dichiarazione UE-Turchia RAMACCIOTTI ·...

UNIVERSITÀ DEGLI STUDI DI FERRARA DIPARTIMENTO DI GIURISPRUDENZA

Corso di Laurea Magistrale in Giurisprudenza

TESI DI LAUREA IN DIRITTO EUROPEO DELL’IMMIGRAZIONE

IL PROCESSO EUROPEO DI ESTERNALIZZAZIONE DELLE RESPONSABILITÀ IN MATERIA DI ASILO:

IL CASO DELLA DICHIARAZIONE UE-‐TURCHIA DEL 18 MARZO 2016

Relatrice: Prof.ssa Alessandra Annoni

Correlatrici: Prof.ssa Cristiana Fioravanti Prof.ssa Serena Forlati

Laureanda: Martina Ramacciotti

Anno Accademico 2016-‐2017

3

Indice

ABBREVIAZIONI .......................................................................................................... 7

INTRODUZIONE ........................................................................................................ 9

1. Premessa ............................................................................................................ 9

2. Il diritto di asilo fra norme universali e dimensione regionale ..................... 11

CAPITOLO I

EVOLUZIONE DELLA NORMATIVA EUROPEA IN MATERIA DI ASILO

SEZIONE I: DAGLI ACCORDI DI SCHENGEN AL PRIMO PACCHETTO ASILO ........................................................................................................................... 15

1. Gli accordi di Schengen e il regolamento Dublino I ......................................... 16

2. Il Trattato di Maastricht ..................................................................................... 19

3. Il Trattato di Amsterdam ................................................................................... 20

4. Il vertice di Tampere .......................................................................................... 23

5. Il Trattato di Lisbona ......................................................................................... 25

SEZIONE II: LA SECONDA FASE TAMPERE. LA NORMATIVA VIGENTE .......... 30

1. Le direttive “qualifiche” e “accoglienza”. La protezione sussidiaria e la protezione temporanea ............................................................................... 31

2. La direttiva “procedure” ................................................................................. 36

3. Il regolamento “Dublino III” ........................................................................... 41

CAPITOLO II

LE RISPOSTE DELL’UE ALLA CRISI MIGRATORIA

SEZIONE I: L’INADEGUATEZZA DEL SECA E IL PRINCIPIO DI SOLIDARIETÀ ............................................................................................................ 47

1. Il fallimento delle misure improntate alla solidarietà interna. Il programma di ricollocazione ......................................................................... 49

Indice

4

2. Le misure di solidarietà esterna. Il programma di reinsediamento e l’ammissione umanitaria dalla Turchia ......................................................... 56

3. Prospettive di modifica del Sistema Europeo Comune di Asilo .................. 58

SEZIONE II: LA COOPERAZIONE CON I PAESI DI ORIGINE E DI TRANSITO .................................................................................................................. 66

1. Le spinte politiche verso il processo di esternalizzazione ........................... 66

2. Gli strumenti finanziari come risposta alla questione migratoria .............. 70

3. L’intensificazione degli sforzi in materia di rimpatrio e riammissione. La formula dei “compacts" .................................................................................. 74

4. La Dichiarazione UE-‐Turchia del 18 Marzo 2016 come modello di una nuova strategia europea ................................................................................. 76

5. Le tappe delle relazioni UE-‐Turchia e il contenuto della Dichiarazione ... 78

CAPITOLO III

LA NATURA DELLA DICHIARAZIONE DEL 18 MARZO 2016

1. Natura giuridica della Dichiarazione: mero impegno politico o trattato internazionale? ................................................................................................. 81

2. Le parti dell’accordo: Unione europea o singoli Stati membri? .................. 88

3. Validità formale della Dichiarazione sul piano del diritto internazionale . 99

CAPITOLO IV

IL CONTENUTO DELLA DICHIARAZIONE DEL 18 MARZO 2016

SEZIONE I: IL RIMPATRIO DI TUTTI I MIGRANTI IRREGOLARI ...................... 102

1. Il concetto di Paese sicuro ............................................................................. 102

2. Applicazione del concetto di Paese sicuro in ambito extra-‐UE ................. 106

3. Il concetto di Paese sicuro nel diritto UE ..................................................... 110

4. Il sistema di protezione internazionale offerto dalla Turchia ..................... 121

5. (segue) La Turchia come Paese sicuro ai sensi del diritto UE .................... 127

6. La legittimità delle misure di rimpatrio alla luce della Convenzione di Ginevra del 1951 .............................................................................................. 132

Indice

5

7. La legittimità delle misure di rimpatrio alla luce della Convenzione Europea dei Diritti Umani ............................................................................. 137

8. Le misure applicative adottate dalla Grecia ................................................. 140

SEZIONE II: IL MECCANISMO 1:1 ........................................................................... 145

Considerazioni conclusive ........................................................................................ 149

Bibliografia ................................................................................................................. 153

Indice dei siti web consultati .................................................................................... 167

ABBREVIAZIONI

CEDU Convenzione Europea dei Diritti Umani

CGSR Convenzione di Ginevra relativa allo Status dei Rifugiati

CGUE Corte di Giustizia dell’Unione Europea

CIG Corte Internazionale di Giustizia

Corte EDU Corte Europea dei Diritti Umani

LFIP Law on Foreigners and International Protection

NATO Organizzazione del Trattato Nord Atlantico

TFUE Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea

TPR Temporary Protection Regulation

TUE Trattato sull’Unione Europea

UNHCR Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i Rifugiati

9

INTRODUZIONE

1. Premessa

Con l’emergere della cd. “crisi dei migranti” del 2014, gli Stati europei sono stati

costretti a confrontarsi con un vertiginoso aumento delle richieste di protezione

internazionale presentate da cittadini di Paesi terzi: tale circostanza ha reso

inevitabile una presa di posizione da parte dell’Unione Europea nel contesto delle

proprie politiche in materia di immigrazione e asilo – contesto, del resto,

caratterizzato da un travagliato processo di armonizzazione che ad oggi non

manca di incontrare considerevoli difficoltà. Di fronte ad uno scenario percepito

in termini emergenziali, le reazioni dell’Unione si sono concentrate

principalmente nell’obiettivo di realizzare il contenimento dei flussi migratori,

più che una politica di accoglienza “a porte aperte”. È in quest’ottica che si colloca

la Dichiarazione con la Turchia adottata il 18 Marzo 20161: tale documento delinea

tre principali linee di azione, rappresentate dalla cooperazione volta alla

prevenzione della migrazione irregolare, l’applicazione di misure di rimpatrio

latu sensu sanzionatorie nei confronti dei migranti irregolari, e l’apertura di

canali legali alternativi per l’ingresso in Europa. Mentre il primo obiettivo verrà

realizzato attraverso l’impegno da parte della Turchia a prevenire l’apertura di

nuove rotte marittime o terrestri di migrazione irregolare, con la cooperazione tra

l’agenzia Frontex e le forze NATO a supporto delle attività delle guardie costiere

di Grecia e Turchia2, il secondo e il terzo obiettivo contemplano, rispettivamente,

l’impegno della Turchia ad accettare il rimpatrio dalle isole greche dei migranti

“irregolari” (categoria in cui verranno compresi anche i richiedenti asilo) e

l’impegno da parte dell’UE di reinsediare cittadini siriani nel proprio territorio

secondo il “meccanismo 1:1”, ovvero prevedendo che per ogni siriano rimpatriato

1 Cfr. Dichiarazione UE-Turchia, 18 Marzo 2016, il cui testo è disponibile sul sito del Consiglio europeo: http://www.consilium.europa.eu/it/press/press-releases/2016/03/18-eu-turkey-statement/, ultima consultazione 15.6.2017. 2 Cfr. le raccomandazioni dell’UNHCR al riguardo, UNHCR, 8 Marzo 2016, General legal considerations of relevance to NATO’S engagement with the refugee and migrant movements in the Aegean sea, http://www.refworld.org/docid/56f3eeee4.html, ultima consultazione 17.6.2017.

Introduzione

10

in Turchia dalle isole egee, un altro siriano sarà reinsediato dalla Turchia all’UE.

Per assicurare la collaborazione da parte della Turchia, l’Unione ha promesso

l’erogazione di un contributo finanziario di tre miliardi di euro (destinati ad

essere raddoppiati nel 2018) e l’accelerazione del processo di esenzione

dell’obbligo di visto per i cittadini turchi e del processo di adesione all’UE della

Turchia.

Scopo del presente elaborato è indagare da un lato la natura giuridica di tale

intesa e le modalità attraverso le quali è stata raggiunta, e dall’altro la

compatibilità dei suoi contenuti sostanziali alla luce delle norme rilevanti di

diritto internazionale e dell’Unione europea. Per cogliere la portata e le

implicazioni della Dichiarazione UE-‐Turchia è quindi necessario darvi adeguata

collocazione all’interno della cornice normativa internazionale. Un’analisi

esauriente richiede di prendere in considerazione il panorama giuridico su un

duplice piano normativo: quello universale – e in particolare la norma di diritto

internazionale generale che vieta il refoulement – e quello regionale, tanto in

materia di diritti umani (su tutti, gli obblighi derivanti dalla Convenzione

Europea dei Diritti Umani) quanto il diritto UE. L’approccio proposto prende in

considerazione l’esame della normativa europea in tema di protezione

internazionale, a partire da una sintesi delle tappe di evoluzione del diritto

primario, necessaria per comprendere lo spirito che ha portato il legislatore alla

costruzione dell’attuale Sistema comune europeo di asilo tramite gli strumenti di

diritto secondario. Per quanto riguarda la disciplina internazionale e quella in

materia di diritti umani si propone invece un approccio trasversale: analizzando il

contenuto della Dichiarazione si porrà, di volta in volta, la questione della sua

compatibilità con tali discipline, rinviando ad altre trattazioni per uno sguardo

più completo.

Introduzione

11

2. Il diritto di asilo fra norme universali e dimensione regionale

La dottrina internazionale3 ha definito il diritto di asilo come “la protezione

accordata da uno Stato all’interno della propria sfera territoriale (asilo

territoriale) o in altro luogo (asilo extra-‐territoriale) ad uno straniero che ne

faccia richiesta in quanto perseguitato per motivi politici”4. Definire i confini

dell’asilo e il suo contenuto giuridico non è però agevole: tale istituto trova

fondamento in una pluralità di regole (interne, europee e internazionali). Sul

piano del diritto internazionale, il diritto di asilo è stato anzitutto sancito dalla

Dichiarazione Universale dei diritti umani del 1948, e ha poi visto il proprio punto

di riferimento nella Convenzione di Ginevra sullo statuto dei rifugiati del 1951

(CGSR) e nel relativo Protocollo addizionale5. Tali trattati, promossi

dall’Organizzazione delle Nazioni Unite, hanno istituito un regime giuridico

protettivo in favore di soggetti indicati come “richiedenti asilo” o “asilanti”,

qualificabili come tali – ai sensi della stessa Convenzione – qualora ricorrano una

serie di circostanze: si tratta di coloro che si trovano fuori dal proprio Paese e non

possono farvi ritorno il timore di una persecuzione individuale determinata da

motivi di razza, nazionalità, religione, opinione politica o appartenenza ad un

determinato gruppo sociale6. Tale apparato normativo tutela in sostanza la libertà

3 Definizione elaborata dall’Institut de droit international nella sessione congressuale di Bath del 1950, cfr. Résolutions de l’Institut de droit international 1873-1956, Bâle, 1957, p. 58, traduzione a cura di RESCIGNO, Il diritto di asilo, Carocci, Roma, 2011. 4 Sulla distinzione tra asilo territoriale ed extra-‐territoriale (o diplomatico) cfr. GIULIANO, Asilo (diritto di), diritto internazionale, in Enciclopedia del diritto, vol. 3, Milano, 1958, p. 204; MIGLIAZZA, Asilo. Diritto internazionale, in Novissimo Digesto Italiano, vol. 1, n. 2, Utet, Torino, 1958, pag. 1039. 5 Il Protocollo di New York del 1967 ha rimosso le iniziali limitazioni previste dalla Convenzione di Ginevra del 1951, configurandone così la portata universale. 6 La nozione di rifugiato ai sensi della Convenzione del 1951 è stata oggetto di un’interpretazione evolutiva (in forza dell’art. 33 par. 3 della Convenzione di Vienna sul diritto dei trattati del 1969, per cui l’interpretazione di un trattato può avvalersi degli elementi successivi della prassi degli Stati e di ogni altra regola internazionale rilevante) che ha permesso di ricondurvi, ad esempio, anche le ipotesi di coloro che fuggono da conflitti interni o da Stati “falliti” – qualora ricorra il fondato timore di persecuzione per una delle cause indicate dalla Convenzione del 1951. Non di meno, un altro fattore di interpretazione evolutiva è rappresentato dallo speciale legame della Convenzione con l’Organizzazione delle Nazioni Unite. Cfr. SALERNO, L’obbligo internazionale di non-‐refoulement dei richiedenti asilo, Diritti umani e diritto internazionale, vol. 4, 2010, pag. 487-‐

Introduzione

12

del richiedente asilo di lasciare il proprio Stato di cittadinanza (o di abituale

residenza, se apolide), e di entrare – anche illegalmente – in un altro Stato, il

quale è obbligato offrirgli protezione. La Convenzione del 1951 si pone in una

posizione peculiare, in quanto presenta le caratteristiche di un “trattato-‐regime”,

ovvero di un trattato che dispone una disciplina “obiettiva” in qualche modo

rilevante anche per Stati terzi che non ne siano parte, derogando così al principio

di relatività dei trattati. Il suo impatto non è circoscritto al solo ordinamento

interno degli Stati che vi abbiano aderito, in quanto gli stessi sono tenuti a

cooperare per promuoverne “a universal and full implementation”7. Il carattere

centrale della Convenzione si fa ancora più marcato nel momento in cui va ad

intrecciarsi con un obbligo internazionale di natura consuetudinaria dal quale

discendono obblighi di natura solidale8, il cd. principio di non-‐refoulement, in

forza del quale “no contracting State shall expel or return (“refouler”) a refugee in

any manner whatsoever to the frontiers of territories where his life or freedom

would be threatened on account of his race, religion, nationality, membership of

a particular social group or political opinion”9. Secondo alcuni, tale principio

avrebbe inoltre valenza di norma imperativa di diritto internazionale generale

(jus cogens), tale per cui un trattato concluso in violazione della stessa sarebbe

affetto da invalidità assoluta, ai sensi dell’art. 53 della Convenzione di Vienna sul

diritto dei trattati10. La Convenzione del 1951 si pone in un rapporto di stretto

dialogo con molteplici discipline di portata regionale11, le quali, pur stabilendo

talora norme talora più protettive, fanno sempre salvo il “primato” universale

515. 7 UNHCR, EXCOM, Conclusion n. 85 (XLIX), 1998. 8 Cfr. SALERNO, L’obbligo internazionale di non-‐refoulement… cit. 9 Il principio di non-‐refoulement è riconosciuto all’art. 33, par. 1 della Convenzione del 1951, senza che gli Stati vi possano apporre riserve (art. 42, par. 1). Le uniche ipotesi in cui sia consentito derogare alla sua applicazione sono indicate al par. 2: “the benefit of the present provision may not, however, be claimed by a refugee whom there are reasonable grounds for regarding as a danger to the security of the Country in which he is, or who, having been convicted by a final judgment of a particularly serious crime, constitutes a danger to the community of that Country”. 10 Cfr. ALLAIN, The jus cogens nature of non-‐refoulement, International journal of refugee law, vol. 13, n. 4, 2001, pag 533-‐558. 11 Tra cui, ad esempio, la Dichiarazione di principi adottata a Bangkok nel 1966 dalla Asian African Legal Consultative Organization, la Convenzione dell’OUA sui rifugiati del 1969, la Dichiarazione di Cartagena del 1984 per i Paesi dell’America centrale, e l’acquis europeo in materia di asilo.

Introduzione

13

della Convenzione. In particolare, la disciplina dell’Unione Europea vi si richiama

espressamente all’art. 78, par. 1 TFUE, il quale, unitamente all’art. 67 par. 2 TFUE

e all’art. 18 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea rappresenta la

base giuridica del diritto di asilo in ambito UE. Né il Trattato né la Carta

forniscono una definizione dei termini di “asilo” e di “rifugiato”, ma fanno

entrambi esplicitamente riferimento alla Convenzione di Ginevra del 1951 e al

Protocollo del 1968, ratificati da tutti gli Stati parte dell’UE; inoltre la stessa Corte

di Giustizia dell’Unione Europea (CGUE) ha definito la Convenzione come la

“pietra angolare della disciplina giuridica internazionale relativa alla protezione

dei rifugiati”12. Gli Stati membri hanno delineato una serie di regole comuni per

completare e, ove possibile, rafforzare il sistema ginevrino, attraverso una politica

dell’asilo che abbraccia non soltanto i soggetti beneficiari della Convenzione ma

anche ulteriori categorie di migranti forzati13. Come si vedrà, però,

l’atteggiamento dell’Unione Europea nei confronti di quanti richiedono

protezione sembra avere talvolta inclinazioni schizofreniche: se da un lato

l’intento è quello di offrire una tutela maggiore e più completa rispetto alla

Convenzione, dall’altro non mancano di farsi sentire tendenze volte a contenere il

più possibile il riconoscimento della protezione, al punto da indurre alcuni ad

accostare l’immagine dell’Unione a quella di un’impenetrabile “fortezza”.

12 Corte di Giustizia dell’Unione Europea, sentenza 2 Marzo 2010, cause riunite C-‐175/08, C-‐178/08 e C-‐179/08, Salahadin Abdulla, par. 52. 13 Il concetto di migrante forzato rappresenta un insieme più ampio, in cui la nozione di richiedente asilo si inscrive pur senza esaurirlo. In particolare, merita di essere almeno citata la problematica dei “migranti ambientali”, coloro cioè che lasciano il proprio Paese a seguito di catastrofi e cambiamenti climatici. La questione si è posta negli ultimi anni ed è al centro di un acceso dibattito a livello internazionale. Per approfondimenti cfr. MCADAM, Climate Change, Forced Migration, and International Law, Oxford University Press, New York, 2012.

CAPITOLO I

EVOLUZIONE DELLA NORMATIVA EUROPEA IN MATERIA DI ASILO

Sommario: SEZIONE I: Dagli accordi di Schengen al primo pacchetto asilo: 1. Gli accordi di Schengen e il regolamento “Dublino I”; -‐ 2. Il trattato di Maastricht; -‐ 3. Il trattato di Amsterdam; -‐ 4. Il vertice di Tampere; -‐ 5. Il trattato di Lisbona. SEZIONE II: La seconda fase Tampere. La normativa vigente: 1. Le direttive “qualifiche” e “accoglienza”. La protezione sussidiaria e la protezione temporanea; -‐ 2. La direttiva “procedure”; -‐ 3. Il regolamento “Dublino III”.

SEZIONE I: DAGLI ACCORDI DI SCHENGEN AL PRIMO PACCHETTO ASILO14

La cooperazione europea in materia di asilo ha inizio a partire dalla metà degli

anni ottanta15: in tale momento storico gli Stati europei devono fronteggiare un

ingente aumento dei flussi migratori (incentivato dall’evoluzione del sistema dei

trasporti e delle comunicazioni e dalla presenza di conflitti in varie zone del

mondo), che si caratterizzano come “flussi misti”, composti cioè di rifugiati cd.

“genuini” e di cd. “migranti economici”. La natura ambivalente dei movimenti

14 Per ulteriori approfondimenti, cfr. RESCIGNO, op. cit.; PIZZOLANTE, Diritto di asilo e nuove esigenze di protezione internazionale nell’Unione Europea, Cacucci, Bari, 2012, pag. 13 ss. 15 Mentre le disposizioni del Trattato di Roma del 1957 non prevedevano alcuna competenza in materia di asilo, tra i primi atti che testimoniano un interessamento alla tematica meritano di essere ricordati: la comunicazione sugli orientamenti per una politica comunitaria delle migrazioni, dove si sottolinea l’esigenza di una concertazione degli stati membri in materia (comunicazione della Commissione COM(85)48 del 7 Marzo 1958, e conseguente decisione del Consiglio del 16 Luglio 1958); il Libro Bianco della Commissione del 1985, nel quale viene delineato l’obiettivo di eliminare i controlli alle frontiere interne e si auspica il coordinamento delle politiche migratorie, dei visti e dell’asilo; l’Atto unico europeo del 1986, che introduce nel Trattato di Roma l’art. 8 lett. a) (che definisce la libera circolazione delle persone come uno dei quattro elementi costitutivi del mercato unico e viene trasferita tra le competenze comunitarie); le comunicazioni sull’immigrazione e sul diritto d’asilo che richiamano il principio basilare di parità di trattamento di tutti gli individui regolarmente residenti nella Comunità in relazione alle condizioni di vita e lavoro (Comunicazioni della Commissione SEC(91) 1855 e SEC(91) 1857 dell’11 Ottobre 1991).

Capitolo I Evoluzione della normativa europea in materia di asilo

16

migratori ha comportato la necessità di affrontare in un unico contesto

normativo tanto la disciplina in materia di diritto di asilo tanto quella in materia

di immigrazione: alla costruzione di uno spazio in cui i cittadini UE e i loro

familiari possono circolare liberamente si è gradualmente affiancata, su una sorta

di “piano parallelo”, la costruzione di un regime di ingresso dei cittadini di Stati

terzi improntato ad una logica di controllo degli arrivi: già con il Consiglio

Europeo di Londra del 1986 emerge infatti la volontà di dare priorità alla “lotta

contro l’abuso dell’istituto del diritto di asilo” rispetto alla “armonizzazione del

diritto di asilo formale e materiale a livello comunitario”16. I governi dei Paesi di

accoglienza scelsero di puntare su una politica comune del “non ingresso”,

piuttosto che sulla realizzazione di una politica europea che contemplasse un

regime comune di asilo, una politica cioè di respingimento alla frontiera e

espulsione dei richiedenti asilo “abusivi”, attraverso una determinazione molto

rigida dello Stato responsabile per l’esame della domanda di asilo e la previsione

di procedure abbreviate per l’accertamento prima facie della fondatezza delle

richieste. Inoltre, gli Stati membri si dimostrarono poco inclini a cedere la propria

sovranità alle istituzioni sovranazionali in materia di immigrazione. Queste

tendenze accompagneranno il percorso evolutivo del diritto di asilo nel panorama

europeo fino ai giorni nostri.

1. Gli accordi di Schengen e il regolamento “Dublino I”

Nel Luglio 1985, mossi dalla volontà di creare una frontiera esterna unica per la

Comunità e di abolire le frontiere interne di sopprimendo i controlli, Germania,

Francia, Belgio, Lussemburgo e Paesi Bassi firmarono l’accordo di Schengen, poi

ripreso e ampliato con la Convenzione di Schengen del 1990, nata come accordo

intergovernativo ma esplicitamente collegata alla Comunità Europea. Con

l’abolizione dei controlli alle frontiere interne è parallelamente emersa la 16 Comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento Europeo sul diritto di asilo, SEC(91) 1857, 18 Ottobre 1991


17

necessità di intensificare i controlli alle frontiere esterne, ponendosi così

l’esigenza di creare una politica di stampo europeo in materia di immigrazione e

asilo. Il capitolo VII della Convenzione di Schengen è infatti dedicato

espressamente all’asilo, e stabilisce i criteri per la determinazione dello Stato

competente all’esame della domanda di asilo: la competenza viene radicata in

capo allo Stato che ha rilasciato un visto o un titolo di soggiorno, salva l’ipotesi in

cui, essendovi più Stati che rispondono a tali requisiti, divenga responsabile il

Paese che ha rilasciato il titolo di soggiorno con una durata maggiore (se il

richiedente asilo ha invece fatto ingresso illegalmente nel territorio dello Stato, è

dichiarato responsabile lo Stato in cui il richiedente ha fatto il suo primo

ingresso). Con tali criteri, indicati dall’art. 30 della Convenzione, si affaccia un

elemento che caratterizzerà in maniera cruciale il sistema d’asilo in Europa: non

esistendo un organo europeo a ciò deputato, le domande di asilo sono raccolte ed

esaminate dai singoli Stati membri. Tale assetto è accompagnato dalla creazione

del sistema SIS (Sistema Informatico Schengen), ideato per permettere agli Stati

di collaborare tra loro scambiandosi informazioni rilevanti per il controllo delle

frontiere. La Convenzione prevede inoltre agli artt. 37 e 38 che le parti si

scambino reciprocamente informazioni sia sulle normative, le statistiche e

l’andamento dei flussi dei richiedenti asilo, sia sui dati riguardanti l’identità, i

movimenti ed eventuali domande già presentate da singoli richiedenti. Tra gli

obiettivi del sistema Schengen (la cui rigidità gli regalerà l’epiteto di “fortezza

Schengen”) vi è quello di impedire la simultanea presentazione di domande

multiple, presentate in più Stati per aumentare le possibilità di ottenere lo status

di rifugiato; di contenere il fenomeno dei cd. “rifugiati in orbita” (richiedenti asilo

rinviati da uno Stato membro ad un altro senza che nessuno di questi Stati si

riconosca competente per l’esame della loro domanda); e di negare al richiedente

la possibilità di scegliere liberamente il Paese a cui chiedere protezione (evitando

il cd. “asylum shopping”).

Alla Convenzione di Schengen fa seguito la Convenzione di Dublino sulla

determinazione dello Stato competente per l’esame di una domanda di asilo


18

presentata in uno degli Stati membri delle Comunità Europee, firmata il 15

Giugno 1990 entrata in vigore nel Settembre 1997 ai sensi del protocollo di Bonn17.

