UNIVERSITA’ DEGLI STUDI – ROMA TRE Dipartimento di Scienze dell' Ingegneria Civile

Diritto e Legislazione

dei Lavori Pubblici

Principi di Diritto dell’Ambiente

e dei Lavori Pubblici

II° modulo

Prof. Ing. Andrea Ferrante

andrea.ferrante@mit.gov.it

Anno Accademico 2010/2011

http://host.uniroma3.it/cds/ingcivile/ferrante.asp

• Dispense A.A. 2009/2010 (File pdf 5.58 MB)

(Superate dalle dispense A.A. 2010/2011, da richiedere con email)

• Allegati

o Analisi multicriteri (File Word 2003 7 MB)

o Linee guida per il project financing (File pdf 3.48 MB)

o (Logical Framework) (File pdf 0.63 MB)

o Marcatura CE (File PowerPoint 4 MB)

o PCM Completo (File pdf 0.84 MB)

o Il ruolo del RUP nella progettazione (File Word 2003 0.16 MB)

o Il ruolo del RUP nella progettazione (slides) (File PowerPoint 0.23 MB)

• Norme

o DPR 21 dicembre 1999 n. 554 (File pdf 0.43 MB)

(In vigore fino al 4 Aprile 2011. Sostituito dal DPR n. 207/2010)

o DPR 25 gennaio 2000 n. 34 (File pdf 0.16 MB)

o DM LLPP 19 aprile 2000 n. 145 (File pdf 0.57 MB)

o DL 12 aprile 2006 n. 163 (File pdf 1.12MB)

o DL 12 aprile 2006 n.163 - Allegati (File pdf 0.74 MB)

o DL 9 aprile 2008 n. 81 (File pdf 2.14 MB)

Articolazione del corso

� Cap. 1 Introduzione e principi generali

� Cap. 2 Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici

� Cap. 3 Pianificazione

� Cap. 4 Programmazione

� Cap. 5 Progettazione

� Cap. 6 Qualificazione delle imprese

� Cap. 7 Affidamento

� Cap. 8 Aggiudicazione e stipula del contratto

� Cap. 9 Esecuzione

� Cap. 10 Collaudo

� Cap. 11 Gestione dell’opera nel tempo di vita utile

1. Introduzione e principi generali

1.1 Che cosa è l’appalto

Si richiama la definizione data dal Codice Civile, Capo VII°, art. 1655

“L’appalto è il contratto col quale una parte assume, con organizzazione dei mezzi

necessari e con gestione a proprio rischio, il compimento di un’opera o di un servizio

verso un corrispettivo in denaro”

I soggetti “attori” dell’appalto sono:

• Stazione appaltante, detta anche “amministrazione aggiudicatrice”, se

essa è un soggetto pubblico

• Appaltatore, detto anche “soggetto aggiudicatario”

Esempi di amministrazioni aggiudicatrici sono: le amministrazioni dello Stato

(Ministeri), gli enti pubblici territoriali (Regioni, Province, Comuni) e gli enti

pubblici non economici (Autorità Portuale…).

Un principio base che regola l’appalto è quello del “dovere di cooperazione” tra

stazione appaltante e appaltatore (cosiddetto “sinallagma contrattuale”)

1.2 Tipologie di appalti pubblici

Gli appalti pubblici, cioè gli appalti in cui la stazione appaltante è un soggetto

pubblico, sono dei contratti regolati da leggi e regolamenti “ad hoc”.

Tipologie di appalti pubblici:

� Lavori

� Forniture

� Servizi

� Settori speciali (tra essi: acqua, energia e trasporti)

Gli appalti privati, in cui entrambi i soggetti sono privati, sono invece regolati dal

Codice Civile.

In questo testo con il termine “appalto” ci si riferisce sempre ad un “appalto

pubblico di lavori”, fatta eccezione per l’“appalto pubblico di servizi” nel caso

di affidamento all’esterno del servizio di progettazione da parte di un soggetto

pubblico, come meglio specificato più avanti.

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1.3 Project Cycle Management (PCM)

Con questo termine si indica la gestione integrata dell’intero “ciclo

dell’intervento”.

La parola “project” significa “intervento”, nel suo complesso, e non “progetto”.

Le fasi fondamentali di detto ciclo sono, nel caso di gara di appalto di lavori che

si svolge a livello di progetto esecutivo:

� pianificazione

� programmazione triennale (studi di fattibilità)

• redazione del documento preliminare alla progettazione

• progettazione preliminare e sua verifica

• progettazione definitiva e sua verifica

• acquisizione di pareri, autorizzazioni e nulla-osta

• progettazione esecutiva e sua verifica

• approvazione del progetto esecutivo

• affidamento (gara d’appalto, aggiudicazione e stipula del contratto)

• esecuzione

• collaudo

• gestione tecnico-economica dell’opera nel tempo di vita utile

La progettazione assume un significato estremamente importante all’interno di

questo “ciclo”.

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La qualità del progetto è, infatti, determinante per assicurare il soddisfacimento

degli obiettivi posti a base dell’intervento.

Il Responsabile del Procedimento (una sorta di “project manager”), è il soggetto

individuato dalla stazione appaltante per il coordinamento le varie fasi

dell’intervento (quelle in grassetto).

La figura del Responsabile del procedimento sarà più dettagliamene descritta

nel Cap.5.5 del testo.

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Schema concettuale delle fasi di appalto pubblico di lavori

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1.4 Competenze legislative e amministrative nell’appalto pubblico di lavori

In materia di opere pubbliche hanno competenze sia lo Stato che le Regioni e gli

Enti Locali.

Le norme di riferimento sono le seguenti:

� Parte seconda della Costituzione

Il nuovo art. 117 della Costituzione indica il riparto delle competenze in

materia di iniziativa legislativa (cioè la competenza a redigere e

promulgare le leggi) tra Stato e Regioni. La tutela della concorrenza

(comprende la disciplina delle gare d’appalto) è legislazione esclusiva dello

Stato.

� Conferimento di funzioni amministrative dello Stato alle Regioni [D.Lgs. 112/98]

Il decreto legislativo indica la ripartizione delle varie competenze

amministrative tra i vari organi statali, ovvero indica quali sono le opere

pubbliche appaltate dallo Stato, quali quelle appaltate dalle Regioni e dagli

Enti Locali

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1.5 Norme fondamentali sull’appalto pubblico di lavori

A) Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture [D.Lgs.

163/06] (cosiddetto “Codice contratti”)

B) Regolamento dei Lavori Pubblici [D.P.R. 554/99] (in vigore fino al 8 Giugno 2011.

Sostituito dal DPR n. 207/2010)

C) Capitolato Generale d’Appalto (C.G.A.) [D.M. 145/00]

D) Regolamento del sistema di qualificazione per gli esecutori di LL.PP. [D.P.R.

34/00]

E) Schemi tipo per la programmazione dei lavori pubblici [D.M. 09.06.2005]

F) Norme per la sicurezza nei cantieri [D.Lgs. 81/2008]

G) Norme in materia ambientale [D.Lgs 152/06] (cosiddetto “Testo Unico

Ambiente”)

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A) Codice Contratti [D.Lgs 163/06]

Il nuovo Codice Contratti, il quale regola i contratti pubblici in materia di

servizi, forniture e lavori, entrando in vigore ha preso il posto della legge

Merloni [Legge 109/94] in materia di lavori pubblici, introducendo alcune

significative novità.

Ai sensi dell’art. 1 del Codice, l’affidamento e l’esecuzione di lavori pubblici

(così come quelli di servizi e forniture), deve garantire:

• la qualità delle prestazioni

• svolgersi nel rispetto dei principi di economicità, efficacia, tempestività e

correttezza

Si badi che il principio di economicità può essere subordinato ai criteri ispirati a

esigenze sociali, nonché alla tutela della salute e dell’ambiente e alla

promozione dello sviluppo sostenibile.

L’affidamento deve altresì rispettare i principi di libera concorrenza, parità di

trattamento, non discriminazione, trasparenza, proporzionalità, nonché quello

di pubblicità.

B) Regolamento dei LL.PP. [D.P.R. 554/99]

Fino all’entrata in vigore del prossimo Regolamento, il quale detterà la

disciplina esecutiva ed attuativa del Codice Contratti nelle materie oggetto di

competenza legislativa statale esclusiva, rimane valido il Regolamento dei

LL.PP. [D.P.R. 554/99] attuativo della Legge Merloni, salvo gli articoli abrogati

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dall’art. 256 del Codice Contratti.

Il D.P.R. 554/99 disciplina in particolare la materia dei lavori pubblici con

riferimento:

• alla programmazione, alla progettazione, alla direzione dei lavori, al

collaudo e alle attività di supporto tecnico-amministrativo, con le annesse

normative tecniche;

• alle procedure di affidamento degli appalti e delle concessioni di lavori

pubblici, nonché degli incarichi di progettazione;

• alle forme di pubblicità e di conoscibilità degli atti procedimentali, anche

mediante informazione televisiva o trasmissione telematica, nonché alle

procedure di accesso a tali atti;

• ai rapporti funzionali tra i soggetti che concorrono alla realizzazione dei

lavori e alle relative competenze.

1.7 Normativa tecnica

Normativa tecnica obbligatoria

� Norme per la disciplina delle opere in c.a., c.a.p. ed a struttura metallica

[Legge 1086/71]

� Norme tecniche per le costruzioni (cosiddetto “Testo Unico”).

[D.M. Gennaio 2008]

Con queste norme è stata soddisfatta l’esigenza di un riordino sistemico

della normativa tecnica con uno strumento caratterizzato da coerenza e

sinteticità.

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Caratteristica base di questo testo, innovativa rispetto al passato, è il

riferimento al calcolo strutturale in termini prestazionali e non più

prescrittivi.

Perciò, definita per legge la modellazione delle azioni e le verifiche

strutturali da soddisfare (allo stato limite ultimo o di esercizio) spetta poi

al progettista la scelta di una metodologia di calcolo che consenta di

verificare il soddisfacimento dei prefigurati livelli prestazionali.

Ulteriore normativa tecnica obbligatoria per i progetti

o Impianti

o Idraulica

o Sicurezza antincendio (safety)

o Sicurezza anti-intrusione, anti-terrorismo (security)

o Efficienza energetica negli edifici

Normativa tecnica non obbligatoria

o Eurocodici

o Istruzioni ministeriali (obbligatorie solo per gli uffici tecnici dello Stato)

o Commentari

o Raccomandazioni

o Linee guida

o Codici di pratica progettuale (“codes of practice”)

o Standards (1st, 2nd, 3rd) (norme ISO – norme EN - norme UNI)

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2) Autorità per la Vigilanza

2.1 Introduzione

Fra le principali innovazioni introdotte dal Codice Contratti, figura sicuramente

l’ampliamento dei compiti dell’Autorità per le Vigilanza.

Istituita dalla Merloni quale Authority per vigilare esclusivamente sul mercato

dei lavori pubblici e sulla applicazione della legge quadro in tale settore,

l’Autorità vede ora estendere il suo campo d’azione anche nel settore delle

forniture e dei servizi e, di conseguenza, assume la denominazione di Autorità

per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture.

Immutato rimane il fine principale dell’Authority nel campo dei lavori pubblici,

ovvero quello di garantire, proprio grazie alla sua indipendenza, la qualità delle

opere e dei lavori nonché l'efficienza e l'efficacia dell'azione amministrativa nel

settore

A capo dell’Autorità c’è un organo collegiale composto da 5 membri, nominati

di concerto dal presidente della Camera e del Senato, selezionando tra

personalità e studiosi nei settori tecnici, economici e giuridici.

Le strutture che da essa dipendono sono:

• Segreteria tecnica

• Osservatorio dei contratti pubblici

• Servizio ispettivo

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E’ la stessa Autorità che nel suo seno sceglie il proprio presidente e stabilisce le

regole per il proprio funzionamento.

