Dispense Barrera

7/23/2019 Dispense Barrera

http://slidepdf.com/reader/full/dispense-barrera 1/77

UNIVERSITA’ DEGLI STUDI “LA SAPIENZA” - FACOLTA’ DI SOCIOLOGIA

ANNO ACCADEMICO 2002-2003 - CORSO DI DIRITTO AMMINISTRATIVO

LE ISTITUZIONI LOCALI NELL’ITALIA FEDERALELe amministrazioni comunali come paradigma dell’evoluzione della pubblica

amministrazione nella transizione del paeseProf. Pi!ro "#rrr#

1. Premessa. 2. Che cosa è il diritto amministrativo? 3. Qualche concetto di interessegenerale. . Pubblica amministrazione!pubbliche amministrazioni. ". Com’è nata la#$epubblica delle autonomie% & '. & e come è cresciuta. (. La stagione delle ri)orme.*. #$ivoluzione% nella )unzione legislativa & + .& e #rivoluzione% nelle )unzioni amministrative. 1,. La #)orma di governo% locale. 11. -l indaco. 12. -l indaco/ u))icialedel governo e #autorit0 locale%. 13. -l Consiglio comunale. 1. unzioni #politiche% e

gestione amministrativa. 1". -l sistema dei controlli. 1'.- #nuovi pro)essionisti% dellaP.. 1(. - provvedimenti dell’amministrazione comunale deliberazioni e determinazioni dirigenziali. 1*. -l decentramento in)ra4comunale. 1+. $oma Capitale.

PREMESSA. Questo corso di diritto amministrativo ha un carattere monogra)ico/ econcentra l’attenzione soprattutto sugli assetti organizzativi e )unzionali delleamministrazioni locali/ in particolare dei Comuni. La scelta non ha motivazioni solodidattiche l’individuazione di un buon #case 5or6% per veri)icare nel vivo di un contestoamministrativo concreto nozioni/ regole ed istituti di portata pi7 generale. Le istituzioni

locali sono in)atti/ da 8uasi un 8uindicennio/ le amministrazioni pubbliche dove pi7 pro)onde e radicali sono state le innovazioni/ che hanno sperimentato nuovi modelli organizzativi/ che sono state chiamate ad #occupare% nuovi spazi e ad esercitare nuove)unzioni. ono una realt0 multi)orme/ dinamica/ in continuo divenire/ che spesso haanticipato processi che si sarebbero poi di))usi in altri settori pubblici. ono al centro dellacosiddetta #transizione )ederalista% del paese 9o/ meglio/ dell’unico modello credibile di #)ederalismo italiano%:. ono insomma la cartina di tornasole per comprendere il processo evolutivo della pubblica amministrazione italiana/ e con 8uesta attenzione levogliamo osservare. Le dispense muovono naturalmente da alcune premesse di carattere generale/ e successivamente propongono ; in )orma assai schematica ; regoleed istituti speci)ici dell’amministrazione locale. - ri)erimenti normativi e giurisprudenziali

valgono/ ovviamente/ per assicurare completezza e puntualit0 all’esposizione èaltrettanto vero/ per</ che l’attenzione degli studenti sar0 concentrata sulle nozioni )ondamentali relative a ciascun istituto.

$ $ $

C%E COSA E’ IL DIRITTO AMMINISTRATIVO&

1. Si può rispondere con assoluta semplicità, se ci si accontenta di un approccio

oggettivo-descrittivo: il diritto amministrativo sta alla pubblica amministrazione cosìcome il diritto sportivo sta alle attività sportive o il diritto agrario sta all’agricoltura.Oppure se si concentra l’attenzione sul profilo giurisdizionale: il diritto amministrativo

1



il diritto la cui cognizione affidata ad un giudice speciale, c!e c!iamiamo giudiceamministrativo, incaricato di presidiare il rapporto del tutto peculiare c!e si instaura trapubblica amministrazione ed altri soggetti dell’ordinamento.

". #mbedue $ueste risposte contengono importanti elementi di verità. %ppure sono

inadeguate, insufficienti. &l diritto amministrativo vive 'si identifica( nella contrapposizione con il diritto

privato: insomma, se il diritto sportivo l’insieme delle regole giuridic!e c!eriguardano la pratica sportiva, il diritto amministrativo non 'solo( il diritto dellapubblica amministrazione, ma un diritto )speciale*: il diritto speciale dellapubblica amministrazione

non neppure vero c!e la cognizione del diritto amministrativo sia tutta e sempreaffidata al giudice amministrativo: da un lato infatti non sono affatto rari emarginali i casi in cui la cognizione di $uel diritto )speciale* affidata al giudice

ordinario 'e vi sono paesi in cui esiste un corpus di norme c!e possiamo bendefinire di )diritto amministrativo*, eppure non esiste alcun giudiceamministrativo+( dall’altro l’approccio giurisprudenziale porta inevitabilmente asottovalutare una parte essenziale del diritto amministrativo, c!e non riguarda irapporti )esterni* dell’amministrazione 'con i cittadini, con le imprese(, mal’organizzazione interna e le regole di funzionamento della pubblicaamministrazione.

. onvenzionalmente, si ritiene c!e l’*atto di nascita* del diritto amministrativo sia unaceleberrima sentenza del =ribunal des con)licts francese del 1/0. ome spessoaccade, il caso umanamente drammatico era relativamente modesto: a 2ordeau3,

nel 1/0", una bambina di cin$ue anni, #gns 2lanco, fu ferita gravemente, travolta daun vagone carico di tabacco, condotto da $uattro operai dell’azienda statale dellemanifatture i genitori si rivolsero al tribunale civile, c!iedendo un risarcimento di45.555 franc!i, ma il prefetto della 6ironda sollevò un conflitto di giurisdizione dinanzial =ribunal des con)licts, ritenendo il giudice ordinario incompetente a giudicare leattività comun$ue riconducibili alla pubblica amministrazione. 7a decisione arrivò l’/febbraio 1/0. #La responsabilit0 in cui incorre lo tato per i danni causati a privati dalle persone di cui esso si avvale nei diversi servizi pubblici spiegò il =ribunal 4 nonè retta dai principi stabiliti dall’art.13*2 e seguenti del codice civile per i rapporti tra privati. =ale responsabilit0/ che non è n> generale n> assoluta/ ha le sue regolespeciali/ che variano a secondo dei bisogni del servizio e la necessit0 di conciliare i

diritto dello tato con 8uelli dei privati. petta dun8ue al giudice amministrativo e nonai tribunali ordinari valutare tale responsabilit0%.

4. Si affermava così il principio c!e la pubblica amministrazione proprio per i fini diinteresse pubblico e8o generale c!e persegue non può soggiacere alle normali regolegiuridic!e c!e disciplinano l’attività degli altri soggetti. &l diritto amministrativo e,nell’esperienza francese, il giudice amministrativo sono dun$ue c!iamati ad assicurareil punto di e$uilibrio tra due opposte esigenze: i )bisogni del servizio* pubblico 'così siesprime la sentenza 2lanco(, e le correlate prerogative, e la tutela dei diritti e degliinteressi dei privati. &l diritto amministrativo appare insomma, in $uel contesto, comeun diritto tra soggetti diseguali.

9. aturalmente non vero c!e il diritto amministrativo sia nato in un solo giorno, con$uella storica sentenza. ell’ordinamento francese piuttosto il punto di arrivo di un

"



percorso storico c!e si snoda nei secoli. ;el resto una diversa storia delle istituzionie dei rapporti tra potere pubblico e cittadini spiega la realtà di $uei paesi inparticolare i paesi anglosassoni c!e si usa definire come )sistemi a normazionecomune* 'contrapposti appunto ai )sistemi a diritto amministrativo*(.

<. 7’esperienza francese 'c!e per semplicità continuiamo ad assumere come paradigmadei )sistemi a diritto amministrativo*( caratterizzata da una forte administration roale,c!e si sviluppa nei secoli fin dai tempi di =ilippo il 2ello e, attraverso il consolidamentodell’assolutismo regio, giunge ad una moderna definizione nell’impero napoleonico. %’un’amministrazione imponente, gerarc!izzata, organizzata capillarmente, caratterizzatada una posizione di evidente supremazia rispetto ai cittadini e dun$ue di un’ampiadiscrezionalità. >roprio per $uesto, progressivamente, si avverte l’esigenza didisciplinare con regole appropriate i rimedi c!e i cittadini possono esperire per tutelarediritti ed interessi violati dall’amministrazione, e di affidarne la cognizione a giudicispeciali.

0. 7a storia inglese ben diversa, anzitutto dal punto di vista ideologico 'dei valori c!ecaratterizzano l’ordinamento(. 6ià nella @agna charta liberatutm del 1"19 si coglieinfatti il principio di un rapporto paritario tra amministrazione e cittadini, c!e si traducenon tanto nei rimedi giurisdizionali riconosciuti a $uesti ultimi, ma nella definizione diprocedimenti c!e coinvolgono gli interessati prima di giungere a conclusione. osì siconsolida un modello di organizzazione pubblica con un’amministrazione di dimensioni'relativamente( modeste, davvero )esecutiva* ed aperta. 7a legislazione c!e riguardal’azione dei pubblici poteri molto dettagliata 'riducendo pertanto il margine didiscrezionalità di cui gode la p.a.( e, al tempo stesso, il giudice ordinario l’artefice deldiritto comune, del diritto di ogni soggetto c!e opera nell’ordinamento ' the rule o) la5A Budge made la5 (.

/. &n verità i due sistemi sono ormai molto meno distanti di $uanto possa apparire.&nfatti:

mentre nei paesi anglosassoni, già nella seconda metà del ?&? secolo,aumentava il peso e la complessità della pubblica amministrazione, si rafforzava ilruolo della legge formale approvata dal >arlamento 'rispetto al diritto comuneelaborato dai giudici(, si moltiplicavano le sedi commissioni, autorità c!iamatea giudicare le controversie tra amministrazione e cittadini secondo criteri e metodisostanzialmente giurisdizionali

nei paesi )di diritto amministrativo* nel coso del @A55 - si sonoprogressivamente ampliati i settori in cui la p.a. opera con gli strumenti del dirittoprivato, sono stati ricondotti alla cognizione del giudice ordinario settori importantidelle controversie con l’amministrazione, cambiata la stessa nozione del)principio di legalità* c!e !a caratterizzato e caratterizza la posizione peculiaredella pubblica amministrazione nell’ordinamento giuridico

negli ultimi decenni, il diritto europeo !a accelerato enormemente $uestaconvergenza: direttive e regolamenti comunitari 'ad esempio in materia di appaltipubblici, di opere, servizi e forniture( !anno ormai definito un )campo comune* diregole c!e coinvolge tutti i paesi dell’Bnione, prescindendo dalle diverse tradizioni

di cultura giuridica



A. >rima di procedere oltre, necessaria una parentesi, per c!iarire un concetto difondamentale importanza c!e abbiamo appena ric!iamato: il principio di legalità. 7adottrina giuridica italiana dei primi del @A55 riconduce il principio di legalità al principiodella separazione dei poteri, e dun$ue alla subordinazione della pubblicaamministrazione ')potere esecutivo*( alla legge: la pubblica amministrazione opera in

esecuzione, o almeno in fedele attuazione della legge fa ciò c!e la legge le impone difare, nei modi c!e la legge le impone di seguire. Ca l’enorme sviluppo dellepubblic!e amministrazioni e dei loro )campi d’azione*, nei primi decenni del secolo,pone inevitabilmente agli operatori 'agli amministratori pubblici così come agli studiosidel diritto( un vistoso problema di )praticità*: come si può concepire una nozione cosìrigida del principio di legalità $uando, ad esempio, le pubblic!e amministrazioni sonoormai c!iamate ad intervenire nell’economia, nella produzione di beni e servizi, nellagestione di sistemi aziendaliD ome potrebbe, oggi, operare un omune, c!e lalegge definisce come #l’ente locale che rappresenta la propria comunit0/ ne cura gli interessi e ne promuove lo sviluppo% 'd.lgs.1/./."555, n."<0, art.1(, entro la morsa di$uella vecc!ia nozione del principio di legalitàD

15.>rogressivamente l’accento si sposta così verso una nozione diversa '$uasi opposta(del principio di legalità: la pubblica amministrazione può fare tutto ciò c!e la legge nonle vieta, nelle forme e nei modi c!e preferisce, se la legge non le impone forme e modispecifici. 7a pubblica amministrazione si rapporta così alla legge in modo nondissimile da un $ualun$ue soggetto privato: certamente sono molto piE numerosi epenetranti i vincoli c!e la legge le impone, ma appunto si tratta di )confini* entro i$uali si può muovere liberamente.

11. Fispetto ai comportamenti dei privati, resta però un’altra evidente differenza: lalegge c!iamata infatti ad indicare i fini c!e la pubblica amministrazione deve

perseguire 'legge 0 agosto 1AA5, n."41, art.1: L’attivit0 amministrativa persegue i )ini determinati dalla legge(. %’ indispensabile c!e ciò avvenga per la pubblicaamministrazione solo eccezionalmente, invece, la legge si spinge fino a fissare lefinalità dell’azione dei privati 'accade, ad esempio, in osse$uio all’art." ost., secondocui La $epubblica & richiede l’adempimento dei doveri inderogabili di solidariet0 politica/ economica e sociale(.

1".Festano infine, a presidio del sistema, le riserve di legge stabilite dalla ostituzione 'lariserva di legge una precetto )bifronte*: da un lato consente solo alla legge didisciplinare un determinato oggetto dall’altro impone alla legge di farlo+(. Sonoriserve assolute $uelle c!e impongono una compiuta definizione legislativa 'art.A0,

terzo comma: gli impieghi nelle pubbliche amministrazioni si accede medianteconcorso/ salvo i casi stabiliti dalla legge( sono riserve relative $uelle c!e impongonoalla legge di determinare gli aspetti essenziali di una disciplina, c!e potrà esserearticolata anc!e da altre fonti, in primis dai regolamenti 'art.A0, primo comma: - pubblici u))ici sono organizzati secondo disposizioni di legge &.(. #lcune riserve sonoperaltro rafforzate dalla puntuale indicazione, già nella disposizione costituzionale, deicontenuti e dei fini c!e la legge dovrà perseguire 'art.41, terzo comma: La leggedetermina i programmi e i controlli opportuni perch> l’attivit0 economica pubblica e privata possa essere indirizzata e coordinata a )ini sociali (.

1.Gorniamo all’esperienza francese, per poter verificare se davvero l’ordinamento italianosi sia pienamente conformato a $uel modello, in particolare per $uanto riguarda lagiurisdizione amministrativa. &n =rancia la supremazia dell’amministrazionedell’ancien r>gime era stata confermata, e diversamente motivata, nel vivo della

4



rivoluzione in nome della separazione dei poteri 'ostituzione del 10A5: i giudici nonturbino l’attivit0 dei corpi amministrativi (. 7a ostituzione dell’anno H&&& segnò lanascita del onsiglio di Stato, apparentemente con funzioni meramente consultive'progettazione legislativa e consulenza sui ricorsi amministrativi: c.d. Bustice retenue(.&n verità, fin dall’inizio, il Conseil d’tat ebbe la sostanza di un vero giudice speciale 'in

piE di settanta anni, il 6overno, c!iamato a )decidere* sui ricorsi amministrativi, sidiscostò solo due volte dal suo parere(. on la rivoluzione del 1/4/ si giunse ariconoscere esplicitamente al Conseil una funzione di )giustizia delegata*, ma il colpo diStato di apoleone &&& lo riportava, tre anni piE tardi, alla posizione 'apparentementesolo( consultiva, fino a $uando proprio a seguito del caso Dlanco del 1/0" - ilonsiglio di Stato fu costituito in giudice indipendente dal 6overno, tutore delleprerogative dell’amministrazione pubblica, e al tempo stesso tutore dei diritti e degliinteressi dei privati dinanzi all’amministrazione medesima.

14.%d stata proprio la giurisprudenza del onsiglio di Stato a permettere la progressivaidentificazione dell’eccesso di potere tra i vizi c!e possono condurre all’annullamento

dell’atto amministrativo 'accanto alla violazione di legge e all’incompetenza(:un’espressione c!e evidenzia in modo efficace la caratteristica intrinseca della giustiziaamministrativa. Bna giustizia c!e muove dal riconoscimento di un )potere* c!e meritadi essere protetto e tutelato, e tuttavia deve essere ricondotto entro i binari dellacorrettezza per non sfociare in )eccesso* 'cio in )sviamento* rispetto ai fini c!e lalegge gli !a assegnato e alle regole procedurali con cui la legge lo !a circondato(.

19.7’esperienza italiana si intreccia con le vicende francesi, ma con $ualc!e significativadifferenza. &l onsiglio di Stato viene istituito nel Fegno di Sardegna da arlo #lberto,nel 1/1, con funzioni meramente consultive. %ra articolato i tre sezioni 'interni,grazia e giustizia, finanze( e presieduto dallo stesso sovrano 'nella sala delle adunanze

generali, a >alazzo Spada, sede romana del onsiglio di Stato, ancora visibile lapoltrona del re arlo #lberto(. on la riforma del 1/9A, fu affidata alla &&& sezione anc!ela competenza per il contenzioso amministrativo 'di fatto, vera attività giurisdizionale(, esi rafforzò l’indipendenza del onsiglio 'il re rinuncia alla presidenza(. &l modello)francese* fu però abbandonato con la legge n.""4/, allegato , del 1/<9, di abolizionedel contenzioso amministrativo, c!e avvicinava il giovane Fegno italiano piuttosto alleesperienze del 2elgio o della stessa 6ran 2retagna. #l onsiglio di Stato restavanol’attività 'effettivamente( consultiva e l’istruttoria sui soli ricorsi al apo dello Stato.Bn nuovo radicale capovolgimento di impostazione si ebbe nel 1//A, $uando alonsiglio di Stato fu riconosciuta la natura di 'vero( giudice degli interessi legittimi, e atal fine fu istituita la &H sezione. el 1A50 si riconosceva finalmente il carattere anc!eformalmente giurisdizionale, e non amministrativo, delle sue decisioni.

1<.7’&talia aveva ormai imboccato decisamente la strada del )sistema a giurisdizioneamministrativa*. >rogressivamente il onsiglio di Stato )con$uistò* campi nuovi, conla competenza in alcuni ambiti di giurisdizione di merito e persino di giurisdizioneesclusiva 'non solo per gli interessi legittimi, ma anc!e per i diritti soggettivi(: del1A" il riconoscimento della giurisdizione esclusiva del onsiglio di Stato in materia dipubblico impiego. Si dovette però attendere molti decenni, e il pieno consolidamentodella ostituzione repubblicana, per la definizione di un doppio grado di giudizio anc!enella giustizia amministrativa 'legge n.154 del 1A01, istitutiva dei Gribunali #mministrativi Fegionali( e per assicurare effettivamente l’indipendenza, l’autonomia el’autogoverno dei giudici amministrativi 'legge n.1/< del 1A/", con l’istituzione, tral’altro, del onsiglio di presidenza(.

9



10.7a ostituzione !a peraltro fissato in modo c!iaro e rigoroso le fondamenta delsistema, riconoscendo:

all’art."4, c!e #=utti possono agire in giudizio per la tutela dei propri diritti einteressi legittimi% 'dun$ue, anc!e dinanzi alla p.a., i cittadini non sono piE sudditi+(

all’art."/, c!e #- )unzionari e i dipendenti dello tato e degli enti pubblici sonodirettamente responsabili/ secondo le leggi penali/ civili e amministrative/ degli atti compiuti in violazione di diritti. -n tali casi la responsabilit0 civile si estende allotato e agli enti pubblici% 'la p.a. fatta di persone, ma )persona* essa stessa(

all’art.11, c!e #Contro gli atti della p.a. è sempre ammessa la tutelagiurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi dinanzi agli organi di giurisdizioneordinaria o amministrativa. =ale tutela giurisdizionale non pu< essere esclusa olimitata a particolari mezzi di impugnazione o per determinate categorie di atti.La legge determina 8uali organi di giurisdizione possono annulla gli atti della p.a.

nei casi e con gli e))etti previsti dalla legge stessa.% '$uanto lontana la )sentenza2lanco*+(

1/.Cuovendo da $uesti principi, la ostituzione afferma:

all’art.155, c!e #-l Consiglio di tato e organo di consulenza giuridico4amministrativa e di tutela della giustizia nell’amministrazione% 'lo Statuto albertino,all’art. /, si limitava a dire #-l $e si riserva di )are le leggi & sul riordinamentodel consiglio di tato*(

all’#rt.15, c!e #-l Consiglio di tato e gli altri organi di giustizia amministrativa

hanno giurisdizione per la tutela nei con)ronti della p.a. degli interessi legittimi e/ in particolari materie indicate dalla legge/ anche dei diritti soggettivi% 'dun$ue, verogiudice giudice degli )interessi legittimi*, ma non solo(

all’art.111, ottavo comma, c!e #Contro le decisioni del Consiglio di tato e dellaCorte dei conti il ricorso in Cassazione è ammesso per i soli motivi inerenti allagiurisdizione% 'ma, al primo comma dello stesso articolo 111, dopo la revisionecostituzionale del 1AAA, si legge c!e #La giurisdizione ; cioè ogni giurisdizione/ndr. 4 si attua mediante il giusto processo regolato dalla legge% (.

$ $ $'UALC%E CONCETTO DI INTERESSE GENERALE.

1A.=in $ui abbiamo parlato di )amministrazione*. %’ giunto il momento di c!iarire $uestoconcetto, c!e contiene in sI una strutturale ambiguità. &nfatti, anc!e nel linguaggiocorrente, per )amministrazione* si può intendere un insieme di apparati 'di persone, diuffici, di risorse strumentali( e un insieme di attività 'l’attività di amministrareun’azienda, un condominio, un patrimonio(. #nc!e nell’art.A0 della ostituzione, se le)amministrazioni* del terzo comma sono certamente degli apparati burocratici,l’*amministrazione* del primo comma può essere l’una e l’altra cosa: un soggetto e

un’attività. Gra le due nozioni, come collante e fondamento delle due facce dellamedaglia, ci sono le funzioni amministrative: il perc!I, le cose da fare.

<



"5.&n $uesto senso possiamo dire c!e l’amministrazione un insieme correlato di cin$ueelementi parimenti essenziali:

le funzioni 'pubblic!e(, e con esse gli obiettivi, i fini di interesse pubblico daperseguire

l’organizzazione 'pubblica(: un insieme di uffici, enti, strutture diversamentedenominati e organizzati secondo regole predefinite 'la riserva di legge, stabilitaal primo comma dell’art.A0 ost., si sviluppa nel comma successivo imponendo dipredeterminare )sfere di competenza, attribuzioni e responsabilità* degli uffici e deifunzionari(

il personale, comprensivo dei )lavoratori pubblici* 'nel linguaggio dellaostituzione: )funzionari*, )pubblici impiegati*, )dipendenti dello Stato e degli entipubblici*: milioni di uomini e di donne c!e lavorano per la pubblicaamministrazione( e delle migliaia di persone c!e )amministrano* in forza di un

mandato politico, di elezione o di nomina( la finanza 'pubblica(: anzi, le risorse finanziarie e strumentali 'con proprie

specialissime regole, per i beni demaniali e patrimoniali -, le entrate, le spese, lacontabilità(

le attività 'amministrative(, anc!’esse con proprie regole 'la disciplina deiprocedimenti amministrativi(.

"1.7’esperienza $uotidiana di insegna $uanto sia diverso il )modo di agire* della pubblicaamministrazione rispetto a $uello di un privato cittadino: se vuole ac$uistare un bene,

affidare un lavoro, assumere un dipendente, una pubblica amministrazione 'adesempio un omune( deve soggiacere a regole particolari e complesse, c!e nonriguardano, normalmente, i soggetti privati. 7a ragione di tutto ciò ben sintetizzatadall’art.A0 della ostituzione: la pubblica amministrazione deve essere sempre guidatadai principi di buon andamento e di imparzialità. 2uon andamento, perc!I opera per fini di interesse pubblico con risorse della collettività, ed !a $uindi un )dovere* diefficienza, efficacia, economicità imparzialità, perc!I opera al servizio di tutti icittadini, eguali dinanzi alla legge: siano essi i concorrenti c!e ambiscono ad unimpiego pubblico o gli imprenditori in gara per un appalto.

"".>er decenni la dottrina giuridica !a concentrato l’attenzione soprattutto sugli atti

amministrativi: il *prodotto* di un’attività amministrativa caratterizzata dadiscrezionalità. 7’atto amministrativo apparso insomma come la piE evidenteestrinsecazione della potestà amministrativa 'una posizione di vantaggio rispetto aglialtri soggetti dell’ordinamento(, di conseguenza normalmente caratterizzatodall’unilateralità 'ma occorre ricordare c!e negli ultimi decenni si sono diffusi anc!e nelnostro ordinamento atti non unilaterali, come gli accordi di programma(.

".Sono definiti )provvedimenti* gli atti amministrativi senza dubbio piE importanti: sonogli atti c!e !anno la capacità di modificare le posizioni soggettive di altri 'beninteso:modificandole davvero, o rifiutandosi di modificarle, come accade con unprovvedimento di diniego di un’autorizzazione o una licenza(. #ltri atti

amministrativi 'non provvedimenti( sono invece gli atti preliminari al provvedimento, gliaccertamenti, le certificazioni, le notific!e, le pubblicazioni, ed altri ancora.

0



"4.&l provvedimento amministrativo caratterizzato da una particolare )forza*, intesa comeautoritarietà 'si pensi ad un provvedimento di nomina(, esecutività 'si pensi alprovvedimento di espropriazione(, esecutorietà 'si pensi alle c.d. )ordinanze in danno*(,inoppugnabilità 'decorsi i termini stabiliti dalla legge(. & provvedimenti amministrativisono peraltro caratterizzati anc!e da prescrizioni formali 'la )forma del

provvedimento*(, e, in osse$uio al principio di legalità, da tipicità e nominatività.ormalmente 'ma con importanti eccezioni: si pensi agli atti dovuti( i provvedimentisono espressione della discrezionalità dell’amministrazione sono insomma unamanifestazione di volontà.

"9.Holendo operare una sommaria classificazione dei principali provvedimentiamministrativi, possiamo distinguere:

i provvedimenti c!e operano su $ualità giuridic!e 'creativi di status giuridici - comela concessione della cittadinanza italiana - oppure modificativi o estintivi di status(

i provvedimenti c!e operano su diritti e doveri: sia in positivo 'per concederebeni, poteri o facoltà, costituire diritti soggettivi, consentire l’esercizio di diritti giàesistenti, $uando l’esercizio condizionato alla verifica di particolari re$uisiti, ecc.(,c!e in negativo 'provvedimenti ablativi di diritti, o creativi di obblig!i(

provvedimenti c!e operano su altri atti amministrativi 'revoca, modificazione,integrazione, di altri provvedimenti(

provvedimenti organizzatori 'di uffici, servizi, personale(.

"<.Ca sufficiente, per comprendere l’attività della pubblica amministrazione, concentrare

l’attenzione sui suoi )prodotti*D % poi, forse c!e la pubblica amministrazione moderna)produce* solo atti amministrativiD Bn approccio esclusivamente rivolto agli attiamministrativi poteva 'forse( essere giustificato nel contesto organizzativo e ideologicodello Stato liberale ottocentesco, con una pubblica amministrazione c!e limitava lapropria attività alla sfera autoritativa 'eppure non mai stato del tutto così(.ertamente non piE sufficiente $uando si tratta di )leggere* le numerosissime,multiformi e importantissime attività delle pubblic!e amministrazioni c!e eroganoservizi e talora producono beni materiali. % in ogni caso un approccio piE complesso ric!iesto dalla stessa trasformazione organizzativa della pubblica amministrazione,articolata in una molteplicità di uffici, preposti alla tutela di diversi interessi pubblici c!edebbono essere valutati e contemperati per l’adozione del provvedimento finale. >er

di piE le moderne scienze sociali !anno dimostrato, nel corso del @A55, come anc!enelle attività private si possono ottenere apprezzabili risultati solo con l’attenzionerivolta all’intero processo produttivo. &nsomma, non basta piE concentrarsi sulprovvedimento amministrativo, ma indispensabile spostare l’ottica sul )procedimentoamministrativo*: la se$uenza di atti e di attività c!e si conclude con il provvedimento.Solo così si può comprendere la realtà della pubblica amministrazione, se ne possonomigliorare le per)ormances, si possono raggiungere traguardi ambiziosi di efficienza,efficacia, $ualità.

"0.&n altri paesi europei si ritenne opportuno e necessario disciplinare per legge i trattiessenziali del procedimento amministrativo molti decenni or sono 'in Spagna,

addirittura alla fine ottocento la legge austriaca, c!e per molto tempo !a )fatto scuola*,risale al 1A"9(. &n &talia si giunti ad una legge organica sul procedimentoamministrativo 'c’erano, ovviamente, molte leggi su molti diversi procedimenti( solo

/



tredici anni fa, con la legge 0 agosto 1AA5, n."41 'Eorme in materia di procedimentoamministrativo e di diritto di accesso, con disposizioni in materia di motivazione deiprovvedimenti, termine dei procedimenti, individuazione del responsabile delprocedimento, partecipazione al procedimento, semplificazione, accesso(. ellinguaggio giuridico i criteri di )economicità, efficacia e pubblicità* cominciano a

diventare l’asse interpretativo per giudicare ed orientare l’attività amministrativa: lanuova e matura esplicitazione dei principi di imparzialità e buon andamento postidall’art.A0 della ostituzione a fondamento dell’attività amministrativa.

"/.#bbiamo già utilizzato piE volte l’espressione )interesse legittimo*. %’ giunto ilmomento di c!iarirne il significato. ;i fronte alla pubblica amministrazione e all’attivitàamministrativa, i cittadini si trovano in diverse possibili situazioni soggettive, divantaggio e di svantaggio. Galora si tratta di veri e propri diritti soggettivi: il dirittosoggettivo, com’ noto, una posizione di vantaggio c!e si concretizza nella pretesa diun soggetto dei confronti di un altro, o nel potere nei confronti di un bene. osì visono diritti reali e diritti di credito, diritti patrimoniali e diritti non patrimoniali, diritti

assoluti e diritti relativi, e simmetricamente ai diritti vi sono le posizioni disvantaggio: gli obblig!i 'obbligazioni, se patrimoniali(. Ovviamente il dipendentepubblico !a diritto alla retribuzione, il vincitore di una gara d’appalto !a diritto alcompenso per l’opera o per il servizio c!e realizza, c!i subisce una lesione ai propridiritti da parte della pubblica amministrazione ' il caso di #gns 2lanco+( !a diritto alrisarcimento dei danni.

"A.Ca $ual la posizione del concorrente in un concorso pubblico, dell’imprenditoreturistico c!e vorrebbe avere in concessione un tratto di arenile, del proprietario c!econfida c!e gli strumenti urbanistici del omune rendano economicamenteinteressante il proprio terrenoD Juesti cittadini !anno certamente una posizione

specifica da tutelare nei confronti dell’amministrazione, ma non !anno )diritto* a veder soddisfatte le proprie speranze. O, meglio, !anno il diritto di pretendere c!el’amministrazione si comporti correttamente: svolga il concorso in modo e$uo etrasparente, affidi la gestione della spiaggia all’operatore piE capace, adotti le decisioniurbanistic!e nel rispetto delle leggi e dei parametri tecnici obiettivi. &n $uesto sensol’interesse legittimo certamente una posizione soggettiva di vantaggio nei confronti diun pubblico potere, ma una posizione solo occasionalmente protetta. 7’ordinamentonon consente al titolare dell’interesse legittimo di tutelare fino in fondo la propriaaspettativa sostanziale 'il )posto* ambito dal concorrente(, ma gli permette dipretendere dinanzi ad un giudice il buon funzionamento della pubblicaamministrazione.

5. &n alcuni casi un pieno diritto soggettivo può, in forza di un provvedimentoamministrativo, trasformarsi in interesse legittimo: il caso del proprietarioespropriato. >arleremo in $uesto caso di )affievolimento* del diritto: il proprietario nonpotrà piE tutelare dinanzi al giudice il diritto di proprietà, ma potrà ric!iedere al giudicedi verificare la correttezza del procedimento espropriativo, la rilevanza dei motivi diinteresse generale, la congruità dell’indennizzo. &n altri casi un diritto soggettivo puòsorgere )sviluppando* un pre-esistente interesse legittimo: parleremo di )diritti inattesa di espansione* a proposito dell’imprenditore c!e si aggiudicato l’appalto o delconcorrente c!e !a vinto il concorso pubblico.

1.ome si vede da $uesti esempi, però semplicistico descrivere l’interesse legittimocome una posizione )debole* a fronte del diritto soggettivo )forte*: per certi aspetti, alcontrario, solo l’interesse legittimo consente di entrare nel vivo dell’azione

A



amministrativa, fino al punto di pretendere la sospensione o l’annullamento di unprovvedimento. &l titolare di un diritto soggettivo, rivolgendosi al giudice ordinario, puòottenere tutt’al piE la disapplicazione del provvedimento nel suo caso concreto. Solo ilgiudice amministrativo potrà espungere dall’ordinamento il provvedimento viziato: cosìil concorrente c!e si ritenga leso nei suoi interessi potrà far )saltare* tutto il concorso e

il proprietario potrà far annullare l’intero piano regolatore del omune+

".Segnaliamo infine la piE recente innovazione giurisprudenziale in tema di tutela degliinteressi legittimi: la orte di assazione, con una sentenza davvero storica 'la n.955del 1AAA(, !a finalmente riconosciuto la risarcibilità degli interessi legittimi 'dinanzi algiudice ordinario(.

.;iversi ancora sono i cosiddetti interessi semplici 'ad esempio, l’interesse di ciascuncittadino ad una città pulita, o ad autobus puntuali(, assai difficilmente tutelabili, gliinteressi collettivi 'specifici di un gruppo: per esempio di un ordine professionale lagiurisprudenza amministrativa ne ammette ormai una larga tutela( e gli interessi diffusi

'per esempio per la $ualità delle res communes omnium: l’aria, l’ac$ua in alcuni casila legge !a riconosciuto una specifica legittimazione ad agire in capo ad associazioni,com’ il caso delle associazioni ambientaliste in forza dell’art.1/ della leggen.4A81A/< in altri stata la giurisprudenza ad individuare le vie per la tutelagiudiziale degli interessi diffusi(.