Il contenuto delle disposizioni in materia di asilo è essenzialmente lo stesso della

Convenzione di Schengen18: gli obiettivi rimangono i medesimi (evitare domande

multiple e “rifugiati in orbita”, prevenire l’asylum shopping). Si riconferma anche

la cd. one chance rule, la regola per cui ogni individuo ha diritto ad un’unica

possibilità di esame della domanda di riconoscimento dello status di rifugiato,

riproponendo così anche l’assetto per cui tale responsabilità ricade sul Paese di

“primo ingresso”. Il sistema si caratterizza nondimeno per una generale

incertezza ed aleatorietà: tanto la Convenzione di Schengen quanto quella di

Dublino del 1990 lasciano invariate le procedure nazionali di ammissione nel

territorio dei singoli Stati membri nonché le rispettive legislazioni e procedure

concernenti l’esame delle domande (aumentando così il rischio di

discriminazioni, in quanto di fronte a situazioni uguali potrebbero conseguire

trattamenti differenti). Siffatta impostazione ha avuto la conseguenza di creare

un eccesso di richieste nei confronti degli Stati caratterizzati da da determinate

collocazioni geografiche e da una politica di asilo più indulgente rispetto ad altri.

Oltre all’individuazione del Paese competente ad esaminare la richiesta, l’acquis

Schengen/Dublino stabilisce inoltre delle regole circa l’extra-‐territorialità delle

decisioni dei singoli Stati in materia di asilo: l’esito negativo della domanda

comporta il rifiuto da parte degli altri Stati membri, rendendo così impossibile

presentare nuovamente la domanda, aumentando così inevitabilmente il rischio

di refoulement.

17 Cfr. Convenzione relativa alla determinazione dello Stato responsabile dell’esame delle domande di asilo presentate negli Stati membri delle Comunità Europee, Dublino, 15 Giugno 1990; Protocollo relativo alle conseguenze dell’entrata in vigore della Convenzione di Dublino al riguardo di determinate disposizioni della Convenzione di applicazione dell’accordo di Schengen, Bonn, 26 Aprile 1994. 18 In alcuni punti vi sono comunque delle differenze: al momento del respingimento del richiedente asilo la Convenzione di Schengen disponeva che l’allontanamento dovesse avvenire in conformità alle proprie disposizioni nazionali e in accordo con gli obblighi internazionali; mentre la Convenzione di Dublino si limita a richiamare la Convenzione di Ginevra e il Protocollo di New York, offrendo, di fatto, una minore tutela al richiedente.


19

2. Il Trattato di Maastricht

Con il Trattato di Maastricht, firmato il 7 Febbraio 1991 ed entrato in vigore il 1

Novembre 1993, l’Unione Europea acquisisce la nota struttura a “tempio”,

caratterizzata da tre principali “pilastri”: la dimensione comunitaria, la

cooperazione in materia di politica estera e sicurezza comune (PESC) e la

cooperazione in materia di giustizia e affari interni (GAI). Le politiche

appartenenti al primo pilastro, regolato dalle disposizioni contenute nei trattati

istitutivi delle Comunità Europee, sono caratterizzate dal metodo comunitario, in

forza del quale il ruolo degli Stati membri è marginalizzato a favore delle

istituzioni; mentre le politiche rientranti nel secondo e terzo pilastro, disciplinate

ai titoli V e VI del Trattato sull’Unione Europea, sono improntate al metodo di

cooperazione intergovernativa.

È nell’ambito del terzo pilastro che rientra la politica di asilo, collocata al primo

posto della lista di “questioni di interesse comune”19 contenuta nell’art. K.120: gli

Stati membri sono quindi ancora pienamente sovrani nel regolare tali materie21. Il

19 Tra le altre questioni di interesse comune rientrano: le condizioni di entrata, circolazione, e soggiorno dei cittadini dei Paesi terzi nel territorio degli Stati membri, compresi il ricongiungimento familiare e l’accesso all’occupazione; la lotta contro l’immigrazione, il soggiorno e il lavoro irregolari di cittadini di Paesi terzi nel territorio degli Stati membri; la lotta contro la tossicodipendenza e la frode su scala internazionale; la cooperazione giudiziaria in materia civile; la cooperazione giudiziaria in materia penale; la cooperazione doganale; la cooperazione di polizia ai fini della prevenzione e della lotta contro il terrorismo, il traffico illecito di droga e altre forme gravi di criminalità internazionale. Va rilevato che l’art. K.1 non fornisce una definizione specifica di asilo, permettendo così di poter ricomprendere in essa un ampio numero di interventi, non necessariamente vincolati alla definizione di rifugiato. 20 L’art. K.2 stabilisce inoltre che la cooperazione deve avvenire “nel rispetto della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali e della Convenzione relativa allo status dei rifugiati del 28 luglio 1951”, per la prima volta menzionate in un documento ufficiale del processo di integrazione europeo. 21 Va tuttavia segnalato che nel quadro del sistema comunitario è prevista la possibilità per il Consiglio di adottare all’unanimità strumenti di cooperazione come le “posizioni comuni” o le “azioni comuni”. A tale riguardo, è utile richiamare la risoluzione del 21 settembre 1995, con la quale il Parlamento Europeo sottolinea la necessità che gli atti adottati in materia di asilo “essendo stati sottratti ingiustificatamente al controllo parlamentare e giudiziario”, prima della loro adozione, siano ad esso sottoposti per consultazione. Inoltre, lo stesso Parlamento chiede al consiglio di presentare “almeno una volta l’anno una relazione scritta nel quadro dei preparativi per la discussione annuale sugli sviluppi dell’attuazione delle politiche di cui al terzo pilastro”. Cfr. PIZZOLANTE, Diritto di asilo e nuove esigenze di protezione internazionale nell’Unione Europea


20

Trattato di Maastricht realizza però un’apertura verso la “comunitarizzazione”

grazie all’art. K9, una cd. passerelle clause, che prevede la possibilità per il

Consiglio di estendere ai settori contemplati dall’art K.1 l’applicazione dell’art.

100C22 del Trattato CE, consentendo quindi a siffatte politiche di passare

nell’ambito del primo pilastro, di competenza comunitaria23. E’ interessante

inoltre notare che, malgrado il Titolo VI del TUE sia in linea di principio sottratto

al controllo della Corte di giustizia, la Corte stessa si sia pronunciata24 in senso

contrario, affermando l’esistenza di un proprio potere di controllo sull’attività

svolta in seno al terzo pilastro, per quanto tale controllo sarebbe limitato

all’accertamento che gli atti adottati nel Titolo VI non violino le disposizioni

comunitarie.

3. Il Trattato di Amsterdam

Il Trattato di Amsterdam, firmato il 2 Ottobre 1997 ed entrato in vigore il 1°

Maggio 1999, costituisce il primo incisivo tassello verso il processo di

“comunitarizzazione”25 della materia dell’asilo e dell’immigrazione, che vengono

trasferite dal terzo al primo pilastro dell’Unione, passando così dalla competenza

intergovernativa a quella comunitaria26. Il nuovo Titolo IV, direttamente incluso

cit. 22 L’art 100C costituisce una novità nelle competenze comunitarie, cui riconduce la politica comune dei visti. Si prevede che il Consiglio deliberi all’unanimità, su proposta della Commissione e previa consultazione del Parlamento, quali siano i Paesi terzi i cui cittadini devono essere in possesso di un visto per l’attraversamento delle frontiere esterne degli Stati membri. Tuttavia, nel caso in cui una situazione di emergenza insorta in un Paese terzo minacci un improvviso afflusso, il Consiglio può decidere senza consultare il Parlamento e a maggioranza qualificata, di imporre l’obbligo di visto per i cittadini provenienti dal Paese in questione per un periodo non superiore ai sei mesi. 23 G. STROZZI, R. MASTROIANNI, Diritto dell’Unione Europea, Giappichelli, Torino, 2013, pag. 11-‐14. 24 Corte di Giustizia dell’Unione Europea, sentenza 12 Maggio 1998, C-‐170/96, Commissione c. Consiglio dell’UE, ECLI:ECLI:EU:C:1998:219. 25 Per un approfondimento sulla comunitarizzazione della materia, cfr. NASCIMBENE, MAFROLLA, Recenti sviluppi della politica comunitaria in materia di immigrazione e asilo, in Diritto, Immigrazione e Cittadinanza, vol.1, 2002, pag. 13-‐36. 26 Tra gli obiettivi che pone il Trattato, vi è infatti quello di “conservare e sviluppare l’Unione


21

nel TCE, è infatti intitolato “Visti, asilo, immigrazione e altre politiche connesse

con la libera circolazione delle persone”: le materie elencate dall’art. K.1 del

Trattato di Maastricht vengono trasferite al primo pilastro, eccezion fatta per la

cooperazione di polizia e la cooperazione in materia penale, che restano al terzo

pilastro del TUE, rimanendo quindi oggetto di accordi intergovernativi.

Per quel che concerne i meccanismi decisionali, a regolare tale passaggio è l’art.

67 TCE, che dispone un periodo transitorio della durata di cinque anni (dal 1999

al 2004), durante il quale le decisioni devono essere adottate all’unanimità del

Consiglio (configurando così una deroga al sistema decisionale comunitario,

basato normalmente sul meccanismo della maggioranza qualificata), su iniziativa

della Commissione e degli Stati membri27. Al termine della fase transitoria, il

potere di iniziativa diviene esclusivo della Commissione (gli Stati membri

possono, al più, inviare delle proposte alla Commissione affinché le sottoponga al

Consiglio), e il Consiglio può scegliere28 di assoggettare tutti o parte dei settori di

cui al Titolo IV alla procedura codecisionale ex art. 251 TCE, che contempla il voto

a maggioranza qualificata del Consiglio per l’adozione degli atti e un ruolo più

incisivo del Parlamento europeo29.

L’art. 63 TCE prende espressamente in considerazione l’asilo, indicando un elenco

di misure che devono essere adottate nel corso dei cinque anni dall’entrata in

vigore del Trattato di Amsterdam: in particolare, misure relative ai criteri per la

determinazione dello Stato membro competente per l’esame della domanda di

asilo, norme minime relative all’accoglienza, alla qualifica di rifugiato e alle

quale spazio di libertà, sicurezza e giustizia in cui sia assicurata la libera circolazione delle persone insieme a misure appropriate per quanto concerne i controlli alle frontiere esterne, l’asilo, l’immigrazione, la prevenzione della criminalità e la lotta contro quest’ultima” 27 In tale fase il metodo di lavoro è ancora fortemente connesso a quello intergovernativo, poiché il potere di iniziativa è condiviso da Commissione e Stati membri, che possono presentare proposte sulle quali deve poi pronunciarsi il Consiglio previa consultazione del Parlamento Europeo. 28 Deliberando all’unanimità e previa consultazione del Parlamento europeo. 29 Ai sensi dell’art. 67 par. 3 TCE, alla procedura di cui all’art. 251 TCE restano parzialmente escluse le misure sui regimi dei visti: è previsto il voto a maggioranza qualificata su proposta della Commissione e previa consultazione del Parlamento con riguardo alla predisposizione dell’elenco dei Paesi per i quali è richiesto che i cittadini siano in possesso di un visto all’atto di attraversamento delle frontiere esterne dell’Unione, e per le norme sul modello uniforme dei visti.


22

procedure per la concessione o la revoca dello status30; ed è sempre l’art. 63 TCE

ad introdurre il criterio del burden sharing, volto alla promozione di un equilibrio

tra Stati membri per quel che riguarda gli oneri conseguenti all’accoglienza. Il

cammino verso un sistema europeo comune di asilo vede però il proprio

avversario principale nelle reticenze degli Stati membri a cedere la propria

sovranità in materia: a frenare tale percorso si pongono infatti da un lato l’art. 64

TCE, il quale dispone che il Titolo IV “non osta all’esercizio delle responsabilità

incombenti agli Stati membri per il mantenimento dell’ordine pubblico e la

salvaguardia della sicurezza interna” (che si traduce sostanzialmente nella

possibilità di limitare gli ingressi); e dall’altro alcuni tra i Protocolli addizionali al

Trattato stesso: in primo luogo, il Protocollo n. 29 del 1997, riguardante le

domande di asilo presentate ad uno Stato membro da parte di un cittadino di un

altro Stato membro dell’Unione, ne sancisce l’infondatezza sulla base del

concetto di “Paese di origine sicuro” 31; in secondo luogo, rilevano i Protocolli che

definiscono la posizione di Regno Unito, Irlanda e Danimarca rispetto

all’acquisizione dell’acquis di Schengen32 nel quadro dell’Unione Europea. Se è

vero che siffatta integrazione non può che costituire un considerevole passo in

avanti, è anche vero che la portata di tali previsioni risulta fortemente

ridimensionata dalla differenziazione prevista per gli Stati in questione, che li

esclude dall’adozione delle misure riguardanti i settori compresi al Titolo IV.

Merita infine, nella medesima ottica, di essere sottolineata la previsione di cui

all’art. 68 TCE, in cui viene regolato il ruolo della Corte di giustizia dell’Unione

Europea rispetto alle questioni inerenti al Titolo IV: tale disposizione inserisce la

regola del previo esaurimento dei ricorsi interni, per cui non è possibile rivolgersi

alla CGUE senza che siano prima esaurite le vie di ricorso interne; e stabilisce

30 Viene per la prima volta considerato, all’art. 63, par. 2, lett. a) TCE, anche l’aspetto dell’asilo umanitario, lo strumento di protezione temporanea relativo ai richiedenti con caratteristiche che non rientrano nei requisiti della Convenzione di Ginevra, prevedendo anche in questo caso l’adozione di norme minime. 31 Per ulteriori approfondimenti circa le criticità relative a tale impostazione, cfr. RESCIGNO, Il diritto di asilo cit., pag. 122. 32 Costituito dalla Convenzione di Schengen, dalla Convenzione di Dublino e dalle decisioni del Comitato Esecutivo e degli organi da esso istituiti.


23

l’incompetenza della Corte a pronunciarsi in merito alle misure relative al

controllo delle frontiere motivate dal mantenimento dell’ordine pubblico e dalla

salvaguardia della sicurezza interna.

4. Il vertice di Tampere

La tappa successiva nel processo di costruzione di un sistema comune di asilo è

rappresentata dal vertice di Tampere del 15 e 16 Ottobre 1999. L’obiettivo politico

di tale vertice è quello di dare attuazione alle disposizioni del Trattato di

Amsterdam concernenti uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia, in particolare

attraverso l’istituzione di un regime comune europeo in materia di asilo, che deve

basarsi “sull’applicazione della Convenzione di Ginevra in ogni sua componente,

garantendo in tal modo che nessuno venga esposto nuovamente alla

persecuzione, ossia mantenendo il principio di non-‐refoulement”33. Dal vertice di

Tampere emerge l’intenzione di voler procedere in due tappe: una prima fase, che

deve trovare attuazione nel breve periodo, dedicata alla realizzazione delle

quattro pietre miliari dell’asilo – la determinazione con chiarezza e praticità dello

Stato competente per l’esame delle domande, di norme comuni per la procedura

di concessione dell’asilo, di condizioni comuni minime per l’accoglienza dei

richiedenti asilo, e il ravvicinamento delle normative relative al riconoscimento e

agli elementi sostanziali dello status di rifugiato34 – e una seconda fase, da

esplicarsi nel lungo periodo, che pone come obiettivo l’instaurazione di una

procedura comune in materia di asilo e uno status uniforme valido in tutta

l’Unione per coloro che hanno ottenuto l’asilo35.

Nella prima fase sono quindi stati emanati, nel periodo 1999-‐2005, quattro

regolamenti36 e quattro direttive: il cd. regolamento “Dublino II”37 (e relativo

33 Cfr. conclusioni della presidenza del Consiglio europeo di Tampere del 15 e 16 Ottobre 1999, par. 13. 34 Ivi, par. 14. 35 Ivi, par. 15. 36 Cui deve aggiungersi anche il regolamento (CE) 2007/2004 del Consiglio, del 26 Ottobre 2004,


24

regolamento di attuazione38) e il cd. regolamento “Eurodac”39 (e relativo

regolamento di attuazione40), e le direttive “protezione temporanea41”,

“accoglienza42”, “qualifiche43” e “procedure44”.

Gli obiettivi di armonizzazione stabiliti a Tampere vengono confermati anche

nelle successive tappe del percorso comunitario, in particolare: il Programma

dell’Aja adottato dal Consiglio europeo nel Novembre 200445, da attuarsi nel

periodo 2004-‐2009; il Libro Verde sul futuro regime di asilo europeo in materia di

asilo del Giugno 200746; il Piano strategico sull’asilo presentato nel Giugno 2008

dalla Commissione47; il Patto europeo sull’immigrazione e asilo adottato dal

che istituisce un’Agenzia per la gestione della cooperazione operativa alle frontiere esterne degli Stati membri dell’Unione Europea (Frontex). 37 Cfr. regolamento (CE) 343/2003 del Consiglio, del 18 Febbraio 2003, che stabilisce i criteri e i meccanismi di determinazione dello Stato membro competente per l’esame di una domanda d’asilo presentata in uno degli Stati membri da un cittadino di un Paese terzo. 38 Cfr. regolamento (CE) 1560/2003 della Commissione, del 2 Settembre 2003, recante modalità di applicazione del regolamento (CE) 343/2003 del Consiglio che stabilisce i criteri e i meccanismi di determinazione dello Stato membro competente per l’esame di una domanda d’asilo presentata in uno degli Stati membri da un cittadino di un Paese terzo. 39 Cfr. regolamento (CE) 2725/2000 del Consiglio, dell’11 Dicembre 2000, che istituisce l’«Eurodac» per il confronto delle impronte digitali per l’efficace applicazione della convenzione di Dublino. 40 Cfr. regolamento (CE) 407/2002 del Consiglio, del 28 Febbraio 2002, che definisce talune modalità di applicazione del regolamento (CE) 2725/2000 che istituisce l’«Eurodac» per il confronto delle impronte digitali per l’efficace applicazione della convenzione di Dublino. 41 Cfr. direttiva 2001/55/CE del Consiglio, del 20 Luglio 2001, sulle norme minime per la concessione della protezione temporanea in caso di afflusso massiccio di sfollati e sulla promozione dell’equilibrio degli sforzi tra gli Stati membri che ricevono gli sfollati e subiscono le conseguenze dell’accoglienza degli stessi. 42 Cfr. direttiva 2003/9/CE del Consiglio, del 27 Gennaio 2003, recante norme minime relative all’accoglienza dei richiedenti asilo negli Stati membri. 43 Cfr. direttiva 2004/83/CE del Consiglio, del 29 Aprile 2004, recante norme minime sull’attribuzione, a cittadini di Paesi terzi o apolidi, della qualifica di rifugiato o di persona altrimenti bisognosa di protezione internazionale, nonché norme minime sul contenuto della protezione riconosciuta. 44 Cfr. direttiva 2005/85/CE del Consiglio, del 1° Dicembre 2005, recante norme minime per le procedure applicate negli Stati membri ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di rifugiato. 45 Cfr. programma dell’Aja: rafforzamento delle libertà, della sicurezza e della giustizia nell’Unione Europea, adottato dal Consiglio europeo del 4 e 5 Novembre 2004. 46 Cfr. COM(2007)301, del 6 Giugno 2007, Libro verde sul futuro regime europeo in materia di asilo. 47 Cfr. COM(2008)360, del 17 Giugno 2008, Piano strategico sull’asilo: un approccio integrato in materia di protezione nell’ Unione Europea. In particolare, il Piano propone una strategia tripartita basata su una maggiore armonizzazione degli standard di protezione, su una cooperazione pratica effettiva e su maggiori responsabilità e solidarietà, sia fra Stati membri sia fra Unione e Stati membri.


25

Consiglio europeo nell’Ottobre 200848.

I risultati prefissati a Tampere non sono però riusciti ad avere piena realizzazione:

si è passati dall’ambizioso obiettivo di “standard comuni” a un compromesso

costituito da “norme minime comuni”, che lascia ampia discrezionalità agli Stati

nella disciplina della materia, escludendo l’armonizzazione. La stessa

Commissione ha rilevato, nel Piano strategico sull’asilo, come “anche dopo una

certa armonizzazione legislativa a livello europeo, vari fattori, fra cui la mancanza

di prassi comuni, le differenti tradizioni e le diversità delle fonti di informazione

sui Paesi di origine, intervengono a determinare risultati divergenti. Ne

conseguono movimenti secondari e ciò è contrario al principio della parità di

accesso alla protezione in tutta L’UE”49, e il Consiglio europeo, nello stesso anno,

prendeva atto dell’esistenza di “forti divergenze tra gli Stati membri per quanto

riguarda la concessione della protezione e le forme di quest’ultima”50.

5. Il Trattato di Lisbona

Con il Trattato di Lisbona51, firmato il 13 Dicembre 2007 ed entrato in vigore il 1°

Dicembre 200952, sono state apportate numerose modifiche ai Trattati vigenti, sia

per quel che concerne le competenze dell’Unione Europea, sia la composizione

delle sue istituzioni; il Trattato sulla Comunità Europea viene denominato

Trattato sul funzionamento dell’Unione Europea (TFUE) e, unitamente al Trattato

sull’Unione Europea (TUE), costituisce la base giuridica dell’Unione. Con il

48 Cfr. Patto europeo sull’immigrazione e l’asilo, adottato dal Consiglio europeo del 15 e 16 Ottobre 2008. 49 Cfr. COM(2008) 360 cit., pag. 3. 50 Patto europeo sull’immigrazione e l’asilo cit. 51 Per approfondimenti, cfr. FAVILLI, Il Trattato di Lisbona e la politica dell’Unione Europea in materia di visti, asilo e immigrazione, Diritto, immigrazione e cittadinanza, vol. 2, 2010, pag. 13-‐35; NASCIMBENE, Lo spazio di libertà, sicurezza e giustizia a due anni dall’entrata in vigore del Trattato di Lisbona, ivi, vol. 4, 2011, pag. 13-‐26. 52 Il Trattato di Lisbona nasce – riprendendone in parte i contenuti – dal fallimento del progetto di adozione di una Costituzione Europea, che avrebbe dovuto trovare fondamento nel Trattato che istituisce una Costituzione per l’Europa firmato il 29 Ottobre 2004, mai entrato in vigore a causa del rifiuto da parte di Francia e Paesi Bassi a seguito delle rispettive consultazioni popolari.


26

Trattato di Lisbona viene meno la struttura a tre pilastri creata con il trattato di

Maastricht: la competenza in materia di visti, asilo e immigrazione viene

trasferita interamente nell’ambito del TFUE, e in particolare nel Titolo V,

denominato “Spazio di libertà, sicurezza e giustizia” (artt. 67-‐89 TFUE). Sulla

scorta delle difficoltà riscontrate nel sistema previgente, viene introdotta la

previsione di cui all’art. 67 par. 2 TFUE, per il quale l’Unione sviluppa una

“politica comune” in materia di frontiere, visti e immigrazione. Tale disposizione

permette l’adozione di qualunque tipologia di atto legislativo, e in particolare dei

regolamenti, strumenti che consentono la massima armonizzazione e si

caratterizzano per essere direttamente applicabili. La politica comune, inoltre, è

fondata sul principio di solidarietà tra Stati membri e deve – blandamente –

essere “equa”53 nei confronti dei cittadini dei Paesi terzi. Così come previsto dal

Trattato di Amsterdam, anche in questo caso le deroghe prese in considerazione

sono rappresentate dai concetti di “ordine pubblico” e “sicurezza interna” (ai

sensi dell’art. 72 TFUE, in forza del quale “Il presente titolo non osta all'esercizio

delle responsabilità incombenti agli Stati membri per il mantenimento dell'ordine

pubblico e la salvaguardia della sicurezza interna”)54.

Nell’ambito dello spazio di libertà, sicurezza e giustizia l’art. 68 TFUE attribuisce

al Consiglio55 la competenza a definire gli orientamenti politici generali sulla base

di una programmazione quinquennale56; mentre il potere di iniziativa legislativa è

53 La previsione dell’obiettivo dell’equità va a sostituire quello, previgente, della tendenziale parità di trattamento tra cittadini comunitari e cittadini di Paesi terzi regolarmente soggiornanti nel territorio dell’Unione. 54 È necessario però tenere presente che ordine pubblico e sicurezza interna sono nozioni che devono essere interpretate conformemente agli orientamenti della Corte di giustizia dell’Unione Europea, in quanto nozioni di diritto dell’Unione. 55 È stato osservato che tale disposizione, valorizzando il ruolo del Consiglio europeo, comporterebbe da un lato un indebolimento della Commissione nella composizione dei diversi orientamenti nazionali e, dall’altro lato, il rischio che vengano pregiudicati gli interessi degli Stai membri che esprimano posizione minoritaria. Cfr. ADINOLFI, La “politica comune dell’immigrazione” a cinque anni dal trattato di Lisbona: linee di sviluppo e questioni aperte, AMADEO, SPITALIERI (a cura di), Le garanzie fondamentali dell’immigrato in Europa, Giappichelli, Torino, 2015, pag. 26. 56 La programmazione quinquennale si è articolata nei programmi di Tampere (1999-‐2004), dell’Aja (2004-‐2009) e di Stoccolma (2009-‐2013), anteriori al Trattato di Lisbona. Per approfondimenti circa il programma di Stoccolma, cfr. MORGESE, Gli sviluppi della politica dell’Unione Europea in materia di asilo in base al Programma di Stoccolma, Gli Stranieri, vol. 1, 2011,


27

di competenza esclusiva della Commissione (non però per le materie della

cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale, dove il potere di iniziativa

è attribuito anche a un quarto degli Stati membri). Per l’adozione di tali atti è

prevista la procedura legislativa ordinaria di cui agli articoli 289 e 284 TFUE,

corrispondente sostanzialmente alla codecisione dell’ex art. 251 TCE57. Va

sottolineato che la competenza dell’Unione in questa materia ha natura

concorrente, per cui la titolarità della materia è sia degli Stati membri sia

dell’Unione: gli Stati membri possono legiferare soltanto finché l’Unione non

abbia esercitato la competenza o abbia deciso di cessare una competenza già

avviata, il tutto nel rispetto dei principi di sussidiarietà e proporzionalità,

contemplati dal Protocollo n. 2 allegato ai Trattati.

