (sentenza n. 270/2005). Già nel 2002 la Corte

Costituzionale (con sentenza 282/2002) aveva dichiarato l‟incostituzionalità di una legge regionale

che aveva sospeso determinate terapie, non per violazione della competenza dello Stato in materia

di assistenza sanitaria, ma perché incideva sui diritti fondamentali delle persone senza basarsi su

evidenze scientifiche. L‟autonomia ampliata, rispetto alla precedente assistenza ospedaliera, sarebbe

da estendersi, in virtù della clausola di maggior favore, anche alle Regioni a statuto speciale con

l‟osservanza dell‟applicazione dei nuovi limiti che sono previsti implicitamente o espressamente

nelle competenze dello Stato. La Corte Costituzionale rimanda (sentenza n. 134/2006) in questo

contesto espressamente alla competenza esclusiva dello Stato per la “determinazione dei livelli

essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali fondamentali” (art. 117/2 m Cost.).

Per converso, la Corte sentenzia (sentenza n. 75/2006) contro una legge regionale della Regione

autonoma Friuli Venezia Giulia. La Regione aveva inteso, con legge regionale, di introdurre delle

franchigie per l‟ICI. Secondo la Corte Costituzionale si tratta di una competenza esclusiva dello

Stato, per la quale pertanto non trova applicazione la clausola di maggior favore, sulla quale si era

richiamata la Regione.25

4.4.1.6 Le ripercussioni sulle competenze esclusive

La Corte Costituzionale ha confermato che tutte le competenze che non sono già previste a favore

delle Regioni a statuto speciale e che sulla base delle competenze residuali vengono riconosciute

alle Regioni a statuto ordinario, devono essere estese anche alle Regioni a statuto speciale (sentenza

n. 239/2004). Il ricorso viene respinto sulla base di altri argomenti, ma questo principio è stato

confermato.

23


Marcelli, F./ Giammusso, V. (2006) p 67, 103 e 530seg. 25

Marcelli, F./ Giammusso, V. (2006) p 104 e 596 seg.



245

La Corte ha anche confermato che le nuove competenze esclusive riservate allo Stato dalla

Costituzione del 2001 non hanno ripercussioni sugli Statuti speciali quando questi contengono delle

competenze primarie sulla materia in questione. Questo riconoscimento deriva senza dubbio dalla

clausola di maggior favore, in quanto si tratta non di ulteriori forme di autonomia bensì semmai di

ulteriori limitazioni, le quali non possono trovare applicazione alle Autonomie speciali. La Corte ha

quindi deciso che la competenza primaria della Regione Sardegna per quanto riguarda

l‟ordinamento degli enti locali, riservata dalla riforma costituzionale allo Stato (art. 117/2 Cost.),

non viene toccata da questa innovazione (sentenza 48/2003).

4.4.2 I limiti della legislazione

4.4.2.1 Minori limiti per le Regioni ordinarie che non per le Regioni speciali nelle vecchie

materie

Una rilevante novità per le Regioni a statuto ordinario riguarda i limiti delle competenze. In virtù

dell‟articolo 117/1 della Costituzione, i limiti per la legislazione dello Stato e delle Regioni sono

rappresentati dalla Costituzione stessa, dall‟ordinamento comunitario e dagli obblighi

internazionali. Questo riguarda le competenze esclusive dello Stato e per quelle esclusive – se

possono essere denominate in questo modo in assenza di una formula nel testo legislativo – delle

Regioni.

Per la legislazione concorrente con riferimento alle Regioni si aggiunge ai sensi dell‟art. 117/3 la

seguente limitazione: al legislatore nazionale viene riservata la potestà di determinare i principi

fondamentali. La legislazione delle Regioni e delle Province autonome in ambito concorrente deve

quindi muoversi all‟interno del perimetro tracciato dai principi fondamentali, individuati con legge

statale.

I limiti dell‟attività legislativa previsti negli Statuti delle Regioni speciali (tranne che per la Sicilia)

sono molto più stringenti. Per la Regione Trentino Alto Adige/Südtirol questi limiti sono definiti

nello Statuto di autonomia nell‟art. 4 per le competenze esclusive e nell‟art. 5 per le competenze

concorrenti. Gli articoli 8 e 9 si richiamano a questi limiti e li estendono alle Province. Lo Statuto di

autonomia contiene le seguenti limitazioni per le competenze che possono essere considerate

esclusive. La Regione e le Province autonome sono autorizzate ad emanare provvedimenti

legislativi nelle materie elencate, e cioè:

o in armonia con la Costituzione e

o i principi dell‟ordinamento giuridico della Repubblica,

o con il rispetto degli obblighi internazionali e



246

o degli interessi nazionali – tra i quali è compresa nuovamente la tutela delle minoranze

linguistiche locali,

o nonché delle norme fondamentali delle riforme economico-sociali della Repubblica.

Per le Regioni ordinarie e lo Stato trovano invece applicazione soltanto i seguenti limiti (art. 117/1

Cost.):

o rispetto della Costituzione,

o nonché dei vincoli derivanti dall‟ordinamento comunitario europeo e

o degli obblighi internazionali.

In questo modo, per le Regioni a statuto ordinario sono scomparsi i limiti dei “principi

dell‟ordinamento giuridico”, che tuttavia sono comunque parte integrante della Costituzione. I

principi dell‟ordinamento che non sono direttamente o implicitamente desumibili dalla Costituzione

non rappresenterebbero quindi un limite (nella misura in cui questi possono essere immaginati e

disciplinati con legge ordinaria).

Non vengono più citati inoltre, gli interessi nazionali, un‟espressione ampia che era prevista anche

per l‟impugnazione di leggi regionali e provinciali, per i quali dovevano decidere le Camere del

Parlamento.

Questa espressione è stata abolita. La tutela dell‟interesse generale sopravvive in una competenza

sostitutiva del Governo (ma non più come interesse nazionale) (art. 120/2 Cost.): nel caso di

mancato rispetto di norme e trattati internazionali o della normativa comunitaria oppure di pericolo

grave per l'incolumità e la sicurezza pubblica, ovvero quando lo richiedono la tutela dell'unità

giuridica o dell'unità economica e in particolare la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni

concernenti i diritti civili e sociali, il Governo può sostituirsi a organi delle Regioni, delle Città

metropolitane, delle Province e dei Comuni. Con la legge deve tuttavia essere disciplinato il

procedimento che garantisce il “principio di sussidiarietà e il principio di leale collaborazione”. In

questo punto tutto sommato poco organico trova pertanto esplicita menzione il principio di

sussidiarietà, che ispira tutta la riforma. La Corte Costituzionale ha confermato la potestà sostitutiva

dello Stato anche per le Regioni a statuto speciale (sentenza n. 236/2004).

La riforma del 2001 inoltre non prevede l‟ulteriore limite ancorato negli Statuti speciali per le

competenze esclusive delle Regioni e Province autonome che richiede il rispetto “delle norme

fondamentali delle riforme economico-sociali della Repubblica”, che pertanto non dovranno essere

osservate dalle Regioni a statuto ordinario, per le loro competenze esclusive (delle quali prima non

disponevano affatto, ma solamente di competenze concorrenti).

Come nuovi limiti vennero invece introdotti quelli derivanti dall‟ordinamento comunitario europeo,

anche se questi erano già coperti con il limite degli obblighi di natura internazionale.



247

La competenza concorrente delle Regioni e delle Province autonome viene limitata ulteriormente

dalla formulazione dello Statuto di autonomia (per il Trentino Alto Adige ai sensi dell‟art. 5

Statuto) dai

o “principi stabiliti dalle leggi dello Stato”, quindi anche dalle leggi ordinarie.

La nuova formulazione in articolo 117/3 della Costituzione si limita ai principi fondamentali. Al

legislatore nazionale è quindi riservata la facoltà di:

o individuare i principi fondamentali. Fatta salva questa facoltà, alle Regioni spetta la

competenza legislativa per le materie concorrenti.

La domanda che si pone è quindi quanto questo allentamento dei limiti possa essere trasferito alle

Regioni a statuto speciale e alle Province autonome. La Corte Costituzionale ha tracciato un limite

molto chiaro.

4.4.2.2 Nessun allentamento illimitato dei limiti

I limiti che sono stati allentati per le Regioni a statuto ordinario non trovano – secondo la

giurisprudenza della Corte Costituzionale – un‟applicazione illimitata alle Regioni a statuto

speciale. La Corte Costituzionale è molto attenta a garantire la posizione di favore delle Regioni a

statuto speciale, tenendo però presente che si tratti di quelle materie, nelle quali le Regioni ordinarie

hanno vissuto un ampliamento. Ciò significa che non trova applicazione – come si potrebbe pensare

– un generale allentamento dei limiti più rigidi previsti negli Statuti speciali, così come sono

individuati agli articoli 4 e 5 per la Regione Trentino Alto Adige/Südtirol (e negli articoli 8 e 9 per

le Province di Bolzano e Trento). I limiti rimangono, soltanto per quelle materie, in cui la clausola

di maggior favore ha trasferito nuove materie alla Regione a statuto speciale perché sono state

riconosciute alle Regioni ordinarie, trovano applicazioni i nuovi limiti più permissivi.

Per quanto riguarda le competenze invece che già in precedenza erano state attribuite alle Regioni a

statuto speciale, e che non vengono riconosciute alle Regioni a statuto ordinario, trovano

applicazione i vecchi limiti legislativi così come sono previsti negli statuti speciali.

La Corte Costituzionale ha per esempio dichiarato l‟incostituzionalità di una legge regionale della

Regione Sardegna (sentenza 536/2002), che ha esteso il periodo di caccia sul territorio regionale. Lo

Statuto speciale attribuisce la materia caccia alla competenza primaria della Regione, però –

specifica la Corte - prevedendo limiti specifici, quali il rispetto dei “principi dell‟ordinamento

giuridico della Repubblica,” delle “norme fondamentali delle riforme economiche-sociali della

Repubblica, nonché degli obblighi internazionali” . La Corte richiama espressamente i “vecchi”

limiti degli Statuti speciali non più previsti nell‟ articolo 117 della Costituzione. Specifica inoltre

che l‟ambiente non è una materia ma un valore trasversale per il quale è competenza dello Stato



248

individuare gli standard minimi. La tutela dell‟ambiente e del sistema ecologico sono competenze

esclusive dello Stato – ha ricordato la Corte nella sua pronuncia. La Regione dovrà quindi attenersi

ai limiti precedenti della legislazione, così come sono individuati nello Statuto di autonomia “tra

cui quelli derivanti dall‟osservanza degli obblighi internazionali e delle norme fondamentali delle

riforme economico-sociali” (sentenza 536/2002). La competenza sulla caccia è sì di competenza

della Regione, ma con la sua competenza per la tutela dell‟ambiente e del sistema ecologico lo Stato

ha il diritto ed il dovere di fissare degli standard minimi per la tutela della natura, che può essere

ricondotta soltanto alla sua competenza esclusiva.

La Corte Costituzionale ha confermato i limiti dei “principi dell‟ordinamento giuridico della

Repubblica” in un procedimento che è stato promosso dal Governo contro una legge regionale della

Regione Autonoma di Sardegna. La legge regionale aveva sciolto anticipatamente i Consigli delle

Autonomie locali. La Corte Costituzionale ha confermato (sentenza 48/2003) che la Regione sia

detentrice della competenza dell‟ordinamento degli enti territoriali. Tuttavia la competenza sulla

“legislazione elettorale” rientra nella competenza esclusiva dello Stato (art. 117/2 p Cost.). La

Regione deve quindi conformarsi ai principi dell‟ordinamento statale, di cui fanno parte anche la

durata degli organi, della quale la Regione non può disporre in modo arbitrario. Anche in questo

caso la Corte Costituzionale ha richiamato una limitazione che è riportata nello Statuto di

autonomia ma che non trova applicazione per le nuove competenze a statuto ordinario, bensì ancora

per le vecchie competenze delle Regioni a statuto speciale.

Una sentenza analoga è stata pronunciata dalla Corte Costituzionale (29/2003) con riferimento a

delle incompatibilità con la carica di un Consigliere regionale. Alla Regione Sardegna compete (ai

sensi della riforma della L. Cost.2/2001) la competenza di classificazione primaria per la

legislazione elettorale. Le Regioni a statuto ordinario hanno tuttavia soltanto la competenza

concorrente, e quindi non può essere desunta una clausola migliorativa per le Regioni a statuto

speciale. Per questo motivo – ha ricordato la Corte Costituzionale – le vecchie limitazioni

mantengono la loro valenza e tra esse anche i principi generali dell‟ordinamento giuridico della

Repubblica.

Sempre con riferimento ai principi dell‟ordinamento giuridico della Repubblica la Corte

Costituzionale, con sentenza 321/2005, ha dichiarato l‟incostituzionalità di una legge provinciale

della Provincia autonoma di Bolzano, relativamente a quella parte in cui essa attribuisce a strutture

locali il potere di dirigere e coordinare l‟attività di pronto intervento dell‟amministrazione dello

Stato. 26

Le “opere di prevenzione e di pronto soccorso per calamità pubbliche” spettano alle

Province autonome Bolzano e Trento (ai sensi dell‟art. 8, punto 13 Statuto) in ambito esclusivo. La



249

Corte Costituzionale si è basata nella sua sentenza sull‟articolo 87 dello Statuto di autonomia, nel

quale viene previsto il Commissario del governo per il coordinamento degli organi e delle

attribuzioni statali. La sentenza richiama però anche la competenza del Presidente del Consiglio dei

Ministri per la nomina del commissario per la sicurezza civile a livello statale.

Anche una legge provinciale della Provincia di Trento è stata dichiarata come incostituzionale dalla

Corte Costituzionale, perché modificava i tempi predestinati alla caccia da parte dello Stato

(sentenza 227/2003). La Corte ha riconosciuto il carattere di norme fondamentali di riforma

economica sociale alle disposizioni statali che individuano le specie cacciabili, basandosi su un

limite “vecchio” degli Statuti, tuttora riconfermato per le materie già comprese prima della riforma

del 2001 negli Statuti stessi. La Corte ha anche ricordato la necessità di garantire gli standard

minimi e l‟unitarietà della tutela della fauna in tutto il territorio nazionale, e riconosce le relative

leggi statali come riforme economiche sociali fondamentali, alle quali deve attenersi la provincia

autonoma.

La Corte Costituzionale ha dichiarato inoltre l‟incostituzionalità di una legge regionale della

Regione Sicilia, con la quale la Regione aveva disposto dei provvedimenti relativamente al

personale della Regione. La Corte ha evidenziato che i contratti collettivi fanno parte delle riforme

economico-sociali della Repubblica così come la disciplina pensionistica (sentenza 314/2003).

La Corte Costituzionale ha invece confermato – sempre sulla stessa linea - la conformità a

Costituzione della Legge Finanziaria 2004 dello Stato (sentenza 425/2004), che prevedeva dei limiti

per l‟indebitamento delle Regioni speciali. Il ricorso delle Regioni speciali è stato respinto. La Corte

ha espressamente richiamato il fatto che la clausola di maggior favore può trovare soltanto

applicazione quando alle Regioni a statuto ordinario vengono riconosciute potestà più ampie, che

non può dirsi per i principi di coordinamento finanziario, in cui l‟autonomia delle Regioni ordinarie

incontra tuttora limiti molto più stringenti (sentenza 425/2004 e 536/2002). L‟amministrazione

finanziaria delle Regioni a statuto speciale sarebbe parte della ”finanza pubblica allargata”, una

materia per la quale lo Stato aveva e conserva poteri di disciplina generale e di coordinamento,

nell‟esercizio dei quali poteva e può chiamare pure le Autonomie speciali a concorrere al

conseguimento degli obiettivi complessivi di finanza pubblica. La Corte ha richiamato anche

l‟articolo 119 della Costituzione che prevede, al sesto comma, che i Comuni, le Province, le Città

Metropolitane e le Regioni possono ricorrere all‟indebitamento solo per finanziare spese di

investimento. Questa norma deve essere rispettata anche dalle Autonomie speciali, in quanto trattasi

di una riforma di natura economico-sociale (sentenza 425/2004).

26

Marcelli, F./Giammusso, V. (2006) p 511.



250

La Corte Costituzionale ha riconfermato in modo esplicito la sua linea relativamente ai limiti

dell‟attività legislativa delle Regioni a statuto speciale, anche in una sentenza (n.62/2005) con la

quale ha dichiarato l‟incostituzionalità della legge della Regione Sardegna, con la quale la Regione

intendeva emanare misure di prevenzione dall‟inquinamento proveniente da materiale radioattivo

La Corte ha ribadito l‟incostituzionalità perché la legge regionale invade la competenza esclusiva

della Stato in materia di tutela dell‟ambiente ed ostacola la libera circolazione fra le Regioni. La

competenza in materia urbanistica non sarebbe pertinente ed in materia ambientale le Regioni

ordinarie non avrebbero ottenuto più competenze bensì meno. Per queste ragioni la Regione deve

uniformarsi alle riforme economico-sociali e agli obblighi internazionali (sentenza 62/2005). Nella

stessa direzione anche le sentenze 105/2005, 392/2005 e 51/2006.27

4.4.2.3 Allentamento per quanto riguarda le nuove competenze

In tutte quelle materie, in cui le Regioni hanno ottenuto nuove competenze esclusive, succede

invece l‟esatto contrario. In questi casi le nuove competenze vengono estese alle Regioni speciali,

inclusi i limiti meno stringenti. Questo vale in primo luogo per le nuove competenze residuali, che

sulla base della riforma costituzionale (art. 117/4 Cost.) spettano alle Regioni ordinarie e che

vengono estese con la clausola di maggior favore alle Regioni a statuto speciale.

In un procedimento che il Governo ha intentato contro una legge regionale della Regione Sardegna,

la Corte ha individuato due principi, che sono di rilevanza per l‟interpretazione e la delimitazione

delle competenze (sentenza 274/2003). Nella legge regionale si parla di “lavori socialmente utili”.

Lo Stato aveva impugnato la legge regionale per la violazione dei principi dei concorsi pubblici e

della relativa legislazione nazionale. La Regione Sardegna aveva, sulla base dello Statuto di

autonomia (art. 3 Statuto Sardegna), una competenza primaria per l‟ordinamento degli uffici e degli

enti amministrativi della Regione, sia per lo status giuridico che economico del personale.28

Dopo che la Corte Costituzionale ha dichiarato che, anche dopo la riforma del 2001, lo Stato può

impugnare in via principale le leggi regionali, richiamandosi a un qualsiasi parametro della

Costituzione e non soltanto alla ripartizione delle competenze, la corte stessa ha individuato i

principi di seguito illustrati:

27


L‟"Ordinamento degli uffici regionali e del relativo personale" rientra nelle competenze primarie ed esclusive della

Regione autonoma e delle Province di Trento e di Bolzano.



251

4.4.2.4 Allo Stato viene riservata una posizione peculiare

Anche dopo la Costituzione del 2001 viene riservata allo Stato una posizione peculiare. Questa è

desumibile dai seguenti principi costituzionali: innanzitutto in virtù dell‟articolo 5 della

Costituzione, sulla base del quale la Repubblica indivisibile riconosce e promuove le autonomie

locali, e poi dalla ripetuta evocazione dell‟istanza unitaria, che deriva dalla Costituzione e dai limiti

del potere legislativo regionale e dagli obblighi europei ed internazionali (art. 117/1 Cost, art. 120/2

Cost.). E‟ inoltre interessante in questo contesto l‟articolo 114 della Costituzione, che definisce i

Comuni, le Province, le Città metropolitane, le Regioni e lo Stato come elementi costitutivi della

Repubblica. La Corte Costituzionale: “Lo stesso art. 114 della Costituzione non comporta affatto

una totale equiparazione fra gli enti in esso indicati, che dispongono di poteri profondamente

diversi tra loro: basti considerare che solo allo Stato spetti il potere di revisione costituzionale e

che i Comuni, le Città metropolitane e le Province (diverse da quelle autonome) non hanno potestà

legislativa” (sentenza n. 274/2003).

4.4.2.5 Per le nuove materie solo i nuovi limiti

La Corte Costituzionale ha però anche sottolineato come la riforma costituzionale del 2001 abbia

fatto venir meno - nelle aree di potestà esclusiva delle autonome speciali coincidenti con aree ora

attribuite alla potestà legislativa esclusiva (residuale) delle Regioni ordinarie - il limite costituito

dall‟obbligo di rispettare le norme fondamentali delle riforme economico-sociali della Repubblica

Se, infatti, questo limite dovesse rimanere, le Regioni (e Province) autonome sarebbero

irragionevolmente ristrette entro confini più angusti di quelli che trovano applicazione alle Regioni

ordinarie. A queste trovano, infatti, applicazione – ricorda la Corte – soltanto i limiti di cui

all‟articolo 117/1 della Costituzione.

Valgono solamente i limiti previsti per lo Stato e le Regioni nel primo comma dell‟articolo 117 e –

se del caso – quelli indirettamente derivanti dall‟esercizio da parte dello Stato della potestà

legislativa esclusiva in materie suscettibili, per la loro configurazione, di interferire su quelle in

esame. La Corte sottolinea esplicitamente che il complesso dei limiti derivanti dal nuovo articolo

117 costituisce una particolare “forma di autonomia” che si applica anche alle Regioni a statuto

speciale (sulla base della clausola di maggior favore dell‟articolo 10 della L. Cost.3/2001), in

quanto più ampia rispetto a quelle previste dai rispettivi statuti (sentenza.103/2003). Il ricorso dello

Stato contro la legge regionale della Regione Sardegna è stato pertanto respinto (sentenza

274/2003).

http://www.giurcost.org/decisioni/2003/0094s-03.html






252

4.4.2.6 Rispetto degli obblighi internazionali ma anche nuove competenze

Ovviamente i limiti derivanti ai sensi dell‟articolo 117/1 Cost.dagli obblighi internazionali trovano

applicazione anche alle Regioni a statuto speciale. Di conseguenza anche una Regione speciale non

può emanare provvedimenti in contrasto con queste disposizioni (come per esempio nel caso delle

quote latte).

La Corte Costituzionale ha confermato la competenza delle Autonomie speciali, che permettono

alle Regioni di svolgere attività internazionali sulla base dell‟articolo 117, come accordi con Stati e

intese con enti territoriali di altri Stati, nelle materie di competenza regionale. La cosiddetta clausola

di maggior favore estende queste competenze anche alle Regioni e Province a statuto speciale

(sentenza 238/2004).

4.4.2.7 Nessun “maggior favore” se prevale la competenza dello Stato

La cosiddetta clausola di maggior favore non trova applicazione quando, comparate le competenze

dello Stato e delle Regioni, prevalgano le prime. Il criterio della prevalenza esclude la clausola di

maggior favore (sentenza 234/2005). La Corte Costituzionale ha per esempio rigettato (con

sentenza 234/2005) le impugnazioni delle Province Trento e Bolzano contro una legge dello Stato

che aveva istituito un comitato contro il lavoro nero. Lo Stato dispone della competenza esclusiva in

materia fiscale e della previdenza e queste prevalgono – secondo la Corte – sulle competenze delle

Province in materia di lavoro. Questo criterio di prevalenza non permette una comparazione delle

competenze sulla base della clausola di maggior favore (sentenza 234/2005).29

4.4.3 L‟amministrazione e la clausola di salvaguardia

4.4.3.1 Le competenze amministrative nelle Regioni autonome

La riforma costituzionale assegna le competenze amministrative ai Comuni: Le funzioni

amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che, per assicurarne l'esercizio unitario, siano

conferite a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei principi di sussidiarietà,

differenziazione ed adeguatezza (art. 118 Cost.). La riserva si limita ai principi richiamati di

sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza. Con la competenza amministrativa viene ampliata in

modo significativo l‟autonomia dei Comuni e introdotta una clausola generale a loro favore:

29

Marcelli, F./ Giammusso, V. (2006) p 483.



253

l‟amministrazione spetta generalmente ai Comuni. Il nuovo status autonomo dei Comuni era già

stato ancorato all‟articolo 114 della Costituzione.

Si pone ora tuttavia la domanda, se questa forma estesa di autonomia per i Comuni possa essere

trasferita alle Regioni e Province autonome. Questo comporterebbe un‟estensione delle competenze

dei Comuni, ma una limitazione delle competenze delle Regioni e Province autonome nelle loro

competenze amministrative, che sono stilate in modo parallelo alle loro competenze legislative. Lo

Statuto di autonomia della Regione Trentino Alto Adige/Südtirol prevede infatti, all‟articolo 16, che

la Regione o la Provincia esercitano le relative potestà amministrative nelle materie e nei limiti

delle loro rispettive competenze legislative. Oltre a ciò è necessario considerare che la Regione, così

come previsto dallo Statuto di autonomia (art. 4), detenga la competenza esclusiva per quanto

attiene l‟ordinamento degli enti locali.

Dato che la clausola di maggior favore trova applicazione per le Regioni autonome e le Province

Bolzano e Trento, mentre non sono elencati i Comuni, bisogna ritenere che le competenze delle

Regioni e delle Province autonome non possano essere limitate. La Corte Costituzionale ha

confermato questa interpretazione (sentenza 236/2004): per tutte le competenze legislative che

trovano il loro fondamento nello Statuto speciale, il principio – contenuto nello Statuto – che lega

parallelamente le competenze legislative e le funzioni amministrative, rimane in vigore. Il

trasferimento delle competenze amministrative agli enti locali, previsto in legge ordinaria, non trova

quindi applicazione.30

Questo significa che alle Province autonome e le Regioni rimangono attribuite le funzioni

amministrative che fanno riferimento alle competenze che derivano dalle disposizioni degli Statuti

di autonomia.

La Corte enuncia, in modo altrettanto chiaro, cosa debba avvenire con le ulteriori competenze che

vadano cioè oltre quelle riservate a Regioni e Province autonome: “Per le ulteriori, più ampie

competenze spettanti alle Autonomie speciali, in virtù della clausola di maggior favore,” dovranno

invece decidere le norme di attuazione degli Statuti speciali, con l‟indefettibile partecipazione della

Commissione paritetica (sentenza 236/2004) Troverà così applicazione l‟articolo 11 della legge La

Loggia attuativa della riforma costituzionale.31

E quindi il trasferimento delle funzioni avrà luogo

secondo le modalità previste dalle norme di attuazione degli Statuti.

30


Legge 5 giugno 2003, n. 131, Disposizioni per l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica alla legge

Costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, cosi detta "legge La Loggia".



254

4.4.3.2 La clausola di salvaguardia nella legge statale

Nelle leggi statali sono spesso contenute delle clausole di salvaguardia a favore delle Autonomie

speciali, per rispettare eventuali norme delle stesse. La formula recita solitamente: “Rimangono

salvaguardate (oppure ”Ferme restando”) le competenze delle Regioni e Province autonome di

Trento e di Bolzano”. La Corte Costituzionale si è occupata della questione, se il legislatore

nazionale rispetti sufficientemente le competenze delle Regioni speciali con questa clausola di

salvaguardia quando la legge statale incide nelle competenze autonome.

A questa domanda la Corte Costituzionale ha risposto in modo chiaro con numerose sentenze

(sentenze 228/2003, 303/2003, 29/204, 236/2004, 273/2004, 412/2004, 214/2005, 249/2005,

384/2005, 407/2005 e 132/2006).32

La Corte ha più volte ribadito il proprio orientamento secondo

cui le disposizioni statali devono essere interpretate in modo da assicurare la conformità con la

posizione costituzionalmente garantita alle autonomie speciali.

In difetto di indici contrari, l‟esplicita affermazione della salvezza delle competenze provinciali si

risolve - nell‟implicita conferma della sfera di attribuzioni delle Province autonome, fondata sullo

Statuto speciale e sulle relative norme di attuazione (sentenza 228/2003). Questa conferma esplicita

è efficace, secondo la Corte, indipendentemente dalla lettera della norma e dalla sua collocazione

nel testo legislativo.

Quando invece la legge statale non contiene una tale clausola di salvaguardia e le relative norme

trovano applicazione diretta o producano degli obblighi per le Autonomie speciali, la Corte

Costituzionale le dichiara come illegittime sotto il profilo costituzionali (sentenze 91/2003,

276/2003, 145/2005). Queste sentenze della Corte obbligano il legislatore nazionale a inserire in

ogni legge statale una clausola di salvaguardia delle Autonomie speciali per evitare che la Corte

Costituzionale le dichiari come incostituzionali.

In linea di principio, si avrebbe potuto anche supporre che le competenze delle Regioni e di quelle

a statuto speciale, in particolare, si sarebbero mantenute il loro campo d‟azione, anche se non

espressamente escluse dall‟ applicazione della legge dello Stato.

La generale clausola di salvaguardia a favore delle Autonomie speciali non è sufficiente quando

viene formulata in modo generico e inserito alla fine di ogni legge magari molto estesa, senza

definire (come avviene ad esempio per le leggi finanziarie) quali parti siano da applicare alle

Regioni e quali n. (sentenze 88/2006, 118/2006, 134/2006). La Corte Costituzionale si è riservata di

decidere in quale misura le disposizioni statali comportino una limitazione illegittima delle

competenze speciali e quando no. 33

32


Marcelli, F./ Giammusso, V. (2006) p 109.



255

La Corte Costituzionale ha voluto specificare che dalla clausola di salvaguardia non possono essere

derivate nuove competenze per le Regioni e Province autonome (sentenza 201/2005). La Provincia

autonoma di Bolzano ha impugnato la legge statale che riserva ai prefetti (a Bolzano il commissario

governativo) delle competenze sul collocamento di cittadini immigrati. L‟impugnazione è stata

respinta dalla Corte Costituzionale perché la materia dell‟immigrazione è riservata allo Stato

(sentenza 201/2005). Questo non viene modificato dalla clausola di salvaguardia – così la Corte –

perché una legge ordinaria non è idonea ad integrare le competenze legislative che sono previste

negli Statuti speciali e nella distribuzione delle competenze nell‟art. 117 del testo costituzionale.

4.4.4 La Corte restringe le competenze regionali

Un‟analisi di tutte le sentenze emanate dalla Corte Costituzionale dall‟entrata in vigore della

riforma del 2001 nelle controversie tra Regioni e Governo andrebbe a superare i fini e la

dimensione del presente lavoro. In linea di principio si può tuttavia affermare che la Corte ha bensì

rispettato le prerogative degli Statuti speciali, ma ha mantenuto nella sua interpretazione

un‟impostazione centralistica a favore dello Stato.

4.4.4.1 Un‟interpretazione estensiva a favore dello Stato

La Corte Costituzionale ha per esempio dichiarato che le competenze previste agli articoli 117

commi 2 (esclusive) e 3 (concorrenti) dello Stato e quelle concorrenti delle Regioni non sono

esaustive nonostante l‟elenco tassativo. La clausola residuale a favore delle Regioni non può quindi

essere applicata a tutte le materie non esplicitamente elencate (sentenza 370/2003 e 1/2004). In

questo senso la Corte Costituzionale ha disconosciuto alle Regioni tutta una serie di competenze

residuali (ai sensi dell‟art. 117/4), come per esempio: i lavori pubblici e l‟urbanistica (sentenza

303/2003), il sistema fiscale degli enti locali (ai sensi dell‟art. 117/4), la disciplina degli asili nido

(sentenza 320/2004), il traffico (sentenza 428/2004), la promozione delle imprese (sentenza

354/2004), la promozione degli spettacoli pubblici e spettacoli in generale (sentenze 255/2004,

205/2005, 285/2005). Nonostante queste materie non siano elencate esplicitamente all‟articolo 117

della Costituzione, queste sono – in virtù della legittimazione della Corte Costituzionale – da

attribuire alla competenza esclusiva dello Stato.

4.4.4.2 Interpretazione restrittiva per le Regioni

Degli effetti molto restrittivi per le competenze delle Regioni in materia di bandi per lavori pubblici

ha un‟estesa sentenza della Corte Costituzionale (401/2007) che è stata pubblicata il 28 novembre



256

2007 in Gazzetta Ufficiale. Le Regioni Toscana, Veneto, Piemonte, Lazio e Abruzzo e l‟autonoma

Provincia di Trento avevano impugnato una legge statale in materia di contrattualistica di lavori e

servizi pubblici (D.lgs. 163/2006). La Corte Costituzionale ha rigettato i ricorsi, rifacendosi ad una

precedente sentenza (303/2003) e confermando che i lavori pubblici “non rappresentano questi

ultimi una vera e propria materia ma si qualificano in base all‟oggetto al quale si riferiscono”.

Essi sono quindi da attribuire a seconda della materia delle diverse competenze regionali o statali

(così per esempio per i beni culturali, che fanno parte delle competenze esclusive dello Stato). Non

è quindi pensabile una materia dei lavori pubblici dello Stato oppure una materia dei lavori pubblici

in ambito regionale. Questo è vero non solo per la contrattualistica dei lavori pubblici, ma anche per

tutta la contrattualistica dell‟intero apparato amministrativo pubblico. La Corte Costituzionale

assegna la contrattualistica pubblica alla competenza esclusiva dello Stato, con richiamo alle

competenze esclusive dello Stato in materia di concorrenza (art. 117/2 lettera e), dell‟ordinamento

civile, della giurisdizione (…) e della giurisdizione amministrativa (art. 117/2 lettera l). Anche il

ricorso della Provincia autonomo di Trento è stato respinto (ad esclusione dei beni culturali), che in

materia di “lavori pubblici di interesse provinciale” dispone, così come la Provincia di Bolzano, di

una competenza primaria esclusiva (art. 8 n. 17 Statuto).

La Corte Costituzionale ha confermato anche in altre pronunce, che le competenze che non sono

elencate espressamente non possono semplicemente essere considerate come delle competenze

residuali. Così, per esempio, per quanto riguarda la produzione, il trasporto e la distribuzione

nazionale dell‟energia. La descrizione nazionale non significa, che la distribuzione locale

dell‟energia rientri tra le competenze residuali. La distribuzione locale dell‟energia non rappresenta

– così la Corte – una materia a se stante e autonoma con riferimento alle competenze ed è quindi

parte integrante della materia dell‟energia (sentenza 383/2005).

4.4.4.3 Conferma di competenze residuali per le Regioni

L‟artigianato, invece, viene attribuito dalla Corte Costituzionale in modo chiaro alle competenze

residuali delle Regioni (sentenza n. 162/2005) così come la promozione per l‟acquisto della prima

casa (sentenza n. 118/2006). Lo stesso principio vale per le seguenti materie: commercio (sentenza

n. 1/2004), agricoltura (sentenze n. 12/2004, 282/2004, 116/2006), formazione professionale

(sentenza n. 51/2005), trasporto locale urbano (sentenze n. 222/2005, 80/2006), la disciplina delle

comunità montane (sentenze n. 244/2005, 456/2005). Una serie di sentenze confermano anche la



257

competenza residuale delle Regioni per l‟organizzazione e la disciplina degli uffici (sentenze n.

274/2003, 2/2004, 345/2004, 318/2004, 417/2005).34

4.4.4.4 Identificate “competenze statali implicite”

La Corte Costituzionale identifica anche le cosiddette “competenze statali implicite”, come per

esempio la limitazione all‟accesso all‟impiego pubblico e l‟applicazione della mobilità: solo lo

Stato può emanare delle norme che siano efficaci per tutte le amministrazioni (sentenza n.

388/2004). Trova applicazione un principio che può essere intitolato con interesse all‟unitarietà. La

Corte Costituzionale giustifica le sue interpretazioni con il principio della continuità delle normative

e con il riconoscimento della legislazione precedentemente emanata.

E‟ necessario sottolineare le ripercussioni indirette di queste sentenze sulle Autonomie speciali.

Siccome la clausola migliorativa estende le competenze residuali delle Regioni anche alle Regioni e

le Province speciali, attraverso una interpretazione restrittiva delle prime si produce anche una

restrizione delle seconde.

