Fabrizio Balassone Scuola Superiore dellEconomia e delle Finanze Ezio Vanoni Roma, 17 febbraio 2010...

Fabrizio Balassone

Scuola Superiore dell’Economia e delle Finanze “Ezio Vanoni” Roma, 17 febbraio 2010

Legge di contabilità e politica di bilancio:

le aree critiche prima e dopo la riforma

JIQ

introduzione

relazione tra istituzioni di bilancio e consolidamento delle finanze pubbliche

le istituzioni di bilancio prima della riforma

la riforma della legge di contabilità pubblica (legge 31.12.09, 196)

conclusioni

Struttura della presentazione

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introduzione

relazione tra istituzioni di bilancio e consolidamento delle finanze pubbliche


la riforma della legge di contabilità pubblica(legge 31.12.09, 196)

conclusioni


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INTRODUZIONE - 1

l’eredità della crisi: debito più elevato …

Tab. 1 – Debito pre-crisi e stima dell’impatto della crisi in un campione di paesidel G20 (in percentuale del PIL)

Fonte: IMF (2009a).

Italy Germany France Spain UK USA JapanChange in deficit 2007-09 3.9 4.2 3.5 9.7 7.2 10.7 7.4Support to financial sector in 2008-09 3.3 22.2 19.2 22.8 81.6 81 22.2Discretionary fiscal stimulus in 2008-09 0.2 1.6 0.7 4.2 1.7 3.1 2.7Debt in 2007 103.5 63.6 63.9 36.2 44.1 63.1 187.7Debt in 2014 129.4 91 89.7 69.2 87.8 106.7 234.2

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INTRODUZIONE - 2

… crescita più bassa …

Fig. 2 – Tasso di crescita reale del PIL - Italia

-

1,0

2,0

3,0

2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025

BASELINE REBOUND LOST DECADE PERMANENT SHOCK

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INTRODUZIONE - 3

… disavanzo strutturale più elevato …

Fig. 1 – Previsioni della spesa pensionistica italiana pre e post-crisi [Fonte: RGS (2008), DPEF (2009)]

12,5

13,0

13,5

14,0

14,5

15,0

15,5

16,0

16,5

0,0

5,0

10,0

15,0

20,0

25,0

30,0

35,0

40,0

July 2009 projections (DPEF) December 2007 projections (RGS report) cumulative differential (right hand side)

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INTRODUZIONE - 4

con ovvie conseguenze per la dinamica del rapporto tra debito e prodotto

Fig. 3 – La dinamica del debito: confronto tra scenari alternativi di previsione

fonte: Balassone, Franco e Rizza (2009)

128,5

137,8

231,8

305,4

381,6

50,0

150,0

250,0

350,0

pre-crisis pre-crisis & higher debt high debt & GDP losslost decade permanent shock

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INTRODUZIONE - 5

un menù di operazioni straordinarie più ristretto che in passato … Fig. 4 – Il contibuto delle operazioni straordinarie alla riduzione del debito in Italia

tra il 1997 e il 2007 (in percentuale del PIL)

Fonte: Franco e Rizza (2009) – Le operazioni straordinarie includono la ristrutturazione del

debito e le vendite di attività finanziarie e immobiliari.

118.1118.1

104.0

114.3

102.5

105.0

107.5

110.0

112.5

115.0

117.5

120.0

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007Public debt Public debt excluding extraordinary operations (1)

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INTRODUZIONE - 6

Correggere il disavanzo e assicurare la sostenibilità del debito saranno di nuovo priorità nei prossimi anni

In passato: forti difficoltà nel conseguire gli obiettivi di finanza pubblica

Specie con riferimento al controllo della spesa

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INTRODUZIONE - 7

Fig. 5 – Saldo primario della PA: obiettivi e risultati (in percentuale del PIL)

(a) Primary balance(as a percentage of GDP)

0

1

2

3

4

5

6

7

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

0

1

2

3

4

5

6

7

difficoltà nel conseguire gli obiettivi per il saldo primario …

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INTRODUZIONE - 8

Fig. 6 – Debito della PA: obiettivi e risultati (in percentuale del PIL)

(b) Public debt(as a percentage of GDP)

90

95

100

105

110

115

120

125

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

90

95

100

105

110

115

120

125

DPEF for the year 1999-2001 (July 1998) DPEF for the year 2000-2003 (June 1999)

DPEF for the year 2001-2004 (July 2000) DPEF for the year 2002-2006 (July 2001)



DPEF for the year 2007-2011 (July 2006) Outturn

… per il debito …

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INTRODUZIONE - 9

Fig. 7 – Tasso di crescita reale delle spese correnti primarie della PA: obiettivi e risultati (1997-2008) - (percentuali)