Anche in questo caso, è prevista una posizione differenziata per Regno Unito,

Irlanda e Danimarca: mentre le prime due, in forza del Protocollo n. 21 sulla

posizione del Regno Unito e dell’Irlanda rispetto allo spazio di libertà, sono

escluse dall’applicazione di tutte le norme di cui al Titolo V; la terza, sulla base

del Protocollo n. 22 sulla posizione della Danimarca, può invece partecipare alle

misure dirette a sviluppare l’acquis di Schengen, alle misure che determinano

quali siano i Paesi terzi i cui cittadini devono essere in possesso di un visto all’atto

dell’attraversamento delle frontiere esterne e a quelle relative all’instaurazione di

un modello uniforme per i visti58.

Per quel che concerne le disposizioni specificamente dedicate al diritto di asilo,

rileva in questa sede l’art. 78 TFUE, il quale al par. 1 dispone che “L’Unione

sviluppa una politica comune in materia di asilo, di protezione sussidiaria e di

protezione temporanea, volta ad offrire uno status appropriato a qualsiasi

pag. 155-‐166. 57 La procedura ordinaria, definita nel dettaglio all’art. 294 TFUE, consiste nell’adozione congiunta di un regolamento, di una direttiva o di una decisione da parte del Parlamento europeo (che ha quindi un ruolo di codecisore) e del Consiglio, su proposta della Commissione. Va segnalato che tale procedura era già in buona parte vigente in materia di visti, asilo e immigrazione grazie al combinato disposto dell’art. 67 TCE e della decisione 2004/927/CE (cfr. decisione 2004/297/CE del Consiglio, del 22 dicembre 2004, che assoggetta taluni settori contemplati dal titolo IV, parte terza del Trattato che istituisce la Comunità Europea alla procedura di cui all’articolo 251 di detto trattato). 58 Cfr. artt. 4 e 6 Protocollo n. 22.


28

cittadino di un Paese terzo che necessita di protezione internazionale e a

garantire il principio di non respingimento. Detta politica deve essere conforme

alla Convenzione di Ginevra del 28 Luglio 1951 e al Protocollo del 31 Gennaio 1967

relativi allo status dei rifugiati, e agli altri trattati pertinenti”. A tali fini, dispone il

par. 2, il Parlamento e il Consiglio adottano le misure relative a un sistema

europeo comune di asilo, qualificando per la prima volta l’asilo come asilo

europeo.

L’art 78 par. 3 TFUE stabilisce invece che qualora uno o più Stati membri

debbano affrontare una situazione di emergenza caratterizzata da un afflusso

improvviso di cittadini di Paesi terzi, il Consiglio, su proposta della Commissione,

può adottare misure temporanee a beneficio dello Stato membro o degli Stati

membri interessati. La novità introdotta dal Trattato di Lisbona consiste nella

previsione della consultazione del Parlamento e nell’abolizione della previsione

per cui le misure adottate sulla base di questi presupposti non debbano avere una

durata superiore ai sei mesi.

Secondo quanto disposto dall’art. 80 TFUE, alla base delle politiche dell’Unione

relative ai controlli alle frontiere, all’asilo e all’immigrazione59 stanno i principi di

solidarietà ed equa ripartizione della responsabilità tra gli Stati membri, anche sul

piano finanziario – in tal modo, il TFUE recepisce il principio di burden sharing

già enunciato dall’art. 63 TCE.

Tra le innovazioni conseguenti al Trattato di Lisbona, merita di essere citato l’art.

6 TUE, in forza del quale la Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea

(proclamata una prima volta il 7 Dicembre 2000 a Nizza, e una seconda volta, in

versione adattata, il 12 Dicembre 2007 a Strasburgo) acquisisce lo stesso valore

giuridico dei Trattati. In particolare, l’art. 18 della Carta stabilisce che “Il diritto di

asilo è garantito nel rispetto delle norme stabilite dalla Convenzione di Ginevra

del 28 Luglio 1951 e del Protocollo del 31 Gennaio 1967, relativi allo status dei

rifugiati, e a norma del Trattato sull’Unione Europea e del Trattato sul

funzionamento dell’Unione Europea, mentre l’art. 19 afferma il divieto di

59 Regolate nell’ambito del Titolo V, Capo 2, artt. 77-‐80 TFUE.


29

espulsioni collettive e il principio di non-‐refoulement, in forza del quale “nessuno

può essere allontanato, espulso o estradato verso uno Stato in cui esiste un rischio

serio di essere sottoposto alla pena di morte, alla tortura o ad altre pene o

trattamenti inumani o degradanti”60.

Per quanto riguarda infine la Corte di giustizia dell’Unione Europea, il Trattato di

Lisbona ha consentito di ampliarne la competenza, in particolare per quanto

riguarda il rinvio pregiudiziale: in materia di visti, asilo e immigrazione infatti la

Corte è ora competente a conoscere dei ricorsi in via pregiudiziale presentati da

qualsiasi giurisdizione, sia di seconda sia di ultima istanza, in base ai presupposti

ex art. 267 TFUE.

60 Secondo quanto affermato nelle spiegazioni relative alla Carta dei diritti fondamentali, GUUE C 303, 14 Dicembre 2007, pag. 17 ss., “il paragrafo 2 incorpora la pertinente giurisprudenza della Corte Europea dei Diritti Umani relativa all’articolo 3 della CEDU (cfr. Corte Europea dei Diritti Umani, 17 Dicembre 1996, 25964/94, Ahmed c. Austria; Corte Europea dei Diritti Umani, 7 Luglio 1989, 14038/88, Soering c. Regno Unito).

SEZIONE II: LA SECONDA FASE TAMPERE. LA NORMATIVA VIGENTE

L’obiettivo della seconda tappa prospettata al vertice di Tampere è quello di

pervenire alla realizzazione di un’armonizzazione vera e propria, attraverso la

creazione di uno status uniforme valido in tutta l’Unione e di un insieme di

regole procedurali più puntuali, che lascino minori margini di discrezionalità. Per

raggiungere tale traguardo la Commissione ha elaborato, nell’arco temporale

2005-‐2013, una serie di strumenti che compongono il nuovo “pacchetto asilo”,

impiegando come base giuridica l’articolo 78, par. 1, del TFUE61. I nuovi atti si

presentano come atti di rifusione, che vanno cioè ad integrare in un unico testo le

modificazioni sostanziali rispetto all’atto precedente e le disposizioni rimaste

invece immutate62. Si hanno così una nuova direttiva “qualifiche”63,

“accoglienza”64 e “procedure”65, nonché il nuovo regolamento “Dublino III”66. Alla

“seconda fase Tampere” si accosta inoltre la creazione dell’Ufficio europeo di

sostegno per l’asilo (EASO)67, il cui scopo è quello di sostenere la cooperazione

tra Stati membri in materia di asilo, sostenere i Paesi europei sottoposti a

particolare pressione migratoria e migliorare l’attuazione del sistema europeo

comune di asilo (SECA).

61 Sebbene le rispettive proposte, presentate tra Dicembre 2008 e Ottobre 2009, trovassero la loro base giuridica nel “vecchio” art. 67 TCE. 62 Per ulteriori approfondimenti riguardo alla riforma del pacchetto asilo e al suo recepimento da parte dell’Italia, vedi MORGESE, La riforma del sistema europeo comune di asilo e i suoi principali riflessi nell’ordinamento italiano, in Diritto, immigrazione e cittadinanza, vol. 4, 2013, pag. 15-‐35. 63 Direttiva 2011/95/UE del Parlamento Europeo e del Consiglio, del 13 Dicembre 2011, recante norme sull’attribuzione, a cittadini di Paesi terzi o apolidi, della qualifica di beneficiario di protezione internazionale, su uno status uniforme per i rifugiati o per le persone aventi titolo a beneficiare della protezione sussidiaria, nonché sul contenuto della protezione riconosciuta. 64 Direttiva 2013/33/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 Giugno 2013, recante norme relative all’accoglienza dei richiedenti protezione internazionale. 65 Direttiva 2013/32/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 Giugno 2013, recante procedure comuni ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di protezione internazionale. 66 Regolamento 604/2013 del Parlamento europeo e del consiglio, del 26 Giugno 2013, che stabilisce i criteri e i meccanismi di determinazione dello Stato membro competente per l’esame di una domanda di protezione internazionale presentata in uno degli Stati membri da un cittadino di un Paese terzo o da un apolide. 67 Istituito con regolamento 439/2010/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 19 Maggio 2010.


31

1. Le direttive “qualifiche” e “accoglienza”. La protezione sussidiaria e la

protezione temporanea

Come già osservato, la disciplina europea in materia di protezione internazionale

si pone in rapporto di costante dialogo con la Convenzione di Ginevra del 1951.

Per quel che riguarda le norme volte a delineare il contenuto degli status dal

punto di vista sostanziale, è opportuno distinguere tra le disposizioni volte ad

approfondire la Convenzione e le norme atte a configurare regimi di protezione

ad essa complementare68: al primo gruppo appartengono alcune norme della

direttiva qualifiche e la direttiva accoglienza, mentre il secondo abbraccia gli

istituti della protezione temporanea (disciplinata dalla direttiva 2001/55)69 e della

protezione sussidiaria (disciplinata all’interno della direttiva qualifiche, ai capi V

e VI).

Per quanto riguarda le disposizioni della direttiva qualifiche che approfondiscono

la Convenzione di Ginevra, esse superano alcune questioni interpretative in

ordine agli elementi che compongono la definizione di rifugiato contenuta in tale

Convenzione70: nozioni quali “atti di persecuzione”71, “fondato timore”72, “agente

di persecuzione”73, “motivi di persecuzione”74 vengono specificate in un’ottica

evolutiva e di armonizzazione, e vengono regolati aspetti tralasciati dalla

Convenzione, come il rilascio di un permesso di soggiorno (valido per un periodo

di almeno tre anni e rinnovabile)75, il diritto all’unità familiare76 e la situazione

68 Impostazione proposta da DI FILIPPO, La circolazione dello straniero nel diritto dell’Unione Europea: una geometria variabile dei diritti e delle garanzie, Immigrazione, diritto e diritti: profili internazionalistici ed europei, (a cura di) CALAMIA, DI FILIPPO e GESTRI, Cedam, 2012, pag. 242-‐259. 69 Direttiva 2001/55/CE del Consiglio, del 20 Luglio 2001, sulle norme minime per la concessione della protezione temporanea in caso di afflusso massiccio di sfollati e sulla promozione dell’equilibrio degli sforzi tra Stati membri che ricevono gli sfollati e subiscono le conseguenze dell’accoglienza degli stessi. 70 Cfr. art. 2 lett. d) direttiva 2011/95. 71 Cfr. art. 9 direttiva 2011/95. 72 Cfr. artt. 4-‐5 direttiva 2011/95. 73 Cfr. art. 6 direttiva 2011/95. 74 Cfr. art. 10 direttiva 2011/95. 75 Cfr. art. 24 direttiva 2011/95. 76 Cfr. art. 23 direttiva 2011/95.


32

dei minori non accompagnati77. La direttiva realizza anche un miglioramento

della posizione del rifugiato equiparandola a quella dei cittadini dello Stato

membro ospite, in particolare per quel che riguarda l’accesso all’occupazione78 e

all’istruzione79, il riconoscimento delle qualifiche80, l’accesso all’assistenza

sociale81, e all’assistenza sanitaria82. Gli Stati hanno inoltre l’obbligo di garantire a

tutti i beneficiari informazioni su diritti e obblighi previsti dallo status di

protezione83 e di garantire il diritto di circolazione sul territorio nazionale84. Sono

poi previste disposizioni in tema di accesso all’alloggio85 e agli strumenti di

integrazione86, e in tema di assistenza in caso di rimpatrio volontario87. Tra le

novità apportate dal testo del 2011, è poi degna di nota la previsione dell’obbligo

di prendere in considerazione il sesso del richiedente ai fini della sua

appartenenza ad un determinato gruppo sociale88. Inoltre, anche qualora un

rifugiato venga privato del titolo di soggiorno, egli ha comunque diritto a

conservare i vantaggi riconosciuti dalla direttiva qualifiche (primo tra tutti, il

diritto al non respingimento), come sottolineato dalla Corte di Giustizia nel caso

H.T.89.

77 Cfr. art. 31 direttiva 2011/95. 78 Cfr. art. 26 direttiva 2011/95. 79 Cfr. art. 27 direttiva 2011/95. 80 Cfr. art. 28 direttiva 2011/95. 81 Cfr. art. 29 direttiva 2011/95. 82 Cfr. art. 30 direttiva 2011/95. 83 Cfr. art. 22 direttiva 2011/95. 84 Cfr. art. 33 direttiva 2011/95. 85 Cfr. art. 32 direttiva 2011/95. 86 Cfr. art. 34 direttiva 2011/95. 87 Cfr. art. 35 direttiva 2011/95. 88 Cfr. art. 10 par.1 lett. d) direttiva 2011/95. 89 In tale occasione, la CGUE ha osservato che “anche se privo del permesso di soggiorno, l’interessato resta un rifugiato e conserva a tale titolo il diritto alle prestazioni che il capo VII [della direttiva qualifiche] garantisce a qualsiasi rifugiato, in particolare il diritto alla protezione contro il respingimento, al mantenimento dell’unità familiare, al rilascio di documenti di viaggio, all’accesso all’occupazione e all’istruzione, all’assistenza sociale, all’assistenza sanitaria e all’alloggio, alla libertà di circolazione all’interno dello Stato membro e all’accesso agli strumenti di integrazione. In altri termini, uno Stato membro non dispone di alcun potere discrezionale per continuare a concedere a tale rifugiato le prestazioni concrete garantite dalla […] direttiva [qualifiche] o per rifiutargliele”. Cfr. Corte di Giustizia dell’Unione Europea, sentenza 24 Giugno 2015, C-‐373/13, H.T., EU:C:2014:413, par. 95. Per approfondimenti sulle recenti pronunce della CGUE in tema di qualifiche, e più in generale di immigrazione cfr. MENGOZZI, L’immigrazione e la giurisprudenza della Corte di Giustizia dell’Unione Europea, Il diritto dell’Unione Europea, vol. 3,


33

La Convenzione di Ginevra è inoltre integrata dalle disposizioni contenute nella

direttiva accoglienza, che stabilisce una serie di norme in merito al trattamento

dei richiedenti asilo durante il procedimento atto a verificare il possesso dei

relativi requisiti90. È fatto obbligo agli Stati di garantire ai richiedenti e ai loro

familiari91 informazioni relative ai benefici e agli obblighi loro spettanti92 e di

rilasciare la documentazione attestante il loro status o che autorizzi il soggiorno

in pendenza della domanda93. Anche in questo caso sono previste disposizioni

circa il diritto di circolazione sul territorio dello Stato94, il rispetto dell’unità del

nucleo familiare95, il diritto di accesso all’istruzione96 e di accesso al mercato del

lavoro97, alla formazione professionale98 e all’assistenza sanitaria99. Si hanno poi

norme specifiche in merito alle condizioni materiali di accoglienza100, circa la

tutela delle persone vulnerabili101 e in tema di assistenza e rappresentanza

legali102. Il nuovo testo del 2011 riformula inoltre la disciplina del trattenimento

dei richiedenti103, affermando il principio in forza del quale un soggetto non può

essere trattenuto per il solo fatto di aver presentato richiesta di protezione104.

2016, pag. 587-‐604. 90 Tale aspetto non è preso in considerazione dalla Convenzione (se non all’art. 31 par. 2, con una disposizione assai poco favorevole al richiedente asilo), creando una significativa lacuna, stante la possibilità che il procedimento di accertamento dei requisiti abbia durata considerevole, specialmente in caso di ricorso in sede amministrativa o giurisdizionale. 91 Nella nozione di familiari sono ricompresi il coniuge, il partner non legato da vincoli di matrimonio e i figli non coniugati. La direttiva del 2013 ha esteso il novero anche al padre, alla madre e a qualunque altro adulto responsabile del richiedente (qualora si tratti di minore e non coniugato). 92 Cfr. art. 5 direttiva 2013/33. Tali informazioni devono essere fornite entro quindici giorni dalla data di presentazione domanda. 93 Cfr. art. 6 direttiva 2013/33. La documentazione in questione deve essere rilasciata entro tre giorni dalla data di presentazione della domanda. 94Cfr. art. 7 direttiva 2013/33. Viene fatta salva la possibilità per gli Stati di stabilire un luogo di residenza per motivi di pubblico interesse, ordine pubblico, o, dove necessario, per il trattamento rapido e il controllo efficace della domanda. 95 Cfr. art. 12 direttiva 2913/33. 96 Cfr. art. 14 direttiva 2013/33. 97 Cfr. art. 15 direttiva 2013/33. 98 Cfr. art. 16 direttiva 2013/33. 99 Cfr. art. 19 direttiva 2013/33. 100 Cfr. artt. 17 e 18 direttiva 2013/33. 101 Cfr. artt. 21-‐25 direttiva 2013/33. 102 Cfr. art. 26 direttiva 2013/33. 103 Cfr. artt. 8-‐11 direttiva 2013/33. 104 Il trattenimento può essere disposto solo ove necessario, in mancanza di misure alternative


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Le lacune della Convenzione di Ginevra sono state poi affrontate dall’Unione

Europea delineando due schemi di accoglienza e protezione ulteriori rispetto a

quello proprio dei rifugiati: la protezione sussidiaria e la protezione temporanea.

Queste tipologie di protezione rappresentano la vera innovazione della disciplina

europea, poiché interessano tipologie di soggetti non suscettibili di ricadere nella

nozione di rifugiato ai sensi della Convenzione.

Per quanto riguarda la protezione sussidiaria, coloro che possono ottenere tale

status sono individuati “in negativo”, sulla base del combinato disposto dell’art. 2

par. 1 lett. f) e dell’art. 15: ha titolo a beneficiare di tale protezione il cittadino di

Paese terzo (o apolide) che non possiede i requisiti per essere riconosciuto come

rifugiato, ma nei cui confronti sussistono fondati motivi per ritenere che, se

ritornasse nel Paese di origine (o, se apolide, nel Paese in cui aveva la dimora

abituale), correrebbe un rischio effettivo di subire un grave danno, e il quale non

può o, a causa di tale rischio, non vuole avvalersi della protezione di detto Paese.

Il “grave danno” in questione è definito dall’art. 15, in forza del quale sono

considerati danni gravi: i) la condanna o l’esecuzione della pena di morte; ii) la

tortura o altra forma di pena o trattamento inumato o degradante; iii) la minaccia

grave e individuale alla vita o alla persona di un civile derivante dalla violenza

indiscriminata in situazioni di conflitto armato interno o internazionale. Con la

direttiva qualifiche del 2011 si è realizzato un ravvicinamento degli istituti del

rifugio e della protezione sussidiaria, il cui contenuto, pur mantenendo delle

differenze, tende ora a sovrapporsi: lo status è praticamente identico per

entrambe le categorie di soggetti. Rimane in piedi un regime differenziato

soltanto in tema di rilascio dei permessi di soggiorno, che per i beneficiari della

altrettanto efficaci, in base ad un esame individuale e solo per determinati motivi, e è fatto obbligo per gli Stati hanno l’obbligo di prevedere disposizioni alternative al trattenimento. La direttiva si occupa inoltre di specificare le garanzie minime per i trattenuti, le condizioni del trattenimento e una serie di disposizioni per le persone vulnerabili e/o con esigenze di accoglienza particolari. Inoltre, l’art. 8 della direttiva 2013/32 prevede l’obbligo di garantire informazioni circa la possibilità di richiedere protezione a coloro che sono trattenuti o che si trovino ai valichi di frontiera, (ma solo qualora vi siano “indicazioni” che tali cittadini desiderino presentare la domanda), nonché di garantire a organizzazioni o persone che prestano consulenza in materia di asilo l’accesso in tali luoghi.


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protezione sussidiaria deve avere durata non inferiore ad un anno105, e per quanto

riguarda l’accesso all’assistenza sociale, che lo Stato ospite può limitare alle sole

prestazioni essenziali106. La sovrapposizione tra i due istituti è confermata anche

dalla direttiva accoglienza, le cui disposizioni si applicano infatti anche al titolare

di protezione sussidiaria107. Tanto nella nuova direttiva qualifiche quanto nella

nuova direttiva accoglienza (e, come si vedrà più avanti, anche nella nuova

direttiva procedure), non si parla più di “norme minime”, proprio alla luce degli

obiettivi di ravvicinamento e armonizzazione posti a Tampere. Per quanto si sia

realizzato un innalzamento qualitativo della tutela e un ravvicinamento delle

normative nazionali, però, l’effettiva realizzazione di tale risultato sembra ancora

lontana, soprattutto alla luce delle disposizioni che consentono agli Stati parte di

introdurre o mantenere in vigore disposizioni più favorevoli108.

Quanto alla protezione temporanea, tale istituto trova la sua disciplina nella

direttiva 2001/55, e prende in considerazione le situazioni di afflusso massiccio di

sfollati alle frontiere di uno o più Stati membri. Per “sfollati” si intendono quei

cittadini di Paesi terzi o apolidi che hanno dovuto abbandonare il loro Paese o

regione d’origine o che sono stati evacuati, ed il cui rimpatrio in condizioni sicure

e stabili risulta impossibile a causa della situazione nel Paese stesso. In

particolare: i) le persone fuggite da zone di conflitto armato o di violenza

endemica; ii) le persone che siano soggette a rischio grave di violazioni

sistematiche o generalizzate dei diritti umani o siano state vittime di siffatte

violazioni109. La nozione di “afflusso massiccio” viene invece indicata come l'arrivo

nella Comunità di un numero considerevole di sfollati, provenienti da un Paese

determinato o da una zona geografica determinata, indipendentemente dal fatto

che il loro arrivo abbia carattere spontaneo o sia stato agevolato, ad esempio

mediante un programma di evacuazione110. Tale istituto ha destato alcune

105 Cfr. art. 24 par. 2 direttiva 2011/95. 106 Cfr. art. 29 par. 2 direttiva 2011/95. 107 Cfr. considerando n. 13 direttiva 2013/32. 108 Cfr. art. 3 direttiva 2011/95 e art. 4 direttiva 2013/33. 109 Cfr. art. 2 par. 2 lett. c) direttiva 2001/55. 110 Cfr. art. 2 par. 1 lett. d) direttiva 2001/55


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perplessità111 per il suo carattere discrezionale, poiché si presenta come uno

strumento che non opera in via continuativa, ma la cui applicazione in una

specifica situazione è subordinata ad una decisione del Consiglio adottata a

maggioranza qualificata su proposta della Commissione, ed è sempre il Consiglio

a dover decidere come ripartire gli oneri di accoglienza degli sfollati, in base alle

disponibilità indicate dagli Stati membri. Ad ogni modo, si tratta di uno

strumento che ad oggi non ha mai avuto applicazione concreta.

2. La direttiva “procedure”

La direttiva procedure si occupa di disciplinare le procedure relative al

riconoscimento e alla revoca dello status di protezione internazionale. Le

deroghe facoltative contenute nella versione del 2005 hanno portato alla

creazione di regimi sensibilmente divergenti tra gli Stati membri112, che il nuovo

testo si propone di uniformare113. In particolare, le previsioni vengono estese a

tutte le domande di protezione114 presentate nel territorio degli Stati115, nonché

alla revoca della protezione116. Le decisioni sulle domande sono assunte da

apposite autorità che gli Stati hanno l’obbligo di individuare117, e la domanda deve

111 Cfr. DI FILIPPO, Immigrazione, diritto e diritti cit. 112 Cfr. la relazione della Commissione sull’applicazione della direttiva 2005/85, COM(2010)465, dell’8 Settembre 2010. 113 Cfr. considerando n. 11 direttiva 2013/32. 114 Non più soltanto a quelle di rifugio, come previsto nella direttiva 2005/85, che lasciava però la facoltà di estensione anche alle domande di protezione sussidiaria. Tutti gli Stati eccetto l’Irlanda avevano istituito infatti un’unica procedura per entrambi gli status. Anche la direttiva 2013/32/UE prevede comunque la possibilità di applicare le stesse disposizioni ai procedimenti di esame di domande intese a ottenere qualsiasi forma di protezione che esula dall’ambito di applicazione della direttiva 2011/95/UE 115 Comprese quelle alla frontiera, nelle acque territoriali o nelle zone di transito, mentre sono escluse le domande di asilo diplomatico o territoriale presentate presso le rappresentanze degli Stati membri. Sui risvolti critici di tale impostazione, vedi DI FILIPPO, Immigrazione, diritto e diritti, cit. pag. 256-‐258 116 Cfr. art. 3 direttiva 2013/32. 117 Cfr. art. 4 direttiva 2013/32. Gli Stati hanno l’obbligo di garantire che la formazione di tali autorità sia pari a quella dei funzionari dell’EASO. In Italia tali autorità sono autorità amministrative, le Commissioni territoriali, composte da quattro membri (di cui due appartenenti al ministero dell’Interno, un rappresentante del sistema delle autonomie e un rappresentante


37

essere registrata entro tre giorni lavorativi dalla presentazione118. Gli Stati possono

esigere che la domanda sia introdotta personalmente e/o in un luogo designato, e

possono considerare presentata la domanda tramite formulario119, e vi sono

disposizioni particolari per quanto riguarda le domande presentate per conto di

persone a carico o minori120. I richiedenti hanno il diritto di rimanere nello Stato

durante l’esame della domanda e fino all’adozione della decisione121, che deve

essere comunicata necessariamente per iscritto, e in caso di diniego deve essere

corredata da motivazioni di fatto e di diritto e dall’indicazione dei mezzi di

impugnazione122. Le domande non possono essere respinte o non esaminate solo

in base alla loro tardiva presentazione, ma è necessario accertare in primo luogo

la sussistenza dei requisiti del rifugio e, in caso di esito negativo, quelli della

protezione sussidiaria, e l’esame deve essere condotto in modo individuale,

obiettivo ed imparziale123. In capo ai richiedenti è riconosciuta una serie di

garanzie124 e di obblighi125, dei quali devono essere informati in una lingua ad essi

comprensibile, o che è ragionevole supporre possano comprendere, ed è prevista

la facoltà per il richiedente di sostenere, prima della decisione, un colloquio

personale sul merito della domanda, la cui mancanza non impedisce però di

assumere ugualmente la decisione126. Su istanza del richiedente, gli Stati devono

dell’Alto commissariato per i rifugiati delle Nazioni Unite). 118 Termine che si innalza a sei giorni nel caso in cui la domanda sia presentata ad altre autorità preposte alla ricezione ma non alla registrazione della richiesta. Ha sollevato alcune perplessità il mancato riferimento al “diritto di presentare una domanda”, sostituito con la previsione per cui gli Stati membri provvedono affinché chiunque abbia presentato una domanda abbia un’effettiva possibilità di inoltrarla quanto prima, ma nel caso in cui ciò non avvenga gli Stati possono equiparare gli effetti della mancata presentazione della domanda a quelli che conseguono al ritiro implicito o alla rinuncia della stessa ai sensi dell’art. 28 della direttiva 2013/32/UE. 119 Cfr. art. 6 direttiva 2013/32. 120 Cfr. art. 7 direttiva 2013/32. 121 Cfr. art. 9 direttiva 2013/32. 122 Cfr. art. 11 direttiva 2013/32. 123 Cfr. art. 10 direttiva 2013/32. 124 Cfr. art. 12 direttiva 2013/32. 125 Cfr. art. 13 direttiva 2013/32. 126 Cfr. art. 14 direttiva 2013/32. Il colloquio è condotto dal personale dell’autorità competente per la decisione, ma può essere svolto anche dal personale di altra autorità, nel caso in cui vi siano domande simultanee da parte di un numero elevato di richiedenti, tale da rendere impossibile lo svolgimento tempestivo dei colloqui sul merito. Quando tale colloquio abbia luogo, deve essere condotto secondo determinati criteri (artt. 15 e 16 direttiva 2013/32) e deve esserne redatto verbale (art. 17 direttiva 2013/32).


