ELEMENTI DI DIRITTO COSTITUZIONALE E …...Ubi societas, ibi ius. Ergo ubi homo, ibi ius»....

EDIZIONI GIURIDICHEEIMONSGruppo Editoriale Esselibri - Simone

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204COLLANA TIMONE

ESAMI e CONCORSI

DIRITTOCOSTITUZIONALEE AMMINISTRATIVO

ELEMENTI DI

XIV Edizione

Ordinamento costituzionale(Stato, Costituzione, fonti, organi,autonomie territoriali, diritti e libertà fondamentali)Ordinamento amministrativo(funzione, soggetti, attività, beni, organizzazione,pubblico impiego, giustizia)

Estratto della pubblicazione

TUTTI I DIRITTI RISERVATI

Vietata la riproduzione anche parziale

Completa la tua preparazione con la collana Schemi e Schede

Vol. 2/3 - Schemi e Schede di diritto pubblico e costituzionaleVol. 4/2 - Schemi e Schede di diritto amministrativo

Per agevolare la preparazione in termini di rapidità ed efficacia, sull’esempio statunitense, la didattica più recente affianca, allo stu-dio manualistico, alcune avanzate metodologie come, ad esempio, la proiezione di slide per illustrare il percorso logico in cui si sviluppa ciascun argomento.Questa impostazione permette, a quanti vogliano ripassare in tempi rapidi l’intero programma, di costruire un framework, cioè uno schema sistematico generale, cui collegare le fasi di apprendimento contenute nelle singole «schermate».Schemi & Schede, dunque, rappresenta un originale modello di framework che offre a chi studia una visione globale dei contenuti fondamentali di ciascuna disciplina per focalizzare le nozioni apprese, concentrarsi sulle parole chiave, ordinare logicamente i concetti e, infine, fare il «punto» dell’intera materia per superare brillantemente le prove orali.

Il catalogo aggiornato è consultabile sul sito: www.simone.it ove è anche possibile scaricare alcune pagine saggio dei testi pubblicati

Ideazione e direzione scientifica del Prof. Federico del GiudiceCoordinamento redazionale a cura del dott. Dario di Majo

Revisione e aggiornamento a cura dei dott.ri Pietro Emanuele e Chiara Palladino

Tutti i diritti di sfruttamento economico dell’opera appartengono alla Esselibri S.p.A. (art. 64, D.Lgs. 10-2-2005, n. 30)

Finito di stampare nel mese di aprile 2011

dalla «Rotobook Service s.r.l.» - Via Capri, 67 - Casoria (NA)per conto della ESSELIbRI S.p.A. - Via F. Russo, 33/d - 80123 - Napoli

Grafica di copertina a cura di Giuseppe Ragno


PREmESSA

Il presente volume, giunto alla XIV edizione, offre un quadro completo e aggiornato dei programmi di diritto costituzionale e diritto amministrativo eli-dendo le sovrapposizioni concettuali che inevitabilmente si riscontrano quando lo studio di tali discipline viene svolto su diversi manuali.

In questo manuale, in particolare, in riferimento ai diversi organi dello Stato, la disciplina costituzionale e quella amministrativa sono accorpate e trattate in un’ottica unitaria alla luce dei fondamentali principi di diritto pubblico e costituzionale.

L’opera, suddivisa in due parti — ordinamento costituzionale e ordinamento amministrativo — è completata da box di approfondimento e pratici glossari che facilitano il percorso di apprendimento delle materie e dei lemmi specialistici, giovandosi anche di un dettagliato indice analitico finalizzato ad un immediato reperimento dell’argomento cercato.

Nella stesura del lavoro è stata adottata una forma agile e snella per per-mettere un’assimilazione più agevole e rapida dei principali istituti e delle più rilevanti tematiche trattate.

Il volume, pertanto, rappresenta l’ideale strumento di apprendimento per coloro che necessitano di una preparazione completa in vista del superamento di esami e concorsi pubblici in tempi brevi.

Gent.le lettore,a completamento del testo, abbiamo pubblicato on-line un’appendice elettronica che

contiene i testi (integrali o commentati) delle principali fonti del diritto pubblico, dei più noti documenti storici costituzionali nonché delle principali Costituzioni straniere.Abbiamo, inoltre, dedicato un’apposita sezione ai documenti internazionali che

riguardano diritti e libertà «fondamentali». Non potevano mancare i riferimenti nor-mativi alla Comunità europea che continua a segnare buona parte delle politiche degli Stati membri. Da ultimo, si è dato ampio spazio alla principale normativa relativa all’ordinamento italiano vigente, a partire dalla Costituzione italiana fino ai singoli Statuti delle Regioni.Visita, dunque, il sito www.simone.it/multimedia/11 per scaricare gratuitamente:

— Documenti storici costituzionali (Magna Charta, Petition of Right, Bill of Right e Dichiarazioni dei diritti dell’uomo e del cittadino);

— Statuti e Costituzioni pre-repubblicane (Statuto Albertino, Statuto del Regno delle Due Sicilie, Statuto del Gran Ducato di Toscana, Costituzione della Repubblica romana e Costituzione della Repubblica sociale italiana);

— Costituzione italiana commentata;— Principale normativa nazionale relativa agli organi costituzionali e alle autonomie

territoriali;— Testi completi degli Statuti delle Regioni ad autonomia ordinaria e delle Regioni

ad autonomia speciale;— Principali Costituzioni straniere vigenti (Stati Uniti, Francia, Germania, Spagna

e Svizzera) con brevi note introduttive;— Principale normativa dell’Unione europea;— Dichiarazioni e Carte internazionali vigenti (Dichiarazione universale dei diritti

dell’uomo, Statuto delle Nazioni Unite, Convenzione per la salvaguardia dei di-ritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, Convenzione sui diritti dell’infanzia, Dichiarazione universale sui diritti linguistici e Carta di Algeri).

buon Lavoro!* * *

E5 - Costituzione esplicata. La Carta fondamentale della Repub-blica spiegata articolo per articoloa cura di Federico del GiudiceX Edizione • Pagg. 448 • E 15,00

In appendice:• Statuto Albertino• Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea• Principali siti istituzionali della Repubblica


PARTE PRImAL’oRdinamEnto

CoStituzionaLE dELLo Stato

Capitolo Primo: L’ordinamento giuridico ................................................. Pag. 7

Capitolo Secondo: Lo Stato ........................................................................ » 10

Capitolo Terzo: L’ordinamento della Repubblica italiana ...................... » 18

Capitolo Quarto: La Comunità internazionale e l’unione europea ....... » 22

Capitolo Quinto: Le fonti del diritto .......................................................... » 31

Capitolo Sesto: La rappresentanza politica .............................................. » 51

Capitolo Settimo: il Parlamento ................................................................. » 60

Capitolo Ottavo: il Governo ....................................................................... » 70

Capitolo Nono: il Presidente della Repubblica ........................................ » 84

Capitolo Decimo: La Corte costituzionale ................................................ » 90

Capitolo Undicesimo: Gli organi di rilievo costituzionale e le autorità indipendenti .......................................................................................... » 95

Capitolo Dodicesimo: La magistratura ...................................................... » 103

Capitolo Tredicesimo: Le Regioni .............................................................. » 110

Capitolo Quattordicesimo: Comuni, Province e Città metropolitane ........ » 128

Capitolo Quindicesimo: i diritti e le libertà fondamentali ....................... » 136


CAPITOLO PRImO

L’oRdinamEnto GiuRidiCo

Sommario: 1. Società e diritto. - 2. L’ordinamento giuridico. - 3. La norma giuridica.

1. SoCiEtà E diRitto

I concetti di «diritto», «ordinamento giuridico» e «norma giuridica» rimandano tutti alla innata volontà regolatrice di una comunità sociale che si traduce in una serie di prescrizioni capaci di fissare e mantenere un ordine. È questo, del resto, il senso del brocardo latino che accomuna l’uomo, la società e il diritto: «Ubi homo, ibi societas. Ubi societas, ibi ius. Ergo ubi homo, ibi ius».