4.4.5 In sintesi: I principi restrittivi della Corte Costituzionale

Riassumendo si può ammettere che la Corte Costituzionale è bensì attenta a confermare le

competenze delle Regioni e delle Province autonome a statuto speciale, anche perché altro non

potrebbe fare. Questo è vero anche per l‟applicazione della clausola di maggior favore e quindi per

l‟attribuzione delle nuove competenze alle Autonomie speciali. Ciò facendo non agisce, però, in

maniera molto generosa quanto piuttosto con grande cautela, per non dire con spirito centralistico,

tentando di salvaguardare e recuperare il più possibile la competenza e il ruolo predominante dello

Stato. Ciò viene dimostrato in particolare da:

o la conferma delle “vecchie” limitazioni per le “vecchie” competenze nella legislazione delle

Autonomie speciali, in particolar modo da quelle disposizioni fondamentali delle riforme

economico-sociali. Ciò produce l‟assurdità che per lo Stato e per le Regioni ordinarie

trovino applicazione solo i limiti ex art. 117/1 (Costituzione, obblighi europei ed

internazionali), mentre per le competenze ulteriori (vecchie) che spettano alle Regioni

speciali, trovano applicazione i limiti precedenti più restrittivi;

o la prevalenza delle competenze dello Stato nel ponderare tra le competenze regionali e

quelle statali, come per esempio della tutela ambientale rispetto alle leggi sulla caccia,

l‟immigrazione rispetto alla materia sul lavoro;

34

Marcelli, F./ Giammusso, V. (2006) p 12 e 13.



258

o l‟esclusione della clausola di maggior favore per le Regioni e Province a statuto speciale in

caso di prevalenza della competenza dello Stato;

o l‟affermazione che, nonostante la parificazione di Comuni, Province, Città metropolitane e Stato

ex art. 114 della Costituzione, lo Stato sia superiore in virtù delle sue competenze e del suo

ruolo che deriva dalla Costituzione.

Nel periodo tra il 2001 ed il 2006 sono state confermate, sulla base di tali criteri, numerose leggi

statali, verso le quali le Regioni avevano intentato un ricorso richiamandosi alle loro competenze.

La Corte Costituzionale ha salvaguardato nelle sue sentenze il ruolo centrale dello Stato.

Fig. 34: Limiti imposti dalla Corte Costituzionale

32



Messina 11.12.2008

LimitazioniLimitazioni della della Cort.CostCort.Cost.. VecchiVecchi limiti per le limiti per le vecchievecchie competenze degli Statuti speciali, specialmente competenze degli Statuti speciali, specialmente

riforme economicoriforme economico--sociali. Assurditsociali. Assurditàà: per Stato e Regioni ordinarie solo : per Stato e Regioni ordinarie solo

limiti dell'art 117/1 (Cost., limiti dell'art 117/1 (Cost., ordord. Comunitario e obblighi internazionali);. Comunitario e obblighi internazionali);

Le competenze statali prevalgono nel conflitto: p.es. protezioneLe competenze statali prevalgono nel conflitto: p.es. protezione

dell'ambiente su caccia, immigrazione sul lavoro, materia contradell'ambiente su caccia, immigrazione sul lavoro, materia contrattuale su ttuale su

lavori pubblici ecc.lavori pubblici ecc.

Competenze statali impliciteCompetenze statali implicite, p.es, p.es. . limitazione delle assunzioni pubbliche e limitazione delle assunzioni pubbliche e

mobilitmobilitàà: solamente lo Stato può imporre norme per tutte le : solamente lo Stato può imporre norme per tutte le

amministrazioni. Principio: amministrazioni. Principio: interesse dell'unitarietinteresse dell'unitarietàà

Esclusione della clausola di maggior favore se prevale la competEsclusione della clausola di maggior favore se prevale la competenza enza

dello Statodello Stato

Nonostante la parificazione di comuni, province, cittNonostante la parificazione di comuni, province, cittàà metropolitane e metropolitane e

stato (art. 114 Cost.), un ruolo speciale per lo Stato.stato (art. 114 Cost.), un ruolo speciale per lo Stato.



259

4.5 Finanze, organi, statuti e dinamica dell‟autonomia

4.5.1 L‟autonomia finanziaria

Una speciale novità della riforma costituzionale è rappresentata dall‟art. 119 che concede

un‟autonomia finanziaria di entrata e di spesa ai Comuni, le Province, le Città metropolitane e le

Regioni (art. 119 comma 1 Cost.).

Questi enti dispongono di risorse autonome, stabiliscono e applicano tributi ed entrate proprie.

Devono però attenersi alla Costituzione e ai principi del coordinamento della finanza pubblica e del

sistema finanziario, competenza concorrente i cui principi li fissa lo Stato. Dispongono di

compartecipazioni al gettito di tributi erariali riferibili al loro territorio (art. 119 comma 2 Cost.).

Per i territori con minore capacità fiscale lo Stato istituisce con legge un fondo perequativo, senza

vincoli di destinazione (art. 119 comma 3).

Il Governo Prodi nel 2007 approvò un disegno di legge, per prevedere propri tributi delle Regioni e

creare fondi perequativi per il Sud. Il progetto decadde con la caduta del Governo Prodi.35

Il

Governo Berlusconi ha ripreso i principi della proposta e li ha inseriti in una legge delega. Il Senato

approvò il disegno di legge in versione definitiva il 29 aprile 2009. 36

La legge era fortemente voluta

dai Ministri della Lega Bossi, Calderoli e Maroni. Analizzeremo più avanti i principi costituzionali

sull‟autonomia finanziaria e la legge delega nel capitolo 5 sul federalismo fiscale.37

4.5.2 Gli organi della Regione

Sono organi della Regione il Consiglio regionale, la Giunta e il suo Presidente (art. 121 Cost.).Il

Consiglio regionale esercita le potestà legislative attribuite alla Regione e le altre funzioni

conferitegli dalla Costituzione e dalle leggi. Può fare proposte di legge alle Camere. La Giunta

regionale è l‟organo esecutivo. Il Presidente della Giunta rappresenta la Regione e dirige la politica

della Giunta e ne è responsabile (art. 121 Cost.).

35

Peterlini, O. (2007a, de) p 66 seg. (2008 it) p 69 seg. Federalismo fiscale, Proposta Prodi, Testo del disegno di legge,

cap. 8.1.2. 36

Legge 5 maggio 2009, no. 42, GU 6 maggio 2009. 37

Vedi Cap 5 Il nuovo federalismo fiscale e i suoi effetti sulle autonomie.



260

Per le Regioni a statuto ordinario e speciale non vi sono novità. Gli organi erano previsti fin dal

1948 nella Costituzione. Di fatto però nelle Regioni ordinarie non erano attivi fino agli anni 70.

L‟articolo 121 fu riformato nel 1999 e rafforzò i poteri del Presidente.38

4.5.3 Uno Statuto proprio per ogni Regione

La riforma costituzionale prevede che ogni Regione dispone di uno Statuto, che ne disciplina la

forma di governo e i principi fondamentali del suo ordinamento in conformità alla Costituzione. Lo

Statuto disciplina l‟esercizio del diritto di iniziativa popolare e del referendum a livello regionale.

Lo Statuto viene approvato e modificato dal Consiglio regionale a maggioranza assoluta dei suoi

membri (art. 123 Cost.).

Questa disposizione vale per le Regioni a statuto ordinario così come per le Regioni a statuto

speciale (per il Trentino-Alto Adige/Südtirol art. 47/2 Statuto). Questo diritto a un proprio Statuto e

le relative modalità sono state introdotte con una riforma costituzionale (L. Cost.2/2001)39

che ha

ampliato e modificato direttamente tutti e cinque gli Statuti di autonomia prima dell‟entrata in

vigore della riforma costituzionale (L. Cost.3/2001).40

Ai sensi di questa riforma la legge

provinciale, approvata dal Consiglio provinciale con la maggioranza assoluta dei suoi componenti,

determina: la forma di governo della Provincia e cioè le modalità di elezione del Consiglio

provinciale, del Presidente della Provincia e, degli assessori, i rapporti tra gli organi della Provincia,

la presentazione e l‟approvazione della mozione motivata di sfiducia nei confronti del Presidente

della Provincia, i casi di ineleggibilità e di incompatibilità con le predette cariche. La stessa legge

definisce le modalità per una più ampia democrazia diretta e cioè l‟esercizio del diritto di iniziativa

popolare delle leggi provinciali e del referendum provinciale abrogativo, propositivo e consultivo

(art. 47/2 Statuto). Per questa legge speciale, che non viene denominata Statuto ma che contiene

tutte le norme fondamentali degli organi della Provincia, trovano applicazione – oltre alla

maggioranza assoluta in sede di approvazione - termini particolari per l‟impugnazione da parte del

Governo (30 al posto di 60 giorni) nonché procedure speciali per i referendum popolari (commi 4 –

6 dell‟art. 47 Statuto).

Inoltre il legislatore costituzionale ha previsto per questa legge particolare i seguenti limiti per la

legislazione:

38

L. cost.22.11.1999, no. 1. 39

Statuti delle Regioni speciali riformati nel 2001, con L. cost. 31.1.2001, no. 2. 40

Costituzione Italiana: riforma del 2001, approvata con L. cost. 18.10.2001, no. 3.



261

- l‟armonia con la Costituzione,

- i principi dell‟ordinamento giuridico della Repubblica,

- il rispetto degli obblighi internazionali e

- delle norme dell‟articolo 47 dello Statuto.

Addirittura per la Regione Sicilia, i cui limiti nello Statuto di autonomia (art. 14 Statuto Sicilia)

sono tracciati in modo molto meno restrittivi rispetto alle altre Regioni speciali, è stata introdotta,

per l‟ordinamento e l‟elezione degli organi, la nuova limitazione dell‟ordinamento giuridico dello

Stato, come ovviamente anche per le altre Regioni speciali.

Gli Statuti delle Regioni ordinarie, invece, entrarono in vigore soltanto con la riforma

costituzionale (L. Cost.3/2001) e non prevedono come limite per la legislazione i principi

dell‟ordinamento giuridico. Questa differenza è tuttavia molto sottile in quanto – come

precedentemente esposto – i principi dell‟ordinamento giuridico sono ancorati nella Costituzione

oppure possono essere derivati da essa.

4.5.4 Un‟autonomia dinamica per tutte le Regioni

Su iniziativa di una Regione interessata possono essere ad essa attribuite, con legge dello Stato,

“ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia” , cioè un‟autonomia più vasta anche a

Regioni a statuto ordinario (art. 116/3 Cost.).41

A tal fine non sarà più necessario emanare una

legge costituzionale, bensì sarà sufficiente l‟approvazione di una legge statale a maggioranza

assoluta dei membri di entrambe le Camere, sulla base di un‟intesa tra lo Stato e la Regione

interessata e sentiti gli enti locali , nel rispetto dei principi (del federalismo e della perequazione

finanziaria) di cui all'articolo 119.

"Ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia, possono essere attribuite ad altre Regioni,

con legge dello Stato, su iniziativa della Regione interessata, sentiti gli enti locali, nel rispetto die

principi di cui all‟art.119." Art 116/3 Cost.

Queste ulteriori “forme e condizioni particolari di autonomia”, possono riguardare le seguenti

materie:

o tutte le competenze concorrenti delle Regioni (di cui all‟art. 117/3 della Costituzione),

o le materie di competenza esclusiva dello Stato ( 117/2 Cost.) riguardanti, l'organizzazione della

giustizia di pace, le norme generali sull‟istruzione e la tutela dell‟ambiente, dell‟ecosistema e



262

dei beni culturali.

Con questa disposizione è stato aperto un varco verso un‟evoluzione dinamica delle Regioni a

statuto ordinario verso quelle a statuto speciale. La Regione Lombardia ha, nell‟aprile del 2007,

iniziato il procedimento per l‟assunzione di nuove competenze ai sensi dell‟articolo 116/3 Cost. 42

Il 30 ottobre 2007 è stato siglato un accordo con il Governo ed è stata decisa una commissione

paritetica, al fine di esaminare le dodici materie oggetto della richiesta e per siglare un accordo

finale tra la Regione e il Governo al fine di inoltrare la questione poi al Parlamento.

Queste “ulteriori forme di autonomia” possono essere attribuite alle Regioni previa l‟osservanza

dei requisiti seguenti:

Tranne le citate competenze esclusive statali (giudici di pace, insegnamento, ambiente, sistema

ecologico e beni culturali), si tratta di tutte quelle materie che già si trovano nelle competenze della

Regione, ma soltanto in forma concorrenziale. Di fatto l‟estensione dell‟autonomia significa che le

competenze o alcune di esse vengono elevate a competenza esclusiva.

La legge statale che può attribuire queste forme di autonomia deve avere le seguenti caratteristiche:

o deve derivare da un‟iniziativa della Regione interessata;

o gli enti locali devono essere ascoltati;

o le Camere devono approvarla a maggioranza assoluta;

o è necessario un‟intesa tra Stato e Regione interessata

o devono essere osservati i principi dell‟articolo 119, che disciplina il finanziamento delle

Regioni e degli enti territoriali e che assicura loro delle entrate fiscali proprie. La ratio di

questa disposizione risiede nella volontà di far sì che il trasferimento di competenze sia

accompagnato anche dalla possibilità di finanziamento ma anche dalla partecipazione

agli obiettivi di solidarietà.

Per le Province e Regioni autonome si pone la domanda se queste ulteriori forme di autonomia

(secondo il comma 3 dell‟articolo 116) possano essere applicate anche per un‟estensione della loro

autonomia. Il tenore testuale di tale comma sembrerebbe escludere questa ipotesi, in quanto recita

espressamente che “possono essere attribuite ad altre Regioni, con legge dello Stato”. Siccome

questo inciso fa seguito alle disposizioni sulle Regioni speciali, la questione sembra essere

abbastanza chiara.

Tuttavia rimane in piedi la disposizione che nell‟articolo 10 della L. Cost.3/2001 estende alle

Regioni e Province speciali quelle parti della riforma Costituzionale che “prevedono forme di

autonomia più ampie rispetto a quelle già attribuite”. Questa possibilità trova applicazione fino a

41

Art 116 del Testo unico della Costituzione riformata con L. cost. no. 3 del18.10.2001. 42

Risoluzione no. 5 all‟ordine del giorno no. 46 del Consiglio regionale del 3 aprile 2007.



263

quando gli Statuti di autonomia non vengono adeguati. La ratio di questa disposizione transitoria

dell‟articolo 10 era proprio quello di impedire che le Regioni a statuto speciale potessero trovarsi in

una posizione subalterna rispetto alle Regioni ordinarie. Con l‟assunzione di importanti competenze

da parte delle Regioni ordinarie questo in verità potrebbe accadere. Questa riflessione non esclude

del tutto neanche un‟eventuale evoluzione dinamica anche delle Autonomie speciali ai sensi

dell‟articolo 116/3 Cost. per “ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia”.43

43

Carli, M./ Toniatti, R./ Andreatta, G./ Postal, G. (2003).

5 Federalismo fiscale e effetti sulle autonomie

265

5 Il nuovo federalismo fiscale e i suoi effetti

sulle autonomie

La riforma del 2001 ha introdotto nella Costituzione anche il federalismo fiscale. Solo nel 2009 è

stata emanata la legge statale. L‟attuazione avviata nel 2010 rivelerà quanto sarà effettivamente

federale.

Fig. 35: Un nuovo federalismo fiscale

5.1 Le basi costituzionali

Le competenze esclusive dello Stato sono elencate tassativamente nell‟articolo 117 comma 2 della

Costituzione e comprendono 17 materie: tra queste si annoverano quelle classiche dello Stato come

quelle della politica estera, della difesa, della moneta e della giustizia. Lo Stato inoltre rimane

competente anche per altre materie meno “classiche” come la sicurezza e l‟ordine pubblico, la

previdenza sociale, la tutela dell‟ambiente, dell‟ecosistema e dei beni culturali e una serie di altre

materie.

54

O.Peterlini: F ö deralismus Ausw.Sonderautonomien/Riflessi del feder.su autonomie, EURAC Bozen

2008

Un nuovo Federalismo fiscale Un nuovo Federalismo fiscale

Art. 119 della Costituzione: Art. 119 della Costituzione:

Autonomia finanziaria (proprie entrate e spese) Autonomia finanziaria (proprie entrate e spese)

Patrimonio Patrimonio

Fondi Fondi perequativi perequativi

Riserva di legge statale Riserva di legge statale

Legge 5 maggio 2009, no. 42., GU 6 maggio 2009 Legge 5 maggio 2009, no. 42, GU 6 maggio 2009


266

5.1.1 Sistema tributario e perequazione – competenze esclusive dello Stato

Per quanto riguarda il federalismo fiscale sono rilevanti le seguenti competenze statali, riservate allo

Stato in modo esclusivo:

o il sistema tributario e contabile dello Stato e perequazione delle risorse finanziarie (art.

117/2, lettera e),

o la determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali

che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale.

Fig. 36: La ripartizione delle competenze sul federalismo fiscale

59


Ausw.Sonderautonomien/Riflessi del

feder.su autonomie, EURAC Bozen

2008

Federalismo fiscale

CompetenzeCompetenze esclusive Stato:

Sistema tributario e contabile dello Stato; perequazione delle risorse finanziarie; (art 117 Cost lettera e, comma 2)

Determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale; (art 117 lettera m, comma 2 Cost)

Competenza concorrente Regioni-Stato:

Armonizzazione dei bilanci pubblici e Art 117, III comma, Costcoordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario.

5.1.2 Armonizzazione e coordinamento della finanza pubblica – materie

concorrenti

Nelle materie concorrenti spetta alle Regioni la potestà legislativa, ma allo Stato la determinazione

dei principi fondamentali (art. 117, comma 3 Cost.). La riforma ha aperto alle Regioni spazi

completamente nuovi, come per esempio i rapporti internazionali e, con l‟Unione Europea, il

commercio con l‟estero, la tutela e sicurezza del lavoro, l‟istruzione, professioni, ricerca scientifica


267

e tecnologica, tutela della salute, produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell‟energia,

previdenza complementare ed integrativa e altre.

Per quanto riguarda il federalismo fiscale troviamo la seguente competenza concorrente di rilievo:

Lo Stato determina i principi fondamentali per la:

”Armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica e del sistema

tributario.

art. 117/3 Cost

Constatiamo pertanto come lo Stato non si è solamente riservato la sopracitata competenza sul

sistema tributario e contabile dello Stato e la perequazione delle risorse finanziarie (art. 117/2,

lettera e) in via esclusiva ma detta anche alle Regioni (ponendole nelle loro competenze

concorrenti) i principi fondamentali sui bilanci e la finanza pubblica e il sistema tributario, non solo

dello Stato (già elencato tra le competenze esclusive).

5.1.3 Un‟autonomia finanziaria per Regioni ed enti territoriali

Una novità rilevante è costituita dall‟art. 119 della Costituzione, che assicura ai Comuni, alle

Province, alle Città metropolitane e alle Regioni l‟autonomia finanziaria per le entrate e le uscite:

Questi enti dispongono di risorse autonome. Possono stabilire e applicare propri tributi e entrate

proprie. In ciò devono tuttavia attenersi alla Costituzione e ai principi del coordinamento delle

finanze pubbliche e del sistema tributario dello Stato (art. 119/2 Cost.). Nuovamente il legislatore

sottolinea che i principi e il coordinamento sono definiti dallo Stato.

Questi enti inoltre partecipano al gettito di tributi erariali riferibili al loro territorio (art. 119/2

Cost.).

o “I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno autonomia finanziaria di

entrata e di spesa” (art.119 Cost.).


268

Fig. 37: L‟autonomia finanziaria delle Regioni e degli enti locali

59




2008

Nuova autonomia finanziaria delle

Regioni e degli enti territoriali

I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni

hanno autonomia finanziaria di entrata e di spesa (Art

119/1 Cost). Possono quindi riscuotere tasse ed

incassare entrate proprie

Dispongono di compartecipazioni al gettito di tributi

erariali riferibile al loro territorio (art 119/2))

Hanno un patrimonio proprio (Art 119/6)

5.1.4 Un fondo perequativo per i territori più poveri

La legge statale deve prevedere – secondo la Costituzione (art. 119/3) - un fondo perequativo senza

vincoli di destinazione per i territori con minore capacità fiscale per abitante.

Sono previste come fonti di finanziamento per i Comuni, le Province, le Città metropolitane e le

Regioni, tributi ed entrate propri, compartecipazioni al gettito di tributi erariali riferibili al rispettivo

territorio e, infine, per i territori con minore capacità fiscale per abitante il fondo perequativo.

Queste risorse devono consentire ai rispettivi enti di finanziare integralmente le funzioni pubbliche

loro attribuite (art. 119/4 Cost.).

Lo Stato destina inoltre risorse aggiuntive ed effettua interventi speciali per determinati enti

territoriali (Comuni, Province, Città e Regioni) per promuovere lo sviluppo economico, la coesione

e la solidarietà sociale. Queste risorse aggiuntive e questi interventi sono destinati inoltre a

rimuovere gli squilibri economici e sociali, per favorire l‟effettivo esercizio dei diritti della

persona, o per provvedere a scopi diversi dal normale esercizio delle loro funzioni (comma 5, art.

119/5 Cost.). effettua interventi speciali. 1

1 Peterlini, O. (2008 it) 61-65.


269

Fig. 38: La distribuzione del reddito in Italia

Fonte: Lun, G./ Lechner, O .(2009), p 34.

Oltre al principio che vuole che la potestà legislativa, l‟attività di coordinamento e la

determinazione dei principi fondamentali del sistema tributario anche per le Regioni siano riservate

allo Stato, dai capoversi citati emerge un secondo principio fondamentale: dalla preoccupazione per

le divergenti situazioni economiche del paese, il federalismo fiscale viene limitato dall‟evidente

impegno di perequazione a favore dei territori più poveri. Questo impegno però non viene lasciato a

una perequazione orizzontale tra le Regioni, ma di tale impegno si fa carico lo Stato stesso con una

perequazione verticale, non proprio tipica per un sistema federale. Sia il fondo perequativo che le

risorse aggiuntive sono finanziati tramite lo Stato.

Le Regioni e gli enti territoriali possono, inoltre, disporre di un proprio patrimonio, che viene loro

riconosciuto in virtù dei principi generali individuati con legge statale. Anche per questo aspetto lo

Stato si riserva la potestà di individuare i principi fondamentali. Al fine di contrastare il progressivo

indebitamento. Viene inoltre enunciato il principio secondo il quale gli enti territoriali possono

indebitarsi esclusivamente per finanziare spese d‟investimento. Lo Stato si tutela anche contro

eventuali richieste future ed esclude ogni garanzia dello Stato sui prestiti dagli stessi contratti (art.

119, comma 6 Cost.).


270

Fig. 39: Le Regioni secondo l‟indice di povertà relativa

Fonte: Lun, G./ Lechner, O. (2009), p 29, scaricato il 4.3.2010.

5.1.5 I principi per la legge statale

Per dare effettivamente vita alla riforma costituzionale e mettere in grado le Regioni e gli enti

territoriali di esercitare in pieno le loro funzioni, mancava un essenziale elemento: mancava la base

finanziaria per potersi attivare. L‟attuazione dei principi finanziari e di perequazione sono stati posti

a riserva di legge statale.

In modo analogo all‟attuazione delle competenze definite dall‟art. 117, anche l‟autonomia

finanziaria degli enti locali soggiace alla legge statale. Allo Stato viene riconosciuta la competenza

generale e centrale di coordinamento. In questo modo è quindi possibile togliere con una mano

quello che l‟altra ha attribuito col nuovo federalismo.

Questo ruolo prevalente dello Stato è particolarmente evidente nelle competenze attribuite alle

Regioni nella legislazione concorrente ex art. 117 comma 3. Allo Stato viene infatti riconosciuta la

potestà di individuare, attraverso delle leggi quadro, i principi fondamentali per il legislatore

regionale. Lo stesso principio viene riproposto nell‟art. 119 con riferimento all‟autonomia

finanziaria. La competenza centrale e la riserva di legge a favore dello Stato riducono ovviamente lo


271

spessore del passo verso un vero federalismo, il quale ha però comunque compiuto – sia per quanto

riguarda le competenze sia sul piano finanziario – dei passi notevoli.

Un vero federalismo fiscale dovrebbe, in realtà, partire dal principio opposto: gli enti territoriali

definiscono in via del tutto autonomo le loro entrate fiscali e fanno sì che le spese in comune, che

vengono effettuate su un livello superiore fino ad arrivare allo Stato, siano assicurate attraverso

regole e finanziamenti comuni, inclusi quelle per la perequazione a favore delle Regioni più povere.

A causa dei motivi storici già citati, che risalgono alla fondazione della Repubblica alla fine del

XIX secolo, questo processo ha intrapreso in Italia un percorso diverso. Quantomeno è lo Stato a

detenere tutto il potere centrale nelle proprie mani e che, di volta in volta, cede competenze e

modelli finanziari in senso federale. Nel corso di questo processo lo Stato tiene presente la capacità

economica distribuita in modo diseguale nel Paese nonché le diverse condizioni sociali delle

Regioni italiane, protagoniste di un forte divario tra nord e sud. A ragione Gioachino Fraenkel

richiama questo aspetto e la derivante diversa capacità tributaria delle Regioni (e delle province

autonome) nella sua Analisi critica del nuovo federalismo fiscale.2 La necessità di un riequilibrio

sociale viene evocato nelle disposizioni della Costituzione che ispirano il legislatore nella sua opera

di produzione legislativa.3

2 Fraenkel, G. (2004).

3 Peterlini, O. (2008 it) p 64-65.


272

5.2 Verso la nuova legge sul federalismo fiscale

5.2.1 La proposta di Piero Giarda e i principi per il federalismo fiscale

Il 22 dicembre 2006 un gruppo di lavoro istituito dal Ministero delle Finanze e diretto dal Prof

Piero Giarda ha presentato al Governo una prima proposta e una nota esplicativa sul federalismo

fiscale.4 Il gruppo di lavoro ha sottolineato, che l‟autonomia prevista nella Costituzione a favore

degli enti territoriali rappresenta un valore, ma che la perequazione territoriale, i diritti civili e la

capacità contributiva devono trovare considerazione.

5.2.1.1 I principi del gruppo di lavoro sul federalismo fiscale

Il gruppo di lavoro diretto dal Prof Giarda tenta di articolare e riassumere le diverse funzioni degli

enti territoriali seguendo tre principi. Il finanziamento dovrebbe, poi, seguire questa ripartizione.

Queste le tre ripartizioni:

a) i diritti fondamentali dei cittadini, che devono essere riconosciti e tutelati indipendentemente

dal territorio di residenza;

b) le funzioni locali, che hanno dei riflessi diretti nei confronti di cittadini di altri territori;

c) le funzioni meramente locali;

ad a) La questione centrale è rappresentata dalla prima lettera, e cioè i diritti fondamentali dei

cittadini, che devono essere tutelati su tutto il territorio nazionale, indipendentemente dal

luogo di residenza. Da un punto di vista del diritto costituzionale, il gruppo di lavoro fa

derivare tale compito centrale dalle competenze esclusive dello Stato, elencate nel comma

secondo dell‟art. 117 della Costituzione, in particolare nella lettera m. Questo significa, che

ad ogni livello di governo (statale, regionale e locale) devono essere attribuite le risorse

finanziarie necessarie per assicurare livelli essenziali in modo unitario su tutto il territorio

nazionale. Come esempio per questa necessità di tutela unitaria viene indicata la tutela della

salute.

ad b) Per quanto riguarda le funzioni che esercitano dei riflessi anche su altre Regioni, non

sarebbero invece richieste condizioni di uniformità nelle caratteristiche dell‟offerta su tutto il

territorio nazionale; ma sarebbe sufficiente garantire che le autonomie locali siano dotate di

risorse adeguate per lo svolgimento di questi compiti. In parole semplici: sì alle differenze


273

nelle diverse Regioni in presenza di regolamentazioni diverse, ma agli enti locali deve essere

riconosciuto un livello adeguato di mezzi finanziari a garanzia dell‟esercizio delle funzioni

da loro svolte. Di conseguenza le Regioni più deboli devono essere dotate di strumenti e

risorse maggiori.

ad c) Per quanto attiene invece le funzioni puramente locali, il documento sottolinea che la ricerca

di un‟uniformità nei livelli o nelle caratteristiche dell‟offerta dei servizi sul territorio non

solo non è necessaria, ma può anzi essere perfino controproducente. Queste funzioni locali

hanno sostanzialmente il compito di recepire i diversi interessi a livello locale e di dare una

risposta corrispondente ed efficace.

Nel documento di lavoro desta interesse l‟indicazione alla quantificazione di una quota tributaria

locale, che deve muoversi entro "limiti teorici ed empirici". Nel documento stesso non si provvede a

quantificare concretamente tale quota, tuttavia è presente una nota che fa capire l‟orientamento

prospettato. Essa recita "nei principali paesi federali, la spesa allocata a livello locale supera

raramente il 30% della spesa complessiva. Fa eccezione la Germania, dove tuttavia i Länder non

hanno autonomia tributaria, il Belgio, la Spagna, confederazioni come la Svizzera, e in Europa i

Paesi Nordici. "5

Certo, si tratta solamente di una nota all‟interno di un documento di lavoro del Ministero. Essa

traccia tuttavia le intenzioni e possibili limiti entro i quali potrebbe muoversi in futuro il

finanziamento.6

5.2.1.2 Il finanziamento delle Regioni suddiviso per tre materie

In conformità ai tre gruppi di competenze degli enti territoriali, il gruppo di lavoro propone i

seguenti sistemi di finanziamento:

a) per i diritti civili e sociali fondamentali:

Per la copertura dei compiti per i diritti fondamentali civili e sociali (lettera m art. 117/2 Cost.) è

necessario – secondo il dossier – assicurare alle Regioni i mezzi finanziari che rendono possibile

"coprire tutte le esigenze di spesa". La determinazione quantitativa di tali fabbisogni dovrebbe

fondarsi su stime accurate dei bisogni e dei costi, basate su analisi di benchmarking con l‟obiettivo

del raggiungimento della prassi migliore (best practices). Il documento di lavoro ricorda che la

Costituzione fa riferimento ai livelli delle prestazioni, non al livello della spesa. Questo significa,

che le Regioni possono spendere anche di meno, oppure in forma diversa, rispetto a come previsto

dal benchmark, incamerando nel proprio bilancio i relativi risparmi che potranno essere usati per

4 Giarda, P. (2006).

5 Giarda, P. (2006) p 2. 6 Peterlini, O. (2008 it) 64-65.


274

altri scopi. Tuttavia spetta allo Stato il compito di verificare sul campo l‟offerta effettiva dei servizi

coperti, come richiesto dall‟art. 117/2 lettera m).

Per la copertura dei bisogni primari delle Regioni più povere, dovranno essere previste delle risorse

ulteriori come quelle individuate dall‟art. 119 comma 5.

b) Per le altre competenze importanti:

Per le funzioni non rientranti nella lettera m), ma che sono comunque ritenute di tale rilievo da

richiedere una garanzia sul versante finanziario, il sistema di tutela finanziaria dovrebbe essere

meno stringente ma pur sempre calibrato su parametri rappresentativi dei fabbisogni corrispondenti.

Come per i diritti fondamentali, anche in questo caso non possono essere previste delle previsioni

vincolanti per le uscite delle autonomie, le quali devono rimanere libere per quanto attiene la loro

politica di spesa. Degli standard quantitativi ed oggettivi devono garantire "una distribuzione

equilibrata ed efficiente delle risorse".

Per le funzioni regionali residue:

Per le residue funzioni regionali, e cioè quelle che non rientrano sotto la tutela speciale della lettera

m), o che non hanno una portata tale, il principio dell‟equiparazione non dovrebbe più trovare

applicazione. A tal proposito vengono previsti i seguenti sistemi di finanziamento:

- compartecipazione ai tributi statali;

- tributi propri regionali;

- quote di un fondo perequativo.

5.2.1.3 Il fondo perequativo per i territori con minori capacità fiscali

La Costituzione prevede all‟art. 119 comma 3 l‟istituzione di un fondo perequativo:

art. 119 comma 3 Cost: La legge dello Stato istituisce un fondo perequativo, senza vincoli di

destinazione, per i territori con minore capacità fiscale per abitante.

Questo fondo perequativo ha il compito di ridurre le diverse capacità tributarie delle Regioni, che

risulta dalla partecipazione ai tributi statali e dai tributi regionali propri di ogni Regione. L‟obiettivo

non è però quello di una totale equiparazione del finanziamento, bensì quello di una riduzione delle

differenze. Il fondo perequativo non dovrebbe, inoltre, necessariamente essere applicato tra le

Regioni settentrionali, le cui differenze per quanto riguarda la capacità contributiva sono minime,

bensì avrebbe il compito di riequilibrare il divario tra nord e sud del paese.


275

5.2.2 Il primo disegno di legge sul federalismo fiscale

5.2.2.1 Le basi per il federalismo fiscale nella proposta Prodi

a. Contenuto e struttura

Il primo disegno di legge sul federalismo fiscale è stato discusso agli inizi del 2007 dai partiti di

maggioranza dell‟Unione di Prodi ed è poi stato sottoposto all‟attenzione della Conferenza Stato

Regioni.7 Il Consiglio dei Ministri approvò il testo il 28 giugno 2007. L‟iter non poté essere

concluso per la caduta del Governo Prodi e lo scioglimento anticipato del Parlamento il 6 febbraio

2008. La proposta però rimane di importanza perché i principi rimasero, in sintesi, gli stessi seguiti

poi dal Governo di Centrodestra.

Le tensioni si presentarono fin dall‟inizio. Le Regioni settentrionali più ricche difendevano

ovviamente le proprie entrate tributarie, mentre le Regioni meridionali erano impegnate nella difesa

di un sistema di perequazione. In particolare erano le Regioni a statuto speciale a dover difendere il

proprio status e le vantaggiose forme di finanziamento della loro autonomia.

Il disegno di legge è un documento piuttosto sintetico, in quanto autorizza il Governo a emanare,

entro un anno dell‟entrata in vigore della riforma, uno o più decreti legislativi al fine di disciplinare

il finanziamento delle Regioni, Province, dei Comuni e delle Città metropolitane con status

speciale.

Una novità è inoltre rappresentata dall‟introduzione di una c.d. cabina di regia, che doveva vedere

la partecipazione di rappresentanti del Governo e della Conferenza delle Regioni e delle autonomie

territoriali, al fine di concertare i contenuti dei decreti aventi forza di legge. Questa cabina di regia

avrebbe dovuto inoltre permettere lo scambio di informazioni sul finanziamento e sui tributi e

supportare il riordino del finanziamento delle Regioni, delle Province, dei Comuni e delle Città

metropolitane (art. 1, comma 3 Cost.).8

b. Il coordinamento tra Stato e Regioni

Il coordinamento delle finanze statali e di quelle delle Regioni e degli enti territoriali avveniva nella

proposta del Governo Prodi e dell‟allora Ministro dell‟economia Tommaso Padoa- Schioppa nel

modo seguente:

o le Regioni e gli enti territoriali applicano nella loro politica di bilancio il patto UE di

stabilità e di crescita.

o il coordinamento dinamico avviene annualmente con legge statale. Questa deve essere

preventivamente concordata nella c.d. cabina di regia con la Conferenza Stato Regioni.