38

fornire gratuitamente alcune informazioni sulle procedure di primo grado127 e

servizi di assistenza e rappresentanza legali gratuite nei giudizi di

impugnazione128. Sono inoltre previste disposizioni ad hoc per richiedenti che

necessitano di garanzie procedurali particolari129 e per i minori non

accompagnati130. Per quanto riguarda il ritiro della domanda, questo può essere

esplicito131 o implicito132: nel primo caso gli Stati hanno la facoltà di decidere se

sospendere l’esame o respingere la domanda, mentre in caso di ritiro implicito il

respingimento della domanda è subordinato ad un adeguato esame nel merito133.

Gli Stati hanno inoltre l’obbligo, nel caso in cui il richiedente si ripresenti dopo

che sia stata presa una decisione di sospensione dell’esame, di permettere al

richiedente la riapertura del caso o di presentare una nuova domanda, che non

127 Cfr. art. 19 direttiva 2013/32. 128 Cfr. artt. 20-‐23 direttiva 2013/32. 129 Cfr. art. 24 direttiva 2013/32. 130 In relazione a tale categoria, gli Stati membri sono tenuti a rispettare il principio fondamentale rappresentato dall’interesse superiore del minore. Alla luce di tale criterio, l’art. 25 della direttiva procedure prevede una serie di garanzie particolari a favore dei minori non accompagnati, in particolare: deve essere disposta la nomina, di cui il minore deve essere immediatamente informato, di un rappresentante che rappresenti e assista il minore per consentirgli di godere dei diritti e adempiere gli obblighi indicati nella stessa direttiva; deve essere riconosciuta la possibilità, per detto rappresentante, di informare il minore in merito al significato e alle conseguenze del colloquio personale, e, dove opportuno, di informarlo su come prepararsi ad esso; la possibilità per il rappresentante (o l’avvocato, o altro consulente legale) di partecipare al colloquio; il colloquio deve essere condotto da una persona dotata della competenza necessaria a trattare i particolari bisogni dei minori; la decisione sulla richiesta di protezione internazionale deve essere adottata da un funzionario dotato della medesima competenza; e devono essere fornite gratuitamente al minore le informazioni giuridiche e procedurali di cui all’art. 19 della direttiva 2013/32. Qualora gli Stati membri, dove nutrano dubbi al riguardo, sottopongano il minore a visite mediche volte ad accertarne l’età, il minore ha diritto ad esserne informato prima dell’esame della domanda, in una lingua che comprende o sia ragionevole supporre possa comprendere; affinché la visita sia disposta è necessario il consenso del minore o del rappresentante; inoltre, la decisione di respingere la domanda di protezione internazionale non può essere fondata esclusivamente sull’eventuale rifiuto da parte del minore di sottoporsi alla visita medica. Cfr. art. 25 direttiva 2013/32. 131 Cfr. art. 27 direttiva 2013/32. 132 Si parla di ritiro implicito dove vi siano ragionevoli motivi per ritenere che il richiedente abbia implicitamente ritirato la domanda o rinunciato ad essa L’esame nel merito deve essere condotto in linea con quanto disposto dall’art. 4 della direttiva 2011/95/UE. Gli Stati possono presumere di trovarsi di fronte ad un ritiro implicito soltanto in determinate condizioni: i) in caso di mancata presentazione al colloquio personale (salvo che il richiedente dimostri cause di forza maggiore) e mancata risposta alla richiesta di fornire informazioni essenziali per la domanda; ii) in caso di allontanamento dal luogo in cui il richiedente viveva o era trattenuto senza aver contattato le autorità entro un termine ragionevole (salvo che dimostri che ciò era dovuto a circostanze che sfuggono al suo controllo). 133 Cfr. art. 28 direttiva 2013/32.


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sarà considerata come domanda reiterata134.

La direttiva prevede un “doppio binario” procedurale, accostando alla procedura

ordinaria due procedure speciali: la procedura in via prioritaria e la procedura

accelerata. La procedura “normale” di primo grado135 deve essere espletata quanto

prima, fatto salvo un esame adeguato e completo, e deve concludersi entro tempi

stringenti136: entro sei mesi dalla presentazione della domanda, salvo altri nove

mesi in casi particolari (questioni complesse in fatto e/o in diritto, afflusso

massiccio e simultaneo di richiedenti; ritardo imputabile al richiedente) e

ulteriori tre in casi eccezionali debitamente motivati, ed è inoltre possibile

rimandare la conclusione della procedura di esame qualora vi sia una situazione

temporaneamente incerta nel Paese di origine del richiedente137. In ogni caso, è

previsto un termine massimo generale di ventuno mesi a decorrere dalla data di

presentazione della domanda138. Nella procedura “in via prioritaria” le domande

vengono esaminate prima delle altre, e può essere attivata nel caso in cui la

domanda sia verosimilmente fondata e quando il richiedente sia da considerarsi

vulnerabile ai sensi della direttiva “accoglienza” o necessita di garanzie

procedurali particolari, specialmente ove si tratti di minore non accompagnato139.

La procedura “accelerata”, e/o svolta alla frontiera o in zone di transito, è invece

caratterizzata da tempistiche più brevi rispetto a quella ordinaria, e può essere

instaurata in una serie di ipotesi, tassativamente elencate, che evidenziano una

scarsa attendibilità del richiedente, tra cui la sua provenienza da un “Paese di

134 Gli Stati possono però fissare un termine, di durata non inferiore a nove mesi, scaduto il quale è possibile non riaprire un caso sospeso a seguito di ritiro implicito o considerare come reiterata la nuova domanda. Per quanto riguarda la riapertura del caso precedentemente sospeso, la nuova direttiva prevede una disciplina più favorevole al richiedente rispetto a quanto originariamente previsto dalla direttiva 2005/85. 135 Cfr. art. 31 direttiva 2013/32. 136 Si tratta di una significativa novità rispetto alla precedente direttiva, che non prevedeva invece alcun termine massimo, ma si limitava a stabilire soltanto l’obbligo per gli Stati di informare il richiedente nel caso in cui non fosse stata presa una decisione entro sei mesi. 137 In tal caso, gli Stati hanno l’obbligo di riesaminare la situazione di tale Paese almeno ogni sei mesi; di comunicare al richiedente, entro un termine ragionevole, le ragioni del rinvio; di comunicare alla Commissione il rinvio della procedura. 138 Tali disposizioni possono però essere recepite dagli Stati entro il 20 Luglio 2018, e non entro il 20 Luglio 2015, come previsto per la restante normativa. 139 Cfr. art. 31 par. 7 direttiva 2013/32.


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origine sicuro”140.

Vengono definite le ipotesi in cui la domanda deve essere considerata infondata141

o inammissibile (dove non vi sia cioè un esame nel merito)142: in particolare

l’inammissibilità può derivare dal fatto che il richiedente abbia già ottenuto la

protezione in un altro Stato (si parlerà allora di “Paese di primo asilo”) o possa

essere rinviato verso un “Paese terzo sicuro” disposto a riconoscerla; o in caso di

domande reiterate, se da un esame preliminare non emergano elementi nuovi che

aumentino in modo significativo la probabilità che al richiedente possa essere

riconosciuto la protezione143. Sono disposte una serie di garanzie in caso di revoca

della protezione, che può essere disposta nel momento in cui emergano elementi

140 Cfr. art. 31 par. 8 direttiva 2013/32. Rispetto al testo della direttiva 2005/85, le ipotesi in cui è possibile ricorrere alla procedura accelerata sono state ridotte. Oggi è possibile instaurare tale procedura: i) se il richiedente nel presentare la domanda ha sollevato questioni che non che non hanno alcuna pertinenza per esaminare se attribuirgli lo status; ii) se il richiedente proviene da un Paese di origine sicuro; iii) se il richiedente ha indotto in errore le autorità presentando informazioni o documenti falsi relativi alla sua identità o cittadinanza che avrebbero potuto influire negativamente; iv) se è probabile che, in mala fede, il richiedente abbia distrutto o comunque fatto sparire un documento di identità o di viaggio che avrebbe permesso di accertarne l’identità o la cittadinanza; v) in caso di dichiarazioni del richiedente palesemente incoerenti e contraddittorie, palesemente false o evidentemente improbabili, in contraddizione con informazioni sufficientemente verificate sul Paese di origine e che rendano pertanto chiaramente non convincente la sua asserzione; vi) in caso di domanda reiterata; vii) se la domanda è presentata al solo scopo di ritardare o impedire una decisione (anteriore o imminente) di allontanamento; viii) se il richiedente è entrato illegalmente nel territorio o vi è rimasto illegalmente e, senza un valido motivo, non si è presentato alle autorità o non ha presentato domanda di protezione internazionale quanto prima possibile; ix) qualora il richiedente rifiuti di farsi prendere le impronte ai sensi del regolamento Eurodac; x) se il richiedente, per gravi ragioni, può essere considerato un pericolo per la sicurezza nazionale e l’ordine pubblico. Per la nozione di “Paese sicuro”, cfr. Capitolo IV, Sezione I. 141 L’infondatezza della domanda (art. 32 direttiva 2013/32) si avrà nel momento in cui l’autorità abbia stabilito che al richiedente non è attribuibile la qualifica di beneficiario di protezione internazionale ai sensi della direttiva qualifiche, mentre sarà manifestamente infondata ove ricorra una delle circostanze che possono portare ad una procedura accelerata. 142 L’inammissibilità della domanda (art. 33 direttiva 2013/32), in forza della quale gli Stati non sono tenuti ad esaminarla, si ha in una serie di circostanze tassative: i) se uno altro Stato membro ha riconosciuto la protezione internazionale; ii) se uno Stato terzo è considerato Paese di primo asilo; iii) se uno Stato terzo è considerato Paese terzo sicuro; iv) in caso di domanda reiterata; v) in caso di domanda presentata da persona a carico che aveva in precedenza acconsentito a che la domanda fosse presentata a suo nome e qualora non vi siano elementi che giustificano una domanda separata. Gli Stati membri hanno tuttavia l’obbligo (art. 34) di consentire al richiedente di esprimersi in merito in un colloquio personale (tranne in caso di domanda reiterata), prima di considerare la domanda come inammissibile Anche in questo caso le ipotesi originariamente previste dalla direttiva 2005/85 sono state ridotte. 143 È possibile così derogare al diritto del soggetto di rimanere sul territorio senza violare il principio di non refoulement. Cfr. art. 40-‐42 direttiva 2013/32.


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nuovi dai quali risulti che vi siano motivi per riesaminare la validità della

protezione, (quale ad esempio l’informazione per iscritto del riesame e la

possibilità di ottenere un colloquio personale)144. Per quanto riguarda le

procedure di impugnazione145 è stabilito il diritto del richiedente a un “ricorso

effettivo” dinanzi ad un’autorità giurisdizionale, che deve contemplare l’esame

completo ed ex nunc degli elementi di fatto e di diritto. Gli Stati hanno l’obbligo

di prevedere dei termini ragionevoli e che non rendano impossibile o

eccessivamente difficile l’accesso al ricorso, e di assicurare ai richiedenti il diritto

di rimanere sul territorio in attesa del suo esito (una delle novità apportate nel

2011 è infatti la previsione dell’effetto sospensivo del ricorso, che rappresentava

una notevole lacuna nel testo precedente).

3. Il regolamento “Dublino III”

Il regolamento Dublino III ha come obiettivo l’individuazione dello Stato

membro competente per l’esame di una domanda di protezione internazionale,

attraverso l’applicazione di una serie di criteri che consentono di radicare in via

tendenzialmente esclusiva tale competenza. Come già osservato146, l’idea di

concepire un sistema che stabilisca la competenza in capo ad un unico Stato

muove dall’esigenza di contrastare una serie di fenomeni che si sono presentati

parallelamente alla creazione dello spazio di libera circolazione nel territorio

europeo, come la presentazione di domande multiple, l’asylum shopping e il

fenomeno dei cd. rifugiati in orbita. Tale obiettivo va letto congiuntamente ai

risultati di armonizzazione prefissati a Tampere: senza l’individuazione di uno

Stato competente, l’armonizzazione normativa avrebbe l’effetto opposto di

favorire la circolazione, visto che con sistemi di asilo equivalenti una persona

144 Cfr. artt. 44-‐45 direttiva 2013/32. 145 Cfr. art. 46 direttiva 2013/32. 146 Infra, Sezione I, par. 1.


42

potrebbe scegliere l’uno o l’altro senza temere alcuna penalizzazione147. Per tali

ragioni il regolamento stabilisce, al Capo III (artt. 7-‐15) una serie di criteri

gerarchicamente ordinati: sarà competente in prima battuta lo Stato dove hanno

già ricevuto rifugio determinati familiari148; poi lo Stato che ha già rilasciato al

richiedente un titolo di soggiorno o un visto ad altri fini; infine lo Stato in cui per

primo il soggetto ha fatto ingresso, legalmente o illegalmente. Si instaura così una

sorta di “procedura nella procedura”: la procedura Dublino, volta

all’individuazione dello Stato competente, è a sua volta funzionale all’avvio della

procedura per l’esame della domanda di protezione. Il presupposto di tale sistema

è costituito dal principio di “reciproca fiducia” tra Stati membri, in forza del quale

gli stessi si dichiarano tutti “sicuri”149 ai fini della presentazione delle domande di

protezione, sulla base del rispetto del principio di non refoulement e dei principi e

dei diritti riconosciuti dalla Carta dei diritti fondamentali dell’Unione. Questa

presunzione, funzionale ad assicurare l’attuazione del sistema nei termini più

147 Come osservato da FAVILLI, Reciproca fiducia, mutuo riconoscimento e libertà di circolazione di rifugiati e richiedenti protezione internazionale nell’Unione Europea, Rivista di diritto internazionale, vol. 3, 2015, pag. 701-‐747. 148 Viene accolta una nozione ristretta di familiari, che si limita alla famiglia nucleare: coniuge o partner (dove lo Stato membro in questione abbia assimilato tali unioni al matrimonio ai fini della legislazione sull’immigrazione); figli minori, che non siano coniugati e a carico; genitori o tutori, nel caso in cui il richiedente sia minorenne e non coniugato. Inoltre è necessario che il familiare già presente in territorio UE abbia ottenuto il riconoscimento della protezione internazionale o vi abbia fatto richiesta. Lo Stato dove si trova legalmente un familiare per motivi diversi dalla protezione internazionale si prende in considerazione solo nel caso in cui il richiedente sia un minore non accompagnato. 149 Cfr. considerando n. 3 regolamento 604/2013. Gli Stati membri hanno adottato una dichiarazione di sicurezza reciproca non soltanto rispetto alle richieste presentate da cittadini di Paesi terzi o apolidi, ma anche in relazione alle richieste presentate da cittadini UE: il Protocollo n. 24 allegato al TFUE stabilisce che tali domande non possono essere prese in esame o dichiarate ammissibili da un altro Stato membro, a meno che non ricorrano circostanze particolari indicate dal medesimo Protocollo. Tale statuizione introdurrebbe una sorta di riserva geografica alla Convenzione di Ginevra del 1951: alcuni autori hanno sollevato perplessità in ordine alla compatibilità di una simile limitazione con l’art. 3 della Convenzione del 1951, che impone agli Stati parte il divieto di discriminazioni sulla base del Paese di origine (cfr. BANK, The emergent EU policy on asylum and refugees: the new framework set by the Treaty of Amsterdam: Landmark or landstill?, Nordic journal of international law, vol. 68, n. 1, 1999, pag. 1-‐29). Inoltre, pur trattandosi di una presunzione relativa, essa indurrebbe a trattare sommariamente le richieste provenienti da cittadini UE, aspetto particolarmente problematico dove vi siano agenti di persecuzione privati non adeguatamente contrastati dagli Stati membri (cfr. DI FILIPPO, Immigrazione, diritto e diritti cit.)


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rapidi possibili150, era formulata in termini assoluti, nel senso di considerare

equivalenti tutti i sistemi di asilo degli Stati membri. A tal proposito, è stato

notato151 come il sistema Dublino sia permeato da un’ambiguità di fondo, per cui

si è partiti da una disciplina che postula la reciproca fiducia (e quindi la

presunzione di sicurezza tra Stati membri) e solo in seguito (e con non poche

difficoltà) si è arrivati a costruire un sistema comune di asilo, mentre i due

elementi sarebbero dovuti andare di pari passo, perché la prima non può essere

concepita disgiuntamente da un apparato normativo che sia il più armonizzato

possibile. Siffatta presunzione di sicurezza è stata rovesciata ad opera della Corte

di Giustizia dell’Unione Europea, con la sentenza N.S. e altri c. Regno Unito152,

sulla scia dell’orientamento già definito dalla Corte EDU nella sentenza M.S.S. c.

Belgio e Grecia153. Il regolamento prevede che dove una domanda di protezione sia

presentata in uno Stato non competente, di regola il richiedente venga trasferito

verso lo Stato competente senza un esame nel merito della richiesta (cd.

trasferimento Dublino): a fronte di tale assetto, nel caso M.S.S. la Corte EDU ha

condannato il Belgio per i trasferimenti verso la Grecia, stabilendo che i

trasferimenti Dublino non devono esporre le persone ad un rischio reale di subire

una violazione dei diritti garantiti dalla Convenzione154. In sintesi, per la Corte

EDU la presunzione di sicurezza deve essere concepita in termini relativi, salvo

comunque il diritto ad un ricorso effettivo ex art. 13 per potersi opporre al

trasferimento. La Corte ha sottolineato in quell’occasione che non rileva il fatto

che il trasferimento costituisca attuazione di un obbligo europeo, perché in

questo caso gli Stati Membri mantengono – in forza della clausola di sovranità

prevista all’art. 17 del regolamento – un margine di discrezionalità

nell’applicazione dell’obbligo UE, e rimangono quindi pienamente responsabili 150 Cfr. considerando n. 4 e 5 regolamento 604/2013. 151 Cfr. FAVILLI, Reciproca fiducia, mutuo riconoscimento e libertà di circolazione di rifugiati e richiedenti protezione internazionale nell’Unione Europea, cit. 152 Corte di Giustizia dell’Unione Europea, sentenza 21 Dicembre 2011, C-‐411/10, N.S., ECLI:EU:C:2011:865. 153 Corte Europea dei Diritti Umani, 21 Gennaio 2011, 30969/09, M.S.S. c. Belgio e Grecia. 154 I profili problematici dei rinvii in Grecia erano stati evidenziati anche dall’UNHCR, cfr. UNHCR, 15 Aprile 2008, Posizione dell’UNHCR sul rinvio di richiedenti asilo verso la Grecia in attuazione del regolamento Dublino.


44

per l’adempimento degli obblighi derivanti dalla Convenzione155. La Corte di

giustizia nel caso N.S. ha ripreso alcune delle considerazioni della Corte EDU,

dandone però un’interpretazione più riduttiva, individuando due situazioni

distinte: la violazione delle singole disposizioni delle direttive e la presenza di

carenze sistemiche nel sistema di asilo di uno Stato membro, ritenendo che

soltanto in quest’ultimo caso il trasferimento nei confronti di detto Stato possa

considerarsi illegittimo156. Le determinazioni della Corte di giustizia sono

intervenute mentre erano in corso i negoziati per l’adozione del regolamento

Dublino III, e sono infatti state codificate al secondo capoverso del par. 2 dell’art.

3 del nuovo regolamento, che stabilisce che “qualora sia impossibile trasferire un

richiedente verso lo Stato membro inizialmente designato come competente in

quanto si hanno fondati motivi di ritenere che sussistono carenze sistemiche

nella procedura di asilo e nelle condizioni di accoglienza dei richiedenti in tale

Stato membro, che implichino il rischio di un trattamento inumano o degradante

ai sensi dell’articolo 4 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea”

debba aversi la sospensione dei trasferimenti Dublino e la conseguente

applicazione dei restanti criteri. Sulla scorta di tale previsione, infatti, è stata

disposta la sospensione dei trasferimenti dalla Grecia a partire dal 2011157.

155 Cfr. par. 338 sent. cit. 156 In tema, cfr. RAVO, La giurisprudenza N.S. e altri c. Regno unito e il problema della solidarietà tra Stati membri in materia di asilo, in AMADEO, SPITALIERI (a cura di), Le garanzie fondamentali dell’immigrato in Europa cit., pag. 245-‐290; MORGESE, Regolamento Dublino II e applicazione del principio di mutua fiducia tra Stati membri: la pronunzia della Corte di giustizia del caso N.S. e altri, Studi sull’integrazione europea, vol. 1, 2012, pag. 147-‐162; FAVILLI, Reciproca fiducia, mutuo riconoscimento e libertà di circolazione di rifugiati e richiedenti protezione internazionale nell’Unione Europea, cit.. In particolare l’autrice osserva che tra le ipotesi di carenze sistemiche e violazione di uno specifico diritto vi sono delle differenze, soprattutto per quel che riguarda l’onere della prova, in quanto in presenza di carenze sistemiche il soggetto è sollevato dal dover provare l’esistenza di rischi individuali (rimane però la possibilità che ci siano carenze non sistemiche ma comunque tali da costituire, in relazione alle circostanze e alle caratteristiche della persona, la presenza di rischi in ordine alla violazione di diritti individuali), e si configurerebbe inoltre un obbligo procedurale in capo allo Stato di verificare la “sicurezza” dello Stato di destinazione, che deve comunque far salvo il diritto di impugnare il trasferimento con un mezzo di ricorso effettivo. 157 Con la raccomandazione dell’8 Dicembre 2016 la Commissione ha indicato l’opportunità di riprendere i trasferimenti Dublino verso la Grecia a partire dal 15 Marzo 2017, specificando che dovrebbero comunque rimanerne esentati i soggetti vulnerabili e i minori non accompagnati (cfr. raccomandazione della Commissione dell'8 dicembre agli Stati membri sulla ripresa dei trasferimenti verso la Grecia a norma del regolamento 604/2013 del Parlamento europeo e del


45

Gli oneri che il regolamento Dublino assegna allo Stato membro individuato

come competente non si esauriscono quindi nella semplice valutazione della

domanda: radicare la competenza in capo ad uno Stato implica che questo avrà

l’obbligo di seguire la procedura per il riconoscimento dello status e di garantire

gli standard minimi di accoglienza. Individuare lo Stato membro competente

significa quindi decidere dove il richiedente dovrà vivere158, e spesso tale Stato

coincide con lo Stato di primo ingresso: così congegnato, il sistema Dublino ha

prestato il fianco a numerose critiche, mosse a fronte delle svariate inefficienze

che ha comportato sul piano pratico. In primo luogo, gli Stati collocati alle

frontiere esterne dell’Unione finiscono con l’essere sovraccaricati, scatenando un

atteggiamento reticente che li ha portati a “chiudere un occhio”, non applicando

o applicando ad intermittenza le disposizioni del regolamento (e contribuendo

così al maturare di un panorama applicativo confuso, in contrasto con il principio

di certezza del diritto). A tal riguardo, è stato notato come la determinazione

dello Stato in via esclusiva sembrerebbe in contrasto con il principio di solidarietà

riconosciuto dall’art. 80 TFUE159. In secondo luogo sono spesso gli stessi

richiedenti a cercare di eludere le procedure, rendendosi irreperibili o cercando di

sottrarsi ai rilievi dattiloscopici richiesti dalla normativa Eurodac. Quest’ultimo

punto merita particolare attenzione, perché a determinare questi comportamenti

è (anche) il persistere, malgrado due generazioni di direttive e regolamenti, di

differenze tra i sistemi nazionali per quanto riguarda le condizioni di accoglienza,

il tasso di riconoscimento delle domande e le prospettive di integrazione: in altri

termini, di una mancanza di omogeneità tra le normative degli Stati membri,

dovuta tanto ai margini di discrezionalità lasciati dalle direttive quanto al fatto

che le stesse vengono attuate da autorità statali che hanno spesso modi diversi di Consiglio). Tuttavia, al 2 Maggio 2017 i trasferimenti sono ancora sospesi (cfr. comunicato stampa della Commissione, 2 Maggio 2017, ritorno a Schengen: la Commissione raccomanda la graduale abolizione dei controlli temporanei alle frontiere nei prossimi sei mesi). 158 A tal fine è infatti previsto l’obbligo di informare il richiedente dello Stato in cui verrà inviato, in modo da permettergli di far valere altri criteri. Cfr. art. 4 regolamento 604/2013. 159 Cfr. MORGESE, Solidarietà e ripartizione degli oneri in materia di asilo nell’Unione Europea, I percorsi giuridici per l’integrazione, (a cura di) CAGGIANO, Giappichelli, Torino, 2014; e PAPA, Crisi dei rifugiati, principio di solidarietà ed equa ripartizione delle responsabilità tra gli Stati membri dell’Unione Europea, costituzionalismo.it, vol. 3, 2016.