Pertanto, nell’ambito di una società giuridicamente organizzata possono indi-viduarsi:— una pluralità di persone (plurisoggettività);— un sistema di norme che regola i comportamenti del gruppo (normazione);— un’organizzazione che assicura la realizzazione degli scopi comuni (organizzazione);— un’adesione della maggioranza alle regole imposte da chi detiene il potere (effetti-

vità).La compresenza di tali elementi consente di qualificare giuridicamente una società

e di definirla, conseguentemente, come gruppo sociale dotato di un ordinamento giuridico.

L’ordinamento giuridico si compone, dunque, di regole di condotta coattive (norme giuridiche) aventi lo scopo di garantire una pacifica convivenza degli uomini.

Al di là di tale definizione generale, esistono molteplici ordinamenti giuridici giacché molteplici sono le finalità e gli interessi che l’uomo persegue.

Fra tali ordinamenti vanno evidenziati quelli a carattere eminentemente politico che si fanno portatori di un fine generale comprensivo di tutti gli aspetti fondamentali della convivenza civile.

L’ordinamento statale rappresenta il modello principe di tale tipo di organizza-zione, la maggiore fra tutte e l’unica portatrice di interessi generali. Le altre comu-nità presenti sul territorio, infatti, perseguono obiettivi particolari, come ad esempio un’associazione sportiva, o territorialmente limitati, come nel caso delle Regioni, delle Province e dei Comuni.

Lo Stato, pertanto, rappresenta l’ambito in cui la molteplicità trova l’unità e i con-fliggenti interessi di diverse organizzazioni trovano sintesi e armonia, contemperandosi ed eventualmente limitandosi per lasciare spazio all’interesse generale.

8 Parte Prima - L’ordinamento costituzionale dello Stato

2. L’oRdinamEnto GiuRidiCo

L’ordinamento giuridico, in linea generale, costituisce un insieme di norme dirette a disciplinare una collettività organizzata di persone, sia dal punto di vista dei rapporti che instaura sia dal punto di vista dell’organizzazione che adotta. L’ordinamento, quindi, si definisce «giuridico» quando si compone di norme vincolanti dotate cioè di sanzioni che si applicano in caso di una loro eventuale violazione.

Poiché esistono più gruppi sociali organizzati, esiste anche una pluralità di ordi-namenti giuridici.I criteri utilizzati per la classificazione degli ordinamenti giuridici sono:a) il grado e l’intensità del vincolo che lega gli associati (esempio: il cittadino è legato

indissolubilmente all’ordinamento statale, mentre non lo è ad altri ordinamenti come, ad esempio, un’associazione sportiva);

b) la natura del vincolo con i soggetti dell’associazione: il vincolo può essere neces-sario o volontario;

c) il collegamento (o meno) con un territorio;d) il fine perseguito: esistono ordinamenti a fini morali, religiosi, ricreativi etc.;e) la «fonte» dell’ordinamento: si distinguono gli ordinamenti originari (sorti indipen-

dentemente da altri ordinamenti precedenti, ad esempio lo Stato) da quelli derivati (che devono ad altri ordinamenti la loro formazione, ad esempio le Regioni).

3. La noRma GiuRidiCa

La norma giuridica, nel rispetto del principio della certezza del diritto, costituisce una regola precostituita che disciplina in astratto la condotta dei consociati.La norma giuridica presenta i seguenti caratteri peculiari:a) generalità: poiché si rivolgono alla generalità degli individui, o ad un gruppo più o meno ampio di essi

(ad es. particolari categorie sociali: leggi riguardanti i combattenti, i pensionati etc.);b) astrattezza: in quanto prendono in considerazione dei casi astratti (fat ti spe cie astratte), a cui dovranno

poi ricondursi tutti i casi concreti che presentino gli stessi caratteri contemplati a livello di previsione teorica;

c) novità: poiché pongono «prescrizioni o determinazioni prima inesistenti o, se queste erano già vigenti, le ripropongono mutandone la fonte», ovvero disciplinando in modo diverso la situazione o il compor-tamento (mAZZIOTTI);

d) esteriorità: poiché oggetto della disciplina normativa è l’azione che il soggetto manifesta all’esterno, a nulla rilevando gli elementi interni, psichici o morali, che spingono all’azione;

e) coercibilità (o imperatività): in quanto la loro osservanza da parte dei destinatari è assicurata dalla previsione di una sanzione che l’ordinamento associa all’ipotesi di violazione;

f) positività: perché create, in un determinato momento e per un determinato gruppo sociale, dagli organi e dai soggetti a ciò legittimati. La positività va intesa anche come effettiva vigenza di una norma in un dato momento e contesto.

Dalla definizione della norma giuridica come regola di comportamento obbligato-ria per tutti i consociati se ne evincono gli elementi essenziali, che contribuiscono a differenziarla da tutte le altre norme:

Capitolo Primo - L’ordinamento giuridico 9

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ea) il precetto: ovvero il comando con cui si impone un determinato comportamento, che può essere positivo (es. paga il tuo debito) o negativo (es. non rubare);

b) la sanzione: ovvero la reazione dell’ordinamento alla inottemperanza, all’inosser-vanza del precetto da parte del destinatario.

Come possono essere classificate le norme giuridiche?Delle norme giuridiche si possono operare varie classificazioni:a) in base al contenuto, si distinguono in proibitive, se contengono un divieto (non rubare, non recare

danno ad altri etc.), precettive, se contengono un comando (paga il debito), e permissive, se concedono delle facoltà di cui il singolo può fare uso o meno (facoltà di ricorrere in appello avverso la sentenza di primo grado);

b) in base alla derogabilità (cioè alla possibilità, per i destinatari, di non seguirle), si distinguono in di-spositive, se regolano un rapporto, ma possono essere liberamente modificate dalle parti (ad esempio il comma 2 dell’art. 1282 c.c. sancisce: «Salvo patto contrario, i crediti per i fitti e pigioni non producono interessi se non dalla costituzione in mora»), suppletive, se regolano un rapporto solo in mancanza di una espressa volontà delle parti (ad esempio l’art. 1063 c.c. che sancisce: «L’estensione e l’esercizio delle servitù sono regolati dal titolo e, in mancanza, dalle disposizioni seguenti...»), e cogenti (o imperative, o assolute, o di ordine pubblico), se non possono essere disapplicate (derogate) neppure mediante l’accordo degli interessati;

c) in base alla sanzione, si distinguono in perfette, se munite di sanzione, e imperfette, se prive di sanzione.

GlossarioCertezza del diritto: principio in base al quale il cittadino può conoscere preventivamente la valutazione giuridica di una condotta e, quindi, le eventuali conseguenze sanzionatorie. Tale condizione è realizzabile solo in presenza di norme giuridiche generali e astratte, chiare e intelligibili, pubbliche e non retroattive, prive di lacune e antinomie.magna Charta Libertatum: carta fondamentale dei diritti e delle libertà promulgata in Inghilterra nel 1215 dopo una lunga lotta tra i feudatari ed il Re Giovanni Senzaterra (1199-1216). Composta di 63 articoli, successivamente ridotti a 47, contiene le prime fondamentali disposizioni concernenti la libertà e l’inviolabilità della Chiesa e dei cittadini, nonché norme regolatrici dei conflitti feudali e ulteriori pre-scrizioni che conferivano particolari prerogative ai baroni. La Magna Charta Libertatum rappresenta il primo documento costituzionale sulle libertà inglesi ed è ancora oggi in vigore.


CAPITOLO SECONDO

Lo Stato

Sommario: 1. Introduzione. - 2. La sovranità o potere supremo. - 3. Il popolo e la cittadinanza. - 4. Il territorio. - 5. Forme di Stato. - 6. Forme di governo.