-1

0

1

2

3

4

5

6

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

-1

0

1

2

3

4

5

6

Target Outturn Difference

… e per la spesa

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INTRODUZIONE - 10

cresce l’incidenza della spesa sul prodotto

Spesa primaria corrente(% PIL)

30,0

32,0

34,0

36,0

38,0

40,0

42,0

1980

1982

1984

1986

1988

1990

1992

1994

1996

1998

2000

2002

2004

2006

2008

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INTRODUZIONE - 10

teoria + evidenza empirica: alcune istituzioni facilitano il consolidamento finanze pubbliche

per l’Italia, due specificità:

decentramento - opportunità di guadagni di efficienza: vantaggio informativo (ma attenzione

ai rischi di “elite capture”), pressione competitiva (“voting with one’s feet”, “yardstick competition”)- prerequisito: “accountability” informazione, chiare responsabilità e

vincolo di bilancio (no salvataggio)- riforma italiana ancora incompleta

(costituzione, 2001; legge delega 2009; patto interno “annuale”)

contesto europeo- compatibilità con regole e procedure UE (es. Germania)

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introduzione

la relazione tra istituzioni di bilancio e consolidamento delle finanze pubbliche



conclusioni


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ISTITUZIONI E RISULTATI DI BILANCIO

Tre momenti chiave nella definizione delle politiche(Blondy et al. 2009)

comprensione dei problemi

definizione di una strategia credibile

attuazione della strategia

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COMPRENSIONE DEI PROBLEMI - 1

correlazione positiva tra cognizione dello stato delle finanze pubbliche e successo del consolidamento dei conti Guichard et al. (2007), European Commission (2007), Ahrend et al. (2006)

“The larger the cyclically adjusted deficit, the larger was the size of the ensuing fiscal consolidation. This may reflect that large deficits made it more necessary to consolidate and, at the same time, raised publicraised public awareness of the extent of the problem, making it easier to actawareness of the extent of the problem, making it easier to act””

correlazione positiva tra trasparenza e condizioni delle finanze pubbliche Alt and Lassen (2003), Hameed (2005)

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cognizione della stato delle finanze pubbliche e successo del consolidamento dei conti Guichard et al. (2007)

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cognizione dello stato delle finanze pubbliche e successo del consolidamento dei conti Ahrend et al. (2006)

JIQ


cognizione dello stato delle finanze pubbliche e successo del consolidamento dei conti European Commission (2007)

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correlazione positiva tra trasparenza e condizioni della finanza pubblica Alt and Lassen (2003)

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correlazione positiva tra trasparenza e condizioni della finanza pubblica Hameed (2005)

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Cosa occorre?

rapporti esaurienti, credibili e tempestivi effetto diretto: tassi di interesse più bassi

Hameed (2005), Bernroth and Wolff (2006), Standard and Poor’s (2009) effetto indiretto: limiti alla contabilità creativa Koen e van den Noord (2005), Balassone, Franco e Zotteri (2007)

previsioni a medio/lungo termine affidabili contrasto alla tendenza a valutazioni “miopi” Puviani (1903), Buchanan and Wagner (1977), Persson e Svensson (1989), Tabellini e Alesina (1990) esercizi di previsione regolari sono sempre più comuni

(es.: Norvegia, Germania, UK, Australia – AWG UE) Balassone, Franco e Rizza (2009)

valutazione prudente dei rischi → analisi di sensibilità IMF (2007)

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rapporti esaurienti, credibili e tempestivi riducono il costo del debito Hameed (2005)

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rapporti esaurienti, credibili e tempestivi riducono il costo del debito Bernroth and Wolff (2006)

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rapporti esaurienti, credibili e tempestivi riducono il costo del debito Standard and Poor’s (2009)

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rapporti esaurienti, credibili e tempestivi limitano margini per contabilità creativa Koen e van den Noord (2005)

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rapporti esaurienti, credibili e tempestivi limitano margini per contabilità creativa Balassone, Franco e Zotteri (2007)

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Previsioni a medio termine [(Fiscal Transparency Code, IMF (2007)]

Accountability: “A medium-term budget framework, if applied rigorously, provides:− a very clear statement of the revenue and expenditure effects of

maintaining current government policies, − a mechanism for controlling the introduction of new policies− a tool for tracking budget implementation beyond a single year.”

“Of crucial importance is a set of mutually consistent assumptions that are plausible, have a reasonable prospect of occurring, and are not prone to bias”

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Previsioni a lungo termine - Skancke (2003)

“The comparison of projections of net cash flow from petroleum and pension expenditure had the greatest impact even though advocating fiscal restraint is not easy when the general government budget surplus is around 15 per cent of GDP”

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Analisi di sensibilità

“The main assumptions about economic developments and policies should be realistic and clearly specified, and sensitivity analysis should be presented.”