$ $ $

PU""LICA AMMINISTRAZIONE(PU""LIC%E AMMINISTRAZIONI.

4.=in $ui abbiamo parlato indifferentemente di )pubblica amministrazione*, $uasi c!efosse un soggetto unitario e uniforme. 7’esperienza ci mostra ogni giorno c!e cosìnon : un Cinistero ben diverso da un’azienda speciale comunale, un’Bniversità !apoco a c!e spartire 'o, almeno, così sembra( con un’#mministrazione provinciale,l’&nps non assomiglia molto ad un corpo armato dello Stato+

9.erto, all’origine dell’esperienza unitaria 'grosso modo: 1/4/-1//5(, le cose erano piEsemplici. 7a p.a. appariva davvero come l’apparato esecutivo dello Stato-persona'amministrazione K autorità( era un’amministrazione governativa, esecutiva,gerarc!ica 'secondo il principio delle competenze concorrenti: il piE contiene il meno(

la soppressione delle vecc!ie aziende sabaude lasciava il campo ad un solo modelloorganizzativo, il modello )ministeriale* inteso come insieme di uffici al servizio e sottol’immediata autorità di un ministro, titolare primo e diretto delle competenzeamministrative. & tentativi di riforma 'in particolare, legge Ficasoli del 1/<<:amministrazione per servizi, responsabilità dei dirigenti, salvo i casi di )ric!iamo* in viaamministrativa al ministro( non cambiarono radicalmente la situazione. 7’articolazioneterritoriale era assicurata da uffici periferici dello Stato 'governatori, prefetti, ma anc!eapparati militari, di polizia, finanziari, dei lavori pubblici(, piuttosto c!e da istituzioniautonome lo stesso Sindaco come vedremo tra breve era un funzionario perifericodi nomina regia.

<.7e cose iniziano a cambiare, con velocità e radicalità, nei decenni dello Stato liberal-democratico '1//5-1A""(. 7’ampliamento e la diversificazione dei compiti attribuitiall’amministrazione pubblica in particolare per la produzione di beni e servizi

15



impone nuovi modelli organizzativi. #ccanto all’amministrazione per ministeri, tornal’amministrazione per aziende 'simbolica l’istituzione dell’azienda pubblica delleferrovie nel 1A54, ma già nel 1A5 c’era stato il testo unico per le aziendemunicipalizzate( i omuni e le >rovince crescono come enti autonomi 'si allarga labase elettorale dei onsigli, Sindaci e >residenti divengono caric!e elettive( si

moltiplicano i modelli di enti pubblici sotto la vigilanza dello Stato, anc!e per lapubblicizzazione di organismi di origine privata 'la riforma delle &pab nel 1/A5(. Grattocaratteristico di $uesta fase l’enorme espansione $uantitativa degli apparati pubblici,c!e cambia le caratteristic!e e le esigenze del grande corpus dei dipendenti, deifunzionari pubblici: ne cresce la sindacalizzazione, si avverte la necessità diassicurare loro competenze autonome, si pongono per la prima volta interrogativi sulpotere delle burocrazie.

0.&l periodo fascista caratterizzato da una doppia tendenza, solo apparentementecontraddittoria: da un lato il recupero della gerarc!ia, della )verticalizzazione*dell’amministrazione, con la soppressione delle autonomie locali, la )fascistizzazione*

di ogni apparato pubblico dall’altro la crescente diversificazione dei moduliorganizzativi, la nascita di nuovi enti pubblici 'previdenziali, assistenziali, educativi(,l’impetuoso sviluppo dello )Stato imprenditore*, con l’adesione a modelli di sicuraderivazione privata 'le partecipazioni in società per azioni l’&ri come holding dellepartecipazioni statali(.

/.7e amministrazioni locali come vedremo tra breve si inseriscono in $uestoprocesso evolutivo, nel $uadro dei nuovi valori democratici e pluralisti consacrati dallaostituzione repubblicana. #nticipiamo però un’osservazione indispensabile: il dirittoeuropeo, c!iamato a misurarsi con tradizioni e modelli amministrativi assai diversi, !aofferto un contributo decisivo per superare astratte dispute sulla nozione di pubblica

amministrazione. Bn esempio particolarmente c!iaro: il d.lgs. 10 marzo 1AA9,n.190, per dare attuazione alla direttiva A"8958%% in materia di appalti pubblici diservizi, giunto così a considerare unitariamente, come amministrazioni pubblic!e:

le amministrazioni dello Stato, delle regioni, delle province autonome, degli entilocali, delle loro unioni, consorzi o associazioni

gli altri enti pubblici non economici gli organismi di diritto pubblico dotati di personalità giuridica, istituiti per soddisfare

specific!e finalità di interesse generale non aventi carattere industriale ocommerciale, la cui attività finanziata in modo maggioritario dallo Stato, dalleregioni, dagli enti locali, da altri enti pubblici o organismi di diritto pubblico L

o la cui gestione sottoposta al loro controllo L o i cui organi d’amministrazione, di direzione o di vigilanza sono costituiti, almeno

per la metà, da componenti designati dai medesimi soggetti pubblici.

$ $ $

COME E’ NATA LA “REPU""LICA DELLE AUTONOMIE”)

A.ostantino Cortati uno dei massimi costituzionalisti italiani del @A55, di certo uno deipadri della ostituzione repubblicana osservava come la ostituzione abbia usato

con grande parsimonia il verbo )riconoscere*, c!e presuppone la )scoperta di $ualcosac!e c’ già*, di cui l’ordinamento prende atto, a cui si può dare un nome e imporreregole, ma c!e non )creata* dall’ordinamento medesimo. &n particolare, all’art. " si

11



legge c!e *la Fepubblica riconosce e garantisce i diritti inviolabili dell’uomo*, all’art."Ac!e la stessa Fepubblica )riconosce i diritti della famiglia*, e all’articolo 9 c!e )laFepubblica, una a indivisibile, riconosce e promuove le autonomie locali*. &nsomma,le collettività locali, così come le persone e le famiglie, non traggono origine dallaFepubblica al contrario la Fepubblica ne )riconosce* l’esistenza e i diritti, ne assicura

protezione e piena valorizzazione.

45.el disegno della ostituzione entrata in vigore nel 1A4/, il )riconoscimento* delleautonomie locali si traduceva, in particolare, nell’affermazione c!e )la Fepubblica siriparte in regioni, province e comuni* 'art.114(: si delineava insomma un sistemacomplesso e integrato, su tre livelli di governo locale. Guttavia, mentre le Fegionierano riconosciute come enti autonomi )secondo i principi fissati dalla ostituzione*'art.119(, il limite dell’autonomia i omuni e >rovince era stabilito dai )principi fissati daleggi generali della Fepubblica* 'art.1"/(. ome vedremo in seguito, la leggecostituzionale n.8"551 !a mutato il tenore di $ueste disposizioni: oggi, all’art.114,leggiamo c!e )la Fepubblica costituita dai omuni, dalle >rovince, dalle ittà

metropolitane, dalle Fegioni e dallo Stato* 'primo comma(, e c!e )i omuni, le>rovince, e ittà metropolitane e le Fegioni sono enti autonomi L secondo i principifissati dalla ostituzione*.

41.&nsomma, nel nuovo articolo 114 lo Stato non appare piE come il )tutto* 'sia pure)ripartito* in Fegioni ed altre istituzioni locali(, ma come )una parte del tutto*, con paridignità rispetto alle altre istituzioni rappresentative di collettività locali. % $ueste ultime in particolare le Fegioni, le >rovince e i omuni 'e le ittà metropolitane, ancora daistituire( sono poste davvero su un piano di pari valore. %bbene, se vero c!e tuttigli ordinamenti federali sono caratterizzati dal riconoscimento di piE collettività c!econcorrono a costituire la federazione 'i cin$uanta Stati degli Bsa, i lander della

6ermania(, la peculiarità del federalismo italiano sta nel riconoscimento di collettività)concentric!e* eppure e$uiordinate, in cui la differenza di funzioni tra i diversi livelli digoverno non di ostacolo al riconoscimento del valore costitutivo di ciascuno di essiper il comune edificio della Fepubblica.

4".erto, $uesta una novità importante, per certi versi addirittura )scandalosa*, c!e !aportato con sI conseguenze rilevantissime sul riparto della potestà legislativa 'art.110(,sul regime delle funzioni amministrative 'art.11/(, sul sistema dei controlli 'art.1"5(. Ca altrettanto vero c!e la riforma del "551 !a sviluppato e portato a radicaliconseguenze un principio, una )filosofia istituzionale* c!e era già nella trama dellaostituzione del ’4/: non a caso la orte costituzionale da molti anni !a riconosciuto

'si veda l’esemplare sentenza n./"A del 1A//( c!e, $uando la ostituzione attribuiscealla )Fepubblica* o all’*&talia* compiti, finalità ed obiettivi di particolare valore, non siriferisce solo allo Stato e ai suoi organi, ma all’intero sistema, intimamente coeso, diistituzioni rappresentative dei cittadini: appunto, i omuni, le >rovince, le Fegioni, loStato. Hale per l’art." e per l’art., secondo comma vale per l’art.A e per l’art.11, ecosì via. iò non vuol dire, ovviamente, c!e ciascuna istituzione potrà fare $uel c!ecrede, senza limiti di competenza e di strumenti: ogni istituzione !a le sue funzionispecific!e, ma tutte concorrono a realizzare gli obiettivi c!e la ostituzione assegnaalla )Fepubblica*, perc!I tutte sono 'già nell’originario disegno costituzionale( partecostitutiva della Fepubblica.

4.7’&talia unita nata però, centocin$uanta anni or sono, come Stato accentrato ecentralista. on mancarono, neppure allora, progetti concreti di segno diverso 'già neigoverni avour, 1/<5-1/<1, =arini e Cing!etti proposero un primo modello di

1"



valorizzazione delle autonomie locali(, e del resto il Fisorgimento fu segnato anc!e daimportanti correnti di pensiero federalista, cattolic!e '6ioberti( e laic!e 'attaneo(.Guttavia prevalsero le ragioni del centralismo statale:

>er motivi culturali 'l’ispirazione del modello francese, di derivazionenapoleonica(

>er motivi pratici 'la difficoltà di perseguire l’unificazione amministrativa giuridica e organizzativa a partire dai modelli tanto diversi degli Stati pre-unitari, affermata con la fondamentale legge n.""4/ del 1/<9(

>er motivi politici 'la fragilità del consenso attorno alla raggiunta unitànazionale, reso evidente dal brigantaggio in tanta parte dell’&talia centro-meridionale(

>er motivi ideologici 'ac$uisita faticosamente la )sovranità condivisa* dellamonarc!ia costituzionale, appariva davvero difficile fare il passo ulteriore,incrinando il principio della sacralità dello Stato, della )sovranità della legge*(.

44. &l perno dell’organizzazione territoriale dello Stato restò così la )legge Fattazzi*'legge " ottobre 1/9A, n.05"(, emanata dal 6overno con i poteri straordinariconferitigli per la seconda guerra di indipendenza. &l territorio del Fegno era suddivisoin omuni e >rovince 'e ircondari(, ma i vertici delle amministrazioni territoriali compresi i Sindaci erano nominati con regio decreto, erano insomma funzionariperiferici dello Stato, rappresentanti dello Stato nel territorio del omune. &l onsigliocomunale era elettivo, ma di debolissima legittimazione elettorale 'appena il "M dellapopolazione godeva di elettorato attivo( e di grande fragilità politica 'il mandato$uin$uennale comportava un rinnovo parziale, per un $uinto dei componenti, ognianno(.

49. Guttavia, la lunga marcia delle autonomie locali era partita. ome la forma digoverno si trasformò in poco tempo 'già nel corso del governo avour+( da monarc!iacostituzionale in monarc!ia parlamentare, così $uei fragili enti territoriali cominciaronorapidamente ad essere 'e ad essere riconosciuti( come enti autonomi. 6ià tra il 1///e il 1/A5 il Sindaco diviene un organo elettivo, legittimato dal voto del onsigliocomunale si allarga progressivamente la base elettorale del onsiglio medesimo,giungendo nel 1A19 al suffragio universale 'masc!ile( la sua stabilità 'con il testounico approvato con F.;. 4 febbraio 1A19, n.14/( viene assicurata con un mandato$uadriennale, senza rinnovi parziali. Si sviluppano enormemente le funzioni e leattività dei omuni, c!e pur nel vivo del clima ideologico dello Stato liberaleottocentesco fondano le premesse del moderno )Stato sociale* 'scuole pubblic!e,

asili, assistenza agli indigenti( e cominciano a gestire in forma di azienda pubblica iservizi locali 'il testo unico sulle aziende municipalizzate, come abbiamo già ricordato, del 1A5(.

4<. 7’&talia delle autonomie subisce una brutale battuta d’arresto con il fascismo. 7aprima istituzione locale a cadere sotto i colpi della dittatura il comune di Foma, nel1A" trasformato in )6overnatorato* ma tra il 1A"9 e il 1A"< gli organi elettivi di tuttigli altri omuni italiani sono sostituiti da )podestà* di nomina governativa, e nel 1A"/ la volta delle >rovince 'dove si insedieranno dei )presidi*, anc!’essi nominati econtrollati dal ministero dell’interno(. 7a )normalizzazione* delle istituzioni locali sicompleta con il ferreo controllo degli apparati professionali: del 1A"9 l’imposizione

del giuramento di fedeltà al regime per tutti i dipendenti comunali e provinciali, e del1A"/ la decisione di )statizzare* i segretari comunali e provinciali 'i vertici degliapparati burocratici, fino ad allora dipendenti degli enti locali, ed ora funzionari statali,

1



nelle mani dei prefetti(. el 1A4, un testo unico razionalizzò le disposizioni in materiadi funzioni e organizzazione locale 'F; ..1A4, n./(: una modernizzazionelegislativa, ma certamente assai lontana da ogni ispirazione autonomistica.

40. =inita la guerra, caduto il fascismo, restaurata la libertà, le prime istituzioni

democratic!e a riprendere il cammino furono proprio i omuni. 7e prime elezionilocali sono del 1A4< 'le elezioni provinciali ci saranno nel 1A91(. &l cammino delleistituzioni locali ricomincia da dove la dittatura l’aveva interrotto, con le regole elettoralidel 1A19 'per alcune parti risalenti addirittura al 1A11(, ma con il $uadro organizzativoe funzionale del 1A4.

4/. ome abbiamo già visto, la ostituzione, entrata in vigore il 1 gennaio 1A4/, radicaperò un modo nuovo di concepire la Fepubblica e le comunità locali. 7a novità piEappariscente riguarda le Fegioni, ente del tutto nuovo nell’ordinamento italiano. 7aprima Fegione ad autonomia speciale la Sicilia nasce addirittura prima dellaostituzione, nel 1A4<, per fronteggiare in modo intelligentemente democratico le

spinte separatiste. ello stesso anno i capi del governo di due giovanissimedemocrazie l’italiano ;e 6asperi e l’austriaco 6ruber concordano sull’istituzione diun’altra Fegione speciale in Grentino e in #lto #dige la Fegione verrà istituitaconcretamente nel 1A4/, insieme alla Halle d’#osta 'dove era presente un’altraimportante minoranza linguistica( e alla Sardegna 'anc!’essa attraversata da fermentiseparatisti(. Solo per il =riuli-Henezia 6iulia fu necessario attendere il 1A<, $uandofinalmente si consolidarono le delicatissime $uestioni del confine orientale.

4A. on le cin$ue Fegioni ad autonomia differenziata, le altre $uindici Fegioni ')astatuto ordinario*( condividono alcuni attributi fondamentali, c!e consentono già alloradi riconoscerle come soggetti costitutivi della Fepubblica: le Fegioni partecipano

all’esercizio della funzione legislativa dello Stato 'artt.09 e 1"1(, all’elezione del>residente della Fepubblica 'art./(, al procedimento di revisione costituzionale'art.1/(. 7a ostituzione assicura loro una protezione forte, con l’accesso diretto allaorte costituzionale. %’ una vera rivoluzione copernicana, rispetto all’ordinamentopre-fascista, a partire dal superamento del tabE del monopolio statale dellalegislazione. Sia pure circondata da molti limiti un elenco tassativo di materie, ildoveroso rispetto dei principi fondamentali stabiliti da leggi dello Stato, dell’interessedello Stato 'e delle altre regioni( la potestà legislativa regionale si afferma comenovità assoluta. %’ una strada senza ritorno.

$ $ $

) E COME E’ CRESCIUTA.

95. 7a radicalità del cambiamento non sfuggiva ai costituenti. Opportune disposizionitransitorie fissavano per $uesto una )tabella di marcia* rigorosa: un anno per le primeelezioni regionali e l’avvio del decentramento amministrativo 'H&&& disposizione(, treanni per adeguare la legislazione )alle esigenze delle autonomie locali e allacompetenza legislativa attribuita alle regioni* '&? disposizione(. >urtroppo però lasperanza di dare rapida attuazione alla )Fepubblica delle autonomie* era destinata a

rimanere a lungo delusa. 7’*ostruzionismo di maggioranza* lucidamente individuatoda >iero alamandrei riuscì a )congelare* i tratti piE innovativi della ostituzione, nonsolo per $uanto riguarda il sistema delle autonomie territoriali. >er istituire la orte

14



costituzionale si attese il 1A9< il 1A9/ per il onsiglio superiore della magistratura,presidio essenziale per l’indipendenza della funzione giudiziaria addirittura il 1A05 per i )poteri diretti* dei cittadini: i referendum, l’iniziativa legislativa popolare. 7a orte diassazione offrì un contributo fondamentale alla )sterilizzazione* delle novità dellaostituente, distinguendo in modo rigido 'e arbitrario( tra norme precettive 'di sicura

valenza giuridica( e norme programmatic!e 'rinviate ad un’incerta futura attuazione(.%ppure si stava radicando nella coscienza degli italiani e nella vita concreta delleistituzioni locali '$uelle c!e già c’erano: i omuni e le >rovince, e le Fegioni adautonomia differenziata( un nuovo modo di concepire la Fepubblica, fondato sulriconoscimento del pluralismo politico, del policentrismo istituzionale, del mutuorispetto tra i diversi livelli di governo a prescindere dall’orientamento dellemaggioranze pro4tempore.

91. ;avvero la strada per la )Fepubblica delle autonomie* era una scelta irreversibile:se ne poteva rallentare l’attuazione, ma non bloccarne indefinitamente l’espansione.% così nei primi anni ’<5 l’innovazione riprende il cammino: nel ’< nasce la Fegione

=riuli-Henezia 6iulia, e si decide l’istituzione del Colise nel ’</ approvata la leggeelettorale nel ’05 si eleggono finalmente i onsigli delle $uindici regioni ad autonomiaordinaria. &n due anni tutte le Fegioni riescono ad approvare i rispettivi statuti 'anorma dell’art.1" ost., allora vigente, sottoposti ad un’approvazione finale da partedel >arlamento(.

9". Gra il 1A0" e il 1A00 si sviluppa un primo imponente processo di decentramentoamministrativo, c!e !a il suo punto piE alto con il ;>F n.<1< del 1A00. 6randisperanze, e tuttavia rapide delusioni: il decentramento di funzioni stenta a decollare,le Fegioni appaiono appannate, poco efficienti, poco credibili. ertamente moltesono le concause di $uesto 'parziale( insuccesso, politic!e e giuridic!e. e

dobbiamo però sottolineare due, particolarmente importanti: la tecnica del )ritaglio*con cui sono segmentate le funzioni amministrative, distribuite in modo complesso traStato, Fegioni ed enti locali, c!e provoca nuove lentezze e inefficienze la mancatariforma degli apparati burocratici dello Stato c!e, insieme all’inadeguato trasferimentodi risorse finanziarie e professionali alle Fegioni, favorisce una inarrestabile tendenzadegli stessi apparati a )riappropriarsi*, nei fatti, di poteri e competenze trasferite.

9. omuni e >rovince erano intanto fermi all’obsoleto $uadro legislativo c!e abbiamogià descritto: una legislazione sugli organi di governo precedente addirittura allaprima guerra mondiale, un assetto organizzativo e funzionale disciplinato nel pieno delventennio fascista. erto, il Sindaco era ormai riconosciuto come il )capo* e il leader

di una comunità locale, restando del tutto accessoria la sua funzione di rappresentantedello Stato ')ufficiale del governo*(, ma tutto l’ordinamento locale era condizionato dauna fitta e penetrante rete di controlli tesi a frustrarne le potenzialità autonome.7’unica riforma ordinamentale degna di $uesto nome la legge sul decentramentoinfracomunale del ’0< fu il frutto di coraggiose sperimentazioni di autoriforma, a2ologna, a Foma e in molte altre città, e della indispensabile reazione a pronunce)censorie* del giudice amministrativo. =u necessario attendere ben 4" anni fino al1AA5 perc!I il >arlamento riuscisse a modernizzare l’ordinamento locale,adeguandolo ai principi della ostituzione.

LA STAGIONE DELLE RIFORME.

19



94. 7a riforma del ’A5 legge / giugno 1AA5, n.14" fu davvero importante, anzituttoperc!I, interpretando in modo nuovo l’art.1"/ ost. allora vigente, riconobbel’autonomia statutaria di omuni e >rovince, insomma il loro diritto-dovere di stabilirein autonomia le norme fondamentali della propria organizzazione 'sia pure nei limiti dei)principi stabiliti da leggi generali della Fepubblica*(. %ra finalmente iniziata il

decennio delle riforme, c!e avrebbe cambiato il volto dell’&talia. Bn decennio ricco diinnovazioni, ma anc!e di tormenti e problemi, caratterizzato da un andamento)pendolare*: riforme importanti, entusiasmo per le novità, ma anc!e delusione per lenuove difficoltà e di nuovo l’esigenza di altre piE incisive riforme, nuovo entusiasmo,nuovi problemi, l’attesa di ulteriori innovazioni. 2asta $ui ricordare alcune dateessenziali, su cui dovremo tornare in altri paragrafi:

1AA5, con la riforma dell’ordinamento locale 'n.14"( e la legge sul procedimentoamministrativo 'n."41(

1AA, con la riforma elettorale per i omuni e le >rovince 'n./1( e la riformadella dirigenza e del lavoro nella pubblica amministrazione 'd.lgs. n."A(

1AA0, con la prima legge di semplificazione amministrativa 'n.1"0( e la leggec!e avvia il decentramento amministrativo 'n.9A: il cosiddetto )federalismo aostituzione invariata(

"555, finalmente il nuovo testo unico delle leggi sull’ordinamento locale 'd.lgs.1/ agosto "555, n. "<0(.

99. 7a Fepubblica delle autonomie aveva però bisogno, giunta a $uel punto, di una nuovastagione di innovazioni anc!e di rango costituzionale. Si cominciò con la leggecostituzionale n.1 del 1AAA, per l’elezione diretta del presidente e il riconoscimento diuna piE forte autonomia statutaria. &l procedimento statutario delineato adimmagine e somiglianza del procedimento di revisione costituzionale 'doppiadeliberazione del consiglio, a non meno di due mesi di distanza l’una dall’altra

maggioranza assoluta referendum popolare su ric!iesta di un $uinto del consiglioregionale o di un cin$uantesimo del corpo elettorale( non piE ric!iesta alcunaapprovazione da parte dello Stato, e il 6overno può intervenire solo sollevando$uestione di legittimità dinanzi alla orte costituzionale. 7’autonomia statutaria siinvera anc!e nei contenuti, a partire dal superamento del limite dell’*armonia con leleggi della Fepubblica* previsto dal precedente art.1" ost., e dalla possibilità didisciplinare in modo originale la forma di governo 'art.1"", $uinto comma: )&lpresidente della giunta regionale, salvo c!e lo statuto regionale dispongadiversamente, eletto a suffragio universale diretto L*(.

9<. Siamo ormai alla vigilia della nuova )rivoluzione copernicana*: $uella stabilita dallalegge costituzionale n. del "551. 7’innovazione !a tre pilastri fondamentali: ilriconoscimento della )pari dignità* tra i diversi livelli di governo 'art.114(, il nuovoriparto della potestà legislativa 'art.110(, la nuova distribuzione delle funzioniamministrative 'art.11/(. #ltri contenuti importanti, c!e esamineremo di seguito,riguardano il c.d. )federalismo finanziario e fiscale* 'art.11A(, il regime dei controllisostitutivi 'art.1"5(, l’ordinamento di Foma, apitale della Fepubblica 'art.114, terzocomma(.

$ $ $

“RIVOLUZIONE” NELLA FUNZIONE LEGISLATIVA )

90. 7a )rivoluzione* investe anzitutto la funzione legislativa dello Stato e delle Fegioni. #bbiamo già ricordato c!e, fino alla legge costituzionale n.8"551, la potestà

1<



legislativa delle Fegioni era limitata ad un elenco tassativo di materie, si svolgevasecondo il modello della c.d. )legislazione concorrente*, nel rispetto dei principi stabilitidalle c.d. )leggi cornice*, o )$uadro* dello Stato 'solo le Fegioni ad autonomiadifferenziata erano titolari di potestà legislativa esclusiva, pur sempre limitata adalcune materie tassativamente enumerate(, si scontrava con il limite generale

dell’*interesse dello Stato*. 7’asimmetria tra Stato e Fegioni era consacrata nelladiversa disciplina per i giudizi in via d’azione dinanzi alla orte costituzionale. on larevisione costituzionale del "551:

la potestà legislativa dello Stato e $uella delle Fegioni incontrano i medesimilimiti: il rispetto della ostituzione, dei vincoli derivanti dall’ordinamentocomunitario, e $uelli derivanti dagli obblig!i internazionali

lo Stato ad avere competenza legislativa solo per un elenco di materietassativamente indicate al secondo comma dell’art.110

per altre materie '110, terzo comma(, la potestà legislativa spetta alle Fegioni,ma lo Stato si riserva la determinazione dei soli principi fondamentali

per ogni altra materia 'non compresa negli elenc!i del secondo e terzo comma(la potestà legislativa spetta alle Fegioni 'c.d. )competenza generale eresiduale*(

Stato e Fegioni sono in posizione di assoluta parità dinanzi alla ortecostituzionale

viene meno il limite generale 'e indeterminato( del rispetto dell’*interessenazionale*.

9/.7a )rivoluzione* non si limita alla potestà legislativa, ma investe altri ambiti della 'anzi:delle( potestà normative. 7a potestà statutaria riconosciuta con pari forza a Fegioni,ittà metropolitane, >rovince e omuni 'art.114, secondo comma(. 7a potestà

regolamentare attribuita allo Stato solo per le materie di competenza legislativaesclusiva per tutte le altre spetta alle Fegioni, ma riservata alle istituzioni locali )inordine alla disciplina dell’organizzazione e dello svolgimento delle funzioni loroattribuite* 'art.110, sesto comma(. 7e conseguenze di $uesta nuova disciplina sono diimmediata rilevanza: il onsiglio di Stato non !a consentito al 6overno di emanare unregolamento sulla professione di odontotecnico, perc!I l’*ordinamento delleprofessioni* ormai materia di legislazione concorrente '110, terzo comma(+

9A.% tuttavia, nonostante le apparenze, superficiale la conclusione secondo cui l’agodella bilancia si sarebbe irrimediabilmente spostato dalla parte delle Fegioni, lasciandolo Stato )disarmato*. on solo, infatti, le materie di competenza esclusiva dello Stato

sono di enorme importanza tra di esse se ne celano alcune c!e sono stategiustamente definite )materie non-materie*, insomma materie a vocazione trasversale,capaci di incidere su una molteplicità di materie, per lo piE di competenza regionale.6li esempi piE evidenti:

1. la lettera m:, con la )determinazione dei livelli essenziali delle prestazioniconcernenti i diritti civili e sociali c!e devono essere garantiti su tutto il territorionazionale*

". la lettera p:/ per $uanto riguarda la disciplina delle )funzioni fondamentali diomuni, >rovince e ittà metropolitane*

. la lettera l:, per $uanto riguarda l’*ordinamento civile*4. la lettera e:/ in particolare per $uanto riguarda la )tutela della concorrenza*9. la lettera s:/ in particolar per $uanto riguarda la )tutela dell’ambiente*

10



#nalog!e considerazioni si possono dedurre dalla disciplina dei poteri sostitutivistabilita all’art.1"5, secondo comma: lo Stato 'il 6overno( potrà sostituirsi agli organidi Fegioni e delle istituzioni locali )nel caso di mancato rispetto di norme o trattatiinternazionali o della normativa comunitaria, oppure di pericolo grave per l’incolumità ela sicurezza pubblica, ovvero $uando lo ric!iedono la tutela dell’unità giuridica o

dell’unità economica e in particolare la tutela dei livelli essenziali delle prestazioniconcernenti i diritti civili e sociali*.

<5.7a complessiva )tenuta* del sistema dovrebbe infine essere assicurata come in ogniordinamento federale da istituzioni di collaborazione tra i diversi livelli di governo. %’unanime la convinzione c!e il punto piE debole della revisione costituzionale del "551consista proprio nella mancata riforma della struttura del >arlamento, per raccordarloalle istituzioni territoriali autonome. 7a legge costituzionale in attesa di una piEcoerente ed ambiziosa riforma si )accontentata* di prevedere l’integrazione dellacommissione bicamerale per le $uestioni regionali con i rappresentanti delleautonomie, e di prescrivere agli statuti regionali di istituire, nell’ambito di ciascuna

Fegione, il consiglio delle autonomie locali: due strumenti senz’altro utili, ancorc!Iparziali, rimasti però ancora sulla carta. &l confronto e la collaborazione tra leistituzioni sono dun$ue ancora affidati a strumenti fragili, istituiti e disciplinati da leggiordinarie: la onferenza Stato-Fegioni e >rovince autonome, istituita nel 1A//, laonferenza Stato-ittà e autonomie locali, istituita nel 1AA<, la c.d. )onferenzaunificata* 'dalla somma delle due precedenti onferenze(, istituita nel 1AA0, leonferenze tra Fegioni ed enti locali 'per il 7azio, istituita nel 1AAA(.

$ $ $

) E “RIVOLUZIONE” NELLE FUNZIONI AMMINISTRATIVE.

<1.&l riparto delle funzioni amministrative tra i diversi livelli istituzionali investito, con lalegge costituzionale n.8"551, da una )rivoluzione* di portata non minore, rispetto a$uella appena descritto per la funzione legislativa. ella ostituzione del ’4/:

1. spettavano alle Fegioni le funzioni amministrative nelle materie in cuiesercitavano la funzione legislativa 'principio del c.d. )parallelismo*( L

". salvo $uelle di interesse locale, c!e potevano essere attribuite aglienti locali con leggi della Fepubblica

. lo Stato 'titolare pertanto della generalità delle funzioniamministrative( poteva delegare alle Fegioni altre funzioni

4. le Fegioni avrebbero dovuto esercitare normalmente le funzioniamministrative delegandole agli enti locali o avvalendosi dei loro uffici.

7a ostituzione indicava insomma una linea di tendenza, volta al decentramento dellefunzioni amministrative, ma secondo un processo )discendente*, c!e, partendodall’attribuzione allo Stato 'e limitatamente alle Fegioni( della titolarità delle funzioni,ne avrebbe potuto conferire l’esercizio a livelli istituzionali piE prossimi ai cittadini.

<". on la riforma 'il nuovo articolo 11/ della ostituzione(:

le funzioni amministrative spettano, in linea di principio, ai omuni ' spezzato,evidentemente, il parallelismo tra funzioni legislative e funzioni amministrative(

le funzioni amministrative sono invece conferite alle >rovince, alle ittàmetropolitane, alle Fegioni o allo Stato, $uando sia necessario *assicurarnel’esercizio unitario*, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione eadeguatezza

1/



i omuni, le >rovince e le ittà metropolitane sono titolari di funzioni )proprie*, edi altre c!e saranno conferite con leggi dello Stato e delle Fegioni, secondo lerispettive competenze 'art.11/, secondo comma(.

<.#d una lettura affrettata, sembrerebbe esserci una contraddizione tra il primo e ilsecondo comma dell’art.11/: tra il primo, c!e pare attribuire '$uasi( tutte le funzioni aiomuni, e il secondo, c!e distingue tra funzioni )proprie* delle istituzioni locali, efunzioni successivamente )conferite* dallo Stato e dalle Fegioni. 7e difficoltàinterpretative aumentano, leggendo altre disposizioni costituzionali, laddove si parla di)funzioni fondamentali* degli enti locali 'art.110, secondo comma, lettera p(, e di)funzioni loro attribuite* 'art.110, sesto comma(. 7a contraddizione però soloapparente: la ostituzione riconosce c!e le istituzioni locali !anno funzioni'storicamente( )proprie*, ed impone allo Stato e alle Fegioni 'naturalmente secondo leloro competenze legislative( di )ridistribuire* le funzioni amministrative da loro 'finora(esercitate, avendo come bussola come parametro di legittimità costituzionale delleleggi di conferimento la regola per cui la redistribuzione deve privilegiare in via di

principio il livello istituzionale piE prossimo ai cittadini 'il omune(, salvo c!e vi sianoragioni concrete per attribuirne l’esercizio ad istituzioni di dimensione piE ampia,secondo i principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza.

<4.Spetta alla legge dello Stato in particolare alla legge prevista dalla lettera p:dell’art.110 il compito di identificare le )funzioni fondamentali* delle istituzioni locali.Bn disegno di legge ancora in corso di esame da parte del >arlamento 'ma di cui prevista la rapida definitiva approvazione( delega tale identificazione al 6overno, anorma dell’art.0< ost.: il 6overno dovrà procedere riconoscendo a omuni e>rovince )la titolarità di funzioni connaturate alle caratteristic!e proprie di ciascun ente,essenziali e imprescindibili per il funzionamento dell’ente e per il soddisfacimento di

bisogni primari delle comunità di riferimento, tenuto conto in via prioritaria dellefunzioni storicamente svolte*.