1. intRoduzionE

Lo Stato può essere definito come la forma di organizzazione del potere politico, cui spetta l’uso legittimo della forza, su una comunità di persone all’interno di un determinato territorio.Lo Stato è, quindi, un ordinamento:— politico, vale a dire diretto a fini generali, in quanto è portatore dei fini del gruppo

sociale. Si noti, però, che in ogni contesto storico esso è chiamato a sceglier alcune finalità piuttosto che altre (produrre, cioè, «burro o cannoni» a seconda dell’indirizzo politico dominante);

— giuridico, in quanto il sistema delle norme che regolano la condotta dei consociati e degli stessi pubblici poteri ne costituisce elemento essenziale e indefettibile;

— sovrano, in quanto detiene la suprema potestà d’impero, che si impone sul territorio;— originario, in quanto trova in se stesso il fondamento della sua validità, non deri-

vando dalla volontà di alcun ordinamento superiore;— indipendente, in quanto non riconosce alcuna autorità superiore e in quanto si pone

in posizione di parità con gli altri ordinamenti.Lo Stato si compone di tre elementi essenziali:1. un elemento personale (popolo);2. un elemento spaziale (territorio);3. un elemento organizzativo (sovranità).

2. La SoVRanità o PotERE SuPREmo

a) nozioneLa sovranità consiste nel potere supremo dello Stato all’interno del proprio ter-

ritorio (sovranità interna) e nell’indipendenza dello Stato rispetto a qualsiasi altro Stato (sovranità esterna).

Il concetto di sovranità, dunque, può essere interpretato in una duplice prospettiva, ovvero quale:— sovranità esterna (cd. internazionale), che riguarda i rapporti dello Stato con gli

altri Stati o con le organizzazioni internazionali e si sostanzia nell’effettiva e con-creta autonomia che ciascuno Stato, in virtù della sua originarietà, possiede;

Capitolo Secondo - Lo Stato 11

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e— sovranità interna, che attiene ai rapporti dello Stato con i cittadini e quanti ri-siedono sul suo territorio, e si manifesta nel potere d’imperio di cui lo Stato è titolare, connotandosi nella supremazia nei confronti di ogni altro soggetto, ente o organizzazione che opera sul territorio statale.

B) La legittimazione del potereIl potere supremo, come detto, consente allo Stato di imporre la propria volontà

anche attraverso l’uso della forza. Può accadere che tale potere sia finanche capace di indirizzare le scelte dell’individuo anche laddove si abbiano idee differenti. In questo caso si parla di «potere sociale» per indicare la capacità di influenzare il comportamento degli individui da parte di chi detiene il potere (cd. «autorità sociale»).Tradizionalmente, coesistono tre differenti tipi di potere:1. potere politico, che permette all’autorità sociale di imporre la propria volontà anche attraverso l’uso

della forza;2. potere economico, che consente all’autorità sociale di detenere il monopolio di determinati beni primari

per spingere la collettività, o anche i singoli, ad assumere un determinato comportamento;3. potere ideologico, che fonda la sua forza su beni immateriali, come le dottrine filosofiche e religiose,

per indurre i singoli a determinati comportamenti attraverso la propaganda. Tale potere nell’era moderna viene esercitato attraverso i mezzi di comunicazione di massa (televisione, giornali, radio etc.).

Affinché la gestione del potere da parte dell’autorità sociale venga accettata dalla collettività, occorre una giustificazione teorica e una conseguente condivisione ideo-logica da parte della maggioranza: è questa la cd. legittimazione del potere.

Storicamente, la fonte di tale legittimazione è stata ricondotta alla volontà divina (potere teocratico) o all’appartenenza alla famiglia regnante (potere dinastico). Oggi, invece, il potere è attribuito imprescindibilmente alla volontà popolare, così come sancito dall’art. 1 della nostra Costituzione.

3. iL PoPoLo E La Cittadinanza

a) ConcettoIl termine popolo indica la comunità di individui cui l’ordinamento giuridico

statale attribuisce lo status di cittadino (mARTINES). La cittadinanza, conseguen-temente, è la condizione cui la Costituzione riconnette una serie di diritti e doveri (bIN-PITRUZZELLA). Il cittadino italiano, per esempio, gode del diritto di votare, ma specularmente deve adempiere ad alcuni doveri come quello di essere fedele alla Repubblica (art. 54 Cost.) o di concorrere alle spese pubbliche (art. 53 Cost.) in ragione della propria capacità contributiva.Rispetto al concetto di popolo si possono individuare ulteriori concetti:— popolazione, che indica l’insieme degli individui che si trovano, in un dato momento, nel territorio di

uno Stato, compresi gli stranieri e gli apolidi. Si tratta di un concetto non giuridico ma demografico;— nazione, che identifica una collettività etnico-sociale caratterizzata dalla comunanza di lingua, razza,

costumi e religione.



B) Criteri generali per l’acquisto della cittadinanzaOgni Stato fissa i criteri in base ai quali la cittadinanza può essere acquistata. I

criteri più diffusi sono:— la nascita, in relazione alla quale può rilevare la cittadinanza dei genitori (ius

sanguinis) o il luogo in cui avviene (ius soli). Lo ius sanguinis serve a conservare una maggiore coesione dell’elemento popolo, mentre lo ius soli

viene adottato nei paesi a forte immigrazione, per far sorgere in essi un elemento nazionale omogeneo e rinsaldato dal vincolo di cittadinanza, spesso l’unico legame forte esistente fra diverse etnie (si pensi agli Stati Uniti o al Canada);

— l’estensione, che ricollega l’acquisto della cittadinanza al verificarsi di eventi successivi alla nascita (matrimonio, adozione);

— la concessione dello Stato, subordinata al verificarsi di condizioni o fatti particolari.Poiché i criteri adottati non sono eguali in tutti gli Stati, si possono verificare le ipotesi del:— bipolide, quando un soggetto è considerato cittadino da due diversi Stati (es.: il figlio di emigrato italiano

nato in uno Stato estero);— apolide, quando un soggetto non è riconosciuto cittadino da nessun Stato.

C) acquisto, perdita e riacquisto della cittadinanza italianaLa L. 5 febbraio 1992, n. 91 stabilisce che è cittadino:1) per nascita (art. 1):

— il figlio di padre o di madre cittadini;— chi è nato nel territorio della Repubblica se entrambi i genitori sono ignoti o apolidi, ovvero se il

figlio non segue la cittadinanza dei genitori secondo la legge dello Stato al quale questi appartengono;— il figlio di ignoti trovato nel territorio della Repubblica, se non venga trovato il possesso di altra

cittadinanza;2) per estensione:

— il figlio riconosciuto o dichiarato giudizialmente durante la minore età. Se il figlio riconosciuto o dichiarato è maggiorenne conserva il proprio stato di cittadinanza, ma può dichiarare, entro un anno dal riconoscimento o dalla dichiarazione giudiziale, ovvero dalla dichiarazione di efficacia del provvedimento straniero, di eleggere la cittadinanza determinata dalla filiazione. Le disposizioni del presente articolo si applicano anche ai figli per i quali la paternità o maternità non può essere dichiarata, purché sia stato riconosciuto giudizialmente il loro diritto al mantenimento o agli alimenti (art. 2);

— il minore straniero adottato da cittadino italiano (art. 3);— il coniuge, straniero o apolide, di cittadino italiano quando, dopo il matrimonio, risieda legalmente

da almeno due anni nel territorio della Repubblica, oppure dopo tre anni dalla data del matrimonio se residente all’estero, qualora non sia intervenuto lo scioglimento, l’annullamento o la cessazione degli effetti civili del matrimonio e non sussista la separazione personale dei coniugi. I termini sono ridotti della metà in presenza di figli nati o adottati dai coniugi (art. 5 così come sostituito dalla L. 15 luglio 2009, n. 94);

3) per beneficio di legge (art. 4):— lo straniero o l’apolide, del quale il padre o la madre o uno degli ascendenti in linea retta di secondo

grado sono stati cittadini per nascita:a) se presta effettivo servizio militare per lo Stato italiano e dichiara preventivamente di voler

acquistare la cittadinanza italiana;