“It is important for policy makers to have a clear understanding of the extent to which plausible variations in macroeconomic variables could exert pressure for the budget to deviate from the envisaged path.”

(IMF, 2007)

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DEFINIZIONE DI UNA STRATEGIA CREDIBILE - 1

strategia di medio termine (credibile) policy meno volatile economia meno volatile più crescita

-1% policy volatility (deviazione standard della spesa pubblica) -1% volatilità del prodotto (Fatás e Mihov, 2003)

15% dell’eccesso di volatilità del prodotto in America Latina rispetto paesi industrialli e sud-est asiatico è dovuta alla volatilità della politica di bilancio (De Ferranti et al., 2000)

volatilità prodotto avversione rischio investimenti crescita (Bernanke, 1983)

volatilità peso short-term allocazione subottimale crescita (Serven, 1998)

volatilità perdite di capitale umano crescita (Martin and Rogers, 1997)

[evidenza empirica: IMF (2005); Aizenman e Pinto (2005), Kose et al. (2005)]

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la credibilità orienta le aspettative: meno incertezza meno interessi

“Greece’s debt dynamics are particularly daunting at present, given the high starting point for debt and the large deficit. Lack of credibility, on the back of past revisions to the data and unreliable statistics, has led to sharp re-pricing of the risk, with higher rates now complicating the picture for the Greek authorities” – (Credit Suisse, 2010)

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La “tolleranza” al debito dipende dalla storia di un paese in termini di default e inflazione, è tipicamente più bassa per i paesi emergenti (Reinhart et al., 2003)

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Gli spread si allargano durante la crisi(Sgherri e Zoli, 2009)

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elementi chiave:

adozione di obiettivi/regole di condotta chiari- sempre più diffuso (IMF, 2009)

- correlazione regole/risultati (OECD, 2007; European Commission, 2007)

in un contesto decentrato, vincoli di bilancio per governi locali e regole per coordinamento tra livelli di governoIMF (2009c), Balassone e Franco (2002)

programmazione di medio periodo della spesa (Ljungman, 2008)

- consolidamenti basati sulla spesa hanno più successo Alesina e Perotti (1996), von Hagen et al. (2002), Ahrend et al. (2006)

- incapacità controllo spesa fallimento consolidamento European Commission (2007), OECD (2007), Alt and Lassen (2003)

valutazione indipendente- tendenza a utilizzare previsioni ottimistiche Öller e Barot (2000), Jounung e Larch (2004), Milesi-Ferretti e Moryama (2004)

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adozione di regole di condotta: sempre più comune (IMF, 2009)


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correlazione regole/risultati (European Commission, 2007)

DEFINIZIONE DI UNA STRATEGIA CREDIBILE – 7

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correlazione regole/risultati (OECD, 2007)

DEFINIZIONE DI UNA STRATEGIA CREDIBILE – 8

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vincoli di bilancio per governi locali e regole per coordinamento tra livelli di governo

IMF (2009c)


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consolidamenti basati sulla spesa hanno più successo Ahrend et al. (2006)


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consolidamenti basati sulla spesa hanno più successo Von Hagen et al. (2002)


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incapacità controllo spesa fallimento consolidamento European Commission (2007)


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tendenza a utilizzare previsioni macroeconomiche ottimistiche Milesi-Ferretti e Moryama (2004)


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i previsori indipendenti mostrano un bias minore (Jonung e Larch, 2004)


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ATTUAZIONE DELLA STRATEGIA - 1

attuazione = preparazione, approvazione, esecuzione del bilancio

le “buone pratiche” internazionali Ljungman (2009) :

- buon collegamento tra bilancio e “fiscal rule” (macro-obiettivi)

- preparazione “top-down”

- approvazione “top-down”

- esecuzione “disciplinata” (poche modifiche)

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Fiscal rule Requisiti Rischi

Golden rule Investimenti netti e separazione bilancio corrente/conto capitale

Valutazione ammortamenti ed errata classificazione delle spese

Tetti di spesa Spesa totale Tax expenditures

Limiti al disavanzo strutturale

Correzione per gli effetti del ciclo economico e valutazione misure

temporanee

Sovrastima prodotto potenziale, identificazione misure temporanee

Limiti al debito Censimento delle passività Identificazione debitore, contingent liabilities e valutazione attività

Net worth Competenza economica Valuazioni “opportunistiche”


collegamento tra bilancio e “fiscal rule” (macro-obiettivi)