Proprio al fine d assicurare autonomia ed indipendenza i membri:

• durano in carica 5 anni

• durante il mandato non possono svolgere attività professionali o di

consulenza né possono essere amministratori e dipendenti di enti

pubblici, né possono rivestire cariche pubbliche elettive o cariche in partiti

politici

2.2 Compiti dell’Autorità

Estremamente dettagliato è l’elenco dei compiti dell’Autorità, contenuto

nell’art. 6 del Codice Contratti:

• vigila perché venga assicurata l’economicità nell’esecuzione dei contratti

• vigila affinché vengono osservate le norme ed i regolamenti in materia ed

i particolare le procedure di affidamento

• vigila che nell’esecuzione dei contratti non abbia subito un danno

all’erario

• segnala a Governo e Parlamento gravi casi di inosservanza delle norme in

materia

• propone al Ministro delle Infrastrutture modifiche normative

• redige una relazione annuale sullo “stato del settore”

• dirige l’attività dell’Osservatorio dei contratti pubblici

• ha poteri sanzionatori nei confronti di quanti si rifiutano di fornire i dati

richiesti ai fini dei controlli di competenza

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• verifica il sistema di qualificazione dei soggetti che operano nel campo

dei lavori pubblici

Inoltre attraverso mirate “determinazioni” e “delibere” l’Autorità provvede a

fornire indirizzi e linee guida per la corretta gestione dei procedimenti tecnico-

amministrativi sottesi dai contratti pubblici.

2.3 Poteri dell’Autorità

Per l’assolvimento dei suoi compiti l’Autorità può richiedere sia alle

amministrazioni, sia agli enti aggiudicatori, documenti, informazione o

chiarimenti.

Nell'ambito della propria attività l'Autorità puo’ inoltre, su richiesta motivata,

disporre ispezioni, avvalendosi del Servizio Ispettivo e della collaborazione di

altri organi dello Stato.

Può inoltre disporre perizie ed analisi economiche e statistiche, nonché la

consultazione di esperti in ordine a qualsiasi elemento rilevante ai fini

dell'istruttoria.

Le notizie e i dati acquisiti, nella fase istruttoria, sono coperti dal segreto

d’ufficio, cui sono vincolati i funzionari dell’Autorità.

Si segnala infine che, in seguito alla Finanziaria 2006, le spese di funzionamento

dell’Autorità di vigilanza siano in parte finanziate dallo Stato, in parte

finanziate dal mercato di competenza, nelle modalità e quantità decise da

delibere dell’Autorità stessa.

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2.4 Osservatorio dei contratti pubblici. Costi standardizzati

Tra i compiti chiave dell’Autorità nel campo dei contratti di lavori c’è quello di

raccogliere le informazioni provenienti da tutte le stazioni appaltanti, in una

sorta di articolato “database”. Questo compito viene svolto per tutti i tipi di

contratti pubblici dall’Autorità attraverso l’Osservatorio dei contratti pubblici, il

quale è composto da una sezione centrale e di varie sezioni regionali.

Al fine di semplificare gli adempimenti previsti dalla legge, è previsto un

sistema telematico di acquisizione di tutte le informazioni, che nel caso dei

pubblici appalti di lavori va sotto il nome di SINAP (Sistema Informativo

Nazionale Appalti Pubblici).

Tra i compiti chiave dell’Osservatorio c’è quindi quello di:

• determinare annualmente i costi standardizzati per tipo di lavoro in

relazione a specifiche aree territoriali, facendone oggetto di specifica

pubblicazione

• predisporre una relazione annuale, da inviare al Governo ed al

Parlamento, nella quale vengono evidenziate le disfunzioni riscontrate nel

settore degli appalti con particolare riferimento allo “scostamento dai costi

standardizzati”

Inoltre nell’art. 23 del Regolamento dei Lavori Pubblici viene esplicitamente

prescritto, in sede di progetto preliminare, di redigere un calcolo sommario

della spesa, applicando alle quantità caratteristiche delle opere e dei lavori i

corrispondenti “costi standardizzati” determinati dall’Osservatorio.

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In loro assenza è possibile applicare parametri desunti da interventi similari o

redigere un computo metrico estimativo di massima con prezzi unitari desunti

dai prezzari.

I casi principali in cui si utilizzano i costi standardizzati sono essenzialmente

due:

• Verifica a posteriori di un progetto, sotto il profilo della congruità della

spesa

• Stima preventiva di un intervento

Il primo caso è riferito al momento dell’espressione di un parere tecnico

consultivo sul progetto, mentre il secondo è attinente alla redazione del

progetto preliminare.

Un’interpretazione più estensiva, ai fini della programmazione e della

valutazione di fattibilità degli interventi, potrebbe veder collocato l’impiego dei

costi standardizzati nella fase programmatoria a monte della progettazione

preliminare, cioè negli studi di fattibilità.

In questo caso il costo standardizzato assumerebbe valenza di riferimento

conoscitivo ed informativo utile per l’assunzione delle decisioni, nel momento

della predisposizione ed approvazione del piano triennale.

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3) Pianificazione

3.1 Introduzione

Il principio base è quello di governare nel tempo i processi di trasformazione sia

territoriali che urbani.

Gli strumenti di pianificazione utilizzati possono così distinguersi:

• Piani territoriali di coordinamento o direttori

• Piani urbanistici regolatori (anche detti “piani strutturali”)

• Piani urbanistici attuativi (anche detti “piani operativi”)

3.2 Piani territoriali di coordinamento o direttori

Sono quei piani che fissano gli obiettivi e forniscono le linee programmatiche

dell’assetto di un ambito territoriale generalmente vasto, solitamente

coincidente con il territorio di una o più regioni.

Essi indicano:

• i grandi assi di mobilità

• i criteri direttori per le destinazioni d’uso del territorio

• la localizzazione di particolari impianti di primario interesse

• la distribuzione spaziale dei vincoli e delle limitazioni da imporre nel

territorio

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• i criteri di dimensionamento, proporzionamento e normazione dei piani

di livello inferiori

• le direttive di politica urbanistica per una corretta gestione del territorio

I piani sono in stretto rapporto con i programmi di sviluppo economico, tant’è

che questi piani direttori si possono considerare come dei programmi

economici-urbanistici di sviluppo di un determinato territorio.

3.3 Piani urbanistici regolatori

I piani regolatori sono quei piani che, in accordo con le direttive del piano

territoriale di coordinamento, definiscono l’assetto di un ambito spaziale

limitato, solitamente coincidente con il territorio comunale.

Essi traducono quindi gli obiettivi e le linee programmatiche del piano direttore

in vincoli, limitazioni, destinazione e modalità di uso del territorio,

Tutto questo al fine di guidare lo sviluppo del territorio e per organizzarvi gli

interventi modificativi, sia di natura privata che .

Essi indicano di norma:

• la rete principale delle strade e delle infrastrutture di mobilità

• le strutture abitative e produttive

• le attrezzature ed i servizi necessari per rendere agibili le zone predette

• i vincoli imposti su certe aree, zone o immobili

• i criteri di esecuzione, ovvero gli strumenti attuativi, i tempi, le modalità

di attuazione previste dal piano

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Un piano regolatore con intrinseche caratteristiche di flessibilità si dice

“strutturale”.

L’ obiettivo del piano strutturale è quello di assicurare la necessaria flessibilità

alle previsioni di piano, per non “ingabbiare” lo sviluppo del territorio oggetto

di pianificazione entro “paletti” troppo rigidi.

La successiva pianificazione attuativa, fatta nel piano operativo, può sfruttare

questa flessibilità con scelte di dettaglio entro il “dominio di ammissibilità” del

piano di tipo strutturale, senza dover ricorrere a varianti di quest’ultimo piano.

Queste varianti ammissibili possono essere:

• la scelta, per una porzione di territorio, di una destinazione d’uso

differente dall’iniziale entro una famiglia di destinazioni d’uso tra loro

compatibili

• l’introduzione di modifiche non sostanziali negli assetti planimetrici delle

opere tracciate nel piano di tipo strutturale

• la determinazione di interventi futuri atti a soddisfare le condizioni ed i

criteri prefissati nel piano di tipo strutturale

3.4 Piani urbanistici attuativi

Sono quei piani che, in accordo con le previsioni del piano generale o più

raramente di un piano territoriale, precisano nel dettaglio gli interventi sul

territorio e ne organizzano l’attuazione.

Essi riguardano generalmente ambiti spaziali molto limitati, come uno o più

Comuni confinanti.

I piani attuativi servono quindi a specificare le previsioni del piano generale,

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ragion per cui essi non possono di norma modificarlo, fatto salvo l’eventualità

di dovere adattare il piano allo stato di fatto effettivo dei luoghi.

I piani attuativi possono invece definire anche l’assetto urbanistico generale di

una zona allorché il piano generale ne deleghi loro la competenza, questo puo’

avvenire per:

• motivi di scala di intervento

• precisa scelta pianificatoria

• esplicita concessione di legge

3.5 Altri piani

I piani di settore (ad esempio i piani di bacino, delle coste, della portualità

turistica, di tipo paesistico...) o limitati ad alcune aree specifiche, come il piano

regolatore portuale.

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3.6 Contenuti di massima di un piano-tipo

o Relazione generale

In cui vengono definiti gli ambiti e gli obiettivi del piano, motivazione le

scelte, la tempistica, le fasi di attuazione, i costi

o Relazioni specialistiche di settore

o Planimetrie dello stato dei luoghi

o Planimetrie dei piani vigenti

o Planimetrie di piano

Con zonizzazione e legenda esplicativa

o Norme tecniche di attuazione (NTA)

Per ogni zona sono indicati: indici di edificabilità, standard per viabilità e

parcheggi, per servizi, per verde pubblico.

3.7 Iter procedurale di un piano-tipo (nel caso di VAS)

o Redazione del piano

- Analisi della domanda e del suo sviluppo in T anni

- Definizione degli obiettivi

- Generazione di soluzioni alternative che raffigurino i vari scenari possibili

- Scelta comparata

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- Ottimizzazione della soluzione prescelta, dopo una eventuale

concertazione con gli enti e i soggetti coinvolti

o Adozione preliminare del piano

o V.A.S. (valutazione ambientale strategica)

o Adozione definitiva del piano

o Pareri

o Modifiche e/o integrazioni al piano

o Approvazione

o Pubblicazione

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4) Programmazione

4.1 Introduzione

Molte delle norme dettate in materia di lavori pubblici sono, ovviamente,

comuni al settore dei servizi ed a quello delle forniture.

L’art. 14 del Codice Contratti impone a tutte le amministrazioni aggiudicatrici

una programmazione triennale dei lavori pubblici di importo superiore ai

100.000 €, con indicazione delle priorità e dei mezzi finanziari a disposizione,

basata su appositi studi di fattibilità.

Tale programmazione triennale trova la sua attuazione nell’elenco annuale dei

lavori pubblici, documento da approvare unitamente al bilancio dell’ente ed in

cui sono incluse solo le opere di cui sia già stato approvato il progetto

preliminare.

4.2 Programma triennale

L’art. 128 del Codice Contratti dispone che l’attività di realizzazione dei lavori

pubblici si svolge sulla base di un programma triennale e di suoi aggiornamenti

annuali che le amministrazioni aggiudicatrici predispongono ed approvano, nel

rispetto dei documenti programmatori, già previsti dalla norma vigente, e della

normativa urbanistica, unitamente all’elenco dei lavori da realizzare nell’anno

stesso.

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Il programma triennale costituisce momento attuativo di studi di fattibilità e di

identificazione e quantificazione dei bisogni che le amministrazioni

aggiudicatrici predispongono nell’esercizio delle loro autonome competenze e,

quando esplicitamente previsto, di concerto con altri soggetti, in conformità agli

obbiettivi assunti come prioritari.

Gli studi individuano i lavori strumentali al soddisfacimento dei predetti

bisogni, indicando caratteristiche funzionali, tecniche, gestionali ed economico-

finanziarie degli stessi e contengono l’analisi dello stato di fatto di ogni

intervento nelle sue eventuali componenti storico-artistiche, architettoniche,

paesaggistiche, e nelle sue componenti di sostenibilità ambientale, socio-

economiche, amministrative e tecniche.