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eb) se assume pubblico impiego alle dipendenze dello Stato, anche all’estero, e dichiara di voler acquistare la cittadinanza italiana;

c) se, al raggiungimento della maggiore età, risiede legalmente da almeno due anni nel territorio della Repubblica e dichiara, entro un anno dal raggiungimento, di voler acquistare la cittadinanza italiana;

— lo straniero nato in Italia, che vi abbia risieduto legalmente senza interruzioni fino al raggiungimento della maggiore età, diviene cittadino se dichiara di voler acquistare la cittadinanza italiana entro un anno dalla suddetta data;

4) per naturalizzazione (art. 9):— lo straniero quando abbia reso eminenti servizi all’Italia, ovvero quando ricorra un eccezionale

interesse dello Stato.La cittadinanza italiana si perde:— per assunzione di impiego pubblico o carica pubblica presso uno Stato estero o un ente internazionale

cui non partecipi l’Italia o per prestazione di servizio militare per uno Stato estero, sempreché non si ottemperi all’intimazione che il Governo italiano rivolge di abbandonare l’impiego, la carica o il servizio militare (art. 12);

— quando si accetti o non si abbandoni un impiego o una carica pubblica, si presti servizio militare senza esservi obbligato o si acquisti volontariamente la cittadinanza di uno Stato estero che si trovi in stato di guerra con l’Italia (art. 12);

— per rinunzia, qualora il cittadino italiano risieda o stabilisca la residenza all’estero (art. 11) oppure, essendo figlio di persona che ha acquistato o riacquistato la cittadinanza, abbia raggiunto la maggiore età e sia in possesso di altra cittadinanza (art. 14).

La cittadinanza italiana si può riacquistare:— per prestazione del servizio militare o assunzione di un impiego pubblico alle dipendenze dello Stato

italiano (anche all’estero) e previa dichiarazione di volerla riacquistare;— per rinuncia da parte di un ex cittadino all’impiego o servizio militare presso uno Stato estero con

trasferimento, per almeno due anni, della propria residenza in Italia;— per dichiarazione di riacquisto con stabilimento, entro un anno, della residenza nella Repubblica, ovvero

dopo un anno dalla data in cui l’ex cittadino ha stabilito la propria residenza nel territorio italiano, salvo espressa rinuncia.

d) La cittadinanza europeaDal 1° novembre 1993 a tutti i cittadini di uno Stato membro dell’Unione europea

è riconosciuta, oltre alla propria cittadinanza nazionale, anche quella europea. Se-condo quanto stabilito dall’articolo 20 del Trattato sull’Unione europea «è cittadino dell’unione chiunque abbia la cittadinanza di uno Stato membro». La cittadinanza dell’Unione costituisce un complemento della cittadinanza nazionale e non sostituisce quest’ultima». Sono cittadini europei anche coloro che hanno una doppia cittadinanza, di cui una di uno Stato membro e l’altra di uno Stato terzo.

4. iL tERRitoRio

Il territorio è la sede su cui è stabilmente organizzata la comunità statale e su cui lo Stato esercita la propria sovranità.

La precisa delimitazione dei confini del territorio di competenza è una condizione essenziale per garantire allo Stato l’esercizio della sovranità, poiché limita le possibilità che più Stati rivendichino la propria autorità su un medesimo territorio.



I confini dello Stato sono distinti in artificiali (se opera dell’uomo) e naturali (se esistenti in natura, come laghi, fiumi etc.).In particolare il territorio comprende:— la terraferma: che abbraccia la parte della superficie terrestre compresa nei confini dello Stato;— il mare territoriale: cioè la fascia costiera di mare su cui si esercita la potestà dello Stato. Tale fascia

tende ad essere fissata, per consuetudine, a 12 miglia dalla costa; tale è il limite esterno anche per la legge italiana;

— la piattaforma continentale, vale a dire i fondi marini e il loro sottosuolo al di là del mare territoriale, fino a 200 miglia marine dalle linee-base a partire dalle quali è misurato il mare territoriale (art. 76 della Convenzione di montego bay del 1982). Su tale piattaforma sono riconosciuti diritti sovrani ai fini dell’esplorazione e dello sfruttamento delle sole risorse naturali. La Convenzione di montego Bay ha individuato anche una zona economica esclusiva, fino a 200 miglia dalla costa, all’interno della quale tutte le risorse economiche sono di pertinenza dello Stato costiero, fatto salvo il diritto degli altri Stati di navigazione, sorvolo e posa di cavi o oleodotti;

— lo spazio aereo sovrastante la terraferma e il mare territoriale (con esclusione dello spazio extra-atmosferico) e il sottosuolo, nei limiti della loro effettiva utilizzabilità;

— il territorio fluttuante, vale a dire:a) le navi e gli aerei mercantili in viaggio in alto mare e sul cielo soprastante;b) le navi e gli aerei militari, ovunque si trovino.

5. FoRmE di Stato

a) definizioneCon l’espressione «forma di Stato» si suole indicare il modo in cui lo Stato risulta

strutturato nella sua totalità (mORTATI), ovvero il rapporto intercorrente fra governanti e governati (mARTINES).

Nell’analisi delle varie forme di Stato bisogna tener conto che nel corso dei secoli si è assistito ad un graduale passaggio dallo Stato assoluto a quello liberale per giungere infine, dopo le esperienze particolari dello Stato totalitario e dello Stato socialista che hanno caratterizzato parte del XX secolo, allo Stato de-mocratico e sociale.

B) Lo Stato per ceti e lo Stato assolutoIl monarca e i signori feudali esercitavano sui propri territori poteri assoluti, necessari per garantire

l’ordine interno e assicurare una comune difesa dai nemici esterni. Tali compiti, tuttavia, col tempo acqui-starono dimensioni sempre maggiori.

In questa fase iniziale della formazione dello Stato moderno (che ha raggiunto la sua massima espressione nelle monarchie europee dal ’500 al ’700), il monarca tende ad esautorare e subordinare gli altri signori feudali, dotandosi a questo scopo di una propria e fedele struttura burocratica e militare. Dall’altra parte, le corporazioni feudali e i nuovi gruppi sociali riuniti in ceti si pongono nei confronti del monarca come potere autonomo, in grado di collaborare con il principe al suo sistema di dominio (Ständestaat o Stato per ceti). A partire dal XIV secolo le grandi monarchie nazionali di Francia, Spagna e Inghilterra, rappresentarono i principali modelli paradigmatici di assolutismo; due secoli più tardi, con l’avvento dell’Illuminismo, sovrani assoluti ma lungimiranti come Federico II di Prussia avrebbero dato vita a forme più riformiste di governo, inaugurando la stagione del cd. dispotismo illuminato.

Tra il XVII e il XVIII secolo l’assolutismo assunse, invece, quella forma razionalizzata che si suole designare Stato di polizia, intendendosi per tale quello Stato che si preoccupa della felicità, del benessere e della sicurezza interna dei sudditi, attraverso un efficiente sistema di polizia (dal greco politeia) nonché della loro difesa da minacce esterne, predisponendo all’uopo idonee strutture militari.



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eC) Lo Stato liberale e lo Stato di dirittoLa trasformazione dell’economia da sistema prevalentemente agricolo a sistema industrializzato segna

il periodo che va dalla fine del XVIII alla metà del XIX secolo e favorisce l’ascesa della borghesia impren-ditoriale le cui richieste di partecipare alla gestione del potere si fanno sempre più pressanti.Elementi caratterizzanti dello Stato liberale sono:— la natura rappresentativa dei sistemi costituzionali, per cui la legittimazione del potere politico è rav-

visata nella volontà dei consociati che eleggono i componenti delle assemblee rappresentative;— l’introduzione di nuove regole di gestione del potere secondo il modello della tripartizione delle funzioni

statali (legislativa, esecutiva, giurisdizionale);— il ridimensionamento dei compiti dello Stato, destinato solo a garantire l’ordine e la sicurezza;— la soggezione dei pubblici poteri alla legge (Stato di diritto).

