DISEGNO DI LEGGE - senato.it · coloniali, come l’Inghilterra e la Francia, i criteri di acquisto...

N. 1871

DISEGNO DI LEGGE

d’iniziativa dei senatori PERDUCA e PORETTI

COMUNICATO ALLA PRESIDENZA L’11 NOVEMBRE 2009

Norme per la partecipazione politica ed amministrativa e per il diritto di

elettorato senza discriminazioni di cittadinanza e di nazionalita e ratifica ed

esecuzione della Convenzione sulla partecipazione degli stranieri alla vita

pubblica a livello locale, fatta a Strasburgo il 5 febbraio 1992,

limitatamente al capitolo C

Senato della Repubblica X V I L E G I S L A T U R A

TIPOGRAFIA DEL SENATO (600)

Atti parlamentari Senato della Repubblica – N. 1871– 2 –

XVI LEGISLATURA – DISEGNI DI LEGGE E RELAZIONI - DOCUMENTI

I N D I C E

Relazione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Pag. 3

Disegno di legge . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 12

Testo della Convenzione in lingua ufficiale e facente fede . . . » 14

Traduzione non ufficiale in lingua italiana . . . . . . . . . . . . . . . . » 20



Onorevoli Senatori. – L’immigrazione daaltri Paesi, in tutta Europa e pertanto anchein Italia, ha assunto un grande rilievo, coni caratteri di un fenomeno non transitorio.

Il principio tradizionale della legislazioneitaliana, che lega il diritto di elettorato allacittadinanza, deve essere rivisto in questaluce.

Il coinvolgimento diretto degli stranieriche vivono e lavorano stabilmente in Italianella vita politica, anche mediante conferi-mento dell’elettorato attivo e passivo, e ur-gente non solo perche si pone nei confrontidi queste persone il problema dell’applica-zione del principio che dall’origine e allabase della democrazia in Europa, ossia ilprincipio per cui non puo negarsi la parteci-pazione alle decisioni pubbliche di chi conti-nuativamente contribuisce al loro finanzia-mento mediante il prelievo fiscale, ma ancheperche il voto degli immigrati diventa oggiuna garanzia di buon governo, anzitutto perle regioni e le amministrazioni locali.

I governanti delle regioni e delle ammini-strazioni locali si trovano infatti oggi a doveraffrontare problemi peculiari dell’immigra-zione, che sono sovente problemi difficili edelicati, sul piano economico, culturale e so-ciale e della cui soluzione i governanti stessirispondono politicamente soltanto ai cittadiniitaliani (o al piu europei), senza che mino-ranze sempre piu consistenti di persone stra-niere ma stabilmente insediate nel nostroPaese abbiano modo di far sentire diretta-mente la propria voce e farsi attivamente in-terpreti delle proprie esigenze.

In effetti, la situazione italiana e al ri-guardo una situazione insoddisfacente, ancheal cospetto del panorama europeo.

In molti Paesi europei – come il Belgio, laDanimarca, l’Olanda, la Spagna o la Svezia

– l’accesso al diritto di elettorato di chinon sia cittadino e una realta, a differenzache in Italia.

Mentre anche in altri Paesi soprattutto ex-coloniali, come l’Inghilterra e la Francia, icriteri di acquisto della cittadinanza, a cui ecollegato il diritto di elettorato, sono piuflessibili di quelli italiani che, essendo statitradizionalmente improntati ad una pratica ri-gorosa dello ius sanguinis, rendono piu diffi-coltoso il divenire cittadini per gli immigratied i loro familiari.

Peraltro, la modifica, che taluno ha propo-sto al Parlamento, dei criteri per l’attribu-zione della cittadinanza italiana in funzionedel riconoscimento del diritto di elettorato,non e un’operazione semplice, non solo peri riflessi che l’essere cittadino puo avere aldi la della garanzia della partecipazione poli-tica (si pensi solo a cose come il divieto diespulsione o come la protezione diploma-tica), ma anche perche i criteri stessi di ac-quisto della cittadinanza non possono esseremai d’improvviso e drasticamente mutati,se non a pena di rimettere in gioco la stessaunivoca identita della compagine nazionale.

Senza pregiudizio per eventuali modificheo aggiustamenti che potrebbero essere oppor-tunamente ed utilmente apportati ai criteri diacquisto della cittadinanza italiana, il pre-sente progetto di legge si prefigge, percio,lo scopo di rafforzare la partecipazione poli-tica ed amministrativa di chi non sia citta-dino, riallineando in tal senso la posizionedell’Italia a quelle piu avanzate in Europa.