Già a questo stadio, le amministrazioni aggiudicatrici individuano con priorità

bisogni che possono essere soddisfatti tramite la realizzazione di lavori

finanziabili con capitali privati, in quanto suscettibili di gestione economica.

Il programma triennale deve prevedere un ordine di priorità tra le categorie di

lavori; nell’ambito di tale ordine sono comunque prioritari i lavori di

manutenzione, di recupero del patrimonio esistente, di completamento dei

lavori già iniziati, nonché gli interventi per i quali ricorra la possibilità di

finanziamento con capitale privato maggioritario.

Le amministrazioni aggiudicatrici nel dare attuazione ai lavori previsti dal

programma triennale devono rispettare le priorità ivi indicate. Sono infatti salvi

gli interventi imposti da eventi imprevedibili o calamitosi, nonché le modifiche

dipendenti da sopravvenute disposizioni di legge o regolamenti ovvero da altri

atti amministrativi adottati a livello statale o regionale.

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Schema delle fasi di programmazione

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32

4.3 Elenco annuale

L’inclusione di un lavoro nell’elenco annuale è subordinata:

• per i lavori di importo inferiore a 1.000.000 €, alla previa approvazione di

uno studio di fattibilità

• per i lavori di importo superiore a 1.000.000 € alla previa approvazione

della progettazione preliminare, salvo che per i lavori di manutenzione,

per i quali è sufficiente l’indicazione degli interventi accompagnata dalla

stima sommaria dei costi

L’elenco annuale predisposto dalle amministrazioni aggiudicatrici deve essere

approvato unitamente al bilancio preventivo, di cui costituisce parte integrante,

e deve contenere l’indicazione dei mezzi finanziari stanziati:

• disponibili in base a contributi o risorse dello Stato

• acquisibili mediante alienazione del patrimonio disponibile degli stessi

enti locali

Un lavoro non inserito nell’elenco annuale può essere realizzato solo sulla base

di un autonomo piano finanziario che non utilizzi risorse già previste tra i

mezzi finanziari dell’amministrazione al momento della formazione dell’elenco,

fatta eccezione per le risorse resesi disponibili a seguito di ribassi d’asta o di

economie.

Agli enti locali territoriali si applicano le disposizioni previste dal Testo Unico

Enti Locali.

I lavori non compresi nell’elenco annuale o non ricadenti nelle ipotesi prima

citate (eventi imprevedibili o calamitosi, ecc.), non possono ricevere alcuna

forma di finanziamento da parte di pubbliche amministrazioni.

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4.4 Studio di fattibilità

Lo studio di fattibilità, che va redatto per ciascun intervento ed inserito nel

documento di programmazione triennale, accerta l’esistenza di un possibile

percorso tra le condizioni iniziali e l’obiettivo.

Ciò avviene solo nel caso in cui esista una fattibilità tecnica, economica,

ambientale e sociale dell’intervento.

L’obiettivo 4, nell’esempio, non è completamente coerente con le possibili

trasformazioni del territorio, così come indicate dagli strumenti di

pianificazione.

Tale situazione potrà essere superata tramite una variante al piano o ai piani, la

quale servirà a rendere coerente l’intervento con gli strumenti di pianificazione

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4.5 Utilizzo del “Logical Framework”

Il Logical Framework [Quadro Logico] puo’ essere utilizzato come possibile

approccio metodologico (non obbligatorio) per la programmazione dei lavori

pubblici.

Esso si compone di tre parti:

1) Analisi dei problemi, dove si fa un quadro dei bisogni e delle esigenze, anche

utilizzando una tecnica di tipo SWOT. Il termine SWOT è un acronimo che sta

per:

Strenghtness = punti di forza

Weakness = punti di debolezza

Opportunities = opportunità

Threats = minacce, rischi

2) Analisi degli obiettivi

3) Analisi delle strategie, che consiste nella individuazione delle attività, nel

nostro caso gli interventi infrastrutturali, i cui risultati soddisfano i prefissati

obiettivi

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Esempio di utilizzo del “Logical Framework” nel caso di un piano regolatore

portuale (PRP)

Si intende proporre, in forma sintetica, una sequenza logica, volutamente

“astratta”, delle attività che, nel complesso, costituiscono gli elementi del

percorso di pianificazione che conduce alla formulazione di una proposta di

PRP con riferimento ai due distinti sotto-ambiti che lo caratterizzano.

Detta sequenza si ispira alla metodologia del “Logical Framework”,

usualmente implementata negli strumenti di programmazione dell’Unione

Europea, ed è strutturata in tre fasi (analisi dei problemi; analisi degli

obiettivi; analisi delle strategie).

E’ indubbio che la causa prima che costringe “l’azienda porto” a ripensare le

linee del suo sviluppo è, inevitabilmente, la previsione di acquisizione,

consolidamento o perdita di traffici marittimi (commerciali, industriali,

passeggeri, crocieristici, turistici,pescherecci).

Da ciò deriva la necessità di adeguare efficacemente il sistema portuale

(mediante espansioni, contrazioni, riqualificazioni e/o riordini e

rilocalizzazioni) a questa “forzante”, in un adeguato orizzonte temporale.

Dall’analisi del sistema delle interrelazioni economiche, infrastrutturali,

storiche, artistiche, ambientali, paesaggistiche, sociali tra porto, città e territorio

possono scaturire criteri, vincoli, limiti al processo di trasformazione del porto

36

stesso.

Più nel dettaglio, si ritiene che l’implementazione di una analisi di tipo “swot”

(strenght = punti di forza; weakness = punti di debolezza; opportunities =

opportunità; threats = rischi/minacce) possa costituire un codificato approccio

metodologico nell’analizzare lo stato attuale e le potenziali linee di tendenza

evolutiva.

Il passaggio concettuale successivo (dall’analisi di tipo “swot” alla

individuazione dei “problemi”, cioè delle criticità) non dovrà trascurare un

principio fondamentale di questi processi metodologici: l’individuazione di

punti di debolezza non produce automaticamente il sorgere di una condizione

di “problema” (criticità) tale da prefigurare, tra i possibili obiettivi di piano, il

superamento dello stesso. L’esistenza di una criticità, piuttosto, va accertata

mediante il confronto tra i punti di debolezza e i punti di forza con fissati livelli

prestazionali relativi ad uno stabilito intervallo temporale (attività di

“benchmarking”).

Potrebbe cioè accadere che punti di forza, posti al di sotto del proprio

“benchmark”, producano “problemi” (criticità) e la conseguente necessità di

individuare, quale obiettivo, il loro riallineamento in T anni al fissato livello

prestazionale (“benchmark”).

Al contrario, punti di debolezza posti al di sopra del “benchmark” di

riferimento assumerebbero valenza non critica, non producenti “problemi” né

la conseguente necessità di prefigurare specifici obiettivi di piano per essi.

37

In entrambi i casi, comunque, occorrerebbe valutare preventivamente la

possibilità di implementare le conseguenti azioni (nel primo caso:

riallineamento al “benchmark”; nel secondo caso: “opzione zero”) alla luce del

sistema delle opportunità e dei rischi/minacce (che altro non è se non il sistema

delle opportunità di sviluppo e dei rischi di recessione determinato dal contesto

esterno).

Gli obiettivi possono poi essere opportunamente gerarchizzati utilizzando una

struttura ad albero, a partire da un omologo “albero dei problemi”, così

articolata:

- obiettivo generale;

- macro - obiettivi;

- obiettivi specifici.

La definizione compiuta del complesso degli obiettivi di piano in T anni

rappresenta la politica di sviluppo sostenibile del territorio compreso entro

l’ambito di piano.

La fase successiva è quella che potrebbe definirsi di “analisi delle strategie”.

Si tratta di delineare un ventaglio di possibili soluzioni alternative in termini di

configurazioni di piano. Tutte le soluzioni devono, ovviamente, mostrarsi:

- congrue con l’albero degli obiettivi (cioè soluzioni a cui sono sottesi interventi

i cui risultati soddisfano gli obiettivi medesimi)

- rispettose delle (eventuali) priorità tra gli obiettivi;

- rispettose delle condizioni al contorno, vincoli e criteri;

38

- coerenti (o suscettibili di essere ricondotte a coerenza o a non contrasto) con la

vigente strumentazione urbanistica e territoriale e con la programmazione dei

soggetti preposti alla gestione delle infrastrutture di trasporto.

Adeguati strumenti di valutazione comparata tra le alternative possono

provvedere a fornire utile supporto alla decisione del pianificatore per la scelta

della configurazione complessivamente più rispondente alle finalità del piano.

39

5) Progettazione

5.1 Introduzione

Secondo quanto previsto dall’ art. 93 del codice contratti, la progettazione si

articola, nel rispetto dei vincoli esistenti e dei limiti di spesa prestabiliti, in tre

livelli: una fase preliminare, una definitiva ed una esecutiva in modo da assicurare:

• la qualità dell’opera e la rispondenza alle finalità relative

• la conformità alle norme ambientali e urbanistiche

• il soddisfacimento dei requisiti essenziali

L’art. 15 del Regolamento dei LL.PP. [D.P.R. 554/99] ha introdotto un’ulteriore

fase nel cosiddetto ciclo del progetto: il documento preliminare alla

progettazione.

La redazione di tale documento è di competenza del responsabile del

procedimento, figura che illustreremo più avanti, che ad esso allega ogni atto

necessario alla redazione del progetto.

5.2 Progettazione interna

I progetti preliminari, definitivi ed esecutivi sono redatti di preferenza dagli

Uffici tecnici delle amministrazioni e degli enti aggiudicatori e dagli organismi

tecnici di cui i medesimi enti e amministrazioni possono avvalersi attraverso

40

collaborazioni esterne.

L’art. 92 prevede forme di incentivazione per il personale dell’amministrazione

aggiudicatrice qualora il progetto dell’opera sia stato redatto direttamente

dall’Ufficio tecnico dell’amministrazione stessa.

Il fondo è ripartito per ogni singola opera con le modalità previste in sede di

contrattazione decentrata e assunte dal regolamento dell’amministrazione

aggiudicatrice che indica i criteri di ripartizione tenendo conto delle

responsabilità professionali connesse alle specifiche prestazioni da svolgere.

Le quote parti che non sono svolte dai dipendenti costituiscono economie.

Inoltre, il 30% della tariffa professionale relativa alla redazione di un atto di

pianificazione comunque denominato è ripartito fra i dipendenti che lo abbiano

redatto.

41

5.3 Progettazione esterna

Per la progettazione è possibile ricorrere a soggetti esterni nei seguenti casi:

• carenza in organico di personale tecnico

• difficoltà nel rispetto dei tempi della programmazione dei lavori

• lavori di speciale complessità o di rilevanza architettonica

• necessità di predisporre progetti integrali che richiedono particolari

competenze

Le procedure si adottano nel caso di progettazione esterna dipendo

dall’importo a base d’asta.

Gli incarichi di progettazione di importo inferiore a 100.000 euro possono essere

affidati dalle stazioni appaltanti, nel rispetto dei principi di non

discriminazione, parità di trattamento, proporzionalità e trasparenza, e

mediante procedura negoziata senza pubblicazione del bando; l’invito è rivolto

ad almeno cinque soggetti, se sussistono in tale numero aspiranti idonei.

In questo caso i soggetti selezionati dalla stazione appaltante (almeno cinque)

vengono contemporaneamente invitati a presentare le offerte oggetto della

negoziazione, con lettera contenente gli elementi essenziali della prestazione

richiesta. La stazione appaltante sceglie l’operatore economico che ha offerto le

condizioni più vantaggiose, secondo il criterio del prezzo più basso o

dell’offerta economicamente più vantaggiosa, previa verifica del possesso dei

requisiti di qualificazione previsti.

Gli incarichi di progettazione di importo superiore a 100.000 euro vengono

invece affidati secondo le procedure per l’affidamento di servizi previste dal

Codice Contratti stesso.

