Diritti sociali e crisi economica Problemi e...

DIRITTO PUBBLICO COMPARATO ED EUROPEO

Dossier – VI

Diritti sociali e crisi economicaProblemi e prospettiveEstratto

G. GIAPPICHELLI EDITORE – 2015

A cura di Silvio Gambino

Con introduzione e riflessioni di sintesi di Antonio RuggeriContributi di Silvio Gambino, Gerardo Ruiz-Rico Ruiz, Hugues Rabault, Walter Nocito, Ugo Adamo, Nicolás Pérez Sola, Donatella Loprieno, Giampaolo Gerbasi, José Manuel Díaz Lema, Danilo Pappano, Fernando Puzzo, Giovanni M. Caruso, Greta Massa Gallerano, Francesca Iusi, Daniele D’Alessandro, Roberto Louvin, Jorge Lozano Miralles, Diego D’Amico, Valerio Zicaro, Claudio Di Maio, María José Carazo Liébana, Katia Blairon, Juan José Ruiz Ruiz, José Cuesta Revilla, Mayte Salvador Crespo, Jérôme Germain, Pierre Tifine

Indice

pag.

Premesse ad una ricerca sulle problematiche di effettività dei diritti sociali

Silvio Gambino, Diritti fondamentali, costituzionalismo e crisi economica 3

Introduzione alle tematiche della ricerca Antonio Ruggeri, Per uno studio sui diritti sociali e sulla Costituzione come “sistema” (notazioni di metodo) 21

Parte Prima

Crisi economica e diritti sociali fra previsioni costituzionali, garanzie giurisdizionali, istituzioni territoriali e vincoli finanziari

Silvio Gambino, Crisi economica e diritti sociali (con particolare riguardo al diritto alla salute, all’assistenza sociale e all’istruzione) 45

Gerardo Ruiz-Rico Ruiz, El valor de los derechos constitucionales en tiempos de crisis 107

Hugues Rabault, Une “république sociale”? Le paradoxe des droits “économiques et sociaux” 133

Walter Nocito, Diritti costituzionali e crisi finanziaria: la rigidità costituzionale alla prova 145

Ugo Adamo, I diritti sociali come contenuto eventuale degli statuti regionali e delle Comunità Autonome, fra legislatore e giudice costituzionale 181

Nicolás Pérez Sola, La incidencia de la crisis económica en las políticas de integración de la inmigración 217

VI – Indice

pag.

Donatella Loprieno, Le prestazioni socio-assistenziali a favore dei migranti tra presunte esigenze di contenimento, crisi economica e paura dello straniero 239

Giampaolo Gerbasi, Il risanamento della finanza pubblica quale parametro ordinatore dei rapporti Stato-Regioni tra tutela (uniforme, ovvero più o meno intensa) dei diritti sociali e processi di riorganizzazione delle autonomie territoriali 267

José Manuel Díaz Lema, Sostenibilidad financiera de las entidades locales y autonomía local: un reto del Derecho público europeo 305

Danilo Pappano, Autonomia finanziaria degli enti territoriali e garanzia dei diritti al tempo della crisi 343

Fernando Puzzo, Il costituzionalismo dei diritti sociali e la sovranità finanziaria statale, ovvero dalla novella costituzionale sul c.d. “Federalismo fiscale” al Trattato europeo sul c.d. “Fiscal Compact”, passando per la Legge cost. n. 1/2012 sul principio del pareggio di bilancio 381

Giovanni Maria Caruso, Diritti sociali, risorse e istituzioni: automatismi economici e de-terminismo politico di un sistema complesso 411

Greta Massa Gallerano, Crisi economica, spesa pubblica e protezione sociale. L’espe-rienza italiana nel panorama europeo 447

Francesca Iusi, Analisi comparata (Italia-Spagna) delle disposizioni costituzionali in ma-teria di vincoli di bilancio e di equità fiscale 465

Daniele D’Alessandro, Crisi e diritti fondamentali: l’incertezza come principio dell’ordi-namento? 481

Roberto Louvin, La dimensione sociale ed ecologica del diritto all’acqua 519

Parte Seconda

L’istruzione, la salute e l’assistenza sociale come diritti sociali Jorge Lozano Miralles, Universidad y crisis económica: el caso español 547

Diego D’Amico, L’attuazione del diritto all’istruzione ai tempi della crisi 579

Valerio Zicaro, Istruzione, spending review e “riserva del possibile” ovvero un viaggio verso la rinunzia dei diritti sociali fondamentali 605

Indice – VII

pag.

Claudio Di Maio, Intercultura e diritto all’istruzione. Obiettivi e criticità dei processi di integrazione degli stranieri nelle scuole italiane 633

María José Carazo Liébana, El derecho a la educación en tiempos de crisis: una re-flexión al hilo de algunas cuestiones jurisprudenciales 657

Katia Blairon, Action sociale et réforme territoriale: entre délitement et pétrification 693

Juan José Ruiz Ruiz, El derecho a la salud en la actual crisis económica: los límites con-stitucionales a los recortes de prestaciones sanitarias y las exigencias de sostenibilidad del gasto social 707

José Cuesta Revilla, El desapoderamiento del municipio de las competencias en materia de educación, sanidad y servicios sociales: ¿un error o un acierto de la reforma del ré-gimen local de 2013? 741

Mayte Salvador Crespo, La prestación de servicios sociales y la reforma de la admini-stración local en un escenario de crisis económica en España 775

Jérôme Germain, Le droit au logement ou à l’hébergement opposable en France: l’in-cantation juridique à l’épreuve des faits 801

Pierre Tifine, Le régime de retraite des fonctionnaires en France 811

Riflessioni di sintesi Antonio Ruggeri, Crisi economica e diritti sociali sotto stress: il punto su una ricerca 829

Notizie sugli Autori 843

VIII – Indice

Premesse ad una ricerca sulle problematiche di effettività dei diritti sociali

Diritti fondamentali, costituzionalismo e crisi economica

Silvio Gambino Università della Calabria

1. – Il Volume raccoglie i materiali della ricerca PRIN-MIUR (2010KB7F9S_011)

dal titolo “Salute, assistenza sociale, istruzione, fra garanzie costituzionali e innova-zione normativa in alcuni ordinamenti statuali”. Alla sua realizzazione hanno con-corso studiosi italiani (dell’Università della Calabria), spagnoli (delle Università di Jaén e di Valladolid) e francesi (dell’Università della Lorena), coordinati a livello lo-cale da chi scrive. Unitamente ad altri undici gruppi locali di ricerca (operanti pres-so le Università di Trento, Roma Tre, Torino, Chieti-Pescara, Firenze, Perugia, Ro-ma “La Sapienza”, Pisa, Bologna, Tuscia e Cattolica del Sacro Cuore), con tale con-tributo, l’Unità locale di ricerca ha partecipato all’attuazione della Ricerca PRIN na-zionale, dal titolo “Istituzioni democratiche e amministrazioni d’Europa: coesione e innovazione al tempo della crisi economica”, coordinata dal prof. Francesco Merlo-ni (Università di Perugia).

Nel suo svolgimento, la ricerca ha affrontato alcuni dei temi centrali (e al contempo problematici) del costituzionalismo contemporaneo (sia nell’ordinamento interno che ne-gli ordinamenti dei Paesi europei), quelli posti dalla concezione “normativa” delle costitu-zioni contemporanee e, al loro interno, dalla natura pienamente giuridica (pertanto esigi-bile e giustiziabile) dei diritti sociali, considerati nei loro variegati profili, per come previsti dai testi costituzionali (delle tre esperienze statali oggetto di studio, quella italiana, quella spagnola e quella francese), dalla giurisprudenza delle relative corti costituzionali nonché dalle scelte legislative e amministrative operate negli ordinamenti dei Paesi analizzati.