7 Legge delega federalismo fiscale, ddl. aggiornato al 23.5.2007.

8 Legge delega federalismo fiscale, ddl. aggiornato al 23.5.2007, art.1.


276

o il documento di programmazione finanziaria (DPEF), che viene presentato contestualmente

alla legge di cui sopra, programma la differenza tra entrate ed uscite per ogni livello

territoriale.

o il disegno di legge viene discusso come allegato della legge finanziaria e deve essere

approvato entro il 15 ottobre, prima che le leggi di bilancio vengano inoltrate al Parlamento.

o nella relazione allegata al disegno di legge, deve essere individuata la capacità tributaria per

cittadini residenti prima e dopo la perequazione, sulla base della quale viene poi stilata una

graduatoria che viene rinnovata di anno in anno.

o anche la registrazione delle entrate ed uscite delle Regioni e degli enti territoriali, così come

delle loro imprese, deve corrispondere ai criteri del patto di stabilità e sviluppo.

o successivamente all‟approvazione della riforma per la creazione di una tesoreria unica, i

tributi regionali dovranno confluire direttamente alle Regioni.

o le Regioni e gli enti territoriali governano i loro movimenti di cassa e quelli delle loro

imprese in conformità agli importi individuati all‟inizio dell‟anno e provvedono alla

presentazione di un rendiconto dei flussi di cassa mensili, in coordinamento con il

fabbisogno dello Stato.

o nel resoconto del bilancio e della contabilità deve essere riportato ed indicato anche il

contributo di ogni ente territoriale all‟adempimento degli obblighi derivanti dal patto di

stabilità e sviluppo.

o gli obiettivi della contabilità ai fini della partecipazione al patto di stabilità devono essere

rispettati da ogni Regioni o ente territoriale, sia per quanto riguarda i movimenti di cassa, sia

per quanto riguarda l‟esercizio delle proprie competenze. In principio questa formulazione

era più elastica, e prevedeva dei limiti all‟indebitamento che solo "occasionalmente"

potevano riportare dei valori negativi.

o gli enti territoriali possono finanziare attraverso l‟indebitamento solamente quegli

investimenti che non sono di natura finanziaria. Lo Stato individua un tetto massimo per

questa fattispecie.

o vengono previsti dei meccanismi che premiano gli enti territoriali, che realizzano gli

obiettivi di programma, così come vengono previste delle sanzioni per quegli enti che si

discostano da essi.

c. I principi fondamentali per il coordinamento del sistema tributario

Per il coordinamento del sistema tributario il Governo Prodi aveva previsto i seguenti "principi e

criteri direttivi" di carattere vincolante:


277

o i singoli tributi ed il sistema tributario devono rispettare i criteri della "razionalità e della

coerenza", così come le imposizioni dell‟UE e degli accordi internazionali. Non è ammessa

la doppia tassazione.

o le basi dei tributi nonché le relative aliquote possono essere determinate solamente per il

rispettivo livello di governo. In altre parole, né lo Stato né le Regioni possono modificare le

basi o le aliquote dell‟altro livello di governo. Lo stesso vale per le detrazioni.

o rispetto dello statuto del contribuente.9

d. I punti più importanti del disegno di legge Prodi

- Tributi regionali e locali

L‟innovazione più rilevante è rappresentata dalla disposizione, che prevede la possibilità per le

Regioni di definire con legge regionale tributi propri in tutti gli ambiti che non sono riservati alla

legislazione fiscale dello Stato. La legislazione fa riferimento a due fattispecie:

1. l‟introduzione di propri tributi regionali e locali;

2. l‟individuazione degli ambiti, in cui i Comuni, le Province e le Città metropolitane (all‟interno

della loro rispettiva autonomia) possono istituire dei tributi locali e modificare le relative aliquote o

prevedere delle agevolazioni fiscali.

- Vincoli per le prestazioni di base

Per la salvaguardia delle prestazioni di base per i diritti civili e sociali fondamentali, nonché per le

elezioni, gli organi e i compiti fondamentali degli enti territoriali (ai sensi dell‟art. 117 lettere m e p,

comma secondo Cost.) le Regioni sono soggette ai vincoli seguenti:

1. le Regioni non possono modificare la base imponibile dei tributi;

2. esse possono, tuttavia, fissare le aliquote, le deduzioni dall‟imponibile e le detrazioni nonché

agevolazioni speciali entro i limiti previsti dalla legge statale.

Queste limitazioni trovano applicazione soltanto per il finanziamento delle prestazioni essenziali

relative ai diritti fondamentali civili e sociali, nonché per gli organi, le elezioni ed i compiti

fondamentali.

- Più flessibilità negli altri tipi di tributi

Per le altre tipologie di tributi, che derivano dalla legge statale, le Regioni possono, entro i limiti

individuati dalla legge statale, modificare la determinazione della base imponibile nonché le

aliquote. Lo Stato, in accordo con le Regioni, individua per le singole Regioni dei livelli unitari per

il gettito tributario, che risultano dalla media dei parametri adottati dalle legislazioni regionali.

- Tributi propri per Comuni, Città e Province

9 Legge delega federalismo fiscale, ddl. aggiornato al 23.5.2007, art.3.


278

Anche per gli enti territoriali sono previsti dei tributi propri: I Comuni, le Province e le Città

metropolitane possono applicare dei tributi propri, all‟interno degli ambiti individuati dalle leggi

regionali e statale.

e. Il finanziamento delle competenze e delle attività regionali

In conformità alle linee guida del documento di lavoro di Giarda, il disegno di legge suddivide

(all‟art. 5) le attività finanziarie delle Regioni in tre ambiti diversi:

a) le prestazioni essenziali: Le spese per questa materia dovranno essere finanziate, in osservazione

dei costi standard individuati dallo Stato, nel modo seguente:

- attraverso l‟imposta sulle attività produttive IRAP;

- attraverso una maggiorazione regionale sull‟IRPEF (entrambi con base e aliquota fiscale unitaria);

- attraverso delle quote specifiche e vincolate derivanti dal fondo perequativo;

Rientrano tra le prestazioni essenziali (ai sensi dell‟art. 117 lettera m) Cost.) sicuramente la sanità e

l‟assistenza.

Il trasporto pubblico locale non rientra invece più tra le funzioni essenziali. Tuttavia si specifica che

in sede di determinazione del finanziamento si debba tener conto della necessità di salvaguardare un

livello appropriato di servizi nel trasporto pubblico su tutto il territorio nazionale sulla base di costi

standard.

b) i contributi economici e sociali speciali dell‟Unione Europea, cofinanziamento e finanziamento

speciale dello Stato per i seguenti obiettivi:

- sviluppo economico,

- coesione sociale,

- solidarietà sociale,

- eliminazione di disuguaglianze economiche e sociali,

- effettivo esercizio dei diritti della persona,

- altre finalità, che vanno oltre i compiti ordinari di questi enti territoriali.

Per il finanziamento di questi compiti, lo Stato contribuisce in conformità alle disposizioni dell‟UE

attraverso fondi propri e con il sistema del cofinanziamento. Lo stesso avviene per il riequilibrio

territoriale – ai sensi dell‟art. 119 comma 5 della Costituzione – attraverso quote specifiche e

vincolate derivanti dal fondo perequativo.

c) competenze esclusive e concorrenti delle Regioni, che non possono essere ricondotte alle finalità

elencate precedentemente alle lettere a) e b) e previste dall‟art. 117 comma 2, lettera m) e dall‟art.

119, comma 5 della Costituzione. Queste finalità dovranno essere finanziate attraverso i tributi


279

propri e attraverso le citate maggiorazioni sui tributi statali, nonché – laddove necessario –

attraverso delle quote specifiche e vincolate del fondo perequativo. 10

5.2.2.2 I tributi propri e la perequazione nella proposta Prodi

a. I tributi delle Regioni ordinarie e la partecipazione ai tributi statali

Le Regioni a statuto ordinario dispongono – secondo la proposta - di tributi propri per assolvere i

compiti che la Costituzione gli attribuisce, sia in via esclusiva che in via concorrenziale. Questi

tributi denominati „tributi propri delle Regioni” comprendono sia i tributi originati dalla

legislazione regionale che quelli assegnati dalla legislazione statale alle Regioni.

I tributi propri delle Regioni sono:

a) tributi regionali e compartecipazioni ai tributi statali, già previsti dalla legislazione attuale a

favore delle Regioni:

- l‟imposta regionale sulle attività produttive (IRAP);

- l‟addizionale regionale sull‟imposta di consumo sul gas metano e la relativa imposta sostitutiva;

- l‟addizionale regionale sui canoni statali per l‟uso delle acque pubbliche;

- l‟imposta regionale sui carburanti per l‟autotrazione;

- la tassa di abilitazione all‟esercizio delle professioni;

- l‟imposta regionale sulle concessioni statali per i beni demaniali marittimi;

- la tassa regionale sugli autoveicoli;

- la partecipazione sull‟accisa sulle benzine;

- la partecipazione sull‟accisa sul gasolio per autotrazione;

- la tassa per il diritto allo studio universitario;

- il contributo speciale per il conferimento in discarica dei rifiuti;

- l‟imposta regionale sulle emissioni sonore degli aeromobili IRESA;

- tasse regionali sulle concessioni.

b) una nuova, maggiorata partecipazione all‟imposta sul reddito, attraverso una nuova distribuzione

dell‟IRPEF tra Stato, Regioni e Comuni. Contestualmente dovrà essere incrementata l‟addizionale

attuale (di 0,9-1,4 %) sull‟IRPEF.

c) nuovi tributi che saranno assegnati alle Regioni.

d) nuovi tributi che saranno istituiti dalle singole Regioni sulle fattispecie imponibili non già

assegnate ad imposizione erariale.

Inoltra dovrà essere corrisposta alle Regioni a statuto ordinario una partecipazione all‟imposta sul

valore aggiunto (IVA), al fine di alimentare il fondo perequativo nazionale.11

10

Legge delega federalismo fiscale, ddl. aggiornato al 23.5.2007, art.5.


280

b. Aliquote delle imposte regionali ed esercizio dell‟autonomia

Le aliquote e le addizionali per il finanziamento delle prestazioni essenziali (lettera m) art. 117

Cost.) verranno individuate, per quanto riguarda il loro livello minimo, in modo tale da assicurare il

totale finanziamento delle rispettive prestazioni di una Regione. Se il gettito fiscale di una Regione

non è sufficiente per tale finanziamento, essa riceverà una quota dal fondo perequativo.

Le destinazioni dirette attuali dello Stato ai Comuni per l‟assolvimento dei loro compiti verranno

abolite. Le perdite causate verranno compensate dal gettito fiscale prodotto dall‟addizionale

sull‟imposta sul reddito, sulla base di un‟aliquota media, e (qualora necessario) attraverso delle

quote sul fondo perequativo. La nuova quota dell‟imposta sui redditi dovrà assicurare alle Regioni

la somma equivalente alle attribuzioni che verranno abolite.12

c. Il fondo perequativo per le Regioni deboli

Nel bilancio dello Stato verrà istituito un "fondo perequativo a favore delle Regioni con minore

capacità fiscale per abitante", che verrà alimentato con le compartecipazioni regionali all‟IVA

statale nonché attraverso quote sull‟imposta sul reddito statale. Il legislatore persegue l‟intenzione

di assicurare degli standard eguali su tutto il territorio nazionale in tre diverse materie:

1. sistema sanitario,

2. assistenza,

3. trasporto locale (questo punto è stato aggiunto).

Tuttavia non si dovrà più, come in parte avviene tutt‟ora, accollare le spese delle Regioni allo Stato,

ma dovranno essere individuati dei costi standard. I finanziamenti dovranno essere messi a

disposizione delle Regioni in conformità a tali standard. L‟entità di tali finanziamenti derivanti dal

fondo perequativo servirà a compensare la differenza tra lo standard e quello che la Regione non

riesce a coprire con i propri mezzi. Una Regione che spende una somma maggiore agli standard

individuati, non potrà quindi fare affidamento su ulteriori finanziamenti. Per converso, una Regione

in grado di risparmiare rispetto al tetto standard, potrà usare queste risorse per altri fini.13

d. Le finanze degli enti territoriali

In via analoga al finanziamento previsto per le Regioni, anche quello a favore dei Comuni e delle

Province dovrà essere strutturato in senso più federale, al fine di rafforzare la loro autonomia ed il

senso di responsabilità nell‟amministrazione delle risorse disponibili. Anche questi enti territoriali

11

Legge delega federalismo fiscale, ddl. aggiornato al 23.5.2007, art.6. 12

Legge delega federalismo fiscale, ddl. aggiornato al 23.5.2007, art.7.


281

dovranno quindi avere delle entrate autonome attraverso delle imposte proprie, individuate da un

lato dallo Stato e dall‟altro dalle Regioni.

Dovrà inoltre essere istituito – in via analoga a quanto previsto per il sistema statale – un fondo

perequativo, al fine di contribuire al finanziamento delle competenze amministrative assegnate.14

5.2.3 Il finanziamento delle autonomie speciali nella proposta Prodi

In origine l‟art. 19 del disegno di legge prevedeva delle notevoli decurtazioni nei confronti delle

Regioni a statuto speciale. Già nella bozza di lavoro di Giarda veniva richiesto un riesame dei

seguenti aspetti del finanziamento delle autonomie speciali:

o verifica rigorosa delle motivazioni dei flussi finanziari alle autonomie speciali;

o partecipazione delle autonomie speciali al fondo perequativo per le Regioni deboli, Province

e Comuni;

o sul lungo periodo la necessità di allineare i criteri di finanziamento alle altre Regioni, fatta

salva la possibilità di prevedere risorse maggiori in virtù di maggiori competenze.

La riduzione delle entrate delle autonomie speciali era prevista nel seguente modo:

a) le Regioni a statuto speciale avrebbero dovuto partecipare agli oneri derivanti dal finanziamento

degli interessi dovuti al debito pubblico italiano (oltre 1.600 miliardi di Euro nel 2007, oltre 1.800

nel 2010).15

L‟onere dagli interessi ammontava nel 2007 a circa 75 miliardi di Euro.16

La quota di

cofinanziamento avrebbe dovuta essere fissata con riferimento al rapporto tra partecipazioni fiscali

e l‟intero gettito tributario dello Stato. A tal fine le aliquote di partecipazione delle Regioni

autonome alle imposte statali avrebbero subito una riduzione.

b) le Regioni a statuto speciale con un reddito pro capite superiore alla media nazionale, sarebbero

state escluse dai finanziamenti delle leggi statali per determinati settori.

In una prima stima la Provincia di Bolzano ha calcolato una minore entrata di 680 milioni di Euro,

la quale corrisponde, se rapportata ad un bilancio di complessivamente circa 5.000 milioni di Euro,

circa il 14%.

A seguito di forti proteste ad opera delle Regioni a statuto speciale e delle Province autonome, è

stata concordata una disciplina speciale, che in sostanza si basa su tre novità:

o la partecipazione delle autonomie speciali agli obiettivi della perequazione territoriale e della

solidarietà rimane un punto fermo. Tuttavia i relativi criteri dovranno essere individuati

13



Banca d‟Italia. 16

DPEF, Camera dei Deputati, Servizio studi, n. 31, 9 luglio 2007.


282

attraverso dei regolamenti applicativi allegati agli statuti delle relative Regioni e Province

autonome. Questo comporta, in sostanza, l‟elaborazione comune di questi criteri all‟interno

delle commissioni paritarie, i quali potranno poi essere licenziati dal Consiglio dei Ministri –

senza il coinvolgimento del Parlamento.

o Le disposizioni applicative per le autonomie speciali dovranno tener conto:

- dell‟ammontare delle finanze delle Regioni speciali e Province in relazione alla finanza

globale;

- delle competenze che vengono effettivamente esercitate e dei relativi oneri, anche in

considerazione di eventuali svantaggi strutturali e del reddito pro capite, in confronto con le

relative spese dello Stato per la totalità delle Regioni;

- per quelle Regioni e Province autonome, che hanno competenze per quanto riguarda le

finanze locali, dovranno essere considerate anche le spese degli enti territoriali.

- per le Regioni a statuto speciale il cui reddito pro capite sia inferiore alla media nazionale, le

disposizioni applicative dovranno individuare anche le modalità per il raggiungimento degli

obiettivi costituzionali della perequazione e della solidarietà in loro favore.

o Le Regioni e le Province autonome, per il raggiungimento delle finalità citate, si faranno anche

carico di oneri derivanti dal trasferimento o dalla delega di funzioni statali. Le Regioni e

Province autonome intendono quindi assumersi competenze e funzioni, al fine di sollevare lo

Stato e di subire un minor numero di restrizioni in sede di trasferimento finanziario, le quali non

sono tuttavia escluse da questa disciplina speciale.

Rimase aperta inoltre la problematica relativa al fondo perequativo statale. La risposta data dalla

Regione ritiene che le Regioni e le Province a statuto speciale non partecipino – da un punto di vista

tecnico – al fondo perequativo.17

Il disegno di legge comunque non poté più essere affrontato ed approvato dal Parlamento e pertanto

neanche le norme per le autonomie speciali.

17 Comunicato stampa del 18 aprile 2007, Provincia autonoma Bolzano.


283

5.3 La legge statale sul federalismo fiscale: 42/2009

5.3.1 Il retroscena politico della legge Bossi-Calderoli

Denominare la legge delega sul federalismo fiscale, approvata alla fine in Parlamento dalla

maggioranza di Centrodestra del Governo Berlusconi semplicemente secondo il Presidente del

Consiglio non farebbe giustizia a quelli che erano i veri padri del provvedimento. Erano infatti il

Segretario della Lega Umberto Bossi e il Ministro Roberto Calderoli che sventolano fin dagli anni

90 la bandiera del federalismo. È a loro pertanto che viene attribuito il merito dello sviluppo

federale in Italia e in particolare quello per il federalismo fiscale, anche se Grasse (2005) osserva

giustamente di non sottovalutare il ruolo dei diversi livelli di governo e specialmente quello delle

Regioni.18

Il primo grande tentativo di una riforma costituzionale del 2005 fallì in un referendum nel giugno

2006, con il quale venne respinta la riforma del centrodestra. Torneremo più avanti su questo tema

quando affronteremo gli approcci a nuove riforme costituzionali.19

Dopo questa grave battuta

d'arresto, il nuovo cavallo di battaglia della Lega divenne il federalismo fiscale. Non è quindi da

meravigliarsi che dopo ritorno al governo con il Centrodestra nel 2008 la Lega proclamò il

federalismo fiscale come obiettivo numero uno e pose Berlusconi sotto pressione per raggiungerlo

al più presto.

Analogamente a quanto era successo per la riforma costituzionale del Centrodestra del 2005 (poi

fallita al referendum) era necessario far convergere due tendenze contrastanti, che vedono da una

parte il PDL orientato verso una forma di Stato più centralistica e la Lega su posizioni opposte.

5.3.2 Denominatore comune per obiettivi contrastanti

La maggioranza riuscì nell‟intento di trovare un denominatore comune nonostante gli obiettivi

contrastanti con le seguenti strategie:

o il federalismo fiscale viene controbilanciato dalla perequazione e il relativo fondo per i territori

più poveri;

o la legge si limita fondamentalmente all‟elencazione e ripetizione dei principi già ancorati in

Costituzione e quelli che avevano caratterizzato la proposta del Centrosinistra di Prodi.

Rifacendosi a questi principi la Lega riuscì a portare il Centrosinistra e il PD di Walter Veltroni

18

Grasse, A. (2005) p 29


284

e dopo di lui di Dario Franceschini su una posizione di benevole collaborazione e infine di

astensione;

o la legge non si esprime ne sulle cifre ne su percentuali, lasciando completamente aperto quanto

del gettito fiscale spetterà ai livelli subordinati di governo;

o la legge è una legge delega che affida al Governo l‟emanazione dei decreti legislativi attuativi.

Rimane pertanto alle decisioni del Governo la quantità finanziaria da dedicare alle Regioni e

agli enti locali nonché per il fondo perequativo;

o per l‟attuazione si prevede un tempo di due anni (art. 2/1) e altri due per correzioni (art. 2/7),

nonché cinque anni per il processo di convergenza della spesa storica al fabbisogno standard

(art. 20/1 b),un lasso di tempo abbondante per trovare compromessi e soluzioni;

o le Regioni speciali e le Province autonome concorrono agli obiettivi di perequazione e

solidarietà con norme di attuazione dei rispettivi statuti (art. 27), da predisporre dalle

commissioni paritetiche nelle quali partecipano in egual numero rappresentanti locali e statali.

L‟invidia verso queste Regioni è forte e la procedura tramite le norme di attuazione fornisce

adeguate garanzie.

5.3.3 I principi rimangono uguali

Il nuovo Governo Berlusconi ha ripreso i concetti fondamentali, tra l'altro già previsti in

Costituzione, in un suo disegno di legge delega sul federalismo fiscale. Il 29 aprile 2009 il Senato

ha approvato in forma definitiva il disegno di legge.20

Il provvedimento era fortemente voluto dai

Ministri leghisti Bossi, Calderoli e Maroni.

19

Cap. 6.1 La fallita riforma del Centrodestra del 2005. 20

Legge 5 maggio 2009, no. 42, GU 6 maggio 2009


285

Fig. 40: Introduzione federalismo fiscale tappa importante

61




2008

Una tappa importante per la Una tappa importante per la

modernizzazione modernizzazione

LL’’introduzione o meglio lintroduzione o meglio l’’attuazione del attuazione del

federalismo fiscale costituisce una tappa per la federalismo fiscale costituisce una tappa per la

modernizzazione del paese, modernizzazione del paese,

tramite una formula importante: tramite una formula importante:

responsabilizzare i vari livelli di governo: responsabilizzare i vari livelli di governo:

-- non solo per le spese, non solo per le spese,

-- ma anche per le entrate.ma anche per le entrate.

La legge entrò in vigore il 21 maggio 2009.21

Saranno i decreti legislativi a svelare in quanto si tratti

di un vero federalismo fiscale che dovrebbe rappresentare una tappa importante per la

modernizzazione del paese. L'introduzione del federalismo fiscale vuole responsabilizzare i vari

livelli di governo non solo per le spese, ma anche per le entrate. Quello che accade finora porta

infatti allo sperpero e all'aumento del debito pubblico, dal momento che l'ente locale è responsabile

per la spesa, ma non lo è allo stesso modo per le entrate. L‟obiettivo deve essere quello di ridurre il

debito pubblico che si ammonta a oltre 1.750 miliardi di Euro, considerando che costa allo Stato

circa 80 miliardi d'interessi annui.22

La legge garantisce proprie entrate e un proprio patrimonio ai vari livelli di governo, volendo

superare anche il concetto di spesa storica: finora chi spendeva di più alla fine era avvantaggiato,

ricevendo di più. L'obiettivo è di procedere alla graduale attuazione del nuovo quadro istituzionale.

I principi sui quali si basa il federalismo sono però due. Da un lato i commi 1, 2, 4 e 6 dell‟articolo

119, che prevedono l'autonomia finanziaria di tutti i livelli di governo locale, con proprie entrate e

spese, la partecipazione al gettito dei tributi erariali ed un proprio patrimonio; d'altro canto c'è il

bilanciamento rappresentato dal fondo perequativo per i territori con minore capacità fiscale per

abitante e da risorse aggiuntive, previsti al comma 3 e 5 dello stesso articolo 119.

21

Legge 5 maggio 2009, no. 4., GU 6 maggio 2009 22

Dati Banca d'Italia, aprile 2009 e ISTAT.


286

Fig. 41: Limiti al federalismo fiscale

69




2008

LimitiLimiti al al federalismofederalismo fiscalefiscale

Fondi perequativi, senza vincoli di destinazione, per i territori con minore capacità fiscale per abitante

Risorse aggiuntive dello Stato a certi enti territoriali per sviluppo economico, sociale, contro squilibri

Principi costituzionali e del coordinamento delle finanze pubbliche e del sistema tributario

Indebitamento solo per investimenti.

Lo Stato si tutela anche escludendo ogni garanzia

L'Italia è un paese in cui una parte è prospera e un'altra non lo è. Il fondo perequativo richiede alle

Regioni più ricche del Nord di contribuire alla perequazione, anche se la Lega magari spera che

qualche sua Regione del Nord riesca a pagare di meno. Per realizzare una sana perequazione tra gli

enti locali, l'Italia ha scelto di adottare una soluzione mediana tra due modelli antitetici, tra

federalismo cooperativo e competizione fiscale, coniugando così obiettivi di carattere sociale e

incentivi economici, col fine ultimo di ridurre la spesa pubblica e promuovere il paese.

5.3.4 Beni demaniali a Regioni ed Enti locali

Per l'attuazione del federalismo fiscale la Legge delega prevede (all' articolo 3) una commissione

bicamerale. Il Governo deve presentare a questa commissione i decreti delegati prima della loro

definitiva approvazione per i pareri previsti. La Commissione bicamerale è composta da 15 Senatori

e 15 Deputati e vigila sull'attuazione del federalismo fiscale. 23

La legge prevede, all'articolo 2, che il primo decreto di attuazione del federalismo fiscale debba

essere varato entro 24 mesi dall'entrata in vigore della stessa legge. Puntualmente e strettamente

23

L. del 5.maggio 2009, no. 42.


287

entro i termini previsti il Ministro Roberto Calderoli riuscì a raggiungere questo importante

traguardo.

Il provvedimento ricevette il parere positivo da parte della Commissione bicamerale il 19 maggio

2010 che propose un proprio testo emendando nel suo parere il decreto del Governo.24

Un sì

allargato: sul fronte del sì, infatti, oltre a Lega e Pdl, anche l'Idv e la SVP. Astensione, invece, sia

pure “sofferta”, del Pd. Un netto «no» é invece arrivato dai centristi, sia dall'Udc di Pierferdinando

Casini, sia dall'Api di Francesco Rutelli.25

Il Consiglio dei Ministri approvò il decreto in via definitiva (su proposta dei Ministri Tremonti,

Bossi, Calderoli, Fitto e Ronchi) il giorno dopo, il 20 maggio 2010, nel pieno rispetto della tabella

di marcia del 21 maggio fissata dalla legge delega. Il testo approvato recepisce i pareri espressi

dalla Commissione parlamentare per l‟attuazione del federalismo fiscale e dalle Commissioni

Bilancio di Camera e Senato.

I principali contenuti del provvedimento sono i seguenti: 26

- oggetto dell‟attribuzione a Regioni ed Enti locali sono i beni del demanio marittimo, idrico, gli

aeroporti di interesse regionale o locale, le miniere e gli altri beni immobili dello Stato e i beni

mobili ad essi collegati;

- sono comunque esclusi dall‟attribuzione: i fiumi e i laghi di ambito sovra regionale, salvo per

questi ultimi che vi sia intesa tra le Regioni interessate; i beni della Difesa e i beni culturali, nei

termini già previsti dalla normativa vigente; la dotazione della Presidenza della Repubblica e i

beni degli organi costituzionali e di rilevanza costituzionale; gli immobili per uso istituzionale

dello Stato, i porti e gli aeroporti di rilevanza economica nazionale ed internazionale, le reti di

interesse statale, le strade ferrate dello Stato, i parchi nazionali e le riserve naturali statali;

- sono attribuiti alle Regioni i beni del demanio marittimo e del demanio idrico, con la sola

eccezione dei laghi chiusi che sono attribuiti alle Province, così come le miniere. Alle Province

sarà inoltre garantita una quota dei canoni del demanio idrico trasferito alle Regioni. Ai Comuni

sono attribuiti in particolare beni immobili non demaniali;

- l‟attribuzione dei beni non demaniali ha luogo sulla base delle richieste degli enti territoriali,

che debbono indicare le modalità e i tempi di utilizzo; i beni non richiesti confluiscono in un

patrimonio vincolato e sono valorizzati e alienati, sulla base di accordi tra Stato e Regioni o Enti

locali, entro trentasei mesi;

24

Commissione bicamerale per l‟attuazione del federalismo fiscale,verbale del 17 maggio 2010, Camera dei Deputati. 25

http://www.ilsole24ore.com//2010/05/20, scaricato il 2.5.2010. 26

Art 1 del nuovo testo della Commissione bicamerale allegato al parere della Commissione del 19.5.2010.


288

- mantengono comunque il carattere demaniale, a maggior garanzia dell‟interesse pubblico, i beni

trasferiti del demanio marittimo, idrico e aeroportuale. Per gli altri beni trasferiti può essere

disposto dallo Stato il mantenimento nel demanio o nel patrimonio indisponibile; in ogni caso,

l‟eventuale sdemanializzazione continua ad essere dichiarata dallo Stato;

- i beni attribuiti al patrimonio disponibile degli Enti territoriali possono essere alienati solo dopo

la loro valorizzazione attraverso le varianti allo strumento urbanistico;

- i beni trasferiti agli enti territoriali possono, dopo l‟approvazione delle varianti urbanistiche,

essere conferiti ad uno o più fondi comuni di investimento immobiliare;

- con cadenza biennale possono essere attribuiti ulteriori beni;

- attraverso consultazioni tra Regioni, Enti locali e Amministrazioni periferiche statali sarà

garantito l‟utilizzo ottimale dei beni pubblici;

- non vi saranno oneri aggiuntivi a carico delle finanze pubbliche; sarà garantita la

corrispondenza tra dotazione di risorse e personale e attribuzione di funzioni, in modo da evitare

duplicazioni di strutture e incremento di spese; le maggiori risorse derivanti a Regioni ed Enti

locali dall‟alienazione o dalle quote dei fondi immobiliari saranno destinate, per il 75%, alla

riduzione del debito dell‟ente, e per la parte residua alla riduzione del debito statale;

- ogni alienazione di immobili da parte delle Regioni o degli Enti locali sarà preceduta

dall‟attestazione della congruità del prezzo da parte dell‟Agenzia del demanio o dell‟Agenzia

del territorio.27

In giugno il Governo annunciò di sottoporre altre parti del pacchetto fiscale alla Commissione

bicamerale per il federalismo, come secondo decreto quello sulle autonomie. Per i comuni il

nocciolo sarà rappresentato, oltre che da un'ampia compartecipazione all'Iva, dalla «service tax»

sugli immobili con cui, senza reintrodurre l'Ici, l'esecutivo punta a semplificare una galassia che

oggi conta su 13 tra tributi e canoni locali e quattro addizionali comunali. 28

5.3.5 Questioni aperte sugli effetti del federalismo fiscale

L‟obiettivo del federalismo fiscale dovrebbe consistere nella riduzione delle spese e nel rilancio

economico. Non si può tuttora intravedere come effettivamente si evolverà. La legge infatti è, per

quanto riguarda le cifre una scatola vuota: non conosciamo né le percentuali del gettito fiscale da

riservare ai vari livelli di governo, né l'ammontare del fondo di perequazione.

27

Consiglio dei Ministri n.94, 20/05/2010: http://www.governo.it/Governo/ConsiglioMinistri/testo_int.asp?d=57856,

scaricato il 26.5.2010. 28

Il Sole24ore,http://www.ilsole24ore.com//2010/05/21/, scaricato il 21.5.2010.


289

Rimane aperte la risposta alla seguente domanda: la riforma del federalismo fiscale porterà davvero

all'obiettivo di ridurre, con l'attribuzione di una maggiore responsabilità agli enti locali, la spesa

pubblica totale? Mai fino ad oggi in Italia, quando sono state trasferite competenze ai livelli di

governo locale, si è registrata una riduzione dell'apparato e delle spese centrali. Se questo fatto si

dovesse ripetere le conseguenze sarebbero catastrofiche, perché significherebbe riconoscere ai

Comuni, alle Province, alle Regioni e alle Città metropolitane propri introiti e nuove tasse che

peserebbero sul cittadino, senza nel contempo ridurre quelle della Stato. Ciò si tradurrebbe in un

incremento della spesa totale a spese del cittadino e dello sviluppo economico che l'Italia non può

permettersi.

Un ulteriore pericolo consiste nell‟elevato livello del debito pubblico dell‟Italia. Nella manovra

finanziaria del Governo del maggio del 2010, ratificata in luglio dal Parlamento,29

una gran parte

dei tagli viene posta a carico delle Regioni.30

Massimo Bordignon, membro della Commissione tecnica sulla spesa pubblica presso il ministero

del Tesoro, critica il decreto come una manovra antifederale. Tra i tartassati, in misura maggiore

del solito – scrive Bordignon - ci sono le Regioni e gli enti locali, da cui ci si aspetta oltre il 60 per

cento delle riduzioni di spesa.31

Un pericolo potrebbe consistere anche nelle posizioni contrapposte all‟interno del Governo: alla

luce dell'esperienza della riforma costituzionale cosiddetta Calderoli-Berlusconi del 2005, poi

bocciata dal referendum, le forze centriste presenti nell'attuale Governo avevano chiesto come

contropartita un presidenzialismo forte. La riforma Calderoli, partita con un chiaro intento, fu poi

stravolta dai tanti compromessi che la Lega dovette accettare. Infatti, nella sua dichiarazione di voto

al disegno di legge sul federalismo fiscale il capogruppo del PDL, Maurizio Gasparri, riprese

l‟obiettivo e si espresse senza mezzi termini: adesso deve seguire il presidenzialismo.32

L'equilibrio democratico in Italia è già molto delicato, basti pensare agli attacchi alla giustizia, allo

scarso pluralismo del sistema televisivo, al ruolo predominante del Governo in materia legislativa,

all'uso e abuso dello strumento della decretazione d'urgenza e del voto di fiducia e alla legge

elettorale che ha tolto alla popolazione il diritto di scegliere i candidati.

29

Decreto legge 31 maggio 2010, n. 78. 30 Cfr. 5.5.3 .7 Il problema del debito pubblico. 31

Bordignon, M. (2010) p 1. 32

Senato della Repubblica, seduta del 29 aprile 2009.


290

5.4 L‟ingiusta ripartizione degli oneri

Le risorse che lo Stato mette a disposizione delle Regioni a statuto ordinario sono talmente modeste,

che le Regioni e gli enti locali si vedono costretti ad aumentare il peso contributivo per poter

garantire i servizi pubblici.

5.4.1 Onere fiscale e malgoverno

5.4.1.1 La maggiore pressione tributaria a carico di tre Regioni del Nord

Le Regioni con la maggiore pressione tributaria in Italia sono le seguenti:33

1. la Lombardia con il 35,7 % del Pil,

2. l‟Emilia Romagna con il 34,7 % del Pil.

3. il Veneto con il 32,9 % del Pil

Soprattutto il Presidente della Regione Veneto, Giancarlo Galan lamenta il trattamento secondo lui

privilegiato delle Regioni autonome, in speciale modo quello del confinante del Trentino Alto

Adige nonché della Sicilia. 34

5.4.1.2 Il malgoverno: Spese diverse per le stesse prestazioni

Luca Antonini lamenta giustamente che il cantiere federalista sia stato avviato solo a metà, e cioè

sul lato delle funzioni amministrative con la riforma Bassanini (1997-1999) e di quelle legislative

con la riforma costituzionale (del 2001), rimanendo invece fermo sul fronte del finanziamento. 35

La

conseguenza è un‟asimmetria della spesa pubblica che si riparte ormai a metà tra il comparto statale

e quello dei livelli subordinati, nonostante questi ultimi abbiano una responsabilità impositiva

inferiore del 18 %. Questo sistema di finanza derivata, con ripiani a piè di lista alle amministrazioni

inefficienti, favorisce una politica di mancata responsabilità e contribuisce gravemente al deficit

pubblico.

Come esempio Antonini cita la sanità: i costi per l‟erario sono quasi raddoppiati in 10 anni,

passando dai 55,1 miliardi del 1998 ai 101,4 del 2008, nonostante le misure di contenimento

previste dalle leggi finanziarie. Dalle relazioni della Corte dei Conti emergono dati spaventosi: una

sacca per trasfusioni per esempio costa in Calabria quattro volte di più che in Emilia Romagna, un

33

Centro Studi Unioncamere del Veneto (2009) p 37. 34

ANSA 4.2.2008, Federalismo: Galan, basta privilegi regioni statuto speciali.


291

TAC in alcune parti del Paese costa 800 euro in altre 500, le spese pro capite per bambino negli asili

nido di Roma è di 16.000 euro a Modena di 7.000.36

5.4.1.3 Cosa vogliono le Regioni ordinarie del nord?

Come avremmo ancora modo di analizzare, esistono rilevanti differenze nel finanziamento delle

Regioni da parte dello Stato, non solo tra nord e sud, ma anche tra quelle con statuto ordinario e

quelle con statuto speciale. Le Regioni ordinarie del nord lamentano un grave peso fiscale e un

trattamento in equo. Le loro richieste in sintesi si concentrano sulle seguenti due questioni:

1. più autonomia per entrate ed uscite. A differenza di Stati effettivamente federali, in Italia le

entrate (per il 70 %) e le spese (per l‟80 %) passano tramite il Governo centrale.37

2. un sistema di redistribuzione delle risorse fortemente sperequato e verticale, basato

sostanzialmente sulla spesa storica e non sulla virtuosità amministrativa, non favorisce la

responsabilizzazione dei governi locali e l‟autonomia degli enti periferici, ammoniscono le

Unioncamere del Veneto.38

Il modello potrebbe essere quello della perequazione finanziaria

orizzontale tra i Länder in Germania.

Attraverso una maggiore autonomia e responsabilità degli Enti territoriali, si dovrà riqualificare e

verosimilmente diminuire un totale di uscite della PA che attualmente è tra i più elevati dei Paesi

europei.39

Il sistema di perequazione verticale non funziona, al contrario di quella “orizzontale”,

sottolineano le Unioncamere. Come accade in Germania, infatti, il sistema di perequazione, basato

su una logica di tipo orizzontale, consente una più agevole verifica dei flussi finanziari tra Regioni

“donatrici” e Regioni “riceventi”, in quanto favorisce una maggiore trasparenza e coerenza

dell‟utilizzo dei fondi, garantendo nel contempo un sistema di controllo più attento.40

Il federalismo

inoltre genera una migliore efficienza amministrativa: nei Paesi federali la razionale allocazione

della spesa pubblica spesso produce una riduzione degli oneri superflui e delle inefficienze. Infatti,

nei Paesi dove la spesa pubblica è maggiormente decentrata le spese di funzionamento degli

apparati amministrativi sono mediamente più basse che negli altri Paesi, dimostrano le

Unioncamere.41

35

Antonini, L. (2009) p 7-9. 36

Antonini, L. (2009) p 7-9. 37

Benedikter, T. (2009a) p 4. 38




Centro Studi Unioncamere del Veneto (2009) p 79.


