Enti ed amministrazioni pubbliche: prime riflessioni

Università degli Studi di TriesteFacoltà di Scienze Politiche

Corso di laurea magistrale in Scienze del Governo e Politiche Pubbliche

Economia delle Aziende Pubbliche – 1° modulo

Gli enti pubblici sono organismi dotati di una propria personalità giuridica, titolari di diritti e di doveri all'interno dell'ordinamento di appartenenza.

– la fonte, tipicamente una legge (o un atto con forza di legge) che lo istituisca;

– le finalità perseguite;

– la prevalenza nel rapporto con altri soggetti di diritto, ad esempio con le persone fisiche, le quali non sono pertanto in dignità paritaria nei confronti dell'ente;

– uno stretto controllo da parte degli organi statali sull'operato dell'ente;

– la soggezione ad un particolare regime giuridico di diritto amministrativo, prevalente sulle corrispondenti disposizioni di diritto privato.

REQUISITI PER LA CORRETTA QUALIFICAZIONE DI UN ENTE COME

PUBBLICO

Per amministrazione si intende l’attività finalizzata (e di supporto) al perseguimento dei fini istituzionali di

un’organizzazione.

Nel linguaggio comune la locuzione “Amministrazione Pubblica” si usa indifferentemente al singolare o al plurale per indicare l’insieme dei soggetti che comprende:–l’amministrazione statale (ministeri ed agenzie);–il governo locale (regioni, province, comuni e città metropolitane);–gli enti pubblici.

Diverse discipline si sono interessate al problema della definizione delle Amministrazioni Pubbliche. È possibile definire le Amministrazioni Pubbliche in modo differente, a seconda che si adotti un approccio economico-aziendale piuttosto che un approccio giuridico o, ancora, un approccio statistico.

Per Amministrazioni Pubbliche si intendono le aziende che producono e distribuiscono

ricchezza in assenza di mercato.

PROSPETTIVA ECONOMICO-AZIENDALE

PROSPETTIVA GIURIDICA

quattro ambiti:

1. Normativa che disciplina il trattamento e le garanzie dei dipendenti pubblici e di quella che disciplina la trasparenza e tutela degli utenti

2. Normativa che sanziona sotto il profilo penale i reati contro le amministrazioni pubbliche

3. Diritto comunitario

4. Diritto amministrativo

«Per amministrazioni pubbliche si intendono tutte le amministrazioni dello Stato, ivi compresi gli istituti e

scuole di ogni ordine e grado e le istituzioni educative, le aziende ed amministrazioni dello Stato ad

ordinamento autonomo, le Regioni, le Province, i Comuni, le Comunità montane e loro consorzi e

associazioni, le istituzioni universitarie, gli Istituti autonomi case popolari, le Camere di commercio,

industria, artigianato e agricoltura e loro associazioni, tutti gli enti pubblici non economici nazionali, regionali

e locali, le amministrazioni, le aziende e gli enti del Servizio sanitario nazionale».

Art. 1 co. 2 del D.Lgs. 165/2001

NORMATIVA CHE DISCIPLINA IL TRATTAMENTO E LE GARANZIE DEI DIPENDENTI PUBBLICI E DI QUELLA CHE DISCIPLINA LA TRASPARENZA E

TUTELA DEGLI UTENTI

L’ambito della normativa che sanziona sotto il profilo penale i reati contro le amministrazioni pubbliche la è piuttosto restrittivo e si limita in prevalenza

ai soggetti pubblici che esercitano funzioni di carattere autoritativo

NORMATIVA CHE SANZIONE SOTTO IL PROFILO PENALE I REATI CONTRO LE AMMINISTRAZIONI

PUBBLICHE

La nozione si estende ai c.d “organismi di diritto pubblico” e cioè a qualsiasi organismo:

• avente personalità giuridica;• istituito per soddisfare bisogni di interesse

generale aventi carattere non industriale e commerciale;

• la cui attività sia finanziata in modo maggioritario dallo Stato, dagli enti pubblici territoriali oppure la cui gestione sia soggetta al controllo di questi ultimi oppure ancora il cui organo di amministrazione, di direzione o vigilanza sia costituito da membri più della metà dei quali designata dallo stato o dagli enti pubblici.

DIRITTO COMUNITARIO

La nozione di amministrazioni pubbliche si amplia ancora, dal momento che in essa rientrerebbero non solo i soggetti a disciplina pubblicistica ma

tutte le attività, da chiunque e in qualunque forma giuridica esercitate, a finalità pubblicistica.

DIRITTO AMMINISTRATIVO

Si rifà ai criteri del Sistema dei Conti Europeo Sec95, che adotta un criterio funzionale ai fini della classificazione

dell’insieme dei soggetti appartenenti al settore pubblico.

Secondo tale criterio si considerano amministrazioni pubbliche le unità istituzionali che agiscono da

produttori di beni e servizi non destinabili alla vendita, la cui produzione è destinata a consumi collettivi e

individuali ed è finanziata in prevalenza da versamenti obbligatori effettuati da unità appartenenti ad altri settori e/o tutte le unità istituzionali la cui funzione

principale consiste nella redistribuzione del reddito e della ricchezza del paese.