Gia oggi, sul piano della legislazione ordi-naria vigente, il fondamento del principiodell’estensione della partecipazione e del di-ritto di elettorato senza discriminazioni dinazionalita e cittadinanza, puo essere rintrac-ciato nell’articolo 9, comma 12, lettera d),



del testo unico delle disposizioni concernentila disciplina dell’immigrazione e norme sullacondizione dello straniero, di cui al decretolegislativo 25 luglio 1998, n. 286, per ilquale «lo straniero regolarmente soggior-nante nel territorio dello Stato» puo, tra l’al-tro, «partecipare alla vita pubblica locale». Epero rimarchevole che le modifiche intro-dotte nell’ultimo decennio dall’articolo 1del decreto legislativo 8 gennaio 2007, n. 3,abbiano espunto quanto in origine previstodal comma 4 dell’articolo, che proseguivacon le parole: «esercitando anche l’elettoratoquando previsto dall’ordinamento e in armo-nia con le previsioni del capitolo C dellaConvenzione sulla partecipazione degli stra-nieri alla vita pubblica a livello locale, fattaa Strasburgo il 5 febbraio 1992».

L’idea di estendere il diritto di elettoratosu questa base ha dato luogo a sviluppi nor-mativi, sia a livello degli statuti regionali, siaal livello degli statuti comunali e provinciali.

Ed in effetti, sul terreno di un’interpreta-zione letterale, la norma era inequivoca nelconfigurare il principio della partecipazionealla vita pubblica locale e del diritto di elet-torato, anche per chi non sia cittadino ita-liano, «quando previsto dall’ordinamento»,mentre e indubitabile che a determinarel’«ordinamento» medesimo possa essere lostatuto della regione o anche quello locale,i quali ne fanno parte in quanto manifesta-zioni di autonomia costituzionalmente garan-tita.

E significativo cioe che proprio per la di-sciplina della partecipazione e del diritto dielettorato, diversamente da quel che avvieneper altri aspetti della condizione dello stra-niero, si faccia rinvio all’ordinamento, utiliz-zando una formula ampia e tale da ricom-prendere, tra le fonti abilitate, le stesse mani-festazioni dell’autonomia come lo statuto lo-cale o della regione.

Occorre pero subito aggiungere come nonsia casuale che la stessa disciplina dettata aproposito della partecipazione politica e delvoto a livello regionale e locale sia rimasta

sin qui, oltre che diseguale, anche episodicaed anzi frammentaria.

Nella sua attuale formulazione – ed anchein ragione di un difettoso coordinamento trail suo testo originario e le modificazioni inesso successivamente introdotte dal legisla-tore – l’articolo 9 del testo unico di cui aldecreto legislativo n. 286 del 1998 non soloappariva assai sintetico se non lacunoso,per sorreggere una disciplina compiuta eduniforme del diritto di elettorato di chi nonsia cittadino, ma ha di per se un contenutonon univoco.

La partecipazione alla vita pubblica, perl’articolo 9, comma 12, del testo unico dicui al decreto legislativo n. 286 del 1998,parrebbe condizionato, per chi non sia citta-dino italiano, al requisito del possesso dellacarta di soggiorno per soggiornanti di lungoperiodo. L’eliminazione di tale condizionepuo avvenire compiutamente solo mediantepiu pieno recepimento del capitolo C dellaConvenzione sulla partecipazione degli stra-nieri alla vita pubblica a livello locale, fattaa Strasburgo il 5 febbraio 1992.

La Convenzione di Strasburgo del 1992non e stata ratificata dall’Italia nella parteche qui preme e, nondimeno, essendo ex pro-

fesso richiamata come da osservare nel pre-vigente articolo 9 del testo unico di cui aldecreto legislativo n. 286 del 1998, deve sti-marsi recepita nella legge ordinaria italiana,sia pure attraverso una tecnica di rinvio:non e certamente questa la prima volta chenorme internazionali pattizie, pur non ratifi-cate, sono richiamate come da osservare dallegislatore italiano; e, come ha avuto mododi sottolineare la Corte costituzionale in rap-porto all’analoga formulazione contenuta neltesto dell’articolo 123 della Costituzione, l’e-spressione «in armonia» sottende un doveredi osservanza (si veda, da ultimo, le sentenzenn. 304 e 306 del 3 luglio 2002).

Ebbene, la Convenzione di Strasburgo del1992 prevede che il diritto di elettorato, nelleelezioni locali, debba comunque essere ac-cordato allo straniero regolarmente soggior-



nante da cinque anni: alla ratifica di taleparte della Convenzione tende l’ultima di-sposizione del disegno di legge.

Su questo sfondo, il presente disegno dilegge si propone di ridisciplinare, in un qua-dro che si riconduca al fondamentale princi-pio di eguaglianza, la partecipazione politicaed amministrativa nonche il diritto di eletto-rato attivo e passivo a livello regionale e lo-cale di coloro i quali, pur non essendo citta-dini italiani, siano regolarmente soggiornantie stabilmente inseriti in Italia.