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preparazione “top-down”

a) previsioni macro e delle entrate [regole/policy]

b) obiettivi (saldo, debito) [regole/policy]

c) pressione fiscale e tetto spesa aggregata [policy]

d) ripartizione risorse per grandi aggregati (ministeri) [policy]

e) assegnazioni di bilancio dettagliate

motivazione: contrasta “deficit-bias” da “common-pool” (Weingast et al., 1981) se decisioni su obiettivi sono separate da decisioni su allocazione (Perotti ,1998)

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evidenza (Von Hagen, 1992; Von Hagen e Harde, 1994, European Commission, 2007)


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approvazione “top-down”, due punti di vista:

problema del “common pool” più grave in parlamento che nel governo decide tutto il governo, parlamento accetta o respinge

parlamento è la fonte di autorità: deve avere un ruolo attivo nel fissare gli obiettivi e nel decidere l’allocazione risorse

una possibile riconciliazione:

discussione e approvazione parlamentare (con limitati poteri di emendamento) degli obiettivi generali (es.: DPEF)

preparazione del bilancio: ruolo attivo del parlamento (con limiti?) entro il perimetro tracciato dagli obiettivi generali

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esecuzione disciplinata appropriato sistema gestione rischi Cebotari (2008), Cebotari et al. (2008), IMF (2009b)

riallocazione di risorse all’interno del bilancio (cd. “virement”)

fondi di riserva soggetti a regole chiare di utilizzo

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esecuzione disciplinata: esempi

“fondi” di riserva (nell’ambito delle risorse allocate ai vari programmi):

• Paesi Bassi: 0.25%

• UK: 0.75 – 1%

• Canada: 1.5 – 2%

• Svezia: 1.5 – 2%

• Australia: 1.5 – 5%

Componenti bilancio « Virement »

Set-tori

Pro-gram-

mi

“capi-toli”

TO-TALE

Pro- grammi “capitoli”

UK 25 3 6 450caso per

caso

100% (no

capitale)

SWE 27 20 1 540 No No

FRA 32 4 7 950 2%100% (no.

salari)

AUS 20 13 8 2,080 fino a 5m A$

100%

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introduzione




conclusioni


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LE ISTITUZIONI PRIMA DELLA RIFORMA - 1

per la valutazione riprendiamo le tre categorie:

comprensione dei problemi definizione di una strategia credibile attuazione della strategia

NB: nel confronto internazionale l’Italia occupaverosimilmente una posizione intermedia

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comprensione dei problemireporting incompleto, eccessivamente complessoprevisioni di finanza pubblica poco trasparentidisponibilità previsioni di lungo periodo (impatto sulle policy?)scarsa attenzione alla gestione dei rischi

definizione di una strategia credibileregole sufficientemente chiare (UE)no coordinamento formalizzato gov. centrale-gov. localeno “valutatore nazionale indipendente” (previsioni e/o politiche)no programmazione di medio periodo della spesa

attuazione della strategialegame debole bilancio stato/macro-obiettivi (disavanzo e debito

PA)approccio top-down in preparazione e approvazione bilancio esecuzione bilancio poco disciplinata

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una rappresentazione sintetica

COMPRENSIONE DEI PROBLEMI

DEFINIZIONE DI UNA STRATEGIA CREDIBILE

ATTUAZIONE DELLA STRATEGIA

Qualità del reporting

Trasp. prev.

fin.pub.

Prev. lungo

periodo

Attenzio-ne ai rischi

Chiarezza regole

Coordi-namento GC-GL

Valuta-zioni

indipen-denti

Program-mazione spesa

Legame bilancio-obiettivi

Prepa-razione bilancio

Appro-vazione bilancio

Esecu-zione

bilancio

PRE-RIFORMA

Incompleto, complesso

BassaDisponi-

biliScarsa

Sufficiente (UE)

No No No DeboleTop-down

Top-down

Poco disci-

plinata

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PRE-RIFORMA: COMPRENSIONE PROBLEMI - 1

statistiche di finanza pubblica (PA) produzione indipendente (Istat e BI) informazioni incomplete in alcune aree (transazioni in

attività finanziarie; stato patrimoniale)

macchinoso raccordo tra cassa e competenza (debito e saldo)

complesso raccordo tra bilancio stato e indebitamento netto PA (manca omogeneità basi contabili)

previsioni finanza pubblica basso grado di dettaglio poche info su ipotesi tecniche, analisi sensibilità, analisi

rischi distinzione poco chiara legislazione corrente/politiche

correnti

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il raccordo tra i saldi: dal saldo netto da finanziare (BS) al fabbisogno di SS e SP… Balassone , Mazzotta e Monacelli (2008)

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… all’indebitamento netto della PA …

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le previsioni nel DPEF 2010-2013Quadro macroeconomico