<9.i attende dun$ue, in osse$uio ai nuovi precetti costituzionali, una ulteriore fase diconferimento delle funzioni amministrative al sistema delle autonomie territoriali. 7anorma costituzionale non una bacc!etta magica, non trasferisce ipso )acto lefunzioni, nI il sistema precipitato nel caos dell’auto-attribuzione delle funzioni. Statoe Fegioni sanno cosa fare: la ostituzione indica il metodo, gli obiettivi, i parametri dilegittimità delle loro scelte. ;el resto la legge costituzionale n.8"551 giunta asuggellare 'e in $ualc!e misura a garantire( un processo c!e era stato già avviato conla legge n.9A del ’A0: non a caso, allora, si parlò di )federalismo a ostituzione

invariata*. &l processo fu assai complesso: partendo da una legge di delegazione'appunto, la legge 9A81AA0(, il conferimento delle diverse funzioni fu stabilito da alcunidecreti legislativi 'tra tutti il piE importante, comprensivo di un’ampia gamma difunzioni, fu il d.lgs. 11"81AA/( il disegno fu completato da un lato dalle leggi regionali'nel 7azio, la piE importante fu la legge n.1481AAA( e dall’altro da numerosi ;ecreti del>residente del onsiglio dei ministri.

<<.&l legislatore si proponeva evidentemente di realizzare il massimo decentramento difunzioni 'a ostituzione invariata(, senza però incorrere negli inconvenienti c!eavevano frustrato l’altra grande stagione del decentramento: $uella culminata neld.lgs. <1< del 1A00. &n sintesi, la legge 9A:

stabiliva per la prima volta il capovolgimento del criterio di attribuzione dellefunzioni amministrative, riservandone allo Stato solo alcune, tassativamenteenumerate: )Sono conferiti alle Fegioni e agli enti locali, nell’osservanza del

1A



principio di sussidiarietà L, tutte le funzioni e i compiti amministrativi relativi allacura degli interessi ed alla promozione dello sviluppo delle rispettive comunitàL* 'art.1."( )sono esclusi L le funzioni e i compiti amministrativi riconducibilialle seguenti materie: a(, b(, c( L* 'art.1.(

imponeva alle Fegioni di procedere analogamente nelle funzioni di loro

competenza 'era ancora vigente il principio del parallelismo+(: )elle materie dicui all’art.110 ost., le Fegioni L conferiscono alle province, ai comuni e aglialtari enti locali tutte le funzioni c!e non ric!iedano l’unitario esercizio a livelloregionale* 'art.4.1(

stabiliva il principio della contestualità tra il trasferimento dell’effettivo eserciziodelle funzioni ed il concreto conferimento di congrue risorse finanziarie,professionali e strumentali 'art.0(

avviava, con la medesima legge, attraverso piE deleg!e legislative, tanto ildecentramento di funzioni amministrative, dal centro alla periferia, $uanto lariforma degli apparati amministrativi centrali dello Stato.

<0. &l decreto legislativo 11" del 1AA/ ebbe un ruolo decisivo nel disegno didecentramento amministrativo: in alcuni casi limitandosi ad indicare le funzioniriservate allo Stato, ed affidando alla legge regionale il compito di )distribuire illavoro* tra le diverse istituzioni locali 'per fare un esempio, la tecnica utilizzataall’art.<5 in tema di edilizia residenziale pubblica( in altri casi stabilendoc!iaramente i compiti delle Fegioni, delle >rovince e dei omuni 'valga l’esempiodegli artt.1/ e 1A in materia di istruzione scolastica( altre volte ancora,)inventando* nuovi moduli organizzativi, per l’esercizio efficiente e razionalizzato difunzioni ancora imputabili a diversi uffici, statali, regionali e locali ' il caso degli)sportelli unici delle attività produttive* di cui all’art."(.

</. &l processo di decentramento amministrativo ancora in corso. erto, oggi gode diuna solida )copertura costituzionale* c!e !a trasformato una 'libera( scelta dellegislatore in un percorso obbligato. Guttavia non mancano gli ostacoli concreti, per rendere efficiente l’intero sistema. %’ noto, infatti, c!e il decentramento )costa*: lamaggiore efficienza, c!e si realizza spostando l’esercizio delle funzioni ad un livellodi prossimità, si )paga* con la necessità di una rete piE diffusa di uffici, di personalespecializzato, di strumentazioni tecnic!e. ;i $ui l’importanza di una scelta piE volteribadita dal legislatore, tesa all’individuazione, volta per volta, dell’*ambito territorialeadeguato* per il migliore esercizio delle funzioni. 7’adeguatezza, di cui oggi parlal’art.11/ ost., va dun$ue intesa come concreta capacità di esercitare le funzioni inmodo efficace ed efficiente. >er $uanto riguarda i omuni, il Gesto unico del "555

offre un’indicazione precisa e preziosa: )&l omune, per l’esercizio delle funzioni inambiti territoriali ottimali, attua forme sia di decentramento c!e di cooperazione conaltri omuni e con la >rovincia* 'art.1."(. &nsomma, decentramento infra-comunalee associazionismo inter-comunale sono due facce della stessa medaglia, per raggiungere comun$ue un )ambito adeguato* per ciascuna funzione.

<A. #l tempo stesso, la riforma costituzionale del "551 consente di superare il tabE della'sostanziale( uniformità organizzativa e funzionale dei omuni, affermato già dallalegge Fattazzi del 1/9A, confermato dall’art.1"/ della ostituzione del ’4/ e dallalegislazione successiva. =erma la )pari dignità* delle istituzioni locali, e la riserva dilegge statale per la determinazione delle funzioni fondamentali di omuni, >rovince e

ittà metropolitana, oggi il principio piuttosto $uello della )differenziazione*, c!econsente di diversificare tra enti a partire dalle concrete caratteristic!e demografic!e,territoriali, socio-ambientali.

"5



05. 7a triade dei principi-guida della distribuzione delle funzioni amministrative, comeabbiamo già sottolineato molte volte, si completa con il riferimento alla)sussidiarietà*. %’ un concetto complesso, c!e trae origine dal pensiero socialecattolico, ma c!e !a avuto una prima importante formulazione giuridica nel Grattato diCaastric!t del 1AA". Si legge infatti all’art./ del Grattato: )ei settori c!e non sono

di sua esclusiva competenza, la comunità interviene secondo il principio disussidiarietà, soltanto se e nella misura in cui gli obiettivi dell’azione prevista nonpossano essere sufficientemente realizzati dagli Stati membri, e possano dun$ue, amotivo delle dimensioni o degli effetti dell’azione in $uestione, essere realizzatimeglio a livello comunitario*. 7a sussidiarietà insomma al pari dell’adeguatezza un parametro concreto, c!e impone di verificare in primis se una funzione possaessere efficacemente esercitata al livello istituzionale di maggiore prossimità agliinteressi dei cittadini 'dun$ue: al omune(, e successivamente, )salendo la scala*,$uale sia il livello di governo obiettivamente idoneo ad esercitare la funzione, inragione delle sue caratteristic!e intrinsec!e.

01. Juesta dun$ue la sussidiarietà ric!iamata al primo comma dell’art.11/. Ca $ualesignificato assume la stessa parola al successivo $uarto commaD 7eggiamo in$uesta disposizione costituzionale c!e )Stato, Fegioni, ittà metropolitane, >rovincee omuni favoriscono l’autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per losvolgimento di attività di interesse generale, sulla base del principio di sussidiarietà*.%videntemente il significato diverso, non fosse altro perc!I riferito )in blocco* a tuttie cin$ue i livelli di governo. >arleremo allora di )sussidiarietà orizzontale* accantoalla )sussidiarietà verticale* proclamata al primo comma: $uest’ultima si riferisce allerelazioni tra i diversi livelli di governo $uella )orizzontale* alle relazioni tra il poterepubblico '$uale esso sia( e la società. %’ però arbitrario leggere il principio disussidiarietà orizzontale con la stessa logica della sussidiarietà verticale: non vero

c!e le istituzioni pubblic!e possano esercitare le funzioni solo se e in $uanto icittadini )singoli o associati* non siano in grado di farlo. on vero, ad esempio,c!e lo Stato debba intervenire in campi decisivi come la scuola o la sanità solo se leimprese private c!e operano in tali settori si dimostrano inadeguate a coprire ifabbisogni dei cittadini. %’ vero invece c!e ormai superata l’e$uazione funzionipubblic!e K amministrazioni pubblic!e ci sono molte funzioni )di interesse generale*c!e possono essere esercitate con maggiore efficacia con l’autonomaorganizzazione dei cittadini sta alle istituzioni favorire e valorizzare tali iniziative.

$ $ $LA “FORMA DI GOVERNO” LOCALE.

0". >er )forma di governo* si intende la risultante degli assetti, le funzioni e le relazionireciproc!e degli organi di vertice di un determinato ordinamento giuridico.7’esperienza storica !a permesso di )mettere a fuoco* molte diverse forme digoverno: la monarc!ia costituzionale, il governo parlamentare, il governopresidenziale, con molte varianti ciascuna. >er noi, si parva licet componeremagnis, si tratta di individuare i tratti caratterizzanti della )forma di governo* delomune e per rapidi cenni della >rovincia.

0. 7a )forma di governo del omune*, come oggi la conosciamo, il risultato di unalunga evoluzione istituzionale, tutt’altro c!e lineare. %’ importante volgere, sia pure

"1



rapidamente, lo sguardo all’indietro, per avere una nozione storicizzata, e dun$uee$uilibrata, degli istituti giuridici: le forme di governo, non sono il frutto di un’astrattarazionalità giuridica, ma la risultante di fenomeni sociali e politici. Sono insommaforme in divenire, c!e sono mutate nel passato e potranno cambiare nel futuro.orrendo il risc!io dello sc!ematismo, possiamo allora riassumere la )storia della

forma di governo comunale* in cin$ue fasi successive: gli inizi: la )legge Fattazzi* prevede, nei omuni, un consiglio elettivo, c!iamato

ad eleggere la giunta nel proprio seno, ed un sindaco di nomina regia il sindaco *ufficiale di governo* nel omune: una $ualifica c!e manterrà fino ai giorninostri 'ma in ben altro contesto istituzionale(

l’ordinamento liberale '1/A5-1A""(: successive riforme consentono ilprogressivo allargamento della base elettorale, fino al riconoscimento delsuffragio universale masc!ile il sindaco, nell’ultimo decennio del secolo, diventafinalmente un organo elettivo, scelto dal consiglio comunale al proprio internol’e$uilibrio tra gli organi di vertice del omune fortemente spostato a favore

della giunta c!e può adottare in via d’urgenza le deliberazioni di competenza delconsiglio, salvo ratifica 'senza alcun termine n sanzioni( nel 1A", il F; n."/Aconsentirà inoltre al consiglio un’ampia facoltà di delega alla giunta: $uest’ultimaavrà solo l’onere di comunicare al consiglio l’avvenuta adozione degli atti

la dittatura fascista '1A""-1A49(: l’azione del fascismo fu rapida e risoluta nellasoppressione di ogni forma di autonomia delle comunità locali gli organi elettividei comuni sono soppressi: al posto del sindaco insediato un )podestà* dinomina governativa, coadiuvato da una consulta municipale, anc!’essa nominatacon decreto prefettizio stessa sorte avranno, nel 1A"/, gli organi delle province,con i )presidi* al posto dei presidenti il GB del 1A4 offre infine unasistemazione organica alla nuova realtà degli enti territoriali 'non piE autonomi(

la Fepubblica '1A4<-1AA5(: la )forma di governo locale* riprende il suo camminodove l’aveva lasciato nel 1A", con gli elementi essenziali già descritti il trattocaratterizzante della forma di governo sarà il sistema elettorale, differenziatosecondo la consistenza demografica del comune nei comuni maggiori 'dopodiverse oscillazioni, la soglia fissata a 9.555 abitanti( il sistema elettorale proporzionale, con scrutinio di lista e preferenze plurime nell’ambito della listaprescelta nei comuni piE piccoli, il sistema elettorale privilegia la scelta deisingoli candidati, anc!e nell’ambito di piE liste, fino al massimo dei 489 deiconsiglieri da eleggere $uest’ultimo sistema produce effetti sostanzialmentemaggioritari solo in presenza di un forte e radicato sistema di partiti contrappostinei comuni medio-grandi il sistema proporzionale, in assenza di correttivi,

causa nel tempo di una crescente instabilità e fragilità dei governi locali la riforma del 1AA5: la legge / giugno 1AA5, n.14", si propone con

$uarantadue anni di ritardo+ di dare attuazione al disegno costituzionale,superando il GB del 1A4 e riconoscendo l’autonomia statutaria di comuni eprovince, già prevista in nuce dall’art.1"/ della ostituzione la forma di governolocale viene razionalizzata, in particolare con nuove modalità per l’elezione delsindaco e della giunta 'scrutinio palese, sulla base di un documentoprogrammatico sottoscritto da almeno 18 dei consiglieri( e con la disciplina dellac.d. )sfiducia costruttiva* in mancanza di una riforma elettorale, l’evoluzionedella forma di governo segnata, inoltre, dalla previsione di alcuni assessori)esterni* al consiglio e, soprattutto, dal capovolgimento dei rapporti tra consiglio e

giunta all’assemblea elettiva organo di indirizzo e controllo politico-amministrativo riservata la deliberazione di alcuni atti fondamentali, mentre lacompetenza generale e residuale posta in capo alla giunta la giunta peraltro

""



non piE titolare di potestà deliberative d’urgenza 'salvo c!e per le variazioni dibilancio(, nI il consiglio può delegarle atti di propria competenza.

04. #ttraverso $uesta complessa evoluzione si giungecosì alla )forma di governo comunale* delineata dalla legge "9 marzo 1AA, n./1,

c!e, in una fase storica cruciale 'referendum elettorali, Gangentopoli, crisi della c.d.)prima Fepubblica*(, rompe la tradizione parlamentare-consiliare, scegliendopiuttosto la via della elezione diretta del sindaco e del presidente della provincia.;escrivendo $ui di seguito la nuova )forma di governo locale*, così come oggi sisperimenta nei omuni italiani, terremo però conto anc!e delle successive parzialievoluzioni 'in particolare la legge agosto 1AAA, n."<9, fino al GB 1/ agosto "555,n."<0(, ricordando c!e il $uadro costituzionale definito dalla legge costituzionalen.8"551 riserva in ogni caso alla legge dello Stato la disciplina della forma digoverno di comuni, province e città metropolitane 'art.110, secondo comma, lettera p:#legislazione elettorale/ organi di governo e )unzioni )ondamentali% (.

09. &l tratto caratterizzante della forma di governo locale,così come delineata dalla legge n./181AA, la pari legittimazione elettorale direttadell’assemblea rappresentativa 'il consiglio( e del vertice dell’esecutivo 'il sindaco( idue organi sono parimenti legittimati dal corpo elettorale, e tuttavia, a differenza dallaforma di governo presidenziale )pura* 'ad esempio, $uella statunitense(, il sistemaelettorale congiunge le due elezioni in un sistema complesso. on si tratta insommadi due elezioni, distinte seppure contestuali, ma di un unico procedimento, in cui glielettori sono c!iamati ad esprimersi tanto sull’uno $uanto sull’altro organo daeleggere, e in cui le opzioni degli elettori interagiscono l’una con l’altra per determinare il risultato complessivo. Se dun$ue certamente la forma di governolocale non !a piE i tratti tipici della forma di governo parlamentare, non si può

neppure definirla come )presidenziale*, ed un esercizio defatigante e tuttosommato inutile cercare un’analoga definizione generale. %’ una forma del tuttopeculiare, c!e !a permesso al legislatore di introdurre nell’ordinamento l’elezionediretta del sindaco, senza per $uesto accettare una eccessiva personalizzazionedella contesa elettorale, e di coniugare le esigenze di stabilità con il rispetto del fortepluralismo politico culturale del paese.

0<. Juesto tratto caratterizzante emerge già nella fase diavvio della competizione elettorale, c!e prescrive indefettibilmente la presenza di treelementi tra loro connessi: un candidato alla carica di sindaco una lista o 'neicomuni con oltre 19.555 abitanti( piE liste a lui collegate, per concorrere al consiglio

comunale un programma amministrativo condiviso tanto dal candidato sindaco$uanto dalle liste di candidati consiglieri. essun cittadino può candidarsi comesindaco, se non in collegamento con uno sc!ieramento politico c!e ambisca allamaggioranza in consiglio comunale nessun partito o movimento politico puòconcorrere alle elezioni, se non in grado di indicare un candidato alla carica di)primo cittadino*. &l programma il pegno, il legame sostanziale tra tutti i candidati:prezioso nel rapporto tra il sindaco e la )sua* lista, addirittura essenziale $uando alcandidato non collegata una sola lista 'magari una lista di coalizione(, ma unacoalizione di liste: piE liste, evidentemente portatrici di culture e valori diversi, maunite dinanzi agli elettori da un programma amministrativo comune.

00. &l legame intrinseco tra gli elementi fondativi dellaforma di governo locale sindaco e consiglio, stretti da un patto programmatico siriverbera dall’*atto di nascita* a $uello di )morte* dell’amministrazione locale: il

"



principio simul stabunt aut simul cadent comporta c!e il voto di sfiducia del consiglioverso il sindaco avrà comun$ue l’effetto di provocare nuove elezioni generali, per ambedue gli organi ')sfiducia distruttiva*+( e c!e le dimissioni del sindaco, 'ocomun$ue la cessazione del suo mandato per altra causa( trascinano con sI anc!e ilconsiglio verso l’approdo elettorale. Juando viene meno, per un $ualsivoglia

ragione, uno dei termini del )binomio istituzionale* del omune, la parola non puòc!e tornare al corpo elettorale.

0/. ei omuni fino a 19.555 abitanti gli elettori sonoc!iamati ad un comportamento semplice e lineare: scegliere il candidato alla caricadi sindaco, e con lui l’unica lista collegata, potendo esprimere un voto di preferenzaall’interno della lista medesima. ei omuni maggiori, sono invece possibili ben$uattro )comportamenti elettorali* diversi. 7’elettore infatti:

può scegliere un candidato alla carica di sindaco ed una lista a lui collegata può )disgiungere il voto*, scegliendo un sindaco ed una lista collegata ad altro

candidato può limitarsi a scegliere una lista 'ma il voto sarà automaticamente )esteso* al

candidato sindaco collegato: gli effetti sono dun$ue identici alla prima opzione( può al contrario scegliere solo un candidato sindaco, e in tal caso il voto non si

estende alle liste collegate, ma )vale* solo per l’elezione del primo cittadino.

Ogni elettore potrà inoltre, nell’ambito della lista prescelta 'ovviamente, nelle primetre opzioni(, esprimere un solo voto di preferenza. #ssai piE semplice il secondoturno di votazioni, $uando all’elettore sarà consentito solo di scegliere tra i duecandidati giunti al ballottaggio, senza poter esprimere altre opzioni sulle liste o suiconsiglieri.

0A.&l sistema può apparire bizzarro, e persino contraddittorio rispetto all’intento divalorizzare la )responsabilità di programma* di candidati, partiti ed elettori. 7a ratiodella norma c!e consente il c.d. #splitting% , cio il voto disgiunto tra sindaco e lista,può essere però colta nell’intento di incentivare liste e partiti ad una appropriataselezione delle candidature per la massima carica di governo: un candidato pococredibile può essere insufficiente anc!e per una coalizione )forte*. ;el restol’esperienza !a dimostrato c!e mentre sono rari 'ma non insignificanti( icomportamenti elettorali )strabici* 'una lista ed un candidato sindaco di altrosc!ieramento( sono invece sono fre$uentissimi spesso oltre il "5M dei votiespressi i voti limitati al solo candidato sindaco: $uesta opzione non sembra ilfrutto di una deriva superficialmente personalistica, ma piuttosto il segno di una

)evoluzione coalizionale* dei comportamenti elettorali 'c!e del resto dal 1AA4 - si registrata anc!e nei, pur diversissimi, sistemi elettorali per la amera dei ;eputati e ilSenato della Fepubblica(.

/5.=in $ui, i comportamenti elettorali dei cittadini. 7a traduzione di $uesti comportamentinel risultato elettorale segue regole piuttosto complesse:

nei omuni fino a 19.555 abitanti eletto sindaco il candidato c!e ottiene ilmaggior numero di voti si tornerà a votare in un secondo turno di ballottaggiosolo se due o piE candidati avranno ottenuto esattamente lo stesso numero di voti

per la composizione del onsiglio, la lista collegata al sindaco ottiene i due terzi

dei seggi disponibili la parte restante distribuita proporzionalmente tra le altreliste

"4



nei omuni maggiori, eletto sindaco il candidato c!e !a ottenuto lamaggioranza assoluta dei voti validi $ualora nessun candidato abbia superatotale soglia al primo turno, si svolgerà un turno di ballottaggio dopo due settimane,tra i due candidati c!e !anno conseguito il miglior risultato

la ripartizione dei seggi in consiglio comunale segue un criterio proporzionale sulla

base dei risultati del primo turno di votazioni, corretto da un )premio dimaggioranza* eventuale entro una settimana dal primo turno, si possono stabilire nuovi collegamenti tra i

candidati ammessi al ballottaggio e singole liste collegate a candidati ormaisconfitti: i collegamenti sono ovviamente possibili solo con il reciproco consenso,ed !anno effetto sulla complessiva ripartizione dei seggi nel consiglio comunale

$ualora il sindaco sia stato eletto al primo turno, alla lista 'o alla coalizione di liste(collegata assegnato il <5M dei seggi, a condizione c!e la lista 'o la coalizione(non abbia già conseguito altrettanti seggi con il computo proporzionale, c!e la lista'o la coalizione( abbia comun$ue superato il 45M dei voti validi, e c!e nessun’altralista 'o coalizione( abbia superato il 95M dei voti validi

$ualora il sindaco sia stato eletto al secondo turno, alla lista 'o alla coalizione(collegata assegnato il <5M dei seggi, a condizione c!e nessun’altra lista 'ocoalizione( abbia superato al primo turno il 95M dei voti validi

l’elezione dei consiglieri avviene secondo l’ordine delle preferenze ricevute icandidati alla carica di sindaco sconfitti nel confronto diretto sono eletti consigliericomunali attribuendo loro tanti voti di preferenza $uanti sono i voti della lista odelle liste a loro collegate

la formula proporzionale '#metodo d’Fondt% ( seguita per il computo di base deiseggi spettanti a ciascuna lista o coalizione, e per l’attribuzione dei seggi tantoall’interno della coalizione vincente 'tra le diverse liste collegate( $uanto per ladistribuzione dei seggi residui tra le liste o le coalizioni sconfitte

A1.7’assoluta peculiarità 'tradizionale( del sistema elettorale per le >rovince invece lasuddivisione del territorio in collegi uninominali: il sistema elettorale analogo a$uello comunale, ma l’individuazione degli eletti avviene ordinando i candidati delmedesimo )gruppo* 'partito( secondo i migliori risultati ottenuti nei rispettivi collegi.Si deve inoltre sottolineare c!e, a differenza delle elezioni comunali, nelle elezioniprovinciali non ammesso lo splitting , cio il voto per un candidato presidente noncollegato al candidato consigliere per cui si espresso il voto.

A". & rapporti tra il sindaco-vertice del governo locale e il consiglio-assemblearappresentativa risentono, ovviamente, della simmetrica legittimazione elettoralediretta. &l sindaco presenta al consiglio le )linee programmatic!e relative alle azionie ai progetti da realizzare nel corso del mandato* 'art.4<(, e il consiglio diviene così ilcustode e dominus del programma, c!e potrà essere integrato o corretto nel corsodel mandato, e costituirà il parametro per l’esercizio delle funzioni, anc!e non)tipizzate*, di indirizzo e controllo. Guttavia il sindaco non !a piE bisogno, per governare, di una esplicitazione del rapporto di fiducia con il onsiglio: la fiduciagliel’!a già accordata il corpo elettorale. &l consiglio può però votare la sfiducia alsindaco 'c.d. )sfiducia distruttiva*: art.9"( con una mozione motivata sottoscritta daalmeno i "89 dei consiglieri, e sottoposta al voto non prima di 15 e non oltre 5 giornidalla presentazione l’approvazione della mozione a maggioranza assoluta comporta

la cessazione del sindaco dalla carica e il contestuale scioglimento del consiglio edella giunta l’amministrazione sarà guidata da un commissario fino a nuove elezioniin caso di approvazione della mozione di sfiducia e di dimissioni volontarie delsindaco. 6li organi collegiali restano invece in carica fino alle elezioni, con

"9



l’amministrazione guidata dal vice sindaco, nei casi di morte, impedimentopermanente, decadenza o rimozione del sindaco. &n ogni caso le elezioni si svolgononel primo turno utile 'regola del c.d. #election da% , stabilita dalla legge n.1"581AAA(.

$ $ $

IL SINDACO.

A.&l ruolo centrale del Sindaco nell’ordinamento locale non certo una novità. &l )primocittadino*, divenuto organo elettivo agli albori dell’esperienza comunale, semprestato il punto di sintesi e di visibilità dell’#mministrazione locale, il perno di uncomplesso sistema di relazioni inter-organic!e e inter-istituzionali, e, spesso, il)leader* della comunità locale, con un grado di popolarità 'e di connessaresponsabilità politica( difficilmente riscontrabile in altre posizioni istituzionali. 7astoria del nostro paese segnata dalle figure di grandi sindaci. Jualsiasi elencofarebbe torto a moltissime personalità di eccezionale rilievo: accontentiamoci, a mo’

di esempio, di ricordare %rnesto at!an, sindaco di Foma agli inizi del ?? secolo, o,nel secondo dopoguerra, 7a >ira a =irenze, ;ozza a 2ologna, #niasi a Cilano. %spesso i sindaci dei piccoli centri, se ovviamente meno noti sul piano nazionale,!anno avuto la capacità e la responsabilità di guidare la comunità locale con unaforza, un prestigio e una longevità istituzionale ancora maggiori.

A4.on c’ dubbio tuttavia c!e la riforma elettorale del 1AA, esplicitando la legittimazionepopolare diretta del sindaco, ne !a rafforzato enormemente il ruolo istituzionale e,ancor piE, il legame fiduciario e )identitario* con i cittadini. ;al punto di vista delledinamic!e politic!e, il sindaco nel precedente ordinamento, sintesi degli e$uilibridella maggioranza consiliare diventa il )trascinatore* del risultato elettorale, in

$ualc!e misura artefice 'e dun$ue legittimamente )capo*( della maggioranza.7’accresciuta visibilità politico-istituzionale grava il sindaco di enormi responsabilità.Se apparentemente la riforma del 1AA non ne muta le principali attribuzioni rispettoal precedente ordinamento, l@elezione diretta provoca un sisma destinato asconvolgere tutti gli e$uilibri, nei rapporti con gli organi, con gli apparati professionali,con le altre amministrazioni c!e operano nel territorio locale.

A9.7’articolo 95 del Gesto unico riassume con efficacia la )centralità* del sindaco,descrivendone il ruolo istituzionale come colui c!e:

responsabile dell’amministrazione del comune rappresenta l’ente convoca e presiede la giunta 'e, in alcuni limitati casi, anc!e il consiglio( sovrintende al funzionamento dei servizi e degli uffici e all’esecuzione degli atti esercita le funzioni attribuite dalle leggi, dallo statuto e dai regolamenti sovrintende all’espletamento delle funzioni statali e regionali attribuite o delegate esercita le funzioni attribuitegli $uale autorità locale nelle materie previste da

specific!e disposizioni di legge.

A<.# $ueste funzioni, come vedremo oltre, si aggiungono $uelle esercitate dal sindaco$uale ufficiale del governo 'art.94 GB%7(. Bna posizione c!e certamente affonda leradici nella fase piE remota dell’esperienza comunale, $uando l’ente locale eraconcepito come articolazione decentrata dell’amministrazione statale, enteautarc!ico piuttosto c!e autonomo, ma c!e !a trovato nuove ragioni 'e nuovecaratteristic!e( nell’ordinamento repubblicano, e si trova oggi a fare i conti dopo

"<



l’entrata in vigore della legge costituzionale n.8"551 - con uno $uadro costituzionaleradicalmente mutato.

A0.&n sindaco ci appare dun$ue come la sintesi di $uattro distinte figure istituzionali: ilcapo dell’amministrazione comunale 'dei suoi apparati, delle sue funzioni(, il

rappresentante dello Stato nel territorio comunale, l’autorità locale, c!e riconduce asintesi unitaria la molteplicità delle istituzioni e delle amministrazioni pubblic!e c!eoperano nel territorio, il leader dell’ente esponenziale della comunità locale 'in$ualc!e misura il )portavoce* delle esigenze e delle aspettative della comunità(.

A/.=ino alla riforma, il tratto caratterizzante della posizione istituzionale del sindaco statala )doppia presidenza*: presidente del consiglio comunale e presidente della giunta,così come recitava l’art.191 del Gesto unico del 1A19. Juesta duplicità di ruoligarantiva e sottolineava la struttura monistica della forma di governo locale.%videntemente la stessa duplicità non poteva essere facilmente trasposta nellanuova forma di governo, delineata dalla elezione diretta del sindaco e dalla

contestuale elezione del consiglio con la )curvatura* maggioritaria già altrovedescritta. 7a )centralità* del sindaco deve infatti fare i conti con un sistema di)leaders!ip condivisa*, in cui i due principali organi del governo locale il sindacomedesimo e il consiglio comunale sono vigorosamente e$uiordinati, e tuttavia nonseparati, anzi legati da meccanismi di )partenariato*, tanto nel momento dellalegittimazione elettorale, $uanto nelle successive fasi del governo locale 'e dellastessa eventuale conclusione traumatica del mandato amministrativo(.

AA.%’ dun$ue indispensabile evidenziare anzitutto la nuova posizione del sindaco nel econ il consiglio comunale:

la regola generale prevede c!e il consiglio sia guidato da un presidente eletto nelsuo seno, con il solo compito di guidare e rappresentare l’assemblea tuttavia neicomuni con popolazione fino a 19.555 abitanti il sindaco potrà conservare lapresidenza del consiglio se lo statuto non avrà disposto altrimenti 'art.A GB%7(

il sindaco peraltro a tutti gli effetti un componente del consiglio 'l’art.0 GB%7così recita: )&l consiglio comunale composto dal sindaco e da n membri L*( in$uanto componente del consiglio, come !a c!iarito la orte costituzionale con lasentenza n.4481AA0, esercita l’iniziativa su tutti gli atti di competenza del consiglio,partecipa alle sedute con la pienezza dei diritti di parola e di voto, computato aifini delle maggioranze e della determinazione dei 8uorum di presenze, salvo i casiespressamente stabiliti dalla legge

rappresentano dun$ue un’eccezione alla regola generale, c!e assimila laposizione del sindaco in consiglio a $uella di $ualsiasi altro consigliere, ledisposizioni c!e prescrivono di non computare il sindaco nel numero dei consiglierinecessario 'almeno un terzo dei componenti( per la validità delle sedute 'art. /(,per la presentazione della mozione di sfiducia 'almeno due $uinti dei componenti,art.9"(, per lo scioglimento del consiglio comunale conseguente alle dimissionicontestuali o contemporanee della metà piE uno dei componenti 'art.141(

altre eccezioni possono essere dedotte dalla logica intrinseca dell’ordinamentolocale: così appare incongruo c!e il sindaco presenti interrogazioni 'a semedesimo o agli assessori suoi collaboratori+( o sottoscriva mozioni 'se intese insenso proprio, come atti di indirizzo rivolti al sindaco e alla giunta( 'cfr. art.4(

155. 7a )centralità* del sindaco appare oggi anzitutto nella rete di relazioni istituzionali eorganizzative c!e a lui fanno capo. &n $uesto senso vero c!e l’elezione diretta !a

"0



disegnato in modo del tutto nuovo gli e$uilibri dell’#mministrazione locale: lalegittimazione popolare consente al sindaco di )costruire una s$uadra* c!e, tramitelui, esplicitamente orientata dall’indirizzo politico del corpo elettorale. 7adistinzione di compiti e funzioni tra gli organi di governo e gli apparati professionalitrova $ui la sintesi e lo snodo: il sindaco il culmine della parabola, il punto dove la

fase ascendente dell’indirizzo si completa e si proietta verso l’insieme degli uffici edei servizi dell’#mministrazione, verso i bisogni e le attese della comunità locale. &n$uesto senso, $uando la legge definisce il sindaco come l’organo c!e )sovrintende alfunzionamento de servizi degli uffici e all’esecuzione degli atti* 'art.95." GB%7(,coglie una nozione della )sovrintendenza* ben diversa da $uella ric!iamata aproposito del segretario 'art.A0.4( o del direttore generale 'art.15/(: la)sovrintendenza* del sindaco si colloca nel contesto della funzione di indirizzo propriadell’organo di governo $uella del segretario o del direttore comporta piuttosto unasovraordinazione gerarc!ica ai dirigenti, e, tramite loro, all’insieme dei funzionaridell’amministrazione locale. % tuttavia l’apparente confusione terminologica non priva di significato: proprio nel binomio sindaco-segretario 'o sindaco-direttore( c!e

si conc!iude la fase ascendente e si avvia $uella discendente della funzione diindirizzo.