A testimonianza dell’urgenza di un inter-vento del Parlamento a questo proposito, vamenzionato anche il fatto che l’ancoraggiodel diritto di voto o addirittura della parteci-pazione politica ed amministrativa a livelloregionale e locale al requisito della cittadi-nanza e stato gia per diversi profili superatodal legislatore italiano – anche al di la del ci-tato articolo 9 del testo unico di cui al de-creto legislativo n. 286 del 1998 – e si e pa-lesato comunque suscettibile di condurre,alla luce della piu recente evoluzione legisla-tiva, ad esiti contraddittori, macroscopica-mente irrazionali e poco congruenti rispettoappunto al principio di eguaglianza, cometale posto a fondamento degli stessi istitutidella rappresentanza politica.

Basti ricordare al riguardo che, se la parte-cipazione politico-amministrativa ed il dirittodi elettorato di persone immigrate extraco-munitarie che da anni vivano e lavorino con-tinuativamente resta appeso al tenue filo del-l’articolo 9 del testo unico di cui al decretolegislativo n. 286 del 1998, di cui si e detto,l’Italia ha reso possibile il voto all’estero, inqualunque competizione elettorale, di altrepersone le quali pur avendo cittadinanza ita-liana – in virtu della legislazione degli anniNovanta, che ha ammesso largamente senon addirittura incentivato ipotesi di doppiacittadinanza – non hanno mai toccato il suolodell’Italia, ne hanno mai avuto occasione diprender parte effettivamente alle vicende po-litico-sociali nazionali; mentre ancora, e dicontro, con il decreto legislativo 12 aprile

1996, n. 197, attuativo della direttiva 94/80/CE, si e ammesso, in ottemperanza agli ob-blighi sopranazionali, il diritto di elettoratodei cittadini di altri Stati membri dell’Unioneeuropea, circoscritto tuttavia all’ambito co-munale.

L’esito di tutto questo sono una serie dimanifeste disparita di trattamento e di disu-guaglianze, o se si preferisce di incon-gruenze, nella disciplina della titolarita deldiritto di voto, che ben possono essere perce-pite tenendo presenti, esemplificativamente,le seguenti situazioni: una persona che sianata e sempre vissuta nel continente ameri-cano, ma che sia cittadino italiano in virtudi una doppia cittadinanza grazie ad ascen-denze di sangue ormai risalenti di genera-zioni puo, sempre restando lontano dall’Ita-lia, esprimere il proprio voto ed essere vo-tato, addirittura per il Parlamento italiano;un cittadino dell’Unione europea, che risiedain Italia non importa da quanto e con qualeradicamento personale e sociale, ha il dirittodi elettorato, ma solo con riferimento ad ele-zioni comunali; un cittadino extracomunita-rio, ad esempio statunitense, che viva in Ita-lia da molti anni, ma che non voglia acqui-sire cittadinanza italiana, magari solo perchecio implicherebbe la perdita della cittadi-nanza del Paese di origine, non puo eserci-tare alcun diritto di elettorato e di partecipa-zione politica nel contesto italiano.

Che un tale assetto sia privo di qualunquericonoscibile razionalita non richiede nep-pure ulteriori dimostrazioni.

L’esigenza di una riforma della disciplinalegislativa ordinaria in tema di partecipa-zione politica ed amministrativa e di dirittodi elettorato, attivo e passivo, e quindi con-clamata.

Ne una tale riforma incontra impedimentidi natura costituzionale.

E invero superabile il dubbio, su cui talorasi e argomentato, che gli articoli 48 e 51della Costituzione nel garantire ai cittadiniil diritto di voto e l’accesso agli uffici pub-blici, lo vietino per gli stranieri.



In primo luogo, e gia sul terreno dei criteriusuali dell’interpretazione letterale a contra-

rio, e risaputo che non e dato desumere dauna norma la quale conferisce a taluni un de-terminato diritto, che quel diritto non possasussistere anche per altri; poiche la normagiuridica va interpretata per quello che dice(ubi lex voluit dixit...), e la dove tace nonpuo prescrivere alcunche (cosı va inteso ilseguito del latinetto: ... ubi noluit tacuit).

Gli articoli 48 e 51 della Costituzione, ri-spettivamente, dispongono che «sono elettoritutti i cittadini, uomini e donne, che hannoraggiunto la maggiore eta» e che «tutti i cit-tadini ... possono accedere agli uffici pub-blici»; ne l’una ne l’altra norma da alcunsentore, almeno nel suo tenore letterale, divoler in se esaurire la disciplina del dirittodi voto o dell’accesso ai pubblici uffici, nedi voler regolare al riguardo la posizione dichi non sia cittadino.

In altre parole, gli articoli 48 e 51 dellaCostituzione rispettivamente ricollegandol’elettorato e l’accesso ai pubblici ufficialla cittadinanza, proibiscono (anche) al legi-slatore ordinario di sottrarre tali diritti a chisia cittadino; ma per chi cittadino non e,gli articoli 48 e 51 della Costituzione non di-cono nulla e, dunque, neanche proibisconouna estensione dei diritti di elettorato e di ac-cesso agli uffici pubblici allo straniero.