L’approccio al tema – affrontato con sensibilità costituzionalistica e amministra-tivistica – ha considerato gli stessi effetti prodotti dal processo di integrazione euro-pea e i condizionamenti fattualmente imposti dalla crisi economica, divenuta parti-colarmente severa nell’ultimo decennio (con specifico riguardo ad alcuni Paesi del-l’area mediterranea). Le misure di contrasto della crisi, infatti, sono accompagnate, in Italia e negli altri Paesi europei, da politiche di austerità dei governi (suggerite/im-poste dalle Istituzioni dell’Unione nonché dalle autorità monetarie internazionali) 1.

1 Quo vadis Europa? Stabilità e crescita nell’ordinamento europeo, in http://ojs.uniurb.it/index.php/ cgdv/issue/view/87.

4 – Silvio Gambino

Se si lasciano alle spalle le visioni ideali dello Stato che hanno connotato le esperien-ze statuali del secondo dopo-guerra (keynesiane/interventiste nell’economia, sociali nelle politiche pubbliche), tali politiche (ispirate alle previsioni dei trattati europei in tema di “mantenimento della stabilità dei prezzi”, nell’ottica del Titolo VIII, capo 2, TFUE) non potevano non incidere sulla quantità e sulla qualità delle prestazioni rese ai soggetti destinatari delle previsioni costituzionali di tutela, intervenendo in modo problematico tanto in sede di tutela dell’effettività dei diritti civili (libertà negative) quanto (e soprattutto) con riguardo a quella particolare natura prestazionale dei diritti – i diritti sociali – che, essendo “costosi”

2, impongono alle rappresentanze parlamen-tari nazionali di operare un’allocazione responsabile delle risorse pubbliche e, al con-tempo, di individuare politiche di fiscalità eque (rispettose del principio costituzionale della progressività delle imposte e della capacità contributiva dei soggetti fiscalmente incisi), accompagnando tale processo con politiche di semplificazione e di razionaliz-zazione amministrativa funzionali alla soddisfazione dei (vecchi e nuovi) bisogni socia-li. Ciò risulta particolarmente pregnante (e attuale) alla luce dei bilanciamenti che si rendono ora necessari a seguito della costituzionalizzazione negli Stati membri del-l’Unione delle nuove regole in materia di equilibrio/pareggio del bilancio, che hanno fatto sollevare (almeno in una parte della dottrina) argomentati interrogativi (e molto più di un dubbio di costituzionalità) sulla compatibilità fra principi e valori personali-stici e solidaristici accolti nell’ordinamento costituzionale interno e quelli della stabili-tà economica sanciti dall’ordinamento europeo.

Cosicché un primo problema oggetto dell’analisi dei singoli contributi alla ricerca 3

riguarda il rapporto fra sostenibilità finanziaria, pareggio/equilibrio di bilancio e tutela dei diritti fondamentali sociali, assumendo appunto che, in modo più o meno signifi-cativo, essi costano più degli altri diritti, richiedendo prestazioni amministrative ade-guate e idonee risorse pubbliche.

Alla base delle riflessioni presenti nei contributi ritroviamo, così – almeno a partire dagli anni ‘90 del secolo passato – la necessità di riflettere sulle problematiche poste dal processo di integrazione europea (e, al suo interno, dall’evidente cambio di passo se-gnato in tale ambito dal Trattato di Maastricht nel 1992-93), sulla “frigidità sociale” del club Europa originario (mai veramente superata nel prosieguo della vita comunitaria, pur in presenza di timidi interventi in materia del Giudice dell’Unione), sugli stessi limiti del costituzionalismo multilevel accolto nel Trattato di Lisbona (art. 53 Carta) 4. In tale ottica, è da sottolineare in particolare come i diritti sociali, nell’ordinamento costitu-

2 S. Holmes, C.R. Sunstein, Il costo dei diritti. Perché la libertà dipende dalle tasse, Bologna, Il Muli-no, 2000 (trad. it.).

3 La natura volutamente essenziale di questa premessa e la numerosità dei contributi alla ricerca hanno suggerito a chi scrive di evitare riferimenti specifici agli apporti dei singoli contributi.

4 Fra gli altri, sul punto, cfr. anche i nostri La protezione multilevel dei diritti fondamentali (fra Costitu-zione, trattati comunitari e giurisdizione), in Scritti in onore di Michele Scudiero, Napoli, Jovene, 2008; Di-ritti e cittadinanza (sociale) nelle costituzioni nazionali e nell’Unione, in La cittadinanza europea, n. 2/2013; Diritti fondamentali e Unione Europea. Una prospettiva costituzional-comparatistica, Milano, Giuffrè, 2009.

Diritti fondamentali, costituzionalismo e crisi economica – 5

zionale interno, dopo un primo approccio che li coglieva come mere obbligazioni co-stituzionali rivolte al Parlamento, cioè come diritti programmatici, sono stati colti, più precisamente, come “diritti costituzionalmente protetti” e successivamente, sulla base dei bilanciamenti operati dalla Corte costituzionale fra beni giuridici assunti come pa-rimenti meritevoli di protezione

5, come diritti finanziariamente condizionati “dalla possibilità reale ed obiettiva di disporre delle risorse necessarie”

6. Tali diritti hanno dovuto registrare i limiti dovuti prima a un’attuazione incompleta della Costituzione e successivamente al condizionamento finanziario (limiti alla spesa pubblica), che as-sume ora veste e forza di vincolo costituzionale a seguito della positivizzazione costi-tuzionale del Fiscal Compact (con Legge cost. n. 1/2012). Si scopre, così, che lo Stato sociale, che era nato per rendere piena e universale la garanzia delle libertà e dei di-ritti nella nuova prospettiva costituzionale della realizzazione delle finalità di giustizia sociale

7, con la degradazione/evanescenza dei diritti sociali 8, finisce per rendere fra-gile la stessa democrazia, pretermettendo il valore normativo del testo costituzionale.

Uno spazio centrale in quest’analisi è occupata dalle trasformazioni del costituzio-nalismo (italiano e degli altri Paesi europei) conseguenti al processo di integrazione europea e in tale ottica dalla interpretazione/attuazione parlamentare e giurisdiziona-le (soprattutto della giurisdizione costituzionale) delle problematiche costituzionali po-ste dal rapporto fra crisi finanziaria e diritti fondamentali. Un processo di integrazione europea – quello a cui si sta facendo riferimento – che fa registrare un effetto regressi-vo dei diritti fondamentali a livello costituzionale, nel mentre nei “nuovi” trattati del-l’Unione viene positivizzata la previsione sul multilevel constitutionalism. Ciò risulta particolarmente complesso da inquadrare nell’analisi quando si consideri l’importante affermazione giurisdizionale dei diritti da parte del Giudice dell’Unione. Si va così dai trattati dagli anni ’50 sull’istituzione del mercato comune europeo al protagonismo della Corte di Giustizia in tema di diritti (con giurisprudenza creativa), all’affermazio-ne (da Maastricht in poi) di politiche neoliberiste, fino all’attualità costituita dalle poli-tiche rigoristiche finalizzate al mantenimento della stabilità dei prezzi, le quali minano fattualmente il senso comune di appartenenza all’Unione dando corpo a (crescenti) ondate populistiche anti-europee. Tutto ciò in evidente violazione dello spirito e del testo del Preambolo e degli artt. 2 e 3 dei Trattati dell’Unione (sviluppo sostenibile, coesione economica e sociale, eliminazione delle ineguaglianze, garanzia di tutti i di-ritti compresi quelli sociali e del lavoro). Una “nuova tappa” nel processo di creazione di una Unione – quest’ultima – chiamata, come sottolinea il Preambolo dei “nuovi” trattati, ad essere “sempre più stretta” tra i popoli dell’Europa, ma le cui evidenze fat-

5 Sulle problematiche poste dalla tecnica di tale bilanciamento, fra i molti, cfr. anche R. Bin, Diritti e argomenti. Il bilanciamento degli interessi nella giurisprudenza costituzionale, Milano, Giuffrè, 1992.