I l cittadino inizia ad essere tutelato, come individuo, contro lo strapotere del Re e dell’apparato am-ministrativo.

d) Lo Stato socialeCaratteristica precipua dello Stato sociale è l’azione politica finalizzata alla rimozione delle diseguaglian-

ze di fatto esistenti nella società, al fine di realizzare i presupposti per conseguire l’eguaglianza sostanziale fra tutti i cittadini e la concreta partecipazione dei consociati alla vita pubblica e alla gestione del potere.Tale tipo di Stato si distingue per i seguenti caratteri:1. tutela della libera, sicura e dignitosa esistenza di tutti i cittadini;2. impegno statale per raggiungere la piena occupazione;3. intervento statale nel sistema economico e svolgimento di attività di istruzione, assistenza, previdenza,

a favore di tutti i cittadini.Dal punto di vista istituzionale lo Stato sociale si presenta come un’integrazione dello Stato di diritto,

nel rispetto della tradizionale ripartizione dei poteri, dell’assolutezza dei diritti di libertà e del valore pri-mario della legge.

E) Lo Stato totalitarioLe esperienze più significative di questa forma di Stato si realizzarono nell’Italia fascista e nella Ger-

mania nazionalsocialista. Presupposti comuni furono:— l’esaltazione della collettività nazionale e la conseguente svalutazione dell’individuo, ridotto a mero

strumento della prima;— la fiducia nella capacità quasi magica del Capo (Duce o Führer) di interpretare la reale volontà della

Nazione;— il ruolo centrale del partito unico di massa nell’inquadramento, mobilizzazione e indottrinamento delle

masse, cui era richiesta la totale e incondizionata adesione agli indirizzi del regime;— la concentrazione dei poteri nella figura del Capo;— la soppressione delle libertà fondamentali e degli istituti dello Stato liberale (elezioni, separazione dei

poteri, principio di legalità, rispetto delle autonomie locali e sindacali).

F) Lo Stato socialistaNel 1917, in Russia, per la prima volta, sulla base della dottrina marxista-leninista, veniva istaurata una

dittatura del proletariato, che nel 1936 lasciava il posto allo Stato socialista degli operai e dei contadini, concepito sull’idea di una società senza classi sociali nella quale l’interesse e il bene comuni prevalessero sulle aspettative di benessere individuale. Caratteri di tale forma di Stato sono: l’abolizione della proprietà privata dei mezzi di produzione, sistema economico collettivo e pianificato, identificazione fra apparato dello Stato e partito comunista. Tale forma di Stato si diffuse successivamente in Europa orientale, in alcuni paesi afro-asiatici e a Cuba. È entrato in crisi agli inizi degli anni novanta, in seguito al processo di rinnovamento


politico che ha portato allo smembramento dell’Unione Sovietica in 15 repubbliche indipendenti e al crollo dei regimi che orbitavano intorno ad essa, collassando poi definitivamente per le conseguenze disastrose dovute alla rigidità del sistema economico, che ha impedito ai paesi socialisti di reggere la concorrenza politica, economica e militare dei paesi capitalisti, ed oggi è una forma quasi del tutto scomparsa.

G) Stato unitario, Stato federale, Stato regionaleUn altro criterio di classificazione delle forme di Stato è quello della dislocazione del potere sul territorio,

alla luce del quale si distingue:— lo Stato unitario, in cui esistono un unico governo e un’unica organizzazione statale, sicché tutte le

istituzioni politiche e le strutture amministrative si collocano ad un solo livello, quello centrale;— lo Stato federale, in cui i membri della federazione hanno una competenza generale in virtù della quale

ciascuno esercita autonomamente nel proprio territorio le funzioni legislative, esecutive e giurisdizionali, fatta eccezione per le materie che sono espressamente attribuite agli organismi federali. In pratica, al Governo centrale si contrappongono i Governi dei vari Stati membri della federazione;

— lo Stato regionale, pur mantenendo ferma l’unità e indivisibilità dello Stato, riconosce la più ampia autonomia territoriale, riservando alcune materie alla competenza, anche legislativa, delle Regioni.

6. FoRmE di GoVERno

a) nozioneCon l’espressione «forma di governo» si intendono i modi in cui il potere è distribuito

tra gli organi principali di uno Stato-apparato e l’insieme dei rapporti che intercorrono tra essi (bIN-PITRUZZELLA).

Non si può capire veramente il concetto di forma di governo senza accennare brevemente al princi-pio della separazione dei poteri. In virtù di tale principio ogni funzione statale (legislativa, esecutiva e giudiziaria) deve essere esercitata da organi diversi, ciascuno dotato di proprio potere di decisione, senza interferenze tra l’uno e l’altro. In pratica:— alla funzione legislativa (esercitata dal Parlamento) spetta il compito di creare la norma giuridica, vale

a dire quella regola generale ed astratta che si rivolge a tutti i componenti una determinata collettività;— alla funzione esecutiva (esercitata dal Governo) spetta il compito di dare concreta attuazione alla norma

emanata;— alla funzione giudiziaria (esercitata dalla magistratura) spetta il compito di interpretare e applicare la

norma, utilizzandola per risolvere le controversie che insorgono. Scopo ultimo di tale separazione è quello di garantire che all’occorrenza un potere possa arrestare l’al-

tro, evitando che uno di essi possa prevaricare e degenerare nell’assolutismo o in atteggiamenti tirannici; in pratica esso costituisce la migliore garanzia affinché sia assicurata la libertà politica dei cittadini (v. anche Cap. IV, par. 1).

Quasi tutti gli Stati contemporanei hanno accolto il principio della separazione dei poteri, anche se in concreto le soluzioni adottate sono diverse, soprattutto con riferimento ai rapporti tra chi esercita la funzione legislativa (il Parlamento) e chi esercita la funzione esecutiva (il Governo). In alcuni Paesi la separazione è netta, mentre in altri esiste un rapporto di fiducia tra il Parlamento ed il Governo; in alcuni Stati al vertice dell’esecutivo è posto un Presidente, mentre in altri la figura del Capo dello Stato è puramente simbolica e il Governo è controllato dal Primo ministro. Questi elementi di differenziazione hanno portato ad individuare nella realtà contemporanea diverse forme di governo: parlamentare, presidenziale, semi-presidenziale e direttoriale.

B) La forma di governo parlamentareSi tratta della forma di governo adottata dalla maggioranza degli Stati contemporanei ed è caratterizzata

dal fatto che il Governo formula un indirizzo politico che si impegna a seguire e di cui è responsabile solo


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edinanzi al Parlamento il quale, a sua volta, può in ogni momento revocarlo, togliendogli la cd. fiducia. La carica di Capo dello Stato può essere assunta da un monarca o da un Presidente eletto, ma in genere gode di limitati poteri e non partecipa alla determinazione dell’indirizzo politico.

La principale caratteristica della forma di governo parlamentare è, quindi, costituita dalla commistione tra la funzione legislativa e quella esecutiva; tra i due organi si instaurano complessi rapporti caratterizzati da una serie di pesi e contrappesi (il cd. balance of powers) per cui il Governo, titolare della funzione esecu-tiva, è sottoposto al controllo del Parlamento, unico organo eletto direttamente dal popolo (corpo elettorale).

C) La forma di governo presidenzialeCon il termine presidenzialismo si indica una forma di governo in cui il principio della separazione dei

poteri è applicato in maniera assai rigida, ed in particolare è assai accentuata la distinzione tra legislativo ed esecutivo.