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operare. In sostanza, si finisce con l’incentivare proprio uno di quei fenomeni che

ci si proponeva di arginare, ovvero i movimenti secondari.

47

CAPITOLO II

LE RISPOSTE DELL’UE ALLA CRISI MIGRATORIA

Sommario: SEZIONE I: L’inadeguatezza del Sistema europeo comune di asilo e il principio di solidarietà: 1. Il fallimento delle misure improntate alla solidarietà interna. Il programma di ricollocazione; -‐ 2. Le misure di solidarietà esterna. Il programma di reinsediamento e l’ammissione umanitaria dalla Turchia; -‐ 3. Prospettive di modifica del Sistema europeo comune di asilo. SEZIONE II: La cooperazione con i Paesi di origine e di transito: 1. Le spinte politiche verso il processo di esternalizzazione; -‐ 2. Gli strumenti finanziari come risposta alla questione migratoria; -‐ 3. L’intensificazione degli sforzi in materia di rimpatrio e riammissione. La formula dei “compacts"; -‐ 4. La Dichiarazione UE-‐Turchia del 18 Marzo 2016 come modello di una nuova strategia europea; -‐ 5. Le tappe delle relazioni UE-‐Turchia e il contenuto della Dichiarazione.

SEZIONE I: L’INADEGUATEZZA DEL SECA E IL PRINCIPIO DI SOLIDARIETÀ

In un contesto in cui il fallimento della costruzione di un sistema comune

europeo di asilo e il persistere di sensibili differenze tra gli ordinamenti nazionali

sono ormai evidenti, l’Unione ha dovuto confrontarsi, dal 2014 in poi, con un

aumento dei flussi migratori in entrata che ha determinato la cd. “crisi europea

dei migranti”160. Gli spostamenti hanno seguito principalmente la cd. “rotta

mediterranea” e la cd. “rotta balcanica”, e soprattutto a fronte del conflitto che ha

interessato la Siria a partire dal 2011, le richieste di protezione internazionale sono

quasi triplicate161, comportando un appesantimento degli oneri di presa in carico

160 Cfr. UNHCR, 30 Dicembre 2015, Over one million sea arrivals reach Europe in 2015, http://www.unhcr.org/5683d0b56.html, ultima consultazione 6.6.2017. 161 I dati relativi alle richieste di protezione sono reperibili sulle pagine delle agenzie europee FRONTEX (www.frontex.europa.eu) ed EASO (www.easo.europa.eu), come pure sul sito dell’UNHCR (www.unhcr.it).

Capitolo II Le risposte dell’UE alla crisi migratoria

48

in capo a Stati posti ai confini esterni dell’Unione (in particolare Italia e Grecia). I

disastri in mare del 2015 hanno reso inevitabile una presa di posizione da parte

dell’Unione Europea, che si è risolta nell’Agenda europea per l’immigrazione del

13 Maggio 2015162: in tale comunicazione la Commissione ha riconosciuto che “la

politica europea comune in materia non si è rivelata all’altezza”, rendendo così

necessari interventi di emergenza, ed ha individuato una serie di azioni da

attuarsi nel breve, medio e lungo periodo. Per quanto riguarda il breve periodo,

vengono presi in considerazione principalmente quattro punti: i) il

potenziamento delle operazioni congiunte Triton e Poseidon per arginare la

perdita di vite umane in mare163; ii) la lotta alle reti criminali di trafficanti; iii) la

previsione di meccanismi di ricollocazione; iv) e di reinsediamento. Anche sul

medio periodo le linee direttive si articolano in quattro pilastri: i) la riduzione agli

incentivi di immigrazione irregolare (in particolare attraverso i partenariati con i

Paesi di origine e di transito, la lotta ai trafficanti e il rafforzamento del sistema

dei rimpatri); ii) il rafforzamento del ruolo e delle capacità dell’agenzia Frontex;

iii) il miglioramento del sistema europeo comune di asilo (ventilando una

possibile revisione del sistema Dublino); iv) una nuova politica di immigrazione

legale. Per quanto riguarda infine il lungo periodo, la Commissione si è limitata a

ribadire laconicamente alcuni concetti già espressi: il completamento del sistema

europeo comune di asilo, una gestione comune delle frontiere europee, un nuovo

162 COM(2015) 240, Comunicazione della commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni, Agenda europea sulla migrazione, 13 Maggio 2015. L’agenda è stata preceduta da un piano d’azione in dieci punti presentato il 20 Aprile 2015 dal Commissario Avramopoulos a una riunione dei ministri degli esteri e dell’interno, presieduta dall’Alto rappresentante Mogherini, poi raffinato durante la riunione del Consiglio europeo straordinario del 23 Aprile 2015. Cfr. FAVILLI, 27 Aprile 2015, Le responsabilità dei governi degli Stati membri nella difficile costruzione di un’autentica politica dell’Unione Europea di immigrazione e asilo, www.sidiblog.org, ultima consultazione 8.12.2016. 163 Triton e Poseidon si qualificano come operazioni congiunte dell’agenzia Frontex, finalizzate a coadiuvare rispettivamente Italia e Grecia per quanto riguarda il rafforzamento del controllo delle frontiere marittime e attività di ricerca e soccorso in mare. Mentre l’area operativa di Triton comprende le acque territoriali italiane e parte delle zone di ricerca e soccorso maltesi, Poseidon agisce nei confini marittimi tra Grecia e Turchia, e nelle isole greche. Cfr. documento della Commissione “EU operations in the Mediterranean sea”, disponibile su https://ec.europa.eu/home-‐affairs/sites/homeaffairs/files/what-‐we-‐do/policies/securing-‐eu-‐borders/fact-‐sheets/docs/20161006/eu_operations_in_the_mediterranean_sea_en.pdf, ultima consultazione 6.6.2017.


49

modello di migrazione legale. Di seguito ci si soffermerà su alcuni dei punti

prospettati in tale documento e sulle loro applicazioni e prospettive di sviluppo:

gli istituti della ricollocazione e del reinsediamento, la discussione sulla riforma

del sistema Dublino e la cooperazione con i Paesi terzi (in particolare con la

Turchia). Le determinazioni dell’Agenda per la migrazione avrebbero potuto

costituire un ottimo trampolino di lancio per un cambio radicale di prospettiva in

materia di asilo e immigrazione, ma come si vedrà, le logiche di fondo finiranno

con il rimanere sostanzialmente invariate: i programmi di relocation e di

resettlement incontreranno un atteggiamento fondamentalmente indifferente –

se non ostile – da parte di alcuni Stati membri; la discussione sulla riforma del

sistema Dublino pare destinata a risolversi in modifiche marginali che non ne

intaccano le fondamenta; e la cooperazione con i Paesi di origine e di transito

darà luogo ad una serie di intese (tra tutte, la Dichiarazione congiunta con la

Turchia del 18 Marzo 2016) dall’ambigua natura giuridica; inoltre l’inefficienza

delle misure adottate dall’Unione ha determinato la scelta da parte di alcuni Stati

membri di ripristinare i controlli alle frontiere interne164, contribuendo così a

creare, anche in territorio europeo, un clima di progressiva sfiducia165.

1. Il fallimento delle misure improntate alla solidarietà interna. Il

programma di ricollocazione

Come osservato, tra i principi di diritto dell’Unione in materia di immigrazione si

ritrova il principio di solidarietà di cui all’art. 80 TFUE. Le misure espressive di

164 Cfr. Commissione europea, States’ notifications of the temporary reintroduction of border control at internal borders pursuant at article 25 et seq. Of the Schengen Borders Code, https://ec.europa.eu/home-‐affairs/what-‐we-‐do/policies/borders-‐and-‐visas/schengen/reintroduction-‐border-‐control_en, ultima consultazione 7.6.2017. 165 In tema di Agenda europea per la migrazione, cfr. CHERUBINI, 3 Giugno 2015, L’agenda europea sulla migrazione: la macchina ora (forse?) funziona, ma ne occorre comunque un’altra, www.sidiblog.org, ultima consultazione 8.12.2016; e DI PASCALE, 9 Aprile 2015, La futura agenda europea per l’immigrazione: alla ricerca di soluzioni per la gestione dei flussi migratori nel Mediterraneo, www.eurojus.it, ultima consultazione 8.12.2016.


50

tale principio possono essere suddivise in due tipologie principali166: quelle di

carattere pratico e quelle (solamente) finanziarie167. Le misure di carattere pratico

possono essere a loro volta suddivise in due sottoinsiemi, a seconda della loro

proiezione “interna” o “esterna” all’Unione: tra le prime si ritrovano la

cooperazione amministrativa, la ricollocazione e il trattamento congiunto delle

domande; mentre tra le seconde si hanno il reinsediamento, i programmi di

protezione regionale e le procedure di ingresso protetto (PIP)168. In tale sede si

propone l’analisi di uno strumento di solidarietà “interna”, quale la ricollocazione

166 Come proposto da MORGESE, Solidarietà e ripartizione degli oneri in materia di asilo nell’Unione Europea, cit. 167 Tra le forme di attuazione del principio di solidarietà in termini finanziari si ritrovano ad esempio: il Fondo per le frontiere esterne (decisione 574/2007 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 Maggio 2007, che istituisce Fondo per le frontiere esterne per il periodo 2007-‐2013, nell’ambito del programma generale “Solidarietà e gestione dei flussi migratori”), il Fondo europeo per i rifugiati (decisione 573/2007 del Parlamento europeo e del Consiglio del 23 Maggio 2007, che istituisce il Fondo europeo per i rifugiati per il periodo 2008-‐2013, nell’ambito del programma generale “Solidarietà e gestione dei flussi migratori” e che abroga la decisione 2004/904 del Consiglio) e il Fondo europeo per i rimpatri (decisione 575/2007 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 Maggio 2007, che istituisce il Fondo europeo per i rimpatri per il periodo 2008-‐2013, nell’ambito del programma generale “Solidarietà e gestione dei flussi migratori”). 168 Le PIP permetterebbero di sottoporre la domanda di protezione internazionale presso le rappresentanze diplomatiche e consolari dello Stato ospitante, tuttavia la loro praticabilità è, come già osservato, ostacolata dall’art. 3 par. 2 della direttiva procedure. Su un tema simile si è recentemente espressa la Corte di Giustizia dell’Unione Europea: mediante ricorso pregiudiziale, un giudice belga ha richiesto alla Corte se l’art. 25, par. 1 lett. a) del codice dei visti (cfr. regolamento (CE) 810/2009 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 Luglio 2009, che istituisce un codice comunitario dei visti) dovesse essere interpretato nel senso di poter configurare a carico degli Stati membri l’obbligo di concedere i visti umanitari qualora sia dimostrato il rischio di violazione dell’art. 4 e/o dell’art. 18 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea, o di un altro obbligo internazionale derivante dalla CEDU o dall’art. 33 della Convenzione di Ginevra. Nel caso di specie, si trattava di una famiglia siriana intenzionata a recarsi in Belgio per presentarvi domanda di protezione internazionale. La CGUE, pur riconoscendo la sussistenza del rischio di esposizione a trattamenti inumani o degradanti, ha ritenuto che la fattispecie non rientri nell’ambito di applicazione del codice dei visti, e dal momento in cui l’UE non ha (allo stato attuale) adottato alcun atto sulla base dell’art. 79, par. 2, lett. a) TFUE, la questione deve essere regolata unicamente dal diritto nazionale. Parte del ragionamento della CGUE fa inoltre leva proprio sull’art. 3 par. 1 e 2 della direttiva procedure e sugli artt. 1 e 3 del regolamento Dublino III, sottolineando che l’accoglimento delle richieste dei ricorrenti “lederebbe l’impianto generale” del sistema istituito da tale regolamento. Cfr. Corte di Giustizia dell’Unione Europea, sentenza 7 Marzo 2017, C-‐638/16, X. e X. c. Belgio, ECLI:EU:C:2017:273, par. 48. In senso critico, cfr. BROUWER, 16 Marzo 2017, The European Court of Justice on humanitarian visas: legal integrity vs. political opportunism?, CEPS commentary, https://www.ceps.eu/publications/european-‐court-‐justice-‐humanitarian-‐visas-‐legal-‐integrity-‐vs-‐political-‐opportunism, ultima consultazione 7.6.2017; DEL GUERCIO, La sentenza X. E X. Della Corte di Giustizia sul rilascio del visto umanitario:analisi critica di un’occasione persa, European papers, European Forum, 12 Maggio 2017, pag. 1-‐21.


51

e le relative decisioni 2015/1523 e 2015/1601 del Consiglio; e di due strumenti di

solidarietà “esterna”, ovvero il programma di reinsediamento e il programma di

ammissione umanitaria dalla Turchia, proposti rispettivamente con le

raccomandazioni 2015/914 e 2015/9490 della Commissione e aventi la finalità di

garantire un ingresso ordinato nel territorio dell’Unione da parte di cittadini

provenienti da Paesi terzi.

Per quanto riguarda l’istituto della ricollocazione, questo prende in

considerazione il trasferimento da uno Stato membro all’altro di richiedenti

protezione internazionale (o di persone che abbiano già ottenuto la protezione)

già presenti sul territorio europeo. Nel Settembre 2015 il Consiglio ha adottato

due decisioni169 che dispongono un meccanismo provvisorio di ricollocazione: la

base giuridica impiegata in tale occasione non è però costituita dall’art. 80 TFUE,

bensì dal disposto dell’art. 78 par. 3 TFUE, il quale, come già visto, prevede la

possibilità di adottare misure temporanee a beneficio di uno o più Stati membri

che debbano affrontare una situazione di emergenza caratterizzata da un afflusso

improvviso di cittadini di Paesi terzi170. Il carattere eccezionale di tali misure

comporta una deroga temporanea ai criteri previsti dal regolamento Dublino171

destinata ad operare per i due anni successivi a partire dall’entrata in vigore delle

stesse172. Per quanto riguarda l’ambito di applicazione, le misure sono disposte a

beneficio di Italia e Grecia173, che devono per contro presentare alla Commissione

169 Cfr. Decisione (UE) del Consiglio 2015/1523, del 14 Settembre 2015, che istituisce misure temporanee nel settore della protezione internazionale a beneficio dell’Italia e della Grecia; e decisione (UE) del Consiglio 2015/1601, del 22 Settembre 2015, che istituisce misure temporanee nel settore della protezione internazionale a beneficio dell’Italia e della Grecia. 170 Cfr. BORRACCETTI, 31 Luglio 2015, “To quota” or not “to quota”? The EU facing the effective solidarity in its asylum policy, www.eurojus.it, ultima consultazione 18.01.2017, che mette in discussione il riferimento all’art. 78 par. 3 TFUE, sostenendo che non vi sarebbero gli estremi per ricorrere a tale previsione in quanto non si può correttamente parlare di afflusso “improvviso”. Contra, cfr. PEERS, 24 Settembre 2015, Relocation of asylum-‐seekers in the EU: law and policy, www.eulawanalysis.blogspot.com, ultima consultazione 31.11.2015. 171 Ad essere oggetto di deroga è l’art. 13 par. 1 del regolamento 604/2013. 172 Cfr. PEERS, Relocation of asylum-‐seekers in the EU: law and policy, cit., che osserva come la durata biennale delle decisioni mal si concilierebbe con il carattere necessariamente temporaneo imposto dall’art. 78 par. 3 TFUE. 173 Ma non è esclusa la possibilità di attivare il meccanismo anche nei confronti di un altro Stato membro che si ritrovi in analoga situazione. Cfr. considerando n. 16 decisione 2015/1523 e considerando n. 21 decisione 2015/1601.


52

una tabella di marcia che comprende misure adeguate nei settori dell’asilo della

prima accoglienza e del rimpatrio dirette a migliorare le capacità, la qualità e

l’efficacia dei loro sistemi in questi settori, e a garantire la corretta applicazione

della decisione. Le decisioni operano nei confronti di quanti hanno presentato

domanda in detti Stati (o nei cui confronti tali Stati sarebbero stati altrimenti

responsabili174), e siano in “evidente bisogno” di protezione internazionale, vale a

dire coloro che appartengono a una nazionalità per la quale la percentuale delle

decisioni di riconoscimento (in base agli ultimi dai trimestrali Eurostat relativi a

tutta l’UE) sia pari o superiore al 75% delle decisioni in primo grado175.

La procedura prevede che i richiedenti vengano identificati176 da Italia e Grecia177,

ed è improntata ad esigenze di rapidità: è infatti previsto che debba completarsi il

più rapidamente possibile e non più tardi di due mesi178, ma gli Stati di

destinazione conservano comunque sempre il diritto applicare un “meccanismo

di filtro”, rifiutando in trasferimento nel momento in cui sussistano fondati

motivi per ritenere che il richiedente costituisca un pericolo per la sicurezza

nazionale o l’ordine pubblico, o in presenza di seri motivi per applicare le

disposizioni in materia di esclusione dalla protezione internazionale179. Degna di

nota è inoltre la previsione di una serie di indicazioni di cui “si dovrebbe” tenere

conto nel determinare lo Stato di ricollocazione, che prendono in considerazione

una serie di legami effettivi tra richiedente e Stato di destinazione e sono

174 Ciò significa che se la competenza risultasse, in base al regolamento 604/2013, individuata in capo ad un altro Stato, ad esempio in forza dell’applicazione dei criteri sul ricongiungimento familiare, tali soggetti sarebbero trasferiti in detto Stato senza rientrare nel computo dei ricollocati. Vale la pena notare che, per tutto quanto non disposto dalle decisioni, le disposizioni del regolamento Dublino rimangono in vigore. 175 A soddisfare tale requisito alla data di entrata in vigore delle decisioni sono soltanto i richiedenti provenienti da Siria, Eritrea e Iraq. 176 A tal fine, ogni tre mesi gli Stati membri devono comunicare a Italia e Grecia il numero di richiedenti che sono in grado di ricollocare rapidamente nel loro territorio. 177 Nell’indicare i richiedenti che beneficiano della ricollocazione, Italia e Grecia devono dare priorità ai soggetti vulnerabili ai sensi della direttiva accoglienza. Cfr. art. 5 par. 3 di entrambe le decisioni. 178 E’ possibile in alcuni casi prorogare tale termine fino ad un mese e mezzo, e in generale è sempre consentita la possibilità di concordare con gli altri Stati una “proroga ragionevole”. Cfr. art. 5 par. 10 decisione 2015/1523 e art. 5 par. 6 decisione 2015/1601. 179 Cfr. art. 5 par. 7 di entrambe le decisioni.


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finalizzate a facilitarne l’integrazione180. Le due decisioni, per quanto molto simili

nei contenuti, presentano però due differenze principali: la prima riguarda il

numero di persone da ricollocare181; la seconda sta nel fatto che mentre la

decisione 2015/1523 prevede l’attivazione dello schema di ricollocazione in forza

di una mera dichiarazione di impegno da parte degli Stati membri182, la decisione

2015/1601 prevede vere e proprie quote vincolanti, individuate sulla base di una

serie di parametri oggettivi (cd. chiavi di distribuzione) indicati negli allegati I e

II183.

Analizzata la disciplina, si impongono ora alcune considerazioni critiche184: in

primo luogo, è stato osservato che la scelta di predeterminare la nazionalità dei

beneficiari comporta l’esclusione di un altissimo numero di potenziali richiedenti

e che, anche per quanto riguarda le nazionalità interessate, la misura è poco

“attraente”, in quanto possono rientrarvi solo coloro che sono stati sottoposti ad

identificazione e, nel caso in cui la ricollocazione non dovesse andare a buon fine,

la competenza verrebbe quindi comunque radicata in capo allo Stato di primo

ingresso. In secondo luogo, la disciplina non sembra prevedere un

coinvolgimento attivo del richiedente, per il quale non viene prevista né la

possibilità di prestare il proprio consenso al trasferimento né tantomeno di

richiedere l’attivazione della procedura. Malgrado l’indicazione contenuta nei

180 Cfr. considerando n. 28 decisione 2015/1523 e considerando n. 34 decisione 2015/1601. 181 La prima decisione prevede la ricollocazione di 40.000 richiedenti (24.000 dall’Italia e 16.000 dalla Grecia), mentre la seconda interessa 120.000 persone (15.600 dall'Italia e 50.400 dalla Grecia, nonché altre 54.000, originariamente dall'Ungheria, che avrebbero dovuto ripartirsi proporzionalmente tra Italia e Grecia – tuttavia, tale quota è stata considerata ai fini del reinsediamento ai sensi del cd. meccanismo 1:1, sul quale cfr. Capitolo III, Sezione II). Vi rientrano sia i richiedenti giunti sul territorio di Italia e Grecia durante i due anni di vigenza delle decisioni, sia coloro che erano già presenti a partire dal 15 Agosto 2015 (per la prima decisione) o dal 24 Marzo 2015 (per la seconda decisione). 182 In tal proposito, cfr. MORI, Le politiche relative all’asilo e all’immigrazione tra garanzie giurisdizionali e ragioni della politica, Il diritto dell’Unione Europea, vol. 1, 2016, pag. 103-‐114, che osserva come in tale occasione sia stato effettuato un irrituale ricorso al metodo intergovernativo, di dubbia conformità al diritto primario dell’Unione. 183 Gli Stati devono cioè tener conto dei seguenti fattori: popolazione complessiva di ciascuno Stato (40%), il suo PIL totale (40%); numero di rifugiati reinsediati sul territorio per milione di abitanti nel periodo 2010-‐2014 (10%) e tasso di disoccupazione (10%). 184 Cfr. DI FILIPPO, Le misure sulla ricollocazione dei richiedenti asilo adottate dall’Unione Europea nel 2015: considerazioni critiche e prospettive, in Diritto, Immigrazione e Cittadinanza, vol. 2, 2015, pag. 33-‐60; e PEERS, Relocation of asylum-‐seekers in the EU: law and policy, cit.


54

preamboli di tener conto della presenza di legami sostanziali tra richiedente e

Stato di destinazione, tali prescrizioni, visto il tenore letterale delle disposizioni,

non sembrano avere però carattere vincolante: anche ove il richiedente le

invocasse in sede di colloquio personale (di cui all’art. 5 del regolamento

Dublino), le autorità non avrebbero alcun obbligo di disporre il trasferimento alla

luce di tali criteri. In terzo luogo, non è espressamente contemplata la possibilità

di fare ricorso avverso la decisione di trasferimento, in particolare rispetto

all’ipotesi in cui venga presa a fronte dell’attivazione del “meccanismo di filtro” in

merito a richiedenti che presentano profili di pericolosità sociale. Il carattere

definitivo e insindacabile che la decisione sembra porre problemi soprattutto nel

momento in cui le autorità non tengano conto dei legami sostanziali: vero è che il

ricorso può essere esperito in forza dell’art. 27 del regolamento Dublino, ma le

decisioni specificano anche che deve essere finalizzato solamente ad assicurare il

rispetto dei diritti fondamentali, perché non è previsto un diritto in capo al

richiedente di scegliere lo Stato membro competente per l’esame della domanda.

Parrebbe quindi che il ricorso possa essere effettuato solo nel momento in cui

siano stati illegittimamente esclusi dalla procedura i soggetti vulnerabili ai sensi

della direttiva accoglienza185. In quarta ed ultima istanza, le decisioni sono atti

vincolanti, che pongono obblighi di risultato sia in capo agli Stati membri

beneficiari del meccanismo sia agli altri Stati membri186, e qualora non venga data

corretta attuazione alle prescrizioni in esse contenute, si realizza una violazione

185 In tal senso PEERS, Relocation of asylum seekers… cit., contra DI FILIPPO, Le misure sulla ricollocazione… cit., che invece riconosce carattere vincolante a tali criteri e riconduce il loro mancato rispetto a legittimo motivo di ricorso avverso la decisione di trasferimento. 186 In particolare, i primi hanno obbligo di porre in essere misure per rafforzare i propri sistemi di asilo e di rimpatrio (monitorato dalla commissione in base alla tabella di marcia, che può decidere d sospendere l’applicazione delle decisioni fino a 3 mesi), mentre i secondi hanno l’obbligo generale di accettare una quota massima di richiedenti. Il carattere vincolante delle decisioni viene meno soltanto nelle ipotesi in cui: i) si verifichi una situazione di emergenza in un altro Stato membro, che potrà quindi richiedere modifiche allo schema di ricollocazione ai sensi dell’art. 4 par.3 decisione 2015/1601; ii) venga attivato il meccanismo ex art. 4 par. 5 decisione 2015/1601, per cui uno Stato membro notifica alla Commissione la propria temporanea incapacità a partecipare alla ricollocazione fino al 30% dei richiedenti a esso assegnati, e solo quando ricorrano motivi debitamente giustificati e compatibili con i valori fondamentali dell’UE; iii) a fronte dell’adozione di misure temporanee a beneficio di uno Stato membro ex art. 78 par. 3 TFUE, tali misure comprendano la sospensione della partecipazione al meccanismo di ricollocazione, come previsto dall’art. 9 di entrambe le decisioni.