6 In tal senso, in particolare, Corte cost., sentt. n. 455/1990 e n. 283/1993. 7 N. Bobbio, Sui diritti sociali, in G. Neppi Modona (a cura di), Cinquant’anni di Repubblica italiana,

Torino, Einaudi, 1997. 8 M. Dogliani, Interpretazioni della Costituzione, Milano, Franco Angeli, 1982.


tuali, in senso opposto, appaiono attualmente riguardate da forti critiche (di diverso segno politico) e dalla lacerazione all’interno degli stessi Paesi membri, sempre più ostili a riconoscere piena legittimità e validità a un inesistente governo economico dell’Unione, affidato com’è ad accordi intergovernativi 9, spesso informali, e che (nella fase attuale) si riassume (in modo discutibile) nel solo indirizzo economico imposto dalla cancelleria tedesca alla BCE e alle istituzioni europee con competenza in mate-ria monetaria.

Senza potersi soffermare in questa sede sui contenuti e, più in generale, sullo stes-so processo che, fra le altre misure di contrasto della crisi, hanno portato alla positi-vizzazione costituzionale, nella gran parte dei Paesi membri dell’Unione, del Fiscal Compact, non pare incongruo cogliere negli effetti dell’operatività di tali misure eco-nomiche il rischio (che in alcune realtà diviene evidenza concreta, come ora occorre nel caso greco) di rottura del principio di uguaglianza fra gli Stati membri dell’Unione, in quanto lo Stato (al momento) più forte a livello europeo (la Germania, sostenuta di volta in volta dai Paesi del Nord Europa) potrà sorvegliare e imporre misure restrittive sui bilanci degli Stati finanziariamente deboli, soprattutto qualora uno di essi, riguar-dato dalla sorveglianza, registrasse un “disavanzo eccessivo” (art. 126.6, TFUE).

Senza (improbabili pretese di) sconfessare la fondatezza e la razionalità alla base delle esigenze dell’equilibrio di bilancio e delle connesse responsabilità politiche e parlamentari, dal punto di vista politico e istituzionale, può dirsi che l’insieme delle misure di contrasto della crisi (e in particolare il Fiscal Compact) parrebbe inscriversi in un processo evolutivo del costituzionalismo dei Paesi europei che si connota, sia pure in modo graduale, come un vero e proprio “processo decostituente”

10, nel qua-le – se non sono di certo rimossi in modo formale – vengono materialmente minati i principi del costituzionalismo sociale accolti nelle carte costituzionali del secondo do-poguerra. Un processo – quest’ultimo – che coinvolge lo stesso diritto primario del-l’Unione e quello degli Stati membri sulla base di un declamato (ma non regolato) “principio di necessità” imposto dai mercati e dalle istituzioni monetarie e bancarie europee e internazionali.

In un simile scenario, pertanto, come è stato convincentemente argomentato 11, la

costituzionalizzazione del pareggio di bilancio, prima ancora che valore e forza giuri-dica, assume valore politico, rendendo manifesti e pregnanti nell’ordinamento interno gli stringenti vincoli eurounitari opposti alle politiche di bilancio dei Paesi europei a partire dal Trattato di Maastricht (1992-1993), dal Patto di stabilità e crescita (1997-1999) e da ultimo dal Fiscal Compact (2012). Si tratta di regole (e di procedure) co-munque difficilmente giustiziabili da parte dei Giudici costituzionali nazionali, ancor-

9 Così anche P. Caretti, Introduzione alle V Giornate italo-ispano-brasiliane di diritto costituzionale, Lecce, 14-15 settembre 2012, ora anche in www.gruppodipisa.it, 2.

10 L. Ferrajoli, Dei diritti e delle garanzie, Bologna, Il Mulino, 2013. 11 D. Mone, La costituzionalizzazione del pareggio di bilancio ed il potenziale vulnus alla teoria dei

controlimiti, www.rivistaaic.it, 3/2014.


ché i Giudici costituzionali tedeschi – su ricorso delle minoranze politiche e sulla base dell’apporto della scienza giuridica ed economica – vi facciano ampio e ricorrente ricorso con riguardo alla gran parte delle misure economiche di contrasto della crisi nella misura in cui le stesse non siano state previamente delibate dal Bundestag

12. Essendo il principio di equilibrio fra le entrate e le uscite complessive di piena ra-

gionevolezza, esso non sarebbe di certo riguardato da valutazioni problematiche se non prevedesse disposizioni particolarmente rigide e praticamente sottratte al circuito democratico, salvo che per le deroghe all’indebitamento previste costituzionalmente (art. 81, c. 2). Ciò accade in particolare quando la sua determinazione, nel fondo, di-pende da organi tecnocratici (soprattutto BCE e autorità monetarie internazionali), fondandosi sulla convinzione che la separazione della politica monetaria dalla politica economica costituisca un dogma indiscutibile, nella quale la prima deve fissare, auto-nomamente (art. 121 TFUE), i parametri cui la seconda deve conformarsi. Si tratta, come si può vedere, di disposizioni volte a dare attuazione all’obiettivo del manteni-mento della stabilità dei prezzi (previsto dall’art. 127 TFUE). Obiettivo – quest’ultimo, inteso come principio eurounitario sovraordinato al principio personalista e solidarista sancito dalla Costituzione repubblicana – che, a buon diritto, fa sollevare il dubbio che la costituzionalizzazione dei parametri europei in materia di vincoli alle politiche di bilancio risulti non compatibile con i valori e i principi sanciti nella Costituzione

13, stante la distanza fra sistema eurounitario e sistema costituzionale interno

14. Non può

12 Fra gli altri, cfr. R. Bifulco, Nota a prima lettura alla sentenza del Tribunale federale tedesco del 7 set-tembre 2011 sui meccanismi europei di stabilità finanziaria, in www.rivistaaic.it, n. 3/2011; P. Ridola, Karls-ruhe locuta causa finita? Il Bundesverfassungsgericht, il fondo salva-stati e gli incerti destini della democrazia federalista in Europa, in www.federalismi.it, n. 18/2012. In tema cfr. anche AA.VV., La sentenza del Bunde-sverfassungsgericht sulla costituzionalità del Trattato di Lisbona e i suoi effetti sulla costruzione dell’Unione Europea, in www.astrid.eu 21 settembre 2009); V. Baldini, Il rispetto dell’identità costituzionale quale con-trappeso al processo d’integrazione europea. (La ‘sentenza Lisbona’ del Bundesverfassungsgericht ed i limiti ad uno sviluppo secundum constitutionem dell’ordinamento sopranazionale, in www.rivistaaic.it, n. 00, 2 luglio 2010; A. Cantaro, Democrazia e identità costituzionale nel Lissabon Urteil. L’integrazione protetta, in Teoria e diritto dello Stato, 2010; B. Guastaferro, Il rispetto delle identità nazionali nel Trattato di Lisbona tra riserva di competenze statali e “controlimiti europeizzati”, in www.forumcostituzionale.it; M. Raveraira, L’ordinamento dell’Unione europea, le identità costituzionali nazionali e i diritti fondamentali. Quale tutela dei diritti sociali dopo il Trattato di Lisbona?, in Rivista del diritto della sicurezza sociale, n. 2/2011; M.C. Ponthoreau, Identité constitutionnelle et clause européenne d’identité nationale. L’Europe à l’épreuve des identités constitutionnelles nationales, in Dir. pubb. comp. eur., 2007, IV; S. Gambino, Identità costituzio-nali nazionali e primauté eurounitaria, in Quaderni costituzionali, n. 3/2012.

13 In tal senso cfr. D. Mone, Banche centrali, politiche monetarie e tutela dei diritti. Riflessioni a mar-gine di O. Roselli (a cura di), Europa e banche centrali, in Rassegna di diritto pubblico europeo, n. 1/2005.