La posizione dello straniero e differenziatasolo nel senso che il legislatore ordinario re-sta libero, entro i confini della «ragionevo-lezza», di attribuirgli o non attribuirgli il di-ritto di elettorato e di accesso ai pubblici uf-fici, ovvero ed eventualmente di attribuirglitali diritti a condizioni particolari, che sianodiverse da quelle stabilite per il cittadino.

Non contraddice questo esito interpretativoneppure la previsione dell’articolo 51, se-condo comma, della Costituzione, la oveconsente di parificare ai cittadini gli italianinon appartenenti alla Repubblica; giacchela parificazione, sancita per gli italiani nonappartenenti alla Repubblica, li mette inuna condizione diversa da quella degli stra-

nieri i quali, e giova ribadirlo, possono rice-vere dal legislatore ordinario un trattamentodifferenziato, a paragone di quello dei citta-dini, anche nell’ammissione agli uffici pub-blici ed alle cariche elettive.

In secondo luogo, sul piano dell’interpre-tazione sistematica della Costituzione, ogninorma costituzionale che garantisca un deter-minato diritto al cittadino e sempre stata in-terpretata come una norma che, vietando dispogliare di garanzia chi sia in possesso dellacittadinanza, comunque non impedisce diestendere per legge ordinaria un trattamentoanche analogo allo straniero: per esemplifi-care, a nessuno e venuto mai in mente, per-che cio oltre ad offendere il diritto offende-rebbe il comune buon senso, che l’articolo16 della Costituzione, nell’imputare al citta-dino il diritto di libera circolazione, vieti dilasciar circolare gli stranieri; o che gli arti-coli 17 e 18 della Costituzione, nell’imputareparimenti al cittadino la liberta di riunirsi edi associarsi, impongano un divieto di asso-ciazione e di riunione per gli stranieri; si esempre ritenuto, piu semplicemente, che ilnon essere titolari di un diritto costituzional-mente garantito potesse comportare, per glistranieri, un trattamento diverso, che puo an-che essere piu restrittivo ma non deve esserlonecessariamente, quanto al circolare, al riu-nirsi o all’associarsi.

Del resto, in un contesto di cui fa parte lagaranzia di taluni fondamentali diritti di li-berta senza discriminazioni di cittadinanza(le quali, in forza dell’articolo 2 della Costi-tuzione, possono darsi solo ove autorizzatedalla Costituzione stessa), il postulare l’im-possibilita di estendere agli stranieri, siapure con le cautele stabilite dal legislatoreordinario, anche solo talune delle liberta assi-curate costituzionalmente al cittadino cometale equivarebbe appunto ad introdurre, inconfronto ad una qualunque prospettiva diinserimento nella societa italiana, manifesteincongruenze se non proprio spinte contrad-dittorie: ci si potrebbe chiedere, solo comeesempio, che significato potrebbe avere la



piena garanzia della liberta di manifestazionedel pensiero (che per l’articolo 21 della Co-stituzione e di tutti) per chi non e cittadino,quando non lo si ammettesse, in certa mi-sura, alla liberta di circolare, di riunirsi edi associarsi con altri.

In campo politico ed in passato, ci fu perla verita chi, quando un partito italianoscelse come proprio segretario uno straniero(si trattava del Partito Radicale), sollevo ilproblema della riferibilita della liberta asso-ciativa e partitica, ex articoli 18 e 49 dellaCostituzione, ai soli cittadini. Ma va ancherammentato che ogni dibattito in propositofu reputato ed e da reputare superato defini-tivamente con la sentenza della Corte costi-tuzionale n. 193 del 3 luglio 1985, in cui sie sancita l’estensione del diritto di associarsianche per le associazioni autoqualificatesicome internazionali; e merita di essere messoin luce che, nel pronunciarsi su questo tema,la Corte ha mostrato consapevolezza dei ri-svolti politici dell’associazionismo interna-zionale.

In realta, non pare dunque che si possa,per mettere gli articoli 48 e 51 della Costitu-zione in disparte rispetto ad altre norme co-stituzionali sulle liberta, trarre soverchi argo-menti nemmeno dalla natura politica del di-ritto di voto e dell’ammissione ai pubbliciuffici; poiche, se e vero che la natura politicadi tali liberta comporta un intreccio inevita-bile del diritto di voto e di ammissione agliuffici pubblici con doveri ed obblighi versolo Stato ed i suoi cittadini, e altrettantovero che cio non costituisce ostacolo insor-montabile.

Da un lato, almeno per il diritto di voto,va notato che il suo carattere di dovere ci-vico, proclamato dall’articolo 48 della Costi-tuzione, e inteso ora in modo diverso che inprecedenza: la legislazione elettorale italianaha eliminato le sanzioni, per lo piu simboli-che, per chi si astiene dal votare, ed ha ri-convertito il dovere del voto in un’azionepubblica volta a promuovere la partecipa-zione politica.