292

5.4.2 La base dati unica dei Conti Pubblici Territoriali (CPT)

5.4.2.1 I differenti metodi di calcolo rendono difficile un raffronto

Come abbiamo visto, i differenti metodi di calcolo rendono difficile un raffronto e un giudizio

obiettivo su chi effettivamente contribuisce o chi invece approfitta del sistema fiscale. I Conti

Pubblici Territoriali, una base di dati unica predisposta dal Ministero dello sviluppo economico

permette la rilevazione dei flussi finanziari nei singoli territori regionali, rendendoli raffrontabili tra

di loro. Ma sui criteri, nella concreta applicazione, si rilevano comunque differenze.

5.4.2.2 Il settore pubblico allargato

La Banca Dati Conti Pubblici Territoriali (CPT) è il risultato di un progetto finalizzato alla

misurazione dei flussi finanziari sul territorio. I Conti Pubblici Territoriali si riferiscono all‟universo

del Settore Pubblico Allargato ma consentono un‟articolazione flessibile per svariati sub-aggregati

relativi a: macro-aree e Regioni amministrative, classificazioni settoriali, categorie economiche,

definizioni di spesa pubblica e soggetti finali di spesa. Attraverso i CPT è possibile avere

informazioni circa il complesso delle entrate e delle spese (correnti e in conto capitale) delle

amministrazioni pubbliche nei singoli territori regionali.

I CPT producono informazioni con riferimento a due universi:

o la Pubblica Amministrazione

o il Settore Extra PA

Insieme compongono il cosiddetto Settore Pubblico Allargato.

La definizione adottata per la Pubblica Amministrazione (PA) coincide fondamentalmente con

quella della contabilità pubblica italiana ed è costituita da enti che, in prevalenza, producono servizi

non destinabili alla vendita. La definizione di Settore Pubblico Allargato (SPA) integra e amplia

quanto richiesto dall'UE per la verifica principio di addizionalità: ed è costituito, in aggiunta alla

PA, da un Settore Extra PA (con enti sia a livello centrale che locale).42

42

Ministero dello sviluppo economico, per ulteriori approfondimenti vedi anche la versione tedesca p 234-239.


293

Fig. 42: L‟analisi del settore pubblico allargato per i Conti Pubblici Territoriali (CPT)

Fonte: Ministero dello sviluppo economico.

5.4.2.3 I criteri dei Conti Pubblici Territoriali (CPT)

a. Il principio di cassa

Per la rilevazione delle entrate e delle spese, i “Conti Pubblici Territoriali” seguono il cosiddetto

principio di cassa. Secondo tale criterio, le spese vengono registrate nel momento dell‟effettivo

pagamento (emissione del mandato di pagamento). Nel caso delle entrate, la registrazione viene

effettuata al momento della riscossione degli importi.43

b. Il consolidamento e la regionalizzazione

Per poter determinare le entrate complessive di una Regione o di una Provincia autonoma è

necessaria un‟operazione di consolidamento dei dati di bilancio utilizzati. Il consolidamento

43

Lun, G./ Lechner, O. ( (2009) p 16. Ministero dello Sviluppo Economico, AA.VV. (2007).


294

prevede il raggruppamento di tutti i flussi di entrate e spese delle istituzioni pubbliche in un conto

complessivo e quindi la loro compensazione.

c. Assegnazione regionale

I“Conti Pubblici Territoriali” si riferiscono per quanto riguarda il livello regionale alle 19 Regioni

italiane e alle due Province autonome.

5.4.2.4 Attribuzione alle Regioni secondo la sede di pagamento

Generalmente i CPT attribuiscono le spese alla Regione in cui viene erogata la prestazione pubblica

(cosiddetto criterio di localizzazione dell‟intervento dell‟operatore pubblico), ed in tal caso fa testo

il mandato di pagamento dell‟istituzione pubblica. Vi sono però delle eccezioni, cui accenneremo in

seguito. Le entrate vengono invece attribuite a quelle Regioni e province autonome in cui è sorto il

gettito fiscale, ovvero dove l‟attività economica ha portato alla formazione del gettito.44

Il criterio di base della ripartizione delle spese nei CPT è pertanto quello della localizzazione

dell'intervento dell'operatore pubblico, in termini di flussi finanziari gestiti nei vari territori

regionali. Per i flussi di spesa diretta, quelli legati alla produzione di beni e servizi e all'incremento

di uno stock di capitale (personale, beni immobili e mobili) la ripartizione avviene secondo

l'allocazione fisica dei fattori produttivi impiegati e cioè dell'attività economica svolta. Per i flussi di

altra natura si adotta il criterio della destinazione delle risorse erogate.

a. Nessun addebito per spese fuori dal territorio nazionale

Non sono addebitate a nessuna Regione le spese destinate al di fuori del territorio nazionale.

b. Criteri alternativi non addottati dai CPT

Esistono criteri alternativi non addottati dai CPT, quali la localizzazione dei benefici dell'attività

dell'operatore pubblico o l'utilità generata o l'attivazione economica.45

Questo porterebbe per

esempio a ripartire in proporzione della popolazione le spese dello Stato per la produzione di servizi

di natura collettiva come la Difesa o la Giustizia, che invece nei CPT sono regionalizzate secondo

l‟effettiva collocazione territoriale degli interventi effettuati.46

c. Le difficoltà per il calcolo dei saldi

L‟applicazione del citato principio alternativo avrebbe portato a una ripartizione coerente con quella

delle entrate, rendendo possibile la costruzione di saldi significativi a livello regionale. Si è scelta

però una rappresentazione dell‟attività dell‟operatore pubblico maggiormente informativo.47

44

Lun, G./ Lechner, O. ( (2009) p 16. 45

Ministero dello Sviluppo Economico, AA.VV. (2007) p 93. 46

Ministero dello Sviluppo Economico, AA.VV. (2007) p 93. 47

Ministero dello Sviluppo Economico, AA.VV. (2007) p 93. Per ulteriori approfondimenti vedi la versione tedesca


295

5.4.3 Le Regioni autonome - paganti o riceventi?

Se dalle entrate fiscali e contributive di un territorio si detrae quanto l‟ente pubblico spende nel suo

complesso in quel territorio, si può rilevare se questo territorio produce un saldo positivo ed è

dunque un pagante dal punto di vista fiscale o se produce un saldo negativo e si annovera pertanto

tra i ricevitori, perche spende più di quanta paga. Nonostante i criteri uniformi dei CPT non è

semplice rilevare se una Regione sia effettivamente un pagante o un ricevitore. Questo vale in

speciale modo per il Trentino e l‟Alto Adige, per il quale diversi studi hanno prodotto risultati

contrastanti. Presentiamo pertanto qui di seguito varie ricerche dalle quali si rilevano consistenti

differenze che però nel confronto tra di loro permettono almeno di rilevare le tendenze di fondo.

5.4.3.1 Il Sole 24 ore: Sono le Regioni del Sud e quelle autonome che ricevono più di quanto

pagano

Il quotidiano economico finanziario Il Sole 24ore pubblicò una statistica riferita agli anni 2002-

2006 che si basa su dati di Confindustria e che mette a confronto le entrate e le spese pro capite in

ogni Regione.48

Tab. 4: Il Sole24ore: Differenza tra entrate tributarie prodotte in territorio e spesa pubblica

in servizi, in euro pro capite. Media 2002-2006.

Chi da Chi riceve

Euro pro capite Euro pro capite

Entrate Spese Saldo Entrate Spese Saldo

Lombardia 13.700 -8.850 4.850 Prov. Bolzano 12.250 -12.600 -350

Emilia

Romagna 12.750 -9.300 3.450 Liguria 10.700 -11.300

-600

Veneto 10.850 -7.950 2.900 Abruzzo 7.500 -8.250 -750

Piemonte 11.500 -9.600 1.900 Umbria 9.350 -10.350 -1.000

Toscana 11.100 -9.600 1.500 Prov. Trento 11.800 -13.000 -1.200

Lazio 12.250 -10.750 1.500 Campania 5.300 -6.600 -1.300

Marche 9.750 -8.600 1.150 Puglia 6.000 -7.650 -1.650

Friuli Venezia

Giulia 11.250 -10.950 300 Molise 6.600 -8.450

-1.850

Sicilia 5.450 -7.850 -2.400

Basilicata 5.750 -8.300 -2.550

Sardegna 7.050 -9.700 -2.650

Calabria 5.250 -8.000 -2.750

Valle d‟Aosta 9.050 -12.050 -3.000 Fonte: Sole 24 ore 26.8.08, Dati Confindustria

5.4.2.4 Die Zurechnung der Spesen an die Regionen. 48

Sole24ore 26.8.2008, dati Confindustria.


296

Chi paga – secondo il Sole 24ore – sono i cittadini delle Regioni del Nord: della Lombardia (con

un saldo positivo di 4.850 euro pro capite all‟anno, dell‟Emilia Romagna (3.450 euro), del Veneto

(2.900 euro) e del Piemonte (1.900). Seguono le Regioni dell‟Italia centrale, la Toscana e il Lazio

(con 1.500 a testa) e le Marche (1.150). La Regione autonoma Friuli Venezia Giulia (300 euro a

testa) rappresenta il fanalino di coda di chi paga, seguita dalla Provincia autonoma di Bolzano (-

350), che però – secondo questa statistica risulta essere già sulla parte di chi riceve, anche se con il

saldo pro capite minore tra questi.

Chi riceve – sempre secondo il Sole 24ore - sono nell‟ordine del contributo dal più alto a quello

più basso le seguenti Regioni: la Regione autonoma della Valle d‟Aosta (con un saldo negativo di -

3.000 euro a testa, seguita dalle Regioni del Sud, la Calabria (-2.750), la Sardegna (-2.650), la

Basilicata (-2.550), la Sicilia (-2.400), il Molise (-1.850), la Puglia (-1.650) e la Campania (-1.300).

Le Regioni autonome – eccezion fatta per il Friuli Venezia Giulia – si classificano tutte quali

riceventi, non solo quelle del Sud, come la Sardegna e la Sicilia, ma anche la Valle d‟Aosta (-3.000

Euro) e le Province autonome di Trento (-1.200) e di Bolzano (-350). Lo studio si riferisce al

periodo 2002-2006 e evidenzia i saldi pro capite, con un saldo negativo per la Provincia di Bolzano

di 350 euro pro capite, che riferito a tutta la popolazione comporterebbe un saldo complessivo

annuo di ca 160 ml.

5.4.3.2 Secondo l‟Unioncamere del Veneto: Il Trentino Alto Adige – un pagante modesto

Decisamente più favorevole per il suo contributo fiscale si presenta per la Regione Trentino Alto

Adige lo studio sulle Entrate e Uscite consolidate delle pubbliche amministrazioni elaborato dall‟

Unioncamere del Veneto.49

L‟ Unioncamere si basa sui dati dei Conti Pubblici Territoriali CPT.

I maggior paganti sono secondo le Unioncamere – analogamente allo studio del Sole24ore – le

Regioni del nord: della Lombardia, con un saldo positivo (o avanzo fiscale) pro capite di 6.231

euro (sole 4.850), l‟Emilia Romagna di 3.967 (sole 3.450 euro) e il Veneto di 3.625 (sole 2.900

euro). Seguono le Regioni Lazio 3.012 (sole 1.500), Piemonte 2.657 (sole 1.900), Toscana 2.371

(sole 1.500) e Marche 1726 (sole 1.150). Le Regioni autonome Friuli Venezia Giulia 971 (sole 300

Euro pro capite), Trentino Alto Adige 411 (sole -350 Bolzano, -1.200 Trento) formano con la

Regione Liguria 380 (sole -600) i fanalini di coda dei saldi positivi. Secondo questa statistica la

Regione Trentino Alto Adige si annovera tra quelle paganti, anche se al penultimo posto e con un

contributo modesto.

49

Centro Studi Unioncamere del Veneto (2009) p 37-44.


297

Tab. 5: Unioncamere: Saldi pubblici per Regione. Media 2005-2007, per abitante

Chi da Chi riceve

Euro per abitante Euro per abitante

Entrate Spese Saldo Entrate Spese Saldo

Lombardia 16.345 -10.114 6.231 Abruzzo 9.790 -9.832 -42

Emilia

Romagna

15.004 -11.037 3.967 Umbria 11.448 -11.653 -205

Veneto 13.146 -9.521 3.625 Campania 7.708 -8.607 -899

Lazio 15.179 -12.167 3.012 Puglia 7.466 -8.775 -1.309

Piemonte 13.804 -11.147 2.657 Molise 8.565 -10.157 -1.592

Toscana 13.429 -11.058 2.371 Valle d‟Aosta 16.248 -17.854 -1.606

Marche 11.811 -10.085 1.726 Sardegna 9.187 -11.115 -1.928

Friuli Venezia

Giulia

13.914 -12.943 971 Basilicata 7.707 -9.891 -2.184

Trentino Alto

Adige

14.526 -14.115 411 Sicilia 7.584 -9.796 -2.212

Liguria 12.814 -12.434 380 Calabria 7.482 -9.824 -2.342

Fonte: Centro Studi Unioncamere del Veneto (2009), p 39.

* Le entrate al netto di trasferimenti da UE e istituzioni estere, alienazioni di beni patrimoniali e riscossione di crediti.

** Spese al netto di interessi passivi, partecipazioni azionarie e conferimenti e concessione di crediti.

*** Per il calcolo pro capite si prese in considerazione la media della popolazione del 31.12. degli anni 2005-2007.

La seguente tabella presenta le entrate e le spese complessive – con analoghi risultati. La Regione

Trentino-Alto Adige presenta un residuo fiscale di 408 ml euro; dividendolo per le due Province

risulterebbe un saldo positivo di circa 200 ml per ognuna delle due.

Tab. 6: Unioncamere: Saldi pubblici per Regione. Media 2005-2007, complessivi

Regione Entrate Spese Saldo ml Euro ml Euro ml Euro

Lombardia 156.164 -96.633 59.531

Veneto 62.858 -45.523 17.335

Emilia Romagna 63.449 -46.674 16.775

Lazio 82.773 -66.349 16.424

Piemonte 60.259 -48.661 11.598

Toscana 48.951 -40.308 8.643

Marche 18.182 -15.524 2.658

Friuli Venezia Giulia 16.896 -15.717 1.179

Liguria 20.621 -20.010 611

Trentino Alto Adige 14.463 -14.055 408

Abruzzo 12.854 -12.910 -56

Umbria 10.018 -10.198 -180

Valle d‟Aosta 2.030 -2.230 -200

Molise 2.746 -3.257 -511

Basilicata 4.563 -5.857 -1.294

Sardegna 15.252 -18.454 -3.202

Calabria 14.990 -19.682 -4.692

Campania 44.688 -49.899 -5.211

Puglia 30.405 -35.735 -5.330

Sicilia 38.080 -49186 -11106

Fonte: Centro Studi Unioncamere del Veneto (2009), p 39, rielaborato dall‟autore.


298

5.4.3.3 Secondo l‟Istituto provinciale di statistica: l‟Alto Adige una provincia sovvenzionata

Le cifre cambiano a seconda del periodo e del metodo di rilevamento. L‟Istituto provinciale di

statistica della Provincia Autonoma di Bolzano (ASTAT) nella sua collana “I conti

dell‟amministrazione pubblica in provincia di Bolzano 2001-2005”,50

pubblicò i conti consolidati

delle amministrazioni pubbliche locali e centrali in Alto Adige per quel periodo. Le spese si

svilupparono da 6,7 miliardi euro nel 2001 a 7,4 miliardi nel 2005. In confronto delle spese le

entrate sono minori e si sviluppano nello stesso periodo da 5,6 miliardi (2001) a 6,2 (2005). In uno

studio che si basa su questa fonte Thomas Benedikter arriva alla conclusione che la Provincia di

Bolzano sia fortemente sovra finanziata e abbia prodotto negli anni 2001-2005 un saldo negativo di

mediamente 1.000 mio euro all‟anno.51

Tab. 7: Conti consolidati delle amministrazioni pubbliche locali e centrali in Alto Adige in mio

euro, 2001-2005

Anni 2001 2002 2003 2004 2005

Spese complessive

-6.709 -6.882 -7.169 -7.227 -7.380

Entrate complessive

5.568 6.040 6.158 6.060 6.232

Disavanzo fiscale -1.141

-843

-1.011

-1.168

-1.148

Fonte: Fattor, L. (2008b). Benedikter, T. (2009), p 13.

5.4.3.4 Secondo la Camera di commercio di Bolzano: l‟Alto Adige dal 1996 al 2007 un

contribuente netto

A un risultato completamente contrario arriva uno studio dell‟Istituto di ricerca economica della

Camera di commercio di Bolzano (WIFO/IRE).52

In due elaborazioni diverse vengono contemplati i

periodi 1996-2007 e 2000-2007. Venne presentata pubblicamente solamente la prima

elaborazione.53

La Provincia si trovava in una fase delicata di trattative con il Governo per la

ridefinizione del finanziamento. Il risultato venne pertanto pubblicato con piacere. Il Presidente

della Camera di commercio Michl Ebner dichiarò, che l‟Alto Adige figura fra quelle Regioni e

Province autonome che sono contributori netti.

50

Fattor, L. (2008b). 51

Benedikter, T. (2009) p 13. 52

Lun, G./ Lechner, O. (2009).


299

Tab. 8: Sviluppo delle entrate e uscite pubbliche in Alto Adige e del saldo 1996-2007

1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Uscite Prezzi corr.

4.931,64 4.981,60 5.217,89 5.747,00 6.002,73 6.446,90 6.676,30 6.799,98 6.892,94 7.246,56 7.144,37 7.465,15

Entrate Prezzi corr.

5.051,98 5.395,45 5.478,83 5.954,60 6.009,85 6.166,98 6.468,88 6.888,77 6.972,61 7.156,30 7.389,22 7.876,46

Saldi Prezzi corr.

120,35 413,85 260,94 207,61 7,12 -279,92 -207,41 88,79 79,67 -90,27 244,85 411,31

Uscite Prezzi 2007

6.170,46 6.126,87 6.304,26 6.835,48 6.961,37 7.281,77 7.361,28 7.318,14 7.273,43 7.518,31 7.267,25 7.465,15

Entrate Prezzi 2007

6.321,04 6.635,87 6.619,52 7.082,41 6.969,62 6.965,60 7.132,59 7.413,69 7.357,50 7.424,66 7.516,32 7.876,46

Saldi Prezzi 2007

150,58 508,99 315,26 246,93 8,25 -316,17 -228,69 95,56 84,07 -93,65 249,06 411,31

Fonte: WIFO/IRE, dati forniti all‟autore nel 2009, secondo dati CPT.

Fig. 43: Camera Commercio Bolzano: Saldo primario Regioni, per abitante 1996-2007

Fonte: Lun, G./ Lechner, O. (2009), p 35, scaricato il 21/12/09

53

WIFO (2009), presentazione il 13/10/09


300

Da un‟analisi dei valori medi per Regione risulta che dieci tra Regioni e Province autonome sono

contribuenti netti, cioè evidenziano un saldo primario positivo, mentre undici Regioni hanno un

saldo primario negativo e sono quindi beneficiari netti. I contribuenti maggiori sono le regioni

Lombardia, Emilia-Romagna e Veneto, nonché Lazio e Piemonte. I maggiori beneficiari netti sono

le regioni Calabria, Basilicata, Sardegna, Molise, Sicilia, Campania e Puglia. L‟Alto Adige è nella

media delle regioni e presenta nel periodo considerato un saldo leggermente positivo, pari a 240

euro pro capite. In valori assoluti il saldo primario dell‟Alto Adige per il 2007 è di 411 milioni di

euro, mentre la media dei 12 anni analizzati è pari a 120 milioni euro. Per l‟Alto Adige il valore

minimo del saldo primario è di -700 Euro pro capite, il massimo invece di 1.100 euro pro capite.

L‟Alto Adige presenta sia anni con un saldo primario positivo che anni con un saldo negativo. 54

Fig. 44: Spese pro capite delle istituzioni pubbliche 2007

Fonte: Lun, G./ Lechner, O. (2009), p20.

L‟Alto Adige, con una spesa pro capite paria a 15.114 euro, si posiziona al terzo posto tra le

Regioni italiane e le province autonome, dopo la Valle d‟Aosta e il Trentino. Il valore medio in

Italia è pari a 12.052 euro pro capite ed è quindi inferiore di circa 3.000 euro rispetto a quello

54

Lun, G./ Lechner, O. (2009) p 36. Per ulteriori approfondimenti vedi la versione tedesca 5.4.3.4. Secondo la Camera

di Commercio di Bolzano l‟Alto Adige dal 1996 al 2007 era un debole pagante netto.


301

registrato nella nostra provincia. Nel 2007 le varie istituzioni pubbliche hanno effettuato in Alto

Adige una spesa complessiva di 7,5 miliardi di euro. Per quanto concerne le singole voci, notiamo

che le spese pro capite per l‟amministrazione generale, la difesa, la pubblica sicurezza, la giustizia

ecc. sono identiche per tutte le Regioni. Ciò dipende dal fatto che tali spese sono state ripartite tra le

Regioni in base alla popolazione, come già precedentemente accennato. Nel presente grafico anche

le spese per la sanità sono state corrette tenendo presente che molti pazienti si recano in altre

Regioni per le cure (“migrazione sanitaria”).55

5.4.3.5 La camera di Commercio di Bolzano: dal 2000 al 2007 un saldo zero

Lo studio non pubblicato dalla Camera di Commercio ma reso noto dal quotidiano Die Neue

Südtiroler Tageszeitung,56

riferito ad un periodo più breve ma anche più attuale (dal 2000 al 2007)

evidenzia invece un saldo zero e non più positivo per l‟Alto Adige.57

Fig. 45: Camera Commercio Bolzano: Saldo primario Regioni pro capite 2000-2007

Fonte: Die neue Südtiroler Tageszeitung, 14.10.09, p 3, non pubblicata dal WIFO/IRE.

55

Lun, G./ Lechner, O. (2009) p 20. 56

Franceschini, C. (2009) p 3. 57

Per ulteriori approfondimenti vedi versione tedesca p 240-243.


302

5.4.4 Analisi e critica del sistema di calcolo

5.4.4.1 La Camera di Commercio: procedura dei CPT con deviazioni

Lo studio del WIFO/IRE della Camera di Commercio si basa sulla procedura dei „Conti Pubblici

Territoriali“ (CPT) seguendo i criteri e le deviazioni ivi raccomandate.58

Ricordiamo:

o il criterio di base della ripartizione delle spese nei CPT è quello della localizzazione

dell‟intervento dell‟operatore pubblico, in termini di flussi finanziari gestiti nei vari territori

regionali;

o per i flussi di spesa diretta, quelli legati alla produzione di beni e servizi e all‟incremento di uno

stock di capitale (personale, beni immobili e mobili) la ripartizione avviene secondo

l‟allocazione fisica dei fattori produttivi impiegati e cioè dell‟attività economica svolta. Per i

flussi di altra natura si adotta il criterio della destinazione delle risorse erogate;

o non sono addebitate a nessuna Regione le spese destinate al di fuori del territorio nazionale;

o vale il principio di cassa;

o esistono criteri alternativi non addottati dai CPT, quali la localizzazione dei benefici dell‟attività

dell‟operatore pubblico o l‟utilità generata o l‟attivazione economica.

La Camera di Commercio di Bolzano a seguito i seguenti criteri divergenti:

- Spese generali centrali ripartiti secondo la quota di popolazione

Le spese dello Stato per i cosiddetti servizi centrali (difesa, pubblica sicurezza, spese

amministrative degli organi centrali quali Ministeri, Camera e Senato, etc.) sono state imputate

all‟Alto Adige in rapporto alla quota di popolazione.

- Spese sanitarie secondo residenza del paziente

Sono stati considerati i dettagli, quali ad esempio la corretta attribuzione delle prestazioni

sanitarie che i cittadini di una determinata Regione hanno fruito in un‟altra Regione, azzerando

gli effetti della cosiddetta „migrazione sanitaria“.

5.4.4.2 Le entrate attribuite alla sorgente del gettito

Le entrate vengono invece attribuite a quelle Regioni e Province autonome in cui è sorto il gettito

fiscale, ovvero dove l‟attività economica ha portato alla formazione del gettito. Secondo tale

criterio, l‟intero gettito nazionale IVA viene imputato alle Regioni in base all‟incidenza di ciascuna

di esse sui consumi finali complessivi, come risultante dal conto economico. L‟imposta sul reddito

58

Ministero dello Sviluppo Economico, AA.VV. (2007) Cap 5, p 91-103.


303

delle persone fisiche (IRPEF) viene imputata alle Regioni in base al luogo di residenza del

contribuente. L‟imposta sul reddito delle persone giuridiche (IRPEG) viene invece imputata alla

Regione in cui l‟impresa ha prodotto l‟utile. Se l‟impresa ha filiali in più Regioni, il gettito fiscale

viene suddiviso in base alle quote di utile realizzate dalle singole unità locali. La Regione in cui è

stata versata l‟imposta è quindi irrilevante ed il gettito viene sempre ripartito correttamente.59

5.4.4.3 Nessuna partecipazione al debito pubblico dello Stato

I saldi presi in considerazione non tengono conto dei pagamenti a carico dello Stato per gli interessi

sul debito pubblico sorto nel corso di decenni. Lo studio della Camera di commercio commenta, a

tale proposito, che la discussione su chi debba sostenere tali pagamenti sia di competenza politica.

Fig. 46: Gli oneri dello Stato per interessi passivi per il debito pubblico

Fonte: Lun, G./ Lechner, O. (2009), p 38.

L‟Italia annovera un debito pubblico di oltre 1.800 miliardi di euro.60

L‟onere da sostenere

annualmente per gli interessi passivi per tale debito si aggira intorno agli 80 miliardi di euro.61

Dividendo questo onere per i ca 60 ml di abitanti 62

risulterebbe un onere pro capite di 1.300 euro.

59

Lun, G./ Lechner, O. (2009) p 16-17. 60

Banca d‟Italia, aprile 2010: 1.812.790 mio Euro. Debito pubblico in rapporto al PIL 2009: 115,8 %. 61

ISTAT Pubblicazione del 22.4.09: 77.884 mio euro (dati prov. 2009). 80.891 mio euro (dati prov. 2008). 62

ISTAT, al 1.1. 2009: 60.045.068 di abitanti in Italia.


304

L‟Alto Adige conta quasi esattamente 500.000 abitanti.63

Tenendo conto degli interessi passivi

risulterebbe pertanto per la Provincia di Bolzano un onere proporzionale di 650 ml di euro annui. Se

si includesse questo onere nei saldi, la Provincia passerebbe da contribuente netto a un ricevente,

con un notevole disavanzo fiscale.

5.4.4.4 Come si spiegano le differenze tra i dati ASTAT e WIFO/IRE?

Come si spiega l‟enorme differenza tra i dati ASTAT e lo studio di Thomas Benedikter64

da un lato,

e l‟analisi del WIFO/IRE della Camera di commercio dall‟altro lato?65

Benedikter prende posizione

in una lettera all‟autore di questa tesi66

e in un ampio articolo pubblicato dalla Südtiroler

Wirtschaftszeitung Stellung.67

Egli in sintesi sottolinea i seguenti aspetti:

1) i CPT rappresentano un validissimo strumento scientifico per la ricerca e la politica, ma

contengono anche aspetti discutibili, per esempio l‟attribuzione delle tasse indirette alle Regioni.

Inoltre i CPT non pongono in discussione i dati dell‟ISTAT/ ASTAT e della contabilità economica

nazionale;

2) iL WIFO/IRE interpreta i dati completamente differentemente dall‟Unioncamere del Veneto.

Inoltre il saldo positivo si registra solamente dal 2006. Nel contesto globale invece la tesi del

WIFO/IRE non regge;68

3) si devono inoltre tenere in considerazione i presupposti. Se si accettano gli stessi - i risultati non

si differenziano più di molto;

4) da esaminare attentamente è il periodo di riferimento: Anche nello studio WIFO/IRE l‟Alto

Adige si muove intorno alla linea zero a seconda del periodo che si prende in considerazione. Si può

rilevare chiaramente come solamente le entrate prima del 2000 e dopo il 2006 hanno sollevato il

soldo sopra lo zero;

5) già il fatto che il WIFO/IRE abbia escluso la partecipazione all‟onere degli interessi passivi

basterebbe per spiegare le differenze nei risultati;

6) lo studio del WIFO/IRE è nato durante le difficili trattative con il Governo per il finanziamento

dell‟autonomia del Trentino Alto Adige e le invidie e accuse da parte delle Regioni confinanti;

7) le Province autonome percepiscono il 90 % del gettito fiscale e – fino alla fine del 2009 – altri

finanziamenti come pagamenti sostitutivi per la mancata IVA all‟importazione, finanziamenti per

63

ISTAT, al 1.1. 2009: 498.857 abitanti in Alto Adige. 64

Fattor, L. (2008b), Benedikter, T. (2009). 65

Benedikter, T. (2009) p 13. 66

Benedikter, T. (2009b), lettera del 11.12.2009. 67

Benedikter, T. (2009a) p 4. 68

Benedikter, T. (2009b), lettera del 11.12.2009.


305

competenze delegate e leggi di settore. E tutto questo alla luce delle competenze che non

raggiunsero il 90 % dei possibili campi.

5.4.4.5 Le obiezioni allo studio del WIFO/IRE

Le obiezioni di Benedikter allo studio del WIFO/IRE spiegano le divergenti conclusioni delle due

analisi in modo particolare sulla questione se l'Alto Adige paga più o meno tasse di quanto riceve

dallo Stato, se cioè al saldo è un pagante o un ricevente. In effetti i risultati non divergono tanto

quanto sembra a prima vista, se si tiene conto dei presupposti. Nello studio del WIFO/IRE l'Alto

Adige risulta sì come pagante, ma solamente di poco sopra il livello zero e in dipendenza del

periodo che si analizza. Si può constatare direttamente dall'analisi del WIFO/IRE come solamente

le entrate maggiori prima dell'anno 2000 e dopo il 2006 hanno sollevato i saldi nella loro media

sopra il livello zero.

Fig. 47: Sviluppo storico di entrate spese e saldi per le P.A. in Alto Adige, 1996-2007

Fonte: Lun, G./ Lechner, O. (2009), p 38.

Già il fatto stesso che lo studio WIFO/IRE esclude la partecipazione al debito pubblico dello Stato,

spiega gran parte delle differenti conclusioni. Si deve inoltre tener conto del periodo in cui fu

presentato lo studio WIFO/IRE. Era esattamente la fase nella quale la Provincia stava trattando con

il Governo per il nuovo assetto finanziario e tutto questo alla luce del nuovo federalismo fiscale che


306

prevede il fondo di solidarietà per il Sud e degli attacchi da parte delle Regioni limitrofe contro i

presunti privilegi delle Regioni speciali.

Non c‟è dubbio che la Provincia di Bolzano occupava una posizione privilegiata, come pure le altre

Regioni a statuto speciale, soprattutto se si osservano i contributi considerevoli delle Regioni del

Nord e non ci si limita alla pura questione se la Provincia fosse pagante o ricevente. Basti pensare

che le Province di Bolzano e Trento percepiscano il 90 per cento del gettito fiscale percetto nei

rispettivi territori, e inoltre – fino al 2009 – pagamenti sostitutivi all‟IVA sull‟importazione e

finanziamenti diretti per le funzioni delegate nonché per leggi speciali, risorse difficilmente da

giustificare. La Provincia per altro non deteneva il 90 per cento delle competenze. Con la nuova

regolamentazione finanziaria però i suoi compiti sono aumentati.

Dall‟altro canto questa autonomia ha le sue ragioni storiche e politiche, dalle quali si lascia anche

dedurre l‟autonomia finanziaria.

Come già illustrato lo studio del WIFI/IRE ha ripreso i dati CPT applicandoli però con deviazioni,

che fecero risultare un saldo leggermente positivo di 120 milioni. Se invece si applicano i dati

originali il quadro cambia.

Tab. 9: Saldo primario della Provincia autonoma di Bolzano 1996-2007 – in mln euro, sulla

base dei CPT

1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Entrate

5.051,98 5.395,45 5.478,83 5.954,60 6.009,85 6.166,98 6.468,88 6.888,77 6.972,61 7.156,30 7.384,22 7.876,46

Uscite

5.411,28 5.547,92 5.868,73 6.181,45 6.335,82 6.815,14 6.958,89 6.882,05 7.004,08 7.311,74 7.300,44 7.602,92

Saldo

primario

-359,3 -152,47 -389,9 -226,85 -325,97 -648,16 -490.01 6,72 -31.47 -155,44 83,78 273,45

Fonte: Benedikter, T. (2009a) p 4, e dati CPT.

Un saldo primario positivo, cioè un residuo fiscale degno da nominare si registra appena dal 2006.

Prima L‟Alto Adige era un ricevente netto. In media il disavanzo dal 1996 al 2007 ammonta a -200

ml euro annui. In questo calcolo inoltre non vengono considerate due posizioni incisive per l‟Italia:

da una parte i finanziamenti UE e – come già rilevato – gli interessi passivi per il debito pubblico.69

69

Benedikter, T. (2009a) p 4. Per ulteriori approfondimenti vedi i cap dal 5.4.4.6 al 5.4.4.10 della versione tedesca che

qui abbiamo leggermente riassunto.


307

5.4.4.6 Le Regioni autonome privilegiate

Le tabella 10 e 11 si basano su dati CPT e danno una visione su entrate, spese e saldi raffrontati con

i redditi pro capite nelle diverse Regioni, dal 2005 al 2007. Ordinando le Regioni secondo il saldo

pro capite si trovano confermate tutti i dati e le relative conclusioni finora prese.

Tab.10: Contribuenti netti: Saldo primario in confronto con il PIL pro capite per Regioni:–

media 2005-2007

mln euro euro per abitante Pil pro

capite 2007

Regione Entrate Spese Saldo Entrate Spese Saldo

Lombardia 156.164 -96.633 59.532 16.345 -10.114 6.231 33.300

Emilia-Rom. 63.449 -46.674 16.776 15.004 -11.037 3.967 31.746

Veneto 62.858 -45.523 17.336 13.146 -9.521 3.626 30.038

Lazio 82.773 -66.349 16.425 15.179 -12.167 3.012 30.162

Piemonte 60.259 -48.661 11.598 13.804 -11.147 2.657 28.366

Toscana 48.951 -40.308 8.643 13.429 -11.058 2.371 28.181

Marche 18.182 -15.524 2.657 11.811 -10.085 1.726 26.166

Friuli Ven. Giul. 16.896 -15.717 1.179 13.914 -12.943 971 29.065

Trentino Alto A. 14.463 -14.055 408 14.526 -14.115 410 30.573 (TN) 33.792 (BZ)

Liguria 20.621 -20.010 611 12.814 -12.434 380 26.630

Fonte: Centro Studi Unioncamere del Veneto (2009), p 39, Benedikter, T. (2009): Rettung eines Privilegs, SWZ, p 4,

sulla base di dati del Dipartimento delle Politiche di Sviluppo. – Ministero dello Sviluppo Economico, esaminato e

rielaborato dall‟autore.

Si può constatare chiaramente che le Regioni più ricche del nord, seguite da quelle del centro, e cioè

quelle con i redditi pro capite più alti, sono nel contempo quelle che annoverano un alto saldo attivo

e pertanto costituiscono i contribuenti netti. Come avevamo già potuto evincere da una simile

tabella (Tab.5) dell‟Unioncamere, i maggiori contribuenti sono i cittadini della Lombardia, seguiti

da quelli della Emilia Romagna, del Veneto, del Lazio, del Piemonte, della Toscana e delle Marche.

Poi seguono le eclatanti eccezioni: le due Regioni del nord, il Friuli Venezia Giulia e il Trentino-

Alto Adige, sono quelle autonome e danno nell‟occhio con altissimi redditi pro capite ma un

bassissimo – sebbene positivo residuo fiscale. L‟Alto Adige addirittura segna il secondo più alto

reddito pro capite dell‟Italia.