14 Nello stesso senso anche F. Salmoni, Legalità (costituzionale) e forma di Stato: aspetti teorici e pro-fili pratici di due concetti apparentemente in crisi, in Riv. dir. cost., 2004, secondo la quale, se si conviene pacificamente sulla natura dei principi fondamentali posti a fondamento costituzionale dello Stato sociale (e fra essi, in particolare del principio di eguaglianza sostanziale), deve sottolinearsi che ciò viene ora messo in discussione proprio dall’adesione del nostro Paese alle modifiche dei Trattati eurounitari ed «è evidente che gli obiettivi comunitari non coincidono con quelli disposti dalla nostra Costituzione, in parti-colare con l’obiettivo dell’eguaglianza sostanziale, con la conseguenza che invece di essere l’ordinamento


infatti mai valere che la stabilità dei prezzi prevalga sui diritti fondamentali, almeno se considerati nel loro nucleo essenziale riconducibile alla dignità della persona

15. La persona infatti nell’ordinamento costituzionale interno è il “fine ultimo” dell’ordina-mento; vale a dire che la politica di bilancio e il relativo equilibrio deve avere come scopo primario la garanzia del suo sviluppo, il rispetto della sua dignità

16. Tale finalità non può essere subordinata al perseguimento di valori economici predeterminati 17. Se a farlo fosse una disposizione dei “nuovi” trattati, il Giudice costituzionale interno sarebbe chiamato a far valere i “controlimiti” nei confronti della (pretesa) prevalenza del diritto primario dell’Unione sui principi fondamentali e le disposizioni costituzio-nali in tema di diritti fondamentali, indisponibili, per costante giurisprudenza del Giu-dice delle leggi, a soggiacere al primato generalizzato del diritto dell’Unione

18. In breve, così, il problema di (in-)costituzionalità non sarebbe tanto dovuto al-

l’introduzione del pareggio di bilancio in Costituzione quanto all’«assoggettamento delle decisioni relative alla determinazione quantitativa di tali variabili, quali valori assistiti tuttavia da margini di flessibilità

19, a parametri decisi in sedi esterne al nostro Paese»

20. Tali variabili infatti costituiscono espressione di una «gerarchia di principi

comunitario a conformarsi ai principi proclamati nella nostra Costituzione come fondamentali, è l’ordina-mento costituzionale italiano a modellarsi su quello comunitario cominciando a ragionare essenzialmente in termini di eguaglianza formale e di diritto di non discriminazione». Nello stesso senso, I. Ciolli, I diritti sociali al tempo della crisi economica, in www.costituzionalismo.it, n. 3/2012; D. Tega, I diritti sociali nella dimensione multilivello tra tutele giuridiche e crisi economica, in www.gruppodipisa.it (8-9 giugno 2012).

15 D. Mone, La costituzionalizzazione del pareggio di bilancio, cit., 19. 16 Op. ult. cit., 15, 16. 17 Op. ult. cit., 16. 18 S. Gambino, Ambiti e limiti della tutela multilivello dei diritti fondamentali in alcuni recenti indirizzi

della Corte di giustizia europea, in La cittadinanza europea, n. 1/2015. 19 Tali “margini di flessibilità” costituiscono una vera e propria àncora per le censure di incostituzio-

nalità della Legge n. 243/2012 in sede di “controlimiti”. Attenta dottrina assume, in merito, che la garan-zia dei controlimiti dovrebbe scattare solo se «le definizioni rilevanti (in particolare quelle di “ciclo” e di “saldo strutturale”) adottate in sede eurounitaria assumessero, in futuro, una rigidità maggiore di quella delle definizioni ora offerte dalla l. n. 243 del 2012» (così M. Luciani, L’equilibrio di bilancio e i principi fondamentali: la prospettiva del controllo di costituzionalità, relazione al Convegno Il principio dell’equi-librio di bilancio secondo la riforma costituzionale del 2012, Corte cost., 22 novembre 2013 in www. cortecostituzionale.it, 11). Altra parte della dottrina si dimostra ancora meno pessimistica sulla possibilità di praticare politiche pubbliche fondate sull’indebitamento, alla condizione della previa autorizzazione delle Camere adottata a maggioranza assoluta dei rispettivi componenti, e ogni qualvolta tale forma di finanziamento si configuri come necessaria per reagire alle fasi avverse del ciclo economico, per far fron-te ad eventi eccezionali o per concorrere ad assicurare i livelli essenziali delle prestazioni e delle funzioni fondamentali inerenti ai diritti civili e sociali (così A. Morrone, Pareggio di bilancio e Stato costituzionale, in Lav. dir., n. 3/2013), secondo il quale: «L’introduzione dell’equilibrio di bilancio, come negli altri Paesi, è compatibile con politiche di deficit spending, anche se l’indebitamento è sottoposto ora a limiti (non rigidi), relativi a presupposti (distinguendosi tra effetti del ciclo economico e eventi eccezionali), soggetti (governo, parlamento e istituzioni europee), e procedimenti (deliberativi e di controllo), che incrociano scelte politiche e norme giuridiche di dimensione internazionale, europea e nazionale».

20 D. Mone, La costituzionalizzazione del pareggio di bilancio, cit., 16.


non coincidente ed eventualmente contrastante con la gerarchia di principi caratteriz-zante il nostro ordinamento costituzionale: la gerarchia che vede al suo vertice predo-minante su tutti gli altri principi quello della stabilità dei prezzi»

21. Se infatti a livello eurounitario la tutela della stabilità dei prezzi «rappresenta il fine ultimo … è innegabi-le l’inconciliabilità in via di principio di tale sistema con l’ordinamento italiano il cui fine ultimo è la persona, la cui tutela ed il cui sviluppo passano attraverso il garanti-smo, quale teoria che aggancia l’effettività del costituzionalismo alla garanzia dei diritti fondamentali, che rappresenterebbe, questo sì, il fine ultimo, del costituzionalismo mo-derno di cui la nostra Costituzione rappresenta una delle migliori espressioni. La garan-zia dei diritti fondamentali, com’è ovvio, richiede dei costi che lo Stato, o gli enti pub-blici territoriali, devono sostenere»

22. Sulla base di una simile argomentazione se ne può comprendere appieno il richiamato orientamento circa l’«attualità dei “controlimi-ti” e i dubbi di costituzionalità sulla Legge n. 2/2012 finché la stabilità dei prezzi sarà la grundnorm del diritto comunitario»

23. Se, infatti, «tale è l’ordine dei valori nel nostro sistema costituzionale, non dovrebbe essere legittimo, neppure se sancito da una legge costituzionale, negare il soddisfacimento di diritti fondamentali della persona per ragioni economiche e subordinarne il soddisfacimento al perseguimento del pareggio: la legge costituzionale che avesse reso possibile ciò presenterebbe dei dubbi di costituzionalità, perché attraverso il procedimento di revisione costituzionale non si sarebbe limitata a modificare la Costituzione ma a modificare l’assetto dei principi costituzionali caratteriz-zanti l’ordinamento. Parrebbe essersi esercitato potere costituente sotto forma di potere di revisione»

24. In difetto di una simile protezione saremmo in presenza di una regres-sione costituzionale e di uno snaturamento del costituzionalismo, «interpretato in ter-mini di garantismo e consistente nell’assicurarne l’effettività mediante l’introduzione e l’attuazione delle garanzie dei diritti costituzionalmente stabiliti»

25. Opponendo la primazia dei principi e dei valori costituzionali posti a garanzia del

principio personalista e solidarista su quello europeo della stabilità dei prezzi – qualo-ra si condivida una simile lettura – il Giudice delle leggi avrà ancora la possibilità di tutelare i principi e i diritti fondamentali dell’ordinamento costituzionale contro ogni disposizione eurounitaria lesiva degli stessi, dal momento che la Legge cost. n. 1/2012 contrasta (almeno in alcune delle sue letture) con lo spirito della Costituzione nella parte in cui prevede la vincolatività di parametri europei sulla decisione politica del bilancio

26. Il principio personalista e quello solidarista sanciti in Costituzione come

21 Op. ult. cit., 17. 22 Op. ult. cit., 17. 23 Op. ult. cit., 23. 24 Op. ult. cit., 18. 25 L. Ferrajoli, Dei diritti e delle garanzie, cit., 11-12. 26 Il problematico rapporto fra equilibrio di bilancio e diritti viene bene sottolineato di recente da S.