151. 7’azione di governo del sindaco - il suo )potere* si concretizza allora anzitutto nelcontrollo di un complesso sistema di relazioni inter-personali, in cui c!iamato ascegliere, nominare, conferire incaric!i. &n $uesto modo l’indirizzo del sindaco siirradia in ogni ambito dell’amministrazione e si rende concretamente percepibile lasua responsabilità )di programma e di risultato* nei confronti della comunità locale.

nella formazione della )s$uadra del sindaco*, c’ al primo posto, ovviamente, lanomina dei componenti della giunta: gli assessori e, tra $uesti, il vice sindaco il

principio di incompatibilità tra le caric!e di consigliere e di componente della giuntasi applica solo nei comuni oltre i 19.555 abitanti 'art.<4( e tuttavia anc!e neicomuni minori lo statuto può prevedere la nomina ad assessore di cittadini nonfacenti parte del consiglio 'art.40.4(

nella nomina degli assessori e del vice sindaco, fermi in re$uisiti soggettivi e i casidi incompatibilità 'artt.40 e <4(, il sindaco opera in assoluta libertà, senza l’obbligodi motivare in alcun modo la scelta, legata essenzialmente ad un rapportofiduciario politico e personale il sindaco tenuto semplicemente a darnecomunicazione al consiglio nella prima seduta successiva 'art.4<."(

il provvedimento di revoca comporta invece una comunicazione motivata'art.4<.4(, e tuttavia la motivazione funzionale esclusivamente al controllo

politico c!e il consiglio potrà8dovrà esercitare sull’operato del sindaco in alcunmodo la motivazione può essere assimilata a $uella propria del provvedimentoamministrativo, funzionale 'anc!e( al controllo giurisdizionale

15". 7a giunta, nella configurazione conseguente alla riforma elettorale del 1AA, vivedun$ue )di luce riflessa* del sindaco, non avendo altra legittimazione, nI popolare nIconsiliare. 7a giunta:

)collabora con il sindaco nel governo del comune* 'art.4/.1( ed opera attraversodeliberazioni collegiali

gode di autonomia organizzativa: talora gli statuti prevedono un appositoregolamento interno, approvato dalla medesima giunta 'c!e risc!ia peraltro di

irrigidire i lavori di un organo caratterizzato opportunamente dalla grandeflessibilità( la giunta può disporre di un proprio )ufficio di collaborazione* 'c)r . ilsuccessivo n.19(

"/



nella determinazione dell’indirizzo, opera in posizione certamente subalterna edausiliaria: il sindaco deve infatti semplicemente )sentire la giunta* prima dipresentare al consiglio le linee programmatic!e relative alle azioni e ai progetti darealizzare nel corso del mandato 'art.4<.(

la collegialità rappresenta il )valore aggiunto* della giunta, c!e consente il

confronto tra diversi punti di vista 'tecnici e politici( e la formazione della decisioneattraverso un processo esplicito, assistito e verbalizzato dal segretario tuttavia la collegialità non esclude c!e il sindaco possa )organizzare il lavoro* tra

gli assessori, affidando loro funzioni di indirizzo e controllo per materie, per programmi o per progetti, anc!e 'ma non necessariamente( in relazione a partiindividuate dell’apparato professionale del comune 'dipartimenti, aree, uffici, ecc.(il provvedimento del sindaco non può essere definito come )delega* in sensoproprio, perc!I non spoglia il delegante, neppure precariamente, delle sueattribuzioni tuttavia la c.d. )delega* vale a legittimare gli atti conseguentidell’assessore e ad escludere o limitare, per $uesti, la responsabilità del sindaco

alcune disposizioni di legge sembrano tuttavia attribuire, nel caso specifico, un

maggior )peso* alla delega del sindaco 'c)r., ad esempio, l’art." della legge 0marzo 1A/<, n.<9, a proposito dell’ *assessore delegato* per la polizia locale(

ben altro rilievo !a la nomina del vice sindaco, c!e consente a $uest’ultimo dicompiere tutti gli atti e svolgere tutte le funzioni del sindaco $uando lo sostituiscanei casi previsti dalla legge.

15. ompletata la costituzione della giunta comunale, la formazione della )s$uadra delsindaco* fa il passo successivo con la nomina dei vertici dell’apparato professionale:

il segretario, scelto tra gli iscritti ad un apposito albo 'artt.A/-AA( la disciplina deiprocedimenti di nomina e di eventuale revoca 'c!e, decorsi 1"5 giornidall’insediamento del sindaco, potrà avvenire solo per violazione dei doveri

d’ufficio( c!iarisce senza alcun dubbio c!e la scelta !a natura eminentementefiduciaria

altrettanto può dirsi per l’eventuale nomina del direttore generale 'art.15/(: ladeliberazione della giunta comunale indispensabile ai fini di stabilire il rapporto dilavoro dipendente 'il direttore sempre scelto )al di fuori della dotazione organicae con contratto a tempo determinato*(, ma la nomina resta un atto formalmente esostanzialmente sindacale

la natura di rapporto fiduciario con $ueste due figure di vertice confermata dalledisposizioni 'artt.AA." e 15/."( c!e collegano la durata dell’incarico al mandato delsindaco.

154. 7’attività organizzativa del sindaco prosegue con il conferimento degli incaric!idirigenziali. 7’art.95.15 GB%7 dispone infatti c!e spetta al sindaco nominare iresponsabili degli uffici e dei servizi, attribuire e definire gli incaric!i dirigenziali e$uelli di collaborazione esterna, secondo le modalità e i criteri stabiliti dalla legge 'inparticolare dagli artt.15A e 115(, dallo statuto e dal regolamento 'e, aggiungiamo, daicontratti collettivi per l’area della dirigenza, nazionali e integrativi(:

il provvedimento di conferimento dell’incarico, diretto senza alcun automatismoalla individuazione della )persona giusta per il posto giusto*, non tuttaviaespressione di una scelta del tutto libera, guidata solo dal vincolo fiduciario ' c)r.onsiglio di Stato, sez. &H, n./0981AA<(

non però neppure la conclusione necessitata di un procedimento di valutazionecomparativa tra i potenziali candidati a ricoprire la specifica posizione: la

"A



motivazione del provvedimento vale piuttosto ad evidenziare i criteri razionali dellascelta, sindacabili in sede giurisdizionale 'onsiglio di Stato, sez. &H, n."<581AAA(

il sindaco, nell’operare la scelta, tenuto pertanto a rispettare i criteri stabiliti dallalegge, dai contratti, e dagli atti normativi interni dell’amministrazione

in organizzazioni complesse, in presenza di una pluralità di dirigenti, legittimo il

provvedimento del sindaco c!e si limiti ad assegnare il dirigente ad undipartimento 'area, settore, ecc.(, lasciando al dirigente apicale del medesimodipartimento 'il cui incarico sarà stato conferito comun$ue dal sindaco( il compitodi assegnare al dirigente specifici compiti e funzioni: si può in tal modo offrire unainterpretazione sistemica e coerente alle disposizioni degli artt. 95.15 'attribuzionedegli incaric!i da parte del sindaco( e 150.1 'autonomi poteri di organizzazionespettanti ai dirigenti(.

159. &n modo diverso concorre a delineare la )s$uadra del sindaco* anc!e il procedimentodi nomina o designazione dei rappresentanti del comune presso enti, aziende oistituzioni 'art.95./(. Grattandosi di atti formalmente e sostanzialmente sindacali 'sia

pur )sulla base degli indirizzi stabiliti dal consiglio*(, i provvedimenti di nomina o didesignazione delineano un rapporto fiduciario del sindaco con i )rappresentanti delcomune*, tanto piE importante $uando riguardino ruoli di amministrazione nelleaziende e nelle istituzioni del )sistema comune*. 7e 'differenziate( caratteristic!e ditali organismi valgono peraltro a garantire ai loro amministratori uno )statuto diautonomia* ben diverso rispetto alla posizione sia degli assessori c!e dei dirigentidell’amministrazione comunale. 6li indirizzi di competenza del consiglio comunale'art. 4"."., lett. m( sono un presupposto indefettibile del provvedimento sindacaletuttavia pacifico c!e la deliberazione di indirizzo possa limitarsi a definire criteriprocedurali per le nomine e le designazioni, non potendo in alcun caso comprimereindebitamente l’autonoma responsabilità 'e dun$ue la libertà di scelta( del sindaco.

>er la nomina degli amministratori o dei sindaci delle società di capitali sempre piEimportanti in relazione al processo di trasformazione dei servizi pubblici locali occorre distinguere il caso in cui l’atto costitutivo conferisca esplicitamente la facoltàdi nomina al comune 'art."49/ cc.( il procedimento di nomina seguirà le regole giàric!iamate degli artt.4" e 95 GB%7 e il caso diverso, in cui la nomina avvenga inassemblea, nel libero confronto tra i soci 'art."/ cc.(: in tale circostanza, il ruolodel sindaco appare persino rafforzato, spettando a lui rappresentare il comune inseno all’assemblea, dove si formerà la volontà sociale.

15<. >er completare il $uadro, occorre ric!iamare la peculiare realtà degli )uffici posti alledirette dipendenze del sindaco, della giunta o degli assessori* 'art. A5(. Sono uffici

costituiti da dipendenti dell’ente e da )collaboratori assunti con contratto a tempodeterminato*, ma per la peculiare finalità c!e li caratterizza - coadiuvare gli organi digoverno )per l’esercizio delle funzioni di indirizzo e di controllo loro attribuite dallalegge* pacifico c!e tanto gli uni $uanto gli altri siano individuati con criteris$uisitamente fiduciari.

$ $ $

IL SINDACO* UFFICIALE DEL GOVERNO E “AUTORITA’ LOCALE”.

15/. ome si già notato, il sindaco affianca alla sua responsabilità $uale capo

dell’#mministrazione locale $uella propria di rappresentante dello Stato del territoriocomunale. 7’art.94 GB%7 lo definisce )ufficiale del governo*, in tale veste c!iamato asovrintendere a delicate funzioni e ad adottare particolari atti. Superate le fasi piE

5



remote dell’esperienza comunale, tale $ualifica appare senz’altro accessoria a $uellaprincipale, c!e lega il sindaco anzitutto all’ente locale titolare di un’autonomiacostituzionalmente garantita 'come recitava l’art.1"/ della ostituzione del 1A4/,sviluppando coerentemente i principi degli artt.9 e 114(. 7a revisione del Gitolo Hdisposta con la legge costituzionale n.8"551 apre però nuovi interrogativi, c!e

debbono ancora trovare una risposta pienamente soddisfacente. &l combinatodisposto dei nuovi artt.114 e 11/ rende infatti evanescente il confine c!e distingue leattribuzioni del sindaco-responsabile del comune e del sindaco-rappresentante delloStato: la stessa previsione di funzioni amministrative conferite al comune con leggedello Stato, c!e si aggiungono alle funzioni )proprie* dell’ente locale, lascia adintendere c!e anc!e le funzioni amministrative )statali* saranno, nel caso, esercitatedal comune 'e dun$ue dal sindaco come )capo del comune*(.

15A. 7e funzioni di competenza statale sono racc!iuse in $uattro sottoinsiemi:

la tenuta dei registi dello stato civile e di popolazione e gli adempimenti demandatidalle leggi in materia elettorale, di leva militare e di statistica

l’emanazione degli atti attribuiti dalle leggi e dai regolamenti in materia di ordine esicurezza pubblica

lo svolgimento, in materia di pubblica sicurezza e di polizia giudiziaria, dellefunzioni affidate dalla legge

la vigilanza su tutto $uanto possa interessare la sicurezza e l’ordine pubblico,informandone il prefetto.

Gali funzioni:

sono esercitate da c!i sostituisce il Sindaco 'vice sindaco, commissario e3 art.141GB%7(

possono essere delegate, previa comunicazione al prefetto, al presidente dellacircoscrizione ovvero, laddove non vi siano organi di decentramento, a unconsigliere comunale per determinati $uartieri o frazioni

sono )presidiate* dal prefetto, c!e può esercitare controlli ed ispezioni per accertare il regolare funzionamento ed ac$uisire dati e notizie

consentono allo stesso prefetto di esercitare poteri sostitutivi, nominando uncommissario, con oneri a carico del comune.

115. #l )cuore* delle funzioni dell’ufficiale del 6overno vi la facoltà di adottareprovvedimenti contingibili e urgenti per )prevenire ed eliminare gravi pericoli c!eminacciano l’incolumità dei cittadini* 'art.94."(. &l sindaco può c!iedere al prefetto

l’assistenza della forza pubblica ove il sindaco non provveda, il perfetto aprovvedere con propria ordinanza il sindaco può provvedere d’ufficio all’esecuzionedi opere o comportamenti imposti a terzi c!e non vi ottemperino, ponendo le spesedegli interessati 'c.d. )ordinanza in danno*(. 6iova sottolineare c!e:

la disposizione legislativa non ric!iama piE le materie c!e, nel vecc!io Gesto unico,legittimavano l’adozione dei )provvedimenti contingibili ed urgenti* 'sanità edigiene, edilizia e polizia locale(

le ordinanze contingibili e urgenti in caso di emergenze sanitarie o di igienepubblica sono infatti adottate dal sindaco $uale rappresentante della comunitàlocale 'art.95.9 GB%7( )spettando negli altri casi provvedere allo Stato o alleregioni a seconda della dimensione territoriale dell’emergenza*.

111. 7’ordinanza 'provvedimento( contingibile e urgente:

1



un atto amministrativo con il $uale il sindaco fa sorgere nei confronti di unsoggetto 'o di una pluralità di soggetti( un obbligo di comportamento a contenutopositivo 'fare( o negativo 'non fare(, la cui inosservanza determina l’applicazionedi una sanzione a carico dell’inadempiente

notificata con le modalità previste dal cpc, ovvero resa pubblica mediante

affissione all’albo pretorio 'e in ogni altro modo idoneo( $uando riguardano lageneralità dei cittadini o un numero vasto o indeterminato di persone motivata, cio deve essere corredata da una motivazione ampia ed esaustiva,

tale da giustificare l’esercizio di un potere eGtra ordinem 'c)r. ass.pen. &&&,n.1A5081AAA(

incontra il limite insuperabile nel rispetto dei principi generali dell’ordinamento,riconoscibili in )$uegli orientamenti e $uelle direttive di carattere generale efondamentale c!e concorrono a formare, in un dato momento storico, il tessutodell’ordinamento giuridico vigente* 'orte costituzionale, n.<81A9<(

deve essere contingibile, cio occasionale, congiunturale, legata ad un particolareevento o situazione imprevedibile: non rinviabile, per la concreta situazione di

pericolo c!e non sarebbe altrimenti fronteggiabile 'c)r. onsiglio di Stato, sez. &H,n.4<081AA4( tuttavia la nozione di )immediatezza* non deve essere riferita alpericolo in sI, ma piuttosto alla conoscenza da parte del sindaco, e dun$ue allanecessità di provvedere con mezzi eccezionali 'onsiglio di Stato, sez. H, nn.1"981AA/, e 4481AA(

deve essere teleologicamente tesa a *prevenire o eliminare* gravi pericoli per l’incolumità dei cittadini, non ad altri fini, pur meritevoli di apprezzamento, e deveessere rigorosamente limitata alla finalità del momento, in un arco temporaletemporaneo ed eccezionale 'onsiglio di Stato, sez. H, n.11<481A</(

deve essere preceduta, se possibile, da accertamenti tecnici, precisi eine$uivocabili, sulle caratteristic!e del pericolo e l’adeguatezza delle misurestabilite per prevenirlo o eliminarlo 'c)r. G#F alabria, n.<4<81AA4(

un provvedimento amministrativo, impugnabile dinanzi al giudice amministrativo,anc!e $uando sia derogatorio di leggi contro tale provvedimento ammesso ilricorso gerarc!ico '+( al prefetto.

11". ome si visto, nella rapida elencazione delle principali attribuzioni del sindaco neiservizi di competenza statale, l’art.94 GB%7 ric!iama per ben tre volte le esigenzedella sicurezza e dell’ordine pubblico 'primo comma, lettere b, c e d (. 7a legge 1aprile 1A/1, n.1"1, giunge a definire il sindaco )autorità locale di pubblica sicurezza*,limitatamente ai comuni dove non sia istituito il commissariato della >olizia di Stato. #ltre leggi, peraltro, !anno modulato in modo piE spiccatamene operativo le funzioni

appena adombrate nell’art.94 GB%7, accentuandone progressivamente l’importanzain un sistema integrato di sicurezza ed evidenziando il nesso inscindibile tra lefunzioni c!e il sindaco esercita $uale ufficiale del governo e $uelle c!e gli sonoproprie come responsabile dell’amministrazione comunale, in specie dellasovrintendenza sui servizi di polizia locale 'legge 0 marzo 1A/<, n.<9, legge 1"luglio 1AA1, n."5, di conversione con modific!e del decreto legge 1.9.1AA1,n.19", legge "< marzo "551, n.1"/(.

11. Si già fatto cenno alle ordinanze contingibili e urgenti c!e il sindaco adotta in casodi emergenze sanitarie o di igiene pubblica )$uale rappresentante della comunitàlocale*. ;el resto, in via generale, la disposizione dell’art.95.4 fa cenno alle )altrefunzioni attribuitegli $uale autorità locale nelle materie previste da specific!edisposizioni di legge*. Siamo evidentemente dinanzi ad un tertium genus tra lefunzioni c!e il sindaco esercita come capo dell’#mministrazione comunale e $uelle

"



c!e gli sono attribuite $uale ufficiale del 6overno. Sono i casi in cui emerge connettezza il profilo del sindaco come leader della comunità amministrata, c!iamato adesercitare competenze diverse anc!e in relazione ad apparati amministrativi distintidalla )macc!ina comunale*.

114. #ccanto alle disposizioni già ric!iamate 'art.95, $uarto e $uinto comma(, si trovano)indizi* di tale profilo nelle disposizioni in materia di coordinamento degli orari degliesercizi commerciali, dei pubblici esercizi e dei servizi pubblici e degli uffici pubbliciaperti al pubblico. #lla norma generale 'art.95.0(, c!e attribuisce tale funzione alsindaco sulla base degli indirizzi espressi dal consiglio comunale e nell’ambito dicriteri eventualmente indicati dalla regione, si aggiunge la previsione diprovvedimenti contingibili e urgenti, in casi di emergenza connessi con il traffico e8oin$uinamento atmosferico o acustico, ovvero $uando a causa di circostanzestraordinarie si verific!ino particolari necessità dell’utenza 'art.94.: sembra davveroinappropriata la collocazione di tale disposizione nell’articolo relativo ai )servizi dicompetenza statale*( in tali circostanze il sindaco potrà )modificare gli orari degli

esercizi commerciali, dei pubblici esercizi e dei servizi pubblici, nonc!I, d’intesa con iresponsabili delle ># interessate, gli orari di apertura al pubblico degli uffici localizzatinel territorio*.

119. &n molte altre disposizioni legislative si possono rintracciare funzioni esercitate dalsindaco $uale autorità locale. # mo’ di esempio ricordiamo:

il d.lgs. ""81AA0, laddove si prevede c!e, $ualora si verific!ino situazioni dieccezionale e urgente necessità di tutela della salute pubblica e dell’ambiente, ilsindaco possa adottare ordinanze contingibili e urgenti per consentire il ricorsotemporaneo a speciali forme di gestione dei rifiuti le ordinanze, adottate su

parere degli organi tecnico-sanitari locali, devono esser comunicate entro giorniai ministeri dell’ambiente e della sanità, non possono avere efficacia superiore a mesi, e non sono reiterabili piE di due volte

il d>F n.40581A/", relativo ai provvedimenti di divieto di balneazione i provvedimenti previsti dal codice della strada 'art.0, d.lgs. "/981AA"(: c!iusura al

traffico per motivi di incolumità pubblica o per urgenti motivi attinenti alla tutela delpatrimonio stradale, anc!e sotto il profilo tecnico divieto temporaneo di sosta sustrade o tratti di strada

le decisioni 'ordinanze( circa i trattamenti sanitari obbligatori 'c.d. GSO( per malattia mentale, su proposta del medico di base 'art.9, legge n./81A0A( taliordinanze debbono essere notificate entro 4/ ore all’autorità giudiziaria.

11<. &l ruolo del sindaco come )rappresentante di una domanda sociale*, portatore delleattese e delle esigenze della sua comunità, emergono con nettezza dalla lettura dellenorme di legge c!e stabiliscono la posizione del sindaco nell’ambito del serviziosanitario. &l d.lgs. 5.1".1AA", n.95", piE volte modificato e integrato, prevedeinfatti:

la presenza del sindaco nella conferenza permanente per la programmazionesanitaria e socio-sanitaria regionale 'art.", comma " bis( $uando l’ambito della #S7 non coincide con il territorio comunale, ne fa parte )il presidente dellaconferenza dei sindaci, ovvero il sindaco o i presidenti di circoscrizione .nei casi incui l’ambito territoriale dell’unità sanitaria locale sia rispettivamente superiore o

inferiore al territorio del omune* c!e il sindaco provveda )alla definizione, nell’ambito della programmazione

regionale, delle linee di indirizzo per l’impostazione programmatica dell’attività



'della #S7(* esamini il bilancio pluriennale di previsione ed il bilancio di esercizio erimetta alla regione le relative osservazioni verific!i l’andamento generaledell’attività e contribuisca )alla definizione dei piani programmatici trasmettendo leproprie valutazioni e proposte al direttore generale ed alla regione* 'art..14(

c!e )trascorsi 1/ mesi dalla nomina di ciascun direttore generale, la regione

verific!i i risultati aziendale conseguiti e il raggiungimento degli obiettivi sentito ilparere del sindaco o della conferenza dei sindaci L* 'art. bis, comma <(c!e il comitato dei sindaci del distretto )concorra alla verifica del raggiungimentodei risultati di salute definiti dal programma delle attività territoriali* 'art. 8uater ,comma 4(.

;a $ueste disposizioni emerge un $uadro coerente, c!e delinea per il sindaco unruolo fondamentale: a( come il )portatore della domanda* di servizi e di prestazionib( per $uesto, come il titolare di una peculiare funzione di indirizzo 'come definire,altrimenti, i compiti attribuiti al sindaco dal citato art..14D(, c!e si rivolge però apubblic!e amministrazioni diverse dall’amministrazione comunale c( infine, come lasola autorità c!e possa integrare i servizi resi dalle altre p.a. 'le asl, le aziende

ospedaliere( con i servizi di competenza dell’amministrazione comunale in unacoerente ed efficace politica di tutela della salute 'c)r. in particolare, insieme al citatoart."."bis, l’art. septies, a proposito dell’integrazione socio-sanitaria(.

110. onsiderazioni analog!e possono svolgersi per la posizione c!e il sindaco assumenelle politic!e per la sicurezza e l’ordine pubblico. on ci si riferisce,evidentemente, nI alle responsabilità c!e gravano in capo al sindaco in $uantoufficiale del governo nI alle sue attribuzioni per i servizi di polizia locale, riconducibilia pieno titolo alla sua veste primaria, di )capo* dell’amministrazione locale. %’proprio l’ordinamento della pubblica sicurezza 'legge 1 aprile 1A/1, n.1"1( a

suggerire un altro punto di vista, non coincidente con gli altri due, $uando sottolineac!e )le autorità provinciali di pubblica sicurezza L sollecitano la collaborazione delleamministrazioni locali e mantengono rapporti con i sindaci dei comuni* 'art.19.4(.>iE recente, il decreto legislativo n."0A81AAA, integrando l’art."5 della legge1"181A/1, !a formalizzato il coinvolgimento degli amministratori locali nel omitatoprovinciale per l’ordine e la sicurezza pubblica, già sperimentata positivamente inmolti grandi centri urbani. &l sindaco del comune capoluogo e il presidente dellaprovincia fanno parte ormai a pieno titolo del omitato presieduto dal prefetto. #nzi,)la convocazione 'del omitato( in ogni caso disposta $uando lo ric!iede il sindacodel comune capoluogo di provincia per la trattazione di $uestioni attinenti allasicurezza della comunità locale o per la prevenzione di tensioni o conflitti sociali c!e

possano comportare turbamenti dell’ordine o della sicurezza pubblica in ambitocomunale*, e il prefetto tenuto ad integrare l’ordine del giorno del comitatoinserendo le $uestioni ric!ieste dal sindaco.

11/. ome abbiamo sottolineato a proposito del servizio sanitario, anc!e in $uesto caso ilcoinvolgimento del sindaco 'del comune capoluogo, con la presenza indefettibile nelomitato provinciale di tutti gli altri comuni, per la disposizione di carattere generaleposta all’art.19 della legge 1"1( !a tre diverse motivazioni. %’ infatti il sindaco c!epuò:

promuovere l’integrazione tra le funzioni di competenza delle autorità di pubblica

sicurezza 'prefetto, $uestore( e delle forze di polizia dello Stato e $uelle proprie etipic!e del comune, volte anzitutto a favorire l’integrazione sociale e a preveniresituazioni di degrado sociale e ambientale

4



assicurare la reciproca collaborazione tra le forze di polizia dello Stato e la poliziamunicipale

soprattutto, farsi promotore si potrebbe dire: portavoce delle esigenze e delleattese di sicurezza della comunità locale nei confronti delle autorità e degliapparati tecnici dello Stato c!e ne !anno la competenza primaria.

&l Sindaco, insomma, non piE spettatore passivo delle attività dei corpi dello Statoper la prevenzione e repressione dei reati, ma il portatore della )domanda disicurezza* ed corresponsabile delle risposte c!e le pubblic!e amministrazionidebbono offrire, ciascuna per le proprie competenze, svolgendo una peculiarefunzione di indirizzo e controllo verso tali apparati, nella sede propria del omitatoper l’ordine e la sicurezza pubblica. &n $uesto senso, il sindaco sempre piE)autorità locale*, $ualcosa di piE ampio e di piE forte rispetto alle tradizionaliconfigurazioni di )responsabile dell’amministrazione del comune* e di)rappresentante dello Stato nel territorio del comune*.

$ $ $IL CONSIGLIO COMUNALE.

11A. 7e assemblee elettive, negli ordinamenti democratici moderni, sono c!iamate adesercitare due compiti fondamentali: rappresentare una comunità, darle voce,forza, forma politica, ed assumere alcune decisioni importanti, legislative oamministrative insomma: governare. &n modi diversi, con e$uilibri diversi, diversaorganizzazione, poteri e funzioni nella grande varietà delle forme di governo, $uestidue compiti ci sono sempre, perc!I sono co-essenziali alla democrazia, c!e al

tempo stesso rispetto e valorizzazione delle molteplici identità c!e concorrono acostituire la comunità, e capacità di assumere decisioni efficaci.

1"5. 7a capacità delle assemblee elettive di rappresentare davvero le comunità unacon$uista relativamente recente. on sono passati molti anni dalla fine del regimedell’apart!eid in Sudafrica, con il suo parlamento diviso per componenti etnic!e+ %la stessa esperienza italiana segnata dal difficile cammino verso il suffragiouniversale. #ll’indomani dell’unità, nel 1/<1, appena il per cento della popolazionepoteva esercitare il diritto di voto, e nelle province dell’&talia meridionale lapercentuale non raggiungeva l’1 per cento. Solo nel 1A4< il consiglio comunale diventato a pieno titolo l’organo capace di rappresentare tutti gli uomini e tutte le

donne della comunità locale.1"1. #ltra $uestione, ben diversa, $uella del sistema elettorale prescelto nell’ambito di

ciascun ordinamento, o, piE esattamente, della formula elettorale c!e consente ditrasformare i voti in seggi, le opzioni dei rappresentati in un’assemblea dirappresentanti. 7a tipologia dei sistemi elettorali pressoc!I infinita: bastapassare in rassegna i sistemi oggi vigenti in &talia, per i omuni, le >rovince, leFegioni, la amera dei ;eputati, il Senato, il >arlamento europeo+ Guttavia,semplificando al massimo, i sistemi elettorali possono essere ordinati secondo dueprincipi fondamentali: i sistemi a vocazione 'tendenzialmente( proporzionale, c!e sipropongo di esaltare la capacità dell’assemblea di dare voce a tutte le 'principali(

componenti della comunità, e i sistemi a vocazione 'tendenzialmente( maggioritaria,tesi piuttosto ad assicurare la capacità di decisione dell’ordinamento.

9



1"". on ci sono però sistemi )giusti* e sistemi )sbagliati*: ogni sistema elettorale deveessere valutato in relazione al contesto storico, sociale e culturale, e ai fini c!e siintendono perseguire. #d esempio, comprensibile 'forse necessario( c!e siapreferito un sistema elettorale proporzionale negli ordinamenti attraversati da forti)fratture*, c!e contrappongono tra loro gruppi sociali, religiosi, culturali o linguistici la

rappresentanza avrà infatti anzitutto l’obiettivo di consentire a ciascuna componentedella società di riconoscersi in istituzioni comuni. %’ probabile invece c!e siscelgano sistemi a piE forte )curvatura* maggioritaria $uando una comunitàsufficientemente coesa, e legata da valori comuni, abbia la necessità di esercitare inmodo piE efficiente ed efficace la capacità di decisione, cio di autogoverno.

1". &n $uesto senso possiamo affermare c!e la riforma elettorale comunale e provincialedel 1AA legge "9 marzo 1AA, n./1 al tempo stesso la conseguenza dei limitidel precedente sistema proporzionale 'frammentazione della rappresentanza,instabilità, difficoltà dei processi decisionali( e del suo successo, cio delconsolidamento di una )democrazia matura*.

1"4. &n base alla legge /181AA, il consiglio comunale 'nei comuni con popolazionesuperiore a 19.555 abitanti( eletto con una formula sostanzialmente proporzionale'metodo d’Fondt (, corretta da una esplicita soglia di sbarramento ' per cento( e daun )premio di maggioranza* eventuale. Gali correzioni favoriscono la formazione dicoalizioni di liste, così come il diverso sistema in vigore nei comuni fino a 19.555abitanti '#pluralit% con scrutinio di lista( tende a favorire la formazione di liste dicoalizione. 7a formula proporzionale la base del sistema elettorale: utilizzataper il computo iniziale dei seggi spettanti a ciascuna coalizione, per distribuire tra lediverse liste i seggi spettanti alla coalizione vincente, per assegnare gli altri seggi allecoalizioni e8o alle liste di minoranza.

1"9. 7a legge disciplina con puntualità artt.99-05 del GB%7 - l’elettorato passivo, cio ire$uisiti soggettivi per diventare 'e rimanere( consigliere comunale. &n particolare lalegge:

stabilisce il re$uisito di base per la candidatura 'la maggiore età e il godimentodei diritti elettorali in un $ualsiasi omune della Fepubblica(, riconoscel’eleggibilità dei cittadini dell’Bnione europea residenti nella Fepubblica, e poneun limite alle candidature plurime 'nessuno può essere candidato in piE di duecomuni L( 'artt. 99 e 9<(

definisce le cause ostative alla candidatura ')incandidabilità*(, in relazione a

gravi condanne penali o all’applicazione di misure di prevenzione 'art.9/( fissa le cause di ineleggibilità 'art.<5(, in relazione ad una molteplicità di ipotesi

riconducibile alla comune ratio di scongiurare l’utilizzo di posizioni di vantaggioderivanti da condizioni personali o professionali per alterare la liberacompetizione elettorale

le cause di ineleggibilità rappresentano una 'grave( eccezione al principiocostituzionale del pari accesso alle caric!e elettive 'art. 91 ost.(: per $uestodebbono essere tassativamente indicate dalla legge e non ammessal’interpretazione analogica o estensiva 'ed bene c!e il legislatore verific!iperiodicamente la razionalità di ciascuna di tali cause+(

fissa altresì le cause di incompatibilità 'art.<(, piuttosto connesse al conflitto di

interessi c!e può insorgere tra le attribuzioni dell’amministratore pubblico e lefunzioni, le responsabilità o comun$ue gli interessi connessi a condizionipersonali o professionali

<



il consiglio comunale c!iamato a deliberare la sussistenza delle cause diineleggibilità o di incompatibilità, e l’eventuale conseguente decadenza delconsigliere si tratta peraltro di una pronuncia di carattere paragiurisdizionale,impugnabile dinanzi al giudice civile, c!e può essere adito da $ualsiasicittadino, dai contro interessati o dal prefetto 'artt.<A-05(.

1"<. 7a legge definisce altresì lo status le prerogative, i diritti degli amministratori localie, tra $uesti, dei consiglieri comunali 'artt.00-/< del GB%7(, secondo il principiogenerale per cui l’amministratore !a diritto #ad espletare il mandato disponendo del tempo/ dei servizi e delle risorse necessari ed usu)ruendo di indennit0 e di rimborsi spese% '00(. &n particolare la legge disciplina:

i doveri deontologici dell’amministratore, comun$ue connessi ai principicostituzionali di imparzialità e buona amministrazione, e i diritti fondamentaliconnessi alla condizione di lavoratore dipendente o di militare di leva 'art.0/(

i permessi, le licenze e le aspettative di cui possono godere gli amministratori'artt.0A, /5 e /1(

i gettoni di presenza, le indennità di funzione, i rimborsi spese e le indennità dimissione 'artt./", / e /4(

la copertura degli oneri previdenziali, assistenziali e assicurativi 'art./<( il diritto di godere delle medesime prerogative connesse alle funzioni

istituzionali anc!e per la partecipazione alla vita delle associazionirappresentative degli enti locali 'art./9(.

1"0. 7a funzione di rappresentanza comporta la valorizzazione dellaposizione istituzionale di ogni singolo consigliere, c!e esercita le proprie funzionisenza vincolo di mandato. e sono conseguenza: il diritto di ciascun consigliere diessere informato sulle $uestioni sottoposte al consiglio 'art.A.4( il diritto di

iniziativa su ogni $uestione di competenza del consiglio nonc!I il diritto di presentareinterrogazioni e mozioni 'art.4.1( il diritto di c!iedere la convocazione del consiglio'art.A."( il diritto di ottenere informazioni dagli uffici del omune e da aziende edenti dipendenti dal omune medesimo.

1"/. Guttavia l’ordinamento valorizza con pari efficacia la forma dellarappresentanza organizzata in liste e partiti 'e dun$ue in gruppi consiliari(. e sonoun sisntomo, in particolare, le disposizioni per la formazione delle commissioniconsiliari con criterio proporzionale 'art./.<(, $uelle per assicurare ai gruppil’informazione sulle $uestioni sottoposte al consiglio 'art.A.4( e per assicurare aicapigruppo l’informazione sulle deliberazioni adottate dalla giunta comunale

'art.1"9(.

1"A. 7a funzione rappresentativa del consiglio comunale esaltata:

dalla possibilità di trasformare il gettone di presenza in indennità di funzione'art./".4(, riconoscendo dignità istituzionale alle molteplici attività di rapportocon gli elettori proprie del mandato di rappresentanza politica

dal principio di pubblicità delle sedute 'art./.0(, c!e vale a legittimare anzi, aconsigliare ogni ulteriore iniziativa per assicurare l’informazione dei cittadinisui lavori del consiglio 'trasmissioni radiofonic!e e televisive locali,pubblicazioni periodic!e, ne5sletters, ecc.(

dalla prassi di )aprire* il consiglio con audizioni, incontri pubblici, sedute'informali( aperte alla partecipazione di rappresentanti delle formazioni sociali

0



dalla possibilità per i consigli di esprimersi liberamente su grandi $uestionipolitic!e, con risoluzioni e ordini del giorno, raccogliendo aspirazioni, sensibilitàe aspettative della comunità locale 'c)r. a $uesto proposito la sentenzan./"A81A// . ost.(.