308

Come riceventi netti invece si rivelano esclusivamente Regioni del sud con un basso reddito pro

capite, con una vistosa eccezione: La Regione autonoma e del nord, la Valle D‟Aosta – con uno dei

massimi redditi pro capite – si annovera, per quanto riguarda i saldi tra le Regioni più povere e

riceventi.70

Tab.11: Riceventi: Saldo primario in raffronto con il PIL pro capite, per Regioni– media

2005-2007

Mln Euro

euro per abitante

PIL pro

capite 2007

Regione Entrate Spese Saldo Entrate Spese Saldo

Abruzzi 12.854 -12.910 -56 9.790 -9.832 -43 21.185

Umbria 10.018 -10.198 -179 11.448 -11.653 -205 24.450

Campagna 44.688 -49.899 -5.211 7.708 -8.607 -899 16.687

Puglie 30.405 -35.735 -5.330 7.466 -8.775 -1.309 17.264

Molise 2.746 -3.257 -510 8.565 -10.157 -1.592 19.594

Aosta 2.030 -2.230 -201 16.248 -17.854 -1.605 33.828

Sardegna 15.252 -18.454 -3.201 9.817 -11.115 -1.928 20.129

Basilicata 4.563 -5.857 -1.293 7.707 -9.891 -2.184 18.572

Sicilia 38.080 -49.186 -11.106 7.584 -9.796 -2.212 17.023

Calabria 14.990 -19.682 -4.692 7.482 -9.824 -2.342 16.810

Fonte: Centro Studi Unioncamere del Veneto (2009) p 39, esaminato e rielaborato dall‟autore.

La sproporzione si lascia rappresentare ancora più palesemente col contributo pro capite degli

abitanti delle varie Regioni alla spesa pubblica: Ogni abitante della Lombardia contribuisce

annualmente con 6.231 euro, quello dell‟Emilia-Romagna con 3.967 euro, e quello del Veneto con

3.626 euro. Gli abitanti delle province di Bolzano e Trento invece contribuiscono, anche se si

escludono le obiezioni espresse al metodo di calcolo, al massimo con 410 euro, nonostante che

quelli di Bolzano raggiungessero il reddito pro capite più alto in Italia, fatta eccezione della Valle

d‟Aosta che occupa il primo posto.

Se si raggruppano le Regioni per le aree geografiche nord, centro e sud e si differenziano quelle con

statuto ordinario da quelle con statuto speciale si presenta il seguente quadro: tutte le Regioni

ordinarie insieme hanno un saldo primario positivo di 2.319 euro pro capite. Quelle sempre

ordinarie ma solo del nord presentano un saldo primario di 4.374 euro pro capite, mentre le speciali

del nord solamente di 594 euro, il Trentino Alto Adige di 410 euro. Si trovano al vertice per quanto

riguarda la loro ricchezza, ma nel loro contributo per il finanziamento della mano pubblica

solamente al centro, commenta Benedikter che conclude: se l‟Alto Adige fosse equiparato al

Veneto ogni abitante dovrebbe contribuire, non con 410 euro annui ma con 3.626 euro. Calcolato

70

Per ulteriori approfondimenti confronta la versione tedesca.


309

sul numero attuale degli abitanti il contributo complessivo della provincia accrescerebbe di 1,6 Mld

di euro.

Tab.12: Raffronto nord-sud e Regioni autonome: Saldo primario, complessivo e pro capite

per aree - media 2005-2007

Millioni Euro euro per abitante PIL pro

capite 2007 Regioni Entrate Spese Saldo Entrate Spese Saldo

Regioni

ordinarie

633.523 -517.219 116.304 12.632 -10.313 2.319

R. ord.

Nord

363.352 -257.501 105.852 14.807 -10.493 4.314

R. ord.

Centro

159.924 -132.379 27.546 13.891 -11.499 2.393

R. ord.

Sud

110.247 -127.340 -17.093 7.819 -9.032 -1.212

Regionen

speciali

86.722 -99.642 -12.920 9.618 -11.051 -1.433

Reg.Speciali

Nord

33.389 -32.002 1.387 14.300 -13.706 594

Reg. Speciali

Sud

53.332 -67.640 -14.308 7.982 -10.123 -2.141

Italia 720.245 -616.861 103.384 12.173 -10.426 1.747 25.862

Mittel- u.

Norditalien

556.666 -421.881 134.785 14.502 -10.990 3.511

Italia

sud

163.579 -194.980 -31.401 7.872 -9.383 -1.511 17.552

Fonte: Centro Studi Unioncamere del Veneto (2009) p 39, , esaminato e rielaborato dall‟autore.


310

5.5 Gli effetti del federalismo fiscale sul finanziamento delle

autonomie

5.5.1 Il finanziamento dell‟autonomia prima del federalismo fiscale

5.5.1.1 Le entrate della Provincia per oltre l‟88 % devoluzioni di tasse statali

Nucleo centrale di ogni autonomia è la sua sufficiente copertura finanziaria. L‟autonomia

finanziaria di un ente pubblico si esprime nella facoltà di poter decidere liberamente le proprie

entrate e nello specifico le entrate tributarie e di gestire in autonomia le proprie spese. La Regione e

le Province autonome non godono – a parte piccole quantità – di potestà fiscale. I cittadini pagano

gran parte delle tasse allo Stato. La maggior parte degli introiti della Regione e delle Provincie

autonome consistono in finanziamenti da parte dello Stato.71

Il bilancio preventivo della Provincia di Bolzano per l‟anno 2009, l‟ultimo prima dell‟entrata in

vigore del federalismo fiscale, si aggirava intorno ai 5.424,9 Mln di euro, dei quali 430 Mln erano

pure partite di giro. Le effettive entrate della Provincia si componevano come segue:

4.030,90 Mln euro 80,7 % Entrate fiscali e contributive

94,2 Mln euro 1,9 % Entrate patrimoniali

407,4 Mln euro 8,2 % Residui del 2007 e 2008

462 Mln euro 9,2 % Assegnazioni da Stato, Regione e UE

0,4 Mln euro 0 % Mutui

__________________________________________ _____________________________________

4.994,90 Mln 100 % Entrate e uscite effettive

Delle entrate fiscali e contributive di 4.030,90 Mln di euro, solamente 470,1 Mln e cioè l‟11,7 %

derivano da fonti provinciali, mentre 3.560,8 Mln (88,3 %) da devoluzioni da parte dello Stato. 72

5.5.1.2 Il sistema finanziario dal 1948 al 1972: risorse modeste

In base allo Statuto di autonomia del 1948, la Provincia aveva a disposizione solo poche fonti di

finanziamento, che inoltre erano anche piuttosto scarse. La Provincia si trovava, anche a causa alla

71

Bonell, L./ Winkler, I. (2010) p 68. 72

Provincia Autonoma di Bolzano, ripartizione Finanze e Bilancio.


311

mancata autorizzazione ad imporre tributi propri, in una totale dipendenza finanziaria dallo Stato e

dalla Regione. I bilanci della Provincia erano di dimensioni molto modeste, così come lo erano le

competenze. Di gran lunga più consistente era la dotazione finanziaria della Regione, che a quei

tempi era titolare della maggior parte e delle più importanti competenze autonome.73

5.5.1.3 Dal 1972 al 1989: Dalla partecipazione fiscale alle spese dello Stato

Con il nuovo Statuto di autonomia del 1972 tante competenze vennero trasferite sia dallo Stato che

dalla Regione alle due Province. In questo contesto venne anche potenziata la dotazione finanziaria

delle Province e ridotta quella della Regione. Col nuovo ordinamento finanziario non è però stato

sostanzialmente cambiato il tipo di finanziamento che resta di tipo derivato. È stata però eliminata

la precedente dipendenza finanziaria della Provincia dalla Regione, al cui posto è subentrato lo

Stato. In virtù delle nuove norme statutarie la dotazione finanziaria della Provincia era formata

principalmente dalla compartecipazione al gettito di imposte e tasse erariali percetto di regola nel

territorio della Provincia. La quota di compartecipazione era in parte ancorata nello Statuto (quota

fissa), in parte doveva essere concordata annualmente di concerto fra il Presidente della Provincia

ed il Governo (quota variabile).

Una riforma del sistema fiscale in Italia mise però in crisi questo sistema.74

Vennero abolite una

serie di imposte, alle quali partecipavano le due Province. La parte fissa perse sempre più

d‟importanza, il bilancio dipendeva sempre più dalla quota variabile. I mezzi non bastarono più per

far fronte agli impegni. E così si passò dalla partecipazione alle tasse alla partecipazione alle spese

dello Stato.

Fino al 1989 pertanto le Province di Trento e di Bolzano si finanziavano partecipando alle spese,

con un parametro che si riferiva proporzionalmente alla loro popolazione ed estensione territoriale

(per la Provincia di Bolzano l‟1,61% quale media aritmetica dello 0,76% della popolazione della

Provincia e del 2,46% del suo territorio rispetto alla popolazione ed al territorio dello Stato).75

5.5.1.4 Dal 1989 una partecipazione del 70 al 90 % al gettito fiscale del territorio

Con legge dello Stato del 30 novembre 1989, n. 386, il finanziamento dell'autonomia venne

collocato su un nuovo fondamento. I relativi articoli nel titolo VI dello Statuto di autonomia (art.

69-86 Statuto) vennero modificati.76

In conformità alla nuova disciplina le Province ricevono circa

il 70 a 90% dei tributi e delle tasse riscosse nel loro territorio, di cui una parte modesta va alla

73

Bonell, L./ Winkler, I. (2010) p 69. 74

Legge no. 825, del 09.10.1971. 75

Bonell, L./ Winkler, I. (2010) p 70-72 76

Per queste parti, lo Statuto stesso prevede la possibilità di modifica con legge statale ordinaria (art.104 Statuto).


312

Regione. Accanto a queste entrate derivanti dall'imposizione fiscale statale vi sono anche tasse

regionali e provinciali di modesta entità.

Le disposizioni finanziarie del 1989 assicurarono alle autonomie notevoli entrate. La nuova

disciplina era inoltre molto più corrispondente all'autonomia di quella antecedente. Una diretta

partecipazione all'imposizione fiscale e cioè alle entrate non significa una vera e propria autonomia

finanziaria (che dovrebbe comprendere il potere di decidere l‟imposizione fiscale), ma rappresenta

tuttavia un passo in avanti in confronto alla disciplina precedente, che prevedeva principalmente

una partecipazione alle uscite dello Stato. I finanziamenti avvennero ancora in base ad una quota

fissa ed una quota variabile. Secondo la nuova disciplina i trasferimenti su base fissa ammontarono

però all'85% mentre quelli su base variabile solamente al 15% dei trasferimenti finanziari statali.

Con l‟avvenuto aumento della quota fissa vennero assicurati una maggiore stabilità e autonomia ed

un minore margine discrezionale, che permettevano di pianificare meglio il bilancio provinciale.

Al fine di prestare il proprio contributo per il risanamento delle finanze pubbliche, le Province si

sono fatte carico di nuovi compiti dello Stato (insegnanti, motorizzazione, viabilità ecc.)77

ed è

previsto che si faranno carico di ulteriori compiti in futuro, nell‟attuazione del federalismo fiscale,

come vedremo più avanti.78

5.5.2 Il finanziamento dell‟autonomia dopo il federalismo fiscale

5.5.2.1 Il federalismo fiscale richiede il contributo di solidarietà anche dalle autonomie

speciali

Avvincente si presenta il finanziamento futuro delle autonomie speciali alla luce del nuovo

federalismo fiscale perché il Governo deve recuperare i mezzi per il fondo di solidarietà per il

Sud.79

La nuova legge delega sul federalismo fiscale (L. 42/2009) prevede infatti, che anche le

Regioni a statuto speciale e le province autonome di Trento e di Bolzano devono partecipare al

federalismo fiscale: Esse devono concorrere al conseguimento degli obiettivi di perequazione e di

solidarietà ed all'esercizio dei diritti e doveri da essi derivanti, nonché al patto di stabilità interno e

all'assolvimento degli obblighi posti dall'ordinamento comunitario, cosi sancisce l‟articolo 27 della

legge sul federalismo fiscale.80

77

Peterlini, O. (2007a, de) p 74-76. 78

Per ulteriori apprendimenti vedi la versione tedesca p 260-262. 79

Sul federalismo fiscale e le autonomie speciali cfr. anche: Woelk, J. (ed) (2010). 80

Legge 5 maggio 2009, n. 42., GU 6 maggio 2009.


313

5.5.2.2 Le norme di attuazione e un tavolo devono definire i criteri

La legge prevede però il rispetto degli statuti speciali e una procedura speciale. A differenza delle

Regioni ordinarie, i criteri e le modalità per le speciali sono stabiliti da norme di attuazione dei

rispettivi Statuti. Questo rappresenta una forte garanzia. Le procedure da applicare infatti, previste

dagli Statuti medesimi, prevedono che le norme di attuazione siano emanate sulla base di pareri e

proposte espressi dalle commissioni alle quali partecipano in forma paritetica i rappresentanti delle

Autonomie locali, che per il Trentino Alto Adige è la cosiddetta commissione dei 12 (art. 107

Statuto). Per il resto d‟Italia l‟attuazione avviene tramite delega al Governo, senza tali garanzie. I

relativi decreti legislativi e le norme di attuazione per le speciali, devono essere emanate entro il

termine di ventiquattro mesi dall‟entrata in vigore della legge, e cioè entro il 21 maggio 2011.

Anche per le speciali è previsto il principio del graduale superamento del criterio della spesa storica.

Ciò significa che anche le spese delle Autonomie speciali devono gradualmente superare quello che

storicamente avveniva fin d‟ora a favore dei nuovi obiettivi:

- del fabbisogno standard per il finanziamento dei livelli essenziali (di cui all'articolo 117,

secondo comma, lettera m), della Costituzione), e delle funzioni fondamentali (di cui all'articolo

117, secondo comma, lettera p), della Costituzione);

- della perequazione della capacità fiscale per le altre funzioni.

Fig. 48: Federalismo fiscale e Autonomie speciali

64




2008

Regioni e province autonomeRegioni e province autonome

(Art. 27)(Art. 27)

Concorrono al conseguimento degli obiettivi di Concorrono al conseguimento degli obiettivi di

perequazione e di solidarietperequazione e di solidarietàà

ModalitModalitàà stabilite da norme di attuazione dei rispettivi stabilite da norme di attuazione dei rispettivi

statuti, con le procedure ivi previstestatuti, con le procedure ivi previste

Tengono conto della finanza delle regioni, delle loro Tengono conto della finanza delle regioni, delle loro

funzioni e dei relativi oneri, degli svantaggi strutturali funzioni e dei relativi oneri, degli svantaggi strutturali

permanenti e del reddito pro capitepermanenti e del reddito pro capite

Partecipano alla solidarietPartecipano alla solidarietàà anche mediante lanche mediante l’’assunzione assunzione

di oneri, trasferendo o delegando loro funzioni statalidi oneri, trasferendo o delegando loro funzioni statali


314

Il contributo delle Autonomie speciali per il conseguimento degli obiettivi di perequazione sopra

citati, possono essere attuate, nella misura stabilita dalle norme di attuazione, anche mediante

l'assunzione di oneri derivanti dal trasferimento o dalla delega di funzioni statali alle medesime

Regioni a statuto speciale e province autonome ovvero da altre misure finalizzate al conseguimento

di risparmi per il bilancio dello Stato. Ciò significa che le Autonomie speciali, possono in parte,

invece di subire tagli ai finanziamenti anche assumere nuove funzioni dallo Stato a loro carico (art.

27, comma 3 L. 42/2009).

5.5.2.3 Le norme costituzionali permettono il cambiamento del regolamento finanziario

Come abbiamo già visto le norme di rango costituzionale dello Statuto che riguardano il

finanziamento possono essere cambiate con legge ordinaria dello Stato, previa intesa con le

Province e la Regione. Avvenne già nel 1989 e lo prevede lo stesso Statuto all‟articolo 104.

5.5.3 Il nuovo finanziamento del Trentino Alto Adige

5.5.3.1 Le autonomie di Bolzano e Trento trovano l‟accordo con lo Stato

L‟incombente attuazione del federalismo fiscale e l‟obbligo di dover partecipare al finanziamento

del fondo di solidarietà posero sotto pressione anche le autonomie speciali di Trento e di Bolzano. Il

30 novembre del 2009 si conclusero a Milano le loro trattative con il Governo.81

I Ministri Giulio

Tremonti e Roberto Calderoli per il Governo, e i Presidenti Luis Durnwalder, Presidente della

Regione e della Provincia autonoma di Bolzano, e Lorenzo Dellai quale Presidente della Provincia

di Trento, siglarono l‟accordo per un riassetto del finanziamento dell‟autonomia per l‟attuazione del

federalismo fiscale.82

In data 1 gennaio 2010 entrò in vigore il nuovo sistema di finanziamento della Regione Trentino

Alto Adige/Südtirol e delle due Province. In base all‟accordo tra gli stessi enti e il Governo, il

Parlamento riformò il Titolo VI (articoli 69-83) dello Statuto di Autonomia,83

adeguandolo agli

obiettivi di perequazione e solidarietà stabiliti dalla legge sul federalismo fiscale (dall‟articolo 27, in

attuazione dell‟articolo 119 della Costituzione). 84

Questo Titolo VI riformato dello Statuto, infatti,

può essere modificato (a differenza delle altre parti) da una legge ordinaria, un provvedimento cioè

dello Stato, di natura non costituzionale, però "rinforzata" dall‟obbligo di intesa preventiva con gli

enti autonomi. Spetta alla Commissione dei 12 elaborare le norme di attuazione conseguenti alle

81

Accordo tra lo Stato, le Province autonome e la Regione Trentino Alto Adige del 30.11.2009. 82

Provincia Autonoma di Bolzano, Comunicati stampa, del 30.11. e 1.12.2009. 83

Con Legge finanziaria 2010, L 191, 23.12.2009, art 2, commi 96-115. 84

Legge Delega al Governo in materia di federalismo fiscale, 5 maggio 2009, no. 42.


315

modifiche dello Statuto per concretizzare la revisione degli assetti finanziari. L‟accordo prevede un

risparmio per lo Stato di circa 1.500 milioni annui.

Le Province e la Regione però hanno evidenziato da parte loro anche i vantaggi dell‟accordo che

garantisce pagamenti certi, eliminando i ritardi nell‟erogazione e le incognite legate alla quota

variabile che nel passato era da trattare da anno in anno. Le Province si vedranno innanzitutto

estendere il principio del ritorno di 9/10 su tutto il gettito fiscale del relativo territorio, anche sulle

voci finora non previste. Sarà inoltre garantito il recupero di parte degli arretrati con rate annuali.

Le Province assumono inoltre nuove competenze delegate e oneri per servizi dello Stato. I bilanci

annuali delle due Province si aggirano attorno ai 5 miliardi di euro, quello della Regione attorno a

470 milioni.

5.5.3.2 Le rinunce della Provincia

Le seguenti stime si riferiscono alla Provincia di Bolzano. Secondo queste stime la Provincia dovrà

rinunciare alle seguenti voci, che spariranno per tutte e due le Province: 85

- la somma sostitutiva dell'Iva all'importazione (337 milioni);

- la quota variabile (301 milioni €);

- la possibilità di partecipare alle leggi di riparto nazionali (leggi di settore, 62 milioni), ad

eccezione dei fondi comunitari.

5.5.3.3 Nuovi compiti per le Province, ma a proprio carico

Il nuovo modello finanziario conferma il concorso finanziario della Provincia al riequilibrio della

finanza pubblica mediante l‟assunzione di oneri relativi all‟esercizio di funzioni statali, anche

delegate, definite d‟intesa con il Ministero dell‟Economia e delle Finanze, nonché con il

finanziamento di iniziative e di progetti per i territori confinanti. La somma complessiva a bilancio

è di 100 milioni, a decorrere dal 2010: deleghe sono previste per la gestione della cassa

integrazione, la disoccupazione e la mobilità, nonché l‟assunzione da parte delle Province degli

oneri per le Università e per la Provincia di Bolzano delle trasmissioni di lingua tedesca e ladina

della Rai di Bolzano, degli oneri del Conservatorio, della spedizione e recapito delle Poste ed al

finanziamento di strutture di competenza dello Stato (come il carcere di Bolzano).


316

5.5.3.4 I vantaggi per la Provincia

Per contro la Provincia si vedrà innanzitutto estendere il principio del ritorno della partecipazione

dei 9/10 del gettito anche alle voci finora non previste:

- le accise per gasolio per il riscaldamento (stimata in 23 milioni), prima solamente per trazione,

- l'IVA sui prodotti importati, limitatamente a quelli per il territorio provinciale, calcolato ora sul

rapporto tra consumi nazionali e provinciali (147 milioni in più),

- l'imposta in - quanto prevista86

– su tutte le assicurazioni dei residenti, anche se stipulate con

compagnie fuori dal territorio provinciale (21 milioni di maggiori entrate), prima solamente

sulle RC Auto,

- il contributo sanitario sui premi assicurativi, non verrà più versato al fondo nazionale (15,5

milioni),

- l'imposta sui giochi (21,8 milioni),

- IRES e imposte sostitutive su rendite finanziarie (incremento di 75 milioni all'anno) con la

regionalizzazione del gettito nel rapporto tra PIL locale e nazionale.

L‟estensione della base sulla quale la Provincia parteciperà al 90 % viene stimata in totale di oltre

303 milioni €.

Previsto anche il rimborso annuale delle funzioni delegate:

- i costi parziali della scuola (250 milioni €), di un costo totale di 400 milioni,

- le altre funzioni delegate (50 milioni per strade, motorizzazione, lavoro, catasto).

Tirando le somme si può registrare un aumento delle entrate per circa 600 milioni di euro.

Lo Stato inoltre ha sbloccato la corresponsione degli arretrati delle quote variabili, che inizieranno

ad essere pagati con rateizzazione a partire dal 2010:

- gli arretrati sempre della scuola (100 milioni), per 25 anni,

- rate annuali di 100 milioni di euro per 10 anni.

85

Le stime qui riportate si riferiscono alla Provincia autonoma di Bolzano, Comunicato stampa dell‟ 1.12.09,

approfondito dal‟autore in contatto con la ripartizione Finanze e Bilancio della Provincia. 86

Solamente sulle polizze vita non sono previste tasse in Italia.


317

Sono inoltre stabiliti tempi certi per l‟erogazione, in tranche, delle somme spettanti, con notevoli

vantaggi in termini di programmazione di bilancio e inoltre lo stesso Patto di stabilità verrà

calcolato a saldo anziché sulle previsioni di spesa.

5.5.3.5 Il bilancio

Secondo i calcoli della Provincia, le minori entrate sono stimate con 800 milioni annui verso le

maggiori entrate di 600 milioni, con un saldo negativo di 200 milioni. Con le rate per gli arretrati

però queste minori entrate vengono riassorbite almeno per i prossimi anni.

Con queste misure è stato recuperato, secondo la Provincia, lo spirito originario dello Statuto,

togliendo le incognite legate alla quota variabile e portando certezze sulle entrate.

L'accordo complessivo potrà essere modificato solo d'intesa fra le parti, ponendo quindi le finanze

provinciali al riparo da eventuali altre richieste di rinegoziazione da parte dello Stato con le

prossime Finanziarie. Ulteriori punti qualificanti del nuovo modello finanziario sono da un lato il

rafforzamento dell'autonomia tributaria, con l‟ampliamento dei margini di operatività della

Provincia (variazione delle aliquote, deduzioni, agevolazioni ed esenzioni), anche sui tributi

compartecipati, e conseguente possibilità di ridurre od incrementare l‟imposizione in base alle

politiche fissate a livello locale, rispettando la soglia massima statale; dall'altro la certezza che il

contenimento degli obiettivi della finanza pubblica verrà determinato dalla Provincia, che a cascata

diventa responsabile di definire e monitorare gli obiettivi degli altri enti locali sul territorio.

Un palese contrasto con l‟accordo

Rimane aperto il palese contrasto con l‟accordo che prevede un risparmio per lo Stato pari a 1.000

milioni annui sul saldo netto da finanziare e circa 500 milioni sull‟indebitamento netto, secondo il

punto 8 dell‟accordo). Recita verbalmente l‟accordo firmato il 30 novembre 2009: I contenuti

dell‟accordo sono trasfusi in specifiche disposizioni legislative che comportano effetti finanziari

positivi a decorrere dall‟anno 2010 pari a circa 1.000 milioni annui sul saldo netto da finanziare e

circa 500 milioni annui sull‟indebitamento netto.87

Questo significherebbe che ogni provincia (in

senso territoriale includendo la Regione) dovrebbe rinunciare a ca 750 mln annui. Million

La Commissione dei 12 deve preparare le norme di attuazione allo Statuto riformato in materia, che

devono recepire l‟accordo e sarebbero dovute essere emanate entro sei mesi dall‟entrata in vigore

della legge sul federalismo fiscale.88

Solo in futuro si potrà giudicare se il nuovo assetto finanziario

manterrà quello che promette e se lo Stato adempierà più puntualmente i suoi obblighi.

87

Accordo finanziario del 30. 11. 2009.


318

Il problema del debito pubblico

Un problema si pone all‟orizzonte immediatamente dopo la chiusura finanziaria: l‟elevato debito

pubblico dell‟Italia costringe il Governo alla luce dei criteri di Maastricht a misure di contenimento

della spesa pubblica. Il debito pubblico ammontava nel mese di aprile 2010 ad oltre € 1800 mld di

euro, il rapporto debito/PIL nel 2009 era del 115,8 per cento89

. Senza un intervento, il rapporto tra

il debito e il PIL era previsto a crescere di 2,6 punti, al 118,4 per cento.90

Il Governo, il 25 maggio 2010 approvò un pacchetto di tagli sulla spesa e di incrementi di entrata,

sotto forma di decreto d‟urgenza, che nel mese di luglio 2010, contro la protesta unanime di tutte le

Regioni d'Italia, fu ratificato dal Parlamento.91

La manovra prevede una riduzione del disavanzo

tendenziale che giunge a 25 miliardi nel 2012, di cui 15 derivanti dalla riduzione delle spese e 10

dall‟aumento delle entrate. Gli interventi sulle spese riguardano principalmente: la finanza

decentrata, e cioè le Regioni e gli Enti locali, le pensioni, il pubblico impiego e le dotazioni dei

ministeri; quelli sulle entrate si concentrano nel contrasto all‟evasione fiscale.

Le spese per le Regioni, Province e Comuni saranno ridotte per ben 8,5 miliardi di euro annui (dal

2012), di cui un miliardo di euro a scapito delle Autonomie speciali.92

Se e in che misura tali

risparmi riguardano anche il Trentino e l‟Alto Adige, non è ancora possibile valutarlo, in quanto le

trattative per un accordo finanziario in senso di federalismo fiscale, con le altre Regioni autonome

non hanno ancora avuto luogo, anche se il Governo e il Trentino-Alto Adige avevano già concluso.

88

Accordo finanziario del 30. 11. 2009. 89

Banca d‟Italia. 90

Banca d‟Italia, Audizione in Senato 10.6.2010. 91

Decreto legge, 31 maggio 2010, n. 78, convertito con Legge del 30 luglio 2010, n. 122. 92

Per il 2011 la riduzione per le autonomie speciali è di 500 milioni, art. 14 D.L. 78/2010.


319

5.6 Conclusioni politico-economiche sul federalismo fiscale

Il nuovo modello italiano sembra posizionarsi tra due poli contrapposti: da un lato il federalismo

competitivo, dall‟altro il federalismo cooperativo. Entrambi i sistemi sono diffusi ed applicati in

Europa, vengono però anche messi fortemente in discussione e si trovano in una fase di evoluzione.

5.6.1.1 Federalismo competitivo o cooperativo?

In Svizzera il sistema fiscale e tributario è uno dei pilastri dell‟articolazione federale dello Stato.93

La possibilità di poter decidere sulle aliquote fiscali è un‟importante conquista della democrazia

diretta. Anche se i liberali della FDP considerano il federalismo fiscale e la competizione fiscale un

obiettivo principale dell‟orientamento politico, è comunque intervenuta una discussione sulle

debolezze di tale sistema.

In Germania trova invece applicazione il sistema del federalismo cooperativo.94

Attraverso un

sistema perequativo generoso e soprattutto orizzontale si tenta di appianare la differenza tra est e

ovest, tra le Regioni più povere e quelle più facoltose.95

Entrambi i sistemi hanno – come spesso avviene – punti forti e punti deboli. I sostenitori della

competizione fiscale sottolineano, come la competizione tra i Cantoni sia in grado di aumentare

l‟efficienza, sappia tener in considerazione i desideri e le esigenze dei cittadini, sia utile per

impedire un inutile ed esasperato statalismo e sappia circoscrivere la spesa pubblica attraverso una

competizione sui costi. Questo sistema comporterebbe – secondo l‟opinione di alcuni – sul lungo

periodo una riduzione dell‟imposizione fiscale con benefici anche per la competitività dei settori

produttivi. La concorrenza fiscale eserciterebbe, inoltre, una funzione tampone sulle partecipazioni

statali ed aumenterebbe l‟efficienza dei servizi pubblici. Tutto ciò avrebbe, in ultima istanza, degli

effetti positivi per i processi innovativi, effetti sconosciuti ai sistemi tributari a direzione

centralistica.96

I critici invece lamentano una scarsa considerazione del sistema concorrenziale, nei confronti delle

esigenze di redistribuzione e della solidarietà sociale, portando in ultima istanza ad un progressivo

rafforzamento delle Regioni ricche e ad un impoverimento di quelle già povere.97

. La corsa al

ribasso delle aliquote fiscali avrebbe inoltre come conseguenza una riduzione dei compiti statali e

comunali, e fungerebbe inoltre come un incentivo ai cambi di residenza, con conseguente elusione

fiscale e creazione di cartelli fiscali.

93

FDP Die Liberalen (2007). 94

Kommission von Bundestag und Bundesrat zur Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung (2004). 95

Palermo, F./ Woelk, J (2005) p 146 pp 96

Seer, R. (2006).


320

5.6.1.2 La perequazione in Germania

L‟Italia, divisa in un ricco nord ed un povero sud, si pone sostanzialmente le stesse domande che si

sono posti i tedeschi dopo la caduta del muro. La Germania ha optato per il modello del

"federalismo cooperativo", nonostante si fosse trovata a doversi confrontare con una situazione

profondamente cambiata: prima della riunificazione la perequazione operava solamente tra i Länder

occidentali, che erano tutti collocati su simili livelli di sviluppo. La capacità tributaria dei Länder

dell‟est invece ammonta all‟incirca al 40% della media nazionale. I trasferimenti finanziari si

concentrano di conseguenza in via quasi esclusiva (90%) sui Länder orientali. Assieme alle risorse

stanziate dallo Stato centrale, l‟importo totale dei trasferimenti ovest-est ammontava, nel 2005, a 83

miliardi di Euro, che corrisponde al 4% del prodotto interno lordo tedesco. Circa un terzo di queste

risorse derivano dal sistema perequativo federale. La metà delle somme impiegate ricadono invece

sui transfer di natura sociale. Accanto al sistema perequativo la Germania ha, inoltre, puntato –

almeno in una fase transitoria – sui vantaggi di competitività presenti in alcune zone dell‟est,

incentivando attivamente l‟insediamento di attività produttive e intervenendo direttamente sul cuneo

fiscale, in accordo con le parti sindacali. Il pacchetto straordinario per l‟est (Aufbauhilfe Ost) trova

un‟ulteriore fonte di finanziamento nella c.d. "addizionale di solidarietà", una tassazione

supplementare riscossa nei Länder occidentali. I nuovi Länder tedeschi presentano notevoli

incentivi alle attività di natura economica ed industriale: sgravi fiscali e sovvenzioni dirette a

sostegno degli investimenti.98

Tutto questo quadro ha messo in moto una competizione tra le varie

realtà in termini di competitività, che si discosta dal sistema perequativo meramente cooperativo.99

5.6.1.3 Tante incognite per il modello italiano

Quanto il modello italiano sia più vicino al modello competitivo o a quello cooperativo, sarà

possibile affermarlo solo dopo l‟approvazione dei decreti attuativi. In sostanza dipenderà dall‟entità

della quota che verrà riservata ai tributi autonomi delle Regioni, nonché delle imposte che potranno

essere fissate dai Comuni e, infine, dall‟ammontare dei trasferimenti in sede perequativa a favore

delle prestazioni legati ai diritti fondamentali civili e sociali. Bisognerà inoltre attendere l‟entità dei

finanziamenti aggiuntivi dello Stato per la perequazione economico-sociale a favore di determinate

Regioni. Rimane quindi senza risposta la domanda, se ed in quanto la perequazione fiscale diventi

un mero sistema di sovvenzioni, comportando quindi una decadenza dell‟efficienza delle

prestazioni delle Regioni meridionali, oppure se la competizione fiscale sarà in grado di stimolare

97

Vereinte Dienstleistungsgewerkschaft „ verdi“ (2007), anche in Peterlini, O. (2007) p 77. 98

Finke, B. (2007), lettera, cfr. 8.1.2 Archivi, media, documenti e fonti.


321

un‟economia più produttiva anche nelle Regioni del sud. Senza ombra di dubbio il sistema fiscale

può rappresentare un incentivo importante, ma non può assurgere a diventare l‟unico strumento per

superare e risolvere i problemi strutturali del sistema economico italiano.100

Bisogna inoltre tener

presente che la Germania impiega solamente la metà delle proprie risorse per il riequilibrio sociale,

mentre l‟altra metà viene destinata allo sviluppo economico. L‟Italia si limiterebbe invece, secondo

la legge, ad effettuare dei meri transfer a favore delle funzioni fondamentali.101

99

Spaeth, R.. (2006). 100

Sulla riforma costituzionale e la devolution cfr. tra altri: Balboni, E. (2003), Gambino, S. (2003). 101

Peterlini, O. (2008 it) p 78-81.

6 Altri progetti verso il Federalismo

323

6 Altri progetti verso il federalismo e un

Senato federale 6.1 La fallita riforma costituzionale del Centrodestra del 2005

6.1.1 Gli obiettivi della Lega e il Centrodestra

Dopo le elezioni per il Parlamento del 2001, vinte da Berlusconi con la sua coalizione, la

maggioranza di Centrodestra intraprese un nuovo tentativo per riformare la Costituzione. Gli sforzi

tuttavia dovettero fare i conti con le tensioni e con le idee divergenti tra i diversi partner della

coalizione di Governo: 1

- da un lato la Lega Nord, che persegue il modello di uno Stato federale;

- dall„altro lato i partiti centralistici Alleanza Nazionale e Forza Italia, che miravano ad un

rafforzamento dello Stato centrale.

Il risultato fu una legge costituzionale,2 che da un lato prevedeva l‟introduzione di un timido

federalismo (devolution) ed il trasferimento di alcune nuove competenze alle Regioni, ma che al

tempo stesso reintroduceva il principio dell„ “interesse nazionale“ e restituiva alcune competenze

delle Regioni allo Stato centrale.3 Il progetto di legge prevedeva, inoltre, un rafforzamento della

posizione del Presidente del Consiglio e un indebolimento del Parlamento. Il Senato fu chiamato

"federale", ma la sua elezione continuava ad avvenire con il vecchio sistema, anche se era prevista

l‟aggiunta dei delegati delle Regioni senza diritto di voto.

L„iter iniziò nell„ottobre del 2003 al Senato con un disegno di legge del Governo (A.S. 2544,

Berlusconi, Fini, Bossi, Buttiglione). Dopo la prevista doppia lettura del medesimo testo da parte di

entrambi i rami del Parlamento, la Camera approvò il disegno di legge con maggioranza assoluta

dei suoi membri nella seduta del 20 ottobre 2005, e così anche il Senato a maggioranza assoluta

nella seduta del 16 novembre 2005 (con i soli voti del Centrodestra).4

1 Sui progetti di riforma del Centrodestra cfr. anche: Vassallo, S. (2005) p 140-159, Bull, M. (2007) p 123-142.

2 Testo di legge Costituzionale/ Verfassungsentwurf 2005.

3 Col termine Devolution si fa riferimento al decentramento in Gran Britannia, cfr. Parolari, S. (2008), nonché per

l‟Italia, la Francia, la Spagna, la Gran Britannia e il Belgio: Caciagli, M. (2006) p 21-48. 4 Testo di legge Costituzionale/ Verfassungsentwurf 2005.