Scagliarini, La Corte tra Robin Hood Tax e legislatore ‘Senzaterra’, in Consulta OnLine, n. 1/2015, nella lettura della sent. cost. n. 10/2015 (illegittimità costituzionale dell’art. 1, c. 1 della Legge n. 133/2008 a decorrere dal giorno successivo alla pubblicazione della sentenza, al fine di assicurare le esigenze di


“principi fondamentali”, dunque, non ammettono di essere piegati al principio eco-nomico della stabilità dei prezzi, o almeno non lo ammettono al di fuori di quel pru-dente bilanciamento svolto dal Giudice delle leggi ogni qualvolta è chiamato a pro-nunciarsi in termini di ragionevolezza sul bilanciamento fra beni costituzionali pari-menti meritevoli di protezione (come nel caso specifico la finanza pubblica e i diritti fondamentali). Solo in un simile bilanciamento potrà trovare soddisfazione il ricono-scimento delle esigenze degli equilibri di bilancio e unitamente la responsabilità poli-tica del legislatore nella individuazione del complesso delle entrate e delle spese pubbliche, al servizio delle esigenze di stabilità dell’economia e della loro convivenza con la tutela dei diritti fondamentali, almeno in quella parte degli stessi che riguarda-no i relativi livelli fondamentali, il loro nucleo essenziale, “duro”

27.

equilibrio di bilancio sancite nell’art. 81 Cost.). Sia pure nella difficoltà di individuare una “tendenza uni-voca” nella più recente giurisprudenza costituzionale in materia di finanza pubblica (come osserva L. Califano, In tema di crisi economica e diritti fondamentali, in www.rivistaaic.it, n. 4/2013), un simile indi-rizzo della Corte non può comunque potersi inquadrare come stabile quando si consideri l’iter argomen-tativo seguito nella più recente sent. n. 22/2015 (illegittimità costituzionale dell’art. 80, c. 19, Legge n. 388/2000, nella parte in cui subordina al requisito della titolarità della carta di soggiorno la concessione agli stranieri legalmente soggiornanti nel territorio dello Stato della pensione prevista da norma di legge e delle indennità in materia di assistenza economica agli invalidi civili, ai ciechi civili e ai sordomuti). Ricor-rendo nuovamente alla tecnica delle sentenze additive (di spesa), con tale decisione il Giudice delle leggi opera un bilanciamento nel quale le esigenze poste dai vincoli di bilancio risultano regressive rispetto a quelle poste dalla fondamentalità dei diritti sociali in materia di assistenza. Qui parrebbe trovare acco-glimento quella prospettiva sottolineata da D. Mone, La costituzionalizzazione del pareggio di bilancio, cit., e di cui si è dato riscontro in precedenza, là dove espressamente si assume che la Corte costituziona-le avrebbe accolto il suo auspicio pronunciando la sent. n. 22/2015, auspicio nel senso che le sentenze di spesa «sarebbero possibili e, sic stantibus rebus, auspicabili anche dopo la costituzionalizzazione “dell’equilibrio di bilancio europeo” che è diventato principio costituzionale interno ma recessivo rispetto al super-principio della dignità personale» (op. cit., p. 28). Sulla necessità della sussistenza della dottrina dei controlimiti a protezione dei principi e dei diritti fondamentali dell’ordinamento costituzionale e sulle problematiche poste dalle esigenze della protezione dell’identità costituzionale nazionale nell’ottica dell’art. 4.2. TUE, cfr., fra gli altri, A. Ruggeri, La Corte di Giustizia, il primato incondizionato del diritto dell’Unione e il suo mancato bilanciamento col valore della salvaguardia dei principi di struttura degli or-dinamenti nazionali nel loro fare ‘sistema’, in www.diritticomparati.it (2 aprile 2013); S. Gambino, Identi-tà costituzionali nazionali, cit.

27 Ancorché la difficoltà a quantificare i livelli essenziali delle prestazioni sanciti dall’art. 117, c. 2, lett. m, Cost. (C. Buratti, Federalismo fiscale all’italiana: il ruolo chiave dei livelli essenziali delle prestazioni e dei costi standard, in www.unipv.it, 2009) ne renda indefinito lo stesso limite di incomprimibilità, portando in tal senso perfino a parlare dei LEP come delle “scatole vuote”, nella piena disponibilità della discrezionalità del legislatore” (E. Balboni, I livelli essenziali e i procedimenti per la loro determinazione, in Le Regioni, 2003; C. Pinelli, Livelli essenziali delle prestazioni e perequazione finanziaria, in Diritto e società, n. 4/2011; L. Trucco, Livelli essenziali delle prestazioni e sostenibilità finanziaria dei diritti sociali, in www.gruppodipisa.it, 2012; C. Panzera, I livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti sociali, in G. Campanelli, M. Carducci, V. Tondi della Mura, Diritto costituzionale e diritto amministrativo: un confronto giurispruden-ziale, Torino, Giappichelli, 2010.


2. – In tale prospettiva, le stesse funzioni di garanzia (di rigidità) costituzionale as-sicurate dagli organi di giustizia costituzionale sono ora messe in tensione ad opera delle novellate previsioni costituzionali (artt. 81, 97, 119 Cost.). In tale contesto, il Giudice italiano delle leggi e le altre corti costituzionali europee vengono a trovarsi in una posizione di sovraesposizione politica in quanto arbitri delle scelte pubbliche di distribuzione e di riallocazione delle risorse (e dei sacrifici). Gli organi di indirizzo po-litico non sono esclusi da tali trasformazioni (collegate a “politiche di austerità” che hanno la loro genesi nelle opzioni politico-economiche seguite dalle istituzioni euro-pee e dalle autorità monetarie internazionali) in quanto il legame tra risorse e funzio-ni, letto in ottica giuspubblicistica (e non meramente economicistica), è posto in di-scussione sotto la spinta di forze centrifughe e centripete affatto irrilevanti.

L’insieme di tali variabili hanno potuto consentire di cogliere le problematiche di effettività di tali diritti, alla luce delle dinamiche anzi richiamate, e con esse lo stesso rischio di ridimensionamento (e finanche di tendenziale evanescenza) dello Stato so-ciale, molto di più di quanto non fosse stato già colto da quella autorevole dottrina che se ne era occupata negli anni ’70 del secolo scorso (e che, con approccio forse troppo severo, l’aveva portata a parlare dello Stato sociale come di una “nozione inu-tile”) 28.

La crisi economica rischia, così, di neutralizzare le stesse finalità dello Stato sociale volte a perseguire, con l’obiettivo della giustizia sociale, il progetto costituzionale del-l’eguaglianza sostanziale fra i soggetti e della stessa democrazia costituzionale, de-gradando l’effettività dei diritti sociali (nella loro natura di situazioni giuridiche preten-sive costituzionalmente tutelate e nella loro funzione di integrazione della comunità politica, statale ma anche europea) alla tutela prevista (giurisdizionalmente) per i “diritti finanziariamente condizionati” e rischiando, in tal modo, di vanificare la stessa idea di democrazia e di Stato sperimentate nella metà di secolo che abbiamo alle spalle e al contempo (sia pure non ancora in modo definitivo) la natura della Costituzione come testo normativo e vincolante (per la politica e per l’economia).

Per quanto concerne l’ambito materiale delle esperienze statali oggetto della ri-cerca, l’ordinamento costituzionale italiano

29 e quello spagnolo 30, da una parte, e

con approccio costituzionale significativamente diverso quello francese 31, dall’altro,

28 M.S. Giannini, Lo Stato sociale: una nozione inutile, in Scritti Mortati, Milano, 1978, Vol. I, 139. 29 La bibliografia in materia è molto ampia. Ci limitiamo a rinviare, per la sua maggiore attualità e per

la ricchezza dei relativi approcci, all’Opera collettiva, a cura di E. Cavasino, G. Scala, G. Verde, I diritti sociali dal riconoscimento alla garanzia. Il ruolo della giurisprudenza, Napoli, Editoriale Scientifica, 2013.