15. &nfine, a valorizzare e )proteggere* la funzione rappresentativa del consiglio,l’ordinamento dispone l’autonomia organizzativa e funzionale del consigliomedesimo. 7eve dell’autonomia organizzativa e funzionale sono:

l’organizzazione di specifici apparati professionali di supporto 'ma solo neiomuni oltre i 19.555 abitanti: un limite di dubbia legittimità costituzionale('art./.(

la presidenza elettiva 'necessaria nei omuni oltre i 19.555 abitanti possibilenei omuni minori: una distinzione costituzionalmente piE corretta( 'art.A(

l’autonomia regolamentare '/."(, a cui si riconducono decisioni fondamentalisul funzionamento del consiglio, a partire dalle modalità per la convocazionedelle sedute, per la loro validità, per la presentazione, discussione e

approvazione delle proposte.

11. Guttavia come si detto in apertura il consiglio non c!iamato solo a)rappresentare*, ma anc!e a )decidere*, a )governare*. erto, $uesta funzione mutacon il mutare della forma di governo: radicalmente cambiata con la leggen./181AA per l’elezione diretta del sindaco. ;a allora il consiglio non !a piE ilcompito di legittimare con un voto di fiducia il governo locale. Guttavia resta la#responsabilit0 dell’organo esecutivo nei con)ronti di un consiglio elettivo% 'comerecita la arta europea delle autonomie locali, ratificata dall’&talia con la leggen.4A81A/A(, tant’ vero c!e il consiglio può esprimere la sfiducia 'politica( alsindaco, con una mozione dagli effetti dirompenti 'art.9"(.

1". %’ indubbiamente vero c!e i consigli 'e i consiglieri( comunali vivono tutt’ora unasorta di )crisi di identità* derivante da tre successive )sfide*: la ripartizione dellapotestà deliberativa tra consiglio e giunta con la legge n.14"81AA5, l’elezione direttadel sindaco con la legge n./181AA, la rivalutazione dell’autonoma responsabilità deidirigenti, a partire dalla stessa legge 14"8A5, e poi con il d.lgs. n."A81AA.&ndubbiamente non stato 'e forse non tuttora( semplice ridefinire con pienaconsapevolezza la )centralità* del consiglio comunale nel nuovo ordinamento localetuttavia un’attenta lettura delle sue attribuzioni consente di contestare la tesi dellasua marginalità. %’ ben vero c!e il consiglio !a una potestà deliberativa limitata adalcuni atti fondamentali 'peraltro davvero )fondamentali*(, ma la sua posizione

istituzionale anzitutto $uella del massimo organo di indirizzo e controllo: lo snodoessenziale tra la fase )ascendente* dell’indirizzo politico-amministrativo 'dallacomunità locale all’organo della rappresentanza( e la sua fase )discendente* 'dagliorgani di governo del omune all’insieme degli apparati pubblici(.

1. &n modo sintetico, potremo allora classificare le principali funzioni del consiglio in$uattro sottoinsiemi: funzioni politic!e, funzioni elettive, funzioni deliberative efunzioni di controllo. on possibile )isolare* la funzione di indirizzo, perc!Irappresenta il filo conduttore, la c!iave di interpretazione di tutte le funzioni consiliari'politic!e, elettive e deliberative( e il presupposto indefettibile delle funzioni dicontrollo. Guttavia necessario in $uesta sede ric!iamare la disposizione posta alterzo comma dell’art.4" del GB%7: #il Consiglio nei modi disciplinati dallo statuto partecipa altresH alla de)inizione/ all’adeguamento e alla veri)ica periodicadell’attuazione delle linee programmatiche da parte del sindaco o del presidente

/



della provincia e dei singoli assessori% . %merge con tutta evidenza la centralità c!el’ordinamento assegna alla funzione di indirizzo politico-amministrativo del consiglio,e si può intuire l’ampia gamma di strumenti c!e lo statuto potrà individuare per assicurare la massima efficacia a tale funzione.

14. ;elle piE significative funzioni politic!e abbiamo già parlato nei paragrafi precedenti,evidenziando la funzione rappresentativa del onsiglio. Juanto alle funzionielettive, occorre anzitutto ric!iamare le disposizioni legislative relative al collegio deirevisori 'o al revisore unico, nei omuni piE piccoli( e agli organi interni 'presidente,commissione elettorale, ecc.(. Sono numerosi, inoltre, gli statuti c!e affidano alconsiglio l’elezione del difensore civico e di altri organi di garanzia. Occorre infinericordare c!e l’art.4".", lettera m, pur riservando al Sindaco la nomina o ladesignazione dei rappresentanti del comune presso enti, aziende e istituzioni, !amantenuto in capo al consiglio le nomine e le designazioni dei rappresentanti delconsiglio medesimo. on semplicissimo, nel concreto, distinguere le due ipotesi:in sintesi possiamo affermare c!e si può parlare di )rappresentanti del consiglio* 'e

non del omune( ogni volta c!e sia indispensabile il coinvolgimento delle opposizioni'ad esempio, $uando si preveda una rappresentanza anc!e delle minoranzeconsiliari( ovvero $uando emerga con c!iarezza la ratio dell’esplicito riferimentoall’organo assembleare.

19. 7’articolo 4", secondo comma, del GB%7 definisce in modo puntuale gli attideliberativi )fondamentali* di competenza del consiglio, c!e sc!ematicamentepossiamo raccogliere in $uattro sottoinsiemi:

atti normativi: statuti e regolamenti, ad eccezione del regolamentosull’ordinamento degli uffici e dei servizi 'lettera a(

decisioni sugli assetti istituzionali dell’#mministrazione: convenzioni e formeassociative 'c (, istituti di decentramento e partecipazione 'd (, istituzioni, aziendee società 'e(

fondamentali decisioni di bilancio e di politica economica: relazioneprevisionale programmatica, bilanci preventivi e consuntivi, piani finanziari 'b(,tributi e tariffe ') (, indirizzi per aziende ed enti dipendenti, sovvenzionati osottoposti a vigilanza 'g (, contrazione mutui e prestiti obbligazionari 'h(, spesepluriennali, ad eccezione di $uelle per la locazione di immobili o per i contratti disomministrazione e fornitura 'i (, ac$uisti e alienazione di immobili, ecc. 'l (

pianificazione territoriale ed urbanistica, piani di investimenti ed opere pubblic!e'b(

attenzione: fermo il principio della tassatività delle competenze deliberative delconsiglio comunale, non purtroppo vero c!e l’elenco del secondo commadell’art.4" sia esaustivo: occorre integrarlo, ad esempio, con la deliberazionerelativa all’armamento dei corpi di polizia municipale 'art.10, comma14, dellalegge 19 maggio 1AA0, n.1"0( o con la determinazione degli indirizzi sulla cuibase il Sindaco può esercitare la funzione di coordinamento degli orari dellacittà 'art.95.0 del GB%7(.

1<. &l procedimento deliberativo si snoda lungo cin$ue fasi indefettibili:

la fase dell’iniziativa, c!e spetta alla giunta comunale 'art.4/."(, a ciascunconsigliere 'art.4.1( e al corpo elettorale 'art./., laddove si prescrivono anc!ele #garanzie per il tempestivo esame% delle proposte di iniziativa popolare( ilsindaco titolare del diritto di iniziativa in $uanto componente del consigliocomunale lo statuto potrà attribuire ad altri soggetti il medesimo diritto 'ad

A



esempio, analogamente a $uanto previsto dalla ostituzione per l’iniziativalegislativa dei onsigli regionali e del nel, potrà attribuire l’iniziativa delledeliberazioni consiliari ai consigli circoscrizionali e a consulte rappresentativedelle formazioni sociali(

la fase dei pareri di regolarità tecnico-amministrativa e di regolarità contabile

'art.4A(, indispensabile per tutte le deliberazioni, salvo c!e #non siano mero attodi indirizzo%

la fase dell’esame-discussione della proposta 'in commissione e in assemblea(le commissioni 'art./.<: #8uando lo statuto lo preveda &% ( avranno i poteristabiliti dal regolamento consiliare da ritenersi esclusa la possibilità diattribuire alle commissioni la pienezza della potestà deliberativa 'analogamentea $uanto previsto per le commissioni parlamentari dall’art.0" ost.(, mentrenulla sembra escludere la previsione del procedimento c.d. )misto*'commissioni in )sede redigente*(

1. la fase dell’approvazione, con le modalità e le maggioranze stabilite dalregolamento, ferma la previsione di maggioranze $ualificate già stabilite dalla

legge o dallo statuto". la fase integrativa dell’efficacia: l’art.1"4 prevede c!e ciascuna

deliberazione sia pubblicata sull’albo pretorio per almeno 19 giorni ladeliberazione diverrà esecutiva dopo 15 giorni dalla pubblicazione 'art.14.(,ferma la possibilità per il consiglio di deliberarne l’immediata esecutività'art.14.4(, con un voto distinto dall’approvazione del provvedimento.

10. >er meglio comprendere la funzione di controllo dell’assemblea rappresentativa,occorre affrontare preliminarmente un interrogativo c!e riguarda tutte le democraziemoderne, in specie negli ordinamenti con spiccata propensione maggioritaria. &ldualismo istituzionale c!e traduce nel concreto il principio della separazione dei

poteri si deve intendere come dialettica tra organo del potere esecutivo e organodella rappresentanza, o piuttosto tra maggioranza ed opposizione consiliare,considerando la prima in un continuum politico-istituzionale con l’esecutivoD7’ordinamento locale valorizza con strumenti diversi l’una e l’altra concezione deldualismo istituzionale 'e del resto l’osservazione delle concrete dinamic!e nelleamministrazioni comunali dimostra c!e la dialettica maggioranza8opposizione, tipicadi ogni sistema maggioritario, non !a affatto cancellato una forte dialettica tra ilconsiglio, nel suo insieme, e il governo locale rappresentato dal sindaco e dallagiunta(.

rispondono certamente ad una logica di dualismo tra consiglio e giunta le

disposizioni poste a protezione delle competenze deliberative del consiglio'art.4".4(, la sua autonomia organizzativa e funzionale, l’elettività del presidentedell’assemblea

al contrario, rispondono alla seconda ipotesi 'dualismomaggioranza8opposizione( gli istituti collegati allo )statuto dell’opposizione*evocati esplicitamente dall’art.44 GB%7 'c!e peraltro sembra confondere i dueconcetti, ben distinti, di )minoranza* e di )opposizione*(

in particolare, si possono individuare elementi di )statuto dell’opposizione* già intalune disposizioni di legge: la maggioranza $ualificata prevista per l’approvazione dello Statuto 'art.<.4(, la possibilità per un $uinto dei consigliericomunali di promuovere la convocazione del consiglio 'art.A."( e la possibilità

per due $uinti dei consiglieri di presentare una mozione di sfiducia al sindaco'art.9"."(, l’elezione dei revisori con voto limitato 'art."4.1(, la possibilità 'ormaidecaduta, dopo l’entrata in vigore della legge costituzionale n.8"551( di attivare

45



il controllo preventivo di alcune deliberazioni della giunta, riconosciuta ad unaminoranza $ualificata del consiglio comunalealtri istituti, come indica l’art.44, possono 'debbono( essere individuati dallostatuto, e così !anno fatto numerosi comuni, attribuendo all’opposizione lapresidenza di commissioni di controllo e garanzia, la possibilità di promuovere

indagini consiliari 'spingendosi oltre la disposizione dell’art.44, secondocomma( o la possibilità di attivare specific!e attività di controllo da parte delcollegio dei revisori, oppure prescrivendo maggioranze $ualificate per l’approvazione di alcuni regolamenti 'ad esempio il regolamento degli istituti dipartecipazione( o per alcune elezioni 'a cominciare dall’elezione del difensorecivico(.

$ $ $

FUNZIONI “POLITIC%E” E GESTIONE AMMINISTRATIVA.

1/. &l omune ogni omune, ogni ente pubblico a base rappresentativa costituito da due parti, )due mondi*, c!e necessariamente convivono ecollaborano: da un lato l’istituzione democratica, strumento di autogovernolocale, )ente esponenziale* della comunità dall’altro l’apparato professionale,l’insieme di uomini e donne c!e, con diversi ruoli, sono )operatori pubblici* per scelta professionale individuale, piuttosto c!e per mandato politico. ;i $uestaduplice natura del omune era ben consapevole il regime fascista, c!e da un

lato si preoccupò di sopprimere gli organi elettivi locali 'il 6overnatorato diFoma nel 1A", i podestà negli altri comuni nel 1A"<( e dall’altro agì per )normalizzare* gli apparati professionali 'giuramento degli impiegati comunalinel 1A"9, statizzazione dei segretari comunali nel 1A"/(. Costra altrettantaconsapevolezza la ostituzione repubblicana del 1A4/, c!e fissa innovativiprincipi fondamentali sia per l’autonomia politica delle collettività locali 'cfr. inparticolare l’art.9 e gli artt.114, 119 e 1"/ del testo ormai superato dalla leggecost. n.8"551( c!e per la dignità e l’autonomia professionale dei funzionaripubblici 'cfr. in particolare gli artt. 91, A0 e A/(.

1A. &n particolare, per i )professionisti dell’amministrazione*, la ostituzione indica

sei fondamentali precetti: ai pubblici impieg!i si accede per concorso, salvo in casi stabiliti dalla

legge 'art.A0.( i cittadini possono accedere agli uffici pubblici in condizioni di eguaglianza,

in specie i cittadini )dell’uno e dell’altro sesso* 'art.91( i pubblici impiegati sono al servizio esclusivo della azione 'art.A/.1( limiti alla loro libertà di appartenenza politica sono possibili solo per

specialissime categorie di dipendenti pubblici 'art.A/."( i funzionari !anno diritto a c!e l’ordinamento degli uffici determini le loro

sfere di competenza, le attribuzioni e le responsabilità 'A0."(

i funzionari e i dipendenti pubblici sono direttamente responsabili per gliatti compiuti in violazione dei diritti 'art."/(.

41



145. &l cardine del rapporto tra $uesti due mondi proclamato per la prima volta conc!iarezza dalla legge / giugno 1AA5, n.14" si legge oggi in una disposizionedel Gesto unico delle leggi sull’ordinamento locale: #petta ai dirigenti ladirezione degli u))ici e dei servizi secondo i criteri e le norme dettate dagli statuti e dai regolamenti. Questi si uni)ormano al principio per cui i poteri di indirizzo e

di controllo politico4amministrativo spettano agli organi di governo mentre lagestione amministrativa/ )inanziaria e tecnica è attribuita ai dirigenti medianteautonomi poteri di spesa/ di organizzazione delle risorse umane/ strumentali edi controllo% 'art.150(.

141. %’ un principio fondamentale per ogni pubblica amministrazione. Gre anni dopola legge 14" del ’A5, il d.lgs n."A81AA !a infatti ric!iamato il )principio didistinzione tra indirizzo e controllo da un lato e attuazione e gestione dall’altro*come regola di portata generale. Oggi il d.lgs. n.1<98"551 spiega c!e #gli organi di governo esercitano le )unzioni di indirizzo politico4amministrativo de)inendogli obiettivi e i programmi da attuare & e veri)icano la rispondenza dei risultati

dell’attivit0 amministrativa e della gestione agli indirizzi impartiti% , mentre idirigenti #sono responsabili in via esclusiva dell’attivit0 amministrativa/ dellagestione e dei relativi risultati% 'art.4(.

14". &l principio di distinzione tra funzioni *politic!e* e funzioni di gestioneamministrativa senz’altro rilevante ai fini della definizione della forma digoverno locale. >rova ne era l’art.9 della legge n.14"81AA5, c!e individuavale funzioni della giunta, secondo la tecnica della competenza generale eresiduale, negli atti di amministrazione non riservati al consiglio nI rientrantinelle competenze )del sindaco o del presidente della provincia, degli organi didecentramento, del segretario o dei funzionari dirigenti* 'oggi l’art.4/ del GB

riferendosi esclusivamente alle )funzioni degli organi di governo* non indicapiE, giustamente, il segretario e i )funzionari dirigenti* nel novero dei soggetti lecui funzioni determinano, per differenza, le competenze della giunta(.

14. Occorre c!iarire anzitutto la nozione di )indirizzo politico*. 7’elaborazione dellanozione di )funzione di indirizzo politico* fu utilmente sistematizzata dalladottrina giuridica durante il fascismo, per superare l’evidente difficoltà dicollocare la funzione costituzionale del );uce del fascismo* nella tradizionaletripartizione tra funzioni legislative, esecutive e giudiziarie. 7’indirizzo fu cosìdefinito come funzione autonoma, di orientamento dell’insieme degli apparatipubblici al conseguimento di fini ed obiettivi predeterminati. 7o stesso

concetto stato rivisitato e riproposto nell’ordinamento costituzionalerepubblicano, con due rilevantissime differenze: l’indirizzo politico, da funzioneesclusivamente )discendente*, dall’alto verso il basso e dal centro alla periferia,diventa un percorso circolare, c!e promana dal corpo elettorale e torna allasocietà attraverso la mediazione della rappresentanza politica e degli apparatipubblici all’indirizzo politico dello Stato si affiancano, in autonomia, gli indirizzipolitici 'o politico-amministrativi( delle collettività territoriali autonome: leFegioni, le >rovince, i omuni.

144. &n un ordinamento democratico, la distinzione tra le funzioni politic!e 'indirizzo econtrollo( e $uelle professionali 'gestione amministrativa( consente di conciliaredue modi di essere della ># apparentemente contraddittori: la sua politicità ela sua imparzialità. Halgano gli esempi delle politic!e urbanistic!e 'il rapportotra atti di pianificazione e singole concessioni edilizie o )permessi di costruire*(

4"



o delle stesse politic!e del personale 'rapporto tra dotazioni organic!e, pianiassunzionali e procedure concorsuali(, in cui vengono alla luce due momentidell’azione amministrativa in cui prevalgono, rispettivamente, le esigenze della)politicità* 'la dialettica tra posizioni diverse, la decisione politica( e $uelledell’imparzialità 'il pari trattamento dei cittadini in un $uadro di decisioni

pubblic!e predeterminate(.

149. ’ dun$ue una ragione di fondo, c!e ci consente di cogliere il fondamentocostituzionale di $uella distinzione, al di là delle esplicite ed enfatic!eaffermazioni delle leggi del 1AA5-’A 'spiegabili invece per le note vicendestoric!e legate a )Gangentopoli*(. 7a distinzione di ruoli, compiti eresponsabilità appare insomma necessaria al rispetto di tre )valori*costituzionalmente protetti: l’autonomia politica delle amministrazioni locali'artt.9 e 114(, l’uguaglianza dei cittadini 'a partire dall’art.(, la libertà e dignitàpersonale dei funzionari pubblici 'dal )giuramento al fascismo* al )servizioesclusivo della nazione*, art.A/(.

14<. &l perno del disegno costituzionale nel binomio proposto dall’art.A0:imparzialità e buon andamento della pubblica amministrazione. # voltepossono sembrare obiettivi contrapposti, difficili da conciliare 'le procedureimparziali sembrano lung!e e inefficienti ...(, ma sono - dovrebbero essere - duefacce della stessa medaglia 'la concorrenza c!e stimola i migliori e produce ilrisultato piE efficace per la pubblica amministrazione: negli appalti per opere oforniture, o nei concorsi per il personale(.

140. %’ sbagliato parlare di )separazione* tra le funzioni di indirizzo e controllo,proprie degli organi di governo, e $uelle di gestione amministrativa: si tratta

piuttosto di una distinzione di ruoli e compiti tra i due )mondi* in cui divisa la>#, e l’attenzione deve essere concentrata sugli strumenti di dialogo ecollaborazione tra le istituzioni della politica e gli apparati professionali pubblici.Juando $uesta dialettica si inceppa, la politica risc!ia il vanilo$uio e laburocrazia l’autorefenzialità: in ambedue i casi si incrina il fondamento stessodella democrazia, intesa come capacità di autodeterminazione della collettività.

14/. 7a sfida piE importante dun$ue la corretta costruzione del patto tra leistituzioni politic!e e gli apparati professionali. >rogrammi, obiettivi, autonomia,risultati, valutazioni, sistemi incentivanti. Bna sfida difficilissima, c!e impone uncambiamento di cultura in ambedue i versanti del rapporto. Occorre

rivoluzionare la mentalità sia dei politici c!e dei funzionari pubblici occorrecoinvolgere nel mutamento anc!e i )controllori* occorre passare dalla culturadell’amministrazione da b da alla cultura della programmazione occorredefinire regole c!iare e coerenti per il reclutamento, la formazione e la carrieradei )professionisti della >#*.

14A. on ciò non si vuol dire c!e i dirigenti i )professionisti* non partecipino maialla funzione d’indirizzo. Sarebbe così in due ipotesi 'evidentemente assurde(:se si confina la funzione d’indirizzo al solo momento formale dell’approvazionedell’atto d’indirizzo 'p.es. l’approvazione consiliare del >F6(, oppure se siimmagina c!e gli organi politici possano elaborare e )costruire* in perfetta

solitudine $uegli stessi atti. Sappiamo c!e non , e non può essere così. Bnaparte consistente della struttura professionale dell’amministrazione partecipapienamente alla funzione di indirizzo, sia pure con un ruolo propedeutico e

4



ausiliario. iò spiega e motiva la natura )fiduciaria* di 'alcuni( incaric!idirigenziali, e illumina di una luce speciale il conferimento di 'alcuni( incaric!i aprofessionisti esterni all’ #mministrazione.

195. %’ altrettanto importante sottolineare c!e il principio di distinzione di ruoli e

funzioni tra organi politici e struttura professionale della ># una regola utile,c!e aiuta tutti a lavorare meglio. 7a difficile 'e all’inizio contestata(implementazione del principio, nella concreta esperienza delle amministrazionicomunali, !a consentito:

di )alleggerire* il lavoro dell’organo di governo, superando moltedeliberazioni inutili, permettendo in tal modo alla 6iunta di recuperare uno)stile di lavoro* piE collegiale, con la produzione di decisioni politic!ed’indirizzo da tutti ponderate e condivise

di evitare la sovrapposizione tra le funzioni amministrative )di continuità*'c!e la struttura burocratica dovrebbe gestire autonomamente e, direi,automaticamente( e le innovazioni organizzative e progettuali 'dovedovrebbe risaltare l’impegno politico di c!i stato eletto dai cittadiniproprio per cambiare e innovare(

di superare l’inutile farraginosità e lentezza di molti procedimentidecisionali 'troppe volte la stessa $uestione tornava piE volte all’esamedella 6iunta, e dello stesso onsiglio comunale, in forme diverse -programmi di opere pubblic!e, bandi di gara, approvazione di progetti,nomina di commissioni, ecc. aprendo irrazionali spazi alla )interdizionepolitica*(

di avviare a risoluzione l’incapacità, purtroppo assai diffusa nella >#, dimisurare effettivamente e )oggettivamente* le prestazioni dei dirigenti, e

dun$ue di assumere decisioni per il conferimento, la modifica o la revocadi incaric!i sulla base di criteri trasparenti 'e in grado di passare indennial vaglio di un giudice+(.

191. 7a funzione di indirizzo funzione complessa, c!e va sostanziata 'anc!e( in atticollegiali del consiglio e della giunta. i sono atti con un contenuto dispositivo, c!efissano regole precise e inderogabili, e in tal modo indicano i )binari* entro cui ildirigente si può muovere:

gli atti normativi gli atti di pianificazione generale 'ad es. gli strumenti urbanistici, le

dotazioni organic!e, il piano investimenti, ecc.( gli atti di bilancio, e in particolare il )piano esecutivo di gestione* '>%6(,

c!e piE di ogni altro atto evidenzia la )$ualità* della funzione di indirizzonell’amministrazione locale, fissando nel medesimo atto gli obiettiviassegnati a ciascun ufficio 'centro di costo( e le risorse 'finanziarie, maanc!e professionali e strumentali( per conseguirli

ci sono atti pur sempre collegiali - ma con un contenuto non dispositivo,in cui si esplicita e si )assolutizza* la funzione di indirizzo, intesa come lacapacità di indicare obiettivi, priorità, linee guida per l’azioneamministrativa:

gli atti programmatici 'a cominciare dal programma approvato dal corpoelettorale, )monitorato*, ed eventualmente integrato, dal onsigliocomunale(

gli atti di indirizzo del onsiglio comunale 'mozioni, risoluzioni, ordini delgiorno(

44



le c.d. )memorie* 'atti di indirizzo collegiale della 6iunta, con contenutonon dispositivo(.

19". #ssumono però una grande rilevanza pratica gli atti di indirizzo monocratici, delSindaco o 'per sua delega( dell’assessore o del presidente di circoscrizione:

da un lato la determinazione degli obiettivi annuali, nel $uadro 'e con ilmetodo( della )direzione per obiettivi* 'c.d. );>O* o, in inglese, )C2O*(,sviluppando il nesso già contenuto nel >%6 tra risorse, programmi edobiettivi assegnati a ciascun dirigentedall’altro le )direttive* 'c!e curiosamente la legge ric!iama solo )innegativo*, consentendo la revoca degli incaric!i dirigenziali in relazionealla loro inosservanza(, necessarie per fissare priorità, tempi e scadenze,criteri metodologici, momenti e forme di verifica in corso d’opera,stabilendo in tal modo un metodo di )leale collaborazione* tra organo diindirizzo e dirigente, c!e necessariamente va aldilà del mero e )freddo*conseguimento degli obiettivi stabiliti.

19. # )valle* della funzione e degli atti di indirizzo si colloca, in perfetta simmetria, lafunzione di controllo: il problema centrale il piE difficile e delicato lapredisposizione di adeguati strumenti di valutazione e di misurazione delleprestazioni. on sono concetti e$uivalenti: la valutazione sull’efficacia di unservizio anzitutto orientata a consentire miglioramenti organizzativi lamisurazione delle prestazioni finalizzata a gestire in modo trasparente ede$uo le parti variabili della retribuzione. &l sistema di valutazione e misurazione dun$ue rivolto:

alla comunità locale 'elettori, cittadini, utenti(, per poter rendere conto

dell’efficace utilizzo delle risorse pubblic!e e del grado di conseguimentodegli obiettivi programmatici agli stessi responsabili 'politici e manageriali( dei servizi pubblici, per poter

operare correzioni di rotta e miglioramenti organizzativi ai dipendenti 'dirigenti e non dirigenti(, per poter collegare i livelli retributivi

a parametri certi e condivisi.

$ $ $

IL SISTEMA DEI CONTROLLI.

194. 7’entrata in vigore della legge costituzionale n.8"551 impone un’attenta verifica dellalegittimità di ciascuna delle disposizioni del GB%7 c!e regolano le diverse fattispeciedei c.d. controlli esterni e dei controlli interni. 7a revisione del Gitolo H dellaostituzione ci offre infatti nuove certezze e $ualc!e interrogativo non semplice dasciogliere. >er meglio comprendere i nuovi scenari c!e si stanno aprendo, alloraopportuno volgere lo sguardo all’indietro, verso:

le fasi piE remote dell’esperienza comunale e provinciale, $uando la pervasivitàdei controlli gerarc!ici sugli organi e sugli atti degli enti locali era la logica e

49



coerente conseguenza della nozione di )enti autarc!ici*, propaggine perifericadell’amministrazione statale, momento di decentramento piE c!e di autonomia

la restaurazione autoritaria durante il ventennio fascista, c!e interruppel’evoluzione del sistema, con la soppressione degli organi elettivi e la)normalizzazione* degli apparati professionali 'giuramento di fedeltà,

statizzazione dei segretari(, e il complementare rafforzamento del sistema deicontrolli la svolta epocale realizzata dalla ostituzione, con il pieno riconoscimento

dell’autonomia politica di comuni e province 'artt.9, 114 e 1"/(, temperata inparte dal mantenimento di controlli esterni, di legittimità e di merito, affidati ad unorgano della regione 'art.15(

la difficile attuazione del disegno costituzionale: rapida ricostruzione del sistemadei controlli 'legge n.<"81A9( lentissima attuazione della )Fepubblica delleautonomie* 'le regioni ad autonomia ordinaria nel 1A05, il nuovo ordinamentodelle autonomie locali nel 1AA5(

lo )scongelamento* dell’art.1"/, con la legge / giugno 1AA5, n.14":

superamento di ogni controllo di merito composizione )tecnica* dei comitatiregionali di controllo significativo contenimento del numero e della tipologiadegli atti soggetti al controllo preventivo di legittimità introduzione di forme dicontrollo facoltativo 'apertura ad una nozione )collaborativa* del controllo( e dicontrollo eventuale ad iniziativa di minoranza 'apertura ad una nozione dicontrollo come garanzia per l’opposizione( e$uilibrio del sistema assicurato daipareri preventivi 'interni( di legittimità, regolarità tecnica e regolarità contabile

la riforma del 1AA0, $uando la legge n.1"0 raccoglie la spinta dei nuoviamministratori, )figli* dell’elezione diretta disposta con la legge n./181AA:ulteriore riduzione degli atti soggetti al controllo diversa efficacia del controllo'ric!iesta di riesame( )spostamento* del controllo eventuale verso forme digaranzia interna 'difensore civico( esplicitazione dello )spirito collaborativo*'servizi di consulenza attivati dai comitati regionali di controllo(.

199. 7a legge costituzionale n.8"551 cambia radicalmente il $uadro: l’attenzione nondeve essere concentrata sull’abrogazione dell’art.15, $uanto piuttosto sullasostanziale e$uiordinazione dei diversi livelli di governo 'art.114.1(, sulriconoscimento di poteri e di funzioni proprie degli enti locali 'artt.114." e 11/.1(, sullatipizzazione dei poteri sostitutivi 'art.1"5."(. I occorre preoccuparsi piE del dovutosulle conseguenze della scomparsa dei controlli esterni sugli atti: $uale efficacia

!anno dimostrato, nei decenni passati, dinanzi al dilagare della corruzione nelleamministrazioni localiD >ossiamo allora concludere:

c!e non !anno piE fondamento costituzionale i controlli di merito, i controllipreventivi di legittimità sugli atti 'artt.1"4-14 GB%7( e l’annullamentostraordinario degli atti 'art.1/: l’opinione controversa, ma, a $uesto proposito,c)r. la sentenza della orte costituzionale n.""A del "1.4.1A/A(

!anno ancora un fondamento costituzionale i controlli sugli organi 'artt.141-149GB%7: c)r. la disposizione art.110, secondo comma, lettera p ost.( e i poterisostitutivi 'artt.1<-10 GB%7, art.9 d.lgs. n.11"81AA/: c)r. art.1"5." ost.( atale proposito ricco di suggestioni interessanti il recentissimo decreto legge ""

febbraio "55", n.1 !anno probabilmente ancora un fondamento costituzionale anc!e i controlli

della orte dei conti 'art.14/ GB%7: c)r. art.155 ost.( e i controlli sugli atti nei

4<



casi previsti dalla normativa antimafia 'art.19 GB%7: c)r. art.110.", lettera h,ost(

naturalmente, come non sono venuti meno gli efficaci controlli giurisdizionalisulla legittimità dell’azione amministrativa, nessuna riforma può 'e tanto menovuole( attenuare l’esigenza di )buona amministrazione* ric!iamata

solennemente dall’art.A0 ost. 'e non si può dimenticare c!e l’art.1"0 era partedel sistema di garanzie per l’opposizione consiliare, oggi rinviato all’autonomaelaborazione statutaria: art.44 GB%7(.

19<. 7’organizzazione di un efficace sistema di controllo interno dun$ue un’esigenzadell’#mministrazione oggi ben piE forte di $uanto potesse apparire appena alcunimesi or sono '$uando fu approvato l’art.140 GB%7(. &l controllo interno trova il suofondamento costituzionale proprio nell’art.A0, da cui discendono i concetti, bendistinti, di efficacia 'raffronto tra i risultati conseguiti e gli obiettivi programmati(,efficienza 'raffronto tra le risorse impiegate e i risultati conseguiti( ed economicità

'ottimizzazione dei risultati in relazione ai mezzi a disposizione(. 7a legittimità,beninteso, strumentale al buon andamento dell’#mministrazione: non un )valore insI*, ma un elemento c!e concorre a perseguire l’efficacia, l’efficienza e l’economicità'cio il buon andamento( dell’azione amministrativa.

190. Se per )controllo interno* dobbiamo intendere la capacità dell’amministrazione dicontrollare sI stessa, secondo modelli largamente sperimentati nella culturaaziendale 'controllare l’organizzazione, i )processi produttivi*, i risultati della propriaazione(, pur vero c!e nella pubblica amministrazione la nozione di )controllo*evoca:

il controllo degli elettori sui propri rappresentanti il controllo delle assemblee elettive sugli organi del potere esecutivo 'art.4": )il

consiglio l’organo di indirizzo e di controllo politico-amministrativo*( il controllo degli organi di governo sulla dirigenza 'art.150: )il principio per cui i

poteri di indirizzo e di controllo politico-amministrativo spettano agli organi digoverno*(

il controllo dei dirigenti 'e anzitutto del segretario-direttore generale( sull’insiemedell’apparato professionale dell’amministrazione locale.

19/. 7’art.140 GB%7 indica $uattro tipologie di controlli interni 'il d.lgs. 5 luglio 1AAA,n."/<, per gli enti locali nulla di piE di una normativa di principio, e non !a neppure

tale efficacia per i profili organizzativi dei controlli(: controllo di regolarità amministrativa e contabile 'c)r. art." d.lgs. "/<81AAA( controllo di gestione 'c)r. art.4( valutazione della dirigenza 'c)r. art.9( valutazione e controllo strategico 'c)r. art.<(.

19A. on sono $ueste tipologie di controllo interno a dare forma ed efficacia al controlloc!e il consiglio comunale esercita sul sindaco e sulla giunta. >er $uesta funzione,essenziale al buon funzionamento dell’ordinamento democratico, la legge prevedealtri strumenti:

la verifica periodica dell’attuazione delle linee programmatic!e presentate dalsindaco 'c)r. artt. 4". e 4<. GB%7(

40



gli atti del sindacato ispettivo 'art.4.(, le commissioni )aventi funzioni dicontrollo o di garanzia* 'art.44.1(, le commissioni di indagine 'art.44."(

la collaborazione dell’organo di revisione 'art."A(.

1<5. %videntemente le forme del controllo interno non !anno nulla a c!e fare neppure conla funzione di controllo c!e gli elettori esercitano sui propri rappresentanti: l’efficacedialettica democratica c!e si sviluppa con l’esercizio delle libertà costituzionalmentegarantite 'anzitutto gli artt. 10, 1/, "1, A, 45, 4A ost.( si rafforza, nell’ordinamentolocale, con gli istituti di partecipazione previsti dall’art./ GB%7 e con le garanzie posteal diritto di accesso e di informazione dei cittadini 'art.15(.