- Dettaglio sufficiente (esogene internazionali, conto impieghi, deflatori, costo del lavoro e occupazione)- Mancano: confronto con altre previsioni;

analisi di sensibilità; discussione concisa variazione rispetto a previsioni precedenti(focus sul 1° anno di previsione)

Finanza pubblica- Dettaglio insufficiente (conto economico PA per grandi aggregati;

composizione redditi da lavoro, pensioni, sanità?)- Confronto con previsioni precedenti presente ma poco articolato- Mancano: previsioni a politiche invariate;

analisi di sensibilità; raccordo BS – indebitamento PA

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PRE-RIFORMA: COMPRENSIONE PROBLEMI - 7 DPEF:

il quadro macro

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DPEF: la finanza pubblica

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PRE-RIFORMA: DEFINIZIONE STRATEGIA - 1

coordinamento gov. centrale - gov. locale: insoddisfacente Banca d’Italia, 2003; Balassone, Franco e Zotteri, 2001; Patrizii, Rapallini and Zito (2005); Balassone et al., 2008

patto di stabilità interno: una “regola” che fissa obiettivi annuali di miglioramento del saldo di bilancio delle singole amm.ni locali sentito il parere delle conferenze

- frequenti cambiamenti alla normativa (ridefinizione delle variabili di riferimento, anche retroattiva; tra il 2002 e il 2006 il patto mira al controllo della spesa, non del saldo)

- il saldo di riferimento non è l’indebitamento netto di contabilità nazionale (come si raccorda il patto con gli obiettivi di finanza pubblica?)

accordi governo-regioni per la sanità (e procedure per la gestione dei debordi)

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manca un “valutatore nazionale”

l’esperienza internazionale

grande varietà di soluzioni

In Svezia il Fiscal Policy Council - un’agenzie governativa – ha il compito di condurre una valutazione indipendente della politica di bilancio.Pubblica un rapporto annuale (Swedish Fiscal Policy) su cui il Parlamento basa la sua valutazione delle scelte governative.Organizza conferenze e seminari in materia di finanza pubblica.Pubblica studi monografici (Studies in Fiscal Policy)

In Ungheria il Fiscal Council è un ente statale indipendente che ha il compito di sostenere una gestione responsabile delle finanze pubbliche, che ne assicuri la trasparenza e la sostenibilitàSvolge funzioni di analisi e sorveglianza. Effettua previsioni autonome. Valuta la coerenza delle proposte governative e parlamentari con le regole di condotta definite per legge. Pubblica le sue conclusioni (ultima uscita: analisi dei rischi sottostanti le previsioni di bilancio)

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il rapporto 2009 del FPC svedese riguarda due questioni:1. How well has the Government succeeded in adjusting fiscal policy to the dramatic

cyclical weakening?

2. How should the economic policy frameworks be further developed?

alcune delle principali conclusioni:1. Government measures to handle the financial crisis itself have generally been

adequate

2. Additional stimulus measures should be taken in 2010, including […] a temporary increase in unemployment benefits.

3. Unemployment insurance should be made cyclically dependent, so that the benefit level is higher in a recession than in a boom.

4. Reporting of the total worth of the general government sector is still inadequate

5. The review of the fiscal framework now under way must clarify the overall objectives behind the surplus target

6. A gradual rise in lifetime working hours should be part of the strategy for meeting the demographic strains.

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manca una programmazione di medio periodo della spesa

in altri paesi:

COUNTRY

COVERAGELEVEL OF

DETAILTIME

HORIZON

DISCIPLINE

Soc SecDebt

InterestLocal Gov’t

% of public spending

Rolling or Fixed

Frequency of Revision

AGGREGATE EXPENDITURE CEILINGS

Finland Some No No 36% Total Spending 4 4 fixed Every 4 years

Netherlands Yes No T’fers 80% 4 Sectors 4 4 fixed Every 4 years

Sweden Yes No T’fers 64% Total Spending 3 2 fixed + 1 rolling Every year

FIXED MINISTERIAL PLANS

United Kingdom No No T’fers 59% 25 Depts 3 2 fixed + 1 rolling Every 3 years

France No Yes No 31% 35 Missions 3 2 fixed + 1 rolling Every 2 years

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in Italia la spesa non contribuisce al risanamento

Fig. 1.4 – Contributi alla riduzione del disavanzo della PA (% PIL)

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PRE-RIFORMA: ATTUAZIONE STRATEGIA - 1

l’esecuzione del bilancio

tre (quattro?) sistemi contabili complicano il monitoraggio (legame debole tra bilancio e obiettivi di “policy”)

convivono eccessi di rigidità e di flessibilitàpochi margini di riallocazione nel bilancio (“virement”) molti fondi “speciali” con dotazioni ampie e regole d’uso

poco stringenti programmi “open-ended” (sanità, previdenza)