30 Per un approccio sistematico al tema cfr., almeno, il Volume collettivo (a cura di J.L. Cascajo Ca-stro, M. Terol Becerra, A. Domínguez Vila, V. Navarro Marchante), Derechos sociales y principios recto-res. Actas del IX Congreso de Asociacion de Constitucionalistas de España, Valencia, Tirant lo Blanch, 2012; nonché M. Terol Becerra, L. Jimena Quesada (dir.), Tratado sobre protección de derechos sociales, Valencia, Tirant lo Blanch, 2014; G. Pisarello, Los derechos sociales y sus garantías. Elementos para una reconstrucción, Madrid, Editorial Trotta, 2007.

31 Cfr. almeno J. Iliopoulos Strangas (ed.), La protection des droits sociaux fondamentaux dans les


attribuiscono rilievo fondamentale ai diritti sociali e alle relative modalità istituzionali e amministrative preordinate, sia pure in modo differenziato, al loro godimento uni-versalistico

32. In alcuni casi, come in particolare quello italiano, la Costituzione pre-vede, al contempo, disposizioni di dettaglio a protezione di tali diritti e principi fon-damentali, come quello di eguaglianza sostanziale e di solidarietà; in altre costituzio-ni, come nell’esperienza costituzionale iberica, le previsioni costituzionali in materia di diritti sociali assumono piuttosto i contorni di “principi guida”, ancorché chiamati a operare nel quadro di clausole di socialità e di democraticità dello Stato (l’art. 1.1 Cost. spagnola, ad esempio, definisce lo Stato spagnolo come Stato sociale e demo-cratico di diritto). In altre esperienze costituzionali, come in quella francese, la previ-sione costituzionale appare piuttosto muta in merito, assumendo rilievo centrale nell’ottica garantistica la giurisprudenza costituzionale – ricostruita essa stessa alla luce del “blocco di costituzionalità” e dei “principi fondamentali delle leggi della Repub-blica”, previsti dal Preambolo della Costituzione del 1946 e confermati dal Preambolo della Costituzione del 1958 – nonché l’organicità della disciplina legislativa.

Le riforme (costituzionali, legislative e amministrative), a partire dagli anni ’90 del secolo da poco lasciato alle spalle, lo stesso influsso del diritto e delle politiche euro-pee ridisegnano il modello costituzionale originario articolando, fra livello territoriale, statale ed europeo, il quadro delle decisioni e delle garanzie, in una prospettiva carat-terizzata da un ampio decentramento territoriale del potere (che ha portato perfino a evocare l’attualità di una prospettiva federalistica) e condizionata dalla relativa soste-nibilità finanziaria, nello scenario di un costituzionalismo aperto e multilivello.

La riduzione delle risorse e gli accresciuti vincoli alle politiche di bilancio e di in-debitamento dei singoli Stati, che si accompagnano con prospettive più o meno in-tense di decentramento territoriale, si riflettono in modo rilevante e problematico sul-la funzione statale di determinazione dei «livelli essenziali delle prestazioni che con-cernono i diritti civili e sociali» e sull’esercizio della stessa autonomia politica (legislati-va e amministrativa) delle istituzioni e degli enti territoriali. In tale ambito, strettamen-te connesso al tema della coesione sociale e territoriale, colto anche nella prospettiva delle politiche europee

33, un interesse centrale della ricerca è quello dell’effettività

Etats membres de l’Union européenne, Athènes, Baden-Baden, Bruylant, 2000; D. Roman, Droits des pauvres, pauvres droits? Recherches sur la justiciabilité des droits sociaux, novembre 2010.

32 Nell’ampia bibliografia cfr., almeno, A. Baldassarre, Diritti sociali, in Enc. giur., Roma, Istituto della Enciclopedia Italiana, 1989, vol. XI; M. Benvenuti, Diritti sociali, in Digesto delle discipline pubblicistiche, Aggiornamento, Torino, Utet, 2012. Sul punto sia consentito rinviare anche ai nostri Stato e diritti sociali, fra costituzioni nazionali e Unione europea, Napoli, Liguori, 2009, nonché El Estado social y democrático de derecho: desarrollo histórico y conceptual, in www.federalismi.it, n. 23/2014.

33 Sul tema cfr. anche A. Ruggeri, Crisi economica e crisi della Costituzione, Relazione conclusiva per l’Italia alle V Giornate italo-ispano-brasiliane di diritto costituzionale su La Costituzione alla prova della crisi finanziaria mondiale (Lecce, 14-15 settembre 2012), ora anche in Studi in onore di A. D’Atena, Mi-lano, Giuffrè, 2015; C. Pinelli, I riflessi della crisi finanziaria sugli assetti delle istituzioni europee, Rela-zione al Convegno dell’Università del Salento su La Costituzione alla prova della crisi finanziaria mon-diale (Lecce, 14-15 settembre 2012); G. Grasso, Crisi dei mercati e sovranità dello Stato: qualche elemen-


dell’esercizio dei diritti sociali nei relativi “livelli essenziali delle prestazioni”, il cui go-dimento risulta associato/condizionato (d)alle competenze statali di individuazione e di riparto delle risorse finanziarie, e quindi (d)alle relazioni fra spesa storica e costi standard per la gestione amministrativa di tali prestazioni 34. Nel Volume vengono co-munque proposte alcune osservazioni sul percorso in atto nella determinazione dei costi/fabbisogni standard riferiti alla sanità, all’assistenza sociale e all’istruzione, non-ché sulla loro corrispondenza e/o similitudine con gli analoghi strumenti in uso negli altri Stati dell’Unione (non considerati nella ricerca).

La prospettiva comparatistica dell’indagine risulta di estremo interesse atteso che le esperienze esaminate sono connotate da gradi differenziati di decentramento poli-tico-istituzionale costituzionalmente disciplinati. Tale quadro analitico risulta di parti-colare rilievo anche nell’ottica dell’individuazione, nell’ambito delle esperienze na-zionali analizzate, della natura e dei contenuti dei livelli essenziali delle prestazioni, che concretamente attivano in capo ai soggetti situazioni pretensive verso lo Stato e gli enti decentrati e autonomici (statuto di cittadinanza unitaria e sociale). In via gene-rale, sotto tale profilo, l’ordinamento italiano, quello spagnolo e quello francese, so-prattutto nel corso dell’ultimo ventennio hanno registrato riforme rilevanti degli assetti costituzionali e istituzionali interni. Tale processo ha conosciuto una particolare ac-centuazione nell’ultimo biennio con riguardo alle soluzioni istituzionali di riordino ter-ritoriale (motivate come soluzioni di contrasto della crisi), come la riscrittura della mappa territoriale dei poteri (mediante la soppressione del livello istituzionale provin-ciale e di quello dipartimentale a favore di enti di area vasta, come le città metropoli-tane in Italia, e similmente anche in Spagna e in Francia). Tali innovazioni si accom-pagnano con la riscrittura di disposizioni costituzionali in materia di autonomia e di coordinamento finanziario degli enti territoriali (ed ora con l’attuazione del principio di equilibrio/pareggio di bilancio, che si aggiunge alle previsioni in tema di patto di stabilità). Sulla base di tali modalità, le istituzioni territoriali devono provvedere a fi-nanziare i servizi pubblici corrispondenti alle competenze loro attribuite, preveden-dosi il ricorso alla perequazione per quei soli territori che non dispongano di una suf-ficiente capacità fiscale. Il costituzionalismo spagnolo, in particolare, sotto tale profilo, ha conosciuto di recente un importante processo di revisione degli statuti delle Co-munità autonome nonché dei livelli territoriali minori, cosicché è apparso di peculiare interesse scientifico riproporsi l’obiettivo di indagare sui rapporti esistenti fra previsio-ni costituzionali, rafforzamento dell’autonomia regionale, modelli di organizzazione amministrativa e (problematiche di) effettività dei diritti sociali, portando ad interro-

to di discussione, in Il diritto dell’economia, 2012, n. 1; F. Balaguer Callejón, Crisi economica e crisi costi-tuzionale in Europa, in www.KorEuropa.it; S. Gambino, W. Nocito, Governance europea dell’economia, crisi degli Stati e diritti fondamentali: notazioni costituzionali, in La cittadinanza europea, n. 2/2012.