1<1. Si avvicina ad una nozione politica di controllo $uello c!e la legge definisce)valutazione e controllo strategico*, descrivendone così la funzione: #valutarel’adeguatezza delle scelte compiute in sede di attuazione dei piani/ programmi ed altri strumenti di determinazione dell’indirizzo politico/ in termini di congruenza trarisultati conseguiti e obiettivi prede)initi% . # $uesto proposito necessariosottolineare:

c!e proprio il d.lgs, "/<81AAA aiuta a coglierne la funzione ausiliaria agli organidi indirizzo politico '#gli u))ici e si soggetti preposti all’attivit0 di valutazione econtrollo strategico ri)eriscono in via riservata agli organi di indirizzo politico&% ,art.<."(

c!e il parametro del controllo strategico l’efficacia 'raffronto tra i risultaticonseguiti e gli obiettivi programmati(

c!e il controllo strategico presuppone la previa definizione di c!iare lineeprogrammatic!e 'non può esserci controllo strategico nell’amministrazione da b da (

c!e il controllo strategico cosa ben diversa dalla rilevazione degli orientamentidell’opinione pubblica il controllo strategico sta ai sondaggi demoscopici comela rilevazione della )$ualità erogata*, secondo parametri e standardpredeterminati, sta alla rilevazione della )$ualità percepita*

c!e il controllo strategico si struttura diversamente in relazione al )raggiod’azione* del programma 'cd. )programma strategico*, programma di mandato,linee programmatic!e annuali(

1<". &l controllo di regolarità amministrativa e contabile !a piuttosto l’obiettivo dipermettere un raffronto tra la concreta azione amministrativa e i parametri generali epredeterminati di correttezza formale e sostanziale. umerosi sono gli strumenti a

disposizione dell’amministrazione per un efficace controllo di regolarità 'c!econsentono, se ve ne fosse la necessità, di superare ogni preoccupazione per il venir meno dei controlli preventivi esterni sulla legittimità degli atti(:

i pareri obbligatori dei responsabili dei servizi e del responsabile di ragioneria'art.4A GB%7(

la collaborazione e l’assistenza giuridico amministrativa prestate dal segretario#in ordine alla con)ormit0 dell’azione amministrativa alle leggi/ allo statuto e ai regolamenti% 'art.A0(

i procedimenti 'preventivi e successivi( di revisione economico-finanziaria'art."A

l’attività dell’ufficio di ragioneria 'c!e potrà disporre rilevazioni e verific!eperiodic!e( e la consulenza giuridica assicurata dall’avvocatura comunale 'neiomuni maggiori, c!e dispongono di $uesto strumento(.

4/



1<. &l controllo di gestione !a l’obiettivo di #veri)icare l’e))icacia/ l’e))icienza ed economicit0 dell’azione amministrativa/ al )ine di ottimizzare/anche mediantetempestivi interventi di correzione/ il rapporto tra costi e risultati% . Occorre allorasottolineare:

c!e il controllo di gestione una funzione tipica di c!i sovrintende alla gestione'il direttore generale, c!e #sovrintende alla gestione dell’ente/ perseguendo livelli ottimali di e))icacia ed e))icienza% , art.15/ GB%7, o il segretario, $uando assumele funzioni di direttore generale, art.A0.4, lettera e(

c!e il controllo di gestione #supporta la )unzione dirigenziale% 'così art.4 d.lgs,"/<81AAA(

c!e il controllo di gestione deve essere disciplinato e organizzato nell’ambitodello statuto e del regolamento di contabilità 'art.1A< GB%7(

c!e il controllo di gestione si articola necessariamente in tre fasi: #a: predisposizione di un piano dettagliato di obiettiviA b: rilevazione dei dati relativi ai costi e ai proventi nonch> rilevazione dei risultati raggiuntiA c: valutazione dei

dati in rapporto al piano al )ine di veri)icare il loro stato di attuazione e di misurare e))icacia/ e))icienza ed economicit0% 'art.1A0 GB%7( c!e il controllo di gestione !a evidentemente una duplice funzione, tanto vero

c!e il conseguente referto come recita l’art. 1A/ GB%7 - diretto sia agliamministratori )politici* '#ai )ini della veri)ica dello stato di attuazione degli obiettivi programmati% ( c!e ai responsabili dei servizi '#per valutare l’andamentodella gestione dei servizi di cui sono responsabili% (.

1<4. %’ davvero singolare c!e l’art.140 del GB%7 definisca la )$uarta specie* dei controlliinterni come valutazione delle )prestazioni del personale con $ualifica dirigenziale*.Ormai, almeno a partire dai 7 del comparto regione-enti locali sottoscritti il 1

marzo e il 1 aprile 1AAA, il sistema della valutazione coinvolge necessariamente tutti idipendenti dell’amministrazione locale: insieme ai dirigenti, i funzionari dellacategoria ; interessati alle c.d. )posizioni organizzative*, e tutti i dipendenti, senzaesclusione alcuna, interessati alla )progressione orizzontale* nell’ambito delle $uattrocategorie.

1<9. =ine ultimo del sistema di valutazione naturalmente l’efficacia dell’azioneamministrativa, nella convinzione c!e si potranno rendere ai cittadini servizi eprestazioni migliori solo se miglioreranno le condizioni di lavoro e il partecipecoinvolgimento dei )professionisti della pubblica amministrazione*. Guttavia non sipuò sottovalutare:

la necessità di valorizzare nell’organizzazione della p.a. 'c!e troppo a lungo loaveva dimenticato, con una prassi di sostanziale appiattimento retributivo( ilprincipio costituzionale 'art.<( secondo cui ciascun lavoratore !a diritto ad unaretribuzione proporzionata alla $uantità e alla $ualità del proprio lavoro

l’esigenza 'assolutamente fondamentale, se si vuole assicurare coerenza erazionalità al principio di distinzione tra le funzioni degli organi di governo e$uelle dei dirigenti( di ancorare il conferimento degli incaric!i a parametri$uanto piE possibile obiettivi, legati alle capacità e al merito professionale.

1<<. 7a )cultura della valutazione* prende le mosse, in particolare, dal decreto legislativo

n."A81AA, c!e !a aperto la via alla contrattualizzazione 'non alla )privatizzazione*(del rapporto di lavoro pubblico. & rinnovi contrattuali degli anni successivi !annosegnato svolte fondamentali nei rapporti di lavoro dei dipendenti pubblici e, in specie,

4A



dei dirigenti. >ossiamo ora raccogliere i frutti di un percorso c!e si consolidato con icontratti stipulati nel corso del 1AAA '$uadriennio 1AA/-"551( per il )comparto regioni enti locali*:

il 7 per l’area della dirigenza, firmato il " dicembre 1AAA il 7 per il personale del comparto, firmato in due parti, il 1 marzo 1AAA

'ordinamento professionale( e il 1 aprile 1AAA 'ordinamento contrattuale(.

1<0. >er i dirigenti, sviluppando un modello già sperimentato nel precedente contratto, laretribuzione si articola ormai in tre distinte componenti: la c.d. )retribuzione tabellare*'art."4 7(, la )retribuzione di posizione* '#tenendo conto di parametri connessi alla collocazione nella struttura/ alla complessit0 organizzativa/ alle responsabilit0gestionali interne ed esterne% art."0( e la )retribuzione di risultato* '#al )ine di sviluppare/ all’interno degli enti/ l’orientamento ai risultati/ anche attraverso lavalorizzazione della 8uota della retribuzione accessoria ad essi legata% art."/(. 7aretribuzione di risultato erogata annualmente #solo a seguito di preventivade)inizione degli obiettivi annuali% 4 e della positiva veri)ica e certi)icazione dei risultati di gestione conseguiti in coerenza con detti obiettivi/ secondo le risultanze dei sistemi di valutazione% 'art."A(.

1</. >er il personale delle $ualific!e non dirigenziali le disposizioni del 7 del 1AAAsono assolutamente innovative:

si istituisce l’area delle )posizioni organizzative*, per lo svolgimento di 9a:funzioni di direzione, caratterizzate da elevato grado di autonomia gestionale eorganizzativa 9b: attività con contenuti di alta professionalità e specializzazionecorrelate a diplomi di laurea, iscrizione ad albi professionali 9c: attività distaffe8o di studio, ricerca, ispettive, di vigilanza e controllo caratterizzate da

elevate autonomia ed esperienza per le )posizioni organizzative* il trattamentoaccessorio 'straordinari, incentivi di produttività, ecc.( assorbito da unaretribuzione di posizione e una retribuzione di risultatoi dipendenti possono accedere alla c.d. )progressione verticale*, per il passaggioda un categoria all’altra, ma soprattutto sono tutti coinvolti in processi di)progressione orizzontale* 'progressione economica all’interno della categoria(,c!e consente loro di migliorare la propria posizione economica non per un)cambiamento di mestiere* 'come accade necessariamente nel passaggio aduna categoria superiore(, ma per le capacità professionali dimostrate )nelmestiere* 'competenza, impegno individuale, risultati(

la progressione orizzontale legata ad elementi di valutazione sempre piE

complessi, via via c!e )cresce* la posizione del dipendente nell’organizzazioneamministrativa, fino a comprendere - per i )gradini* piE elevati nelle categorie 2e , e per tutte le posizioni nell’ambito della categoria ; ) 9a: il diverso impegnoe $ualità delle prestazioni svolte, con particolare riferimento ai rapporti conl’utenza 9b: il grado di coinvolgimento nei processi lavorativi dell’ente,capacità di adattamento ai cambiamenti organizzativi, partecipazione effettivaalle esigenze di flessibilità 9c: l’iniziativa personale e la capacità di proporresoluzioni innovative o migliorative dell’organizzazione del lavoro

conseguentemente, #-n ogni ente sono adottate metodologie permanenti per lavalutazione delle prestazioni e dei risultati dei dipendenti/ anche ai )ini della progressione economica di cui al presente contrattoA la valutazione è di competenza dei dirigenti/ si e))ettua a cadenza periodica ed è tempestivamentecomunicata al dipendente% 'ar.<(.

95



1<A. on il rinnovo contrattuale del 1AAA, anc!e i c.d. )premi 'o incentivi( di produttività*precisano la loro natura, ed assumono le caratteristic!e di #compensi diretti ad incentivare la produttivit0 e il miglioramento dei servizi attraverso la corresponsione di compensi correlati al merito e all’impegno di gruppo per centri di conto e!oindividuale/ in modo selettivo e secondo i risultati accertati dal sistema permanente di

valutazione di cui all’art.'% 'art.10(.

105. >er i dirigenti come per gli altri dipendenti, per il conferimento degli incaric!i come per l’attribuzione della parti variabili della retribuzione, per la progressione di carrieracome per l’attribuzione di compensi incentivanti, individuali e collettivi, il )cuore* delsistema dun$ue l’insieme degli strumenti e delle metodologie di valutazione. &n$uesto senso appare davvero inadeguata la previsione dell’art.140 GB%7, primocomma, lettera 9c:, laddove si indica tra le tipologie dei controlli interni lastrumentazione volta a )valutare le prestazioni del personale con $ualificadirigenziale*. &l sistema permanente di valutazione piuttosto lo snodo fondamentaleper consentire all’#mministrazione di sviluppare una moderna cultura della )$ualità*,

c!e non può prescindere da una accurata valorizzazione di tutte le proprie risorseprofessionali.

$ $ $

I “NUOVI PROFESSIONISTI” DELLA P.A.

101. 7’articolo A0 della ostituzione stabilisce c!e #agli impieghi nelle pubbliche

amministrazioni si accede mediante concorso/ salvo i casi stabiliti dalla legge% 'e,aggiunge l’art.91, #tutti i cittadini/ dell’uno e dell’altro sesso/ possono accedere agli u))ici pubblici & in condizioni di eguaglianza/ secondo i re8uisiti stabiliti dalla legge% (.6ià nel 1A4/, dun$ue, era previsto c!e, negli apparati professionali pubblici,potessero essere coinvolte figure in $ualc!e modo diverse 'almeno nelle proceduredi reclutamento( dal tipico )funzionario di ruolo*: assunto per concorso, titolare di unrapporto di lavoro subordinato a tempo determinato, normalmente destinato acompletare la propria vita lavorativa nell’impiego pubblico. ella disposizionecostituzionale tale ipotesi pare comun$ue configurarsi come un’eccezione alla regolagenerale dell’assunzione mediante concorso, identificato come lo strumentoorganizzativo per tradurre i principi-guida del buon andamento e dell’imparzialità

dell’amministrazione. nel concreto dei procedimenti di reclutamento del personale.>er decenni la legislazione ordinaria e la prassi interpretativa !anno confermato$uesto giudizio, limitando le assunzioni con procedure diverse dal concorso aparticolari fenomeni stagionali 'le assunzioni a tempo determinato nelle localitàturistic!e(, o alle patologie organizzative di particolari settori della p.a. 'il precariatonei servizi scolastici ed educativi(.

10". Bn cambiamento significativo si ebbe nel 1AA5, proprio a partire dal sistema delleautonomie locali. 7’art.91, $uinto comma, della legge / giugno 1AA5, n.14",consentiva infatti agli statuti di prevedere c!e )la copertura dei posti di responsabilidei servizi o degli uffici, di $ualific!e dirigenziali o di alta specializzazione* potesse

avvenire con assunzioni )dall’esterno* con contratto a tempo determinato ')di dirittopubblico o eccezionalmente di diritto privato*(. #nc!e allora, però, nonostante lalegge non stabilisse alcun limite $uantitativo per la stipula dei contratti a tempo

91



determinato, la prima interpretazione c!e fu data della nuova potenzialitàorganizzativa fu nel senso di consentire iniziative eccezionali, volte a colmareimprovvisi vuoti di organico in figure professionali di alta $ualificazione 'l’ingegnerecapo c!e va in pensione( o a coinvolgere per un periodo limitato di temponell’apparato del omune professionisti di particolarissima specializzazione,

normalmente non disponibili negli organici del personale di ruolo. osì, ad esempio,il omune di Foma decise di assumere un valente arc!eologo, docenteuniversitario, come )Sovrintendente ai beni culturali* del ampidoglio.

10. 7a legge n./1 del 1AA, per l’elezione diretta del Sindaco e del >residente della>rovincia, formalmente non portò alcuna innovazione alle regole per l’assunzione deidirigenti 'ma, $uasi negli stessi giorni, l’art."1 del d.lgs. febbraio 1AA, n."A,socc!iudeva la porta alle assunzioni di dirigenti generali a tempo determinato anc!enelle amministrazioni dello Stato(. Guttavia il )terremoto* provocato dallalegittimazione popolare diretta del vertice dell’#mministrazione locale era destinato acambiare, nei fatti, la logica e la finalità del reclutamento )dall’esterno*. on a caso

per restare all’esempio del piE grande comune italiano - la prima assunzionedeliberata dalla nuova 6iunta di Foma riguardò il apo di 6abinetto: una figuratipicamente di )cerniera* tra politica e amministrazione, legata da uno specialerapporto fiduciario con il Sindaco. 7e assunzioni di dirigenti a tempo determinatodiventavano dun$ue, almeno in alcuni casi, lo strumento per collocare in posizioni)strategic!e* tecnici e professionisti di fiducia del Sindaco, o c!e comun$ue necondividevano l’impostazione programmatica. &n molte amministrazioni locali inspecie di medio-grande dimensione - professionisti )esterni* vengono c!iamati acoprire posizioni-c!iave dell’apparato organizzativo: la direzione del personale,l’ufficio piano regolatore, la direzione del dipartimento per le politic!e della mobilità, ilcomando del orpo della >olizia municipale. &l rapporto $uantitativo con i dirigenti di

ruolo non superò mai una percentuale modesta, inferiore ad 1815, con )punte* inalcune amministrazioni comunali del centro-nord. Guttavia la novità determinòin$uietudini e tensioni: alcuni )innesti* si rivelano eccellenti altri meno in alcunicasi il rapporto fiduciario si coniugò perfettamente con l’alta professionalità, e in altrisembrò l’unica ragione per la scelta dall’esterno.

104. 7a vera )svolta normativa* si ebbe però con la legge 19 maggio 1AA0, n.1"0 'le cuilinee sono perfettamente rintracciabili nel testo unico del "555(. 7a legge stabilivainfatti:

la possibilità di collocare al vertice dell’apparato professionale un

manager di fiducia del Sindaco, assunto con contratto a tempodeterminato 'il ;irettore generale, il c.d. #cit manager% (, e di legare alSindaco, con un peculiare rapporto fiduciario, lo stesso Segretario, siapure vincolandone la scelta con tempi certi e procedure rigide, all’internodi un albo predeterminato

la possibilità di assumere con contratto a tempo determinato 'con retribuzionisostanzialmente )di mercato*( dirigenti e )tecnici di alta specializzazione* 'e, neicomuni minori, anc!e funzionari dell’area direttiva: oggi potremmo dire dicategoria ;(, ma nel rispetto di 'ampli( limiti $uantitativi stabiliti dalla legge

la possibilità - per rafforzare la distinzione tra le funzioni di indirizzo e controllo,proprie degli organi di governo, e le funzioni di gestione amministrativa, proprie

dell’apparato professionale di costituire )uffici di staff* per coadiuvare ilsindaco e gli assessori nelle loro funzioni, anc!e con il ricorso ad assunzioni a

9"



tempo determinato 'in $uesto caso, evidentemente, con l’assoluta prevalenzaproprio il tratto fiduciario del rapporto con l’organo di governo(.

109. &l Gesto unico delle leggi sull’ordinamento locale 'd.lgs. 1/ ottobre "555, n."<0(

propone così un’ampia gamma di figure di )esterni*, a diverso titolo coinvoltinell’apparato professionale dell’amministrazione locale. %’ opportunoriassumerne i tratti fondamentali.

10<. & contratti stagionali 'e3 art.A" GB%7(:

l’ipotesi piE )tradizionale*, e tuttavia regolata dalla legge con profiliinnovativi

si sostanziano con provvedimenti di assunzione di competenzadirigenziale

la legge esplicita una previsione di carattere generale 'primo comma:

#possono costituire rapporti a tempo parziale e a tempo determinato/ pieno o parziale/ nel rispetto della disciplina vigente in materia% ( e lacompleta con uno specifico ric!iamo ai #comuni interessati da mutamenti demogra)ici stagionali in relazione a )lussi turistici o a particolari mani)estazioni anche a carattere periodico% 'secondo comma(

in $uesto caso la legge dispone una esplicita riserva di regolamento, inrelazione a )particolari modalità di selezione L secondo criteri di rapidità etrasparenza ed escludendo ogni forma di discriminazione*

in base all’accordo #ran8oo.ss. del 14 settembre "555, gli enti possonostipulare contratti individuali a termine nei seguenti casi: per la sostituzione di personale assente con diritto alla

conservazione del posto 9es. distacco sindacale:A l’assunzione pu<essere anticipata )ino a 3, gg. per assicurare l’a))iancamento

per la sostituzione di personale assente per gravidanza e puerperio

9astensione obbligatori a )acoltativa previste dal =I sulla tutela dellamaternit0 e paternit0/ d.lgs. 1"1!2,,1:

per esigenze organizzativa nei casi di tras)ormazione temporanea di

rapporti di lavoro da tempo pieno a parziale/ per un periodo massimodi sei mesi

per lo svolgimento di attivit0 stagionali

per esigenze straordinarie/ anche derivanti dall’assunzione di nuovi

servizi o dall’introduzione di nuove tecnologie/ non )ronteggiabili conil personale in servizio 9limite massimo nove mesi: per attivit0 connesse allo svolgimento di speci)ici progetti o

programmi/ 8uando alle stesse non sia possibile )ar )ronte con il personale in servizio 9limite massimo dodici mesi:

per la copertura temporanea di posti vacanti nelle diverse categorie/

purchè siano state avviate le procedure per la copertura dei posti 9limite massimo otto mesi:

bene peraltro ricordare c!e, per le medesime fattispecie, le #mministrazioni locali possono fare ricorso a forniture di lavorotemporaneo 'il c.d. )lavoro interinale*(, comparando i vantaggi dell’una edell’altra forma di )flessibilità* 'la possibilità di valutare le attitudini e lecapacità del singolo lavoratore in sede di procedura assunzionale, nelcaso dei rapporti di lavoro subordinato a tempo determinato la piE

9



semplice gestione delle tensioni c!e sovente accompagnano i rapporti dilavoro )precario*, in specie nella p.a., nell’ipotesi alternativa del contrattocon una impresa di fornitura di lavoro temporaneo(

ciascuna #mministrazione libera nell’individuare le forme piE appropriateper il reclutamento del personale a tempo determinato 'ovviamente conprocedure ragionevolmente coerenti con la breve durata del rapporto dilavoro( tuttavia fermo il rispetto dei principi stabiliti dalla legge 'inparticolare $uelli ric!iamati dall’art.9 del d.lgs. 5.."551, n.1<9(: adeguata pubblicit0 della selezione e modalit0 di svolgimento che

garantiscano l’imparzialit0 e assicurino economicit0 e celerit0 & meccanismi oggettivi e trasparenti/ idonei a veri)icare il possesso dei

re8uisiti attitudinali e pro)essionali rispetto delle pari opportunit0

composizione delle commissioni esclusivamente con esperti di

provata competenza

per i profili professionali per i $uali ric!iesto soltanto l’assolvimentodell’obbligo scolastico, stabilita la procedura di reclutamento tramite icentri per l’impiego

la proroga del contratto a tempo determinato consentita una sola volta,con il consenso dell’interessato, e per un tempo non superiore alla duratadel contratto iniziale la proroga comun$ue )eccezionale*, in relazionead esigenze contingibili ed imprevedibili, e per lo svolgimento dellemedesime attività del contratto iniziale

il lavoratore a tempo determinato non può essere riassunto se non sianotrascorsi almeno 15 gg. dalla data di scadenza del precedente contratto'"5 gg. se il contratto era superiore a < mesi( in nessun caso il rapporto a

termine può trasformarsi legittimamente in rapporto a tempoindeterminato.

100. & c.d. )uffici di staff* 'uffici alle dirette dipendenze del Sindaco, del >residente,della 6iunta o degli assessori, e3 art.A5 GB%7(:

il regolamento può prevedere uffici posti alle dirette dipendenze delsindaco, della giunta o degli assessori

tali uffici debbono essere impegnati esclusivamente a supporto dellefunzioni di indirizzo e controllo attribuite dalla legge agli organi di governo'esclusa dun$ue ogni funzione di gestione amministrativa(

gli uffici possono essere costituiti 'sono normalmente costituiti( dadipendenti dell’ente 'comun$ue individuati intuitu personae( o d acollaboratori assunti )dall’esterno* con contratto a tempo determinato'$uest’ultima possibilità preclusa agli enti dissestati o strutturalmentedeficitari(

la legge non indica alcun limite numerico per le assunzioni a tempodeterminato 'ma spesso un limite stabilito dal regolamento(, nI ric!iesta la previsione dei posti in organico 'anzi, per definizione si tratteràdi posti al di fuori della dotazione organica(

non vi sono limiti eG lege neppure per la $ualifica o categoria in cuiin$uadrare il personale assunto a tempo determinato 'ma se gli assunti

saranno in$uadrati in $ualific!e dirigenziali, concorreranno a determinarele )$uote* massime stabilite dal successivo art.115(

94



$uando negli )uffici di staff* sono coinvolti dipendenti di altra p.a., $uestisono posti in aspettativa senza assegni

i contratti a tempo determinato non possono in alcun caso avere unadurata superiore al mandato dell’organo di governo

le assunzioni sono autorizzate con deliberazione della 6iunta comunale

agli assunti si applica il trattamento previsto dal 7 del comparto,eventualmente integrato da un trattamento economico accessorioonnicomprensivo c!e valga ad assorbire le $uote di retribuzione altrimentidovute per lavoro straordinario, produttività collettiva, $ualità prestazioneindividuale

l’art.14 del d.lgs. 1<98"551 indica un’analoga possibilità per il trattamentoeconomico dei dipendenti di ruolo inclusi negli uffici di direttacollaborazione dei ministri: si deve ritenere c!e tale strada sia praticabileanc!e negli enti locali, in sede di contrattazione decentrata integrativa,

10/. & dirigenti, funzionari dell’area direttiva e tecnici )di alta specializzazione* assunti

a tempo determinato 'e3 art.115 GB%7(: l’art.115 sembra indicare due distinte fattispecie, peraltro non sempre

facilmente distinguibili: da un lato la copertura dei posti di responsabilidei servizi o degli uffici, di $ualific!e dirigenziali o di alta specializzazione'comma 1(, mediante contratto a termine di diritto pubblico o,eccezionalmente di diritto privato dall’altro la stipula di contratti a tempodeterminato al di fuori della dotazione organica 'comma "(

per la prima fattispecie c’ una )riserva statutaria* '#lo statuto pu< prevedere &% ( per la seconda, una riserva regolamentare '#il regolamento & stabilisce i limiti/ i criteri e le modalit0 &% ( c’ da

domandarsi se davvero si tratti di due )riserve* alternative appareragionevole riconoscere invece per ambedue le fattispecie unacomplementarietà delle due fonti: la previsione statutaria e laconseguente disciplina regolamentare

nell’ipotesi del primo comma, il )contratto di diritto pubblico* parifica a tuttigli effetti 'salvo c!e per la temporaneità del rapporto di lavoro( il dirigente)esterno* a $uello di ruolo il )contratto di diritto privato* disposto condeliberazione motivata, e presuppone una valutazione attenta dellenecessità di regolare diversamente il rapporto 'nei termini giuridici edeconomici(

restano fermi #i re8uisiti richiesti dalla 8uali)ica da ricoprire%

la fattispecie senz’altro finalizzata all’obiettivo di coprire il posto )con lapersona piE adatta* 'cfr. =ar Lombardia/ 2,.'.1++'/ n.*2' (, in relazionealla )responsabilità di risultato* assunta dal Sindaco di fronte al corpoelettorale( tuttavia il sindaco )non completamento libero nella scelta,dovendo di regola riferirsi ai dirigenti provenienti dalle carriere comunali epotendo attingere all’esterno, motivando congruamente a riguardo, solonel caso in cui le particolari professionalità ed esperienze ric!ieste nonsiano riscontrabili nel personale già in servizio* 'cfr. =ar Lazio/ --/1'.".1++(/ n.+2( (

per i contratti al di fuori della dotazione organica, la legge dispone unrigido limite $uantitativo, fissato in misura diversa per gli enti in cui

prevista la dirigenza '9M del totale della dotazione organica delladirigenza e dell’area direttiva( e per gli enti c!e ne sono privi '9M della

99



dotazione organica dell’ente, arrotondata all’unità superiore, o ad unaunità negli enti con una dotazione organica inferiore a "5 unità(

sono dun$ue possibili assunzioni di dirigenti a tempo determinato anc!enei piccoli comuni 'cfr. =ar Lombardia/ ---/ 23.+.1++*/ n.21((

il trattamento economico $uello previsto dal 7 del comparto,

integrato da una indennità ad personam, riferita a parametri di mercato'#commisurata alla speci)ica 8uali)icazione pro)essionale e temporanea/anche in considerazione della temporaneit0 del rapporto e delle condizioni di mercato relative alle speci)iche competenze pro)essionali% (

le spese relative a $uesto personale non sono comun$ue imputate alcosto contrattuale del personale

i contratti a tempo determinato sono risolti di diritto nel caso in cui l’entedic!iari il dissesto o venga a trovarsi in situazione strutturalmentedeficitaria

nessuno dei contratti previsti dall’art.115 può eccedere la durata delmandato del sindaco 'ci si domanda se la disposizione si riferisca al

mandato )teorico* o al mandato effettivo, con la conseguente risoluzionedel contratto in caso di cessazione anticipata dalla carica la concretaratio dell’assunzione a tempo determinato sembra indicare la secondasoluzione nell’ambito del contratto individuale di lavoro sono peraltropossibili clausole volte ad indennizzare il dirigente in caso di risoluzioneanticipata del rapporto di lavoro per cause indipendenti dalla sua volontà(

l’#mministrazione libera nella scelta delle procedure di reclutamento: lac!iamata diretta, intuitu personae/ o il ricorso ad una procedura dievidenza pubblica, pur semplificata la prassi applicativa indica esempidell’uno e dell’altro tipo bene c!e la scelta sia dun$ue guidata dallecaratteristic!e dell’incarico da ricoprire, limitando le c!iamate #intuitu personae% agli incaric!i ad alto profilo politico-programmatico, e ricorrendopiuttosto alle procedure selettive dei dirigenti tipic!e delle organizzazioniaziendali private per gli incaric!i di piE spiccato profilo tecnico-gestionale

non stato facile c!iare la nozione di )alta specializzazione*,evidentemente nel contesto dell’art. 115 un tertium genus rispetto aidirigenti e ai funzionari dell’area direttiva un parere del ;ipartimento per la funzione pubblica c!iarisce c!e per )alte specializzazioni* possonointendersi i professionisti inclusi in albi od ordini professionali, o gli espertidi nuove tecnologie o di professionalità innovative non previsti nelledotazioni organic!e dell’ente

il contratto di lavoro dei dipendenti di altre p.a. assunti ai sensi dell’ar.115con contratto a tempo determinato risolto di diritto, con la possibilità diriassunzione '#subordinatamente alla vacanza del posto in organico odalla data in cui la vacanza si veri)ica% (, su ric!iesta del dipendente entro i5 gg. dalla cessazione del rapporto a tempo determinato, o dalladisponibilità del posto in organico

l’assunzione a tempo determinato autorizzata con deliberazione della6iunta, cui fa seguito la stipula del contratto individuale, e, per i dirigenti,l’ordinanza sindacale di conferimento dell’incarico

10A. &l direttore generale 'il c.d. #cit manager%/ e3 art.15/ GB%7(:

il direttore generale assunto con contratto a tempo determinato, secondoi criteri stabiliti dal regolamento, al di fuori della dotazione organica, con uncontratto di durata non eccedente il mandato del sindaco

9<



il contratto certamente )di diritto privato* 'e i suoi contenuti sono rimessi salvo il rispetto di eventuali previsioni regolamentari alla libera volontàdelle parti( in $uesto senso, a proposito dell’eventuale cessazioneanticipata dalla carica del Sindaco o del >residente, valgono a maggior ragione - le considerazioni esposte nel precedente paragrafo

ci si domandanti se per il direttore generale valgano i #i re8uisiti richiesti% di cui all’art.115 insomma, il direttore generale un dirigenteD &n talsenso si pronunciato il onsiglio di Stato, c!e !a riconosciuto al direttoregenerale la $ualifica, e dun$ue i re$uisiti, tipici del dirigente pubblico unautorevole commento !a espresso un parere opposto, escludendol’obbligatorio re$uisito della laurea 'salvo c!e, ovviamente, non siaimposto dal regolamento(, ritenendo c!e i compiti di )sovrintendenza allagestione* siano nettamente distinti dalle funzioni gestionali di cui all’art.150GB%7.

1/5. 7e figure previste dalla legge 0 giugno "555, n.195 'Jisciplina delle attivit0 di

in)ormazione e di comunicazione delle pubbliche amministrazioni (: la disciplina legislativa riguarda senz’altro anc!e i omuni e le >rovince

'c!e peraltro potranno esercitare anc!e in $uesta materia la potestàregolamentare sull’organizzazione e lo svolgimento delle funzioni, di cuiall’art.110, sesto comma, della ostituzione(

la legge prevede anzitutto la figura del )portavoce* 'art.0(, assunto #ancheesterno all’amministrazione% il portavoce 'del Sindaco, del >residente(#non pu< esercitare/ per tutta la durata del relativo incarico/ attivit0 nei settori radiotelevisivo/ del giornalismo/ della stampa e delle relazioni pubbliche% , e !a diritto ad una #indennit0 determinata dall’organo di

vertice nei limiti delle risorse disponibilit0 appositamente iscritte in bilancio per le medesime )inalit0% gli )uffici stampa* dell’amministrazione 'art.A( dovranno essere #costituiti

da personale iscritto all’albo nazionale dei giornalisti% & #dipendenti delleamministrazioni pubbliche/ anche in posizione di comando o )uori ruolo/ oda personale estraneo alla p.a. in possesso dei titoli individuati dal regolamento%A si dispone anc!e in $uesto caso c!e #i coordinatori e i componenti dell’u))icio stampa non possono esercitare per tutta la duratadel relativo incarico/ attivit0 nei settori radiotelevisivo/ del giornalismo/della stampa e delle relazioni pubbliche%

si stabilisce inoltre c!e #negli u))ici stampa l’individuazione e la

regolamentazione dei pro)ili pro)essionali sono a))idate alla contrattazionecollettiva nell’ambito di una speciale area di contrattazione/ conl’intervento delle organizzazioni rappresentative della categoria dei giornalisti%

si pone un problema di coordinamento di $uest’ultima disposizione con lenorme degli artt.A" e 115 GB%7, c!e fanno esplicito riferimento al 7del comparto regioni-enti locali: si può ritenere, tuttavia, c!e nel caso dispecie prevalgano le disposizioni della legge 195 secondo il criterioermeneutico della prevalenza della leG specialis.