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saldo netto da finanziare e indebitamento netto della PA(miliardi di euro)

0

10

20

30

40

50

60

70

2003 2004 2005 2006 2007 2008

snf BS ind. netto PA

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il “costo” di una contabilità complessa …

“In the best Gladstonian tradition …. On the expenditure side, what mattered was expenditure above the famous ‘line’ in the Exchequer accounts, dating from the Sinking Fund Act of 1875… Only an old Treasury hand could be expected to know the difference within this hybrid accounting framework therefore, the simple moral imperative of balancing the budget was in practice wrapped in the esoteric conventions of the public accounts”

Clarke, P. (1998), “Keynes, Buchanan and the Balanced Budget doctrine”, in J. Maloney (1998) , Cheltenham, Edward Elgar, p. 64

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l’entità dei fondi di riserva Seminario RGS su riforma legge di contabilità, SSEF, 18-12-2009

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anche la Ragioneria Generale guarda ai fondi con preoccupazione…

“Il meccanismo di utilizzo dei fondi rappresenta uno strumento di flessibilità importante per la gestione del bilancio, rende disponibili una parte delle risorse in corso d’esercizio

ma non c’è piena trasparenza del legame esistente tra l’allocazione iniziale degli stanziamenti e l’effettivo impiego delle risorse, che tiene conto anche della ripartizione dei fondi

e si riduce l’incentivo a una più consapevole programmazione delle attività e delle risorse”

Seminario RGS sulla riforma della legge di contabilità

SSEF, 18 dicembre 2009

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i programmi “open-ended”

Art. 81 Costituzione: “Con la legge di approvazione del bilancio non si possono stabilire nuovi tributi e nuove spese. Ogni altra legge che importi nuove o maggiori spese deve indicare i mezzi per farvi fronte.”

Legge 468/1978: clausola di salvaguardia per la copertura di oneri imprevisti per nuove leggi che comportano “nuovi o maggiori oneri”

Non ci sono obblighi di “copertura” per le spese derivanti da provvedimenti approvati in passato

Esempio: se la spesa pensionistica eccede le previsioni pensioni

- in Svezia, c’è un meccanismo automatico di correzione dei trattamenti (indicizzazione)

- in Germania, c’è un meccanismo automatico di adeguamento delle aliquote contributive

JIQ

introduzione



la riforma della legge di contabilità pubblica(legge 31.12.09, 196)

conclusioni


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LE ISTITUZIONI DOPO LA RIFORMA - 1

la riforma riconosce molte delle carenze e interviene su: completezza reporting e armonizzazione contabile trasparenza delle previsioni [definizione obiettivi] e coordinamento governo centrale-governo locale programmazione della spesa legame bilancio-obiettivi di policy struttura/preparazione/approvazione/esecuzione del bilancio

ma spesso rinvia la soluzione a successiva legislazione delegata armonizzazione contabile coordinamento governo centrale-governo locale programmazione della spesa legame bilancio-obiettivi di policy struttura/esecuzione del bilancio

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alcune soluzioni presentano profili di particolare problematicità armonizzazione contabile programmazione della spesa

altre questioni non vengono affrontate rapporto tra previsioni di lungo periodo e policy attenzione ai rischi valutazioni indipendenti programmi “open-ended”

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Trasp.

prev.

fin. pub.

Prev. lungo

periodo

Atten-zione

ai rischi

Chiarezza regole


Valutazioni indipendenti





Esecu-zione

bilancio

PRE-RIFORMA


BassaDispo-nibili Scarsa

Sufficiente (UE)

No No No Debole Top-down

Top-down

Poco disci-

plinata

RIFORMASi,

delegaSi ... ... ...

Si, delega

....In parte, delega

Si, delega

Si SiIn

parte, delega

JIQ







Trasp.

prev.

fin. pub.

Prev. lungo

periodo

Atten-zione

ai rischi

Chiarezza regole


Valutazioni indipendenti





Esecu-zione

bilancio

PRE-RIFORMA


BassaDispo-nibili Scarsa

Sufficiente (UE)

No No No Debole Top-down

Top-down

Poco disci-

plinata

RIFORMASi,

delegaSi ... ... ...

Si, delega

...In parte, delega

Si, delega

Si SiIn

parte, delega

JIQ

POST-RIFORMA: COMPRENSIONE PROBLEMI - 1

qualità del reporting: armonizzazione contabile

Art. 2: [entro 1 anno]: armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle AP, ad esclusione delle regioni e degli enti locali

- schemi raccordabili con quelli adottati in ambito europeo

- affiancamento, ai fini conoscitivi, di contabilità economico-patrimoniale

- riclassificazione dei dati contabili delle amministrazioni tenute al regime di

contabilità civilistica

- bilancio consolidato amministrazioni/aziende

problemi coordinamento con commissione tecnica paritetica legge delega sul

federalismo fiscale [tempi: maggio 2010?] coerenza con art. 40 (delega - 2 anni - riforma struttura del bilancio) coerenza con art. 42 (delega - 3 anni - per passaggio a BS di cassa) un ulteriore sistema contabile?