D’altro lato, e piu ampiamente, non sivede il perche gli obblighi ed i doveri, anchedi fedelta ai propri compiti, corrispondentiall’assunzione di cariche elettive e di ufficipubblici non potrebbero essere assicuratinei confronti degli stranieri dal legislatoreordinario, il quale, come si e visto, puo benstabilire al riguardo una disciplina differen-ziata da quella inerente ai cittadini.

Anche da un punto di vista piu vasto ecomprensivo, del resto, il ritenere preclusoautomaticamente allo straniero l’esercizio re-golato per legge ordinaria di quei diritti di li-berta che la Costituzione specificamente as-sicura al cittadino sarebbe assurdo, in un or-dinamento quale quello italiano che respingevisioni etnico-territoriali (o razziali) della cit-tadinanza, per concepirla piuttosto alla stre-gua dell’effettivo inserimento economico, so-ciale, politico e culturale.

La cittadinanza, come tale e quanto ai cri-teri per il suo riconoscimento, e oggi disci-plinata, in Costituzione, solo dall’articolo22, il quale si limita a vietare di toglierlaper motivi politici.

Che i Costituenti abbiano lasciato pertanta parte al legislatore ordinario la disci-plina della cittadinanza e gia significativodi un orientamento della Costituzione ita-liana assai poco incline a concezioni dellacittadinanza di stampo etnico-territoriale (ilcosiddetto «impasto di terra e sangue»), chepure hanno avuto, e forse hanno ancora, unqualche spazio nella tradizione europea. Epersino intuitivo, infatti, che una concezioneetnico-territoriale (o addirittura razziale)della cittadinanza, comportando una rigidaed irrimediabile esclusione dei non apparte-nenti all’ethnos (o alla «stirpe»), avrebbesuggerito una determinazione dei criteri diidentificazione dei cittadini posti diretta-mente a livello costituzionale.

La Costituzione ha pertanto, gia in par-tenza, una propensione verso la cittadinanzadischiusa a chi provenga da fuori, com’econsono ad un’idea della cittadinanza mede-sima di stampo socioculturale, per cui citta-



dini si e, o si diventa, inserendosi in una de-terminata societa e condividendone la cul-tura.

Una simile concezione socioculturale dellacittadinanza traspare inoltre con sufficientechiarezza da una piu larga lettura della Co-stituzione in chiave sistematica, a cominciaredalla circostanza, a cui si e accennato, che –come ha chiarito una oramai annosa giuri-sprudenza costituzionale – fondamentali di-ritti civili e sociali debbono essere garantitia tutti, senza che si possano fare distinzionitra cittadini e non cittadini (articolo 2 dellaCostituzione); questa garanzia dell’uomo inquanto tale, a prescindere dalla cittadinanza,denota univocamente una societa permeabileall’esterno e predisposta ad accogliere pressodi se chi proviene per origini da altri luoghi,come non potrebbe essere, invece, la societaunita da fattori etnici o persino genetico-raz-ziali di appartenenza.

Come e significativo, a proposito dellamaniera di percepire la cittadinanza alla stre-gua di nesso unificante la societa, lo stessolinguaggio piu ampiamente utilizzato nellaCostituzione italiana, in cui al termine «po-polo» o «nazione» – il quale compare nel-l’articolo 98, primo comma, in un’accezionesicuramente diversa da quella etnico-territo-riale – si preferisce sovente il termine «re-pubblica», il quale e indicativo, secondo an-che autorevole dottrina (Benvenuti, Berti),non di un’appartenenza bensı di una compar-tecipazione all’attuazione costituzionale.

Infine, non va dimenticato che a favore diun’idea della cittadinanza come aggregazionead una societa e ad una cultura, la quale la-scia impregiudicati elementi etnici ed anchedi tradizione storica, vanno le sporadicheprese di posizione della Corte costituzionalein questa materia. Si ponga mente, ad esem-pio, alla sentenza della Corte costituzionalen. 189 del 25 maggio 1987,, in cui la Corteha dichiarato che la liberta di espressionedella propria identita dei cittadini apparte-nenti a minoranze alloglotte o allogene puoessere spinta sino alla pubblica esposizione

di simboli o bandiere non corrispondenti al-l’ideologia comunemente accettata in Italia;o, su altro versante e piu di recente, bastipor mente alla sentenza n. 172 del 18 mag-gio 1999, in cui la Corte ha ritenuto non il-legittimo l’estendere l’obbligo del serviziomilitare, normalmente imposto ai cittadini,anche agli apolidi, sulla premessa dellechance di inserimento nella societa italianaloro accordate.