42

5.4 Principio base della progettazione

Deve essere assicurata la qualità del “prodotto progettuale”, cioè devono essere

attuate soluzioni progettuali:

� Tecnicamente ed economicamente fattibili

Questi progetti dovranno essere efficaci, ovvero capaci di cogliere l’obiettivo,

ed efficienti, ovvero capaci di ottimizzazione il rapporto trai costi da

sostenere (comprensivi anche dei futuri costi di manutenzione) ed i benefici

attesi (trai quali annoveriamo anche quelli ambientali)

� Coerenti con gli strumenti di pianificazione urbanistica e territoriale

� Inserite nella programmazione triennale

� Sostenibili sia socialmente che ambientalmente

� Con tempi e costi certi

� Con determinate caratteristiche. Le opere civili e gli impianti devono

essere:

• sicuri

• funzionali

• durabili nel tempo di vita utile dell’opera

43

Il progetto, come già detto, si deve attenere alle norme tecniche obbligatorie ed,

eventualmente, alle norme tecniche non obbligatorie (linee guida,

raccomandazioni, istruzioni, ecc..)

44

5.5 Il Responsabile unico del procedimento (R.U.P.)

Il Responsabile unico del procedimento, anche chiamato semplicemente

Responsabile del procedimento, svolge tutti i compiti relativi alle procedure di

affidamento e alla vigilanza sulla corretta esecuzione dei contratti.

Fatti salvi gli ulteriori compiti che, eventualmente, saranno individuati dal

previsto “regolamento attuativo” del Codice Contratti, il responsabile del

procedimento deve:

• formulare proposte e fornire dati e informazioni per la predisposizione

del programma triennale dei lavori pubblici e dei relativi aggiornamenti

annuali e di ogni atto di programmazione

• assicurare, in ciascuna fase di attuazione degli interventi, il controllo sui

livelli di prestazione, di qualità e di prezzo in coerenza con la copertura

finanziaria ed i tempi di realizzazione stabiliti dal programma

• assicurare il corretto e razionale svolgimento delle procedure

• segnalare eventuali disfunzioni, impedimenti o ritardi nell’attuazione

degli interventi

• accertare la libera disponibilità delle aree e degli immobili necessari

• fornire all’Amministrazione i dati e le informazioni relative alle principali

fasi di svolgimento del processo attuativo necessari per l’attività di

coordinamento, indirizzo e controllo

Per quanto riguarda specificatamente i lavori pubblici, compiti e funzioni del

R.U.P. sono stati ulteriormente specificati nel Regolamento dei Lavori Pubblici

[D.P.R. 554/99], il quale regolamento:

• incarica il R.U.P. di redigere il documento preliminare alla progettazione

45

• gli affida il ruolo di responsabile per la sicurezza sui luoghi di lavoro in

alcuni casi specifici

• designa il coordinatore per la progettazione e il coordinatore per

l’esecuzione dei lavori

• ripartisce i compiti fra il Direttore ed il Responsabile Unico

Visti i compiti assegnati è necessario aggiungere che il Codice contratti richiede

espressamente che il R.U.P. possegga titolo di studio e competenze adeguate ai

compiti per cui è nominato; egli inoltre deve essere un dipendente di ruolo

della amministrazione aggiudicatrice.

Nel caso in cui l’organico delle amministrazione aggiudicatrice presenti carenze

accertate o nessun dipendente sia in possesso di specifiche professionalità, i

compiti di supporto all’attività del R.U.P. possono essere affidati, con le

procedure previste per l’affidamento di incarichi di sevizi, a soggetti esterni

aventi le specifiche competenze e che abbiano stipulato adeguata polizza

assicurativa a copertura dei rischi professionali.

Per quanto riguarda i lavori pubblici, in caso di particolare necessità, nei

comuni con meno di 3.000 abitanti e per appalti d’importo inferiore ai 300.000 €

che non presentino particolari complessità, le competenze del R.U.P. possono

essere attribuite al responsabile dell’ufficio tecnico.

46

Il R.U.P. è il soggetto incaricato dalla stazione appaltante, una volta esaurita la

fase di programmazione triennale, della supervisione delle fasi di:

• progettazione

• affidamento

• esecuzione e collaudo

Il R.U.P. quindi è una sorta di “coordinatore generale” dell’intervento, con

compiti ben precisi, assegnati dal regolamento.

Tra essi:

• redazione del documento preliminare alla progettazione

• far rispettare i tempi ed i costi di progetto

• controllare il rispetto dei requisiti tecnici in fase di esecuzione

• controllare il rispetto delle norme di sicurezza in fase di esecuzione

• controllare che il progetto e l’esecuzione siano conformi alle disposizioni

di legge

47

48

5.6 Livelli di progettazione

Esistono tre successivi livelli di progettazione:

� PRELIMINARE

� DEFINITIVO

� ESECUTIVO

PROGETTO

STUDIO DI

FATTIBILITA’ Preliminare

Definitivo

Esecutivo

DEFINIZIONE

STATO

DI

FATTO

Definizione di

prima

approssimazione

Studi ed indagini

preliminari

Studi specialistici,

indagini e rilievi -------------

DEFINIZIONE

OBIETTIVO

Individuazione

generale

degli obiettivi

Quadro completo

delle prestazioni

richieste

(Doc. Prel. Prog)

----------------- -------------

Scelta della tipologia

strutturale

(confronto tra

soluzioni

DEFINIZIONE

SCELTE

PROGETTUALI

Generali

caratteristiche

geometriche e

funzionali Aspetti funzionali

Aspetti qualitativi,

quantitativi,

funzionali

&

ottimizzazione

tecnico-economica

Dettaglio esecutivo

degli elaborati grafici

e nei calcoli di

strutture ed impianti

49

50

5.7 Progetto preliminare

Il progetto preliminare definisce:

- le caratteristiche qualitative e funzionali dei lavori

- il quadro delle esigenze da soddisfare e delle specifiche prestazioni da fornire

Il progetto preliminare è accompagnato da una relazione che illustra le ragioni:

- della scelta della soluzione prospettata in base alla valutazione delle eventuali

soluzioni possibili (valutazione delle alternative mediante un’analisi

multicriteri, ad esempio)

- della sua fattibilità amministrativa e tecnica

Questa fattibilità verrà accertata attraverso le indispensabili indagini di prima

approssimazione in cui verranno stimati i costi, da determinare in relazione ai

benefici previsti, e verranno prodotti degli schemi grafici, dove saranno

individuate le generali caratteristiche dimensionali, volumetriche, tipologiche,

funzionali e tecnologiche dei lavori da realizzare.

5.8 Analisi Multicriteri

Si rimanda al testo della prova finale della Dott.ssa Anna Santilli “Tecniche di

valutazione comparata di progetti preliminari”.

51

5.9 Progetto definitivo

Il progetto definitivo individua compiutamente i lavori da realizzare, nel

rispetto dei criteri, dei vincoli e delle indicazioni stabilite nel progetto

preliminare.

In esso sono contenuti tutti gli elementi necessari al fine del rilascio delle

autorizzazioni ed approvazioni prescritte dalla legge.

Esso consiste in:

• una relazione descrittiva dei criteri utilizzati per le scelte progettuali,

nonché delle caratteristiche dei materiali prescelti e dell’inserimento delle

opere sul territorio

• un studio di impatto ambientale ove previsto

• disegni generali, nelle opportune scale, delle principali caratteristiche

delle opere, delle superfici e dei volumi da realizzare, compresi quelli per

l’individuazione del tipo di fondazione

• studi specialistici, come lo Studio di Impatto Ambientale (S.I.A.)

• rilievi

• indagini, come quelle geologiche, geotecniche, ecc..

• calcoli preliminari delle strutture e degli impianti

• disciplinare descrittivo degli elementi prestazionali, tecnici ed

economici previsti

• computo metrico estimativo

Gli studi e le indagini occorrenti sono condotti fino ad un livello tale da

consentire i calcoli preliminari delle strutture e degli impianti e lo sviluppo del

computo metrico estimativo.

52

5.11 Piano particellare di esproprio

La disciplina che regola l’esproprio è composta da quattro fasi, descritte qui nel

dettaglio:

1) Vincolo preordinato all’esproprio

E’ il primo passo verso l’esproprio di terreno o di un immobile; avviene

una volta approvato un piano urbanistico ed ha validità pari a 5 anni,

dopo di che decade; se rinnovato va indennizzato il proprietario per il

danno subito.

2) Dichiarazione di “Pubblica Utilità”

Va disposta entro il termine di decadenza del vincolo all’esproprio di 5

anni ed ha una durata massima solitamente di altri 5 anni.

3) Dichiarazione provvisoria di indennità

Viene comunicata al privato entro 30gg dalla dichiarazione di pubblica utilità

Da qui sono due gli scenari possibili:

- il privato accetta: la somma gli verrà corrisposta entro 60gg. Si stipula

l’atto di concessione volontaria

- il privato rifiuta: la somma verrà depositata presso la Cassa depositi e

prestiti

4) Decreto di esproprio

In esso sono contenuti tutti gli estremi degli atti dell’esproprio, il quale

53

però resta condizionato dall’esecuzione del decreto stesso. Ciò avviene

con il verbale di immissione in possesso.

54

5.12 Conferenza di Servizi

La Conferenza di Servizi è il momento in cui il Responsabile del Procedimento

richiede sul progetto definitivo:

• autorizzazioni

• nulla osta

• pareri

La Conferenza di Servizi generalmente è indetta dopo la redazione del progetto

definitivo. Si può indire una prima Conferenza di Servizi già sul progetto

preliminare.

5.13 Valutazione di Impatto Ambientale (V.I.A.)

Per le opere sottoposte a V.I.A. occorre redigere preventivamente lo Studio di

Impatto Ambientale (S.I.A.), ed allegarlo al progetto definitivo.

All’interno del S.I.A. si deve rintracciare quanto segue:

• una descrizione dello stato dell’ambiente, con riferimento alle principali

componenti ambientali

• una stima degli impatti differenziali indotti dalla progettata opera

• un’individuazione delle misure di mitigazione degli impatti

• un’individuazione delle misure di compensazione ambientale

55

• una previsione di un programma di monitoraggio (durante l’esecuzione e

post operam) delle componenti ambientali

Trascorsi 90 giorni dalla richiesta di un parere, l’Amministrazione competente

al rilascio della V.I.A. è tenuta ad esprimersi in Conferenza di Servizi.

Per le opere che non necessitano della V.I.A. è necessario in ogni caso redigere

uno Studio di fattibilità ambientale ed allegarlo al progetto definitivo.

5.14 Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici

Il Consiglio Superiore è strutturato in 5 Sezioni ed è il massimo organo tecnico

consultivo dello Stato.

Esprime parere tecnico obbligatorio su progetti di opere statali di importo

superiore a 25 milioni di euro.

56

5.15 Progetto esecutivo

Il progetto esecutivo, redatto in conformità al progetto definitivo, determina in

ogni dettaglio i lavori da realizzare ed il relativo costo previsto.

Questo progetto deve essere sviluppato ad un livello di definizione tale da

consentire che ogni elemento sia identificabile in tipologia, qualità, dimensione

e prezzo.

Il progetto esecutivo è redatto sulla base degli studi e delle indagini compiuti

nelle fasi precedenti, e degli eventuali ulteriori studi ed indagini che risultino

necessari per completare il quadro dell’opera.

Il progetto esecutivo deve essere altresì corredato da apposito piano di

manutenzione dell’opera e delle sue parti.