JIQ


reporting standardizzato su archivio centralizzato

Art. 13: le AP inseriscono in una banca dati unitaria presso il MEF i dati concernenti i bilanci di previsione, le relative variazioni, i conti consuntivi, quelli relativi alle operazioni gestionali, nonché tutte le informazioni necessarie all'attuazione della presente legge

La banca dati contiene tutte le informazioni necessarie a dare attuazione al federalismo fiscale

L’acquisizione dei dati avviene secondo schemi, tempi e modalità definiti con decreto del Ministro, sentiti ISTAT, CNIPA e Conf. Perm. Coord.

problemi tempi? coordinamento con armonizzazione contabile possibili duplicazioni con strumenti già esistenti (SIOPE)

JIQ


trasparenza delle previsioni

Art. 10: la Decisione di finanza pubblica (DFP ex DPEF) definisce obiettivi e previsioni per almeno i tre anni successivi (aggiorna anno corrente) e illustra:

- scostamenti rispetto a obiettivi precedenti

- previsioni tendenziali a legislazione vigente (per la spesa discrezionale ipotesi invarianza prestazioni)

* al netto e al lordo misure una tantum

* “indicazione di massima” risorse per impegni da anni precedenti

- (in una nota metodologica) i criteri di formulazione delle previsioni

problemi:- livello di dettaglio (e di analisi)

- resta “confusione” legislazione vigente-politiche correnti (“di massima”)

- analisi di sensibilità, analisi rischi, analisi lungo periodo?

JIQ

coordinamento governo centrale - governi locali artt. 7,8,10: - 15 luglio: linee guida ripartizione obiettivi per sottosettore

(da Governo a Conferenza Permanente Coordinamento e Parlamento)

- 10 settembre: parere Conferenza Permanente Coordinamento (ripartizione interventi tra regioni, province e comuni per PSI;

indicazioni per tradurre obiettivi di settore in regole per singolo ente)

- 15 settembre: schema di Decisione di finanza pubblica

- 15 ottobre: ddl stabilità (ex ddl finanziaria – incluso PSI) e ddl bilancio

problemi- tempi per l’attuazione della legge delega sul federalismo fiscale

- condivisione obiettivi amm.ni locali: tempi stretti (esercizio annuale?)

- disciplina separata per regioni e province autonome

- obiettivi + golden rule = regola debito amm.ni locali: coerenza con altre norme?

POST-RIFORMA: STRATEGIA CREDIBILE - 1

JIQ

La normativa sul debito delle AL (Bardozzetti, Franco, Vadalà, 2008)

• limiti al debito:

- RSO: ammortamento < 25% entrate tributarie (quasi 4% del PIL)

- Enti locali: interessi < 15% entrate correnti (oltre 10% del PIL)

implicazioni a politiche correnti:

- RSO devono ridurre di circa 1/3 il ricorso al debito

- Enti locali possono raddoppiare il ricorso al debito

serve un adeguato sistema contabile:

- definizione investimenti e debito

- trattamento società controllate

- rapporto con il mercato (delegazione di pagamento)


JIQ


valutazioni indipendentiArt. 4: i Presidenti della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica … adottano intese volte a promuovere le attività delle due Camere [e delle rispettive strutture di supporto tecnico], con particolare riferimento a:

- monitoraggio andamenti della finanza pubblica

- verifica dello stato di attuazione della riforma

- analisi del contenuto informativo dei documenti del Governo

- verifica metodologie per la valutazione degli effetti dei provvedimenti e della relativa copertura finanziaria

- analisi delle metodologie per la costruzione dei tendenziali

problemi- novità?- risorse? - comunicazione?- indipendenza?

JIQ


programmazione della spesa Artt. [21, 40]

Definizione spese non rimodulabili (oneri inderogabili)(spese obbligatorie: stipendi, pensioni e altre spese fisse; interessi passivi; spese da obblighi internazionali; spese così identificate per disposizione normativa).