34 Benché non possa negarsi, al momento in cui consegniamo alle stampe i risultati della ricerca (autun-no 2015), la situazione di vero e proprio blocco normativo in cui sono venute a trovarsi le politiche volte al-l’attuazione del federalismo fiscale (previste dalla Legge n. 42/2009 e dai relativi d.lgs. di attuazione).


garsi sui rapporti fra (ri)organizzazione amministrativa territoriale, competenze e re-sponsabilità di tali livelli amministrativi, risorse disponibili ed effettività dei diritti so-ciali. Rispetto al riassetto dei poteri territoriali osservabile nel quadro dell’esperienza italiana e in quella spagnola, l’interesse allo studio del caso francese è risultato rilevan-te per più ragioni, la prima delle quali risiede nel modello costituzionale del Paese d’oltr’alpe, nella sua versione costituzionale del 1958, per come modificata dalla ri-forma costituzionale del 2003 e del 2008. Con la revisione del 2003 viene ri-disegna-ta una nuova architettura dei poteri territoriali mediante la positivizzazione costitu-zionale dello stesso principio del decentramento. Il nuovo scenario, così, ha motivato l’interesse a indagare sulle modalità di protezione/tutela dei diritti sociali e sull’effetti-vità di tali diritti rispetto alle materie oggetto dell’indagine.

Le riforme, soprattutto in Spagna e in Italia (ma anche in Francia, sia pure con formule istituzionali differenziate) hanno anche assegnato, sia pure con diversa inten-sità, un ruolo importante agli statuti regionali nella costruzione degli stessi modelli di articolazione delle istituzioni territoriali, di decentramento dei processi decisionali e dunque degli statuti di cittadinanza (unitaria e sociale) a livello regionale. La stagione di revisione statutaria in Spagna e in Italia ha costituito, sotto tale profilo, un osserva-torio particolarmente utile ai fini della ricerca anche nell’ottica della verifica del supe-ramento delle concezioni funzionalistiche dell’autonomia territoriale dei primi anni ’70. L’ordinamento italiano e quello spagnolo, in tale quadro, si caratterizzano per la presenza di regioni (fiscalmente) forti e di regioni (fiscalmente) deboli, per cui l’esigi-bilità e la sostenibilità finanziaria dei diritti sociali comportano delicate operazioni di bilanciamento/equilibrio tra esigenze prestazionali-organizzative e coordinamento (dinamico) della finanza pubblica, cui sono chiamati il complessivo circuito politico-decisionale (che risulta particolarmente problematico nelle regioni con sistemi politici deboli, con diffuse pratiche di maladministration e con condizionamenti delle mafie locali), quello delle corti e la stessa dottrina. Allo stato, è dunque opportuno com-prendere se alla differenziata forza fiscale delle regioni corrisponda un’asimmetria nelle prestazioni assicurate ai cittadini nell’ambito delle diverse realtà regionali. Nella stessa prospettiva, particolare interesse rivestono le forme di sperimentazione ammi-nistrativa previste nell’ordinamento francese (alla luce del novellato art. 37.1 Cost.) e le più recenti riforme territoriali.

Le tematiche della cittadinanza sociale inclusiva e la natura fondamentale dei dirit-ti sociali negli ordinamenti oggetto di analisi non potevano, infine, non confrontarsi, facendosene debitamente carico dal punto di vista analitico e teorico, con le proble-matiche poste (salvo specifiche, limitate, situazioni giuridiche riguardate da tutela) dall’ineffettività dei diritti sociali dei soggetti migranti presenti sul territorio statale e dei Paesi europei. Tematiche – queste ultime – idonee a sfidare la stessa credibilità del costituzionalismo contemporaneo e dell’assetto politico-istituzionale dell’Unione europea. La gestione delle migrazioni in corso dal continente africano e medio-orientale lo dimostra per tabulas, rendendo problematiche le stesse capacità di inter-


pretazione del fenomeno migratorio e dei connessi diritti sociali ma anche civili dei migranti (nelle loro diverse motivazioni).

Pur non potendo proporsi come unificante delle articolate prospettive metodolo-giche utilizzate nella ricerca (costituzionalistica, amministrativistica e comparatistica) con riguardo alle prospettive poste nella evoluzione del costituzionalismo sociale con-temporaneo dalla creazione di “nuovi diritti” (sociali e civili) 35 e dalla stessa prospetti-va della “moltiplicazione dei diritti”

36, e (con riguardo) alle stesse problematiche del rapporto fra “insaziabilità dei diritti fondamentali”

37 e limitatezza delle risorse finan-ziarie disponibili, nonché alle prospettive del “futuro europeo” dei diritti e dello Stato sociale

38, riteniamo comunque di proporre al lettore le linee salienti della lettura se-guita nella ricerca (almeno nell’interpretazione di chi scrive, che ha avuto il piacere di coordinare i tre gruppi europei di ricerca), in modo da offrire una traccia (forse utile) da seguire al momento di interrogarsi (per convenire o dissentire) sulle prospettive teoriche da cui la stessa si è mossa e sui relativi approdi. Una pista – quest’ultima – che non poteva non includere le stesse prospettive poste dal processo di integrazione europea (particolarmente problematico nella fase attuale), lette in questa ricerca con particolare riguardo alle tematiche (e alle connesse problematiche interpretative) del multilevel constitutionalism. Una prospettiva che, nel quadro delle problematiche sol-levate dalla globalizzazione dell’economia e dal relativo impatto svalutativo sulle fun-zioni (regolative e garantiste) degli Stati contemporanei, e nel quadro della persistente crisi economica, porta a sollevare nuovi interrogativi e a cercare più convincenti ri-sposte che non siano ispirate a interpretazioni di tipo regressivo in tema di diritti fon-damentali e di svalutazione della stessa “concezione normativa” delle costituzioni e dell’effettività dei diritti fondamentali (sociali e non) e, in tale quadro, sulle prospetti-ve e sulle stesse problematiche poste dall’apertura degli Stati nazionali a prospettive europee.

Questi sono anche gli interrogativi che da più tempo si va (e ci va) ponendo quel-

35 Nell’ampia bibliografia sul punto, cfr. almeno F. Modugno, I “nuovi diritti” nella giurisprudenza co-stituzionale, Torino, Giappichelli, 1994; S. Scagliarini, Diritti sociali nuovi e diritti sociali in fieri nella giuri-sprudenza costituzionale, in www.gruppodipisa.it.

36 G.P. Rossi, La moltiplicazione dei diritti, relazione al Convegno su Diritti della persona all’alba del terzo millennio, Roma – Università “la Sapienza”, 22 giugno 2007, per il quale il risultato conseguito nel-la pratica attuale dei diritti «è che la differenza tra i “bisogni” (che attengono a una dimensione soggettiva) e i “diritti” si è attenuata fino quasi a scomparire e si contesta, quasi unanimamente, ogni residua distin-zione fra le situazioni soggettive tutelate che possa implicare un minor grado di protezione».

37 C. Salazar, Crisi economica e diritti fondamentali, in www.rivistaaic.it, 4/2013; A. Spadaro, La crisi, i diritti sociali e le risposte dell’Europa, in B. Caruso, G. Fontana, Lavoro e diritti sociali nella crisi europea. Un confronto fra costituzionalisti e giuslavoristi, Bologna, Il Mulino, 2015; A. Pintore, Diritti insaziabili, in L. Ferrajoli, Diritti fondamentali. Un dibattito teorico, Roma-Bari, Laterza, 2001.