Quindi il progetto esecutivo, rispetto al progetto definitivo, è caratterizzato da:

• aspetti contrattuali (tra essi: schema di contratto, capitolato speciale di

appalto, elenco prezzi, cronoprogramma)

• elaborati grafici nelle scale adeguate, anche di dettaglio, sia per le opere

che per gli impianti, compresi gli eventuali particolari costruttivi

• relazioni e calcoli esecutivi (opere ed impianti)

• piano di sicurezza

• piano di manutenzione

57

Schema dei contenuti del progetto esecutivo

58

5.17 Analisi prezzi e prezzari di riferimento

I prezzi unitari a supporto del computo metrico estimativo possono derivare da

due fonti differenti, queste sono:

� un’analisi dei prezzi

dove gli elementi costituenti dell’analisi sono i “costi elementari” del

materiale, del trasporto, della manodopera e dei mezzi d’opera

� un prezzario di riferimento

Nei prezzari di riferimento per il settore delle opere pubbliche sono riportati,

per ogni categoria di opere, descrizioni di lavorazioni e i relativi prezzi unitari.

L’iniziativa di redigere i prezzari, con idonea periodicità, è dello Stato e delle

Regioni.

A seguire vengono riportati esempi di costi elementari, di analisi prezzi e di

prezzari.

59

Esempi di Costi Elementari

60

61

Esempi di Analisi Prezzi

62

Esempi di Prezzari

63

64

Esempio di Computo Metrico Estimativo

65

Esempio di Elenco prezzi unitari

66

5.16 Capitolato Speciale d’Appalto (C.S.A)

Il Capitolato Speciale d’Appalto rappresenta il cuore “contrattuale” del

progetto, in esso sono regolati tutti i rapporti tra stazione appaltante e

appaltatore.

Il C.S.A. solitamente si trova nel progetto esecutivo, in alternativa possiamo

rinvenirlo nel progetto definitivo,se la gara di appalto si sviluppa su questo

livello di progettazione.

Nel dettaglio, nel CSA si individuano due parti:

• una parte tecnico-amministrativa, dove sono contenuti:

- i termini di consegna

- le eventuali penali

- gli oneri a carico dell’appaltatore

- la contabilizzazione dei lavori

- le modalità di svolgimento del collaudo

- le modalità di soluzione delle controversie

• una parte strettamente tecnica, dove si rintracciano:

- le modalità di esecuzione

- i requisiti di accettazione dei materiali

67

5.18 Piano di Sicurezza e di Coordinamento (P.S.C.)

Per quanto concerne la sicurezza del cantiere, al fianco del R.U.P. c’è la figura

del Coordinatore della Sicurezza, il quale redige un apposito piano nel progetto

esecutivo.

Conclusasi la gara d’appalto, a questo piano si dovrà ispirare il P.O.S. (Piano

Operativo di Sicurezza) redatto dall’appaltatore.

In esso saranno contenute le modalità specifiche di organizzazione della

sicurezza, relativamente alle lavorazioni ed ai specifici mezzi d’opera utilizzati

dall’appaltatore.

Il P.O.S., pertanto, integra il Piano di Sicurezza in quelle parti che riguardano la

discrezionalità esecutiva dell’appaltatore.

Nel dettaglio, all’interno di un piano per la Sicurezza non possono mancare:

• L’identificazione e la descrizione dell’opera

• L’individuazione dei soggetti con compiti di sicurezza

• Una breve relazione concernente l’individuazione, l’analisi e la

valutazione dei rischi, in relazione alle aree di cantiere, alle lavorazioni ed

alle loro interferenze

• Le scelte progettuali ed organizzative in base all’area del cantiere ed alle

lavorazioni al suo interno

• Le procedure e le prescrizioni operative in base all’area del cantiere, alla

sua organizzazione ed alle lavorazioni al suo interno

• Le misure preventive e protettive in base all’area del cantiere, alla sua

68

organizzazione ed alle lavorazioni al suo interno

• Le misure preventive e protettive, nonché i dispositivi di protezione

individuale (D.P.I.), in riferimento alle interferenze fra le lavorazioni

• Le misure di coordinamento relative all’uso comune di attrezzature,

infrastrutture, mezzi e servizi di protezione collettiva

• Le modalità organizzative e di reciproca informazione tra datore di lavoro

e lavoratori autonomi

• Il tipo di organizzazione prevista per il pronto soccorso e per la gestione

delle emergenze

• La durata prevista delle fasi di lavoro che costituiscono il

cronoprogramma

• L’entità presunta del cantiere espressa in uomini/giorno

• La stima dei costi della sicurezza

69

5.19 Validazione dei progetti

La verifica della qualità degli elaborati progettuali e della loro conformità alle

norme vigenti andrà operata dalle pubbliche amministrazioni, anche attraverso

organismi tecnici di certificazione, prima di avviare le procedure di affidamento

o aggiudicazione.

Le modalità di verifica dei progetti devono essere effettuate secondo i seguenti

criteri:

• per i lavori di importo superiore a 20 milioni di euro, la verifica deve

essere effettuata da organismi di controllo accreditati

• per i lavori di importo inferiore a 20 milioni di euro la verifica può essere

effettuata dal R.U.P. o dagli uffici tecnici delle stazioni appaltanti

Quindi in caso di lavori inferiori a 20 milioni di euro sarà il R.U.P. ad accertare

la presenza di tutti documenti caratteristici dell’esecutivo, nonché la presenza

di tutte le autorizzazioni ed approvazioni previste dalla legge.

Quindi le vari fasi da espletare sono:

• controllo della completezza formale degli elaborati

• conformità alle norme tecniche vigenti

• presenza di tutti i “consensi” necessari e verifica del recepimento di tutte

le prescrizioni eventualmente sopraggiunte

• verifica di coerenza interna tra gli elaborati

Inoltre il soggetto che attua la verifica deve sempre essere munito di una

polizza indennitaria civile per danni a terzi per i rischi derivanti dallo

svolgimento dell’attività di propria competenza.

70

6) Qualificazione delle imprese

6.1 Introduzione

Secondo quanto previsto dal Regolamento del sistema di qualificazione [D.P.R.

34/00] il sistema di qualificazione delle imprese è affidato a più soggetti privati

chiamate Società Organismi di Attestazione (S.O.A).

Queste società hanno il compito di attestare:

• l’esistenza dei requisiti generali e speciali

• il possesso del certificato di sistema qualità o, nei casi previsti, della

dichiarazione di “presenza di elementi significativi e correlati del sistema

qualità”.

L’attestazione, si badi, è cosa ben diversa dalla certificazione, infatti le SOA si

limitano ad attestare il possesso della certificazione, quest’ultimo documento

poi sarà rilasciato da appositi organismi di certificazione a loro volta accreditati

ai sensi delle norme UNI CEI EN 45000.

Il regolamento disegna dunque un sistema che viaggia su due binari paralleli:

• da un lato gli organismi di certificazione rilasciano all’impresa la

certificazione di sistema qualità o la dichiarazione

• dall’altro le SOA che, autorizzate dall’Autorità per la vigilanza sui

contratti pubblici e iscritte in un apposito Albo, verificano e attestano che

l’impresa possieda i requisiti e le certificazioni necessarie

71

72

6.2 Certificazione di Qualità

A partire dal 2005 la “certificazione di qualità”, ovvero la piena conformità alle

norme UNI CEI ISO 9000, è diventata necessaria per le imprese che intendano

partecipare a gare per l’esecuzione di lavori pubblici di importo superiore a 1

miliardo di lire (516.456,90 euro).

La certificazione è il riconoscimento formale, ad opera di un apposito ente

(organismo di certificazione), del Sistema Qualità dell’azienda.

La certificazione di qualità soprattutto costituisce il risultato finale di un

percorso virtuoso che prevede:

— l’impostazione del Sistema Qualità e la sua documentazione nel Manuale

della Qualità

— la scelta dell’organismo di certificazione e richiesta di certificazione

— la verifica ispettiva da parte dell’ente di certificazione

— il rilascio della certificazione o, in caso negativo, suo rinvio.

Per i lavori di importo inferiore al miliardo di lire, invece, non è richiesta la

certificazione di qualità. Le imprese certificate usufruiscono del beneficio della

riduzione del 50% della cauzione e della garanzia fideiussoria.

6.3 Società Organismi di Attestazione (S.O.A.)

Il procedimento di qualificazione inizia con la stipula, da parte delle imprese in

possesso della certificazione del sistema di qualità, di un contratto con un

organismo di attestazione autorizzato (SOA).

73

Questo procedimento di qualificazione consisterà in una sequenza di atti che

verifica il possesso da parte dell’impresa dei requisiti giuridici, organizzativi,

finanziari e tecnici e che deve concludersi entro 90 giorni.

L’attestazione rilasciata al termine di tale procedura, valida per 5 anni,

rappresenta condizione necessaria e sufficiente per la dimostrazione dell’esistenza

dei requisiti di capacità tecnica e finanziaria.

Due aspetti fondamentali dell’attestazione rilasciata dalle SOA sono:

• i requisiti generali e speciali

• le classifiche di importo e le categorie

74

6.4 SOA: Requisiti Generali e Speciali

Per i requisiti generali richiesti, per lo più di natura giuridica, il Codice

Contratti dispone che sono esclusi dalla partecipazione alle procedure di

affidamento i soggetti che:

- -si trovano in stato di fallimento, di liquidazione coatta, di concordato

preventivo

- siano in pendenza del procedimento per l’applicazione di una delle

misure di prevenzione previste dalle norme antimafia

- siano stati condannati per reati gravi in danno dello Stato o della

Comunità che incidono sulla moralità professionale

- hanno commesso violazioni, definitivamente accertate, rispetto agli

obblighi fiscali e previdenziali

- nei cui confronti è stata applicata una sanzione che comporta il divieto di

contrarre con la pubblica amministrazione.

Circa i requisiti speciali, il Regolamento del sistema di qualificazione [D.P.R.

34/00] prevede che l’impresa sia in possesso, in misura adeguata all’importo dei

lavori, di:

- capacità economico-finanziaria

- idoneità tecnica e organizzativa

- dotazione di attrezzature tecniche

- organico medio annuo

75

6.5 SOA: Classifiche d’importo e categorie

Secondo il Regolamento del sistema di qualificazione [D.P.R. 34/00] le imprese

sono qualificate per categorie di opere generali e per categorie di opere speciali

(ciascuna impresa può qualificarsi in una o più categorie).

Lo stesso provvedimento individua poi 8 classifiche le quali rappresentano

fasce di importo dei lavori cui corrispondono requisiti speciali via via più

impegnativi.

L’impresa che abbia ottenuto la qualificazione in una determinata categoria

potrà partecipare

alle gare ed eseguire lavori solo nei limiti della propria classifica, aumentato

di un quinto (20%).

Nel caso di imprese raggruppate o consorziate la medesima disposizione si

applica con riferimento a ciascuna impresa raggruppata o consorziata, a

condizione che essa sia qualificata per una classifica pari ad almeno un quinto

dell’importo dei lavori a base di gara.

76

7) Affidamento

7.1 Il bando di gara

Le stazioni appaltanti che intendono aggiudicare un appalto pubblico o un

accordo quadro, mediante una delle procedure di scelta previste dal Codice,

rendono nota tale intenzione con un bando di gara in cui sono riportate le

notizie richieste dall’Allegato IX del Codice Contratti.

Riguardo la pubblicazione dei bandi, di norma le stazioni appaltanti

trasmettono i bandi alla Commissione UE per via elettronica.

Gli avvisi e i bandi vengono altresì pubblicati sulla Gazzetta Ufficiale della

Repubblica italiana e, successivamente per estratto su almeno “due dei principali

quotidiani a diffusione nazionale” e su almeno “due a maggiore diffusione nella

regione” dove si eseguono i lavori, sul sito della stazione appaltante, su quello

del Ministero Infrastrutture e sul sito informatico dell’Osservatorio;

Solamente per i lavori di importo inferiore a 500.000 €, i bandi sono pubblicati

nell’albo pretorio del Comune ove si eseguono i lavori e nell’albo della stazione

appaltante.

Gli estratti di avvisi e di bandi di gara contengono le seguenti notizie:

- la tipologia delle commesse

- l’importo dei lavori,

- la località di esecuzione,

- la data di pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale delle Comunità Europee

e sulla Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana,

77

- la data di presentazione dell’offerta e della domanda di partecipazione

alla gara,

- l’indirizzo dell’ufficio ove poter acquisire le informazioni necessarie,

- il nome del responsabile del procedimento.