Le caratteristiche principali della forma di governo presidenziale sono tre: l’esistenza di un Capo dello Stato (Presidente) eletto direttamente dal popolo, l’assunzione da parte del Presidente del doppio ruolo di Capo dello Stato e di Capo del Governo e l’impossibilità per il Parlamento di approvare una mozione di sfiducia che imponga le dimissioni dell’esecutivo.

d) La forma di governo semi-presidenzialeCostituisce una soluzione intermedia tra la forma di governo presidenziale e quella parlamentare. La

sua caratteristica principale, infatti, è data dal doppio rapporto di fiducia che lega il Governo; da un lato quest’organo è nominato dal Presidente della Repubblica, ma dall’altro deve comunque godere della fiducia del Parlamento. La carica di Capo dello Stato è assunta da un Presidente eletto direttamente dal popolo e al quale sono attribuiti rilevanti poteri nella determinazione dell’indirizzo politico.

Il sistema semi-presidenziale è stato adottato in Francia con la Costituzione del 1958 ed è così denominato perché assume contemporaneamente delle caratteristiche proprie del parlamentarismo e del presidenzialismo.

E) La forma di governo direttorialeÈ caratterizzata dal fatto che il Governo (che, in questo caso, assume la denominazione di direttorio)

viene nominato dal Parlamento ad inizio legislatura, ma non può essere successivamente revocato attraver-so un voto di sfiducia, con la garanzia quindi di poter operare in completa autonomia fino alle successive elezioni. Lo stesso direttorio elegge, al suo interno, il Capo dello Stato.

Si tratta di una forma di governo che attualmente è prevista solo nell’ordinamento svizzero.

GlossarioCittadinanza: è la condizione giuridica di chi appartiene ad un determinato Stato; più propriamente è l’insieme dei diritti e dei doveri che l’ordinamento riconosce al cittadino.Convenzione di montego Bay: Convenzione delle Nazioni Unite firmata a montego bay il 10 dicembre 1982 e ratificata con L. 2-12-1994, n. 689. Regolamenta tutti gli aspetti del diritto marino e mira a delineare un codice universale per lo sfruttamento del mare e delle sue risorse economiche.tutela diplomatica e consolare: è quella che forniscono le sedi diplomatiche e consolari di uno Stato ai propri connazionali che si trovano in un paese straniero in caso di violazione dei loro diritti, o in caso di limitazione o privazione della libertà personale ecc.

CAPITOLO TERZO

L’oRdinamEnto dELLa REPuBBLiCa itaLiana

Sommario: 1. Costituzione e ordinamento costituzionale. - 2. Lo Statuto Albertino. - 3. Il colpo di stato fascista (1922). - 4. Dalla caduta del fascismo alla Costituzione repubblicana. - 5. La Costituzione italiana.

1. CoStituzionE E oRdinamEnto CoStituzionaLE

Il sorgere di un ordinamento giuridico può essere ricondotto alla definizione di un «sistema» che, come evidenziato in dottrina (bARbERA-FUSARO), sia in grado di assicurare:— unità, in base a un principio fondante;— coerenza, rimuovendo le eventuali contraddizioni fra le norme;— completezza, garantendo l’assenza di lacune normative.

Tuttavia, l’ordinamento giuridico per potersi perfezionare e costantemente aggior-narsi necessita di un complesso di principi e valori fondanti e intangibili, cioè di un progetto costituente che spesso viene consacrato in atti costitutivi, statuti etc. e che viene comunemente definito «Costituzione».

In realtà, esistono ordinamenti giuridici statali che, pur non avendo una Costitu-zione in senso stretto (Costituzione formale), sono dotati di un insieme di norme che costituiscono l’ordinamento costituzionale (Costituzione materiale).

È possibile, quindi, definire l’ordinamento costituzionale come quel nucleo di nor-me, scritte e non scritte, che danno forma all’ordinamento giuridico e rappresentano l’elemento strutturale che determina l’identità dello Stato.

L’ordinamento statale italiano, in particolare, si caratterizza per una Costituzione scritta, votata, rigida in senso forte e lunga che rappresenta il risultato di vicende storico-giuridiche che devono essere brevemente studiate per comprendere appieno i presupposti ideologici della Repubblica italiana.

2. Lo Statuto aLBERtinoLo Statuto Albertino, concesso da Carlo Alberto il 4 marzo 1848, era ispirato ai princìpi dello Stato

liberale e del governo «costituzionale puro».Lo Statuto presentava i caratteri di una Costituzione ottriata, cioè concessa unilateralmente e spontanea-

mente dal Sovrano, e flessibile, cioè di grado pari alla legge ordinaria; esso era modificabile con un semplice procedimento legislativo ordinario, che non offriva nessuna garanzia di tutela ai cittadini.

Il testo dello Statuto prevedeva una forma di governo di tipo dualista (Corona, Parlamento), sebbene sbilanciata a favore del monarca, e tentava di conciliare il principio legittimista (relativo alla posizione della Corona) con il principio democratico (che riconosceva il potere della Camera come derivante dalla diretta investitura del popolo) (PIZZORUSSO).


Capitolo Terzo - L’ordinamento della Repubblica italiana 19

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eIl Re esercitava il potere esecutivo attraverso ministri di sua fiducia e solo davanti a lui responsabili. Il potere legislativo era attribuito al Parlamento, anche se il sovrano godeva anche in questo ambito di ampie prerogative. Il Parlamento era formato dal Senato del Regno, composto da membri scelti dal Re, e dalla Camera bassa, i cui componenti erano eletti e che godeva di poteri più vasti.

Anche il potere giudiziario annoverava al vertice della sua gerarchia la figura del Re, chiamato a sce-gliere i giudici che, anche se dotati di limitata indipendenza, erano gerarchicamente subordinati al ministro di Grazia e giustizia. Si ricordi, infine, che i giudici amministravano la giustizia in nome del Re e non del popolo (PIZZORUSSO).

Per le questioni di politica estera il Sovrano occupava una posizione di preminenza: infatti, quello preposto al portafoglio degli Esteri era sempre un ministro particolarmente gradito alla Corona.

Lo Statuto, essendo una Costituzione breve, si limitava ad elencare genericamente i diritti e le libertà dei cittadini rinviando al legislatore per la normativa di attuazione, senza garantirne in nessun modo l’intangibilità.

3. iL CoLPo di Stato FaSCiSta (1922) Con le elezioni del 1919 fecero il loro ingresso sulla scena politica italiana i grandi partiti di massa

(popolare e socialista), i quali, grazie alla riforma elettorale, avevano assunto una posizione di rilievo costringendo gli ex-interventisti e la borghesia agraria e industriale a coalizzarsi per conservare il potere.

La tolleranza dimostrata dalle autorità nei confronti delle violenze politiche e la debolezza istituzionale del sistema parlamentare resero possibile il colpo di stato dell’ottobre 1922. Le squadre fasciste, che da anni perpetravano ogni genere di violenza su tutto il territorio nazionale, la sera del 27 ottobre 1922 si diedero convegno e si accamparono minacciose alle porte di Roma.

Il Re, con prassi del tutto estranea al regime parlamentare, designò il 29 ottobre Primo ministro benito mussolini, che era alla testa delle squadre fasciste.

mussolini diventò Capo del Governo e diede vita ad una serie di trasformazioni istituzionali che fecero degenerare il regime parlamentare in dittatura.

Il Parlamento perse gradualmente il suo carattere rappresentativo.A capo del Governo e del Paese era collocato il duce, che divideva (solo teoricamente) con la Corona

la responsabilità di governo (cfr. L. 2263/1925).L’unico partito politico riconosciuto dal sistema fu quello «nazionale fascista» e l’appartenenza ad

esso costituì requisito indispensabile per l’ammissione ai pubblici impieghi.Anche le libertà civili, fino ad allora già poco rispettate, furono soppresse definitivamente mentre gli

organi del regime godevano di una quasi totale libertà d’azione di cui si servirono per limitare i più elementari diritti dei cittadini (di domicilio, soggiorno, riunione, associazione, stampa etc.).

4. daLLa Caduta dEL FaSCiSmo aLLa CoStituzionE REPuBBLi-CanaDopo la caduta del fascismo, avvenuta il 25 luglio 1943, la monarchia tentò di ripristinare l’assetto

istituzionale precedente (vale a dire il regime parlamentare fondato sullo Statuto albertino), gestendo la fase di transizione con un governo autoritario presieduto dal maresciallo badoglio, costituitosi il 26 luglio. Il collasso dello Stato italiano dopo l’armistizio dell’8 settembre, rese, però, impossibile un automatico ripristino del previgente regime.