324

Tuttavia, il progetto di legge costituzionale venne rigettato dal referendum popolare del 25 e 26

giugno 2006. Al referendum parteciparono il 52,3% degli elettori. Dei circa 26 milioni di voti

validi, il 38,68% risultò per il sì, mentre il 61,32% degli elettori decise di rifiutare la riforma.5

6.1.2 Il superamento del bicameralismo paritario

I due rami del Parlamento, la Camera dei Deputati e il Senato, sono secondo la Costituzione vigente

del tutto parificati nelle loro funzioni. La riforma costituzionale prevedeva un cambiamento di

questo "bicameralismo perfetto" (o meglio, "paritario"):

a) il progetto prevedeva una riduzione dei membri della Camera dei Deputati da 630 a 518 membri,

inclusi i 18 deputati eletti all„estero e i deputati a vita (figura riservata fino ad ora al Senato), di cui

al massimo tre di nomina presidenziale;

b) il Senato della Repubblica doveva invece diventare il "Senato Federale della Repubblica ". Al

posto degli attuali 315 Senatori esso doveva essere composto da 252 Senatori. Tuttavia, la

determinazione della composizione del Senato non avveniva, nel testo della riforma, ad opera delle

Regioni, come solitamente avviene con una camera regionale all„interno di uno Stato federale, bensì

seguendo il principio vigente della elezione diretta e quindi in modo analogo fino ad ora. L„unico

elemento di collegamento con le Regioni consisteva nella contemporaneità delle elezioni per il

Senato federale e delle elezioni regionali. Questa previsione intendeva sottolineare il carattere

regionale del Senato. Il progetto di riforma prevedeva, inoltre, la presenza di rappresentanti diretti

delle Regioni e delle Provincie autonome nonché delle autonomie locali, tuttavia senza diritto di

voto6;

c) le competenze tra Camera e Senato venivano così suddivise7:

la Camera dei Deputati si vedeva assegnare quasi tutte le attribuzioni di esclusiva competenza dello

Stato, e diventava l‟organo politico che esprimeva la fiducia nei confronti del Governo. Il Senato

federale, invece, doveva diventare competente per le materie per le quali la competenza legislativa

regionale è concorrente con quella dello Stato. Sono quindi materie in cui le Regioni detengono la

potestà legislativa, ma solo nel rispetto dei principi individuati dallo Stato, e quindi anche dal nuovo

Senato. Secondo la riforma, quindi, il Senato doveva circoscrivere e limitare le competenze delle

Regioni, invece di aspirare a diventare un organo di rappresentanza diretta nell„interesse delle

Regioni.

5 Referendum 2006.

6 Gli art.1-17 del progetto di riforma avrebbero dovuto sostituire gli art.55-69 della Costituzione, riguardanti la Camera

ed il Senato. 7 L‟art.14 modificava l‟art.70 della Costituzione e riformava l‟iter legislativo.


325

Accanto a ciò erano previste una serie di materie, per le quali era ancorata l‟approvazione collettiva

di ambedue le Camere, come per esempio le leggi costituzionali, i livelli essenziali per i diritti civili

e sociali, la legislazione elettorale, gli organi degli enti locali, il potere sostitutivo e le direttive per

le politiche di bilancio e finanziarie eccetera.

6.1.3 Tendenze centralistiche

6.1.3.1 Rafforzamento del ruolo del Primo Ministro

Il ruolo del Primo Ministro, che doveva ricoprire la precedente carica di Presidente del Consiglio

dei Ministri, viene rafforzata. L‟art. 95, nella sua nuova formulazione, prevedeva il potere in capo al

Premier di determinare la politica generale del Governo (che prima veniva da lui solo “diretta”),

garantire l„unità di indirizzo politico e amministrativo (al posto di "mantiene") e dirigere l„attività

dei ministri (che prima veniva da lui solo "coordinata e promossa"). La denominazione del capo del

Governo cambiava da "Presidente del Consiglio" in "Primo ministro". La sua nomina doveva

essere direttamente collegata al risultato delle elezioni per la Camera dei Deputati.8 Lui aveva

l„esclusiva competenza per formare il Governo. Se la Camera dei Deputati sfiduciava il Premier o

se votava contro in un voto nel quale era stata posta la fiducia, la Camera dei Deputati veniva

sciolta. Solo la maggioranza parlamentare poteva, attraverso il voto di sfiducia costruttivo, impedire

lo scioglimento della Camera ma senza i voti determinanti dell„opposizione.9 Questo avrebbe

comportato una riduzione rilevante del ruolo del Parlamento nei confronti del Premier.

6.1.3.2 Il ruolo del Presidente della Repubblica

La riforma del Centrodestra prevedeva l‟elezione del Presidente della Repubblica attraverso una

"Assemblea della Repubblica" (simile al sistema vigente, ma allargata ai Presidenti delle Regioni).

Esso avrebbe continuato a rappresentare l„unità federale dello Stato e ad essere garante della

Costituzione. Le sue competenze dovevano essere limitate a favore del Premier. Eliminato, per

esempio, il suo potere di autorizzare il Governo a presentare disegni di legge, così come il suo

potere di nomina del Presidente del Consiglio, e la firma di alcuni decreti presidenziali.10

6.1.3.3 La Corte Costituzionale e il CSM

Anche l‟elezione e la composizione della Corte Costituzionale e del Consiglio Superiore della

Magistratura dovevano subire delle modifiche. In particolare rilevava il coinvolgimento dei

8 L‟art.30 avrebbe dovuto modificare l‟art.92 Cost.

9 L‟art.32 avrebbe dovuto modificare l‟art.94 Cost.


326

rappresentanti regionali e delle Province autonome di Trento e Bolzano nell„elezione dei membri

determinati dal Senato federale.11

6.1.4 Le competenze e i loro limiti

6.1.4.1 La cosiddetta "Devolution"

Attraverso le modifiche al titolo V della Costituzione "Comuni, Province, Città metropolitane,

Regioni e Stato", 12

la Lega richiedeva e raggiunse di trasferire alcune nuove attribuzioni in via

esclusiva alle Regioni, in particolare:

o assistenza e organizzazione sanitaria;

o organizzazione scolastica, gestione degli istituti scolastici e di formazione, salva l‟autonomia

delle istituzioni scolastiche;

o definizione della parte dei programmi scolastici e formativi di interesse specifico della Regione;

o polizia amministrativa regionale e locale.

Inoltre doveva essere conservata la clausola generale a favore delle Regioni (tutte le altre materie

che non sono espressamente riservate alla legislazione dello Stato). Al tempo stesso, però, la

riforma prevedeva il ri-trasferimento allo Stato di tutta una serie di competenze che la riforma

costituzionale del 2001 aveva trasferito alla competenza legislativa concorrente delle Regioni, come

per esempio:

a) promozione internazionale del sistema economico e produttivo nazionale;

b) tutela del credito e organizzazione del mercato;

c) norme generali sulla tutela della salute;

d) sicurezza e qualità dei generi alimentari;

e) sicurezza del lavoro;

f) grandi reti strategiche di trasporto e di navigazione di interesse nazionale;

g) ordinamento della comunicazione;

h) ordinamento delle professioni intellettuali, ordinamento sportivo nazionale;

i) produzione strategica, trasporto e distribuzione nazionale dell‟energia.

10

L‟art.22 avrebbe dovuto modificare l‟art.83 Cost. 11

L‟art.51 avrebbe dovuto modificare l‟art.135 Cost.


327

Desta sorpresa come siano proprio quelle materie che attraverso la "devolution" finiscono nella

competenza delle Regioni a dover subire queste limitazioni. Questo avviene, per esempio, con

l‟assistenza e l‟organizzazione della sanità, che viene trasferita alle Regioni in via esclusiva, mentre

il bene generale della “tutela della salute” viene attribuita in via esclusiva allo Stato.

6.1.4.2 Il potere sostitutivo

La modifica dell„art. 120 della Costituzione prevedeva un inasprimento dell‟intervento sostitutivo,

che autorizza lo Stato ad esercitare le attribuzioni sia legislative che amministrative delle Regioni e

degli enti territoriali quando questi non rispettino determinati principi. Figuravano tra questi

principi l„unità dell„ordinamento legislativo, la salvaguardia delle prestazioni essenziali dei diritti

civili e sociali. Si aggiungono come nuovi i principi di leale collaborazione e sussidiarietà.13

6.1.4.3 L„interesse nazionale

L„art. 127 avrebbe reintrodotto il c.d. "interesse nazionale" come un limite meritorio della potestà

legislativa delle Regioni. Il Governo avrebbe potuto esigere da una Regione il ritiro di una legge nel

caso ritenga che questa pregiudichi l„interesse nazionale della Repubblica. Se il Consiglio regionale

non eliminava entro 15 giorni le cause del pregiudizio, il Governo avrebbe potuto impugnare la

legge di fronte al Parlamento a Camere riunite, il quale avrebbe potuto annullare a maggioranza

assoluta la legge della Regione.14

A tal proposito bisogna notare che l„interesse nazionale era stato abolito dalla riforma costituzionale

del 2001. La sua reintroduzione avrebbe comportato una sostanziale limitazione delle competenze

delle Regioni e poteva legittimamente essere ritenuto come uno strumento di accentramento.

6.1.5 L'intesa per la modifica degli Statuti speciali

Gli Statuti delle Regioni a statuto speciale avrebbero potuto essere modificati solamente d'intesa

con gli enti territoriali coinvolti (art. 116 del progetto di riforma costituzionale),15

naturalmente

sempre con legge costituzionale. Questo sarebbe stato una garanzia e un chiaro passo in avanti a

favore delle Regioni a statuto speciale, che è venuto a mancare a causa del Referendum e quindi la

12

L‟art.39 avrebbe dovuto modificare l‟art.117 Cost 13



L‟art.38 avrebbe dovuto modificare l‟art.116 Cost.


328

caduta della riforma costituzionale. Un nuovo disegno di legge costituzionale depositato alla

Camera ed al Senato, e sottoscritto da tutti i Capigruppo dell'allora maggioranza di Centrosinistra,

intendeva reintrodurre la necessità dell‟intesa per la modifica degli Statuti speciali delle Regioni.

Con la caduta del Governo Prodi (2006-2008) venne a cadere anche il relativo disegno di legge del

Centrosinistra. I disegni di legge furono ripresentati nella nuova legislatura (dal 2008) ma attendono

una loro trattazione. L'iter per i pareri è stato avviato.16

6.1.6 L‟approvazione e la caduta al Referendum

L‟iter parlamentare iniziò nell‟ottobre 2003 in Senato con un ddl. del Governo (A.S. 2544,

Berlusconi, Fini, Bossi, Buttiglione). Dopo la prevista doppia lettura del medesimo testo da parte di

entrambi i rami del Parlamento, la Camera approvò il disegno di legge con maggioranza assoluta

dei suoi membri nella seduta del 20 ottobre 2005, e così anche il Senato a maggioranza assoluta

nella seduta del 16 novembre 2005 (con i soli voti del Centrodestra).17

Tuttavia, il progetto di legge costituzionale venne rigettato dal referendum popolare del 25 e 26

giugno 2006. Al referendum parteciparono il 52,3% degli elettori. Dei circa 26 milioni di voti

validi, il 38,68% risultò per il sì, mentre il 61,32% degli elettori decise di rifiutare la riforma.18

/19

“Uno spartiaque” lo hanno definito Bull e Pasquino. 20

La discussione sulle riforme istituzionali da

allora è determinata da tre elementi innovativi: Per primo il diniego referendario significa la fine

della idea della „Grande Riforma“ come l‟aveva lanciata Bettino Craxi nel 1979. L‟idea aveva

impregnato per tre decenni il dibattito istituzionale. Romano Prodi e il Centrosinistra

sottolinearono poi, che l‟unica opzione realistica fosse quella di affrontare la riforma pezzo per

pezzo.

In secondo luogo il Referendum ha marcato chiaramente la fine dei tentativi di riforma

costituzionale solitari. Già Massimo D‟Alema aveva iniziato nel 1999 con quella prassi, quando

ripresentò la proposta della sua Commissione bicamerale e la fece passare in Parlamento con i soli

voti del Centrosinistra. Nella campagna referendaria contro la riforma Berlusconi/Calderoli la c.d.

„Devolution“, il Centrosinistra ammise il suo errore e promise di voler cambiare l‟articolo 138

della Costituzuione per prevedere un quorum maggiore (a quello della maggioranza assoluta dei

parlamentari) per l‟approvazione di leggi costituzionali. In terzo luogo il Referendum escluderebbe

16

Senato, Ddl Cost.Finocchiaro e altri no. 1655, Ddl Cost.Ceccanti e altri no. 1656, DdL. Cost. Peterlini no. 41/2008. 17

Testo di legge Costituzionale/ Verfassungsentwurf 2005., in: Gazzetta Ufficiale della Repubblica 18.11.2005, serie

generale 269. Cfr. 8.1.2 Archivi, media, documenti e fonti. 18

Referendum 2006. Cfr. 8.1.2 Archivi, media, documenti e fonti. 19

Un‟analisi dei motivi del diniego in Bull, M. (2007) p 123-142. 20

Bull, M./ Pasquino, G. (2009) p 33.


329

con ogni probabilità certi aspetti da una futura riforma. 21 Però il dibattito non finì lì, inoltre l‟ Italia

un paio di passi verso un assetto più moderno, anche se modesti, li aveva già compiuti.

6.1.7 Valutazione conclusiva

La riforma della maggioranza di Centrodestra, redatta sotto l„egida dell„allora Ministro per le

riforme Roberto Calderoli, non avrebbe portato a un sistema federale moderno, ma era - in

conseguenza degli interessi divergenti all„interno del Governo - contraddittoria: da un lato

professava il federalismo e trasferiva competenze alle Regioni ("devolution"), dall„altro

centralizzava invece in modo molto forte. La suddivisione delle materie tra Camera e Senato non

era chiara. Questo avrebbe potuto comportare non una maggiore velocità, bensì un rallentamento se

non addirittura un blocco dell'attività legislativa. Si prevedeva un Senato federale, ma la possibilità

per le Regioni di far pesare la propria voce veniva limitata a dei rappresentanti senza diritto di voto.

L„interesse nazionale, il rafforzamento del ruolo del Premier e tutta una serie di competenze per lo

Stato centrale andavano più verso il centralismo che verso il federalismo.

21

Cfr. Bull, M./ Pasquino, G. (2009).


330

6.2 I tentativi di riforma del Centrosinistra del 2007

6.2.1 Obiettivi e possibilità per una riforma

6.2.1.1 Gli obiettivi del Centrosinistra nel 2007

Già durante la legislatura del Governo di Romano Prodi (2006-2008) l'allora maggioranza di

Centrosinistra l‟Unione decise di riformare sia la legge elettorale che la Costituzione.22

In una

risoluzione deliberata in una riunione dei Presidenti di gruppo di maggioranza il 3 aprile 2007 sono

stati indicati gli obiettivi di riforma della legge elettorale e della Costituzione. Per quanto riguarda

quest‟ultima la riforma dovrebbe perseguire i seguenti obiettivi: 23

:

a) superare il bicameralismo perfetto (e quindi attribuire compiti diverse alle due Camere del

Parlamento),

b) ridurre il numero dei Parlamentari

c) realizzare il federalismo fiscale.

"Sulla base delle finalità indicate l'Unione inizierà un confronto con l'opposizione" recita in

chiusura il documento del 3 aprile 2007.

6.2.1.2 Obiettivi comuni agli schieramenti

Per le riforme costituzionali non esiste tuttora un consenso tra le forze politiche di maggioranza e

opposizione. Esistono però obiettivi che sono condivisi da ambedue gli schieramenti. Già nella

scorsa legislatura (2006-2008) l‟allora Ministro per i rapporti con il Parlamento, Vannino Chiti

intraprese un tentativo per trovare un consenso e per cristallizzare gli obiettivi condivisibili. Non

riuscì a trovare un consenso con la componente maggiore della opposizione di allora e cioè con il

PDL di Berlusconi, ma riuscì a definire obiettivi comuni con frange della opposizione. Chiti nominò

in questo contesto la Lega, l‟UDC, la nuova DC, i Repubblicani ed il Movimento per le Autonomie

(MpA, non da confondere con il Gruppo per le Autonomie del quale fanno parte le minoranze

linguistiche, che però allora era nella maggioranza). I seguenti punti risultanti dalle consultazioni

dovevano trovare – secondo Chiti - un inserimento nell‟eventuale riforma costituzionale: 24

1. la parificazione dell‟età necessaria per il diritto al voto per Camera e Senato, con il

22

Peterlini, O. (2008 it) p 44-60. 23

Legge elettorale: il testo dell'accordo dell'Unione, Asca,0 3.04.2007, La Repubblica, 04.04.2007. 24

Senato, Commissione Affari costituzionali, 23.4.2007.


331

conseguente abbassamento dell‟età minima per il voto attivo a 18 anni e quello passivo a 25

anni, come già previsto per la Camera dei Deputati (modifica dell‟art. 58 della

Costituzione).

2. rafforzamento del Premier: il candidato vittorioso dovrà, sulla base del suo programma di

governo, ricevere la fiducia da parte del Parlamento e venire quindi indicato al Presidente

della Repubblica (modifica dell‟art. 94 della Costituzione). Come esempio il Ministro fece

riferimento alla Spagna e alla Germania. Il primo Ministro dovrà avere il potere di nominare

e dimissionare i membri del proprio Governo (modifica dell‟art. 92 della Costituzione). Il

voto di sfiducia del Parlamento dovrà essere inoltre vincolato ad una contestuale indicazione

di un nuovo Premier, con l‟introduzione quindi del voto di sfiducia costruttivo;

3. riduzione del numero dei Parlamentari: come già previsto nel programma dell‟Unione,

anche i gruppi dell‟opposizione si sarebbero ora espressi per una riduzione del numero dei

Parlamentari, obiettivo contenuto anche nella riforma costituzionale proposta dal

Centrodestra nella legislatura precedente (2005) e bocciata dal referendum. Mentre il

Ministro aveva originariamente previsto una riduzione dei Deputati da 630 a 400 e dei

Senatori da 315 a 200, nella sua proposta presentata alle Commissioni affari costituzionali

delle due Camere egli si limitò alla seguente proposta: Il numero dipenderebbe dalla

composizione del Senato, e quindi dal fatto se questo dovrà avere una composizione

composita fatta da membri designati dalle Regioni, delle autonomie locali e di

rappresentanti eletti. Nella Camera invece il numero dei Parlamentari dipenderebbe dalla

previsione se dovrà essere solo questa ad esprimere la fiducia nei confronti del Governo. Al

posto quindi dei 400 Deputati proposti, si potrebbe prevedere anche un numero di 500 o 518

deputati;

4. superamento del bicameralismo paritario: al fine di assicurare una rappresentanza anche

alle Regioni e alle autonomie locali, una delle due Camere potrebbe assumere la funzione

ricoperta dal Bundesrat tedesco o quello nel sistema spagnolo. Possibile è anche la creazione

di una "Camera della Repubblica", la quale verrebbe a rappresentare ai sensi del nuovo art.

114 della Costituzione tutti i livelli della Repubblica, i Comuni, le Provincie, le Città

metropolitane, le Regioni e lo Stato. Accanto ad essa è pensabile una "Camera dello Stato"

(questa ripartizione è stata proposta nella Commissione affari costituzionali della Camera).

Sarà quindi necessario fissare chiaramente le competenze e individuare quelle leggi che

sono di particolare rilevanza che necessitano quindi dell‟approvazione di entrambi le

Camere.


332

6.2.1.3 L‟opposizione puntava a elezioni anticipate

La maggioranza di governo del Centrosinistra di allora e una parte dei partiti minori anche di

opposizione testé citati, erano sostanzialmente concordi sulla necessità di una riforma

costituzionale. Le riforme costituzionali necessitano infatti di una doppia lettura a maggioranza

qualificata in entrambe le Camere, e impiegano quindi molto tempo. I due partiti maggiori

dell‟opposizione, Forza Italia e Alleanza Nazionale, non sembravano intenzionati però a concedere

ulteriore tempo al Governo, e miravano a nuove elezioni, dopo l‟eventuale approvazione della

riforma elettorale. I sondaggi attribuivano un vantaggio ai partiti di Centrodestra rispetto a quelli

dell‟allora maggioranza. In sostanza, questo significava che i due grandi partiti dell‟opposizione

non sembravano proprio intenzionati a procedere a riformare la Costituzione.

La Lega era invece disponibile a discutere di una riforma in senso federalista. Il Senatore Calderoli,

la cui riforma era fallita a seguito del referendum del 2006, desiderava ovviamente riformare la

Costituzione e prevedeva, quindi, addirittura in un suo disegno di legge elettorale, alcune norme

ipotetiche per il caso di un‟eventuale riforma costituzionale.

6.2.2 Il progetto di riforma costituzionale della Camera dei Deputati

6.2.2.1 La Commissione Affari Costituzionali presieduta da Violante riesce nell‟intento

Mentre in Senato si presentava una situazione di stallo, in modo del tutto sorprendente, la

Commissione Affari costituzionali della Camera riuscì, il 17 ottobre del 2007, di licenziare un

disegno di legge per la riforma della Costituzione al quale anche l‟opposizione aveva

sostanzialmente prestato una benevole astensione. Un contributo sostanziale al successo lo aveva

dato il Presidente della Commissione, l‟onorevole Luciano Violante, già Presidente della Camera

dei Deputati (1996-2001), cosicché la bozza viene denominata informalmente bozza Violante.

L‟esame in Commissione iniziò il 31 maggio 2007. La commissione unificò una serie di disegni di

legge in un testo unificato.25

6.2.2.2 Previsto un Senato federale per le Regioni e le autonomie locali

Il disegno di legge rappresenta un ulteriore passo verso un maggiore federalismo. La Camera dei

Deputati intraprende, in questo modo, un nuovo tentativo di superare il bicameralismo paritario, nel

quale entrambe le Camere svolgono le stesse funzioni ed in cui nessuna di esse svolge una funzione

di rappresentanza delle Regioni e delle autonomie locali.

25

Camera, Bozza Violante, C 553-A/ 2007, Testo unificato.


333

Il disegno di legge di riforma costituzionale trasforma il Senato della Repubblica in un „Senato

federale della Repubblica“. Mentre quindi la Camera dei Deputati trova una conferma della propria

funzione politica, il Senato verrebbe a rappresentare, secondo questo schema, un organo di

rappresentanza delle Regioni e delle autonomie locali. In conformità a questa funzione l‟elezione

del Senato non avverrebbe più direttamente, bensì attraverso i Consigli regionali e solo in parte

minore attraverso i Consigli delle autonomie locali all‟interno delle singole Regioni. Per l‟Alto

Adige ed il Trentino era invece prevista l‟elezioni di due Senatori attraverso i due Consigli

provinciali.

Il disegno prevedeva una riduzione drastica del numero dei Senatori così come quello dei Deputati.

La Camera dei Deputati passa da 630 a 500, mentre il numero dei Senatori varia a seconda delle

dimensioni delle Regioni. Complessivamente però dal numero attuale di 315 i Senatori non saranno,

secondo il disegno, più della metà. Ogni Consiglio Regionale elegge – a seconda delle dimensioni –

da cinque a dodici Senatori, mentre le Regioni della Valle d‟Aosta e del Molise ne eleggono

solamente uno. Lo stesso meccanismo trova applicazione per il Trentino-Alto Adige, dove ogni

Provincia è chiamata ad eleggere un Senatore.

6.2.2.3 Distinti compiti per Camera e Senato federale

Era previsto di separare i compiti di Camera e Senato federale. Il nuovo articolo 70 configurava

quattro distinti procedimenti legislativi, prevedendo a quale Camera spettasse di legiferare e come

dovesse contribuire l‟altra Camera:

1. un procedimento che potrebbe definirsi „bicamerale paritario“, nel quale, non diversamente da

oggi, Camera e Senato federale esercitano collettivamente la funzione legislativa, e che trova

applicazione per i seguenti provvedimenti:

a) leggi di revisione della Costituzione e altre leggi costituzionali;

b) leggi in materia elettorale;

c) leggi in materia di organi di governo e di funzioni fondamentali degli enti locali,

d) leggi concernenti specifiche competenze come Roma capitale (114/3 Cost.), ulteriori

forme di autonomia (116/3), partecipazione delle Regioni all‟UE (117/ 5) e accordi con

altri Stati (117/9), il potere sostitutivo (120/2), elezioni, ineleggibilità e incompatibilità

dei membri di Giunta regionale (122/1), questione di legittimità presso la Corte (123/5),

cambiamenti di Regione per Comuni e Province (132/2) e mutamenti di circoscrizioni

provinciali e nuove Province (133/1).

e) leggi concernenti l'istituzione e la disciplina delle Autorità di garanzia e di vigilanza;

f) leggi in materia di tutela delle minoranze linguistiche.


334

2. Il disegno di legge prevedeva poi delle materie, che venivano riservate principalmente alla

legislazione della Camera. Il Senato può, su richiesta di un quinto dei suoi componenti,

esaminarlo e modificarlo. Spetta comunque alla Camera dei Deputati pronunciarsi in via

definitiva su tali modifiche.

3. Sono inoltre previste alcune materie, che rimangono di competenza della Camera, ma le cui

eventuali modifiche apportate dal Senato possono essere rifiutate dalla Camera solo con

maggioranza assoluta. Le materie su cui tale maggioranza è richiesta riguardano, per esempio, il

conferimento di funzioni amministrative ai diversi livelli territoriali di governo, l‟istituzione di

un fondo perequativo per i territori con minore capacità fiscale, gli interventi speciali dello Stato

in favore di determinati enti territoriali.

4. Esiste inoltre un‟ ulteriore materia in cui è il Senato ad iniziare l‟iter legislativo, ma è poi la

Camera a dover accordare l‟assenso finale.

Inoltre, il rapporto di fiducia non si instaura più fra il Governo e le due Camere, ma fra il Presidente

del Consiglio dei Ministri e la Camera dei Deputati, che diventa per l‟appunto la vera e propria

Camera politica. Viene rafforzata quindi la posizione del Presidente del Consiglio e del Governo, al

fine di assicurare una maggiore stabilità.

6.2.2.4 La Camera riuscì a trattare solamente tre articoli

La Camera affrontò il disegno di legge nell‟ottobre e novembre del 2007 e arrivò fino all‟articolo 3.

I tentativi di riforma sia per la legge elettorale che per la Costituzione divennero poi vittime - come

già di consuetudine in Italia - della caduta del Governo (Prodi), il tentativo di innalzare la soglia

nella legge elettorale ne fu addirittura una delle cause.26

6.2.3 Il referendum, lo scandalo e la crisi di governo

Verso la fine del 2007 gli avvenimenti precipitarono. Il Governo Prodi si basava su soli due voti di

maggioranza in Senato. Prodi pertanto perseguiva una politica di massima attenzione verso i suoi

piccoli partner di coalizione. Ma il neoeletto Segretario del Partito Democratico Walter Veltroni,

puntò su una legge elettorale che semplificava fortemente il quadro politico italiano, riduceva la

frammentazione e prevedeva pertanto, una soglia maggiore, quasi come se si fosse messo d‟accordo

con Silvio Berlusconi. L‟obiettivo era chiaro e puntava praticamente a un sistema bipartitico. Dopo

la presentazione pubblica di un modello che si ispirava alla legge elettorale tedesca e quella

spagnola, il cosiddetto "Vassallum", il Presidente della Commissione Affari costituzionali del


335

Senato, Enzo Bianco, presentò l‟11 dicembre 2007 un primo testo di riforma elettorale contenente

alcune soluzioni alternative. con una soglia del 5%, poi ammorbidita con l‟alternativa del 7% in

cinque circoscrizioni. I piccoli partiti si sentirono minacciati e si ribellarono. 27

Nel contempo era in corso la procedura per l‟indizione di un referendum che i piccoli partiti

temevano allo stesso modo. Il 16 gennaio 2008, il giorno dopo la presentazione del testo base di

Bianco in Commissione per la nuova legge elettorale, la Corte Costituzionale si espresse

positivamente sui tre quesiti referendari. In caso di approvazione del referendum, il premio di

maggioranza doveva in futuro essere assegnato non più alla coalizione bensì alla lista vincente. Con

tale premio il partito vincente potrebbe, anche solo con il 30% o meno dei consensi, ottenere il 54%

dei seggi i quali verrebbero, di fatto, sottratti ai partiti più piccoli. Questi obiettivi si rivolgevano

direttamente contro i partiti minori. La crisi di governo era quindi diventata praticamente

inevitabile. I piccoli partiti dichiararono apertamente di preferire elezioni anticipate con la legge

elettorale vigente piuttosto che una riforma con una soglia in varcabile. Le elezioni anticipate si

presentarono quindi – in questo contesto – non solo utili per evitare la riforma, ma anche per

spostare il referendum. Era da attendersi che i partiti piccoli non sarebbero stati disposti a

scomparire volontariamente dal palcoscenico politico.

Lo stesso 16 gennaio il Governo Prodi fu scosso da un ulteriore sisma: Sandra Lonardo, moglie del

Ministro della giustizia Clemente Mastella e Presidente del Consiglio regionale della Campania

venne raggiunta da un mandato di cattura e sottoposta agli arresti domiciliari. Arrestati anche una

serie di collaboratori personali del ministro e dell‟UDEUR, piccolo partito del Ministro. Coinvolto

anche il Ministro stesso che, il giorno stesso, decise di rassegnare le dimissioni. Le accuse

spaziavano dalla concussione all‟appropriazione indebita fino alla complicità con organizzazioni

criminali. Mastella uscì quindi dalla coalizione di Governo e annunciò di non voler più votare la

fiducia al Governo Prodi, reo di non avergli manifestato la sua solidarietà.

26

Peterlini, O. (2008 it) p 49-57. 27

Peterlini, O. (2008 it) p 54-57.


336

6.3 Si riparte nel 2008 – ma finora solo sull‟ordine del giorno

6.3.1 Le elezioni del 2008 semplificano il quadro politico

Il Presidente della Repubblica dovette infine indire nuove elezioni per il 13 e 14 aprile 2008. Le

elezioni stravolsero il quadro politico italiano. Sia Berlusconi che Veltroni si erano distaccati da

gran parte dei loro partiti minori non includendoli più nella coalizione e impedendo loro in questo

modo l‟entrata in Parlamento. Le varie soglie anche se rimaste invariate (che per liste singole

spaziano dal 4 % sul territorio nazionale alla Camera, fino all‟8 % regionale al Senato), si

dimostrarono delle falci spietate.28

Berlusconi vinse le elezioni, Veltroni con il PD diventò primo

partito di opposizione. I piccoli partiti non coalizzati a sinistra del PD sparirono tutti dal

Parlamento. Un altissimo prezzo per la marcia solitaria! 29

Fig. 49: Il Senato dopo le elezioni politiche del 2008

Fonte: Ministero dell'Interno, http://politiche.interno.it/politiche/senato080413/S000000000.htm , illustrazione da

Wikipedia: http://it.wikipedia.org/wiki/Immagine:Senato2008.png, controllato dall‟autore. Composizione al 30

settembre 2008.

28

Peterlini, O. (2009 de) p 10-105. 29

Sul ruolo dei nuovi blocchi in Italia cfr. Diamanti, I. (2009).


337

Fig. 50: La Camera dopo le elezioni politiche del 2008

Fonte: Ministero dell'Interno, http://politiche.interno.it/politiche/senato080413/S000000000.htm , illustrazione da

Wikipedia: http://it.wikipedia.org/wiki/Immagine:Senato2008.png, controllato dall‟autore. Composizione al

30.9.2008.

Si salvarono invece le minoranze linguistiche, la SVP e l‟Union Valdotaine grazie alle norme

speciali a loro favore. La SVP però perse due dei suoi quattro seggi alla Camera, uno a scapito di un

Sudtirolese e uno di un Trentino del PATT. Le perdite in parte sono riconducibili a una flessione di

voti e in parte si trattava del tributo da pagare al premio di maggioranza. In Senato, grazie ai seggi

maggioritari, la SVP confermò i suoi tre Senatori, uno insieme al Centrosinistra.


338

6.3.2 Si riparte in Senato

L‟iniziativa per la riforma

costituzionale è stata intrapresa dal

Senato subito all‟inizio della nuova

legislatura. Le Presidenze di

Camera e Senato hanno fin

dall‟inizio deliberato che spetterà al

Senato iniziare con le riforme

costituzionali. La Commissione

Affari costituzionali in data

10.6.2008 ha incardinato

nell‟ordine del giorno e intrapreso

l‟esame del disegno di legge costituzionale n. 24 (Peterlini) che reca modifiche agli articoli 55 e 57

della Costituzione prevedendo un Senato federale. La Commissione delibera di usare il ddl. come

testo base. Spiega il Presidente della Commissione Carlo Vizzini, nella sua relazione le ragioni, che

hanno portato la Commissione affari costituzionali a intraprendere ancora il cammino riformatore:

“è data dal disegno di legge no. 24, del senatore Peterlini: esso modifica la denominazione del

Senato della Repubblica in “Senato federale della Repubblica”; affida al nuovo Senato la funzione

di rappresentare le Regioni al fine di favorire e rafforzare la loro partecipazione alla politica e alla

legislazione nazionale; determina una nuova modalità di composizione(…).30

Il ddl. è però (alla

data di stampa di questa tesi in aprile 2010) ancora in attesa della trattazione articolata, nonostante

che il Senato abbia sottolineato con risoluzioni condivise nel dicembre 2009 l‟urgenza del tema.31

30

Relazione introduttiva sul ddl. no. 24 del relatore Carlo Vizzini, 10.6.2008. 31

Senato, Sitzungsprotokoll/ Resoconto stenografico seduta no. 295, 02.12.2009

73




2008

LL’’occasione che porta la Commissione affari occasione che porta la Commissione affari

costituzionali a intraprendere ancora il cammino costituzionali a intraprendere ancora il cammino

riformatore riformatore èè data dal disegno di legge n. 24, del data dal disegno di legge n. 24, del

senatore Peterlini: esso modifica la denominazione del senatore Peterlini: esso modifica la denominazione del

Senato della Repubblica in Senato della Repubblica in ““Senato federale della Senato federale della

RepubblicaRepubblica””; affida al nuovo Senato la funzione di ; affida al nuovo Senato la funzione di

rappresentare le Regioni al fine di favorire e rappresentare le Regioni al fine di favorire e

rafforzare la loro partecipazione alla politica e alla rafforzare la loro partecipazione alla politica e alla

legislazione nazionale; determina una nuova legislazione nazionale; determina una nuova

modalitmodalitàà di composizione di composizione …… Il PresidenteIl Presidente

Carlo VizziniCarlo Vizzini

10.6.0810.6.08..


339

6.4 Prospettive

Per quanto riguarda l‟effettiva probabilità di arrivare a un‟ampia riforma che vada in direzione di

uno Stato federale, con una modifica del sistema bicamerale, è difficile fare delle previsioni. Per il

Senato sarà poco probabile che riprenda il progetto della Camera della legislatura precedente

(Violante), senza modificarne l‟impianto, perché non vorrà decidere per il suo auto-scioglimento e

la trasformazione in Senato delle Regioni, come proposto dalla Commissione della Camera. Per

rendere la riforma accettabile al Senato, si potrebbe decidere per una Camera delle Regioni sul

modello svizzero, che viene eletto direttamente ma che assicura comunque un‟efficiente sistema

rappresentativo per i Cantoni. Si potrebbe anche, con una norma transitoria ritardare l‟entrata in

vigore magari per una legislatura, per ridurre le resistenze e creare riforme più eleggibili.

Fig. 51: Possibili obiettivi di una riforma costituzionale

35





Riforma costituzionale: Riforma costituzionale: possibili possibili

obiettivi obiettivi

1.1. Superamento del bicameralismo: Camera per Superamento del bicameralismo: Camera per

RegioniRegioni

2.2. Riduzione del numero dei ParlamentariRiduzione del numero dei Parlamentari

3.3. Parificazione dellParificazione dell’’etetàà necessaria per il voto per necessaria per il voto per

Camera e SenatoCamera e Senato

4.4. Premier: Fiducia su programma, nomina e Premier: Fiducia su programma, nomina e

dimissione membri governo, fiducia dimissione membri governo, fiducia

costruttiva. costruttiva.