Analoghe forme di pubblicità sono previste prima della stipula del contratto o

della concessione.

Il bando di gara è riconosciuto in dottrina ed è consolidato in giurisprudenza il

principio secondo cui, nelle procedure per l’aggiudicazione dei contratti della

pubblica amministrazione, è il bando di gara che costituisce la legge del

procedimento e ad esso devono attenersi non soltanto i partecipanti al concorso,

ma anche la stessa amministrazione procedente.

7.2 Sportello dei contratti

L’articolo 9 del Codice Contratti ha introdotto la facoltà per le stazioni

appaltanti di istituire un apposito sportello, chiamato “Sportello dei contratti

pubblici relativi a lavori, servizi e forniture“, cui è affidato il compito di fornire

ai partecipanti alle procedure di gara tutte le informazioni riguardanti la

normativa vigente nel luogo in cui verrà espletata la procedura di affidamento e

di esecuzione del contratto pubblico; la norma estende l’ambito delle

informazioni fornite dallo Sportello anche alle norme vigenti in materia fiscale,

di tutela dell’ambiente, di sicurezza e condizioni di lavoro.

Lo Sportello fornisce inoltre tutta la documentazione utile per la presentazione

78

delle candidature e delle offerte di partecipazione alle procedure di gara

disciplinate dal Codice.

L’istituzione dello Sportello è lasciata alla scelta discrezionale delle stazioni

appaltanti.

79

7.3 Soggetti ammessi alle gare

Possono partecipare alle procedure di affidamento di lavori pubblici:

• imprese individuali anche artigiane, società commerciali, cooperative

• consorzi tra cooperative di produzione e lavoro e tra imprese artigiane

• consorzi stabili, in forma di società consortili, tra imprese individuali

(anche artigiane), società commerciali, cooperative di produzione e lavoro

• raggruppamenti temporanei di imprese concorrenti tra i soggetti sopra

indicati, purché abbiano conferito mandato collettivo speciale con

rappresentanza ad una capo gruppo (mandatario)

• i consorzi di concorrenti, costituiti anche in forma societaria;

• i soggetti che abbiano stipulato il contratto di Gruppo europeo di

interesse economico (GEIE)

I “consorzi stabili”, figura introdotta dalla Legge Merloni al fine di favorire la

collaborazione fra imprese nella realizzazione di lavori pubblici e riproposta nel

Codice Contratti, devono essere in possesso di particolari requisiti di

qualificazione per partecipare alle gare

Tra questi requisiti i principali sono:

- almeno 3 consorziati devono aver deciso di operare in modo congiunto nel

campo dei lavori pubblici per almeno 5 anni. A tale scopo istituiscono una

comune struttura di impresa.

- consorziati e consorzi non possono partecipare alla medesima procedura di

affidamento

a pena di sanzioni penali, analogamente consorzi e consorziati non possono

costituire tra loro e con terzi altri consorzi o associazioni temporanee (A.T.I.).

80

Per quanto riguarda invece le “riunione di concorrenti” l’art. 37 del Codice

Contratti detta le condizioni e precisa i requisiti di qualificazione che devono

avere i mandatari o i capogruppo per la partecipazione dei raggruppamenti

temporanei e dei consorzi alle procedure di affidamento.

Stabilisce, quindi, la responsabilità solidale di associati e consorziati nei

confronti dell’amministrazione e dei subappaltanti e limita la responsabilità per

gli assuntori dei lavori scorporabili.

Ai fini della costituzione del raggruppamento temporaneo, gli operatori

economici devono conferire, con un unico atto, mandato collettivo speciale con

rappresentanza ad uno di essi, detto mandatario. Al mandatario spetta la

rappresentanza esclusiva, anche processuale, dei mandanti nei confronti della

stazione appaltante per tutte le operazioni e gli atti di qualsiasi natura

dipendenti dall’appalto, anche dopo il collaudo, o atto equivalente, fino alla

estinzione di ogni rapporto. La stazione appaltante, tuttavia, può far valere

direttamente le responsabilità facenti capo ai mandanti.

81

7.4 I Lavori scorporabili

In ogni gara viene segnalata la categoria prevalente dei lavori, in base a quanto

stabilito nel Regolamento del sistema di qualificazione [D.P.R. 34/00], con il

relativo importo.

Nel bando vanno altresì indicati i lavori scorporabili, vale a dire i lavori non

appartenenti alla categoria prevalente, assumibili da uno dei mandanti.

Tale concetto di lavori scorporabili, oltre ad avere una notevole rilevanza in

materia di subappalto, consente di distinguere fra:

— raggruppamento temporaneo di tipo verticale, ovvero una riunione di

concorrenti nell’ambito della quale uno di essi realizza i lavori della o delle

categorie prevalenti

— raggruppamento di tipo orizzontale, vale a dire una riunione di concorrenti

finalizzata a realizzare i lavori della stessa categoria (cosicché si ha una

distribuzione meramente quantitativa del lavoro appaltato)

7.5 Tipologie di contratto e di elenco prezzi per gli appalti di lavori

Il Codice Contratti pubblici afferma espressamente che i lavori pubblici nei

settori ordinari possono essere realizzati esclusivamente mediante:

• contratto di appalto per lavori sopra la soglia comunitaria

• contratto di concessione

• contratto di appalto per lavori sotto la soglia comunitaria

• contratto di appalto per lavori in economia

82

Circa la determinazione dei prezzi, la norma individua tre diverse tipologie:

— elenco prezzi a corpo

— elenco prezzi a misura

— elenco prezzi in parte a corpo e in parte a misura;

7.6 Oggetto degli appalti di lavori

Negli appalti pubblici relativi ai lavori, il contratto può avere ad oggetto:

• la sola esecuzione

• la progettazione esecutiva e l’esecuzione di lavori sulla base del progetto

definitivo dell’amministrazione aggiudicatrice (cosiddetto “appalto

integrato”)

• la progettazione definitiva, esecutiva e l’esecuzione di lavori sulla base

del progetto preliminare dell’amministrazione aggiudicatrice nonché di

un capitolato prestazionale corredato dall’indicazione delle prescrizioni,

delle condizioni e dei requisiti tecnici inderogabili (cosiddetto “appalto

concorso”).

83

7.7 Procedure per l’individuazione degli offerenti

Per la individuazione degli operatori economici che possono presentare offerte

per l’affidamento di un contratto pubblico, le stazioni appaltanti utilizzano:

a. procedure aperte

b. procedure ristrette

c. procedure negoziate

In via generale gli appalti sono affidati mediante procedura aperta o ristretta

ma, quando il contratto non ha per oggetto la sola esecuzione, o quando il

criterio di aggiudicazione è quello dell’offerta economicamente più

vantaggiosa, le stazioni appaltanti utilizzano di preferenza le procedure

ristrette.

7.7a Procedure aperte

Le «procedure aperte» sono le procedure in cui ogni operatore economico

interessato può presentare un’offerta e corrispondono alla vecchia definizione

di asta pubblica o pubblico incanto.

Nelle procedure aperte gli operatori economici presentano le proprie offerte nel

rispetto delle modalità e dei termini fissati dal bando di gara.

7.7b Procedure ristrette

Le «procedure ristrette» sono le procedure alle quali ogni operatore economico

può chiedere di partecipare e in cui soltanto gli operatori economici invitati

dalle stazioni appaltanti possono presentare un’offerta.

84

La differenza tra procedure aperte e procedure ristrette si sostanzia nel fatto che

nelle prime tutti gli operatori economici possono partecipare alla gara

(preceduta da un bando e dagli accorgimenti che hanno la funzione di

assicurare all’aggiudicazione la massima conoscibilità), mentre in quelle

ristrette la procedura di aggiudicazione si svolge tra operatori economici che

già sono stati selezionati dalle amministrazioni aggiudicatrici ed alla stessa

invitati mediante una lettera di invito.

Nelle procedure ristrette gli operatori economici presentano la richiesta di

invito nel rispetto delle modalità e dei termini fissati dal bando di gara e,

successivamente, le proprie offerte nel rispetto delle modalità e dei termini

fissati nella lettera-invito.

Alle procedure ristrette per l’affidamento di lavori pubblici, sono invitati tutti i

soggetti che ne abbiano fatto richiesta e che siano in possesso dei requisiti di

qualificazione previsti dal bando.

85

7.7c Procedure negoziate

Le procedure negoziate (corrispondenti alla trattativa privata) sono le

procedure in cui le stazioni appaltanti consultano gli operatori economici da

loro scelti e negoziano con uno o più di essi le condizioni dell’appalto.

Le procedure negoziate possono aver luogo con o senza pubblicazione

preventiva di un bando di gara. Le stazioni appaltanti possono aggiudicare i

contratti pubblici mediante procedura negoziata, previa pubblicazione di un

bando di gara, nelle seguenti ipotesi:

1. quando, in esito all’esperimento di una procedura aperta o ristretta, tutte

le offerte presentate sono irregolari ovvero inammissibili;

2. in casi eccezionali, qualora si tratti di lavori, servizi, forniture, la cui

particolare natura o i cui imprevisti, oggettivamente non imputabili alla

stazione appaltante, non consentano la fissazione preliminare e globale

dei prezzi;

3. limitatamente ai servizi, nel caso di servizi e di prestazioni di natura

intellettuale, quali la progettazione di opere, se la natura della prestazione

renda impossibile stabilire le specifiche del contratto con la precisione

sufficiente per poter aggiudicare l’appalto selezionando l’offerta migliore

secondo le norme della procedura aperta o della procedura ristretta;

4. nel caso di appalti pubblici di lavori, per lavori realizzati unicamente a

scopo di ricerca, sperimentazione o messa a punto, e non per assicurare

una redditività o il recupero dei costi di ricerca e sviluppo.

Le stazioni appaltanti negoziano con gli offerenti le offerte presentate, per

86

adeguarle alle esigenze indicate nel bando di gara, nel capitolato d’oneri e negli

eventuali documenti complementari, e per individuare l’offerta migliore con i

criteri del prezzo più basso o dell’offerta economicamente più vantaggiosa.

Nel corso della negoziazione le stazioni appaltanti garantiscono la parità di

trattamento tra tutti gli offerenti e non forniscono in maniera discriminatoria

informazioni che possano avvantaggiare determinati offerenti rispetto ad altri.

Le stazioni appaltanti possono prevedere che la procedura negoziata si svolga

in fasi successive per ridurre il numero di offerte da negoziare applicando i

criteri di aggiudicazione indicati nel bando di gara o nel capitolato d’oneri ma il

ricorso a tale facoltà deve essere indicato già nel bando di gara o nel capitolato

d’oneri.

Le stazioni appaltanti possono aggiudicare i contratti pubblici mediante

procedura negoziata, senza pubblicazione di un bando di gara, nelle seguenti

ipotesi:

• qualora, in esito all’esperimento di una procedura aperta o ristretta, non

sia stata presentata nessuna offerta, o nessuna offerta appropriata, o

nessuna candidatura

• qualora, per ragioni di natura tecnica o artistica ovvero attinenti alla tutela

di diritti esclusivi, il contratto possa essere affidato unicamente ad un

operatore economico determinato

• nella misura strettamente necessaria, quando l’estrema urgenza, risultante

da eventi imprevedibili per le stazioni appaltanti, non è compatibile con i

termini imposti dalle procedure aperte, ristrette, o negoziate previa

pubblicazione di un bando di gara

87

7.8 Contratti di Concessione

Il Codice dei Contratti definisce la concessione di lavori pubblici come un

contratto tra un soggetto (concessionario) ed una stazione appaltante (soggetto

concedente) avente ad oggetto:

— la progettazione definitiva

— la progettazione esecutiva

— l’esecuzione dei lavori pubblici o di pubblica utilità

— la gestione funzionale ed economica dei lavori stessi

La controprestazione a favore del concessionario è, di regola, rappresentata

unicamente dal diritto di gestire funzionalmente e di sfruttare economicamente

tutti i lavori realizzati.