Già il 16 ottobre del 1943 l’esarchia (cioè i sei partiti rappresentati nei Comitati di liberazione nazionale: Democrazia cristiana, Partito comunista, Partito socialista, Partito d’azione, Democrazia del lavoro e Partito liberale) chiese una consultazione popolare per scegliere democraticamente la forma di Stato che avrebbe dovuto assumere l’Italia dopo il fascismo.

Superate le tensioni più forti fra monarchia e forze repubblicane in nome dell’unità della lotta al na-zifascismo, il 12 aprile 1944 Vittorio Emanuele III si ritirò a vita privata, istituendo una luogotenenza del regno a favore del figlio Umberto e affidando ad un’Assemblea costituente, da eleggersi appena possibile, il compito di scegliere fra monarchia e Repubblica.



All’indomani della fine della seconda guerra mondiale, il 2 giugno 1946, fu chiesto ai cittadini italiani di scegliere se mantenere in vita la monarchia o dar vita a una Repubblica.

Il referendum istituzionale si tenne contemporaneamente all’elezione dei deputati all’assemblea Costituente, chiamati a redigere la nuova Costituzione.

La consultazione popolare diede (anche se di misura e con strascichi e contestazioni) esito favorevole alla Repubblica, e il 22 giugno si tenne la prima seduta dell’Assemblea costituente, formata da 556 membri. Preso atto che un’Assemblea così numerosa non poteva elaborare un testo costituzionale, si decise, sin dal 15 luglio, di istituire una Commissione ristretta di 75 deputati, col compito di elaborare e predisporre un progetto di Costituzione.

Tale Commissione si articolò, a sua volta, in tre sottocommissioni: diritti e doveri dei cittadini, organiz-zazione costituzionale dello Stato, diritti e doveri nel campo economico e sociale.

A partire dal 4 marzo iniziò la discussione in Aula del progetto di Costituzione, che si concluse con l’approvazione del testo definitivo nella seduta del 22 dicembre 1947, con 453 voti favorevoli e 62 contrari.

La Costituzione italiana è entrata in vigore il 1° gennaio 1948.

5. La CoStituzionE itaLiana

a) StrutturaLa Costituzione italiana si compone di 139 articoli (alcuni dei quali abrogati dalla

L. cost. 3/2001), cui si aggiungono 18 Disposizioni transitorie e finali.I primi dodici articoli del testo costituzionale sono dedicati ai principi fondamentali

della Repubblica, mentre i successivi sono divisi in due parti. La Parte Prima riguarda i diritti e i doveri del cittadino, nell’ambito dei rapporti

civili (artt. 13-28), dei rapporti etico-sociali (artt. 29-34), dei rapporti economici (artt. 35-47) e dei rapporti politici (artt. 48-54).

La Parte Seconda (artt. 55-139) è dedicata all’ordinamento della Repubblica, nell’ambito della quale viene operata una distinzione tra organi costituzionali e organi di rilievo costituzionale.

Devono considerarsi organi costituzionali dello Stato quegli organi che, oltre a godere di una posizione di autonomia qualificata che li configura come «poteri dello Stato», partecipano in diverso modo alla funzione politica. Le loro funzioni sono di-rettamente disciplinate dalla Costituzione ed una loro modifica importa l’emanazione di norme costituzionali.Sono organi costituzionali:— il Presidente della Repubblica;— la Camera dei deputati e il Senato della Repubblica;— il Governo;— la Corte costituzionale.

Gli organi di rilievo costituzionale sono, invece, quegli organi che, pur non par-tecipando della funzione politica, né essendo essenziali alla struttura costituzionale dello Stato, sono individuati (non disciplinati) dalla Costituzione, la quale rinvia al legislatore ordinario per la disciplina della loro attività.Possono considerarsi organi di rilievo costituzionale:— il Consiglio nazionale dell’economia e del lavoro (CNEL);

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e— la Corte dei conti;— il Consiglio di Stato;— il Consiglio supremo di Difesa;— le autorità amministrative indipendenti.

B) CaratteriL’Assemblea costituente scelse una Carta costituzionale:— lunga, che disciplinava più dettagliatamente il funzionamento dei singoli organi

costituzionali e che garantiva una tutela più ampia ed esplicita dei diritti dei cittadini;— rigida, non modificabile, cioè, da leggi ordinarie, ma solo da leggi costituzionali

(approvate cioè con un procedimento legislativo che coinvolgesse maggioranze più ampie ed implicasse il consenso di aree politiche più vaste). Il problema del controllo di conformità alla Costituzione delle leggi fu risolto con la creazione di un organo ad hoc: la Corte costituzionale;

— programmatica, nel senso che essa non si limita a sancire regole specifiche e precise per l’organizzazione e l’azione dei pubblici poteri o per la disciplina dei rapporti fra questi e i cittadini, ma stabilisce gli obiettivi e i programmi alla cui realizzazione deve tendere l’attività della Repubblica.

Glossarioassemblea Costituente: organo collegiale straordinario e temporaneo eletto allo scopo di redigere e approvare la Costituzione italiana nonché svolgere le funzioni legislative in sostituzione delle ordinarie assemblee parlamentari. Tale organo restò in carica dal 1946 al 1948 e fu composta da 556 membri. Al suo interno vennero scelti i membri della cd. Commissione dei 75, suddivisa in 3 sottocommissioni, che dopo 6 mesi presentò il progetto di Costituzione che venne discusso in 173 sedute e approvato il 22 dicembre 1947.Statuto albertino: concesso da Carlo Alberto il 14 marzo 1848, costituì dapprima la Carta costituzionale del Regno di Sardegna e, in seguito, del Regno d’Italia. Si definisce «Statuto» per evidenziarne l’origine non rivoluzionaria ma ottriata, cioè per concessione del sovrano. Più volte modificato nel tempo, rimase in vigore fino all’entrata in vigore della Costituzione della Repubblica italiana, il 1 gennaio 1948.


CAPITOLO QUARTO

La Comunità intERnazionaLE E L’unionE EuRoPEa

Sommario: 1. Il diritto internazionale. - 2. I soggetti dell’ordinamento internazionale. - 3. L’Organiz-zazione delle Nazioni Unite (ONU). - 4. Costituzione italiana e ordinamento internazionale. - 5. Dalle Comunità europee all’Unione europea. - 6. Le istituzioni dell’Unione europea. - 7. Costituzione italiana e Unione europea.

1. iL diRitto intERnazionaLE

Una delle caratteristiche distintive dello Stato è la sovranità, intesa come indipenden-za rispetto ad influenze di altri soggetti, sia di diritto interno sia di diritto internazionale. Tale caratteristica è, ovviamente, comune a tutti gli Stati, per cui si pone il problema di stabilire quali siano le regole che disciplinano i rapporti tra enti tutti egualmente sovrani.

Il diritto internazionale è, per l’appunto, il complesso delle norme e dei principi che regolano i rapporti intercorrenti tra i soggetti della Comunità internazionale.

2. i SoGGEtti dELL’oRdinamEnto intERnazionaLE

a) La soggettività giuridica internazionalePer comprendere meglio le peculiarità che caratterizzano l’ordinamento internazio-

nale va esaminato il concetto di soggettività rilevante per questo ordinamento.Innanzitutto occorre precisare che, nell’ordinamento internazionale, per acquisire la

qualità di soggetti non basta essere destinatari di diritti e di obblighi (cioè avere la capacità giuridica), ma bisogna anche dimostrare la capacità d’agire, cioè l’attitudine a creare, mo-dificare o estinguere norme internazionali. Questa precisazione implica che sono soggetti dell’ordinamento internazionale solo le «entità giuridiche» capaci di operare sul piano internazionale in maniera effettiva ed indipendente, in primo luogo gli Stati.