Del resto, lo stesso Consiglio di Stato, nelparere n. 11074/04 del 6 luglio 2005, ha con-fermato che gli articoli 48 e 51 della Costi-tuzione non sono ostacolo insormontabile alconferimento del diritto di elettorato attivoe passivo a chi non abbia cittadinanza ita-liana, limitandosi ad affermare che i mede-simi articoli solo concorrerebbero a renderenecessaria, per l’estensione agli stranieri deldiritto di votare ed essere eletti, una espressapresa di posizione del legislatore statale, soloincompiutamente rinvenibile nell’articolo 9,comma 12, del testo unico di cui al decretolegislativo n. 286 del 1998.

E sulla premessa che non sia preclusaun’interpretazione aperta degli articoli 48 e51 della Costituzione, dunque, che il pre-sente disegno di legge intende riordinare,dettando principi fondamentali e generaliuniformi per tutto l’ordinamento della Re-pubblica, la materia della partecipazione po-litica ed amministrativa e del diritto di elet-torato a livello regionale e locale.

Con il che, beninteso, non si elidono,bensı si confermano ed anzi si irrobusti-scono, per il fatto stesso di immetterli inuna trama coordinata e unitaria, i poteri rico-nosciuti alle Regioni ed alle amministrazionilocali.

Su questo versante, e da ricordare inverocome le regioni e le province autonome diTrento e di Bolzano abbiano poteri legislativiin materia elettorale. Dopo le recenti riforme,l’articolo 122 della Costituzione vincola leregioni ordinarie ai soli principi fondamen-tali della legge dello Stato, mentre gli statutispeciali vincolano il legislatore regionale e



provinciale, invece, ai principi dell’ordina-mento giuridico della Repubblica.

Ma anche comuni, province e citta metro-politane, tramite i loro statuti e regolamenti,hanno la possibilita di attivarsi.

E direttamente della Corte costituzionalel’indicazione circa l’appartenenza della disci-plina elettorale alla materia dell’ordinamentolocale, ascrivibile, in quanto tale, alla com-petenza statutaria ed anche regolamentare lo-cale.

Per la Corte: «non puo accogliersi (...) unaprospettazione secondo cui la legislazioneelettorale sarebbe di per se estranea alla ma-teria dell’ordinamento degli enti locali. Laconfigurazione degli organi di governo deglienti locali, i rapporti fra gli stessi, le moda-lita di formazione degli organi, e quindi an-che le modalita di elezione degli organi rap-presentativi, la loro durata in carica, i casi discioglimento anticipato, sono aspetti di que-sta materia» (cosı la sentenza n. 48 del 13febbraio 2003).

E, d’altronde, la disciplina della partecipa-zione popolare, per l’articolo 6 del testounico delle leggi sull’ordinamento deglienti locali, di cui al decreto legislativo 18agosto 2000, n. 267, fa addirittura parte delcontenuto minimo ed essenziale dello statutocomunale; mentre, per l’articolo 8, comma 5,dello stesso testo unico, lo statuto, ispiran-dosi ai principi di cui alla legge 8 marzo1994, n. 203, e al testo unico di cui al de-creto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, pro-muove forme di partecipazione alla vita pub-blica locale dei cittadini dell’Unione europeae degli stranieri regolarmente soggiornanti.

Il presente disegno di legge non va per-tanto letto in opposizione o a smentita, bensıa conforto e sostegno, delle esperienze av-viate in sede statutaria regionale e localeper la partecipazione politico-amministrativaed il diritto di elettorato di chi non sia citta-dino italiano. Cio a cui si mira e semmai, esolo, una maggiore chiarezza, con la rimo-zione di ogni residuo intralcio alle esperienze

regionali e locali sul diritto di elettorato deinon cittadini italiani.

Scendendo poi all’illustrazione degli spe-cifici contenuti del disegno di legge, meritadi essere sottolineato che l’articolo 1 e voltopreliminarmente a stabilire un divieto di di-scriminazione per motivi di nazionalita e dicittadinanza per la partecipazione alla vitapolitica ed amministrativa.

Si tratta di un principio generalissimo, etuttavia di immediata applicazione, destinatoa valere non solo per le amministrazioni sta-tali e locali bensı anche per le regioni, ordi-narie e speciali, e per le province autonome;affinche non sorgano dubbi circa la indero-gabilita del principio anche per legislazioneregionale e provinciale di carattere concor-rente o esclusivo, lo si e espressamente qua-lificato come principio fondamentale e prin-cipio dell’ordinamento giuridico della Re-pubblica.

Sul che, del resto, non sarebbe lecito nu-trire alcuna perplessita: il diritto di partecipa-zione politica ed amministrativa – la cui in-tima connessione con il principio democra-tico (articolo 1 della Costituzione) e conl’imparzialita ed il buon andamento dellapubblica amministrazione (articolo 97 dellaCostituzione) e intuitiva – non puo che es-sere informato, anche secondo la miglioredottrina, ad un criterio obiettivo di parita ditrattamento; sicche non puo certamente sor-prendere, o giungere inatteso, che il legisla-tore statale espliciti, in chiave di vincoloalle stesse leggi di regioni e province auto-nome, un principio gia per se desumibiledalla Costituzione repubblicana e comunquecon essa pienamente corrente.