55

del diritto UE. Ma mentre nel caso in cui la violazione sia posta in essere da Italia

o Grecia è prevista una sanzione specifica (che consiste nella sospensione, ad

opera della Commissione, dell’applicazione delle decisioni per un periodo

massimo di tre mesi)187, quando a non rispettare gli obblighi comunitari siano gli

altri Stati membri, l’unico rimedio previsto è la più generale – e lenta – procedura

di infrazione di cui agli artt. 258 ss. TFUE, senza contare che mentre i primi

hanno come “controparte” la Commissione, i secondi vedono il Consiglio – in cui

essi stessi sono rappresentati – come unico soggetto dotato di potere decisionale

in merito alla sospensione delle quote di ricollocazione o a variazioni a proprio

favore dello schema di ricollocazione188.

Al netto delle considerazioni in merito agli aspetti sostanziali della disciplina,

preme sottolineare che il meccanismo di ricollocazione si è risolto, di fatto, in un

fallimento: al 22 marzo 2017 sono stati ricollocati 14.759 richiedenti sui 160.000

totali previsti da entrambe le decisioni, a fronte di 26.790 posti messi a

disposizione dagli Stati membri189: come ha osservato la Commissione in un

recente comunicato stampa190, “il ritmo attuale delle ricollocazioni rimane ben al

di sotto delle attese”. Tale dato va letto alla luce degli atteggiamenti fortemente

contrari di molti Stati membri: Regno Unito e Danimarca si sono avvalsi delle

clausole di opting out; rispetto alla prima decisione e facendo leva sul suo

carattere volontario, Austria e Ungheria di non hanno messo a disposizione alcun

posto; e il carattere vincolante delle quote previste dalla seconda decisione ha

determinato la ferma opposizione di Repubblica Ceca, Romania, Slovacchia e

187 Cfr. art. 8 di entrambe le decisioni. E’ interessante rilevare come nell’originaria proposta della Commissione della decisione 1601 era previsto un meccanismo sanzionatorio (cfr. art. 4 par. 2 COM(2015)451) anche per gli Stati diversi da quelli beneficiari della ricollocazione. PEERS in Relocation of asylum-‐seekers.. cit., osserva però che sarebbe stato più opportuno concepire una simile previsione non tanto in termini sanzionatori, quanto come un’ulteriore modalità di condivisione degli oneri. 188 La decisione finale circa l’applicazione di modifiche o deroghe al meccanismo di ricollocazione (cfr. supra, nota 27) spetta infatti al Consiglio. 189 Secondo quanto indicato nello state of play pubblicato sul sito della Commissione europea, https://ec.europa.eu/home-‐affairs/sites/homeaffairs/files/what-‐we-‐do/policies/european-‐agenda-‐migration/press-‐material/docs/state_of_play_-‐_relocation_en.pdf 190 Cfr. comunicato stampa della Commissione europea, 2 Marzo 2017, La commissione chiede un rinnovato impegno nell’attuare le misure di solidarietà previste dall’Agenda europea sulla migrazione.


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Ungheria, che hanno manifestato il proprio dissenso in sede di adozione dello

strumento. In particolare l’Ungheria ha dichiarato di non voler partecipare alla

ricollocazione, pur essendo originariamente contemplata tra gli Stati beneficiari,

e ha presentato, unitamente alla Slovacchia, un ricorso di annullamento contro

tale decisione dinanzi alla Corte di giustizia191.

2. Le misure di solidarietà esterna. Il programma di reinsediamento e

l’ammissione umanitaria dalla Turchia

L’istituto del reinsediamento contempla la possibilità di trasferire in uno Stato

membro i beneficiari di protezione presenti nel territorio di uno Stato terzo, sul

presupposto che tale Stato non riconosca protezione o comunque non la fornisca

a livelli adeguati. L’Unione aveva già in precedenza previsto degli incentivi di

ordine economico per sostenere simili iniziative da parte degli Stati membri192, e

con la raccomandazione 2015/914193 la Commissione ha richiesto agli Stati membri

di reinsediare 20.000 persone nell’arco di due anni a decorrere dalla sua entrata in

vigore, cifra innalzata a 22.504 dai rappresentanti degli Stati membri riuniti in

sede di Consiglio il 20 Luglio 2015194. Il programma interessa i “profughi in

evidente bisogno di protezione internazionale”, in particolare coloro che

provengono da Medio Oriente, Nord Africa e Corno d’Africa195, e si realizza su

proposta dell’UNHCR196, al quale è demandato il compito di selezionare i

191 Entrambi i ricorsi sono attualmente pendenti di fronte alla Corte, C-‐643/15 e C-‐647/15. 192 Cfr. decisione 573/2007/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 Maggio 2007, che istituisce il fondo europeo per i rifugiati e metteva a disposizione degli Stati un importo fisso di 4.000 euro per ogni persona reinsediata; decisione 281/2012/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 Marzo 2012, che modifica la regola precedente; regolamento n. 516/2014 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16 Aprile 2014, che istituisce il Fondo asilo, migrazione e integrazione, artt. 7 e 17. 193 Raccomandazione 2015/914 della Commissione, dell’8 Giugno 2015, relativa a un programma di reinsediamento europeo. 194 Anche con riferimento a tale ipotesi ci si può chiedere se il ricorso al metodo intergovernativo sia compatibile con il diritto primario dell’Unione. Cfr. MORI, Le politiche relative all’asilo e all’immigrazione… cit. 195 Cfr. art. 6 raccomandazione 2015/914. 196 Cfr. art. 2 raccomandazione 2015/914.


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candidati ammissibili. Le decisioni di ammissione rimangono comunque di

competenza degli Stati, sulla scorta di controlli medici e di sicurezza197. Gli oneri

relativi al reinsediamento dovrebbero essere ripartiti tra gli Stati secondo uno

schema simile a quello previsto nell’ambito della seconda decisione sulla

ricollocazione, tenendo in considerazione: i) la popolazione (40%), ii) il PIL

(40%), iii) la media delle domande di asilo presentate spontaneamente e il

numero di rifugiati reinsediati per milione di abitanti tra il 2010 e il 2014 (10%), iv)

il tasso di disoccupazione (10%)198. Una volta reinsediati, i soggetti interessati

devono essere inseriti nella procedura di protezione internazionale, che qualora

abbia esito positivo comporta il riconoscimento dei diritti derivanti da tale status,

e viene specificato che ciò include le “condizioni e restrizioni” in materia di libera

circolazione nel territorio dell’Unione, per ribadire l’intenzione di contrastare i

movimenti secondari: chi si dovesse spostare in un altro Stato verrebbe quindi

rinviato nello Stato di reinsediamento199. A tal fine, i candidati al programma

devono essere informati dei loro diritti e obblighi prima del trasferimento200. Il

programma di reinsediamento, però, essendo disposto con raccomandazione

assume le caratteristiche di atto non vincolante: gli Stati membri non hanno

alcun obbligo di darvi attuazione e la loro partecipazione ha carattere meramente

volontario.

Nella stessa ottica si colloca il progetto di ammissione umanitaria gestito con la

Turchia a favore degli sfollati siriani bisognosi di protezione internazionale201.

Quest’ultimo è indirizzato alle persone sfollate a causa del conflitto in Siria

registrate dalle autorità turche prima del 29 Novembre 2015 e – salvi alcuni

accorgimenti – segue una procedura sostanzialmente identica a quella prevista in

tema di reinsediamento. Anche tale misura, in quanto adottata mediante

raccomandazione, non riveste carattere vincolante.

197 Cfr. art. 7 raccomandazione 2015/914. 198 Cfr. allegato I alla raccomandazione 2015/914. 199 Cfr. artt. 8, 9 e 11 raccomandazione 2015/915. 200 Cfr. art 10 raccomandazione 2015/914. 201 Cfr. raccomandazione 2015/9490 della Commissione, dell’11 Gennaio 2016, per un programma di ammissione umanitaria gestito con la Turchia.


58

Per quanto riguarda la loro applicazione pratica, tali strumenti si sono rivelati di

scarsa incisività: al termine del 2015 sono stati reinsediati 3.358 richiedenti a

fronte dei 5.331 previsti, e il programma di ammissione umanitaria dalla Turchia è

stato rinviato al non meglio definito momento in cui vi sarà una sostanziale

riduzione dei flussi irregolari dalla Turchia. Quest’ultima previsione, in

particolare, è contenuta nel testo della dichiarazione UE-‐Turchia del 18 Marzo

2016, che, come si vedrà, ha introdotto un ulteriore meccanismo di

reinsediamento (il cd. “meccanismo 1:1”)202.

3. Prospettive di modifica del Sistema Europeo Comune di Asilo

Il fallimento del sistema di ricollocazione e la scarsa incisività del progetto di

reinsediamento hanno accelerato l’esigenza di ripensare l’approccio comunitario

alla crisi dei migranti. Le riflessioni si sono articolate secondo due direttive

principali: da un lato si è posta l’esigenza di ripensare il Sistema Europeo Comune

di Asilo, e dall’altro di intensificare la cooperazione con i Paesi terzi di origine e di

transito.

In merito al primo aspetto, il 6 aprile 2016 la Commissione europea ha pubblicato

una comunicazione203 in cui ipotizzava due possibili approcci alla revisione del

regolamento Dublino III: la prima soluzione considerava un intervento

marginale, che mantenesse nella sostanza la struttura dell’attuale sistema di

riparto di competenza, apportandovi però un “meccanismo di equità correttivo”

destinato ad operare a fronte di afflussi massicci; mentre la seconda e più audace

soluzione ipotizzava un nuovo sistema di distribuzione delle domande d’asilo,

basato non più sulla competenza dello Stato di primo ingresso ma su una “chiave

di distribuzione” che rifletta in termini relativi dimensioni, ricchezza e capacità di

202 Sul programma di reinsediamento e di ammissione umanitaria dalla Turchia, cfr. MORGESE, Recenti iniziative dell’Unione Europea per affrontare la crisi dei rifugiati, in Diritto, immigrazione e cittadinanza, vol. 3-‐4, 2015, pag. 15-‐49. Sul meccanismo 1:1, infra, Capitolo IV, Sezione II. 203 COM(2016) 197 del 6 Aprile 2016, Riformare il sistema europeo comune di asilo e potenziare le vie legali di accesso all’Europa.


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assorbimento degli Stati membri. La Commissione sceglierà però di scartare l’idea

di una revisione radicale del sistema: nelle proposte presentate il 4 Maggio204 e il

13 Luglio 2016205, di cui si darà di seguito un breve accenno, è evidente l’intento di

mantenere invariato l’attuale assetto: l’obiettivo è ancora una volta quello di

limitare i movimenti secondari, da un lato attraverso procedure ridotte e veloci

per l’esame delle domande; e dall’altro attraverso la “retrocessione” della

responsabilità di tale esame ai Paesi di primo asilo o terzi sicuri di transito, o il

rinvio dei richiedenti a Paesi di origine considerati sicuri206. Il primo pacchetto di

riforme contiene tre proposte di regolamenti, riguardanti la rifusione del

regolamento Dublino, la nuova Agenzia europea per il sostegno all’asilo e la

riforma del sistema Eurodac (le ultime due, in particolare, si pongono in rapporto

di funzionalità con la prima); mentre il secondo pacchetto consiste in due

proposte di regolamento (segnatamente, procedure e qualifiche) e una proposta

di rifusione della direttiva accoglienza, aventi la finalità di creare una procedura

comune per la protezione internazionale e di uniformare gli standard di

204 COM(2016) 270, Proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio che stabilisce i criteri e i meccanismi di determinazione dello Stato membro competente per l’esame di una domanda di protezione internazionale presentata in uno degli stati membri da un cittadino di un Paese terzo o da un apolide (rifusione); COM(2016) 271, Proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio relativo all’Agenzia dell’Unione europea per l’asilo e che abroga il regolamento (UE) n.439/2010; COM(2016) 272, Proposta di regolamento del Parlamento europeo e del consiglio che istituisce l’”Eurodac” per il confronto delle impronte digitali per l’efficace applicazione del regolamento (UE) n.604/2013 che stabilisce i criteri e i meccanismi di determinazione dello Stato membro competente per l’esame di una domanda di protezione internazionale presentata in uno degli stati membri da un cittadino di un Paese terzo o da un apolide, per l’identificazione di cittadini di Paesi terzi o apolidi il cui soggiorno è irregolare e per le richieste di confronto con i dati Eurodac presentate dalle autorità di contrasto degli Stati membri e da Europol ai fini di contrasto (rifusione). 205 COM(2016) 465, Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio recante norme relative all’accoglienza dei richiedenti protezione internazionale (rifusione); COM(2016) 466, Proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio recante norme sull’attribuzione a cittadini di Paesi terzi o apolidi della qualifica di beneficiario di protezione internazionale, su uno status uniforme per i rifugiati o per le persone aventi titolo a beneficiare della protezione sussidiaria e sul contenuto della protezione riconosciuta, che modifica la direttiva 2003/109/CE del Consiglio, del 25 novembre 2003, relativa allo status dei cittadini di Paesi terzi che siano soggiornanti di lungo periodo; COM(2016) 467, Proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio che stabilisce una procedura comune di protezione internazionale nell’Unione e abroga la direttiva 2013/32/UE. 206 Come osservato da CAGGIANO, 3 Ottobre 2016, Prime riflessioni sulle proposte di riforma del Sistema europeo comune d’asilo in materia di qualifiche, procedure e accoglienza, in www.sidiblog.org, ultima consultazione 8.12.2016. Cfr. art. 5 n. 1 COM(2016) 270.


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protezione, in linea con gli obiettivi sul lungo periodo delineati a Tampere. La

scelta di adottare i regolamenti come strumento normativo principale è coerente

con l’obiettivo di realizzare una disciplina europea armonizzata in materia di

asilo: essi sono infatti vincolanti in tutti i loro elementi, mentre le direttive si

limitano a delineare obblighi di risultato, lasciando agli Stati membri maggiore

discrezionalità in ordine alla realizzazione degli obiettivi posti dal legislatore UE.

Proprio la minore invasività delle direttive sembra porsi del resto a base della

scelta di mantenere tale strumento per la disciplina relativa all’accoglienza, a

fronte della particolare sensibilità del settore – a rischio, però, di mantenere

differenze anche sensibili nelle varie discipline nazionali.

In tema di qualifiche, va letta positivamente la decisione di estendere la nozione

di familiare ai fini del ricongiungimento, rilevando a tale scopo anche i legami

che si sono formati prima dell’arrivo in territorio europeo (e non più soltanto nel

Paese di origine)207; mentre lo stesso non si può dire per una delle novità più

rilevanti in tema di accoglienza, che contempla la sanzione dell’esclusione dalle

misure di accoglienza208 nei confronti di chi si sia spostato senza autorizzazione o

non abbia rispettato l’obbligo di presentare la domanda di protezione nello Stato

di primo ingresso (esplicitamente stabilito nella proposta di regolamento Dublino

IV, pena la valutazione della richiesta mediante procedura accelerata)209.

Per quanto riguarda il regolamento procedure, si segnalano l’introduzione di

207 Tra le altre novità in tema di qualifiche, si segnalano l’introduzione dell’obbligo per il richiedente di fornire, al momento di presentazione della domanda, tutti gli elementi a propria disposizione, cooperare con le autorità e restare sul territorio nel corso della procedura (art 4.1); l’introduzione di una condizione risolutiva in caso di cessazione delle circostanze esistenti al momento del riconoscimento della protezione internazionale (che si sostanzia quindi in un obbligo di revisione a carico degli Stati, al momento del rinnovo dei permessi) (art 14.1 e 20.1); il divieto per l’autorità di decidere sul presupposto che il richiedente si comporterà discretamente o si asterrà da pratiche inerenti la sua identità nel suo Paese di origine (art. 10.3), l’esclusione del riconoscimento della qualifica a fronte della commissione di taluni reati (art. 12.5), alcune modifiche in merito ai documenti di soggiorno e di viaggio e l’accesso ai diritti di carattere sociale (artt. 26 ss.) e la possibilità di limitare la libertà di movimento del richiedente nel territorio dello stato membro al fine di favorirne l’integrazione (art. 28.2). 208 Cfr. art. 17 COM(2016) 465. 209 Anche rispetto all’accoglienza, è prevista la possibilità di limitare la libertà di circolazione all’interno dello Stato (art. 7), la cui violazione è sanzionabile con la detenzione se vi è il rischio che il richiedente possa darsi alla fuga (art. 8.3), e la possibilità di limitare la parità di trattamento in alcuni settori sociali (art. 15).


61

scadenze più ravvicinate per la conclusione dell’iter complessivo, l’obbligatorietà

di condurre la procedura accelerata qualora ne ricorrano le circostanze (che ha

invece attualmente carattere facoltativo) e la previsione del termine di dieci

giorni per stabilire l’inammissibilità della domanda qualora dipenda

dall’applicazione dei concetti di Paese di primo asilo o Paese terzo sicuro (che

vengono a loro volta ridefiniti, infra Capitolo IV, Sezione I, par. 3).

Rispetto alla proposta di regolamento Dublino IV, le novità più consistenti

riguardano invece la previsione di una fase “pre-‐Dublino” 210 e di un meccanismo

permanente di ricollocazione211: il primo punto consiste nell’introduzione di una

fase preliminare, da condursi prima dell’applicazione dei criteri Dublino, volta ad

accertare l’inammissibilità della domanda in base ai concetti di Paese di primo

asilo o terzo sicuro, o ad applicare la procedura accelerata qualora il richiedente

provenga da un Paese di origine sicuro o possa, per gravi ragioni, essere

considerato un pericolo per la sicurezza nazionale o per l’ordine pubblico dello

Stato membro. In questi casi, lo Stato di primo ingresso rimane competente per

l’esame di ogni ulteriore dichiarazione o domanda reiterata. Il secondo punto

propone invece l’introduzione di meccanismo correttivo in base a una quota

limite (calcolata per il 50% in base a numero di abitanti e per il 50% in base al

PIL) di ciascuno Stato membro: dove le domande dello Stato beneficiario

superino il 150% della quota di riferimento, i richiedenti dovranno essere

ricollocati in un altro Stato membro di assegnazione, che diverrà competente per

l’esame della domanda212. Si tratterebbe, in altre parole, di un meccanismo di

assegnazione automatica delle domande nuove ad altri Stati membri, che

avrebbero però la possibilità di non partecipare a tale meccanismo versando un

210 Cfr. art. 3 par. 3, 4 e 5 COM(2016) 270. 211 Cfr. art. 34-‐43 COM(2016) 270. 212 Non è così nel caso di minori non accompagnati, soggetti che abbiano diritto al ricongiungimento familiare, persone a carico, soggetti che abbiano fatto ingresso nel territorio di uno Stato membro con esenzione del visto, soggetti che abbiano presentato la domanda di protezione internazionale nelle zone di transito di un aeroporto. In questi casi, sarà un terzo Stato membro ad essere competente per l’esame della domanda: lo Stato di assegnazione dovrà richiedere a detto Stato membro di prendere in carico il richiedente, e, se del caso, scegliere se trasferirlo in tale Stato membro o esaminare direttamente la domanda in qualità di Stato membro competente. Cfr. art. 39 COM(2016) 270.


62

contributo finanziario.

La proposta di regolamento Dublino IV lascia molti dubbi circa l’effettiva

realizzazione del principio di solidarietà di cui all’art. 80 TFUE: le contraddizioni

relative al mantenimento della regola della competenza dello Stato membro di

primo ingresso, parallelamente all’introduzione di un meccanismo di

ricollocazione, sono del resto già emerse in ordine all’applicazione delle decisioni

sulla ricollocazione del 2015213; inoltre la fase “pre-‐Dublino” si risolverebbe, di

fatto, in una responsabilità addizionale dello Stato membro di primo ingresso,

poiché “obbliga” gli Stati di frontiera a farsi carico del 150% della quota di

domande che gli sarebbe normalmente assegnata214 – considerando in particolar

modo che dove le richieste risultino inammissibili o debbano essere soggette a

procedura accelerata, il meccanismo correttivo non troverebbe applicazione. I

criteri in forza dei quali deve essere individuato lo Stato membro di

ricollocazione non sono indicati con chiarezza, rischiando così di configurare il

sistema in termini di “blind-‐lottery approach”215, e la possibilità per gli Stati di

sottrarsi alla procedura di ricollocazione potrebbe contribuire alla creazione di un

sistema in cui è possibile “comprare” la solidarietà216.

Per la verità, già da tempo in dottrina erano stati avanzati dei suggerimenti per

213 Cfr. lo studio condotto da COSTELLO, GUILD, MORENO-‐LAX per la Commissione LIBE del Parlamento europeo, Implementation of the 2015 Council decisions establishing provisional measures in the area of international protection for the benefit of Italy and Greece, Marzo 2017. Nel caso italiano, il numero dei richiedenti inviati nuovamente in Italia mediante i trasferimenti Dublino ha superato il numero di richiedenti ricollocati dall’Italia, evidenziando l’assurdità del meccanismo “giving with one hand what is taken away with another”) 214 Cfr. GAUCI, 4 Maggio 2016, Leap ahead or more of the same? The european commission’s proposed revisions to Dublin system, in www.ejiltalk.org, ultima consultazione 18.01.2016. Per ulteriori commenti critici alla proposta di revisione del sistema Dublino, cfr. MORI, 7 settembre 2016, La proposta del sistema europeo comune d’asilo: verso Dublino IV?, in www.rivista.euojus.it, ultima consultazione 20.12.2016; HRUSCHKA, 17 Maggio 2016, Dublin is dead, long live Dublin!, in www.eumigrationlawblog.eu, ultima consultazione 18.01.2017; nonché lo studio condotto da MAIANI per la Commissione LIBE del Parlamento europeo, The reform of the Dublin III regulation, Giugno 2016; la relazione redatta da ECRE, ECRE comments on the Commission proposal for a Dublin IV regulation, Ottobre 2016; la lista di emendamenti proposti da DI FILIPPO e SCHIAVONE al progetto di relazione presentato dall’on.le Wilkstrröm al Parlamento europeo, reperibile su http://immigrazione.jus.unipi.it/wp-‐content/uploads/2017/03/The-‐Dublin-‐Reform-‐in-‐the-‐EP-‐Selected-‐Amendments-‐final.pdf. 215 Cfr. DI FILIPPO, 12 Ottobre 2016, Dublin “reloaded” or time for ambitious pragmatism?, , www.eumigrationlawblog.eu, ultima consultazione 8.12.2016. 216 Cfr. GAUCI, Leap ahead or more of the same?... cit.


63

far fronte ai malfunzionamenti del sistema Dublino. Per ragioni di opportunità, in

tale sede ci si limiterà a dar conto di due proposte particolarmente interessanti: la

tesi che propone il mutuo riconoscimento dei provvedimenti di protezione

internazionale e l’estensione della libertà di movimento dei richiedenti, e la tesi

del “regolamento Atene”.

La prima tesi217 muove dal presupposto che il principio del mutuo riconoscimento

non riveste, allo stato attuale, nella materia della protezione internazionale il

medesimo ruolo che invece gli è riconosciuto in altri settori del diritto europeo (e

in particolare, dello spazio di libertà, sicurezza e giustizia): a rivestire un ambito

di efficacia europeo è soltanto il diniego dello status, mentre il suo

riconoscimento spiega i suoi effetti unicamente sul territorio dello Stato

competente. Il beneficiario di protezione internazionale agli occhi degli altri Stati

membri appare come uno straniero “ordinario”. Un primo passo, per quanto

tardivo, si è realizzato con la direttiva 2011/51218, che modifica la direttiva 2003/109

per i residenti di lungo periodo, includendo rifugiati e titolari di protezione

sussidiaria tra i beneficiari di tale status, riconoscendo quindi la possibilità di

circolare liberamente nell’area Schengen per un massimo di novanta giorni in un

intervallo di sei mesi. Oltre a tale possibilità, però, non è riconosciuto ai titolari di

protezione alcun diritto di risiedere in un altro Stato. Garantire il pieno

riconoscimento dei provvedimenti ricognitivi della protezione e garantire la

libertà di circolazione potrebbe attenuare molte criticità: i richiedenti, sapendo di

potersi poi spostare in un secondo momento, non sarebbero incentivati

all’adozione di comportamenti elusivi, con un guadagno anche in termini di

rapidità delle procedure. Tale proposta trova la sua base giuridica nella

considerazione del fatto che il principio del mutuo riconoscimento sarebbe già

implicito nel disposto dell’art. 78 par. 2 lett. a) TFUE, ed estendere il diritto di

217 Proposta da FAVILLI, Reciproca fiducia, mutuo riconoscimento…, cit. 218 Direttiva 2001/51 del Parlamento Europeo e del Consiglio, dell’11 Maggio 2011, che modifica la direttiva 2003/109 del Consiglio per estenderne l’ambito di applicazione ai beneficiari di protezione internazionale. E’ interessante sottolineare come tale direttiva è stata fondata sull’art. 79 par. 2 lett. a) e b) TFUE, e non sull’art. 78 par. 2 lett. a), del quale non è fatto alcun cenno nel preambolo della direttiva.


64

circolazione anche ai cittadini di Paesi terzi rientrerebbe nei poteri dell’Unione ai

sensi dell’art. 79 par. 2 lett. b)219.