B) Lo Stato

Il termine Stato è plurisenso e può assumere diverse accezioni:— Stato-ordinamento, se indica l’ordinamento giuridico statale nel suo complesso,

comprensivo di tutti i suoi elementi costitutivi;— Stato-apparato o Stato-governo, in relazione al solo apparato burocratico e alle

strutture di vertice dello Stato, ossia all’insieme degli organi statali che, in un dato momento storico, esercitano la propria potestà d’imperio sulla collettività presente nel territorio nazionale;

— Stato-comunità, riferito all’insieme dei soggetti appartenenti alla comunità statale e stanziati su un determinato territorio, cui è riconosciuta una propria autonomia sia come individui, che come formazioni sociali.


Capitolo Quarto - La Comunità internazionale e l’Unione europea 23

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eDal momento che la capacità di agire nella vita delle relazioni internazionali, ovvero la capacità di produrre atti giuridici, vedersi imputare illeciti internazionali, accedere agli organismi deputati al regolamento pacifico delle controversie, è propria degli organi di vertice di un Paese, è allo Stato-apparato che bisogna propriamente attribuire la soggettività internazionale.

Affinché lo Stato, nell’accezione di Stato-governo o Stato-apparato, acquisisca la soggettività di diritto internazionale sono necessari due requisiti:— l’effettività (o sovranità interna), intesa come capacità di un governo di esercitare effettivamente la

propria potestà di imperio sulla comunità stanziata sul territorio nazionale. Per il diritto internazionale, infatti, ciò che rileva è «l’effettivo esercizio delle funzioni sovrane su un territorio e su una popolazione a prescindere dai criteri attraverso i quali si è addivenuti alla titolarità di tali funzioni sovrane e dalle modalità di loro esercizio» (CARbONE);

— l’indipendenza (o sovranità esterna), intesa come parità nei confronti degli altri Stati o di qualsiasi altro ordinamento (che rende lo Stato superiorem non recognoscens).

C) Le organizzazioni internazionaliLe organizzazioni internazionali (OI) possono essere definite come associazioni

di Stati che perseguono interessi comuni a tutti i loro membri, dall’istituzione di forme di cooperazione stabili ad una vera e propria integrazione tra gli Stati stessi.

Trattasi di enti aterritoriali, avendo sede nel territorio di uno Stato, e funzionali, ossia istituiti per svolgere le funzioni loro delegate dagli Stati membri. Sono dotate di uno Statuto e di organi propri, ed essendo costituite mediante trattati non possono definirsi come soggetti originari di diritto internazionale, bensì come soggetti derivati.In base all’area geografica in cui operano, esse si distinguono in:— planetarie, alle quali sono associati Paesi di tutti i continenti (es. ONU);— regionali, i cui Paesi membri appartengono ad una ben identificata area geografica (es. Unione europea,

Unione africana etc.).In base alle competenze loro attribuite dal trattato istitutivo, inoltre, si classificano in:— OI a vocazione universale, quando hanno una competenza tendenzialmente generale, operando in tutti

i settori della vita politica, militare, sociale ed economica (es. ONU, UE etc.);— OI a vocazione settoriale, se dotate di una competenza circoscritta a specifiche materie, ovvero quando

il loro campo di attività è limitato ad un solo settore: militare (NATO, UEO), economico (WTO, FmI, OCSE), umanitario (OmS), o tecnico (ICAO, IATA).

d) Gli individuiLa crescente importanza che, a partire del secondo dopoguerra, ha assunto la di-

gnità dell’uomo negli ordinamenti giuridici nazionali e sovra-nazionali, ha prodotto un cambiamento considerevole per quanto riguarda il rapporto fra Stato e individuo, fra i compiti e i limiti che toccano il primo, i doveri e le possibilità riconosciute al secondo. Se, infatti, prima della seconda guerra mondiale erano gli Stati che si riservavano la tutela delle prerogative e dei diritti degli individui e costituivano gli unici soggetti della Comunità internazionale, oggi, si fa strada l’idea dell’individuo quale soggetto di diritto internazionale, cioè capace di iniziativa per il riconoscimento e la tutela dei propri diritti anche in ambito sovra-nazionale (FOCARELLI).



3. L’oRGanizzazionE dELLE nazioni unitE (onu)

L’ONU è la più importante organizzazione operante a livello internazionale ed è l’unica che può contare tra i suoi membri quasi tutti gli Stati che attualmente formano la Comunità internazionale.

La sua istituzione risale al secondo dopoguerra quando, il 26 giugno 1945, fu adottata all’unanimità una convenzione multilaterale, la Carta dell’organizzazione delle nazioni unite, in seguito ratificata da tutti gli Stati firmatari ed entrata in vigore il 24 ottobre 1945.

La complessa struttura organizzativa dell’onu è delineata nell’articolo 7 della Carta, che istituisce quali organi principali:— il Consiglio di Sicurezza, l’organo più importante delle Nazioni Unite, che si occupa delle questioni

riguardanti il mantenimento della pace e della sicurezza internazionale. È composto da 10 membri eletti dall’Assemblea Generale (vedi infra) e da altri 5 (USA, Gran bretagna, Cina, Russia e Francia) permanenti i quali dispongono del cd. diritto di veto, ovvero la facoltà di bloccare l’adozione di una risoluzione del Consiglio manifestando la propria opposizione;

— l’assemblea Generale delle nazioni unite, l’organo plenario dell’ONU, nel quale sono rappresentati tutti gli Stati membri e che ha una vasta competenza (ad es. ammissione, sospensione ed espulsione di un membro, rivolgere raccomandazioni per promuovere la cooperazione internazionale etc.);

— il Consiglio Economico e Sociale (ECOSOC), composto da membri eletti dall’Assemblea per tre anni, si occupa del coordinamento e del raggiungimento dei fini socio-economici dell’ONU, nonché della cooperazione umanitaria e culturale;

— il Consiglio di amministrazione Fiduciaria, il cui compito è ormai è terminato avendo avuto il compito di accelerare il processo di decolonizzazione e di controllare la fase di transizione dei Paesi sottoposti a dominio coloniale alla completa indipendenza;

— la Corte internazionale di Giustizia, un organo giurisdizionale avente il compito di risolvere le controversie giuridiche sottoposte dagli Stati membri. È formata da 15 giudici di differenti nazionalità, eletti dall’Assemblea in base alla loro competenza e levatura morale, che durano in carica 9 anni;

— il Segretariato, avente compiti esecutivi, amministrativi, diplomatici e politici. È presieduto dal Se-gretario generale che rappresenta il più alto funzionario dell’ONU e che viene nominato per 5 anni dall’Assemblea su proposta del Consiglio di Sicurezza.

4. CoStituzionE itaLiana E oRdinamEnto intERnazionaLE

Il momento attuale si contraddistingue per un fenomeno definito «internaziona-lizzazione del diritto costituzionale e costituzionalizzazione del diritto internazio-nale» (PALERmO), evidenziandosi con ciò come ormai, da una parte, gli ordinamenti costituzionali siano sempre più influenzati dalla Comunità internazionale e dalle sue norme e, dall’altra, il diritto internazionale, a base consuetudinaria, vada assumendo i tratti caratteristici del diritto costituzionale soprattutto attraverso l’ampliamento delle norme a carattere vincolante e un sistema giudiziario sempre più incisivo.

In questo contesto, dunque, assumono sempre più rilevanza le disposizioni della Comunità internazionale cui l’Italia si adegua automaticamente in virtù dei principi sanciti dagli artt. 10 e 11 della Costituzione.

In particolare, l’art. 10 comma 1 Cost., stabilendo che «L’ordinamento giuridico italiano si conforma alle norme del diritto internazionale generalmente riconosciute», esprime la volontà della Repubblica di aprirsi alla comunità internazionale, impe-


ELEMENTI DI DIRITTO COSTITUZIONALE E …...Ubi societas, ibi ius. Ergo ubi homo, ibi ius»....

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