1/1. 6li incaric!i di collaborazione professionale 'art.115 GB%7, c. <(:

a $ueste diverse tipologie di assunzione c!e comun$ue stabiliscono unrapporto di lavoro subordinato, ancorc!I a tempo determinato si debbono

90



aggiungere le molteplici forme di coinvolgimento di singoli professionisti nelleattività e nelle funzioni della p.a., in forma di lavoro autonomo

il conferimento di tali incaric!i professionali un atto di competenzadirigenziale 'nell’ambito delle risorse assegnate, per il conseguimento degliobiettivi stabiliti(

la legge dispone confermando una previsione dell’art.91 della leggen.14"81AA5 una riserva di regolamento, e stabilisce i parametri c!e debbonoguidare il conferimento degli incaric!i profesisonali '#obiettivi determinati%/#convenzione a termine%/ #alto contenuto di pro)essionalit0% (

noto c!e si tratta di una materia c!e in piE occasioni !a attirato l’attenzionecritica del giudice contabile 'e spesso un fronte )critico* anc!e nelle relazionisindacali e nei rapporti politici con l’opposizione consiliare( la giurisprudenzadella orte dei conti aiuta peraltro ad individuare i parametri di valutazionedella legittimità dei provvedimenti di conferimento degli incaric!i: competenza e interesse dell’ente per l’attivit0 a))idata al consulente

impossibilit0 di svolgere adeguatamene l’attivit0 con il personale in

servizio comprovata pro)essionalit0 e competenza speci)ica del consulente

congruit0 del compenso

caratteri di temporaneit0 e concretezza 9contratto d’opera:

in sintesi: #il ricorso alla attivit0 di soggetto esterno all’ente pubblico pu< esseree))ettuato 8uando non presenti carattere di generalit0 e indeterminatezza/8uando sia circoscritto nel tempo/ 8uando non comporti impegni di spesa particolarmente rilevanti e 8uando/ pure in presenza di un u))icio con speci)ichecompetenze nell’organizzazione dell’ente/ le unit0 di cui 8uesto u))icio dispongasiano mani)estamente insu))icienti rispetto alle eccezionali esigenze da

soddis)are% 'Sezione >uglia, 9.15.1AA4, n.A(1/". 7a molteplicità delle esperienze descritte consente di trarre alcune, pur provvisorie,

conclusioni. &l tema oggi obiettivamente )caldo* in relazione alle polemic!e c!e!anno accompagnato la prima attuazione della legge 19 luglio "55", n.149, c!e modificando il d.lgs. 5 marzo "551, n.1<9, !a introdotto, secondo alcunicommentatori, un generalizzato #spoil sstem% per gli incaric!i dirigenziali nello Stato.Si teme insomma c!e la temporaneità e revocabilità degli incaric!i, e a maggior ragione la diffusione delle assunzioni di dirigenti a tempo determinato, consentanoobiettivamente di arrecare un serio vulnus al principio di distinzione tra funzionipolitic!e e gestione amministrativa. &n verità limitando le nostre osservazioni

all’amministrazione locale le innovazioni c!e, a partire dal 1AA5, !anno ampliato lagamma dei )casi stabiliti dalla legge* 'A0 ost.( per le assunzioni a tempo determinatorispondevano a due distinte esigenze e ragioni: da un lato la ricerca di una maggioreflessibilità dell’amministrazione, a fronte della lentezza e farraginosità degli ordinariprocedimenti assunzionali, per )reagire* tempestivamente ed efficacemente al rapidomutare della domanda di servizi, attività, prestazioni dall’altro la necessità di una piEforte )affidabilità programmatica* degli apparati professionali, in ragione dellacrescente )responsabilità di risultato* dei governi locali dinanzi alle rispettivecomunità. %videntemente solo $uest’ultima esigenza postulava una sorta di #spoil sstem*, da ben calibrare proprio per non invadere impropriamente la sferadell’autonomia 'e della imparzialità( della dirigenza pubblica. Ca un convincente

punto di e$uilibrio tra le molte ragioni in campo si può trovare solo tenendo nel giustoconto tutte le esigenze. % allora:

9/



on c’ dubbio c!e l’apertura a nuove e diverse forme di assunzione a tempodeterminato consente di colmare, almeno in parte, una delle piE vistose causedel gap di efficienza tra le organizzazioni aziendali di tipo privato e la >.#.,derivanti dalla difficoltà di adeguare tempestivamente l’organizzazione e i profiliprofessionali degli operatori pubblici al mutare delle esigenze. % se per le

imprese il mercato ad imporre una crescente velocità nei cambiamentiorganizzativi, la sottovalutazione di una simmetrica esigenza nelleamministrazioni pubblic!e risc!ia di indurre inevitabilmente ad una )fugadall’amministrazione*, con processi di privatizzazione ed out4sourcing nonmotivati in sI, $uanto piuttosto giustificati dalla mancata modernizzazione degliapparati pubblici.

N altrettanto vero, però, c!e leggi e contratti consentono oggi il ricorso ad unavasta gamma di strumenti per assicurare flessibilità agli apparati pubblici, inspecie nelle amministrazioni locali, così come certamente possibile innovareradicalmente le procedure di assunzione del personale a tempo indeterminato.=lessibilità nel e del rapporto di lavoro e innovazione nei metodi di selezione del

personale sono dun$ue possibili 'e necessarie(, ma nulla !anno a c!e fare conl’esigenza altrettanto rispettabile di individuare negli apparati pubblici alcunefigure 'di vertice( legate da un rapporto fiduciario con gli organi di governo.&n $uesto senso, solo per alcune tipologie di rapporto si può parlare sia pureper lontana assonanza di uno #spoil sstem% di derivazione statunitense,connesso al rapporto fiduciario tra professionista e organo di governo, ed opportuno c!e, nell’esercizio dell’autonomia normativa e organizzativa diciascun ente, si espliciti il confine c!e distingue gli incaric!i di naturaprettamente fiduciaria, intimamente connessi al profilo politico-programmaticodell’#mministrazione, da $uelli piE direttamente coinvolti in attività gestionali, c!esono necessariamente presidiate dal principio di imparzialità 'evidentemente ilconfine importante sia nel conferimento di incaric!i a dirigenti o dipendenti deiruolo, sia nell’assunzione di dirigenti o funzionari con contratto a tempodeterminato(.

% dun$ue ai fini tanto delle procedure di reclutamento, c!e di conferimento erevoca degli incaric!i, c!e di valutazione dei dirigenti e dei )$uadri* intermedi -occorre fare riferimento ai concreti contenuti professionali dei singoli incaric!i,nel loro rapporto con la )politicità* e con l’*imparzialità* dell’amministrazione, conle funzioni di indirizzo e con $uelle di gestione.

>eraltro, ingenua e superficiale la convinzione di poter produrre miglioramentinell’efficacia dei servizi pubblici solo attraverso l’innesto di professionalità

maturate all’esterno al contrario, i risultati migliori si ottengono con la)contaminazione* tra culture professionali diverse, e dun$ue con lacollaborazione tra professionisti formati e cresciuti nella >.#. ed altri con undiverso bagaglio di esperienze 'imprese private, libere professioni, università ericerca(.

#d oltre un decennio dalla legge 14"8A5 comincia peraltro ad essere necessariauna riflessione, con l’approccio tipico delle scienze sociali, su una nuovatipologia di )professionisti dell’amministrazione pubblica*: dirigenti o tecnici dialta specializzazione c!e solo per un periodo limitato della propria vita lavorativasono )funzionari pubblici*, e sviluppano conseguentemente un profiloprofessionale e attitudinale integrato. %’ nato insomma un nuovo )mercato

delle professionalità pubblic!e* di cui occorre tenere conto, sia sul versante delleamministrazioni 'perc!I con $uali limiti e $uali esigenze - si ricorre aprofessionisti )esterni*D( c!e su $uello degli operatori 'perc!I con $uali

9A



aspettative e $uale bagaglio professionale si compete sul mercato delleprofessionalità $ualificate nella p.a.D(.

Guttavia, in $uesto percorso evolutivo dei modelli organizzativi della p.a. occorreancora fare i conti con la cultura di alcuni organi giurisdizionali, c!e stentatalvolta ad accettare come fisiologico, ed anzi positivo, $uesto intreccio di

percorsi professionali, e sembra ancorata alla convinzione c!e debba comun$ueessere una 'rara e( motivata eccezione rispetto alla )normalità* diun’organizzazione integralmente fondata sul rapporto di impiego pubblico 'atempo indeterminato(.

$ $ $

I PROVVEDIMENTI DELL’AMMINISTRAZIONE COMUNALE+

DELI"ERAZIONI E DETERMINAZIONI DIRIGENZIALI.

1/. i piE importanti provvedimenti dell’#mministrazione comunale sono le deliberazionidegli organi collegiali la 6iunta ed il onsiglio e le determinazioni dei dirigenti. &l$uadro dovrebbe essere completato con le ordinanze del Sindaco 'o del >residentedi ircoscrizione( tuttavia nella consapevolezza c!e molti aspetti c!e verrannotrattati riguardano anc!e i provvedimenti dell’organo monocratico di governo appare preferibile, per le specific!e caratteristic!e di $uesti ultimi, rinviare allepuntuali riflessioni svolte nelle lezioni riservate alle funzioni del Sindaco. %’indispensabile infine ricordare c!e, per le piE diverse tradizioni locali, talora gli stessi

provvedimenti assumono una denominazione differenziata: )delibera* piuttosto c!edeliberazione, )determina* 'o ancora )disposizione*( piuttosto c!e determinazione,)decreto* piuttosto c!e ordinanza. 7e espressioni c!e utilizzeremo sono $uelleproprie del legislatore, ma evidentemente la sostanza non cambia.

1/4. ;eliberazioni e determinazioni sono atti amministrativi motivati ed impugnabili: ciomotivati perc!I impugnabili. % se l’art. della legge "418A5, al secondo comma,esclude l’obbligo di motivazione per )gli atti normativi e $uelli a contenuto generale*,possiamo ritenere, senza tema di smentite, c!e nello specifico contestodell’#mministrazione locale ciascun provvedimento c!e assuma la forma delladeliberazione o della determinazione debba essere motivato: anc!e la deliberazione

di approvazione di un regolamento 'con una distinzione logica tra deliberazione diapprovazione ed atto normativo(. >uò probabilmente sottrarsi all’obbligo dimotivazione la deliberazione statutaria, per la peculiare posizione c!e lo statutoassume nel sistema delle fonti, dopo l’entrata in vigore della legge costituzionalen.8"551.

1/9. %’ evidente, peraltro, c!e determinazioni e deliberazioni non sono le unic!e )vesti*c!e possano assumere le decisioni rispettivamente degli organi collegiali o deidirigenti dell’amministrazione locale. >er gli organi di governo, sono ben noti gli attidi indirizzo c!e assumono la forma di )mozioni*, )risoluzioni*, )ordini del giorno* o)memorie*, nI si possono trascurare gli atti di )direttiva* assunti collegialmente dalla

6iunta, o individualmente dal Sindaco o dall’#ssessore. Sono atti c!e non lecitobanalizzare, perc!I costituiscono una forte esplicitazione della funzione di indirizzo:nel circuito della responsabilità politica, tra Sindaco '6iunta( e onsiglio, e in $uello

<5



della responsabilità dirigenziale, tra 6iunta 'Sindaco, #ssessore( e dirigenti, ma c!enon !anno la capacità di incidere sulla sfera giuridica di altri 'se non, appunto,nell’ambito del rapporto di direttiva, nel caso previsto dall’art.15A, primo comma,Guel(. 7o stesso potrà dirsi, ovviamente, per le disposizioni comun$ue denominate'indirizzi, circolari, ecc.( diramate dal Segretario o dal ;irettore generale nei confronti

dei dirigenti, o dal dirigente preposto ad una struttura complessa dipartimento, area verso i dirigenti subordinati. Sono atti c!e assumono una enorme importanzanella vita concreta dell’amministrazione e costituiscono un parametro di correttezzaper l’azione dei destinatari 'con la capacità di incidere sulla stessa retribuzione dirisultato(, ma c!e in nessun caso possono derogare deliberazioni o determinazioniassunte in modo formale.

1/<. iascuna deliberazione sia essa di competenza della 6iunta o del onsigliocomunale 'o del onsiglio circoscrizionale( deve poter evidenziare:

un soggetto, competente ad adottare l’atto e ad assumere, nel concreto, $uelladecisione

un oggetto, identificabile fin nel titolo dell’atto 'e si evitino le formule criptic!e, odi mero rinvio ad altri atti #@odi)iche ed integrazioni alla deliberazione n. GGG del % +(

un nomen Buris c!e valga ad identificare la tipologia dell’atto 'con le avvertenzeric!iamate fin nel primo paragrafo, sulle minime differenze c!e tradizioni localipossono comportare(

la data ed il numero progressivo, su base annua 'rilevanti ai finidell’accessibilità dell’atto, anc!e nel futuro, e a definirne i termini di efficacia e diimpugnazionela motivazione 'su cui converrà soffermarsi tra breve(

il dispositivo 'cio la decisione concreta( l’impegno di spesa, con la correlata copertura finanziaria( l’eventuale decisione di immediata eseguibilità.

1/0. # proposito di $uest’ultimo elemento. 7’art.14 Guel )depurato* dai riferimenti aicontrolli esterni, superati con l’entrata in vigore della legge costituzionale n.8"551 dispone c!e la deliberazione diventa esecutiva dopo il decimo giorno dalla loropubblicazione sull’albo pretorio 'salvo termini diversi stabiliti dalla legge 'c)r., adesempio, l’art.< Guel, per le deliberazioni statutarie(. Guttavia )nel caso di urgenzale deliberazioni del consiglio o della giunta possono essere dic!iarateimmediatamente eseguibili con il voto espresso dalla maggioranza dei componenti*.

7a decisione relativa alla immediata eseguibilità deve essere assunta con votazioneseparata rispetto all’approvazione del provvedimento, restandone logicamentedistinta, anzitutto perc!I presidiata dalla maggioranza $ualificata 'ma comun$ueperc!I ciascun componente dell’organo collegiale potrebbe ben esprimerevalutazioni differenziate sul merito del provvedimento e sulla opportunità della suaimmediata esecuzione(. 7’apprezzamento della )urgenza* resta peraltro confinatonell’ambito della discrezionalità politica, non dovendo essere motivato nI potendoessere impugnato per ragioni di merito.

1//. 7a motivazione, come si già avuto modo di accennare, assume una importanzafondamentale nella struttura dell’atto, anzitutto ai fini della sua impugnabilità e del

conseguente giudizio. %lementi essenziali della motivazione sono: a( la causa b( ipareri c( i riferimenti normativi. 7a motivazione carente, illogica o contraddittorianon può essere integrata successivamente, se non in tempi davvero brevi, e

<1



comun$ue prima c!e la deliberazione sia stata impugnata in sede giurisdizionale 'c)r.ons. Stato, sez.H, ".9.1A/4, n.A<(. Jualora, per esigenze di autotutela, o per $ualsiasi altra ragione, l’organo intenda revocare la deliberazione già assunta, ladecisione dovrà assumere la medesima veste di deliberazione, congruamentemotivata in ordine alle ragioni della revoca 'c)r. ons. Stato, H, "A.15.1AA4, n.1195(.

Juanto ai tre elementi poc’anzi ric!iamati la causa deve evidenziare il percorso logico c!e !a condotto l’organo ad

assumere la decisione: muovendo dall’interesse pubblico perseguito, sidovranno ric!iamare i fondamenti della competenza 'dell’ente e,successivamente, dell’organo( ed esplicitare le valutazioni anzitutto nellacomparazione con altre possibilità c!e !anno guidato la scelta losvolgimento della causa del provvedimento, pur sintetico, deve insommaconsentire di cogliere in modo ine$uivoco i presupposti giuridici e di fatto, leragioni sostanziali e la comparazione degli interessi in campo

i pareri c!e debbono essere esplicitamente inseriti nel corpo della motivazione

possono essere distinti in obbligatori e )acoltativi . Gra i primi, ricordiamo: ipareri dei responsabili dei servizi 'regolarità tecnico-amministrativa e regolaritàcontabile(, nei modi e nei casi previsti dall’art.4A Guel il parere delsegretario, nel caso previsto dall’art.A0, $uarto comma, lettera b, ma anc!e neicasi ulteriori eventualmente stabiliti dallo statuto o dai regolamenti ai sensi dellasuccessiva lettera d 'c)r. a $uesto proposito, la circolare Cin.&nterno, 19.0.1AA0,n.1( il parere dell’organo di revisione, nei casi previsti dall’art."A, lettera b,del Guel gli eventuali pareri di altre amministrazioni prescritti dalla legge 'per i$uali valgono le regole del silenzio assenso disposte dallart.1< della leggen."4181AA5, esplicitamente ric!iamate dall’art.1A Guel(.Gra i pareri facoltativi, giova ricordare: i pareri dell’avvocatura comunale

'competente per legge a svolgere un’attività consultiva per conto dell’ente diappartenenza(, i pareri c!e esprimeva il o.Fe.o. ai sensi dell’art.1"A Guel'alcune regioni sembrano orientate a rimodulare gli organi di controllo, ormaisuperati, proprio in $uesta direzione(, i pareri #pro veritate% ric!iestidall’#mministrazione ad esperti di c!iara fama, i c.d. )pareri di congruità*ric!iesti ad un dirigente diverso dal )responsabile del servizio* in ragione dellasua specifica competenza tecnica 'tale potrà essere, ad esempio, il parere delresponsabile dei servizi tecnologici inserito in una proposta di deliberazione,predisposta dal dirigente responsabile di altro ufficio, per l’ac$uisizione diapparati informatici(.

i ri)erimenti normativi completano il percorso logico della motivazione,

esplicitando, sia pure sinteticamente 'nomen Buris, data e numero( le fonti su cuisi fondato il ragionamento causale giova ricordare c!e come !arecentemente sottolineato la orte dei conti - )nel delineare il $uadro normativosi deve aver riguardo ai diversi livelli di normazione L con riferimento a tutti, enon a uno solo, degli ordinamenti coinvolti*, e pertanto ) essenzialmentedall’ordinamento autonomo del omune c!e devono essere estratti i parametrialla cui stregua valutare la conformità al diritto dell’operato*dell’#mministrazione '.onti, sez.&& giur.centr., "".4."55", n.10(.

1/A. Colti aspetti del procedimento deliberativo sono già stati trattati nelle lezioni relativealle funzioni degli organi collegiali di governo. &n $uesta sede bene ric!iamare lefasi essenziali del procedimento:

<"



7a )ase dell’iniziativa. Colti sono i titolari dell’iniziativa deliberativa.7imitandoci ad esaminare le deliberazioni di competenza consiliare, ne sonotitolari ciascun consigliere 'art.4 Guel(, la 6iunta 'art.4/(, il Sindaco 'in $uantoconsigliere: art.0(, i cittadini singoli o associati, secondo le previsioni statutarie'art./(, gli altri soggetti eventualmente indicati dallo statuto 'ad esempio, i

consigli circoscrizionali, le consulte, ecc.(, gli altri organi indicati dalla legge incasi particolari 'il >refetto, art.05 i commissari, nelle diverse fattispecie di cuiall’art.141 l’organo di revisione, art."A(.ormalmente le proposte sono libere e non vincolanti: talora la legge imponeperaltro un )dovere di proposta* 'così per la 6iunta, in materia di bilancio e direndiconto, e3 art.141 analogo il dovere spettante al commissario e3art.141, secondo comma, e $uello proprio dell’organo di revisione, e3 art."A(in altri casi ancora, la proposta determina, in capo al onsiglio, un )dovere didecidere* 'c)r . ancora una volta, gli artt.141 e "A in materia di bilanci erendiconti, l’art.9", per la mozione di sfiducia l’art./, terzo comma, per leproposte di iniziativa popolare, in relazione alle )garanzie per il loro tempestivo

esame* disposte dallo statuto(.Sovente, nell’elaborazione delle proposte di deliberazione, concorrono l’azionedi organi politici 'l’assessore, il consigliere( e $uella degli apparati professionali,c!iamati non solo ad esprimere i pareri obbligatori, ma a )dare forma* ad unimpulso dell’organo di indirizzo: in $uesta convergenza non vi , naturalmente,alcuna impropria commistione tra funzioni di indirizzo e funzioni di gestione,essendo piuttosto doveroso, da parte degli apparati, prestare la propriacollaborazione agli organi, secondo diligenza e correttezza, senza interferire invalutazioni propriamente politic!e.

7a )ase dell’esame. Hale in materia il principio della libertà del procedimento,disciplinato in tutte le sue parti salvo casi eccezionali dalle fonti diautonomia. %’ in particolare il regolamento consiliare 'art./ Guel( adisciplinare il procedimento di esame delle proposte di deliberazione, incommissione e nel plenum del consiglio, con poc!issimi vincoli '$uale adesempio il numero minimo dei componenti per la validità della seduta inseconda convocazione(. 7a disposizione transitoria dell’art."0.< Guel vale asottolineare l’autonomia degli enti nell’organizzare il procedimento deliberativo.Juanto alla disciplina della partecipazione al procedimento, giova ricordare c!el’art.15 Guel si pone come leG specialis rispetto alla disciplina generale posta alapo &&& della legge n."4181AA5.

7a )ase della votazione. &n principio tutte le deliberazioni sono assunte a

scrutinio palese 'salvo, probabilmente, per l’elezione della commissioneelettorale, e3 art.41 Guel(. %’ peraltro legittimo anzi, consueto c!e ilregolamento preveda lo scrutinio segreto per le votazioni riguardanti persone'c)r. a tale proposito ons.Stato, sez.H, "0.9.1AA1, n./4<(. Juanto al numerolegale per la validità della seduta, avendo già ricordato il limite minimo posto per la validità della seconda convocazione, giova sottolineare come gli astenuticoncorrano alla sua determinazione 'c)r. ons.Stato, H, "1.<.1A/9, n."4"(.7e decisioni sono normalmente assunte a maggioranza semplice, salvo i'peraltro numerosi( casi in cui la legge, lo statuto o il regolamento prescrivanomaggioranze $ualificate 'c)r ., ad esempio, artt. <, /, 4.", 9".", 1"0.", 14.4,"4. Guel(. Juanto alle maggioranze $ualificate prescritte da fonti di

autonomia, bene ricordare: a( c!e ciò possibile solo in fonti a loro voltapresidiate da maggioranze $ualificate 'anzitutto lo statuto e il regolamentoconsiliare( b( c!e comun$ue improprio dilatare il ricorso a maggioranze

<



$ualificate $uasi a confondere il piano delle )regole condivise* e $uello delladoverosa dialettica tra maggioranza e opposizione. &n $uesto senso, nullapotrà obiettarsi a $uei omuni 'e sono molti( c!e !anno previsto in statuto lamaggioranza assoluta per l’approvazione di regolamenti a caratterespiccatamente )ordinamentale* 'istituti di partecipazione, difensore civico,

decentramento, ecc.(. &n caso di parità tra i voti favorevoli e $uelli contrari, la proposta non si intende

approvata, ma paradossalmente neppure respinta, nel senso c!e saràpossibile sottoporla nuovamente al voto del consiglio, anc!e a brevissimadistanza di tempo 'c)r. ons.Stato, H, 14.<.1A4, n.<0" c)r. inoltre sez.&H,n.A1<8/"(. &l Segretario 'art.A0.4, lettera a( dovrà porre particolare cura nellaverbalizzazione delle votazioni, essendo il verbale l’unico atto pubblico valido adocumentare l’esito della votazione e, soprattutto, a determinare laresponsabilità dei componenti dell’organo 'sono infatti responsabili solo icomponenti della 6iunta o del onsiglio c!e !anno concorsoall’approvazione della deliberazione con il voto favorevole(.

7a )ase della pubblicazione. 7a legge prescrive c!e tutte le deliberazioni sianopubblicate mediante affissione all’albo pretorio per $uindici giorni consecutivi'art.1"4 Guel(, salvo specific!e disposizioni di legge 'ad esempio, come si giànotato, le deliberazioni statutarie dovranno essere affisse all’albo pretorio per 5 gg. altra eccezione alla regola generale riguarda la pubblicazione deglistrumenti urbanistici(. >er ovvie ragioni di praticità, la pubblicazione potràriguardare il provvedimento in senso stretto, senza includere il verbale delladiscussione ed approvazione, conoscibile dagli interessati con il normaleesercizio del diritto di accesso 'ons.Stato, &H, "1.1.1A/0(. 7a pubblicazionedeve essere intesa come momento integrativo dell’efficacia 'salvo nel caso, giàillustrato, dell’immediata eseguibilità deliberata ai sensi dell’art.14.4 Guel(. &nogni caso la pubblicazione vale a determinare il termine a 8uo per l’impugnazione 'decorrente dall’ultimo giorno della pubblicazione(.

7’eventuale ritardo nell’attivare la pubblicazione responsabilità propria delSegretario comunale non produce alcun effetto sulla validità dell’atto:semplicemente, sarà ulteriormente differita l’efficacia, così come il termine per l’impugnazione 'altra cosa , ovviamente, la responsabilità c!e graverà sulSegretario in caso di gravi e reiterate inadempienze, c!e potrebbero giungere acostituire )violazione dei doveri d’ufficio* ai sensi dell’art.155 Guel, tanto piE$uando vi siano atti statuto, regolamento, direttive del Sindaco c!estabiliscano dei termini per gli adempimenti connessi alla pubblicazione(.

%’ bene infine ric!iamare l’attenzione sulla evidente distinzione tra pubblicitàlegale pubblicità sostanziale: certamente l’affissione all’albo pretorio non ilmodo migliore per far conoscere ai cittadini il contenuto di una deliberazione+7a legge peraltro impone di adottare ogni iniziativa opportuna per rendereeffettiva la conoscenza dei provvedimenti dell’#mministrazione: dai mezzi piEtradizionali 'il manifesto murale(, fino all’uso di tecnologie informatic!e ' internet (o dei mezzi di comunicazione di massa, stampati o radiotelevisivi.

1A5. Colte delle considerazioni sinora svolte potrebbero essere replicate, senza differenze

significative, per le determinazioni dirigenziali: gli atti con i $uali i dirigenti esercitanogli )autonomi poteri di spesa e di organizzazione* ed )impegnano l’amministrazioneverso l’esterno*, a norma dell’art.150 Guel. &l nomen Buris del provvedimentodirigenziale trae origine dall’art.4 del d.lgs. n."A81AA 'ora art.9, secondo comma, del

<4



d.lgs. n.1<98"551(, riferito peraltro solo ai c.d. )poteri di organizzazione*. 7a stessadenominazione fu indicata come propria dei provvedimenti di competenzadirigenziale dalla circolare del Cinistero dell’&nterno n.< del ".<.1AA. %’ stato però ild.lgs. n.0081AA9 'norme in materia di contabilità( ad indicare senza possibilità die$uivoci la necessità di adottare tale terminologia: la disposizione ora rintracciabile

all’art.1/ Guel, il cui nono comma così recita: )&l regolamento di contabilità disciplinale modalità con le $uali i responsabili dei servizi assumono atti di impegno. # taliatti, da definirsi determinazioni, e da classificarsi con sistemi di raccolta c!eindividuano la cronologia degli atti e l’ufficio di provenienza, si applicano L*.

1A1. Bn delicatissimo problema si pone oggi per gli atti di gestione c!e l’articolo "A,comma 4, della legge "/ dicembre "551, n.44/ 'legge finanziaria "55"( consente diassegnare alla competenza del Sindaco e degli assessori, nei omuni inferiori a9.555 abitanti, $uando lo preveda il regolamento. on $uesta la sede per ungiudizio sul merito e l’opportunità di tale innovazione 'e persino su alcuni profili dilegittimità: pare almeno improprio il rinvio al solo regolamento, senza un )passaggio*

nello statuto, la fonte dove si dovrebbero stabilire )le norme fondamentalidell’organizzazione dell’ente*(, c!e !a sviluppato 'e reso ancor piE contraddittoria(una disposizione già presente nella legge n.//8"555. %’ però necessariosottolineare c!e l’attribuzione ad un organo politico di competenze normalmentedirigenziali non vale a modificare la natura dei provvedimenti conseguenti, c!eresteranno a tutti gli effetti )determinazioni*.

1A". &n ciascuna determinazione deve esser c!iaramente indicato il soggetto c!e adottal’atto nell’esercizio delle funzioni e delle responsabilità c!e gli sono attribuite con ilprovvedimento formale di conferimento dell’incarico dirigenziale. &l soggetto 'personafisica( da cui l’atto promana deve apporre, ad substantiam, la propria firma

'sottoscrizione( corredata dall’indicazione della $ualifica ricoperta. #nc!e la data, ilnumero e l’ufficio 'provenienza( costituiscono elementi essenziali delledeterminazioni, c!e dono essere emesse in ordina cronologico e in tale se$uenzanumerate. 7a numerazione deve essere riferita all’ufficio di provenienza: non cisarà una numerazione complessiva per l’ente nI, ovviamente, una numerazioneriferita alla persona fisica del dirigente c!e adotta l’atto 'insomma, ci sarà la);eterminazione n.1 del 1 gennaio "551 del ;irettore del ;ipartimento risorseumane*(. 7’esemplare originale 'salvo necessità di disporre di esemplari in copiaconforme per tutti gli altri effetti( conservato in appositi classificatori.

1A. 7’oggetto della determinazione precisa in modo sintetico 'anc!e al fine di rendere

agevole la ricerca dell’atto( $uanto con essa disposto. &l preambolo 'o partenarrativa( riporta la motivazione del provvedimento 'valgono a tale proposito leconsiderazioni al n./(. %’ peraltro necessario c!e siano evidenziati nelle motivazionii presupposti di competenza, a cominciare dai riferimenti nel >%6 e nel pianodettagliato degli obiettivi, così come i riferimenti ad atti generali di indirizzo o aspecific!e direttive degli organi di governo. #ltrettanta attenzione dovrà essereposta in sede di motivazione, $uando la disposizione comporti un’autorizzazione dispesa, per esplicitare non solo la corretta imputazione della spesa al relativocapitolo, e la conseguente copertura finanziaria, ma anc!e la sua utilità e idoneità alraggiungimento dei fini coincidenti con gli interessi della comunità. 7a carenzaassoluta di motivazione della determinazione può integrare una presunzione diinutilità o addirittura di mera liberalità, con la conseguente responsabilitàamministrativa in capo al dirigente c!e l’!a adottata 'orte onti, & sez.giur.centr.,.0.1AA/, n."5/(.

<9



1A4. Ovviamente, rispetto alle deliberazioni, ben diverso - per le determinazioni - ilregime dei pareri. on c’ non avrebbe senso il parere di regolarità tecnico-amministrativa 'c!e dovrebbe essere apposto dallo stesso dirigente c!e adotta ilprovvedimento: c)r. a $uesto proposito circ.Cin.&nterno =7 "98A0 del 1.15.1AA0(.on vi neppure, in senso proprio, il parere di regolarità contabile, c!e finirebbe per

sovrapporsi inutilmente al )visto di regolarità contabile attestante la coperturafinanziaria*, c!e rende esecutiva la determinazione di spesa 'art.191.9 Guel(: delresto la legge esplicita nel contrapporre )i pareri di regolarità contabile sulleproposte di deliberazione* e )il visto di regolarità contabile sulle determinazioni*'art.19.9 Guel(. &l visto contiene peraltro in sI una duplice natura: un’attestazionedi giudizio, in relazione alla regolarità contabile dell’atto controllato, e unadic!iarazione di scienza, con riguardo alla esistenza o meno della coperturafinanziaria. &n altre parole, il visto deve contenere, o comun$ue contemplare,l’importo della spesa, l’impegno contabile su un determinato e pertinente capitolo dibilancio sufficientemente capiente, la valutazione di incidenza sull’e$uilibriofinanziario della gestione. %’ ben possibile c!e vi siano, nella premessa della

determinazione, pareri facoltativi, del tutto analog!i a $uelli citati sub / 'in particolare,pareri pro4veritate e pareri di congruità(. #lcuni enti !anno previsto nelregolamento sull’ordinamento degli uffici c!e alcune determinazioni dei dirigenti inposizione sub-apicale debbano recare un visto o parere del dirigente sovraordinato,come direttore del dipartimento o dell’area: tali pareri ac$uistano, ovviamente, iltratto dell’obbligatorietà.

1A9. &l dispositivo, con il $uale si concretizza e viene espressa la manifestazione divolontà c!e rappresenta la decisione del soggetto c!e l’!a adottata, reca il contenutodella determinazione. &n particolare le determinazioni a contrarre 'art.1A" Guel( indispensabili per distinguere e )distanziare* l’attività provvedimentale, di diritto

pubblico, e la conseguente attività negoziale, di diritto privato - debbono contenere iseguenti elementi: a( il fine c!e si intende perseguire con il contratto b( l’oggetto delcontratto, la sua forma, e le clausole ritenute essenziali c( le modalità di scelta delcontraente, e le ragioni c!e ne sono alla base.

1A<. Se l’esecutività delle determinazioni esplicitamente disciplinata dalla legge')art.191.4 Guel(, nulla previsto per la pubblicità del provvedimento. on sembranoaffatto convincenti le interpretazioni c!e !anno preteso di imporre anc!e alledeterminazioni il regime di pubblicità legale 'affissione all’albo pretorio( previsto per le deliberazioni degli organi collegiali. %, ovviamente, valgono per le determinazionile regole generali sulla conoscibilità degli atti amministrativi, a cominciare dall’art.15Guel e dalla consolidata giurisprudenza del giudice amministrativo in materia ' c)r.,ons.Stato, H, 19.1.1AA0, n./(. Guttavia il problema c’, ed importante, se siconsideri c!e progressivamente, con il pieno dispiegarsi del principio di distinzionetra le funzioni di indirizzo e $uelle di gestione amministrativa, molte delle decisioni piErilevanti per la vita dell’amministrazione e dei cittadini sono ormai assunte daidirigenti, in forma di determinazione. &n $uestione non c’, evidentemente,l’affissione all’albo pretorio. Si tratta piuttosto di cogliere le conseguenze delprogressivo )spostamento del baricentro delle decisioni* su un insieme di istituti,concepiti $uando la deliberazione collegiale era ancora il provvedimento per eccellenza, c!iamato ad )occupare* gli spazi piE importanti dell’attività

provvedimentale dell’#mministrazione locale: si pensi alla trasmissione dell’elencodelle deliberazioni della 6iunta ai capigruppo consiliari e la messa disposizione deiloro testi a tutti i consiglieri 'art.1"9(, o alla possibilità prevista da molti statuticomunali e provinciali di sottoporre alcune tipologie di deliberazione a referendum

<<



consultivo o addirittura abrogativo 'art./(. %’ dun$ue assolutamente opportuno c!el’#mministrazione affronti con efficacia $uesto nodo, anzitutto disponendo forme dipubblicità sostanziale per le piE importanti determinazioni dirigenziali, epreoccupandosi di consentirne l’immediata conoscenza da parte degli organi titolaridelle funzioni di indirizzo e controllo.

$ $ $

IL DECENTRAMENTO INFRA-COMUNALE.