Non è neppure da sottovalutare la resistenza burocratica. La riforma costituzionale del 2001 deve

essere nelle Regioni, ancora concretamente applicata. Si è già visto nel passato, di come in Italia la

burocrazia centrale abbia spesso bloccato tendenze regionalistiche. Non è da scartare però un

possibile ulteriore sviluppo in direzione federale, visto che proprio i partiti a sostegno del Governo

supportano gli obiettivi federalistici e varie Regioni a statuto ordinario si impegnano per ampliare la

loro autonomia per quelle forme particolari previste dall‟ art. 116 comma 3 della Costituzione.


340



7.1 L‟Italia è diventata più federale ma non uno Stato federale

7.1.1 Attuate varie caratteristiche federali

La riforma della Costituzione del 2001 si è limitata al titolo V: le Regioni, Province, Città

Metropolitane ed i Comuni. Mancano quindi alcuni elementi caratteristici di uno Stato federale, che

dovrebbero essere modificati in altre parti della Costituzione. Confrontiamo ora lo Stato della

riforma costituzionale con le caratteristiche ideali di uno Stato federale, come elencate

precedentemente.1 Sono presenti i seguenti elementi caratteristici:

Fig. 52: Caratteristiche realizzate del federalismo

18



Messina 11.12.2008

CaratteristicheCaratteristiche presentipresenti di di

federalismofederalismo

Nessun controllo del Governo sulla

legislazione

Clausola generale a favore delle Regioni

Rafforzate le Regioni rispetto allo Stato

Federalismo fiscale limitato

o la Costituzione italiana prevede una ripartizione dello Stato in unità territoriali e una divisione

dei poteri in senso verticale.2 La suddivisione dei poteri non si limita solamente al livello

amministrativo, bensì concede alle Regioni e alle Provincie autonome anche competenze

legislative. Questo avveniva comunque già dagli anni 70, prima della riforma del 2001;

1 Cfr. 1.6.5 Le caratteristiche del federalismo e la delimitazione dal regionalismo.

2 Sturm, R./ Zimmermann-Steinhart, P. (2005) p 35-36.


342

o le Regioni possono darsi degli Statuti propri (gli Statuti speciali delle Regioni autonome sono

inoltre tutelate costituzionalmente);

o trova applicazione la clausola generale della competenza a favore delle Regioni;

o la legislazione delle Regioni non è più sottoposta al controllo del Governo, bensì a quello della

Corte Costituzionale;

o la posizione delle articolazioni regionali rispetto agli organi centrali è stata rafforzata; è stata

prevista anche una parità formale della legislazione regionale e statale, però prevale quella

statale anche per la giurisdizione della Corte costituzionale.

7.1.1.1 Caratteristiche presenti solamente parzialmente

Sussidiarietà, parità di diritti (senza gerarchia), la pertinenza per la sicurezza pubblica sul piano

regionale ed il federalismo fiscale sarebbero segni distintivi fondamentali di uno Stato federale. In

Italia sono presenti solo in parte.

Sono infatti presenti solamente parzialmente le seguenti caratteristiche di uno Stato federale:

o la sussidiarietà venne ancorata in Costituzione come principio base, però non in modo generale

e organico, ma limitatamente a singoli settori (art. 118/1, 118/4 und 120/2 Cost.). La struttura

statale, la suddivisione dei poteri, così come le relative sentenze della Corte Costituzionale

corrispondono pertanto solo in parte a questo principio;

o esistono diverse misure che sanciscono formalmente la parità dei vari livelli come per tutte le

entità che formano la Repubblica (art. 114 Cost.), o per il potere legislativo delle Regioni con lo

Stato (art. 117/1 Cost.). Ciò nonostante prevale comunque la supremazia dello Stato;

o „interferire“ nelle competenze delle Regioni continuerà ad essere riservato allo Stato. Gli

competono leggi quadro per la definizione dei principi fondamentali in diversi campi (At 117/3

Cost.), e il potere sostitutivo (120/2 Cost.), nonchè in virtù di leggi statali, una potere di

indirizzo e coordinamento, che sono stati confermati dalla Corte Costituzionale;

o le Regioni dispongono di competenze per quanto riguarda la pubblica sicurezza, ma

limitatamente alla "polizia amministrativa locale";3

o il federalismo fiscale è previsto, però limitato attraverso la competenza dello Stato per

l‟individuazione dei principi e per il suo coordinamento, nonché attraverso un fondo di

perequazione a favore delle Regioni, Province e Comuni più deboli. La perequazione non

avviene orizzontalmente tra le Regioni ma verticalmente tramite il Governo.

3 L‟art.117 comma 2 Cost. definisce l‟ordine pubblico come competenza esclusiva dello Stato, "ad esclusione della


343

Fig. 53: Elementi federali solo parzialmente presenti

31




2008

ElementiElementi federalifederali presentipresenti solo solo

parzialmenteparzialmente

Pubblica sicurezza limitata alla Pubblica sicurezza limitata alla ““polizia amministrativa polizia amministrativa localelocale”” . L. L’’ordine pubblico e la sicurezza rimangono per ordine pubblico e la sicurezza rimangono per il resto esclusiva competenza dello Stato (117/2 il resto esclusiva competenza dello Stato (117/2 CostCost))

Federalismo fiscale limitato da:Federalismo fiscale limitato da:

-- I principi fondamentali di coordinamento della finanza I principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario dello Stato, definiti con pubblica e del sistema tributario dello Stato, definiti con legge statale.legge statale.

-- Un fondo perequativo a favore dei territori con minore Un fondo perequativo a favore dei territori con minore capacitcapacitàà fiscale per abitante, definito con legge dello fiscale per abitante, definito con legge dello Stato.Stato.

7.1.2 Ma mancano ancora caratteristiche essenziali

Non esistono invece i seguenti elementi tipici di una struttura federale:

o la Repubblica non è nata attraverso una unione tra Regioni diverse. Il precedente Regno d‟Italia

ha sì riunito le diverse parti dell‟Italia, ma non attraverso un‟unione federale. Il fascismo ha

rafforzato il centralismo. La Costituzione repubblicana del 1948 prevedeva le Regioni come una

mera articolazione della Repubblica;

o le Regioni possono partecipare alla legislazione degli organi centrali soltanto con la

proposizione di proposte di legge voto, non invece attraverso la partecipazione in una Camera

delle Regioni. 4

Il legislatore costituente era consapevole di questa circostanza, limitandosi in sede di riforma al

titolo V. In una norma transitoria (art. 11 L. Cost.3/2001) egli quindi rende possibile, fino alla

revisione del titolo I della Costituzione, la partecipazione di rappresentanti delle Regioni, delle

polizia amministrativa locale ". 4 L‟iniziativa per l‟introduzione del Senato federale da parte della 1. Commissione della Camera era stata deliberata il

17.10.2007 e inoltrata alla Camera (Atto C 553-A). Poi decadette per le elezioni anticipate dell‟aprile 2008.


344

Province e degli enti territoriali al comitato parlamentare per le questioni regionali. Le Camere

possono – in virtù di questa norma – prevedere nei propri regolamenti la presenza di questa

rappresentanza, cosa che però ad oggi non è ancora avvenuta. Leggi riguardanti le competenze

concorrenti delle Regioni (art. 117/3 Cost.) e dell‟ordinamento finanziario (art. 119 Cost.) possono,

in caso di parere negativo o condizionato della Commissione parlamentare ampliata, essere

deliberati da parte del Parlamento soltanto con la maggioranza assoluta dei suoi membri.

Fig. 54: Caratteristiche non presenti

19



Messina 11.12.2008

MancanoMancano elementielementi essenziali del essenziali del

federalismofederalismo

La Repubblica non nasce dalla fusione delle La Repubblica non nasce dalla fusione delle

Regioni.Regioni.

Non esiste una Camera delle Regioni.Non esiste una Camera delle Regioni.

Le Regioni non possono partecipare alla Le Regioni non possono partecipare alla

legislazione statale se non con proposte di leggi legislazione statale se non con proposte di leggi

voto.voto.

Le condizioni per il salto definitivo qualitativo in direzione Stato federale, sono per la gran parte

date dal diritto costituzionale, scrive Francesco Palermo analizzando la domanda, se l‟Italia è uno

Stato regionale o uno Stato federale.5 Però la cultura politica è ancora completamente impreparata.

Dal punto di vista di questo nostro esame mancano però ancora elementi fondamenti, che sono

ancorati, infatti, ai diritti costituzionali, ma che non sono stati messi in pratica oppure sono stati

messi in secondo piano da altri principi. Una parte determinante riguarda la mancanza di cultura

politica nell‟ambito del federalismo.

Lo sviluppo mostra comunque una direzione federale. A maggior ragione ci ricorda Günther

Pallaver , che con l‟immenso gettito di problemi fiscali e la profonda crisi del sistema in Italia, i

temi di regionalizzazione, della Devolution e del federalismo sono sempre più nell‟ordine del


345

giorno della politica.6 Questo ha portato anche ad una asimmetria non solo regionale, bensì anche

dei partiti. La pressione del nord ha portato una valorizzazione delle Regioni che a sua volta ha

portato ad una rivalutazione dei partiti regionali, che porterà ad un ulteriore differenziazione dei

partiti. 7 Solamente una persona che si trova all‟interno di una situazione ben definita in un contesto

socialmente , linguisticamente, etnicamente, culturalmente e religiosamente o altro, è nella

posizione di trovare i principi di giustizia. E„ la cognizione del comunitarismo, l‟idea di base del

comunitarismo territoriale, nella quale si riscoprono gli elementi della Lega così come quelli del

Neoglobal,8 segnala un ulteriore passo verso l‟autogestione, autonomia e distacco dal centro.

9

7.1.3 Federalismo o regionalismo e quale tipo?

Non si lascia demarcare un confine chiaro per l‟assegnazione dell‟Italia alle categorie di Stato

regionale o federale. A causa della mancanza di elementi caratteristici di uno Stato federale, l‟Italia

rimane tuttora uno Stato regionale con alcuni elementi di uno Stato federale, verso il quale si è

mosso gradualmente. Con le debite riserve in merito all‟annovero del federalismo, si tratta dei

seguenti tipi di regionalismo con elementi federalisti:

7.1.3.1 Secondo la finalità, della differenziazione o della concordanza:

Federalismo come scopo per la differenziazione

Nel caso delle Autonomie speciali si tratta senza alcun dubbio di una differenziazione, per tener

conto delle condizioni linguistiche, culturali e per tener insieme i poteri centrifughi. Lo scopo è

simile a quello del Belgio, della Svizzera o del Canada, anche se riferite solamente alle minoranze.

Si tratta, di concedere alle Regioni (membri) più possibilità di differenziazione possibile, per

promuovere l‟integrazione di identità divergenti sia linguisticamente che culturalmente. L‟Italia

con le sue autonomie speciali non rientra nella categoria degli Stati federali, ma le autonomie

vennero concesse per gli stessi motivi come in Svizzera, Belgio o Canada. L‟esempio del Südtirol e

Trentino è chiaramente visibile.

Anche la riforma Costituzionale del 2001 e la federalizzazione dell‟intero Stato seguono

essenzialmente questo scopo, quando si pensa, che il potere trainante, la Lega Nord, è sorta

5 Palermo, F. (2007) p 107-108.

6 Pallaver, G. (2007b) p 142-143.

7 Pallaver, G. (2007b) p 143.

8 Statera, A. (2007) p 11.

9 Pallaver, G. (2007b) p 143-144.


346

originariamente dalla volontà di una secessione nordista e una trisezione dello Stato.10

Abbiamo

potuto evincere questa convinzione anche grazie l‟esame dello sviluppo storico.11

Federalismo come scopo di unificazione - solo per il sud e il centro Italia:

In riferimento alle Regioni del centro sud, senza le isole, si tratta invece di un regionalismo allo

scopo dell‟unificazione, per la suddivisione dei poteri tra Stato centrale e Regioni. La società è

omogenea, senza grandi differenze regionali, almeno non quelle, che una federalizzazione avrebbe

estorto. Però riferita a tutta l‟Italia, lo scopo della differenziazione rimane in primo piano.

7.1.3.2 In base alla sua configurazione simile o differenziata

7.1.3.3 Nessun federalismo simmetrico:

Quando a tutti gli Stati membri vengono date competenze uguali e tutti vengono trattati in maniera

uguale, si parla di federalismo simmetrico. Già prima, ma tanto più con la riforma costituzionale del

2001, tutte le Regioni con Statuto ordinario hanno ottenuto in dotazione le stesse competenze e gli

stessi trattamenti. Si potrebbe quindi parlare di un federalismo simmetrico. La Costituzione prevede

Regioni che, come in Austria o in Germania, hanno sostanzialmente le stesse dotazioni. Dato però

che si tratta di considerare l‟assegnazione di un federalismo simmetrico o asimmetrico all‟intero

Stato, possiamo dire che il federalismo simmetrico non riguarda l‟Italia, per le differenziazioni

verso le Regioni speciali. Si deve inoltre ricordare che – non tanto dal punto di vista giuridico- ma

dal punto di vista storico e culturale esistono grandi differenziazioni anche tra le Regioni ordinarie.

7.1.3.4 Federalismo asimmetrico:

Quando esistono competenze differenti, e quindi certi Stati membri godono di più o di altre

competenze rispetto agli altri, parliamo di asimmetria federale. E„ proprio il caso esistente in Italia

in virtù delle Autonomie speciali, situazione simile a quelle delle Regioni in Spagna (Paesi baschi,

Catalonia, Galizia) che per motivi storici hanno competenze notevolmente più ampie di altre

comunità.

Nonostante la timida federalizzazione dell‟intero Stato e la dotazione simmetrica e più generosa

delle Regioni ordinarie, l‟Italia vanta un regionalismo/federalismo asimmetrico (fintanto si può

parlare di federalismo), in relazione tra Regioni a statuto speciale e quelle a Statuto ordinario. In

questo studio abbiamo comunque potuto constatare, come le differenze abbiano subito un

appiattimento ma non la loro eliminazione. E„ stato pure esaminato, fino a che punto l‟Italia nel

10

Miglio, G. (1994) p 4 e 5. 11

Confr.Cap 3.2.2 I piani da regionalismo a federalismo.


347

corso delle riforme si è sviluppata in direzione di un federalismo simmetrico: si potrebbe dire di più,

ma rimane sempre asimmetrico. La differenza nelle competenze legislative è bensì diminuita,

tuttavia le differenti fonti del diritto dimostrano che, l‟asimmetria disposta costituzionalmente,

perdura ancora.12

L‟articolo 116 comma 3 della nuova Costituzione, consente anche alle Regioni a

statuto ordinario l‟assunzione di ulteriori competenze, di modo ché il percorso per ulteriori

asimmetrie si potrebbe allargare. Rimane infatti improbabile, che tutte le Regioni facciano uso di

questo strumento.

7.1.3.5 In base alla cooperazione interna statale, parallela o integrata:

Federalismo duale

Espressione del federalismo duale sono le istituzioni parallele sul piano della federazione e degli

Stati membri e una chiara divisione delle competenze tra Stato intero e Regioni ovvero tra Bund e

Länder. Ogni livello politico si assume determinati compiti, che dovranno essere portati a termine

senza intrusione da parte degli altri livelli. E„ il caso per l‟Italia. I Consigli regionali ossia i Consigli

provinciali delle Provincie autonome emanano leggi, nel contesto della loro competenza. Le

possibilità di un ricorso da parte dello Stato si limita all‟impugnazione davanti alla Corte

Costituzionale.

Federalismo non cooperativo:

Al centro del federalismo cooperativo c‟è la collaborazione tra Stato federale e Regioni o territori,

tra Bund e Länder. Non è la pluralità ad essere decisiva, bensì l‟aumento dell‟efficienza attraverso

intese e processi di negoziazione. La collaborazione può avvenire da sè tra gli Stati membri oppure

attraverso il coinvolgimento di questi nella legiferazione dello Stato intero, il Bund. Si può dire che

non è il caso dell‟Italia. Manca la partecipazione delle Regioni nella formazione della volontà dello

Stato attraverso una Camera delle Regioni. Anche le competenze sono divise chiaramente tra i

livelli, fatte salve le prerogative dello Stato per le competenze concorrenti. La collaborazione è

limitata alle audizione delle Regioni nella Conferenza Stato Regioni o la Conferenza unificata.

Nessun intreccio politico:

L„intreccio politico decisionale in Italia, come ad esempio viene criticato in Germania, non esiste.

La politica fiscale viene modellata autonomamente dai diversi livelli, anche se il patto di stabilità

dell‟Unione Europea ha consentito sempre più allo Stato di limitare le spese delle Regioni. Una

caratteristica fondamentale dell‟intreccio politico è la Camera delle Regioni o un Bundesrat che

dovrebbe essere creato in Italia, ma che attualmente non esiste.

Unitarismo federale

12 Zwilling, C. (2007a) p 117.


348

L‟unitarismo federale (Bündischer Unitarismus) consiste nel ruolo dominante dello Stato federale,

che prevede si un‟autonomia territoriale, che deve tuttavia misurarsi continuamente al criterio

dell‟efficienza per la comunità. Un‟altra caratteristica dell‟unitarismo federale è il ricorso dello

Stato alla „salvaguardia dell‟unità giuridica ed economica“ e la „uniformità delle condizioni di

vita“. Queste limitazioni rievocano le varie disposizioni del federalismo fiscale in Italia e della

Costituzione stessa, che noi avevamo riportato come limiti al federalismo: la competenza esclusiva

dello Stato per il sistema fiscale, la compensazione finanziaria, la definizione dei servizi essenziali

nel contesto dei diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale (art.

117/2 lettere e/m Cost.). Particolarmente drastico è il diritto sostitutivo del Governo di agire al

posto degli enti territoriali, invece di dover cercare compromessi consensuali. Tra le ragioni che

possono fatre scattare il diritto sostitutivo del Governo non ci sono solo le inosservanze delle

normative internazionali, dell„UE oppure di sicurezza pubblica, bensì anche „ quando lo richiedono

la tutela dell‟unità economica e in particolare la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni

concernenti i diritti civili e sociali“ (art. 120/2 Cost.). Si può pertanto dire che in Italia sono

presenti elementi significativi del unitarismo federale.

Federalismo concorrenziale:

Per il federalismo concorrenziale l‟idea di fondo è quella di utilizzare le diversità per poi sviluppare

una concorrenza d‟innovazione tra le Regioni (Länder). Nel federalismo fiscale, si vuole stimolare

la concorrenza tra gli Stati membri al fine di offrire condizioni più favorevoli in un‟area, per

incentivare la colonizzazione di imprese e cittadini, e permettere così di abbassare il livello

fiscale.13

Se ciò sarà possibile in Italia è discutibile, perchè gli elementi di cooperazione sono molto

forti.

7.1.3.6 In base al tipo di potere: amministrativo o legislativo

Le Regioni e le Province autonome in Italia godono di responsabilità legislative, in parte anche

amministrative. Queste ultime di regola spettano ai Comuni.

Non solo regionalismo amministrativo:

Nel caso dell‟Italia non si tratta, pertanto, di un puro regionalismo amministrativo, senza potere

legislativo ed un‟autonomia limitata all‟amministrazione. Le Regioni possono legiferare .

Federalismo legislativo:

Gli Stati membri, da noi le Regioni, dispongono infatti di propri organi legislativi, i Consigli

regionali e quelli provinciali delle Provincie Autonome di Bolzano e Trento, che possono emanare

leggi nel quadro delle loro competenze.

13

Cfr. Cap 5.6Conclusioni politico-economiche sul federalismo fiscale


349

7.2 Riassumendo: Un passo timido verso il federalismo

Riassumendo, l‟Italia è uno Stato regionale con rudimenti federativi, che sono coniati da

differenziazione (non unione), asimmetria e dualismo con organi paralleli. L‟assetto non è solo

amministrativo, bensì anche di tipo legislativo.

Si può comunque sostenere che la riforma costituzionale del 2001, con il suo approccio federalista,

ha ampliato notevolmente l‟autonomia delle Regioni e anche delle Regioni speciali così come

l‟autonomia dell‟Alto Adige/Südtirol e del Trentino. La Corte Costituzionale ha sì assunto, nella

sua giurisprudenza, una posizione più centralista, ma ha tuttavia dovuto accettare e confermare le

nuove proposizioni della Costituzione. La riforma costituzionale ha aggiunto per le autonomie

dell‟Alto Adige/Südtirol e del Trentino delle materie che non erano state raggiunte durante le

difficile e ostiche trattative per il Pacchetto e l‟autonomia, ma che ora sono patrimonio comune per

tutte le Regioni d‟Italia. La riforma ha inoltre ridotto i limiti dell‟autonomia, attraverso un

allentamento dei vincoli della legislazione, così come attraverso la clausola generale a favore delle

Regioni. Questa clausola generale non ha soltanto aggiunto nuove competenze, ma ha anche

trasformato delle competenze concorrenti preesistenti in competenze esclusive.

L‟Italia ha compiuto un passo, seppur timido in direzione di uno Stato federale, e le Autonomie

speciali ne hanno potuto approfittare.


350

7.3 Verifica delle tesi

In questo lavoro ci eravamo posti l‟obiettivo di verificare le seguenti tesi sul caso dell‟autonomia

speciale del Trentino Alto Adige nel contesto dello sviluppo federale in Italia:

1. lo sviluppo dell‟Italia verso un indirizzo federale ha potenziato e incentivato le autonomie a

statuto speciale ed in particolar modo quella del Trentino Alto Adige/Südtirol. La tesi non è da

considerarsi ovvia, come in un primo momento può apparire, in quanto nel corso di una

federalizzazione sussiste il pericolo di un‟uniformazione delle autonomie asimmetriche,

specialmente anche attraverso il federalismo fiscale, che richiede una ridistribuzione dei

mezzi. La seguente tesi contraria, è quindi non solo lecita, ma merita di essere esaminata;

2. lo sviluppo dell‟Italia verso il federalismo, ha assoggettato le autonomie speciali e in particolar

modo quella del Trentino Alto Adige insieme alle altre Regioni italiane ad un processo di

uniformazione (in direzione di un federalismo simmetrico) che ha portato ad una limitazione

delle competenze e del finanziamento delle Autonomie;

3. la formazione di istituzioni sovranazionali, sulle quali il singolo cittadino ha poca influenza,

sviluppa la necessità di uno spazio regionale più vicino, nel quale il singolo possa partecipare e

contribuire democraticamente;

4. quanto più uno Stato è organizzato in un regime federale e più autonomia concede alle

minoranze linguistiche, tanto più disinnesca conflitti etnici e la volontà di secessione. Il

federalismo risulta essere quindi una potenziale prevenzione ai conflitti.

7.3.1 Lo sviluppo federale ha ampliato le Autonomie

Prima tesi: Lo sviluppo in Italia verso un maggiore federalismo ha esteso anche l‟ambito di azione

delle Regioni a statuto speciale e ampliato le loro competenze. Le Autonomie speciali hanno

sempre, anche nel nuovo assetto, un ruolo particolare ma non formano più diametralmente

quell‟eccezione come hanno fatto nel sistema centralizzato prima della formazione delle Regioni

negli anni 70, ma anche dopo fino alla riforma costituzionale del 2001. Da allora sono incorporati in

un ambiente più confortevole, più consono alla loro specialità. La clausola di maggior favore della

riforma costituzionale (L. Cost. n. 3/2001, art. 10) amplia anche le competenze delle Regioni

speciali impedendo che l‟estensione dell‟autonomia delle Regioni ordinarie possa superare quella

delle speciali. L‟Italia rimane quindi organizzata in modo asimmetrico, anche se le differenze sono


351

diminuite. L„articolo 116 comma 3 della nuova Costituzione del 2001 prevede ulteriori opportunità

di estensione delle autonomie ordinarie e pertanto anche per ulteriori asimmetrie. Una Regione

(ordinaria) interessata può trovare un‟intesa con lo Stato che con una legge a procedura speciale le

può attribuire ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia.

L‟ipotesi 1 non può pertanto essere falsificata: le autonomie speciali furono ulteriormente

sviluppate sulla scia della federalizzazione.

7.3.2 Nessuna restrizione dell‟autonomia, ma del finanziamento

Seconda tesi: La tesi contraria, che le Autonomie speciali nel corso di uno sviluppo federale che

tendesse all‟uniformità potessero essere limitate non è stata confermata ed è stata smentita

dall‟esempio empirico del Trentino-Alto Adige. Una diffusione generale di questa conoscenza non

può essere comunque fatta, in quanto essa dipende dalle circostanze politiche e dall‟impegno delle

stesse Autonomie.

Per ciò che riguarda il finanziamento delle Autonomie speciali invece non può essere smentito un

certo allineamento, che risulta dall‟impianto del federalismo fiscale, come ancorato in costituzione.

Il federalismo fiscale in Italia vuole concedere una propria autonomia fiscale a tutte le Regioni, ma

mira anche ad una ridistribuzione delle risorse a favore delle Regioni più povere. Il Trentino e

l‟Alto Adige godono di un buon finanziamento, con il quale devono far fronte ai loro compiti molto

più ampi di quelli delle altre Regioni. Hanno però dovuto trovare un nuovo assetto finanziario con

lo Stato, addirittura cambiando le norme dello Statuto di autonomia e rinunciare a una parte, anche

se non esagerata dei finanziamenti del passato.

Una revisione del finanziamento si sarebbe resa necessaria comunque, anche senza federalismo

fiscale, per i continui attacchi e le invidie delle altre Regioni, soprattutto quelle limitrofe. Limitando

le risorse al gettito fiscale in proporzione alle proprie competenze ulteriormente allargate, come

avvenuto con l‟accordo di Milano, si sono sgonfiate queste critiche. Inoltre, in cambio di ulteriori

riduzioni, lo Stato ha devoluto propri compiti che in futuro dovranno essere finanziati dalle

Province autonome. Con la riserva del 90 per cento delle imposte raccolte nel territorio, le Provincie

di Trento e Bolzano e la Regione continuano a godere di un rassicurante finanziamento, tanto più

che nei tagli avvenuti è stato compreso anche il contributo alla riduzione dell‟elevato debito

pubblico italiano. Non si escludono però ulteriori tagli come sembra avvenire con la manovra

finanziaria del 2010.

La seconda tesi può ritenersi falsificata per quanto riguarda l‟autonomia, che si è ampliata e non

ridimensionata. Non si può dire altrettanto per quanto riguarda invece i finanziamenti, che sono stati


352

ridotti, anche se finora solo lievemente. La federalizzazione non ha portato a un federalismo

simmetrico, le Autonomie sono state sviluppate sempre più, mentre il finanziamento ha subito

qualche riduzione.

7.3.3 Sale il fabbisogno di uno spazio regionale

Terza tesi: La formazione di istituzioni sovranazionali, sulle quali il singolo cittadino ha poca

influenza, sviluppa la necessità di uno spazio regionale più vicino, nel quale il singolo possa

partecipare e contribuire democraticamente.

Effettivamente cresce in Europa l‟influenza delle Regioni che rivendicano un loro ruolo più incisivo

e più possibilità di partecipazione. In un Europa che diventa sempre più grande ma che al contempo

rischia di allontanarsi sempre più dai cittadini, si rendono necessarie forme di partecipazione a

livello regionale. Quanto più grande è lo Stato o la federazione di Stati, tanto più cresce il bisogno

di democrazia, perche il cittadino percepisce di non poter incidere sulle scelte degli organi così

lontani e così grandi. L‟Europa ha proprio bisogno di un sistema federale composto da Regioni

nelle quali il cittadino si possa più facilmente orientare, per garantire la partecipazione democratica.

Si aprono in questo modo nuove opportunità per tutte le Regioni, per quelle a Statuo ordinario o

speciale, e pertanto anche per l‟Alto Adige ed il Trentino. Saranno sempre meno “soggetti strani”

in contrasto con il resto del paese, caratterizato da un tessuto centralistico, e potranno invece

crescere insieme a questo sviluppo in senso federale.

L‟esempio dell‟autonomia del Trentino Alto Adige ha dimostrato quanto questa era limitata

dall‟assetto centralizzato dello Stato e come questa riuscì a liberarsi dal guscio ed a crescere con lo

sviluppo federalistico dell‟Italia. L‟applicazione delle forme più ampie di autonomia ha chiaramente

evidenziato quanto un sistema federale vada a vantaggio anche delle autonomie speciali.14

Molte Regioni in Italia, specialmente le Regioni limitrofe del nord, osservano le autonomie speciali

con una certa invidia. Un federalismo autentico può essere una efficiente risposta perchè offre a

tutte le Regioni che lo vogliano e che che sviluppino le necessarie capacità organizzative,

l‟opportunità di creare una propria configurazione. L‟autonomia dinamica, secondo l„articolo 116

comma 3 della nuova Costituzione, apre ulteriori strade in tale direzione. Ovviamente molto

dipenderà dalla attuazione di un vero federalismo fiscale. Al momento si deve ancora osservare

come si risolverà la conflittualtà tra competizione e perequazione.

14

Per ulteriori approfondimenti vedi la versione tedesca p 287-288.


353

La terza tesi non può essere falsificata. La formazione di istituzioni sovrannazionali e le

conseguenti tendenze regionalistiche in Europa, hanno effettivamente rafforzato anche in Italia le

Regioni e lo sviluppo di uno spazio regionale più chiaro, nel quale la partecipazione democratica

possa evolversi più efficacemente. Ciò è dimostrabile prendendo come esempio lo sviluppo in

direzione federalistica in Italia in generale e delle Autonomie speciali, non per ultimo dell‟Alto

Adige/Südtirol.

La collaborazione transfrontaliera delle Regioni di confine promossa anche a livello europeo offre

inoltre nuove prospettive per superare vecchie ferite e nel contempo investire in cooperazioni che

possono svolgere compiti comuni in modo più efficiente. Si muovono in questa direzione anche le

Province di Trento e di Bolzano insieme al Bundesland Tirol dell‟Austria, che una volta formavano

il vecchio Tirolo storico, autonomo già allora nell‟Impero Asburgico, poi lacerato dai nuovi confini

dopo la Prima guerra mondiale.

L‟Euregio che si è formata ha intrapreso i suoi primi passi.15

Potrebbe però intensificare la

collaborazione in vari settori, non per ultimo quello scientifico per promuovere una cooperazione

tra le tre Università presenti sul territorio. I campi di collaborazione potrebbero spaziare dalla

cultura all‟ambiente, dal sociale fino al mondo economico per progetti comuni per esempio per la

promozione di prodotti, dell‟offerta turistica tra altro per le Alpi ecc. Il superamento dei confini

nazionali in un Europa più unita potrebbe aiutare anche a superare le tensioni etniche e va a

conferma di quanto andremo a verificare con la prossima quarta tesi.

7.3.4 Il federalismo disinnesca conflitti etnici

Quarta tesi: Quanto più uno Stato è organizzato in un regime federale e più autonomia concede

alle minoranze linguistiche, tanto più disinnesca conflitti etnici e la volontà di secessione. Questa

tesi è stata verificata sul caso della minoranza sudtirolese in Italia e non poté, almeno finora, essere

falsificata.16

Il federalismo risulta essere quindi una potenziale prevenzione dei conflitti. L‟esempio

della minoranza Sudtirolese ne ha dato finora prova ed ogni modo non può essere falsificata.

15

Cfr. Pernthaler, P./ Ortino, S. (ed) (1996) , Luverà, B. (2003). Sulle Euro-Regioni in generale cfr. Caciagli, M.

(2006) p 73-86. 16

Sul bilancio positivo del Pacchetto per l'Alto Adige cfr. anche Di Michele, A./ Palermo, F./ Pallaver, G. (ed.) (1992).


354

Già la concessione degli statuti speciali ha aiutato a distendere le tensioni e a disinnescare i piani di

secessione, come hanno dimostrato non solo l'esempio dell'Alto Adige dopo il Pacchetto, ma anche

quelli di Aosta, Sicilia e Sardegna. 17

Una delle maggiori cause d‟insorgenza dei conflitti internazionali va ricercata nella carenza di

programmi per la risoluzione dei conflitti tra le diverse nazionalità e minoranze etniche; ciò è

particolarmente evidente nell‟Europa orientale.18

Raramente vi è corrispondenza tra il territorio di

uno Stato e il territorio in cui risiede la popolazione di una certa nazionalità. Molti conflitti, molte

guerre e molti problemi ancora irrisolti dei gruppi etnici sono sorti proprio per questo motivo.

Una soluzione la offrono le autonomie e il federalismo, soprattutto se non sono corpi estranei in uno

Stato centralista, ma se si inseriscono in un contesto federale. Le autonomie e il federalismo si

offrono pertanto come modelli per risolvere i problemi delle minoranze e delle diverse nazionalità

in uno Stato, come l'esempio di Bolzano ha dimostrato. In effetti, un'autonomia speciale è stata

concessa alle regioni Sicilia, Sardegna, Aosta e Trentino-Alto Adige, per frenare i movimenti

secessionisti, come osserva correttamente Pallaver. 19

Esse possono prevenire focolai di crisi e

assicurare la pace

Quanto meglio uno Stato saprà costruire il proprio assetto secondo il principio di sussidiarietà,

quanto più saprà sostituire l‟imposizione di appartenenza allo Stato con una libera scelta e con il

federalismo, quanto più autonomo e rispettoso delle minoranze saprà essere, tanto più sicura

diventerà la sua esistenza poiché avrà saputo prevenire i conflitti e rendere superflue le modifiche

dei confini.

La quarta tesi non può pertanto essere falsificata.

17

Cfr. 2.2 Le Autonomie speciali in contrasto con Roma, nonché Nevola, G. (2003a), p XVIII. 18

Glatz, F. (1993). 19

Pallaver, G. (2007a) p 134.


355

7.4 Speranza per la pace

Speriamo pertanto che l‟umanità possa trarre un insegnamento dalle cruenti guerre del passato,

cariche di sofferenze, in modo da consolidare la pace.

Sarà pertanto motivo di orgoglio se le nostre esperienze autonomistiche potranno in qualche modo

contribuire alla soluzione dei molteplici e diversificati problemi delle minoranze etniche in Europa

e nelle altre parti del mondo.

8 Bibliografia, fonti e

informazioni sull‟autore

357

8 Bibliografia, fonti e informazioni sull„autore 8.1 Bibliografia, fonti e abbreviazioni

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presentato da/ vorgelegt von Alfons Benedikter, Eva Klotz, Pius Leitner, Christian Waldner, Domenico Fedel, punto 6

delle premesse.

Consiglio Regionale Trentino Alto Adige, Voto N. 7/XI, del 16.11.1994: “Problemi di particolare interesse nella

Costituzione italiana”, presentato dai consiglieri Alfons Benedikter, Eva Klotz, Pius Leitner, Christian Waldner,

Domenico Fedel, punto 6 delle premesse.

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Senato, DdL. cost.no 24 Peterlini, comunicato alla Presidenza il 29 aprile 2008, Modifica agli articoli 55 e 57 e

abrogazione dell‟articolo 58 Cost.

Senato, Sitzungsprotokoll/ Resoconto stenografico seduta n. 295, 02.12.2009

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Sole24ore, 26.8.2008: Chi paga – chi riceve, Dati Confindustria. Edizione del 10.7.2010: Strappo finale regioni-

governo, Passa il rigore, le regioni rompono, Subito indietro le deleghe con la manovra, p 1 und 3.

Staatslexikon (1985-1993) volume 2, p 490 – 491 e p 631 – 638. Recht – Wirtschaft - Gesellschaft, in fünf Bänden, 7.

Auflage, Verlag Herder Freiburg.

Statuto, con il semplice termine “Statuto” o “Statuto di autonomia”, senza ulteriore precisazione, si intende lo Statuto

(vigente) della Regione Trentino Alto Adige/Südtirol/ Südtirol, il TU: DPR 31.8.1972, n. 670, in

http://www.regione.taa.it/normativa/statuto_speciale.pdf, scaricato l‟1.10.2009. Oppure in Il nuovo Statuto di

autonomia, Provincia Autonoma di Bolzano, ufficio Stampa, dicembre 2006:

http://www.provincia.bz.it/usp/temi/286.asp, scaricato il 2 ottobre 2009.

Statuto (primo del 1948) della Regione Trentino Alto Adige/Südtirol del 1948: L. cost.26.2.1948, n. 5.

Statuto nuovo (del 1971), della Regione Trentino Alto Adige/Südtirol/ Südtirol, che ha fondamentalmente riformato il

primo Statuto del 1948, con L. cost.10.11.1971, n. 1, TU 31 agosto 1972, no. 670,.