La seconda tesi220 parte invece dalla considerazione che il regolamento Dublino,

stabilendo criteri oggettivi per la determinazione dello Stato competente, non

lascia alcuno spazio alla volontà del richiedente, e in particolar modo non

vengono considerate le sue prospettive di integrazione e di emancipazione dal

sistema pubblico di accoglienza e integrazione. Si realizza così una situazione

lose-‐lose, per cui gli effetti negativi si riverberano tanto sui richiedenti quanto

sullo Stato di accoglienza, in termini di peso sul suo sistema di welfare, e sulla

stessa Unione, in quanto i fondi appositamente allocati dalla stessa rischiano di

rivelarsi inutili. Ciò posto, è possibile muovere una serie di critiche alla prima tesi,

osservando come il mutuo riconoscimento non sarebbe in realtà una vera e

propria “panacea”, poiché da un lato l’individuazione dei requisiti per godere del

diritto di soggiorno in uno Stato diverso da quello che ha accolto la domanda

potrebbe rivelarsi difficoltosa, e dall’altro perché dati i tempi spesso dilatati delle

procedure di riconoscimento, parrebbe illogico costringere un soggetto a

rimanere per molti mesi in un Paese per riconoscergli solo in seguito la possibilità

di spostarsi. La più ambiziosa soluzione proposta è quella di radicare, fin dal

principio, la competenza nello Stato membro più adatto, individuato sulla base di

una serie di “genuine links” che permettano di considerare il richiedente non

come mero “oggetto” della procedura, ma come soggetto co-‐partecipante. In

particolare, viene suggerito un “approccio olistico”, che pur riconoscendo la

necessità di elaborare soluzioni anche sul piano esterno221, propone l’adozione di

219 Inoltre, in alcune previsioni del sistema Dublino il principio di mutuo riconoscimento è già operativo: in particolare, cfr. art. 18 par. 1 lett. d) reg. 604/2013 e art. 33 par. 2 lett. d) direttiva 2013/32. 220 Proposta da DI FILIPPO, Considerazioni critiche in tema di sistema di asilo dell’UE e condivisione degli oneri, I diritti dell’uomo, vol. 1, 2015, pag. 47-‐60; sempre DI FILIPPO, From Dublin to Athens: a plea for a radical rethinking af the allocation of jurisdiction in asylum procedures, International Institute of Humanitarian Law, Policy Brief, January 2016. Dello stesso avviso PEERS, 8 Settembre 2015, The refugee crisis: what should the EU do next?, www.eulawanalysis.blogspot.it, ultima consultazione 8.12.2016 221 Quali un programma di reinsediamento funzionante, la previsione di ulteriori vie legali per l’accesso nell’Unione Europea (come l’ampliamento dei requisiti familiari per il ricongiungimento, una cooperazione con i Paesi di origine e di transito e la riduzione dei cd. push-‐factors).


65

un sistema di quote e il superamento del regolamento Dublino attraverso un

sistema denominato “regolamento Atene”, in forza del quale i criteri che

individuano lo Stato competente non sono più criteri puramente oggettivi, ma

prendono in considerazione fattori soggettivi quali la presenza di familiari

(definiti secondo un’accezione più ampia di quella attuale), l’aver svolto pregresse

esperienze lavorative o di studio nello Stato interessato, il possesso di qualifiche

professionali riconoscibili in quello Stato, le conoscenze linguistiche, altri legami

sociali come la presenza di amici o di associazioni di connazionali, l’esistenza di

uno sponsor locale che si occupi di accoglienza.


66

SEZIONE II: LA COOPERAZIONE CON I PAESI DI ORIGINE E DI TRANSITO

1. Le spinte politiche verso il processo di esternalizzazione

La cooperazione con i Paesi terzi è indicata dall’Agenda europea sulla migrazione

tra le azioni fondamentali in tema di politica dell’immigrazione222. Le materie di

immigrazione e asilo sono naturalmente orientate verso una dimensione

“esterna”: il particolare carattere di tali settori ha reso inevitabile il profilarsi di

una profonda connessione tra le politiche interne dell’Unione e le sue azioni sul

piano esterno, soprattutto attraverso la conclusione di accordi internazionali e la

promozione di quadri di partenariato e cooperazione con Stati terzi. Infatti, è

possibile sostenere che la stessa effettività delle misure dell’Unione in tema di

asilo e immigrazione dipenda in larga misura dalla sua azione esterna, dovendosi

intendere come complementare rispetto alle misure interne223. Questa stretta

connessione ha altresì comportato il riverbero sul piano esterno di quelle

inefficienze delle politiche interne analizzate nei paragrafi precedenti, portando

così ad un’azione sempre più massiccia dell’Unione al di fuori delle proprie

frontiere, proprio al fine di sopperire a tali mancanze. Le ragioni di questo

processo di “esternalizzazione” devono però essere ricercate non soltanto su un

piano strettamente giuridico, ma anche politico. Soprattutto nei tempi più

recenti, nel dibattito pubblico si è assistito al crescente montare di sentimenti di

diffidenza nei confronti dello “straniero”, e in particolare del richiedente asilo,

facendo leva sul sospetto che dietro a chi richiede protezione si possa nascondere

un potenziale terrorista o un “semplice” migrante economico, non realmente

bisognoso di protezione internazionale. Questi sentimenti hanno reso la materia

dell’immigrazione sempre più politicizzata e hanno richiesto una risposta da

222 Per uno sguardo generale alle iniziative dell’Unione in tema di cooperazione con gli Stati terzi in materia di migrazione, cfr. lo studio condotto da GARCÍA ANDRADE, MARTÍN, VITA, MANANASHVILI per la Commissione LIBE del Parlamento europeo, Eu cooperation with third countries in the field of migration, Ottobre 2015. 223 Cfr. MONAR, The EU as international actor in the domain of justice and home affairs, European foreign affairs review, vol. 1, 2004, pag. 395-‐398.


67

parte dei governi degli Stati membri che fosse, di fatto, improntata a una più

efficace gestione delle frontiere e al contenimento dei flussi migratori. La risposta

dei governi non si è fatta attendere, e si è manifestata con un particolare

attivismo nel campo delle relazioni esterne, attraverso azioni extraterritoriali

mirate fondamentalmente a rendere più difficoltoso l’ingresso dei migranti –

compresi i richiedenti asilo – e spesso presentate come funzionali alla

realizzazione di obiettivi di sicurezza e salvataggio di vite umane (e a combattere,

di conseguenza, le reti di trafficanti), piuttosto che come strategie di controllo e

contenimento delle migrazioni. Questo tipo di politiche prevede quindi il

coinvolgimento degli Stati terzi, da un lato attraverso l’assistenza allo sviluppo

nei confronti dei Paesi di origine, e dall’altro attraverso l’assistenza ai Paesi di

transito per quanto riguarda la gestione e il controllo dei flussi, indirizzando la

cooperazione principalmente alla riammissione dei migranti irregolari, al

controllo delle frontiere e alla presa in carico dei richiedenti asilo da parte di

Paesi terzi. L’ultimo punto interessa in particolare l’altro aspetto delle politiche di

esternalizzazione: non più e non solo esternalizzazione della gestione dei flussi

migratori e delle frontiere, ma esternalizzazione dei doveri inerenti alla

protezione internazionale. Questo tipo di pratiche trova il proprio fondamento

nei concetti di “Paese terzo sicuro” e di “Paese di primo asilo”, in forza dei quali ai

richiedenti protezione internazionale può essere impedito l’ingresso in un

determinato Stato, o può esserne disposto il trasferimento in uno Stato terzo

(normalmente, uno Stato di transito), sul presupposto che quest’ultimo possa

fornire (nel caso del Paese terzo sicuro) o abbia fornito (nel caso del Paese di

primo asilo) la medesima protezione o una protezione equivalente. Questa

tipologia di pratiche si presenta come discutibile per un ampio ordine di ragioni.

In primo luogo, la premessa concettuale da cui prende le mosse: l’obiettivo di

contenere i flussi diventa predominante rispetto all’obbligo di fornire protezione,

fino ad affievolire le differenze di posizione tra migranti “economici” e richiedenti

asilo, generando così un’insidiosa semplificazione che rischia di vedere entrambe

le categorie assorbite nel più ampio (e parimenti confuso) insieme dei migranti


68

“irregolari”. In secondo luogo, la compatibilità di questo tipo di politiche con gli

obblighi internazionali: spesso gli Stati terzi in considerazione non sono Stati

particolarmente virtuosi in tema di rispetto dei diritti umani, e lo Stato di

destinazione che abbia rimpatriato un asilante in uno di questi Stati terzi

potrebbe incorrere a sua volta in una violazione di obblighi internazionali (come

il divieto di refoulement indiretto).

Gli interventi guidati da questa logica di “esternalizzazione” sono molteplici e

non è possibile, per ragioni di opportunità, analizzarli tutti in questa sede. Giovi

soltanto ricordare che questo tipo di approccio non ha attecchito solamente in

territorio europeo, ma sembra aver assunto un’estensione sempre più globale –

basti guardare, a tal fine, alle politiche condotte da Stati Uniti e Australia224.

Tornando alla dimensione europea, la spinta verso l’esternalizzazione non è poi

così recente: già nel 2003 l’allora primo ministro britannico Tony Blair fece

circolare il documento “A new vision for refugees”, tramite il quale proponeva

l’istituzione di “Regional Protection Areas” (RPA) nei Paesi limitrofi ai Paesi di

origine dei richiedenti asilo. Le RPA avrebbero dovuto trovare collocazione nei

Paesi terzi in cui i richiedenti giunti in Europa avrebbero dovuto essere

rimpatriati, e in cui avrebbero in un secondo momento potuto presentare

richiesta di reinsediamento in uno Stato Europeo. La proposta però non trovò

l’appoggio sperato e fu ritirata prima del Consiglio europeo di Salonicco del

Giugno 2003, senza essere quindi mai formalmente messa in discussione225.

Questa “nuova visione” non è però stata abbandonata: sullo schema delle RPA,

nel Giugno 2004 la Commissione europea propose l’istituzione di “Programmi di

Protezione Regionale” (PPR) finalizzati “al rafforzamento della capacità delle aree

224 Si veda in questo senso FRELICK, KYSEL e PODKUL, The impact of externalization of migration controls on the rights of asylum seekers and other migrants, in Journal of migration and human security, vol. 4 n. 4, 2016, i quali prendono in considerazione, oltre alle politiche europee, le azioni di esternalizzazione da parte di Australia e Stati Uniti. Sull’argomento cfr. anche GARCÉS-‐MASCAREÑAS, 5 Gennaio 2017, More externalisation of migration control, pubblicato su http://www.statewatch.org/news/2017/jan/more-‐externalisation-‐migration.htm, ultima consultazione 4.5.2017. 225 Cfr. Human Rights Watch, 17 Giugno 2003, An unjust “vision” for Europe’s refugees, Human Rights Watch commentary on the U.K.’s “vision” proposal for the establishment of refugee processing centers abroad.


69

situate in prossimità delle regioni di origine dei rifugiati”226. Già all’epoca vennero

sottolineate le preoccupazioni inerenti alla circostanza che l’obiettivo dell’Unione

fosse quello di utilizzare questi strumenti allo scopo di dichiarare i Paesi terzi

interessati come “Paesi terzi sicuri”, e rimpatriare di conseguenza di richiedenti

sulla base di accordi di riammissione stipulati con tali Paesi227. Alle porte del 2016,

di fronte alla comparsa della “crisi migratoria”, il leader del partito laburista dei

Paesi Bassi Diederik Samsom ha rilasciato al quotidiano “De Volkstrant”

un’intervista in cui esponeva la sua proposta (poi ribattezzata “piano Samsom”)

per ridurre radicalmente il numero di migranti e richiedenti asilo provenienti

dalla Turchia228: in cambio del reinsediamento annuale di un certo numero di

rifugiati (tra 150,000 e 250,000) dalla Turchia negli Stati membri che avessero

prestato il loro consenso (secondo Samsom, dieci Stati sarebbero stati sufficienti),

la Turchia avrebbe dovuto consentire al rimpatrio di tutti i migranti e richiedenti

asilo che avessero attraversato irregolarmente il confine greco-‐turco, facendosi

carico degli oneri di accoglienza e di quelli relativi alla presentazione delle

domande di protezione internazionale. Siffatta proposta differiva dal precedente

piano di azione UE-‐Turchia di Ottobre 2015 (infra, par. 5), poiché si rivolgeva

indifferentemente a migranti irregolari e richiedenti asilo, e conteneva l’implicita

affermazione del riconoscimento della Turchia come Paese terzo sicuro. Il “piano

Samsom” è particolarmente rilevante, perché si presenta come antesignano della

Dichiarazione UE-‐Turchia del 18 Marzo 2016 (che ne riprenderà le logiche di

fondo), e poiché rappresenta appieno la filosofia alla base dell’approccio europeo

alla questione migratoria: la criminalizzazione per se dello straniero e la

226 COM(2004) 410, Comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento Europeo del 14 Giugno 2004, Migliorare l’accesso a soluzioni durature; cfr. anche COM(2005) 388, Comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento Europeo del 1 Settembre 2005, relativa ai programmi di protezione regionale. 227 Cfr, fra i tanti, Human Rights Watch, Managing migrations means potential EU complicity in neighboring States’ abuse of migrants and refugees, Ottobre 2006, disponibile su http://www.refworld.org/docid/4534a3152.html, ultima consultazione 5.5.2017. 228 Una traduzione in inglese dell’intervista è disponibile su http://www.esiweb.org/rumeliobserver/2016/01/29/interview-‐with-‐diederich-‐samsom-‐on-‐his-‐plan-‐translated-‐28-‐january/, ultima consultazione 8.5.2017, mentre l’articolo originale in olandese è disponibile su http://www.volkskrant.nl/politiek/nederland-‐wil-‐vluchtelingen-‐per-‐kerende-‐veerboot-‐terugsturen-‐naar-‐turkije~a4233530/, ultima consultazione 8.5.2017.


70

sovrapposizione di due categorie giuridiche tra loro distinte (i migranti

“irregolari” e i richiedenti asilo) per promuovere misure di controllo della

migrazione i cui effetti si ripercuotano non solo sui migranti non bisognosi di

protezione ma anche su coloro che invece presentano effettivamente tali bisogni.

Del resto, lo stesso piano di azione UE-‐Turchia nella sua prima sezione affronta la

questione migratoria come questione relativa ai rifugiati, mentre nella seconda

sezione viene esaminata invece come questione relativa alla migrazione

irregolare.

In tale humus politico hanno quindi iniziato ad abbozzarsi le risposte esterne

dell’Unione e dei suoi Stati membri alla “questione migranti”: le iniziative

dell’Unione sul piano esterno si sono quindi articolate prevalentemente in due

direzioni tra loro connesse, vale a dire l’impiego di strumenti finanziari a favore

dei Paesi terzi di origine e di transito, e il rafforzamento dei dialoghi in materia di

rimpatrio e riammissione, attraverso la conclusione di veri e propri accordi

internazionali o mediante la formula dei cd. “compacts”229.

2. Gli strumenti finanziari come risposta alla questione migratoria

Per quanto riguarda le risposte “finanziarie” alla crisi dei migranti del 2015, tra i

principali strumenti impiegati dalle politiche europee rientrano il Fondo europeo

fiduciario per l’Africa230, lo Strumento per i rifugiati in Turchia231 e il Fondo

fiduciario regionale dell’UE in risposta alla crisi siriana232. L’azione dell’Unione al

229 Sul punto, cfr. VITIELLO, L’azione esterna dell’Unione Europea in materia di immigrazione e asilo: linee di tendenza e proposte per il futuro, Diritto, immigrazione e cittadinanza, vol. 3-‐4, pag. 9-‐38. 230 Istituito con decisione della Commissione C(2015) 7293 del 20 Ottobre 2015. 231 Istituito con decisione della Commissione C(2015) 9500 del 24 Novembre 2015, relativa al coordinamento delle iniziative dell’Unione e degli Stati membri tramite un meccanismo di coordinamento – lo strumento per la Turchia a favore dei rifugiati, modificata dalla decisione della Commissione C(2016) 60/03 del 10 Febbraio 2016. 232 Istituito con decisione della Commissione C(2014) 9615 del 10 Dicembre 2014.


71

riguardo è considerata al Titolo III, Parte V del TFUE, intitolato “cooperazione

con i Paesi terzi e aiuto umanitario”233.

L’11 e il 12 Novembre 2015 si è tenuto a La Valletta (Malta) il vertice sulle

migrazioni tra i capi di Stato o di Governo europei ed africani, organizzato dal

Consiglio europeo sulla scia dei processi di Rabat e di Khartoum, al termine del

quale è stata resa nota una “dichiarazione politica” pubblicata sul sito del

Consiglio, avente, tra gli altri, lo scopo di “rafforzare la lotta all’immigrazione

irregolare, in linea con gli accordi in tema di rimpatrio e riammissione”. Per

realizzare le indicazioni contenute nella dichiarazione, i partecipanti al summit

hanno concordato234 di dare attuazione al “piano di azione congiunto” annesso

alla dichiarazione, parimenti pubblicato sul sito web del Consiglio235. Il piano

d’azione ha previsto, tra i vari interventi, l’istituzione del Fondo europeo

fiduciario per l’Africa (EUTF) da parte di 25 Stati membri dell’Unione e di

Norvegia e Svizzera, come strumento finanziario destinato a “combattere le cause

profonde dell’immigrazione”, c’est-‐à-‐dire bloccare i flussi migratori, attraverso la

promozione di progetti di sviluppo, sull’assunto che un maggiore sviluppo

comporti una riduzione dei flussi migratori236. A tal fine la Commissione ha

233 Mentre il Fondo fiduciario dell’UE in risposta alla crisi siriana e il Fondo europeo fiduciario per l’Africa sono improntati, rispettivamente, all’aiuto umanitario e alla cooperazione allo sviluppo, lo Strumento per i rifugiati in Turchia sembrerebbe avere carattere trasversale: con la decisione istitutiva, la Commissione ha infatti effettuato esplicito riferimento agli artt. 210 par. 2 e 214 par. 6 TFUE. Per quanto cooperazione allo sviluppo e aiuto umanitario si configurino come politiche tra loro distinte, sembrerebbe che si tratti di una divisione “più formale che sostanziale” (cfr. FERRI, Convergenza delle politiche migratorie e di cooperazione allo sviluppo dell’Unione Europea e accordi con Stati terzi, Diritto, immigrazione e cittadinanza, vol. 3-‐4, 2016, pag. 36-‐69. 234 Nella versione originale in inglese “agreed”. 235 I testi di entrambi i documenti sono disponibili su http://www.consilium.europa.eu/it/meetings/international-‐summit/2015/11/11-‐12/, ultima consultazione 5.5.2017. 236 Interessante a tale proposito è il commento del rapporteur per i diritti dei migranti alle Nazioni Unite François Crepeau: “Toutes les études que j’ai consultées montrent l’inverse : plus de développement entraîne plus de migration. Car toutes les personnes qui voulaient partir depuis longtemps, mais n’en avaient pas les moyens, ont tout à coup les moyens de partir, donc elles quittent leur pays.”, pubblicato su http://www.euractiv.fr/section/aide-‐au-‐developpement/ news/le-‐developpement-‐accentue-‐les-‐migrations-‐affirme-‐un-‐rapporteur-‐de-‐l-‐onu/, ultima consultazione 4.05.2017.. Sul punto cfr. anche DE HAAS, Turning the tide? Why development will not stop migration, Development and change, vol. 38, n. 5, 2007, pag. 819-‐841; CLEMENS, Gli aiuti allo sviluppo non raggiungeranno il loro scopo, Diritto, immigrazione e cittadinanza, vol. 3-‐4, 2016, pag. 70-‐73.


72

messo a disposizione 1,8 miliardi provenienti principalmente da Fondi allo

sviluppo: il 77% dalle riserve dell’undicesimo Fondo europeo allo sviluppo (EDF),

il resto integrato da specifici fondi regionali per l’Africa Centrale, l’Africa

dell’Ovest e il Corno d’Africa, dallo Strumento di cooperazione allo sviluppo

(DCI) e dallo Strumento europeo di vicinato (ENI). I Fondi Fiduciari sono

indirizzati ai Paesi principalmente interessati dalla rotta mediterranea: la regione

del Sahel e del lago Ciad, il Corno d’Africa e l’Africa del Nord. Al 2017 l’importo

totale del Fondo ammonta a 2,5 miliardi, dei quali 2,4 forniti dal Fondo Europeo

allo Sviluppo e 152 milioni da parte degli Stati membri237.

Per quanto riguarda lo Strumento per i rifugiati in Turchia, invece, tale intervento

finanziario si colloca nel complesso quadro di relazioni instaurato tra i Paesi

europei e la Turchia sfociato nella Dichiarazione del 18 Marzo 2016. A differenza

del Fondo europeo fiduciario per l’Africa, lo Strumento per i rifugiati in Turchia fa

esplicito riferimento alla crisi siriana, ed annovera, tra gli altri, l’obiettivo del

“migration management”238. L’ammontare del Fondo per i rifugiati in Turchia è

pari a 3 miliardi, di cui 1 miliardo proveniente dal bilancio dell’UE e 2 miliardi in

finanziamenti aggiuntivi degli Stati membri, e comprende due voci principali

indirizzate all’aiuto umanitario e non umanitario. Per quel che concerne la quota

a carico dell’Unione, le fonti vanno rinvenute tra il regolamento (CE) n. 1257/96

del Consiglio relativo all’aiuto umanitario (HUMA), lo Strumento europeo di

vicinato (ENI), lo Strumento di cooperazione allo sviluppo (DCI), lo Strumento di

237 Dati presentati dal documento della Commissione “EU Emercency trust fund for Africa, trust fund for stability and addressing root causes of irregular migration and displaced persons in Africa”, disponibile su https://eeas.europa.eu/sites/eeas/files/factsheet_ec_format_eu_ emergency_trust_fund_for_africa_2017.pdf, ultima consultazione 5.5.2017. In particolare, l’Italia ha sostenuto il Fondo Fiduciario istituito alla Valletta con 10 milioni di euro, posizionandosi così tra i primi due Paesi, insieme al Belgio, ad aver maggiormente contribuito. Per un commento circa le azioni dell’Unione e le proposte del governo italiano in tema di contenimento dei flussi migratori, cfr. il rapporto ARCI Le tappe del processo di esternalizzazione del controllo delle frontiere in Africa, dal Summit della Valletta ad oggi, Giugno 2016, pubblicato su http://www.integrationarci.it/wpcontent/uploads/2016/06/esternalizzazione_docanalisiARCI_IT.pdf , ultima consultazione 4.5.2017. 238 È interessante notare come, mentre nella decisione della Commissione di istituzione del fondo non venga esplicitamente fatto riferimento al “migration mangement”, la prima relazione annuale sullo strumento per i rifugiati in Turchia (COM(2017) 130 del 2 Marzo 2017), nel richiamare l’art. 3 par. 2 della prima decisione della Commissione collochi invece la “gestione della migrazione” al secondo posto tra i settori prioritari cui il Fondo deve essere indirizzato.


73

assistenza preadesione (IPA II) e lo Strumento inteso a contribuire alla stabilità e

alla pace (IcSP).

In ordine al ricorso a tale tipo di strumenti si impongono una serie di

considerazioni circa il ruolo ricoperto da questa strategia, al di là della

realizzazione delle misure operative considerate. In primo luogo, l’allocazione di

fondi da parte della Commissione riveste una valenza simbolica e comunicativa:

risponde ad un’esigenza di “rassicurazione” nei confronti degli Stati membri, degli

Stati terzi e, più in generale, dell’opinione pubblica, per lanciare il messaggio che

l’Unione abbia assunto un “reale” impegno in termini di gestione della crisi.

Inoltre, in entrambi gli strumenti considerati, così come nel caso del Fondo

fiduciario regionale dell’Ue in risposta alla crisi siriana, è mancato quasi

completamente qualsivoglia tipo di coinvolgimento del Parlamento europeo239

(esclusione solo parziale per quanto riguarda lo Strumento per i rifugiati in

Turchia, per cui soltanto la parte a carico del bilancio dell’UE deve essere soggetta

ad approvazione congiunta da parte del Parlamento europeo e Consiglio, ma

solamente nei casi in cui sia necessario un emendamento all’atto di bilancio). Ad

ogni modo, per quanto qui interessa, il contesto emergenziale in cui sono stati

realizzati ha reso possibile un “cambiamento di rotta” in ordine agli obiettivi cui

tali dispositivi sono preordinati, passando dall’obiettivo dello sviluppo a quello

della gestione delle migrazioni. Ad esempio, per quanto riguarda il Fondo

fiduciario per l’Africa (malgrado la sua denominazione faccia riferimento alla

necessità di “combattere le cause profonde delle cause della migrazione”), i

documenti relativi agli interventi dedicati al settore del Nord Africa (in quanto i

239 In ordine all’esclusione del Parlamento europeo rispetto ai Fondi fiduciari per l’Africa, cfr. PRESTIANNI, Le torbide basi economiche dell’esternalizzazione delle politiche di immigrazione e asilo dell’Unione Europea in Africa, Diritto, immigrazione e cittadinanza, vol. 3-‐4, pag. 74-‐81.


74

Paesi di tale zona sono per lo più Paesi di transito)240, e alla regione del Sahel e

del lago Ciad241 ne sono testimonianza242.

3. L’intensificazione degli sforzi in materia di rimpatrio e riammissione. La

formula dei “compacts"

Le politiche di gestione delle migrazioni si indirizzano, inoltre, ad una maggiore

efficacia delle operazioni di rimpatrio e riammissione. Del resto, il piano d’azione

relativo al vertice de La Valletta 2015 esplicita la necessità di rafforzare la

cooperazione al fine di facilitare i rimpatri, e richiama a tale scopo l’art. 13

dell’Accordo di Cotonou tra Unione Europea e Paesi ACP (Africa, Caraibi e

Pacifico)243, il cui par. 5 lett. c) fa riferimento all’obbligo degli Stati firmatari di

collaborare alla riammissione dei propri cittadini. Il collegamento tra impiego di

strumenti finanziari e collaborazione dei Paesi terzi interessati in tema di

gestione delle frontiere e di rimpatrio ha indotto alcuni a parlare di

“monetizzazione” della gestione della crisi migratoria, e a denunciare il pericolo

della condizionalità degli aiuti allo sviluppo in quest’ottica. Emblematico, in

questo senso, è quanto affermato nelle conclusioni del Consiglio europeo del 15

Ottobre 2015, in cui viene sottolineata la necessità di “rafforzare ulteriormente

l'effetto leva nei settori del rimpatrio e della riammissione, ricorrendo se del caso

al principio ‘di più a chi fa di più’".