Attraverso il ricorso a questo strumento la pubblica amministrazione mira a

soddisfare due esigenze tra loro collegate: accelerare l’esecuzione dell’opera e

trasferire ad un altro soggetto (dotato di una più efficiente organizzazione

imprenditoriale) la gestione economica e funzionale dell’opera stessa.

Il contratto deve assicurare al concessionario l’equilibrio economico-finanziario

fra gli oneri sostenuti per l’esecuzione e la gestione dei lavori e i ricavi che egli

trae dallo sfruttamento economico dei lavori.

A tal fine il soggetto concedente deve redigere un progetto preliminare e stilare

un piano economico-finanziario: qualora quest’ultimo evidenzi che la gestione

dei lavori non è in grado di assicurare al futuro concessionario un’adeguata

88

redditività, il soggetto concedente può contribuire al finanziamento dell’opera

mediante un contributo (chiamato “prezzo”) stabilito in sede di gara.

A titolo di prezzo, il soggetto concedente può anche cedere, in proprietà o

diritto di godimento, beni immobili nella propria disponibilità o allo scopo

espropriati, il cui utilizzo sia strumentale o connesso all’opera da affidare in

concessione.

Per le concessioni di lavori l’aggiudicatario della concessione è scelto mediante

procedura aperta o ristretta.

Per l’affidamento di un contratto di concessione, le stazioni appaltanti

utilizzano:

a. Project Financing

b. Concessione di Costruzione e Gestione

89

7.8a Project Financing

Per Project Financing si intende un sistema di realizzazione di opere pubbliche

con risorse totalmente o parzialmente private.

Viene quindi previsto che, entro il 30 giugno (o il 31 dicembre) di ogni anno

determinati soggetti (definiti promotori) in possesso degli idonei requisiti,

presentino alle amministrazioni aggiudicatrici proposte per la realizzazione di

lavori pubblici o di pubblica utilità tramite contratti di concessione e con risorse

totalmente o parzialmente a carico dei promotori stessi.

La proposte dei promotori devono riguardare lavori inseriti nel programma

triennale o negli strumenti di programmazione approvati dall’amministrazione

e devono contenere, fra l’altro, studi di inquadramento territoriale e di

fattibilità, un progetto preliminare, una bozza di convenzione, un piano

economico-finanziario, l’elenco dei parametri necessari per applicare il criterio

dell’offerta economicamente più vantaggiosa.

Le amministrazioni valutano la fattibilità delle proposte dei promotori sotto

diversi profili (costruttivo, urbanistico, della qualità progettuale, del

rendimento, del costo di gestione, delle tariffe da applicare, del contenuto della

bozza di convenzione), verificano l’assenza di ostacoli alla loro realizzazione e,

sulla base di un esame comparativo delle proposte e, mediante gara,

individuano il soggetto con cui stipulare il contratto.

La gara ha ad oggetto il progetto preliminare presentato dai promotori e gli

elementi necessari all’applicazione del criterio dell’offerta economicamente più

90

vantaggiosa:

- prezzo (inteso come contributo finanziario dell’amministrazione)

- valore tecnico ed estetico dell’opera

- tempo di esecuzione dei lavori

- rendimento

- durata della concessione

- modalità di gestione

- livello delle tariffe

- altri elementi

Sono previste forme di indennizzo per tutti i partecipanti alla procedura di gara

che non siano risultati aggiudicatari.

7.8b Concessione di Costruzione e Gestione

In questo caso un’opera pubblica viene in parte o totalmente realizzata con

capitali provenienti da privati, i quali una volta terminata potranno gestirla “in

concessione” e quindi con scopo di lucro per il periodo di durata della

concessione medesima.

Il procedimento è simile al Project Financing, con la differenza che l’iniziativa

non parte da una proposta di un soggetto promotore.

In questo caso la stazione appaltante redige il progetto preliminare sulla base

91

del quale si bandisce la gara. Sarà compito dell’appaltatore che risulterà

vincitore della gara redigere i restanti progetti, realizzare l’opera, gestirla e,

quindi, sfruttarla economicamente per un periodo fissato di anni.

Una volta terminato il periodo della concessione l’opera verrà in possesso della

stazione appaltante.

7.9 Contratti di appalto per lavori sotto la soglia comunitaria

Per gli appalti di importo inferiore alla soglia di rilevanza comunitaria sono

previste alcune semplificazioni procedurali:

— minori formalità nella pubblicazione del bando (non è necessaria la

pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale dell’Unione Europea)

— la procedure negoziata è sempre ammessa al di sotto dei 100.000 euro

— per i lavori di importo inferiore a 750.000 euro è prevista una procedura

ristretta semplificata. Le stazioni appaltanti possono, senza procedere a

pubblicare un bando, invitare almeno venti concorrenti scelti a rotazione fra

quelli che, ogni anno, si siano iscritti in apposito elenco

— il titolare del permesso di costruire ha facoltà di eseguire direttamente le

opere di urbanizzazione primarie correlate al singolo intervento assentito

7.9 Contratti di appalto per lavori in economia

La legge consente che, in determinate circostanze, la Pubblica Amministrazione

provveda ad assicurare direttamente l’esecuzione di un lavoro.

Viene incaricato, di regola, un funzionario cui si affida il compito di provvedere

«in economia» ad una determinata necessità disponendo per l’impegno e

92

scegliendo il privato senza alcuna particolare formalità.

Questo sistema riposa sulla lealtà e onestà del funzionario il quale, pur avendo

libertà di azione, deve adottare, pena la sua personale responsabilità, tutti

quegli accorgimenti idonei a garantire le migliori condizioni per la Pubblica

Amministrazione

Vantaggi di tale metodo sono la snellezza della procedura e la tempestività

nella esecuzione del servizio e nel relativo pagamento.

L’art. 125 del Codice Contratti dispone che i lavori in economia sono ammessi

fino all’importo di 200.000 €; i lavori eseguibili in economia sono individuati da

ciascuna stazione appaltante, con riguardo alle proprie specifiche competenze e

nell’ambito delle seguenti categorie generali:

• manutenzione o riparazione di opere od impianti quando l’esigenza è

rapportata ad eventi imprevedibili e non sia possibile realizzarle con le

forme e le procedure usuali

• manutenzione di opere o di impianti di importo non superiore a 100.000

euro

• interventi non programmabili in materia di sicurezza

• lavori che non possono essere differiti, dopo l’infruttuoso esperimento

delle procedure

• di gara

• lavori necessari per la compilazione di progetti

• completamento di opere o impianti a seguito della risoluzione del

contratto o in danno dell’appaltatore inadempiente, quando vi è necessità

ed urgenza di completare i lavori

93

8) Aggiudicazione e Stipula del Contratto

8.1 Criteri di aggiudicazione

Secondo quanto riportato dall’art. 18 del Codice Contratti, i criteri utilizzati

sono i seguenti:

� Criterio del prezzo più basso, mediante:

- massimo ribasso

offerta di uno “sconto percentuale” generale sull'intero importo dei

lavori a base d'asta

- offerta prezzi unitari

si offrono prezzi unitari “scontati” su ciascuna categoria di lavoro

inclusa nell'elenco prezzi unitari

� Criterio dell’offerta “economicamente più vantaggiosa”

L’offerta, in questo caso, si compone di una parte tecnica e di una parte

strettamente economica. Già al momento del bando di gara sono stabiliti i

criteri di valutazione sia qualitativi che quantitativi. Una commissione

giudicatrice, prima dell’apertura delle buste contenenti le offerte, fisserà i

criteri cui si atterrà nella valutazione delle offerte.

94

8.4 Il “sistema” delle garanzie

Per il lungo iter del procedimento amministrativo connesso all’esecuzione dei

lavori sono previste una serie di misure di cautela per la pubblica

amministrazione:

• l’offerta per l’affidamento dei lavori deve essere corredata da una “cauzione

provvisoria” pari al 2% dell’importo dei lavori, a copertura dell’eventuale

mancata sottoscrizione del contratto

• l’esecutore dei lavori deve costituire una garanzia fideiussoria che, a seconda

dei casi, puo’ variare da un minimo del 10% degli importi dei lavori

• l’esecutore dei lavori deve altresì produrre una polizza assicurativa contro

rischi di varia origine, come eventuali danni a terzi per l’esecuzione dei

lavori (C.A.R. “Constructor All Risk”)

• eventuale polizza assicurativa decennale, sempre dell’appaltatore e solo per

contratti superiori a 10 milioni di D.S.P., verso terzi per rischi di rovina o

rischi da difetti d’opera

• polizza assicurativa del progettista, contro il rischio di errori progettazione o

insufficienza di progettazione

• eventuale “performance bond”, chiamata anche garanzia integrale

95

d’esecuzione, la quale è prevista in caso di lavori superiori a 100 milioni €

• ritenute di garanzia, pari allo 0.5% dell’importo di ogni certificato di

pagamento; somma poi pagata all’appaltatore all'atto della emissione del

certificato di collaudo.

96

9) Esecuzione

9.1 Introduzione

Ciascuna amministrazione per i lavori affidati in appalto è tenuta ad istituire

apposito Ufficio per la direzione dei lavori; se tuttavia il responsabile del

procedimento attesti che le amministrazioni interessate non dispongono di

personale sufficiente potrà ovviarsi a tale carenza:

— mediante convenzioni con altre amministrazioni pubbliche

— scegliendo altri soggetti nel rispetto delle norme per l’affidamento degli

incarichi di progettazione (appalto di servizi)

Nella fase esecutiva di un appalto si individuano i seguenti soggetti:

• Stazione appaltante

� Il Responsabile del procedimento

� La Direzione dei Lavori (DL + Direttori operativi + Ispettori di cantiere)

• Appaltatore, come Impresa singola o A.T.I. (Associazione Temporanea di

Imprese) o Consorzio

� Procuratore-Rappresentante legale

� Direttore Tecnico

� Direttore di Cantiere

97

9.3 Gestione della fase esecutiva

A) gestione della contabilità e dei pagamenti

B) gestione tecnica

C) gestione della sicurezza

D) gestione dei tempi

E) gestione dei costi

F) gestione del contenzioso

9.3A) Gestione della contabilità e dei pagamenti

Nel corso dell’esecuzione dei lavori sono erogati all’appaltatore pagamenti in

acconto.

La gestione della contabilità consiste proprio nel tener conto, passo dopo passo,

di tutti i lavori che l’impresa svolge nel tempo e dei loro relativi pagamenti.

I certificati pagamento sono emessi dal Responsabile del procedimento sulla

base dei seguenti documenti contabili:

• Libretto delle misure

• Registro di contabilità

• Stato di Avanzamento Lavori (S.A.L.)

98

Esempio di Libretto delle misure

99

Esempio di Registro di contabilità

100

9.3B) Gestione tecnica

Per gestione tecnica si intende la verifica della conformità dell’opera alle

prescrizioni tecniche indicate nel Capitolato Speciale d’Appalto.

In questo tipo di gestione hanno un ruolo importante:

• il piano di cantiere dell’appaltatore

101

• i controlli effettuati sulla qualità dei materiali, delle strutture e degli impianti

• le verifiche di funzionalità delle strutture e degli impianti

• le misurazioni, i riscontri e le prove di carico sulle strutture

9.3C) Gestione della sicurezza

La figura chiave di questa gestione è quella del “coordinatore della sicurezza in

fase di esecuzione; questa funzione puo’ essere espletata anche dal Direttore dei

Lavori (DL), se è in possesso dei relativi requisiti di legge.

Il compito del Coordinatore sarà quello di far rispettare:

• il piano di sicurezza della stazione appaltante

• il P.O.S. dell’impresa

9.3D) Gestione dei tempi

Il documento principale su cui si incentrata la gestione dei tempi è il

cronoprogramma presentato dall'Impresa (da non confondere con il

cronoprogramma redatto dal progettista in fase di progetto esecutivo).

In esso sono indicati i periodi di tempo durante i quali si svolgono le singole

lavorazioni previste dal contratto d’appalto.