Delega (2 anni) per introduzione di criteri e modalità per la fissazione di limiti triennali per le spese rimodulabili

Attività sistematica di “spending review” - Rapporto triennale sulla spesa

problemi limitata entità della spesa soggetta ai tetti pluriennali (7%)

regole di “roll-over”?

definizione indicatori per la spending review(art. 2: delega armonizzazione 1 anno; art. 4: servizi parlamentari; art. 7: note integrative [PCM e MEF]; art. 40: delega bilancio 2 anni; art. 41: rapporto triennale sulla spesa)

JIQ

POST-RIFORMA: ATTUAZIONE STRATEGIA - 1

legame tra bilancio e obiettivi di policy

Art. 42: delega [3 anni] per passaggio al bilancio di cassa con:- sistemi di controllo degli impegni- rilevazione informazioni necessarie al raccordo con conti PA- previsione della graduale estensione alle altre PA.

problemi cassa bilancio vs. cassa “fabbisogno” coordinamento con deleghe per l’armonizzazione dei bilanci

soluzione “rinviata”Art 50: delega [4 anni] per testo unico con:

- integrazione BS – Tesoreria- razionalizzazione tesoreria unica- “adeguamento della disciplina prevista dalla presente legge […] in considerazione dell'adozione del bilancio di cassa”

JIQ


preparazione e approvazione del bilancio

Art. 23: responsabilizzazione ministeri / “virement” - i Ministri indicano obiettivi e risorse necessarie raggiungimento anche mediante proposte di rimodulazione delle stesse risorse tra programmi- proposte fondate su legislazione vigente, no spesa storica

- MEF valuta tenendo conto dei risultati conseguiti

Art. 21: completamento ristrutturazione bilancio- unità di voto = programmi- realizzazione di ciascun programma è affidata ad un unico centro di responsabilità

amministrativa

soluzione interlocutoria?

- art. 40 delega [2 anni] – revisione struttura programmi/missioni (ribadisce principi ex art. 21: programma = unico centro responsabilità; autorizzazioni spesa = programma)

- resta il “nodo” degli indicatori

JIQ


esecuzione del bilancio: fondi speciali e “virement”

no modifiche sostanziali alla disciplina dei fondi speciali

art. 40: delega [2 anni]: revisione e accorpamento fondi senza specificazioni ulteriori

“virement”, art. 33 (solo spese rimodulabili): - variazioni compensative all’interno dei programmi su proposta

Ministro competente (decreto MEF)- variazioni compensative tra programmi di una stessa missione

con il bilancio di assestamento

JIQ


esecuzione del bilancio: ddl collegati alla manovra di FP

vengono presentati entro il mese di febbraio (art. 7)

sono anticipati nella DFP e concorrono al perseguimento degli obiettivi di FP (art. 10)

i regolamenti parlamentari determinano le procedure e i termini per l'esame dei disegni di legge collegati (art. 10)

problemi

copertura: si utilizzano fondi speciali e/o di riserva indicati nella LB? si apportano variazioni al bilancio appena votato?

ritardi nell’attuazione degli interventi?

JIQ

UNA RAPPRESENTAZIONE DI SINTESI





Trasp. prev.

fin. pub.

Previs. lungo

periodo

Atten-zione ai rischi

Chiarezza regole


Valuta-zioni

indipen-denti



Prepara-zione

bilancio

Approva-zione

bilancio

Esecu-zione

bilancio

PRE-RIFORMA


BassaDisponi-

biliScarsa

Sufficiente (UE)

No No No DeboleTop-down

Top-down

Poco disci-

plinata

POST-RIFORMA ? migliora ... ... ... ? ... ? ? migliora migliora ?

JIQ

introduzione



la riforma della legge di contabilità pubblica

conclusioni


JIQ

CONCLUSIONI - 1 aree di attenzione

armonizzazione contabilecoordinamento governo centrale - governo localelegame bilancio/macro-obiettividisciplina fondi speciali

cosa mancaanalisi dei rischi legame previsioni di lungo periodo/policyvalutazioni indipendentitetti pluriennali di spesa

esperienze utiliSveziaUKFrancia

JIQ

CONCLUSIONI - 2

“big-bang” vs. sequencing (impatto sul “capitale amministrativo”)

Personale amministrativo

Economisti

Personale esterno

COMPRENSIONE DEI PROBLEMI DEFINIZIONE DI UNA STRATEGIA CREDIBILE ATTUAZIONE DELLA STRATEGIA

Qualità reporting

Trasp. prev. fin. pub.

Prev. lungo

periodo

Att.ne rischi

Chiarezza

regole

Coord. gov.centrale gov. locale

Valutaz. indip.

Programm. Spesa


Prep. bilancio

Approv. bilancio

Esecuzione bilancio

1 ... ... … 3 /4 … 2 1 3 3 3

JIQ

RIFERIMENTI BIBLIOGRAFICI - 1

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Fabrizio Balassone Scuola Superiore dellEconomia e delle Finanze Ezio Vanoni Roma, 17 febbraio 2010...

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