L’articolo 2 stabilisce poi, in modo che siaassunta come regola uniforme dalla genera-lita delle amministrazioni locali, l’estensionedel diritto di elettorato a chi non sia cittadinoitaliano nelle elezioni concernenti il comune,la provincia e la citta metropolitana; sonoovviamente comprese le elezioni degli orga-nismi circoscrizionali (e delle municipalita),la cui disciplina articolata e demandata al-



l’autonomia statutaria e regolamentare lo-cale.

In proposito, si e tenuta presente l’esi-genza che l’esercizio del diritto di elettorato,e quindi l’inserimento nel circuito della deci-sione democratica, avvenga per persone or-mai coinvolte, in modo non effimero o mera-mente episodico bensı con connotati di con-tinuita e stabilita, nel tessuto sociale.

A tal fine si e previsto, per l’ammissioneal diritto di elettorato, il requisito di un sog-giorno regolare in Italia protratto da almenocinque anni.

Un tale criterio temporale e in armoniacon il capitolo C della convenzione sulla par-tecipazione degli stranieri alla vita pubblica alivello sociale, fatta a Strasburgo il 5 feb-braio 1992, di cui si e prevista definitiva-mente l’esecuzione e ratifica, nell’articolo 6del disegno di legge, in modo da completareil cammino intrapreso con la legge 8 marzo1994, n. 203.

Si e invece scartata l’idea di ancorare ildiritto di elettorato ad un requisito di radica-mento, e dunque di residenza protratta per untempo piu o meno lungo, nello specifico ter-ritorio in cui siano destinati ad operare glieletti. Si e pensato, difatti, che un simile re-quisito di residenza protratta nel singolo co-mune, nella singola provincia o citta metro-politana, per non avere un significato indebi-tamente discriminatorio, dovrebbe essere im-posto anche ai cittadini italiani ed europei.

Se si dovesse porre il problema di accer-tare, in vista dell’esercizio del diritto di elet-torato, il radicamento nella specifica comu-nita locale per cui si vota, il problema nonpotrebbe, in quanto tale, non porsi per chiun-que e non solo per chi sia privo di cittadi-nanza italiana; anche il cittadino italiano edeuropeo potrebbe invero non essere in rap-porto con la singola e specifica comunita lo-cale nella quale si voti o si abbia da essereeventualmente eletti.

Nella tradizione della legislazione eletto-rale italiana, ad un tale problema non si emai pero voluto conferire un peso risolutivo,

per un motivo che pare condivisibile, e cioeper garantire il carattere aperto delle comu-nita locali ed evitare che ciascuna di esse,sotto il profilo politico, possa tendere a chiu-dersi in se stessa.

L’articolo 2, sancendo semplicemente unprincipio di non discriminazione per cittadi-nanza e nazionalita, lascia del resto operantiper tutti i requisiti che sono attualmente epotrebbero in futuro essere imposti per l’e-sercizio del diritto di elettorato indipendente-mente da cittadinanza o nazionalita.

Sempre l’articolo 2 mantiene comunque lapossibilita degli statuti locali di tenere in es-sere, e se del caso di istituire, altre forme dipartecipazione politica ed amministrativa de-gli stranieri; questo anche per consentire –magari con istituti ormai sperimentati qualila consulta o il consigliere aggiunto – l’inse-rimento nella vita politica ed amministrativalocale degli stranieri extracomunitari i qualinon abbiano ancora maturato, in termini didurata del regolare soggiorno, i requisiti perl’accesso al diritto di elettorato.

Si e evitato viceversa, discostandosi dallaprevisione dell’articolo 9 del testo unico dicui al decreto legislativo n. 286 del 1998,di collegare il diritto di elettorato alla cartadi soggiorno, come congegnata dal mede-simo testo unico.

E questo per due motivi: da un lato, per-che, per come e congegnato dal testo unicosull’immigrazione, il rilascio della carta disoggiorno corrisponde ad una situazione pro-dromica al divenire cittadini italiani, e dun-que ad una condizione particolare e diversada quella del non-cittadino soggiornante re-golarmente anche in modo stabile e conti-nuativo; d’altro lato perche, sempre per l’im-pianto del testo unico sull’immigrazione, ilrilascio della carta di soggiorno comportal’accertamento di capacita economica; siccheil condizionare alla carta di soggiorno il di-ritto di elettorato potrebbe equivalere a rein-trodurre, per una via traversa, limitazioni deldiritto di elettorato per censo, in violazione



dello spirito stesso del principio costituzio-nale del suffragio universale.