Statuto riformato nel 2001, con L. cost. 31.1.2001, n. 2.

Statuto della Regione Sardegna: http://www.regione.sardegna.it/documenti/1_39_20050318114805.pdf, scaricato

l‟1.10.2009.

Statuto della Regione Sicilia: http://www.ars.sicilia.it/home/Statuto.pdf, scaricato l‟1.10.2009.

Statuto della Regione Valle d‟Aosta: http://www.regione.vda.it/amministrazione/autonomia/statuto_i.asp, e

http://www.regione.vda.it/amministrazione/autonomia/statuto2_i.asp, scaricati il 10.10.2009.

Statuto della Regione Friuli Venezia Giulia: http://www.consiglio.regione.fVG/ L

Cost.it/Consreg/frame/documenti/statutoGiugno2003.pdf, scaricato l‟1.10.2009.

Testo di legge Costituzionale/ Verfassungsentwurf 2005, Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana, 18.11.2005, serie

generale 269, Atti degli organi Costituzionali, Senato della repubblica: Testo di legge Costituzionale approvato in

seconda votazione a maggioranza assoluta, ma inferiore ai due terzi di membri di ciascuna Camera recante: "Modifiche

alla Parte II della Costituzione".

Trattato sulla Corte Internazionale di Giustizia, ratifica, Atti Parlamentari, Ratifizierung des IGH-Abkommens,

Relazioni accompagnatorie al relativo disegno di legge sulla ratifica, Camera dei deputati, n. 3822, seduta del

25.11.1971. Anche in Zeller, K. (1989): allegati, documento 15 nonché per l‟approfondimento della problematica, p 85

seg.

Urban Studies, An International Journal of Research in Urban Studies, vol. 12., Glasgow.

Vereinte Dienstleistungsgewerkschaft „ver.di“ (2007): Holzweg oder Königsweg? Steuerföderalismus in der

Diskussion, Bundes- und Landesfinanz- und Steuerverwaltung, http://bund-laender.verdi.de/fachgruppen/bundes-

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Verwaltungsarchiv, Zeitschrift für Verwaltungslehre, Verwaltungsrecht und Verwaltungspolitik, Carl Heymanns

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spese pubbliche in Alto Adige - Anni 1996 - 2007, http://www.hk-cciaa.bz.it/de-

DE/WIFO/publikationen.html?idblock=4373, Oktober 2009, scaricato il 18.12.09.



383

8.1.3 Fonti giuridiche

8.1.3.1 Trattati internazionali e accordi politici

Accordo di Parigi

Accordo tra l‟Italia e L‟Austria del 05.09.1946, detto anche Accordo Gruber-Degasperi,

che lo hanno concluso e firmato:

www.provinz.bz.it/resorts/generaldirektion/lexbrowser_d.asp

http://www.ras.bz.it/downloads/Das_neue_Autonomiestatut.pdf (2003), p 7, scaricato il

31.1.2010.

http://www.provinz.bz.it/aprov/amministrazione/service/pubblicazioni.asp (2006), p 7,


Pacchetto in versione

tedesca

Maßnahmen zugunsten der Bevölkerung Südtirols, Wien/Rom Dezember 1969, in

Peterlini, O. (1997 b): Autonomie und Minderheitenschutz, p 249-274; Peterlini, O.

(2000 c): Autonomie und Minderheitenschutz in Südtirol und im Trentino, p 243-268,

nell‟allegato, testo ufficiale del Bundesministerium für Auswärtige Angelegenheiten,

Wien, Österreichische außenpolitische Dokumente, Sonderdruck Südtirol,

Dokumentation (1946 – 1969).

Pacchetto

Misure a favore delle popolazioni Alto Atesine, Vienna/ Roma dicembre 1969, in

Peterlini, O. (1996 a): Autonomia e tutela delle minoranze, p 249-272; Peterlini, O.

(2000 d): Autonomia e tutela delle minoranze, p 241-264, testo della Presidenza del

Consiglio dei Ministri, Roma.

8.1.3.2 Norme costituzionali

Statuto Sicilia Statuto speciale della Regione Sicilia, Testo coordinato dello Statuto speciale, approvato

con RDL il 15.05.1946, n. 455, convertito in L. cost.26.02.1948, n. 2, GU 09.03.1948, n.

58, e seguenti modifiche ed integrazioni, agiornato fino alla L. cost.2/2001,

http://www.ars.sicilia.it/home/Statuto.pdf, scaricato 31.1.2010.

Cost.1948

Costituzione del 1948

Prima costituzione repubblicana del 1948, GU 27.12.1947, no. 298, con questa citazione

nel testo ci si riferisce comunque alla versione della Cost.vigente prima dell‟entrata in

vigore delle riforme del 2001, L. cost.2/2001 e L. cost.3/2001);

in Regione Autonoma Trentino-Alto Adige, Autonome Region Trentino-Südtirol, Statuto

Speciale per il Trentino-Alto Adige, Sonderstatut für Trentino-Südtirol, con testo a fronte

in lingua italiana e tedesca, aggiornato alla L. cost.del 29.10.1993, n. 3, Regione Trento.

Statuto Sardegna

Statuto speciale per la Sardegna, L. cost.26.02.1948, n. 3, GU 09.03.1948, n. 58, Testo

coordinato con le modifiche ed integrazioni della L. cost.2/2001,

http://www.regione.sardegna.it/documenti/1_39_20050318114805.pdf, scaricato

31.1.2010.

Statuto Valle d`Aosta

Statuto Speciale per la Valle d'Aosta, L. cost.26.02.1948, n. 4, GU 10.03.1948, n. 59,

Testo coordinato con le modifiche ed integrazioni della L. cost.2/2001,

www.consiglio.regione.vda.it/statuto/statuto_i.pdf, scaricato il 10.1.2010.

Statuto 1948

L. cost.5/1948

(Primo) Statuto speciale del Trentino Alto Adige, Sonderstatut für das Trentino-Tiroler

Etschland, L. cost.26.02.1948, n. 5, GU 13.03.1948, n. 62, in lingua italiana e tedesca

pubblicata nel Bollettino Ufficiale della Regione/ Amtsblatt der Region Trentino-

Südtirol, del 25.02.1949, n. 1.



384

Statuto Friuli Venezia

Giulia

Statuto speciale della Regione Autonoma Friuli Venezia Giulia, L. cost. 31.01.1963, n. 1,

GU 01.02.1963, n. 29, Testo coordinato con le modifiche ed integrazioni della L.

cost.2/2001:

http://www.regione.fvg.it/istituzionale/statuto/allegati/statutoGiugno2003.pdf,


Statuto

(Trentino Alto Adige)

Se non diversamente specificato si intende lo Statuto di autonomia, Statuto speciale per

il Trentino Alto Adige, in forma vigente, DPR 31.08.1972, n. 670 con le successive

modifiche ed integrazioni.

Le leggi e le leggi costituzionale dello Statuto di autonomia:

L. cost. 26.02.1948, n. 5, brevemente nominato Statuto 1948,

L. 31.12.1962, n. 1777,

L. cost. 10.11.1971, n. 1 (riforma dello Statuto in base al Pacchetto),

L. cost. 23.02.1972, n. 1,

L. 30. 11. 1989, n. 386, (riforma del finanziamento)

L. cost. 31.1.2001, n. 2 (piccola revisione dello Statuto)

L. 23. 12.2009, n. 191, Finanziaria 2010, art. 2/ 106-126, che ha riformato il

finanziamento, modificando il Titolo VI , art. 69-83 dello Statuto) Finanza della Regione

e delle Province.

http://www.ras.bz.it/downloads/Das_neue_Autonomiestatut.pdf (2003),

http://www.provinz.bz.it/aprov/amministrazione/service/pubblicazioni.asp (2006),

In versione italiana e tedesca aggiornata (2010)

http://www.regione.taa.it/moduli/933_statuto_speciale.pdf, scaricato il 5.8.2010.

http://www.provinz.bz.it/ressorts/generaldirektion/lexbrowser_i.asp.

GG Costituzione della Repubblica Federale Tedesca, Grundgesetzes der Bundesrepublik

Deutschland: http://www.gesetze-im-internet.de/bundesrecht/gg/gesamt.pdf, scaricato il

8.7.2010.

ÖBV Costituzione della Repubblica Federale Austriaca, Österreichische Bundesverfassung: La

ÖBV del 1920 (nella sua versione del 1929) contiene le parti più importanti del diritto

costituzionale austriaco, che è però costituito da molte altre leggi costituzionali e accordi

di Stato di rango costituzionale:

http://webs.schule.at/website/Constitutions/Verf_Austria.htm, scaricato il 7.7.2010.

Versione vigente in: http://www.verfassungen.de/at/verfassungheute.htm, scaricato il

8.7.2010

L. cost. 1/1971

Legge Cost. n. 1/1971

L. cost.10.11.1971, n. 1 (Riforma dello Statuto del 1948 del Trentino Alto Adige, GU

05.01.1972, n. 3, contenente modifiche ed integrazioni alla L. cost.5/1948, versione

bilingue in Bollettino Ufficale della Regione, edizione straordinaria/ Sonderausgabe, n.

3/1978.

L. cost. 1/1993 L. cost. del 6.8. 1993, n. 1; GU 10.08.1993, n. 186, Funzioni della Commissione

parlamentare per le riforme istituzionali e disciplina del procedimento di revisione

costituzionale.

L. cost. 1/1997 L. cost. del 24.1 1997, n. 1; GU 28.01.1997, n. 22; Istituzione di una Commissione

parlamentare per le riforme costituzionali.

L. cost. 2/2001 L. cost. del 31.01.2001, n. 2; GU 01.02.2001, n. 26, Disposizioni concernenti l'elezione

diretta dei Presidenti delle Regioni a statuto speciale e delle Province autonome di Trento

e di Bolzano

http://new.camera.it/parlam/leggi/eleletip.htm, scaricato 31.1.2010.

L. cost. n. 3/ 2001 Riforma costituzionale del 2001, L. cost 18.10.2001, n. 3, Modifica al Titolo V della

parte seconda della Costituzione, GU 24.10.2001, n. 248,

http://new.camera.it/parlam/leggi/eleletip.htm, scaricato 31.1.2010.



385

Cost.

Costituzione italiana

vigente

Costituzione italiana vigente, (2007)

http://www.governo.it/Governo/Costituzione/2_titolo5.html

scaricato 11.3.2010.

Traduzione tedesca in:

http://www.ras.bz.it/downloads/Das_neue_Autonomiestatut.pdf, p 15, scaricato il

31.1.2010.

8.1.3.3 Norme di attuazione dello Statuto di Autonomia

DPR 752/1976

Cosiddetto decreto sulla proporzionale linguistica, DPR 26.7.1976, n. 752, GU

15.11.1976, n. 304; Bollettino della Regione 13.05.1980, n. 25, supplemento ordinario n.

1

Norme di attuazione allo Statuto speciale in materia di bilinguismo negli uffici pubblici e

proporzionale linguistica negli uffici statali in provincia di Bolzano, con le successive

modifiche ed integrazioni.

http://www.provincia.bz.it/ebt/service/normativa.asp, (italiano),

http://www.provinz.bz.it/zdp/service/gesetzgebung.asp, (tedesco), scaricato 31.1.2010.

DPR 846/1977

DPR 19.10.1977, n. 846, GU 26.11.1977, n. 323, bollettino ufficiale della Regione

13.05.1980, n. 25, supplemento ordinario n. 2, Norme di attuazione allo Statuto speciale

in materia di bilinguismo negli uffici pubblici e proporzionale linguistica negli uffici

statali in provincia di Bolzano, contenente modifiche al DPR 752/1976

DPR 760/1981

DPR 22.10.1981, n. 760; GU 24.12.1981, n. 353; A Bl 14.09.1982, n. 42, supplemento

ordinario n. 2;

Norme di attuazione allo Statuto speciale in materia di proporzionale linguistica negli

uffici statali in provincia di Bolzano, contenente modifiche al DPR 752/1976 e il DPR

846/1977,

DPR 89/1983

DPR 10.2.1983, n. 89, Testo unificato delle norme di attuazione allo Statuto speciale in

materia di ordinamento scolastico della Provincia di Bolzano, , GU 2.04.1983, n. 91,

Bollettino della Regione 28.06.1983, n. 33, supplemento ordinario n. 14

DPR 301/1988 DPR 15.7.1988, n. 301, GU 29.07.1988, n. 177; Bollettino della Regione 7.03.1989, n.

11, supplemento ordinario n. 3, Norme di attuazione allo Statuto speciale in materia di

iscrizione nelle scuole con lingua d‟insegnamento diversa dalla lingua materna

dell‟alluno.

DPR 574/1988 DPR 15.7.1988, n. 574, GU 08.05.1989, n. 105, Bollettino della Regione 19.9.1989, n.

41, supplemento ordinario, Norme di attuazione allo Statuto speciale in materia di uso

della lingua tedesca e ladina nei rapporti con gli organi e uffici della pubblica

amministrazione e von gli organi giurisdizionali,

D.lgs. 32/1991 D.lgs. 21.1.1991, n. 32, Norme di attuazione allo Statuto speciale in materia di

bilinguismo e proporzionale linguistica presso l‟Ente Ferrovie dello Stato,

GU 01.2.1991, n. 27, Bollettino della Regione 9.07.1991, n. 29, supplemento ordinario,

n. 2

D.lgs. 266/1992 D.lgs. 16.3.1992, n. 266, Norme di attuazione allo Statuto speciale in materia di

relazione tra gli atti legislativi statali, regionali e provinciali nonchè sul potere di

indirizzo e coordinamento, GU 22.4.1992, n. 94, supplemento ordinario; Bollettino della

Regione 12.5.1992, n. 20, supplemento ordinario

D.lgs. 592/1993 D.lgs. 16.12.1993, n. 592, GU 16.02.1994, n. 38; Bollettino della Regione 1.3.1994, n. 9,

Norme di attuazione allo Statuto speciale in materia di tutela dei Ladini in provincia di

Trento.

D.lgs. 163/2006 D.lgs. 12.4.2006, n. 163, Codice sui contratti publici riguardanti lavori, servizi e

forniture, in attuazione della direttiva UE 2004/17/CE e 2004/18/CE; GU 2.5.2006, n.



386

100, supplemento ordinario.

Tutte le norme di attuazione allo Statuto speciale nonché le leggi provinciali della Provincia di Bolzano in lingua

italiana: http://www.provinz.bz.it/ressorts/generaldirektion/lexbrowser_i.asp

e tedesca: http://www.provinz.bz.it/ressorts/generaldirektion/lexbrowser_d.asp, scaricato 31.1.2010.

Leggi ordinarie e altre norme

L. 400/1988

Legge del 23.8.1988, n. 400, Regolamentazione dell‟attività del Governo e ordinamento

della Presidenza del Consiglio dei ministri; GU 12.9.1988, n. 214.

L. 131/2003

Misure per l‟adattamento dell‟ordinamento della Repubblica alla L. cost.18.10.2001 n. 3,

GU 10.06.2003 n. 132, cosiddetta Legge La Loggia

L. 71/1994

Legge del 29.1.1994, n. 71; GU 31.01.1994, n. 24

8.1.4 Abbreviazioni

Vedi anche: Archivi, media documenti e le Fonti giuridiche, nonché l‟elenco dei partiti e le relative

abbreviazioni.

AA.VV.

Autori Vari, edizioni che raccolgono saggi di diversi autori

Bollettino

della Regione

Bollettino della Regione Trentino Alto Adige/Amtsblatt der Region Trentino Südtirol, nel quale

vengono pubblicate le leggi regionali e provinciali della Provincia di Bolzano, nonché leggi statali

importanti in lingua italiana e tedesca.

c.d.

Cens.

Cfr.

Cost.

CPT

cosiddetto/i

Censimento

Confronta

Costituzione

Conti Pubblici Territoriali, un sistema unificato di calcolo e dei conti delle amministrazioni pubbliche

presso il Ministero dell‟Eonomia.

Ddl

Ddl cost

De

D.L.

D.lgs.

DPR

Disegno di legge

Disegno di legge costituzionale

Deutsch/ tedesco

Decreto Legge

Decreto Legislativo

Decreto Presidente della Repubblica

Eng

EGH

EMRK

CEDU

Englisch/ inglese

Europäische Gerichtshof/ Corte di Giustizia Europea, Court of Justice of the European Union

Europäische Menschenrechtskonvention, European Convention on Human Rights (ECHR),

Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali (CEDU)

Fig. Figura

GG

GU

Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland (Costituzione della Repubblica federale tedesca)

Gazzetta Ufficiale

ed editore



387

IRPEF

IRPEG

IRES

It

Imposta sul Reddito delle Persone Fisiche, Steuer auf Einkommen natürlicher Personen

Imposta sul Reddito delle Persone giuridiche, Imposta sul reddito delle società, Steuer auf

Einkommen juristischer Personen, seit 2004 durch die IRES ersetzt

Imposta sul Reddito delle società.

Italienisch/ italiano

L.

L. cost.

Legge

Legge costituzionale

No./ no./n. Numero

OSCE

Organization for Security and Co-operation in Europe, Organizzazione per la Sicurezza e la

Cooperazione in Europa

p

P.A.

p.es.

PIL

pagina

Pubbliche amministrazioni

Per esempio

Prodotto interno lordo

RDL

RNS

Regio Decreto Legislativo

Regionen mit Normalstatut, Regioni a statuto ordinario

SV

seg.

Senatori a Vita

seguenti

Tab. Tabella

VGR Volkswirtschaftliche Gesamtrechnungs, Contabilità nazionale

WIFO/IRE

WKÖ

Wirtschaftsforschungsinstitut der Handelskammer Bozen/ Istituto di ricerca economica della Camera

di Commercio di Bolzano

Wirtschaftskammer Österreichs (Camera dell‟Economia Austriaca)

8.1.5 Partiti politici

In grassetto i partiti presenti in Parlamento nell‟attuale legislatura (2008-2013)

Partiti etnoregionali in Italia: ALD Autonomy Liberty Democracy (Valle d‟Aosta, Italia), un Deputato

SVP (PPST) Südtiroler Volkspartei, (Partito Popolare Sudtirolese, Italia), cinque Parlamentari

PSd‟A Partito Sardo d‟Azione

UV Union Valdotaine (Valle d‟Aosta, Italia) un Senatore

Partiti italiani

AN

API

Alleanza Nazionale, nata dal MSI-DN, ora integrata nel PdL

Alleanza per l‟Italia, nuova formazione di Centro intorno al Senatore Francesco Rutelli, uscito nel

2009 dal PD, in opposizione al Governo Berlusconi

CCD Centro Cristiano Democratico, formato dall‟ala destra della DC, partito di Centro, ora coll‟ UDC

CdL Casa della Libertà, ora Popolo della Libertà, PdL, partito di Destra al Governo

CDU Cristiani Democratici Uniti, formato dall‟ala destra della DC, partito di Centro, ora coll‟UDC

DC Democrazia Cristiana , al potere dal 1946 al 1994

FI Forza Italia, ora PdL

IdV

Italia dei Valori, Lista Di Pietro, partito di Centrosinistra attorno al Deputato Antonio Di Pietro,

secondo partito di opposizione dopo il PD



388

LD Liberal Democratici, un paio di Parlamentari intorno al Senatore Lamberto Dini, che nel 2008 è

passato al PDL, alla Camera nel Gruppo misto, però in maggioranza con Berlusconi

LEGA/LN Lega Nord Padania, Movimento federalista intorno a Umberto Bossi, al Governo

MAIE

Marg Movimento Associativo Italiani all‟Estero con Merlo Margherita (bildete sich aus dem Mitte-Linksflügel der DC nach deren Zusammenbruch), ora nel PD

MpA Movimento per le Autonomie-Movimento per il Sud (soprattutto in Sicilia), pochi Parlamentari al

Gruppo Misto

MSI- DN Movimento Sociale Italiano – Destra Nazionale, poi trasformato in AN-DN, ora nel PdL

PAPI Partito Autonoma dei Pensionati

PCI

PdCI

Partito Comunista Italiano, poi DS, ora nel PD, le componenti più di Sinistra formano invece PRC e

PdCI

Partito dei Comunisti Italiani

PD Partito Democratico (Fusione di DS e Margherita), Centrosinistra,primo partito di opposizione al

Parlamento, condotto dal Segretario Pier Luigi Bersani. Il PD è uscito dall‟Ulivo, al quale peò

facevano parte anche i Verdi/Grüne e i Comunisti Italiani.

PdL Popolo della Libertà, prima chiamatosi Casa della Libertà e Polo della Libertà, primo partito italiano,

di Destra, al Governo dal 2008 attorno al leader Silvio Berlusconi, formatosi dalla fusione di FI e AN

(FI = Forza Italia, AN = Alleanza Nazionale)

PDIUM Partito Democratico Italiano di Unità Monarchica

PDS Partito Democratico di Sinistra

PLI

PNF

Partito Liberale Italiano

Partito Nazionale Fascista, il partito di Benito Mussolini

PPI Partito Popolare Italiano, nato dalla componente di Destra della ex-DC, oggi nell‟UDC

P. RAD Partito Radicale attorno al leader Marco Panella (eletti nelle liste del PD)

PRC/Rif.Com. Rifondazione Comunista

PRI Partito Repubblicano Italiano (PRI)

PS- PSE Partito Socialista- Partito Socialista Europeo

PSDI Partito Socialista Democratico Italiano

PSI Partito Socialista Italiano

PSIUP Partito Socialista di Unità Proletaria

PSU

Rep Reg Pop

Partito Socialista Unitario (PSI +PSDI)

Republicani Regionalisti Popolari, una parte dell‟ex-Partito Repubblicano Italiano (PRI), con tre

Deputati intorno a Giorgio La Malfa, eletti nelle liste del PDL, usciti nel 2009 dalla maggioranza di

Berlusconi, ora nel Gruppo Misto.

UDC Unione di Centro, nata dalla unificazione di CCD e CDU, le componenti di Destra della exDC, ora al

Senato nel Gruppo UDC-SVP-Autonomie insieme alle minoranze linguistiche e un paio di Senatori a

Vita

UDEUR Popolari UDEUR (Unione Democratici per l'Europa), con Mastella, dal 2008 non più in Parlamento

ULIVO UnCoalizione die partiti di Centrisinistra, oggi PD, dal 2006 DS u. Margherita, prima comprendente

anche i Verdi/Grüne e i Comunisti Italiani

UNIONE

USEI

Unione di Prodi 2006-2008 (Ampia coalizione di Centrosinistra, comprendente l‟Ulivo, Verdi, PdCI,

PRC, IdV, Radicali), al Governo con Romano Prodi

Unione Sudamericani Emigrati Italiani

VERDI Federazione dei Verdi, in Alto Adige/Südtirol: Verdi/Grüne/Verc



389

8.2 Ringraziamenti e informazioni sull‟autore

8.2.1 Ringraziamenti

Per l‟assistenza e la consulenza scientifica, la lettura, la correzione e i preziosi suggerimenti:

Univ. Prof. Dr. Alan Scott, Universität Innsbruck,

Univ. Prof. DDr. Günther Pallaver, Universität Innsbruck.

Alla Dott.ssa Maria Aceto, ufficio legislativo del Gruppo parlamentare UDC-SVP-Autonomie del

Senato della Repubblica, per la correzione lessicale e la revisine normativa del testo.

Per dati, informazioni, documenti e supporto tecnico:

Dr. Emanuela Catalucci, Servizio Studi del Senato della Repubblica;

Dr. Paolo Evangelisti, Archivio Storico della Camera dei Deputati;

Prof. Marco Pizzo, Vicedirettore del Museo Centrale del Risorgimento (per la foto dei Propugnatori

d‟Italia e l‟autorizzazione per la riproduzione);

Dr. Maria Aceto, Dirigente ufficio legale del Gruppo UDC SVP Autonomie al Senato della

Repubblica,

Dr. Guglielmo Cirioni, Servizio informatica del Senato della Repubblica,

Dr. Sonja Schiefer, Segretaria Particolare del senatore Oskar Peterlini nel Gruppo SVP al Senato.

Per supporto nella traduzione:

Dr. Gennaro Sposato, Roma,

Laura Mantovani Pfitscher, Lana.



.

391

8.2.2 Curriculum vitae dell‟autore

Oskar Peterlini, Senatore della Repubblica. Nasce il 19 settembre 1950 a Bolzano. Dopo la maturità

classica compie studi di giurisprudenza ed economia presso l‟Università di Modena e di Innsbruck e

consegue la laurea in economia aziendale all‟Università di Venezia. Seguono studi di portfolio-

management a New York e, recentemente il dottorato di ricerca presso la facoltà di scienze politiche

dell‟Università di Innsbruck.1

Dal 1972 al 1979 ricopre il ruolo di segretario prima, poi presidente del movimento giovanile

(Junge Generation) della Südtiroler Volkspartei (SVP). Nel 1978 è eletto consigliere della Regione

Trentino Alto Adige Südtirol e del Consiglio Provinciale di Bolzano, carica che rivestirà fino al

1998. È capogruppo dell‟SVP in Consiglio Regionale e dal 1983 al 1993 presidente della

Commissione finanza, economia e bilancio del Consiglio Provinciale di Bolzano. Dal 1988 al 1998

riveste alternativamente la funzione di vicepresidente e presidente del Consiglio Regionale.

Dal 1989 promuove un innovativo modello di previdenza complementare, Pensplan con fondi

pensione Laborfonds e Plurifonds, sviluppati e realizzati con un accordo tra tutte le parti sociali

della Regione e una specifica legge regionale. È fondatore e amministratore delegato del gruppo

Centrum Pensplan spa e Pensplan- Invest, società per la gestione del risparmio.

Alle elezioni politiche del 2001 è eletto al Senato della Repubblica nel Collegio Bolzano-Bassa

Atesina e rieletto negli anni 2006 e 2008. Dal 2006 al 2008 è presidente del Gruppo parlamentare

Per le Autonomie, dal 2008 membro della delegazione parlamentare italiana presso l'Assemblea

parlamentare dell'Iniziativa Centro Europea (Central European Initiative).

È membro di presidenza delle seguenti Commissioni: dal 2001 al 2008 Lavoro e Previdenza, dal

2008 al 2010 Istruzione e beni culturali, dal 2006 a oggi Affari costituzionali.

Vanta un prestigioso curriculum come referente universitario in Italia e all‟estero, oltre che una

folta pubblicazione su tematiche di largo spettro, dal diritto pubblico all‟autonomia, federalismo, la

riforma costituzionale italiana e i sistemi elettorali, nonché la previdenza complementare e fondi

pensione.

8.2.3 Libri e saggi dell‟autore in pubblicazioni 2

Libri, tesi e saggi in pubblicazioni 3

Su Costituzione, Autonomia e Federalismo

Peterlini, O. (2010e, de): Föderalismus und Autonomien in Italien - Die Auswirkungen der Föderalismusentwicklung in

Italien auf die Sonderautonomien und im Besonderen auf das Autonomiestatut von Trentino Südtirol / Dissertation,

Leopold Franzens Universität, Fakultät für Politikwissenschaften und Soziologie, Innsbruck.

1 Aggiornato in questa traduzione al novembre 2010.

2 Alle Bücher e Buchbeiträge in der Landesbibliothek Dr. Friedrich Tessmann, Bolzano. Tutti i libri e contributi in libri

reperibili nella biblioteca provinciale Dr. Friedrich Tessmann, Bolzano: http://www.tessmann.it/ ,

(de = deutsch/ tedesco, it = Italienisch/ italiano, eng = englisch/ inglese) 3 Tutti i libri e contributi in libri reperibili nella biblioteca provinciale Dr. Friedrich Tessmann, Bolzano:

http://www.tessmann.it/ ,

(de = deutsch/ tedesco, it = Italienisch/ italiano, eng = englisch/ inglese)



.

392

Peterlini, O. (2010h, it): Federalismo e Autonomie in Italia, Gli effetti dello sviluppo federale in Italia sulle autonomie

speciali e in particolar modo sullo Statuto del Trentino Alto Adige Südtirol, Tesi di dottorato, Leopold Franzens

Universität, Facoltà di scienze politiche e sociologia, Innsbruck.

Peterlini, O. (2010c, de): Mit Herz und Seele für Österreich und Südtirol, Mit Klecatsky durch Erlebnisse und

Geschichte, Recht und Politik, in: Raffeiner, A./ Matscher, F./ Pernthaler, P.: Festschrift zum 90. Geburtstag von Prof.

Dr. Hans Richard Klecatsky, Neuer Wissenschaftlicher Verlag Wien.

Peterlini, O. (2010a, it): L‟autonomia che cambia, Gli effetti della riforma costituzionale del 2001 sull‟autonomia

speciale del Trentino Alto Adige Südtirol e le nuove competenze in base alla clausola di maggior favore, Casa editrice

Praxis 3 Bolzano.

Peterlini, O. (2010b, it): Secessione, riforma costituzionale, Senato federale, devolution, federalismo fiscale e sicurezza,

in Provenzano, F.M.: Dall‟interno della Lega – Testi e documenti per conoscere tutto della Lega Nord, Presse libre


Peterlini, O. (2009 eng): The South-Tyrol Autonomy in Italy, Historical, Political and Legal Aspects, in Oliveira J.

/Cardinal P. (ed) (2009): One Country, Two Systems, Three Legal Orders - Perspectives of Evolution, Springer.

Peterlini, O. (2008b, de): Die Föderalismusentwicklung in Italien und ihre Auswirkungen auf die Sonderautonomien

(Lo sviluppo federalista in Italia e le conseguenze per le autonomie speciali), Zeitschrift für Öffentliches Recht (ZÖR

63), Springer Wien New York.

Peterlini, O. (2008 it): Evoluzione in senso federale e riforma costituzionale in Italia, FÖDOK 27, Institut für

Föderalismus Innsbruck.

Peterlini, O. (2007a, de): Föderalistische Entwicklung und Verfassungsreform in Italien (Evoluzione in senso federale e

riforma costituzionale in Italia), FÖDOK 25, Institut für Föderalismus Innsbruck.

Peterlini, O. (2000c, de): Autonomie und Minderheitenschutz in Südtirol und im Trentino, Überblick über Land und

Geschichte, Recht und Politik, Regionalrat der Autonomen Region Trentino-Südtirol, Bozen Trient.

Peterlini, O. (2000d, it): Autonomia e tutela delle minoranze nel Trentino-Alto Adige, Cenni di storia e cultura, diritto

e politica, Consiglio della Regione Autonoma del Trentino Alto Adige, Bolzano Trento.

Peterlini,O. (2000e, lad): Autonomia y scunanza dla mendranzes tl Trentin Südtirol,Referiment ala storia, al dert y ala

politica Cunsei dla Region dl Trentin Südtirol, Bulsan Trent (Bozen/Bolzano Trento).

Peterlini, O. (1997a, eng): Autonomy and the Protection of Ethnic Minorities in Trentino-South Tyrol, An Overview of

the History, Law and Politics, Braumüller Wien.

Peterlini, O. (1997b, de): Autonomie und Minderheitenschutz in Trentino-Südtirol, Region Trentino-Südtirol,

Überblick über Geschichte, Recht und Politik, Braumüller Wien.

Peterlini, O. (1996a, it): Autonomia e tutela delle minoranze nel Trentino-Alto Adige, Cenni di storia diritto e politica,

Consiglio della Regione Autonoma del Trentino Alto Adige, Bolzano Trento.

Peterlini, O. (1996b, de) Autonomie und Minderheitenschutz in Trentino-Südtirol, Überblick über Geschichte, Recht

und Politik, Region Trentino-Südtirol, Bozen-Trient.

Peterlini,O. (1989/1980 it): Aspetti e problemi dello Statuto di autonomia, in “La storia dell„Alto Adige”, Istituto

Magistrale Italiano, Bolzano.

Peterlini, O. (1988a, de it): Il Sudtirolo, una prova d´esame per l´Europa / Südtirol - ein Prüfstein für Europa, in

Minoranze linguistiche fra storia e politica / Sprachliche Minderheiten zwischen Geschichte und Politik, CIVIS,

Biblioteca Cappuccini, Trento.

Peterlini, O. (1980 de): Der ethnische Proporz in Südtirol (La proporzionale etnica in Alto Adige), Athesia Bozen.

Su sistemi e analisi elettorali Peterlini, O. (2010f, de): Wahlsysteme und Sprachminderheiten, Die Auswirkungen von Wahlsystemen auf die

Vertretung von Sprachminderheiten im Parlament am Beispiel Südtirols, Forschungsprojekt an der Fakultät für

Politikwissenschaften der Leopold Franzens Universität Innsbruck.



.

393

Peterlini, O. (2010g, it): Sistemi elettorali e minoranze linguistiche, Le ripercussioni dei sistemi elettorali sulla

rappresentanza delle minoranze linguistiche in Parlamento sull‟esempio delle minoranze dell‟Alto Adige Südtirol,

Progetto di Ricerca svolto presso la Facoltà di Scienze politiche della Leopold Franzens Universität Innsbruck.

Peterlini, O. (2009 de): Südtirols Vertretung am Faden Roms, Die Auswirkungen von Wahlsystemen auf ethnische

Minderheiten am Beispiel Südtirols in Rom von 1921-2013 (Le conseguenze dell'evoluzione federale in Italia sulle

minoranze linguistiche, avendo come esempio la Regione Autonoma Trentino-Alto Adige), in Hilpold P. (Hg):

Minderheitenschutz in Italien, Reihe Ethnos 70, Braumüller Wien.

Peterlini, O. (2008a, de): Südtirols Vertretung in Rom - Die Auswirkungen von Wahlsystemen auf ethnische

Minderheiten (La rappresentanza Sudtirolese a Roma - Le ripercussioni di sistemi elettorali su minoranze linguistiche).

Versione abbreviata in Europa Ethnica 3/4, S. 97-106, Braumüller Wien.

Su previdenza sociale e strategie d’investimento

Peterlini, O. (2003a, it): Le nuove pensioni . FrancoAngeli, Milano.

Peterlini, O. (2003b, it): Come cambia la tutela previdenziale: un‟esperienza locale, in I giovani e la previdenza

complementare. Atti del convegno, 17 settembre 2003 a Bologna. COVIP (Commissione di Vigilanza dei Fondi

Pensione), Bollettino Quaderno n. 4, Roma.

Peterlini, O. (2000a, de): Zukunft planen, Die neue zusätzliche Altersvorsorge in Südtirol und im Trentino, Athesia

Bozen.

Peterlini, O. (2000b, it): Pianificare il futuro, La nuova previdenza complementare in Trentino Alto Adige, Athesia

Bolzano.

Su temi economici, di bilancio e scientifici

Peterlini, O. (1979a, de): Quantitativer und qualitativer Bedarf an Arbeitskräften im öffentlichen Dienst in Südtirol'' (Il

fabbisogno quantitativo e qualitativo di lavoratori nella pubblica amministrazione dell'Alto Adige), Universität

Innsbruck, Tesi di laurea.

Altri saggi, ricerche e lezioni 4

Su Costituzione, Autonomia e Federalismo

Peterlini, O. (2009a it): Attuare la Costituzione nei suoi valori conquistandone i diritti – Un anno di Governo

Berlusconi, Relazione al Convegno con l‟Onorevole Luciano Violante e il Senatore Oskar Peterlini, organizzato dalla

Città di Bolzano in collaborazione con ANPI, AGB-CGIL, SGB-CISL, SGK-UIL, ASGB, KVW, ACLI, Centro Pace,

Comunità Ebraica, PD-Novacella, 21 maggio 2009, non pubblicato, Bolzano.

Peterlini, O. (2007/2004 it): Autonomia e tutela delle minoranze linguistiche nel Trentino-Alto Adige, (Testo e

presentazione PowerPoint), lezioni e seminari di Istituzioni di diritto pubblico, Libera Università Freie Universität

Bozen Bolzano, dicembre 2004 e 2007.

Peterlini, O. (2007b, de): Föderalistische Reformversuche und Verfassungsreform in Italien (I tentativi di riforme

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(de = deutsch/ tedesco, it = Italienisch/ italiano, eng = englisch/ inglese)



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8.3 Dichiarazione sostitutiva di giuramento

Dichiaro di aver redatto questa tesi di dottorato personalmente e di non aver usato altre fonti e

supporti che quegli indicati. Tutte le citazioni e le fonti sono evidenziate come tali.

Questa tesi non è stata presentata in questa o simile forma a nessun altra autorità accademica

esaminatrice e non è stata pubblicata.

Innsbruck, luglio 2010 Oskar Peterlini

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