APPROCCIO STATISTICO

Le Amministrazioni Pubbliche: caratteristiche

gestionali

Gli elementi che caratterizzano le Amministrazioni Pubbliche sono sostanzialmente riferibili a:

–natura eterogenea dei prodotti;

–assenza del prezzo di cessione dei prodotti;

–formalizzazione dell’attività amministrativa;

–interdipendenza tra tempi e ritmi della gestione e tempi e ritmi istituzionali;

–valutazione dell’attività amministrativa.

NATURA ETEROGENEA DEI PRODOTTI

L’attività delle Pubbliche Amministrazioni può riguardare:

–una classe di prodotti connessa al potere sovrano nei confronti della comunità di riferimento;

–i c.d. beni collettivi o beni pubblici;

–una classe di beni che, a differenza dei beni collettivi, sono divisibili ed escludibili dall’uso, ma prodotti dal settore pubblico per ragioni di natura diversa;

–trasferimenti finanziari;

–atti di indirizzo, programmi e politiche che costituiscono punti di riferimento per i soggetti economici e sociali.

ASSENZA DEL PREZZO DI CESSIONE DEI PRODOTTI

I prodotti delle Amministrazioni Pubbliche sono parzialmente o totalmente ceduti senza un diretto corrispettivo economico o mediante la corresponsione di somme che non rappresentano effettivamente il valore del bene/servizio ceduto (tariffe e tasse).

Per questa ragione, nel settore pubblico, viene meno uno dei tipici strumenti di governo e valutazione della gestione: la reazione della domanda.

FORMALIZZAZIONE DELL’ATTIVITA’

AMMINISTRATIVA Riguarda:

–gli organi che hanno il potere di operare in base all’attribuzione di competenze;

–la successione delle diverse operazioni e le relative modalità di svolgimento;

–il modo di concretizzare le decisioni aventi rilevanza esterna;

–gli elementi che devono essere esplicitamente presenti e menzionati negli atti;

–l’esistenza di particolari condizioni per lo svolgimento di determinate attività o per l’adozione di un particolare atto in una data forma e con determinati effetti.

INTERDIPENDENZA TRA TEMPI E RITMI DELLA GESTIONE E

TEMPI E RITMI ISTITUZIONALI

Il consenso e la legittimazione che ne deriva sono elementi di fondamentale importanza nell’ambito delle

Pubbliche Amministrazioni.

Per questo i tempi ed i ritmi istituzionali hanno inevitabili ripercussioni sulla possibilità di rispettare tempi e ritmi

di gestione e con essi i principi di razionalità amministrativa, tecnica, organizzativa ed economica.

INPUTINPUT OUTPUTOUTPUT OUTCOMEOUTCOME

Gestione interna Gestione esterna

EFFICIENZA EFFICACIA

ECONOMICITÁ

VALUTAZIONE DELL’ATTIVITA’ AMMINISTRATIVA

Gli input rappresentano quelle risorse (beni e servizi) destinate alla produzione che si intende realizzare (tali risorse “entrano” nel processo produttivo).

Gli output sono costituiti dalla quantità di beni e servizi prodotti, ossia dal volume di produzione o

risultato del processo produttivo.

Gli outcome (o impatto sociale) rappresentano l’impatto prodotto sulla comunità di riferimento in

conseguenza dell’utilizzo di beni e servizi prodotti o, in generale, dell’esecuzione di una data politica

pubblica.

–Economicità

–Efficienza

–Efficacia

CRITERI DI VALUTAZIONE OPERATIVA

ECONOMICITA’

Economicità della gestione: capacità mantenuta nel lungo periodo di soddisfare in modo adeguato i bisogni considerati di pubblico interesse nella

comunità di riferimento, prelevando un ammontare di ricchezza dalla comunità stessa tale da essere

socialmente accettabile

EFFICIENZA

Consiste nell’attitudine del processo produttivo a trasformare gli input in output. L’efficienza, intesa

sia come efficienza tecnica che come efficienza economica, può definirsi come rapporto tra quantità

e qualità delle prestazioni e dei servizi prodotti (output) e quantità e qualità delle risorse impiegate

(input, considerati nel loro valore monetario nel caso dell’efficienza economica). Il livello di

efficienza è più elevato al crescere del rapporto. Più sinteticamente, rapporto tra quantità e qualità delle

risorse impiegate e quantità e qualità delle prestazioni e dei servizi prodotti

EFFICACIA

Intesa come efficacia sociale, connessa al raggiungimento degli obiettivi strategici

dell’amministrazione in termini di impatto (outcome) sulla soddisfazione dei bisogni espressi dalla comunità di riferimento. È evidente come in

questa accezione l’efficacia sia una dimensione più complessa da quantificare e valutare rispetto

all’efficienza;

date le finalità delle aziende e amministrazioni pubbliche, rappresenta al tempo stesso anche la

dimensione di risultato più importante e significativa.

Occorre quindi distinguere tra efficacia gestionale  ed efficacia sociale 

1) Efficacia  gestionale: capacità di raggiungere obiettivi prefissati (in sede di programmazione); concentra l’attenzione sui fenomeni interni all’azienda  

2) Efficacia  sociale/sanitaria: valuta la capacità di produrre effetti esterni, in particolare sui bisogni che hanno generato la domanda

La  valutazione di efficacia gestionale può rappresentare una buona approssimazione anche della valutazione della efficacia sociale/sanitaria ….se la programmazione delle attività è fatta in maniera coerente con i bisogni