L’articolo 3 del disegno di legge disci-plina, sulla scorta di principi omologhi aquelli preordinati per elezioni locali, il dirittodi elettorato attivo e passivo a livello regio-nale.

Naturalmente, essendo le regioni ordinariee speciali, nonche le province autonome, do-tate in materia di competenza legislativa, lalegge statale deve limitarsi a dettare normedi principio, sia pur da reputarsi inderogabiliin quanto espressamente qualificate come diprincipio fondamentale e di principio dell’or-dinamento giuridico della Repubblica: unalegge elettorale regionale e provinciale chenon si adeguasse a detti principi sarebbe, co-munque, fatalmente destinata ad incorrere incensura di incostituzionalita.

L’articolo 4 fa salva la disciplina piu favo-revole che, per il diritto di elettorato, sia opossa essere stabilita a vantaggio dei citta-dini dell’Unione europea, non solo in osse-quio ad obblighi comunitari, ma altresı per

decisione autonoma del legislatore italiano,statale o regionale. Sembra infatti opportuno,per ragioni di armonia di sistema oltrecheper l’ottemperanza ad obblighi comunitari,prevenire il rischio di un trattamento dete-riore per il diritto di elettorato per i cittadinieuropei, che e attualmente previsto senzaspeciali limitazioni riportate alla durata delregolare soggiorno in Italia ma solo per leelezioni comunali.

L’articolo 5 sancisce che l’iscrizione nelleliste elettorali di chi non sia cittadino ita-liano, necessaria all’esercizio del diritto dielettorato, avviene a domanda, in armoniacon la disciplina dettata per i cittadini del-l’Unione europea.

L’articolo 6 prevede, infine, la ratifica edesecuzione del capitolo C della Convenzionesulla partecipazione degli stranieri alla vitapubblica a livello locale, fatta a Strasburgoil 5 febbraio 1992. Si fa presente, da ultimo,che il presente disegno di legge e stato re-datto tenendo conto di talune indicazioni del-l’Associazione nazionale dei comuni italiani.



DISEGNO DI LEGGE

Art. 1.

(Diritti di partecipazione politicaed amministrativa)

1. La partecipazione alla vita politica edalle attivita di pubblica amministrazione,comprensiva del diritto di accesso e dellapartecipazione al procedimento amministra-tivo, e assicurata a tutti, senza discrimina-zioni in base a cittadinanza o nazionalita.

2. Il comma 1 costituisce principio fonda-mentale dell’ordinamento della Repubblica.

Art. 2.

(Diritto di elettorato nelle elezioni comunali

e provinciali)

1. Il diritto di elettorato attivo e passivonelle elezioni comunali, provinciali e dellecitta metropolitane e garantito a chi non siacittadino italiano quando abbia maturato cin-que anni di regolare soggiorno in Italia.

2. Gli statuti ed i regolamenti comunali,provinciali e delle citta metropolitane disci-plinano le forme di partecipazione degli stra-nieri alla vita politica ed amministrativa,

3. Le regioni e le province autonome diTrento e di Bolzano osservano le disposi-zioni del presente articolo come princıpi fon-damentali dell’ordinamento della Repub-blica.

Art. 3.

(Diritto di elettorato nelle elezioni regionali)

1. Il diritto di elettorato attivo e passivonelle elezioni regionali e garantito a chi



non sia cittadino italiano quando abbia matu-rato cinque anni di regolare soggiorno in Ita-lia.

2. La disposizione di cui al comma 1 co-stituisce principio fondamentale, ai sensi del-l’articolo 122 della Costituzione.

Art. 4.

(Diritto di elettorato dei cittadini europei)

1. La presente legge non pregiudica la di-sciplina piu favorevole stabilita dalla leggestatale o regionale per il diritto di elettoratoattivo e passivo e le sue modalita di esercizioda parte dei cittadini dell’Unione europea.

Art. 5.

(Iscrizione nelle liste elettorali)

1. Per l’esercizio del diritto di elettoratoattivo e passivo, chi non sia cittadino italianodeve presentare al sindaco del comune di re-sidenza domanda per l’iscrizione nelle listeelettorali. Per le modalita di iscrizione nelleliste elettorali si applica, in quanto compati-bile, la disciplina concernente i cittadini del-l’Unione europea.

Art. 6.

(Ratifica ed esecuzione della Convenzione diStrasburgo limitatamente al capitolo C)

1. Il Presidente della Repubblica e autoriz-zato a ratificare la Convenzione sulla parteci-pazione degli stranieri alla vita pubblica a li-vello locale, fatta a Strasburgo il 5 febbraio1992, limitatamente al capitolo C.

2. Piena ed intera esecuzione e data allaconvenzione di cui al comma 1 a decorreredalla data della sua entrata in vigore, in con-formita a quanto disposto dall’articolo 12della medesima convenzione.

E 2,00

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