Possono esserci, durante l’esecuzione dei lavori, delle modifiche/variazioni del

cronoprogramma:

102

• Sospensioni (anche parziali) dei lavori

Le sospensioni possono essere legittime, ad esempio quelle per cause di

forza maggiore, oppure illegittime, causate per negligenza della Stazione

Appaltante.

• Proroghe del tempo contrattuale

Su domanda dell’impresa. Possono essere accettate o meno.

• Estensione del tempo contrattuale

L’estensione solitamente viene giustificata dalla necessità di realizzare opere

integrative e/o modificative.

Al rispetto o meno dei tempi fissati dal contratto è legato il sistema delle penali

o dei premi, secondo quanto riportato nel C.S.A..

103

Esempio di Verbale di sospensione dei lavori

104

Esempio di Cronoprogramma

105

9.3E) Gestione dei costi

Varianti in corso d’opera

Le “varianti in corso d’opera” possono essere ammesse, sentito il progettista ed

il Direttore dei lavori, esclusivamente qualora ricorra uno dei seguenti motivi:

• sopravvenute disposizioni legislative o di regolamento

• cause impreviste e imprevedibili

• rinvenimenti imprevisti o non prevedibili in fase progettuale (cosiddetta

“sorpresa geologica”)

• ci sia la possibilità sopraggiunta di utilizzare materiali e tecnologie non

esistenti al momento della progettazione che possono determinare, senza

aumento di costo, significativi miglioramenti nella qualità dell’opera

• fatti sopravvenuti dopo la stipula del contratto (inerenti la natura e la

specificità dei beni sui quali si interviene)

• cause naturali non previste dalle parti, le quali rendono più onerosa la

prestazione dell’appaltatore

• errori od omissioni progettuali, comunicati all’Osservatorio ed al

progettista per i successivi adempimenti

Ovviamente solo in caso di errori od omissioni sono previste specifiche

responsabilità per il progettista, per i maggiori costi d’opera e di

riprogettazione che saranno conseguenti alle varianti.

Non sono considerate “varianti in corso d’opera” gli interventi disposti dal

106

Direttore dei lavori per risolvere aspetti di dettaglio, purché siano contenuti

entro un importo non superiore al 5% delle categorie di lavoro dell’appalto

(10% in caso di lavori di recupero, ristrutturazione, manutenzione e restauro) e

che non comportino un aumento dell’importo finale del contratto stipulato.

L’art. 133 del Codice Contratti ribadisce il divieto di revisione dei prezzi

contrattuali da parte delle Stazioni appaltanti.

Per i lavori pubblici è applicato quindi il cosiddetto prezzo-chiuso, cioè il

prezzo dei lavori diminuito del ribasso d’asta.

In parziale deroga all’istituto del prezzo-chiuso abbiamo due casi:

1. lo scostamento tra tasso di inflazione reale e quello programmato sia

superiore al 2%. In questo caso il prezzo a base d’asta sarà aumentato da

una percentuale fissata di volta in volta tramite Decreto Ministeriale.

2. sia stata registrata da parte del Ministero delle Infrastrutture una

variazione eccezionale di prezzo di un materiale impiegato (cosiddetto

istituto della “compensazione”).

107

9.3F) Gestione del contenzioso

Il mancato rispetto, da parte di uno dei due contraenti, degli obblighi

contrattuali può dar vita ad un contenzioso tra le due parti.

Le tipologie tipiche sono:

• Interessi legali e moratori per ritardato pagamento degli acconti e del saldo

Non si tratta di un contenzioso in senso stretto, ma è un diritto inalienabile

dell’Impresa richiedere e ricevere degli interessi in caso di pagamenti ritardati

da parte della stazione appaltante

• “Riserve” dell’ impresa sul Registro di Contabilità

Sono delle richieste di maggiori somme di denaro da parte dell’Impresa, le

quali vanno giustificate e documentate.

In questi casi il R.U.P. puo’ cercare una:

� Risoluzione Transattiva in corso d’opera

Nel caso in cui le richieste dell’appaltatore siano motivate ed entro certi

limiti, il R.U.P. esamina la proposta di transazione del soggetto

aggiudicatario, ovvero può formulare una proposta di transazione al

soggetto aggiudicatario, previa audizione del medesimo.

La transazione ha forma scritta pena la nullità.

� Risoluzione bonaria del contenzioso a fine lavori

Qualora l’appaltatore abbia fatto iscrivere sui documenti contabili

“riserve” tali da far variare l’importo contrattuale di più del 10%, il

108

R.U.P. promuove la costituzione di un’apposita commissione.

Quest’ultima, dopo aver acquisito la relazione del Direttore dei lavori e

dell’organo di collaudo, formula all’Amministrazione una proposta

motivata di accordo bonario, la quale, se accettata dall’appaltatore, ha

natura transattiva.

In caso di mancato accordo, a seconda dell’inserimento o meno della “clausola

compromissoria” nel contratto, entrambe le parti potranno avvalersi della:

� Magistratura “speciale”, con un “arbitrato a tre” presso la Camera

Arbitrale (Lodo Arbitrale), istituita presso l’Autorità per i Lavori

Pubblici

� Magistratura ordinaria, secondo il codice civile

• Conclusione anticipata del contratto d’appalto

Solo in casi “estremi” si può arrivare ad una conclusione anticipata del

contratto, la quale puo’ avvenire per:

� Reati accertati

� Gravi inadempienze o gravi ritardi da parte dell’impresa

� Fallimento dell’impresa

� Recesso “unilaterale” del contratto da parte dell’Amministrazione

109

Esempio di Accordo bonario

110

9.4 Fasi conclusive della esecuzione dei lavori

• Certificato di ultimazione dei lavori

• Contabilità finale

Consiste nella raccolta ordinata di tutti i documenti contrattuali e contabili

da consegnare ai collaudatori; tra questi documenti si citano:

� Relazione del DL a corredo del Conto finale

� Conto finale (anche denominato “stato finale”, è il documento

contabile in cui è riepilogata tutta la contabilità (con i pagamenti

effettuati) ed è indicato il saldo residuo che deve essere pagato se il

collaudo ha esito positivo

� Elaborati grafici “as built” (di “seconda pianta”) delle opere realizzate,

da confrontare con quelli di progetto

111

Esempio di Certificato di ultimazione dei lavori

112

10) Collaudo

10.1 Introduzione

Per tutti i lavori pubblici va redatto un certificato di collaudo (art. 141 del

Codice Contratti).

Il collaudo finale deve aver luogo comunque entro sei mesi dall’ultimazione dei

lavori ed al Regolamento [D.P.R. 554/99] è demandata la disciplina dei termini e

dei requisiti professionali dei collaudatori dei lavori per i quali occorrono

particolari certificazioni.

Il certificato di collaudo inizialmente ha carattere provvisorio, per poi diventare

definitivo dopo 2 anni.

Le difformità e i vizi dell’opera dovranno essere denunciati prima che divenga

definitivo il certificato di collaudo: in tal modo l’appaltatore risponderà per

eventuali difformità e vizi dell’opera.

In alcuni casi particolari (come opere di particolare complessità, ecc..) è

obbligatorio anche effettuare il collaudo in corso d’opera.

Per i soli lavori d’importo inferiore a 500.000 € il certificato di collaudo è

sostituito dal “certificato di regolare esecuzione”, caratterizzato da una

procedura più snella.

113

10.2 Collaudo

� Il Collaudo statico [Legge n° 1086 del 1971]

L’opera è strutturalmente “sicura”, ovvero soddisfa le verifiche di stabilità

con adeguati coefficienti di sicurezza?

Il collaudo deve tener conto, oltre alle prescrizioni formali dettate dalla legge

1086/71, dei

seguenti adempimenti tecnici:

• ispezione generale dell’opera nel suo complesso, con particolare riguardo

a quelle strutture o parti di strutture più significative da confrontare con i

disegni esecutivi depositati in cantiere

• esame dei certificati delle prove sui materiali, articolato:

o nell’accertamento del numero dei prelievi effettuati e della loro

conformità

o nel controllo dei risultati delle prove

• esame degli ulteriori certificati

• controllo dei verbali delle eventuali prove di carico fatte eseguire dal D.L.

• esame dell’impostazione generale della progettazione strutturale, degli

schemi di calcolo e delle azioni considerate

Inoltre, nell’ambito della propria discrezionalità il collaudatore potrà

richiedere:

• di effettuare quegli accertamenti utili per formarsi il convincimento della

sicurezza dell’opera, quali:

114

o prove di carico. Le prove di carico, ove ritenute necessarie dal

collaudatore, rispetteranno le modalità sotto indicate, e non

potranno avere luogo prima che sia stata raggiunta la resistenza che

caratterizza la classe di conglomerato prevista e, in mancanza di

precisi accertamenti al riguardo, non prima di 28 giorni dalla

ultimazione del getto.

Il programma delle prove deve essere sottoposto al direttore dei

lavori ed al progettista e reso noto al costruttore.

Le prove di carico si devono svolgere con le modalità indicate dal

collaudatore, che se ne assume la piena responsabilità, mentre, per

quanto riguarda la loro materiale attuazione è responsabile il D.L..

I carichi di prova devono essere, di regola, tali da indurre le

sollecitazioni massime “di esercizio per combinazioni rare”. In

relazione al tipo di struttura ed alla natura dei carichi, le prove

devono essere convenientemente protratte nel tempo.

L’esito della prova potrà essere valutato sulla base dei seguenti

elementi:

- le deformazioni si accrescano proporzionalmente ai carichi

- nel corso della prova non si siano prodotte lesioni,

deformazioni o dissesti che compromettano la sicurezza o la

conservazione dell’opera

- la deformazione residua dopo la prima applicazione del carico

massimo non superi una quota parte di quella totale

commisurata ai prevedibili assestamenti iniziali di tipo

anaelastico della struttura oggetto della prova. Nel caso invece

115

che tale limite venga superato, prove di carico successive

accertino che la struttura tenda ad un comportamento elastico

- la deformazione elastica risulti non maggiore di quella

calcolata

o saggi diretti sui conglomerati con prelievi di campioni e controllo

delle armature

o controlli non distruttivi sulle strutture

� Il Collaudo tecnico amministrativo

L’opera è stata realizzata fedelmente al contratto?

Sottende, tra l'altro, le seguenti attività:

• Esame contabilità e sua revisione

• Riscontri geometrici (tenuto conto delle tolleranze costruttuve)

• Analisi della qualità dei materiali, degli elementi, delle strutture e degli

impianti

• Analisi della funzionalità delle opere strutturali

• Analisi della funzionalità e sicurezza degli impianti

• Verifica del rispetto dei tempi e dei costi contrattuali

• Verifica del rispetto delle formalità amministrative

• Eventuale esame delle riserve

• Eventuali detrazioni, sul Conto finale, per piccoli difetti o mancanze

• Eventuale richiesta di necessarie lavorazioni aggiuntive a carico

dell’Appaltatore

116

11) Gestione dell’opera nel tempo di vita utile

� Sfruttamento economico-sociale del bene

� Valutazione della “performance”

Intesa come grado di adempimento degli obiettivi delineati in fase di

programmazione. Questa attività di “feedback” è importante anche per la

futura programmazione di similari interventi sul territorio.

� Gestione tecnica

Per gestione tecnica si intende la gestione dell’intero “Life cycle management”

(LCM) dell’opera. Lo scopo è quello di mantenere inalterate, nel tempo di vita

utile, la funzionalità e la sicurezza delle strutture e degli impianti, contrastando

il degrado dei materiali e degli elementi componenti l’opera.

Le attività connesse sono:

• Manutenzione programmata, secondo il “Piano di manutenzione”

• Riparazione, in caso di danno

• Monitoraggio e ispezione

Possibili scenari alla fine della vita utile dell'opera:

• Ristrutturazione o riconversione funzionale (estendo così la vita utile

dell’opera)

• Demolizione

• Smontaggio ed eventuale parziale reimpiego