1A0. ome abbiamo già notato, l’estrema diversità dei omuni italiani 'anzitutto per popolazione e territorio( pone inevitabilmente problemi di efficienza e di efficacia, inparticolare in un $uadro di progressivo enorme decentramento delle funzioniamministrative. # fronte della difficile praticabilità delle ipotesi piE radicali 'funzionedei omuni piE piccoli, disarticolazione dei omuni troppo grandi(, l’ordinamento

indica una duplice strada, per la ricerca di dimensioni )ragionevoli: )&l omune recita l’art.1." GB%7 per l’esercizio delle funzioni in ambiti territoriali adeguati attuaforme sia di decentramento sia di cooperazione con altri omuni e con la >rovincia*.>er l’ovvia ragione c!e l’Bniversità 7a Sapienza !a sede in Foma, concentriamoallora l’attenzione sul primo aspetto del problema - il decentramento dei omuni piEgrandi consapevoli peraltro c!e Foma, in $uanto apitale della Fepubblica,presenta problemi 'e possibili soluzioni( diversi ed ulteriori anc!e rispetto alle altregrandi città del paese.

1A/. 7e prime norme relative al decentramento infracomunale risalgono ai piE remotivagiti dell’ordinamento delle autonomie locali: già nel 1/<9 era stato infatti previsto

c!e i omuni di maggiori dimensioni potessero agevolare l’accesso dei cittadini aiservizi amministrativi istituendo uffici decentrati nei $uartieri 'agglomerati in cui siriparte il centro urbano(, nelle borgate o nelle frazioni 'agglomerati distanti dal centrourbano e differenziati dal capoluogo(.

1AA. Jueste remote disposizioni !anno costituito la sola base normativa su cui, nelsecondo dopoguerra, si sviluppata una ricca )sperimentazione comunale*. =uronole maggiori città dell’&talia centro-settentrionale, in particolare negli anni sessanta, adavviare l’articolazione dei rispettivi territori in )$uartieri*, )circoscrizioni*, )zone* o)aree*. %semplare, a $uesto proposito, l’esperienza di 2ologna, c!e nel 1A<4,ripartito il territorio comunale in )$uartieri*, deliberò l’istituzione di due organi

decentrati: il onsiglio di $uartiere, nominato dal onsiglio comunale in misura

proporzionale ai gruppi politici c!e lo componevano, con funzioni propositive econsultive per i principali atti comunali

l’#ggiunto del Sindaco, presidente del onsiglio di $uartiere, delegato dalSindaco per l’esercizio locale di alcune sue funzioni, compresa la direzionedegli uffici comunali decentrati 'insomma, con funzioni di )amministrazionelocale*, e non solo di esercizio delegato delle funzioni di ufficiale di governo(.

"55. #nc!e a Foma - fallito nella prima legislatura repubblicana il tentativo di disciplinarneper legge il decentramento in circoscrizioni si imboccò la strada del )fai da te*. el1A<< il territorio comunale fu ripartito in 1" circoscrizioni 'c!e diverranno "5 nel1A0"( l’assetto organizzativo era analogo a $uello bolognese 'onsigliocircoscrizionale eletto dal onsiglio comunale )aggiunto* nominato dal Sindaco(, ma

<0



ben maggiore era l’ambito di competenze degli uffici decentrati: dai servizidemografici all’esazione dei tributi locali, dalle attività connesse ai lavori pubblici eall’edilizia ai servizi di )beneficenza e assistenza*, fino alla >olizia municipale,organizzata in )gruppi circoscrizionali*. el 1A01 il omune di Foma si sarebbe fattopromotore persino di un progetto di legge per regolare il decentramento nelle

maggiori città, facendo perno sulle competenze consultive dei onsigli 'pareriobbligatori e facoltativi(.

"51. el volgere di un breve periodo, le esperienze di decentramento si diffondono,concentrandosi, prevalentemente, in 7ombardia, Goscana ed %milia-Fomagna. #nc!ele funzioni dei onsigli di $uartiere si ampliano: cresce il numero dei pareri obbligatorisu materie delegate dal onsiglio omunale, le competenze diventano anc!edeliberative, dal )centro* sono trasferiti inoltre compiti di gestione dei servizi locali edil onsiglio, in alcune città )pilota* già eletto direttamente dai cittadini, cessa di essereil riflesso speculare del onsiglio comunale. 6li obiettivi c!e si intendonoraggiungere sono essenzialmente tre:

favorire l’accesso agli )sportelli* e ai servizi comunali, tradizionalmenteconcentrati nel centro cittadino, a vantaggio dei cittadini residenti nei $uartieripiE periferici

recuperare, all’interno di una unità elementare piE semplice della disgregantedimensione cittadina, il rapporto di solidarietà e coesione tipico delle realtà ruralidi provenienza di larg!i strati della popolazione urbanizzata

dare )cittadinanza istituzionale* ad esperienze di comitati e gruppi spontaneic!e, in nome di modelli piE avanzati di partecipazione e democrazia diretta, siproponevano $uali titolari della rappresentanza di intere zone o $uartieri.

"5". &nevitabilmente la nuova fisionomia e vitalità delle istituzioni di decentramento dovevaentrare in rotta di collisione con il $uadro legislativo ancora immutato. % così, se leprime esperienze )sperimentali* erano state confortate dal consenso degli organi dicontrollo 'dai segretari comunali, )custodi della legittimità*, ai comitati regionali dicontrollo(, la maturazione dell’ordinamento circoscrizionale subirà una dura battutad’arresto con l’intervento del giudice amministrativo. lamorosa fu la bocciatura delFegolamento del omune di Gorino, istitutivo dei onsigli di Juartiere: il G#F>iemonte '"9 giugno 1A09, n. 1"/( rileva l’inesistenza dell’atto per assoluta carenzadi potere, trattandosi di materia coperta da riserva di legge. >osizione analoga assunta dal onsiglio di Stato 'parere 1 ottobre 1A09, n. ""4"81A09(: )&n baseall’ordinamento vigente non ammissibile la creazione, ad opera dei omuni, di

speciali organismi di decentramento, non previsti dalla legge, c!e abbiano rilevanzaesterna e competenze c!e incidano, sul piano giuridico, su procedure amministrativenormativamente disciplinate*.

"5. 7’intervento del legislatore non era piE rinviabile. Si giunge così all’approvazionedella legge / aprile 1A0<, n. "0/, recante )orme sul decentramento e sullapartecipazione dei cittadini nella amministrazione del omune*. 7a disciplina deldecentramento come recita l’art.1 era esplicitamente destinata a valere )finoall’entrata in vigore di un nuovo ordinamento delle autonomie locali*, fondandosifinalmente sul riconoscimento dell’autonomia organizzativa di ciascun ente locale,nella corretta interpretazione dell’art.1"/ ost. allora vigente. & tratti essenziali della

legge furono: la riconosciuta possibilità per i omuni di deliberare la ripartizione del territorio

in )circoscrizioni* comprendenti uno o piE $uartieri o frazioni contigui,

</



esercitando il potere di organizzazione secondo principi di ampiodecentramento

la previsione, $uali organi della ircoscrizione, di un onsiglio e di un>residente del onsiglio circoscrizionale, $uest’ultimo c!iamato arappresentare le esigenze della popolazione della ircoscrizione nell’ambito

dell’unità del omune 'riec!eggiando l’art.9 ost.+( l’elezione popolare diretta del onsiglio circoscrizionale nei omuni c!e

abbiano ad esso conferito poteri anc!e deliberativi e c!e abbiano unapopolazione non inferiore ai 45.555 abitanti 'il regolamento potrà prevederel’elezione diretta anc!e nelle frazioni dei omuni di minore dimensione(

"54. 7a legge "0/ nel cuore di una stagione politico-istituzionale dominata dall’obiettivodi estendere la partecipazione democratica 'art. cpv. ost.( in ogni ambito della vitapolitica e sociale propone sin dal titolo un nesso organizzativo e teleologico tradecentramento e partecipazione. on a caso, accanto alle funzioni piEpropriamente )amministrative*, la legge riconosce ai onsigli la facoltà di )convocare

assemblee per la pubblica discussione di problemi del territorio*, e disciplina in modopuntuale tanto l’iniziativa popolare delle deliberazioni di competenza circoscrizionale,$uanto la proposizione di petizioni popolari al onsiglio comunale . 7a legge,sviluppando le premesse della fase )sperimentale* 'cfr. n.0(, si propone insomma diperseguire due distinti obiettivi: da un lato promuovere l’efficienza e l’efficaciadell’amministrazione locale, decentrandone i servizi su scala infracomunale'$uartieri, frazioni, borgate( dall’altro 'ri(vitalizzare la partecipazione democratica deicittadini. &l primo obiettivo impegna ovviamente i omuni maggiori 'per dimensionedemografica o anc!e solo per territorio( il secondo riguarda senza dubbio ognicomunità ed ogni ente. 7’organizzazione circoscrizionale pensata come )canale discorrimento* e di comunicazione biunivoca tra i cittadini e gli organi )centrali* del

omune funzionale ad ambedue le esigenze.

"59. on $uesta duplicità di ruoli, di funzioni e di intendimenti, si giunge alla riforma delleautonomie locali del 1AA5. 7’articolo 1 della legge 14" definisce le ircoscrizioni$uali )organismi di partecipazione, di consultazione e gestione dei servizi di base,nonc!I di esercizio delle funzioni delegate dal omune*. Guttavia non privo disignificato il fatto c!e tale disposizione trovi collocazione nel apo &H '#-l Comune% (,mentre altri istituti le petizioni, l’iniziativa popolare, i referendum e le consultazioni,e gli stessi )organismi di partecipazione su base di $uartiere o di frazione* sonodisciplinati nel apo &&& '#-stituti di partecipazione% (. &l $uadro normativo ora assaipiE ricco e articolato:

l’articolazione del territorio comunale in ircoscrizioni obbligatoria nei omunicon popolazione superiore a 155.555 abitanti 'e, fino alla legge n./181AA,anc!e nei omuni capoluogo di >rovincia, senza limiti di popolazione(

il decentramento circoscrizionale invece facoltativo nei omuni conpopolazione tra i 5.555 e i 155.555 abitanti

tutti i omuni, prescindendo dalla dimensione demografica, possono valutarel’opportunità di disciplinare nei rispettivi statuti )organismi di partecipazione subase di $uartiere o di frazione*

nei omuni nati per fusione di omuni minori può essere inoltre previstal’istituzione di )Cunicipi* )con il compito di gestire i servizi di base nonc!I altre

funzioni delegate dal omune*

<A



"5<. 7a disciplina legislativa del decentramento infracomunale rimasta sostanzialmenteinalterata con il Gesto unico del "555, c!e peraltro riprendendo una disposizionedella legge n."<981AAA arricc!isce la gamma delle forme di decentramento con unospazio )piE avanzato* per le città con oltre 55.555 abitanti. &l Gesto unico completainoltre l’evoluzione istituzionale delle ircoscrizioni riconoscendo al >residente e ai

onsiglieri uno status 'cause di ineleggibilità e incompatibilità, permessi , indennità,ecc.( del tutto analogo a $uello degli amministratori comunali. &l $uadro legislativo sipresenta così articolato:

per i omuni nati per fusione di omuni minori pre-esistenti, senza limiti dipopolazione, facoltà di istituire Cunicipi nelle comunità di origine 'art. 1<(

per tutti i omuni, senza limiti di popolazione, possibilità di valorizzare )libereforme associative e organismi di partecipazione popolare su base di $uartiere ofrazione 'art. /, c. 1(

per i omuni con popolazione tra 5.555 e 155.555 abitanti, facoltà di istituire leircoscrizioni di decentramento 'art. 10, c. (

per i omuni con popolazione superiore a 155.555 abitanti, obbligo di istituire leircoscrizioni 'art. 10, c. 1( per i omuni con popolazione superiore a 55.555 abitanti, facoltà di prevedere

)particolari e piE accentuate forme di decentramento* 'art. 10, c. 9: disposizionederivante dalla legge n."<981AAA, di non facilissima interpretazione, alla lucedella autonomia statutaria di cui godono tutti i omuni+(

l’autonomia organizzativa infatti ormai ben piE ampia di $uanto la stessalegge 14"81AA5 riconoscesse 'lo Statuto e il regolamento comunale sono lesole fonti c!e disciplinano l’organizzazione e il funzionamento delleircoscrizioni, ivi compresa la disciplina degli organi, delle loro modalità dielezione, delle funzioni e dei compiti loro attribuiti(

e tuttavia le ircoscrizioni continuano ad essere definite come )organismi dipartecipazione, di consultazione e gestione dei servizi di base, nonc!I diesercizio delle funzioni delegate dal omune*: $uesto il loro orizzonte, il lorolimite, la loro natura istituzionale.

"50. Jualc!e nota infine necessaria a proposito delle ittà metropolitane. 7a nozionedi )città metropolitana* entra per la prima volta nell’ordinamento con la legge14"81AA5, c!e ne prevede l’istituzione nelle aree comprendenti i omuni di Gorino,Cilano, Henezia, 6enova, 2ologna, =irenze, Foma, 2ari, apoli e gli altri omuni )icui insediamenti abbiano con essi rapporti di stretta integrazione in ordine alle attivitàeconomic!e, ai servizi essenziali alla vita sociale, nonc!I alle relazioni culturali e alle

caratteristic!e territoriali*. 7’obiettivo del legislatore era $uello di delineare glistrumenti per una #governance% metropolitana a fronte del paradosso tipico deimaggiori omuni urbani: da un lato )troppo grandi*, e perciò )obbligati* ad un fortedecentramento, in particolare per la gestione dei servizi alla persona, e dall’altro)troppo piccoli*, e perciò interessati a specific!e politic!e di area vasta per governare, oltre gli angusti confini comunali, la mobilità, i servizi a rete, le iniziative ditutela ambientale e del territorio, i grandi sistemi infrastrutturali. % tuttavia ormaiun dato obiettivo la scommessa metropolitana non !a avuto successo: forse acausa delle resistenze c!e si annidavano in ogni livello istituzionale 'nelle regioni,nelle province, degli stessi apparati comunali(, forse per il procedimento farraginosoprevisto dal legislatore, forse per lo sc!ematismo con cui si era immaginato lo stesso

modello di )città metropolitana* per realtà così diverse, da Foma a Henezia, daCilano a =irenze.

05



"5/. om’ noto, l’art.114 ost., nel testo novellato dalla legge costituzionale n.8"551, !aperò indicato le ittà metropolitane tra i soggetti costitutivi della Fepubblica, accantoa omuni, >rovince, Fegioni e Stato. Bn c!iarimento allora necessario nelconfronto tra il vecc!io e il nuovo 114. # suo tempo la norma costituzionale fuinterpretata nel senso c!e nessuna porzione del territorio nazionale potesse sottrarsi

al triplice livello di rappresentanza: il omune, la >rovincia e la Fegione. on acaso la legge 14", disciplinando per la prima volta le ittà metropolitane, fu costrettaa ricondurle allo sc!ema generale della >rovincia. Sotto $uesto profilo, come deveessere interpretato il nuovo 114D Sembra assurdo restare nella vecc!ia logica: ilsistema a cerc!i concentrici si arricc!irebbe di un gradino, con il risultatoparadossale di rendere ancora piE complicato e inefficiente il sistema di governonelle grandi aree urbane. 7’esatto contrario di ciò c!e si desiderato e cercato conl’elaborazione del concetto di )città metropolitana*. >rovince e ittà metropolitane!anno $ualcosa di simile collettività di area vasta, c!e comprendono una pluralitàdi omuni una differenza di fondo. elle >rovince l’area vasta comprende unterritorio solo parzialmente urbanizzato, e disseminato di omuni medi o piccoli

c!iaramente identificabili come comunità distinte. &l tratto identificativo delle ittàmetropolitane invece piuttosto la conurbazione un vasto territorio urbanizzato eintegrato dove i omuni 'siano essi originari, o evoluzione delle circoscrizioni didecentramento infracomunale( sono strutturalmente connessi sul piano delleinfrastrutture, delle dinamic!e sociali ed economic!e, della identità culturale. on acaso le ittà metropolitane e le >rovince sono gli unici due enti c!e non !anno, giàin ostituzione, attribuzioni ine$uivocabilmente proprie. ;ei soggetti costitutivi dellaFepubblica, e3 art.114, lo Stato 'ovviamente(, le Fegioni e i omuni 'nel 11/, primocomma( !anno competenze esclusive e costituzionalmente protette. ittàmetropolitane e >rovince le debbono con$uistare sul campo in virtE dei principi disussidiarietà, differenziazione e adeguatezza.

"5A. &n altre parole, il riconoscimento costituzionale delle città metropolitane, alla luce deiprincipi di differenziazione e adeguatezza, consente di distinguere l’ordinamentodelle maggiori realtà urbane, per ciò c!e esse già sono: in ragione della complessitàfunzionale e sociale tipica delle grandi città 'principio di differenziazione( e al tempostesso della dimensione territoriale, demografica e organizzativa c!e consente loro digestire con efficacia politic!e di area vasta 'principio di adeguatezza(. % sel’articolo 11/, primo comma ricorda c!e all’interno delle ittà metropolitane dovrannocomun$ue continuare ad esistere 'o nascere( i omuni, titolari della generalità dellefunzioni amministrative, la stessa disposizione costituzionale consente di c!iarire c!e$uei omuni non saranno affatto identici, per funzioni e competenze, a $uelli collocatinei diversi contesti provinciali.

"15. ertamente la disciplina legislativa delle ittà metropolitane 'rectius: del processocostitutivo delle città metropolitane( proposta dagli artt.""-"< del Gesto unico dovràessere rivisitata a fronte della novità costituzionale. 7o scoglio maggiore riguardaancora l’identificazione concreta delle realtà metropolitane. Ogni criterio imperfetto e criticabile. &l criterio demografico impone di fissare una sogliacomun$ue arbitraria: la soglia simbolica del milione di abitanti coinvolgerebbe soloFoma, Cilano e apoli l’elenco proposto dalla legge 14" ed ora dal Gesto unico del"555 porta la soglia assai piE in basso, sfiorando i 55.555 abitanti con Henezia. Si

aggiungono comun$ue le ittà identificate nelle Fegioni a statuto speciale '>alermo,atania, Cessina, Grieste e agliari(. ;el resto facilmente prevedibile c!e ladefinizione dell’ordinamento differenziato per le ittà metropolitane favorirà ilmaturare di processi aggregativi nei omuni di cintura: ciò c!e nel ’A5 era un

01



presupposto delle ittà metropolitane, diventerà insomma conseguenza del lororiconoscimento, comun$ue nel rispetto della libera volontà delle diverse collettivitàlocali.

"11. 7’articolo 110, secondo comma, lettera p:, attribuisce alla legge dello Stato la

competenza in materia di funzioni fondamentali anc!e per le ittà metropolitane. Galecompetenza dovrà però fare i conti sia pure con il limite poc’anzi indicato 'principiodella differenziazione tra omuni( con l’attribuzione della generalità delle funzioniamministrative ai omuni. ertamente un primo punto di riferimento potrà essere il$uadro funzionale proposto dall’attuale articolo "4 del Gesto unico, e tuttavia, per prendere sul serio il principio di differenziazione nella grande varietà di )contestimetropolitani* c!e la realtà del paese ci offre, opportuno c!e il legislatore facciapiuttosto leva sulla potestà normativa: la potestà statutaria, ric!iamata anc!e per leittà all’art.114, secondo comma, e la potestà regolamentare, c!e !a finalmentecon$uistato la )copertura* costituzionale al sesto comma dell’art.110. 7’ordinamentofunzionale delle ittà metropolitane può essere insomma caratterizzato da una piE

ampia sfera di autonomia normativa, c!e consenta loro di organizzare in modoautonomo ed appropriato lo svolgimento delle funzioni piE strettamente connessealla oggettiva specialità del contesto urbano: il governo del territorio le procedureper la progettazione e realizzazione delle opere pubblic!e, in particolare per leinfrastrutture di trasporto urbano la disciplina del traffico veicolare pubblico eprivato la promozione dello sviluppo economico, nella prospettiva della competizioneglobale tra )sistemi città* l’organizzazione dei servizi e delle politic!e socialil’ordinamento della polizia locale.

"1". >uò essere utile, infine, indicare un esempio concreto per dare corpo al principio didifferenziazione, in particolare nel metodo sulla ripartizione dei trasferimenti statali.

&l decreto ministeriale di riparto del =ondo nazionale per le politic!e sociali per l’anno"55", fa salva, per una $uota relativamente modesta '/< miliardi di lire su .1""(, ladecisione già assunta in attuazione della legge "/981AA0, di destinare direttamente a$uindici grandi città, dic!iarate )omuni riservatari*, le risorse per l’infanzia el’adolescenza. 7e altre risorse giungeranno agli enti locali attraverso il )filtro* delleFegioni e del ;ipartimento politic!e sociali. 7a peculiarità organizzativa del fondoper l’infanzia e l’adolescenza nasceva proprio dalla consapevolezza c!e nelle grandiaree urbane il disagio dei ragazzi e dei giovani !a dimensioni piE vaste ed acute e siscontra purtroppo con comunità locali c!e !anno minori capacità di coesione edinclusione. 7’individuazione di $uindici )comuni riservatari* era insomma la giustaconseguenza del principio di differenziazione. 7o stesso principio c!e dovrebbeguidare lo Stato nel disporre risorse aggiuntive, a norma dell’articolo 11A, $uintocomma, per promuovere )la coesione e la solidarietà sociale*.

$ $ $

ROMA CAPITALE.

"1. &l terzo comma del nuovo articolo 114 della ostituzione recita solennemente: #$omaè la capitale della $epubblica. La legge dello tato disciplina il suo ordinamento% .on sfugge ad alcuno il risc!io di una mera declamazione retorica. Guttavia la

disposizione costituzionale c’, ed ricca di implicazioni.

0"



"14. 6ià l’espressione )Foma la apitale* significativa: Foma non )ospita* la apitale,non il luogo fisico )sede della apitale della Fepubblica* 'così la legge "/ febbraio1A9, n.15, c!e per la prima volta dispose un contributo di parte corrente per ilomune di Foma, legato agli oneri gestionali della apitale(. 7asciamo pure da parteil dibattito, assai nominalistico, sulla definizione giuridica di )città apitale* 'c)r. le voci

)apitale* in %nc.dir. e in %nc.giur.it.(: prendiamo però atto c!e il titolare delle funzionidella apitale proprio la )città*, cio una collettività locale c!e si esprime attraversoi suoi enti esponenziali.

"19. 7e funzioni costituzionali della apitale, c!e ne giustificano un ordinamentodifferenziato presidiato dalla riserva di legge statale, possono allora essere cosìriassunte:

soddisfare le esigenze logistic!e e funzionali degli organi costituzionali,assicurando loro le migliori condizioni di libero esercizio delle rispettiveattribuzioniassicurare simmetricamente alla nazione, e alle formazioni sociali c!e lacompongono, il diritto di partecipare alla vita politica del paese e di interagirecon gli organi costituzionali

mantenere così vivo il rapporto tra istituzioni e paese 'la moderna apitaledemocratica forse nata il 9 ottobre 10/A, $uando il Fe e l’#ssembleanazionale furono riportati a furor di popolo da Hersailles al cuore di >arigi+(assicurare al paese coesione ideale, identità, visibilità internazionale '$uantevolte, nel linguaggio politico-giornalistico, la città apitale sintesi dell’interanazioneD )as!ington tran$uillizza gli alleati...*(, se ancora si può dire c!e)senza Foma capitale d’&talia l’&talia non si può costruire* 'avour alla ameradei ;eputati il "9 marzo 1/<1(

tenere fede infine agli impegni assunti con i >atti lateranensi e, da ultimo, con iloncordato del 1A/4, $uando la Fepubblica !a reiterato il riconoscimento del)particolare significato c!e Foma !a per la cattolicità*.

"1<. &n moltissimi ordinamenti contemporanei la città apitale gode di uno statutospeciale, sia per le funzioni 'spesso intrecciate con le competenze degli organicostituzionali dello Stato( c!e per le risorse finanziarie. &n &talia, dopo l’esperienza del6overnatorato 'e a causa di $uella(, la Fepubblica !a stentato a definire uno statutoper la sua apitale. % così gli unici strumenti normativi, in cin$uant’anni diFepubblica, sono stati la già ricordata legge n.1581A9, con il contributo di partecorrente )per gli oneri c!e la città sostiene come apitale*, e la legge 19 dicembre

1AA5, n.A<, con gli )interventi per Foma apitale*. &nsomma, una legge per assicurare 'modeste( risorse gestionali, ed una legge di investimenti: nessuna normaordinamentale. 7a scommessa di oggi di riuscire là dove altri !anno fallito,assicurando un armonico e$uilibrio tra le esigenze della comunità locale e $uelledell’intera comunità nazionale, in coerenza con i principi democratici e autonomistidella ostituzione così come il 6overnatorato fu un modello coerente con la cultura ei valori del regime fascista.

"10. &l )dovere costituzionale* di una legge speciale sull’ordinamento della apitale derivanaturalmente dalla nuova disposizione dell’art.114, terzo comma '#$oma è laCapitale della $epubblica. La legge dello tato disciplina il suo ordinamento% (. 7a

legge potrà pertanto derogare l’ordinamento )normale* degli enti locali, oggidisciplinato dal Gesto unico d.lgs. n."058"555, così come le disposizioni delle altreleggi c!e disciplinano le funzioni dei comuni e delle province. Guttavia la legge

0



dovrà preservare una )coerenza sistemica* con l’insieme delle disposizioni dellaostituzione, considerando in particolare:

c!e l’art.110, secondo comma, lettera p:, riserva allo Stato la competenzalegislativa esclusiva, oltre c!e per la legislazione elettorale e gli organi digoverno, anc!e per le )funzioni fondamentali* degli enti localic!e l’art.110, secondo comma, riserva allo Stato la determinazione dei )principifondamentali* nelle materie di competenza legislativa concorrente delle regionic!e, per il combinato disposto dell’art.114, secondo comma, e 110, sestocomma, sono riservate alle fonti di autonomia statuti e regolamenti ladisciplina dell’organizzazione e dello svolgimento delle funzioni degli enti locali

c!e, a norma dell’art.11/, i principi di sussidiarietà, differenziazione eadeguatezza sono la )bussola* per attribuire le funzioni amministrative ai diversilivelli di governoc!e l’art.11A prevede esplicitamente )risorse aggiuntive* e )interventi speciali*dello Stato in favore di singoli enti territoriali )per provvedere a scopi diversi dal

normale esercizio delle loro funzioni c!e rimasto inalterato l’articolo 11, e dun$ue non in discussione l’unità

della regione 7azio, comprendente Foma.

"1/. &nsomma, una doppia scelta fondamentale già stata fatta. Foma non si separa dal7azio, e rimane cuore e parte fondamentale della Fegione, pur essendo evidente, efinalmente costituzionalizzata, la sua funzione di apitale della Fepubblica. #ncora:la )specialità* della apitale sarà definita da una legge ordinaria. 7a riserva di leggesupera alla radice i dubbi di legittimità di un ordinamento differenziato per la cittàcapitale, c!e potevano essere proposti in relazione alla nozione di )legge generale*ric!iamata dal precedente art.1"/, ma le linee fondamentali del riparto di funzioni tra i

diversi livelli di governo sono già fissate dalla ostituzione."1A. Codelli istituzionali diversi - il distretto federale, di ispirazione nord e sud americana,

o la )città regione*, propria di altri ordinamenti europei - restano così mere ipotesi distudio, per $uanto affascinanti, almeno nella premessa di )secessione* dal territorioregionale. %ppure non mancavano le ragioni per costituire Foma in distretto federale- territorio autonomo, con speciali funzioni e competenze riservate agli organi delloStato federale - oppure in città regione - comunità autonoma, e$uiordinata alle altrecomponenti della federazione. %’ infatti un tratto proprio di molti ordinamenti federaliuno )statuto della apitale* c!e la ponga come segno simbolico dell’unità, al serviziodell’intera federazione in $uesto senso la apitale non dovrebbe )soggiacere* ad

alcuna delle componenti - stati, regioni, lander - della federazione. >er $uestonac$ue il Jistrict o) Columbia nel 1/51. % una diversa configurazione costituzionaleavrebbe consentito di modellare con piE incisività la )specialità* della apitale, adesempio riconoscendole un’autonoma potestà legislativa.

""5. Panno prevalso la pigrizia intellettuale e il conservatorismo istituzionaleD =orse, macomun$ue solide e forti erano le ragioni di segno opposto. >uò infatti il 7azio viveresenza FomaD c!e ne sarebbe di una regione privata del 0".9M della popolazione, il00.AM del reddito prodotto, il 0.0M degli occupati 'dati riferiti all’area metropolitanaromana secondo una recente ricerca della =ondazione %inaudi: )&l 7azio senzaFoma*(D % dun$ue, ragionevole frantumare il 7azio 'e forse altre regioni se si

avvia il domino delle scomposizioni, $uante regioni reggeranno alle spinte)secessioniste*D(, proprio mentre la riforma federale postula regioni forti dal punto divista demografico, territoriale e socio-economicoD &nfine, poic!I gli assetti

04



istituzionali non possono mai trascurare la dimensione di )identità collettiva*, c!etrasforma una ripartizione amministrativa in una comunità, come trascurare i legamiplurisecolari tra Foma e il suo territorio regionaleD

""1. %’ possibile in conclusione fissare alcuni punti irrinunciabili, da cui muovere nello

spirito di una saggia convergenza politica e istituzionale: se Foma non )fugge dal 7azio*, e non !a alcuna ragione di temere la sua

permanenza nell’ambito della Fegione, altrettanto vero c!e non può reggereulteriormente la compresenza8competizione tra omune e >rovincia non unproblema di status, un problema di funzioni, e dun$ue di semplificazione e diefficienza 'aggravato dal processo di decentramento avviato dalla legge9A81AA0( il modello della città metropolitana - $uale ne sia l’ampiezza - indicagià $uesta prospettiva

grandi capitali - da as!ington a >arigi - !anno atteso decenni per ottenere ilriconoscimento del diritto all’autogoverno locale 'as!ington nel 1A09, >arigiun anno piE tardi( un modello di apitale federale c!e subordinasse la vita e leistituzioni della città al governo nazionale sarebbe antistorico, e comun$ueinaccettabile

la duplicità tipica di ogni apitale 'città )normale* con funzioni di interessenazionale( si arricc!isce a Foma con due caratteristic!e assolutamentepeculiari: la presenza di uno Stato sovrano 'e c!e Stato sovrano+( nel cuoredella città, insieme ad importanti istituzioni internazionali, e un patrimoniostorico-artistico unico al mondo, davvero )patrimonio dell’umanità*l’ordinamento di Foma, nella parte organizzativa come in $uella finanziaria, nonpuò non tenerne conto.

""". 7ungo tutta la sua storia Foma stata c!iamata a svolgere funzioni - simbolic!e eorganizzative, ideologic!e e politic!e - c!e trascendevano la sfera territoriale: i limitie gli interessi della comunità locale. % gli amministratori della città ne !anno sempretenuto conto: ) la sola città d’&talia c!e non abbia memorie esclusivamentemunicipali*, sono ancora parole di avour. entro pulsante dell’impero e della civiltàromana, sede del >ontificato e cuore universale della !iesa cattolica, apitaleideale, e finalmente istituzionale, dell’&talia unita, Foma e i romani !anno trattovantaggi e svantaggi da $uesta realtà: grandi opere e grandi oneri 'e disagi(organizzativi, limiti alle potenzialità di sviluppo autocentrato, e opportunità diproiezione internazionale.

"". on !a senso pesare sulla bilancia le due partite. %’ piuttosto necessario affrontare$uesto e$uilibrio instabile nel nuovo contesto politico-istituzionale c!e si stadeterminando con la riforma federalista dello Stato. Senza dimenticare l’enormeimpegno finanziario c!e altri Stati europei dalla 6ermania alla =rancia, dalla 6ran2retagna alla Spagna destinano alla )vetrina* della apitale.i si deve porredun$ue, anzitutto, il doppio interrogativo: $uanto costa l’essere apitaleD e c!i devesostenere $uei costiD 7a condizione del omune di Foma aggravata dalpersistente s$uilibrio dei trasferimenti erariali pro-capite, e dall’inveterata abitudine diaffidare ai )grandi eventi* 'le Olimpiadi del ’<5, i mondiali di calcio del ’A5, il 6iubileodel "555( le chances di sviluppo della città. Guttavia il nodo strutturale, comune atutte le apitali, un altro: come si può superare l’obiettiva ini$uità di far pesare solo

su una comunità locale funzioni e costi c!e riguardano l’intera collettività nazionale. &ltema diventa ineludibile $uando l’intero sistema degli enti locali sospinto verso una

09



piena autonomia finanziaria e tributaria: può essere l’&ci dei romani a pagare il contodella apitaleD

""4. Fiassumendo. 7a )specialità* dell’ordinamento della apitale deve rispondere ad ungenerale criterio di razionalità e ragionevolezza, nel senso di differenziarsi

dall’ordinamento delle altre grandi città 'città metropolitane, nel nuovo contestocostituzionale( in ragione delle assolute peculiarità della città di Foma, c!e derivano:

dalla presenza degli organi costituzionali dello Stato e dalle correlate funzionitipic!e di ogni apitale moderna e dalla funzione c!e la apitale c!iamata adassolvere in $uesta fase della storia nazionale, come simbolo di unità del paese

dalla presenza della Santa Sede e dalle piE importanti istituzioni internazionaliimpegnate nella lotta alla fame e alla povertà '=ao, &fad, fp->am(

da un patrimonio storico-artistico davvero unico per valore, complessità edestensione territoriale.

7’ordinamento della apitale sarà dun$ue teso all’armonizzazione degli interessi dellacomunità locale e gli interessi dell’intera collettività nazionale, e dun$ue allacollaborazione tra le istituzioni locali e le istituzioni dello Stato e della Fegione 7azio,per assicurare: lo sviluppo economico e sociale della apitale della Fepubblica la $ualità del

suo sviluppo urbano la tutela e la valorizzazione del suo patrimonio storico,artistico e ambientale il rafforzamento del suo prestigio e della sua identitàinternazionale

i servizi urbani necessari alla funzionalità degli organi costituzionali dello Statoe degli uffici ed enti pubblici nazionali, anc!e al fine di favorire la partecipazionedei cittadini e delle formazioni sociali alla vita istituzionale, politica, economica esociale del paese, e i servizi necessari alla funzionalità delle rappresentanze

estere e delle istituzioni internazionali con sede in Foma, anc!e in relazione alloStato della ittà del Haticano l’accesso ai livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti sociali per i

residenti e per $uanti ad altro titolo ne debbano fruire nella città di Foma l’individuazione di risorse finanziarie aggiuntive per la città di Foma.

0<

Dispense Barrera

Documents

Transcript of Dispense Barrera