38 S. Gambino, Diritti e Stato sociale. Quale futuro europeo?, Relazione al Convegno internazionale The European Economic Union: Economic, Social and Institutional Aspects, Associazione Universitaria Studi Europei, Centro Congressi Artigianelli (Venezia, 17-19 Luglio 2015), in corso di pubblicazione (Ca-cucci, Bari, 2015).


l’autorevole studioso quando sottolinea come il cuore della questione alla base dal rapporto fra “crisi economica e crisi della Costituzione”, nel fondo, risieda nello «sta-bilire se si danno le condizioni perché la Costituzione preservi, quanto meno in parte, la sua “normatività”, senza perciò ridursi alla mera enunciazione di un modello di so-cietà e di Stato mai davvero realizzato e forse mai realizzabile»

39. In tale ottica, pertan-to, si tratta di chiedersi «di quale idea di Costituzione vogliamo farci portatori e se la crisi ne consenta l’affermazione e il radicamento, alle difficili e pressoché proibitive condizioni del tempo presente»

40. Lo stesso titolo di questo Volume evoca una simile prospettiva di analisi, come anche i contributi che lo studioso appena richiamato ha voluto destinare alla pubblicazione in questo Volume, e che hanno costituito “Rela-zione introduttiva” e “Relazione di sintesi” al Convegno conclusivo della ricerca.

3. – Come si è potuto notare nelle brevi linee di premessa che precedono, così, a

fronte delle variegate e complesse problematiche sollevate dalla tematica dei diritti so-ciali, un orientamento appare prevalente nella lettura dei contributi alla ricerca, senza differenza negli approcci seguiti. Tale orientamento consiste nel comune interesse de-gli studiosi a farsi carico di una ricerca che, oltre ai profili formali, dimostri il proprio interesse alla concreta idoneità delle situazioni giuridiche costituzionali oggetto di stu-dio a porsi come garanzia effettiva per i soggetti in favore dei quali l’ordinamento le ha previste. In tale ottica, senza incertezze di sorta, deve dirsi che il primo garante di tali diritti e con essi dello Stato sociale – prima ancora che il Parlamento, cui l’ordina-mento costituzionale affidava (e affida) il compito di dare attuazione ai dettati costitu-zionali – è stato nel corso degli anni il Giudice costituzionale. Ciò già a partire dalla vi-cenda che l’ha visto misurarsi con la Corte di cassazione nei primi anni ’60, approdan-do a un indirizzo giurisprudenziale risultato fondamentale nella “costituzione vivente” del Paese, quello della negazione della natura meramente programmatica dei diritti sociali. Tale lettura ha accompagnato lo sviluppo dello Stato sociale (nella concreta in-terpretazione dello stesso che ne ha dato il legislatore nel corso degli anni) e della de-mocrazia nel Paese, offrendo al Parlamento e ai giudici il supporto di una giurispru-denza evolutiva (nella quale non mancano certo profili di creatività significativa).

Un simile portato giurisprudenziale oggi deve farsi carico delle problematiche po-ste dal processo di integrazione europea e, in tale ambito, delle garanzie da appresta-re ai principi fondamentali e alle disposizioni costituzionali già individuate quali limiti al processo di generalizzata primazia del diritto primario dell’Unione europea rispetto al diritto costituzionale interno.

I contributi alla ricerca che di seguito si presentano costituiscono un apporto im-portante a questo sforzo, avendo nel loro sfondo il rapporto vieppiù problematico ma vieppiù centrale fra «esigibilità dei diritti sociali e provvista finanziaria»

41. Alcuni

39 Così A. Ruggeri, Crisi economica, cit., 14. 40 Op. ult. cit., 14. 41 Come viene sottolineato nel saggio di A. Mangia, I diritti sociali fra esigibilità e provvista finanziaria,


contributi accentuano questo obiettivo marcando le questioni che sottolineano la strumentalità della provvista finanziaria rispetto al godimento effettivo dei diritti e più ancora verso l’approntamento degli apparati amministrativi. Altri contributi sviluppa-no lo stesso obiettivo rimarcando la primarietà della situazione giuridica rispetto al dato della provvista, evidenziando come la redistribuzione delle risorse costituisca la responsabilità primaria del processo di decisione politica, potendo le risorse essere rese disponibili mediante più adeguati processi di prelievo e, più ancora, mediante processi di revisione della spesa pubblica e di riqualificazione della stessa (spending review). Tutti i contributi della ricerca, in modo maggiore o minore, convergono co-munque sulla centralità della questione posta dal rapporto sopra indicato (esigibilità dei diritti sociali e provvista finanziaria), nel preciso senso che la scienza giuridica, quando svolge un’analisi sui diritti sociali – essendo gli stessi, come si fa bene osser-vare, “diritti di redistribuzione”

42 e cioè (diritti) “più degli altri … condizionati dal bilancio”

43 – può e deve imboccare una strada maestra, nella quale, al fine di garan-tire la tutela dei diritti sociali, il punctum crucis risiede nel “condizionare il bilan-cio”

44 e nel farlo a livello costituzionale, «lasciando da parte quel dogma della libertà della politica nella formazione del bilancio cui siamo, più o meno consapevolmente, legati sulla base delle prassi di governo sviluppatesi in margine alla vecchia dizione dell’art. 81 Cost.»

45. Le esperienze comparatistiche cui potersi riferire sono poche ma significative (riserva del possibile e clausola della irreversibilità dei diritti) 46. Ri-spetto a tale più decisiva soluzione, una prospettiva maggiormente flessibile, pragma-tica, è quella secondo la quale – nel suggerimento propostone – «sarebbe anzi auspi-cabile che, come conseguenza dell’entrata in vigore della Legge cost. n. 1/2012, si instauri una prassi per cui, dato atto della limitatezza delle risorse disponibili e dei vincoli di bilancio, nel programma di governo vengano individuate alcune specifiche priorità legate alla tutela dei diritti fondamentali considerate come mete ineludibili – ma non esclusive – da raggiungere durante la legislatura, sempre che non si verifichi-no gli “eventi eccezionali”»

47.

in E. Cavasin, G. Scala, G. Verde (a cura di), I diritti sociali dal riconoscimento alla garanzia, cit., il quale, fa rilevare, in modo critico rispetto ad una lettura dei diritti sociali “nell’ottica prevalente della loro tutela giurisdizionale”, come «l’impressione, riflettendo sulla vicenda dei diritti sociali, è che in questi anni si sia guardato all’applicazione giurisdizionale dei diritti sociali come al modo migliore per aggirare gli inconve-nienti derivanti dall’attuazione mancata, o parziale o incompleta di questi stessi diritti, senza essere nelle condizioni di capire che, alla fine, tanto l’attuazione come l’applicazione dei diritti sociali si scontrano con il problema della reperibilità delle risorse e della provvista finanziaria» (590).

42 Op. ult. cit., 600. 43 Op. ult. cit., 600. 44 Op. ult. cit., 600. 45 Op. ult. cit., 600. 46 A.S. Bruno, Diritto alla salute e riserva del possibile. Spunti dal contesto brasiliano per osservare il

“federalismo fiscale”, in www.gruppodipisa.it (luglio 2012); T. Salvino, I controlimiti ai tempi della crisi finanziaria: note ai margini della sentenza portoghese relativa alle misure di austerità imposte dall’Ue, in www.diritticomparati.it (2013).

47 Così. C. Salazar, Crisi economica e diritti fondamentali, cit., 7, per la quale una simile ipotesi do-


A partire dalla centralità della questione posta dal rapporto fra risorse e diritti, i contributi costituiscono una base utile per fare il punto sulle prospettive e sugli ap-prodi futuri delle problematiche che concernono tale difficile rapporto, con l’auspicio che nella riflessione che seguirà sul rapporto fra crisi e diritti – inevitabilmente aperto e di non immediata soluzione – tale materiale di riflessione possa comunque costitui-re un contributo della scienza giuridica utile, sia pure nel confronto con le altre scien-ze sociali, a trovare adeguate soluzioni ai problemi che la crisi pone alla “comunità politica” e che interrogano la stessa “comunità degli interpreti”.

vrebbe essere colta come un «vincolo politico, dunque in qualche misura flessibile, ma sulla cui sostanzia-le osservanza da parte delle forze politiche è probabile che i cittadini siano particolarmente attenti, specie se – come, purtroppo, sembra – la messa a rischio della sicurezza socio-economica continui a restare un rischio reale per larghe fasce della popolazione».

Diritti sociali e crisi economica Problemi e...

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