240 Cfr. Commissione europea, The European Union emergency trust fund for stability and addressing root causes of irregular migration and displaced persons in Africa – Strategic orientation document, North Africa window, pag. 25 e ss. 241 Cfr. il comunicato stampa della Commissione del 13 Giugno 2016, Description of the six new measures adopted to tackle the root causes of irregular migration and displaced persons in the Sahel region and Lake Chad Basin. 242 Come osservato da DEN HERTOG, EU budgetary responses to the “refugee crisis” reconfiguring the funding landscape, CEPS papers n. 93, Maggio 2016. L’autore sottolinea inoltre come queste azioni sollevino una serie di perplessità in ordine ai pericoli inerenti alla “monetizzazione” di questioni inerenti a rifugiati e protezione internazionale, alla compatibilità con le norme e i principi relativi ai fondi UE già esistenti da cui sono state prelevate le risorse, e all’esiguo spazio riservato alle organizzazioni non governative. 243 Accordo di partenariato 2000/483/CE tra i membri del gruppo dei Paesi dell’Africa, dei Caraibi e del Pacifico e l’Unione Europea, firmato a Cotonou il 23 Giugno 2000.


75

L’aumento dei tassi di rimpatrio è posto tra gli obiettivi principali anche dalla

comunicazione della Commissione del 7 Giugno 2016 sulla creazione di un nuovo

quadro di partenariato con i Paesi terzi244. Prendendo atto della presenza di “un

divario fra aspettative e risultati in termini di rimpatrio e riammissione”, la

Commissione ha nei mesi seguenti intensificato i propri sforzi in questa

direzione, proponendo la formula dei cd. “compacts” (nella versione italiana,

“patti”), definiti come “un nuovo quadro politico per una cooperazione costante e

operativa”245, da cui “possono scaturire accordi internazionali ufficiali, come gli

accordi di riammissione”. Allo stesso tempo però la Commissione si premura di

specificare che “l’approccio basato sui patti evita tuttavia il rischio che

l’attuazione pratica venga ritardata da negoziati tecnici per un accordo formale a

tutto tondo”. Quest’ultimo assunto sembra quasi assumere le vesti di una

dichiarazione-‐manifesto: sulla base della (poco convincente) esigenza di evitare

inutili negoziati, la Commissione si professa pronta ad assumere impegni

internazionali, senza però ricorrere agli strumenti formali messi a disposizione a

tal fine dal diritto internazionale: i trattati internazionali. Questa linea politica

sarà effettivamente seguita dall’Unione nelle sue azioni successive246, delineando

così un quadro giuridico confuso che vede da un lato l’assunzione di impegni da

parte dell’Unione per mezzo di una condotta irrispettosa del diritto

internazionale, e dall’altro un nuovo protagonismo degli Stati membri sulla scena

internazionale247.

244 COM(2016)385, Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio europeo, al Consiglio e alla Banca europea per gli investimenti sulla creazione di un nuovo quadro di partenariato con i Paesi terzi nell’ambito dell’agenda europea sulla migrazione. 245 COM(2016) 700, Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio europeo e al Consiglio, prima relazione sui progressi compiuti relativamente al nuovo quadro di partenariato con i Paesi terzi nell’ambito dell’agenda europea sulla migrazione. 246 Cfr. in tal senso Association européenne pour la défense de droits de l’homme, “Partnerships”, “migration compacts” … the new dress up of the externalisation of the european migration policy, disponibile su http://www.aedh.eu/Partnerships-‐migration-‐compacts.html, ultima consultazione 5.5.2017. 247 Si veda in tal senso il memorandum recentemente concluso dallo Stato Italiano con la Libia, Memorandum d’intesa sulla cooperazione nel campo dello sviluppo, del contrasto all’immigrazione illegale, al traffico di esseri umani, al contrabbando e sul rafforzamento della sicurezza delle frontiere tra lo Stato della Libia e la Repubblica Italiana, il cui testo è reperibile su http://www.meltingpot.org/Memorandum-‐d-‐


76

4. La Dichiarazione UE-‐Turchia del 18 Marzo 2016 come modello di una

nuova strategia europea

Il risultato più evidente di tale strategia è la Dichiarazione UE-‐Turchia del 18

Marzo 2016 (come denominata sul sito del Consiglio europeo, di seguito

“Dichiarazione”), che sarà oggetto di analisi nei paragrafi successivi. L’importanza

di tale documento viene in rilievo in quanto lo stesso rischia di configurarsi come

“capostipite” di una serie di interventi mirati ad una gestione delle migrazioni

improntata ad una logica di contenimento a scapito dei diritti dei richiedenti

asilo e degli altri obblighi internazionali in materia: in tal senso, il “Joint Way

Forward on migration issues” concluso dall’Unione Europea con la Repubblica

Islamica dell’Afghanistan del 2 Ottobre 2016 sembra essere stato concepito sulla

falsariga della Dichiarazione con la Turchia248.

La Dichiarazione è stata definita come “semplice” manifesto politico da parte

degli attori istituzionali coinvolti, ma sembra presentare una serie di aspetti

chiaroscurali che hanno portato a mettere in dubbio il carattere della sua

struttura, inducendo alcuni ad affermare che si tratti non già di una mera

dichiarazione di intenti, bensì di un vero e proprio accordo internazionale.

Chiamato, tra le altre questioni, a rispondere sul punto249, il Tribunale

dell’Unione Europea ha accuratamente evitato di pronunciarsi al riguardo,

lasciando la questione tutt’altro che risolta. Qualora si scelga di sposare la tesi del

carattere vincolante della Dichiarazione, come nel presente elaborato (cfr.

intesa-‐Italia-‐Libia.html#.WQyv_VJaaCQ. È interessante notare come l’applicazione delle previsioni contenute nel memorandum sia stata formalmente sospesa in via cautelare dal Tribunale amministrativo di Tripoli il 22 Marzo 2017, cfr. il commento di ASGI disponibile su https://www.asgi.it/wp-‐content/uploads/2017/03/2017_3_26_Sospensione-‐del-‐memorandum_Nota_ASGI.pdf, ultima consultazione 5.5.2017 e GIUFFRE, 20 Marzo 2017, From Turkey to Libya: the EU migration partnership from bad to worse, Eurojus.it, http://rivista.eurojus.it/from-‐turkey-‐to-‐libya-‐the-‐eu-‐migration-‐partnership-‐from-‐bad-‐to-‐worse/, ultima consultazione 20.5.2017. 248 Joint way forward on migration issues between Afghanistan and the EU, il cui testo è reperibile su https://eeas.europa.eu/sites/eeas/files/eu_afghanistan_joint_way_forward_on_migration_issues.pdf, ultima consultazione 7.5.2017. 249 Cfr. ordinanze del Tribunale del 28 Febbraio 2017, T-‐192/16, T-‐193/16, T-‐257/15, N.F., N.G. e N.M. v. Consiglio Europeo, del 28 Febbraio 2017.


77

Capitolo III, par. 1), si pongono una serie di considerazioni. Anzitutto, la

questione inerente all’individuazione dei suoi autori: su tali aspetti il Tribunale ha

invece espresso una posizione definita, stabilendo che se un accordo

internazionale è stato concluso, la sua paternità deve essere rinvenuta in capo, da

un lato, alla Repubblica di Turchia, e dall’altro (non all’Unione Europea bensì) ai

capi di Stato o di Governo degli Stati membri, riuniti in sede di Consiglio.

Qualora una simile impostazione dovesse essere confermata dalla Corte – le

ordinanze sono infatti state impugnate dinanzi alla CGUE, ai sensi dell’art. 256

par. 1, secondo periodo TFUE – le preoccupazioni di quanti vedono in atto un

processo di “disintegrazione” dell’Unione Europea finirebbero, probabilmente,

con il trovare una giustificazione, a fronte del delinearsi di un quadro di

retrocessione dal metodo “comunitario” al metodo intergovernativo. Come si

vedrà, inoltre, considerare la Dichiarazione come un trattato internazionale

comporta un’ulteriore conseguenza: quella del mancato rispetto delle

disposizioni procedurali in tema di conclusione dei trattati, previste

rispettivamente dal diritto dell’Unione e dalle norme nazionali degli Stati membri

in tema di ratifica (in altre parole, tale problema procedurale si presenterebbe sia

che si scelga di ricondurre la responsabilità della Dichiarazione all’Unione, sia che

si scelga di identificarla in capo agli Stati membri che la compongono).

In secondo luogo, l’ulteriore insieme di complicazioni generate dalla

Dichiarazione inerisce al suo contenuto sostanziale. Il testo della Dichiarazione

contiene una serie di previsioni che sollevano seri dubbi di compatibilità con una

serie di principi fondamentali del diritto d’asilo e di tutela dei diritti umani, tra

tutti, il divieto di refoulement, il divieto di espulsioni collettive riconosciuto

dall’art. 4 del Protocollo addizionale n. 4 CEDU e il divieto di discriminazione

sulla base del Paese d’origine, sancito dall’art. 3 della Convenzione di Ginevra

sullo status dei rifugiati.

La Dichiarazione del 18 Marzo 2016 costituisce quindi il modello di una duplice

tendenza: da un lato, la spinta verso l’esternalizzazione della gestione delle

frontiere e delle procedure di asilo attraverso un impiego strumentale di risorse


78

finanziarie che dovrebbero essere destinate allo sviluppo e all’aiuto umanitario, e

dall’altro la spinta centrifuga verso un sempre più marcato protagonismo degli

Stati membri a detrimento del ruolo internazionale dell’Unione Europea e delle

conquiste ottenute grazie al Trattato di Lisbona, come del resto testimoniato

dalla bozza di accordo pre-‐Brexit “Una nuova intesa per il Regno Unito

nell’Unione Europea”, esplicitamente indirizzato ad erodere il traguardo di

un’Unione sempre più stretta tra i popoli d’Europa riconosciuto dal preambolo e

dall’art. 1 TUE250.

L’analisi della Dichiarazione sarà quindi suddivisa in due principali ambiti di

studio: la prima parte sarà focalizzata sulla sua ambigua natura giuridica, la

seconda avrà invece ad oggetto il suo contenuto e la sua compatibilità con i

principi in materia di asilo e diritti umani.

5. Le tappe delle relazioni UE-‐Turchia e il contenuto della Dichiarazione

Dopo aver riconosciuto il carattere essenziale dei partenariati con i Paesi di

origine e di transito – menzionando gli schemi già in atto, come i cd. processi di

Rabat e di Khartoum – la Turchia viene indicata nell’Agenda per le migrazioni

come “un buon esempio di quanto ci sia da guadagnare nell’intensificare la

cooperazione”251. In una successiva comunicazione252, riconoscendo la Turchia

come uno dei Paesi che subiscono maggiormente la pressione migratoria

(assieme a Giordania e Libano), la Commissione anticipa di aver avviato un ampio

dialogo su tutti gli aspetti della migrazione. Tale trattativa ha in verità origini più

risalenti, e vede da un lato la stretta connessione tra la disponibilità della Turchia 250 Cfr. Una nuova intesa per il Regno Unito nell’Unione Europea, 23 Febbraio 2016, OJ C 691. Per un commento relativo a tale accordo, cfr. WEISS, BLOCKMANS, The EU deal to avoid Brexit: take it or leave, CEPS special report, n. 131, Febbraio 2016; PISTOIA, 15 Giugno 2016, Brexit: Should they stay…, http://www.sidiblog.org/2016/06/15/i-‐brexit-‐should-‐they-‐stay/, ultima consultazione 12.6.2017. 251 COM(2015) 240 cit., pag. 9. 252 COM(2015)490, Comunicazione della commissione al Parlamento europeo, al Consiglio europeo e al Consiglio, Gestire la crisi dei rifugiati: misure operative, finanziarie e giuridiche immediate nel quadro dell’Agenda europea sulla migrazione.


79

a negoziare accordi di riammissione e dall’altro la disponibilità dell’Unione a

concludere gli accordi sull’adesione e sulla liberalizzazione dei visti. Un accordo

di riammissione253 è stato effettivamente concluso nel 2013, ma l’entrata in vigore

delle disposizioni relative alla riammissione dei cittadini di Paesi terzi e apolidi254

è stata posticipata al 1 Ottobre 2017, proprio perché era in programma di

concludere l’accordo sulla liberalizzazione dei visti entro lo stesso anno.

Dalla seconda metà del 2015 prendono piede una serie di incontri bilaterali per

incrementare la cooperazione e stabilire nuovi vincoli: in tale contesto viene

definito il Piano di azione comune UE-‐Turchia del 15 Ottobre 2015255, che

individua due obiettivi principali: il supporto ai Siriani beneficiari di protezione

temporanea in Turchia e il rafforzamento della cooperazione per prevenire

l’immigrazione irregolare. In ordine al secondo punto, a carico dell’Unione

vengono definiti impegni di tipo prevalentemente economico, volti a supportare

la Turchia per il soddisfacimento dei requisiti necessari nell’ambito del dialogo

per la liberalizzazione dei visti e a incrementare lo sviluppo del sistema di asilo

turco, mentre tra i vincoli in capo alla Turchia viene menzionata l’accelerazione

delle procedure relative alla riammissione dei migranti irregolari. Inoltre, in base

a tale piano è stata adottata la raccomandazione sul piano di ammissione

umanitaria a favore degli sfollati (infra, Sezione I, par. 2). Nel medesimo contesto

si collocano le conclusioni del Consiglio europeo del 15 Ottobre 2015 – nelle quali

viene esplicitato l’obiettivo del contenimento dei flussi, cui tale cooperazione è

funzionale – e la dichiarazione dei capi di Stato o di Governo del 7 Marzo 2016, in

cui si rileva che “nonostante i progressi realizzati nell’attuazione del Piano di

azione UE-‐Turchia, il numero di ingressi illegali dalla Turchia continuava ad

essere troppo alto ed era necessario ridurlo considerevolmente”. Sulla base di tali 253 Accordo di riammissione delle persone in posizione irregolare tra l’Unione Europea e la Repubblica di Turchia, 7 Maggio 2014. 254 Artt. 4 e 6 di detto accordo. L’entrata in vigore di tali disposizioni sarà poi riportata al 1 Giugno 2016 con decisione 2016/551 del Consiglio del 23 Marzo 2016 che stabilisce la posizione che dev'essere adottata a nome dell'Unione europea in sede di comitato misto per la riammissione in merito a una decisione del comitato misto per la riammissione sulle modalità di attuazione per applicare gli articoli 4 e 6 dell'accordo di riammissione delle persone in posizione irregolare tra l'Unione europea e la Repubblica di Turchia a decorrere dal 1° giugno 2016. 255 Piano di azione comune UE-‐Turchia del 15 Ottobre 2015, attivato il 29 Novembre 2015.


80

presupposti, vengono delineati i punti principali che formeranno oggetto della

successiva Dichiarazione del 18 Marzo: i) il ritorno di tutti i nuovi migranti

irregolari che hanno compiuto la traversata dalla Turchia alle isole greche; ii) il

reinsediamento, per ogni siriano che la Turchia riammette dalle isole greche, di

un altro siriano dalla Turchia all’UE (cd. meccanismo 1:1); iii) l’impegno da parte

della Turchia ad adottare qualsiasi misura necessaria per evitare nuove rotte

marittime o terrestri di migrazioni irregolari verso l’UE, e a collaborare con la

stessa UE e con i Paesi vicini a tale scopo; iv) l’accelerazione dell’attuazione della

tabella di marcia per la liberalizzazione dei visti; v) l’accelerazione dell’erogazione

dei 3 miliardi di euro previsti nell’ambito dello Strumento per i rifugiati in

Turchia; vi) l’apertura di nuovi capitoli dei negoziati di adesione della Turchia

all’Unione Europea; vii) la previsione di una collaborazione tra UE e Turchia per

migliorare la situazione umanitaria in Siria.

81

CAPITOLO III

LA NATURA DELLA DICHIARAZIONE DEL 18 MARZO 2016

Sommario: 1. Natura giuridica della dichiarazione: mero impegno politico o trattato internazionale?; -‐ 2. Le parti dell’accordo: Unione Europea o singoli Stati membri?; -‐ 3. Validità formale della Dichiarazione sul piano del diritto internazionale.

1. Natura giuridica della Dichiarazione: mero impegno politico o trattato

internazionale?

La prima questione che è necessario chiarificare inerisce all’individuazione del

carattere vincolante o meno della Dichiarazione. Il testo della Dichiarazione è

stato oggetto di tre ricorsi presentati di fronte al Tribunale dell’Unione Europea:

in tale occasione ricorrenti hanno affermato che la Dichiarazione rappresenta un

accordo internazionale riconducibile all’Unione Europea, lamentando al

contempo la violazione del principio di non respingimento e del divieto di

espulsioni collettive. Il Tribunale ha esplicitamente richiesto al Consiglio

europeo, al Consiglio e alla Commissione di specificare se il meeting del 18 Marzo

2016 avesse dato luogo ad un accordo scritto, e di fornire la documentazione

necessaria per l’identificazione dei suoi autori256. Per quanto riguarda la posizione

delle istituzioni europee chiamate in causa, il Consiglio europeo ha affermato che

“to the best of its knowledge, no agreement or treaty […] had been concluded

between the European Union and the Republic of Turkey”, aggiungendo che la

Dichiarazione sarebbe soltanto il frutto di un dialogo internazionale tra gli Stati

membri e la Repubblica di Turchia e che – alla luce del suo contenuto e

dell’intenzione dei suoi autori – non era mirata a produrre effetti legalmente

256 Cfr. par. 26 ordinanza T-‐192/16. Per ragioni di economia, i riferimenti verranno effettuati solo all’ordinanza T-‐192/16, avendo i tre ricorsi contenuto fondamentalmente analogo.

Capitolo III La natura della Dichiarazione del 18 marzo 2016

82

vincolanti né a costituire un accordo o trattato257. Tale posizione è stata

pienamente condivisa dal Consiglio258 e dalla Commissione, la quale ha aggiunto

che “it is clear form the vocabulary used in the EU-‐Turkey Statement […] that this

was not a legally binding agreement, but a political arrangement”259. Da parte sua,

il Tribunale ha scelto di non prendere posizione, limitandosi ad affermare che

“even supposing that an international agreement could have informally

concluded during the meeting of 18 March 2016 […], that agreement would have

been an agreement concluded by the Heads of State or Government of the

Member States of the European Union and the Turkish Prime Minister”260,

concludendo di non avere giurisdizione per quanto riguarda gli accordi conclusi

da parte degli Stati membri261: ai sensi dell’articolo 263 TFUE, infatti la Corte può

esercitare un controllo di legittimità solo su atti riferibili all’Unione europea. La

posizione sostenuta dalle istituzioni ha trovato appoggio anche da una parte della

letteratura, principalmente facendo leva su tre argomenti: la circostanza che la

forma assunta dalla Dichiarazione è quella, appunto, di una dichiarazione

(“statement”); che le espressioni in essa utilizzate sarebbero quelle proprie degli

strumenti non vincolanti (in particolare l’uso del verbo modale “will”, in luogo di

“shall”) e che la Dichiarazione non conterrebbe nuovi obblighi ma si limiterebbe a

ribadire obblighi giuridici preesistenti. Effettivamente, la Dichiarazione non è

denominata come “accordo”, non è stata firmata né pubblicata dalle parti

interessate e il suo contenuto deriva da una pluralità di documenti (in particolare

due comunicati stampa, una comunicazione della Commissione e un Piano

d’azione) di per sé non definibili come accordi262.

257 Cfr. par. 27 ordinanza T-‐192/16. 258 Cfr. par. 31 ordinanza T-‐192/16. 259 Cfr. par. 29 ordinanza T-‐192716. Dello stesso avviso è il parere del Servizio giuridico del Parlamento europeo. Esposto oralmente nella seduta del 9 Maggio 2016 della Commissione libertà civili, giustizia e affari interni – LIBE – del Parlamento europeo: aspetti giuridici della dichiarazione UE-‐Turchia del 18 Marzo 2016, LIBE/8/06399, presentazione a cura del Servizio giuridico, disponibile su www.europarl.eu. 260 Cfr. par. 72 ordinanza T-‐192/16. 261 Cfr. par. 73 ordinanza T-‐192/16. 262 Cfr., tra gli altri, FERNÁNDEZ ARRIBAS, The EU-‐Turkey agreement: a controversial attempt at patching up a major problem, European Papers, vol. 1, n. 3, 2016, pag. 1097-‐1104; CIERVO, Ai confini di Schengen, la crisi dell’Unione Europea tra “Sistema hotspot” e Brexit, Costituzionalismo.it, vol. 3,


83

In primo luogo, è doveroso sottolineare che l’adozione di strumenti non

vincolanti non comporta, di per sé, l’esclusione di qualsiasi tipo di effetto

giuridico sul piano del diritto internazionale, in quanto, sulla base del principio di

buona fede, possono generare quantomeno le aspettative degli Stati parte in

ordine al rispetto delle previsioni in essi contenute263. Ad ogni modo, da altra

parte della letteratura sono state sollevate svariate obiezioni riguardo alla natura

della Dichiarazione, volte a questionare il carattere di soft law che le è stato

attribuito264. Per quanto riguarda la prima argomentazione, le Convenzioni di

Vienna sul diritto dei Trattati265 definiscono (articolo 2, par. 1 lettera a) di

2016; PEERS, The Draft EU/Turkey deal on migration and refugees: is it legal?, 16 Marzo 2016, http://eulawanalysis.blogspot.it/2016/03/the-‐draft-‐euturkey-‐deal-‐on-‐migration.html, ultima consultazione 24.11.16. L’autore osserva però che I singoli elementi che compongono la Dichiarazione hanno invece di per sé efficacia vincolante, suggerendo la possibilità di impugnazione (ormai improponibile, a fronte della scadenza del termine di due mesi previsto dall’art 263) da parte del Parlamento europeo o degli Stati membri di un particolare strumento vincolante: la decisione 2016/551 del Consiglio concernente la posizione dell’UE in merito all’accordo di riammissione UE-‐Turchia. Dell’avviso per cui non si tratti un vero e proprio accordo dell’UE, cfr. anche il comunicato ASGI L’accordo tra il Consiglio europeo e la Turchia del 17/18 marzo 2016 è illegale, disponibile su http://www.asgi.it/wp-‐content/uploads/2016/03/2016-‐_Comunicato_accordi-‐turchia-‐17-‐18-‐marzo-‐2016.pdf, ultima consultazione 8.5.2017. 263 Cfr. DAILLIER, FORTEAU, PELLET, Droit international public, LGDJ, Paris, 2009, pag. 30. 264 Cfr. FAVILLI, La cooperazione UE-‐Turchia per contenere il flusso dei migranti e richiedenti asilo: obiettivo riuscito?, Diritti umani e diritto internazionale, vol. 10, n. 2, 2016, pag. 405-‐426; CANNIZZARO, Disintegration through law?, European Papers, vol. 1, n. 1, 2016, pag. 3-‐6; SPIJKERBOER, Minimalist reflections on Europe, refugees and law, European Papers, vol. 1, n. 2, 2016, pag. 533-‐558; CORTEN, DONY, Accord politique ou juridique: quelle est la nature du “machin”conclu entre l’UE et la Turquie en matière d’asile?, EU Immigration and Asylum Law Policy, 10 Giugno 2016, http://eumigrationlawblog.eu/accord-‐politique-‐ou-‐juridique-‐quelle-‐est-‐la-‐nature-‐du-‐machin-‐conclu-‐entre-‐lue-‐et-‐la-‐turquie-‐en-‐matiere-‐dasile/, ultima consultazione 2.4.2017 ore 15.45; DEN HEIJER, SPIJKERBOER, Is the EU-‐Turkey refugee deal a treaty?, EU law analysis, 7 Aprile 2016, http://eulawanalysis.blogspot.it/2016/04/is-‐eu-‐turkey-‐refugee-‐and-‐migration-‐deal.html, ultima consultazione 20.10.2016; GATTI, The EU-‐Turkey statement: a treaty that violates democracy, EJIL: Talk!, 18 Aprile 2016, https://www.ejiltalk.org/the-‐eu-‐turkey-‐statement-‐a-‐treaty-‐that-‐violates-‐democracy-‐part-‐1-‐of-‐2/, ultima consultazione 24.11.2016, e La dichiarazione UE-‐Turchia sulla migrazione: un trattato concluso in violazione delle prerogative del Parlamento?, Eurojus.it, 11 Aprile 2016, http://rivista.eurojus.it/la-‐dichiarazione-‐ue-‐turchia-‐sulla-‐migrazione-‐un-‐trattato-‐concluso-‐in-‐violazione-‐delle-‐prerogative-‐del-‐parlamento/ ultima consultazione 25.10.2016; DANISI, Taking the “Union” out of “EU”: The EU-‐Turkey statement on the Syrian refugee crisi sas an agreement between States under international law, EJIL: Talk!, 20 Aprile 2017, https://www.ejiltalk.org/taking-‐the-‐union-‐out-‐of-‐eu-‐the-‐eu-‐turkey-‐statement-‐on-‐the-‐syrian-‐refugee-‐crisis-‐as-‐an-‐agreement-‐between-‐states-‐under-‐international-‐law/, ultima consultazione 28.4.2017. 265 Convenzione di Vienna sul diritto dei Trattati del 1969 adottata il 22 Maggio 1969 e Convenzione di Vienna sul diritto dei Trattati tra Stati e organizzazioni internazionali o tra organizzazioni internazionali, adottata il 21 Marzo 1986, entrambe generalmente ritenute


84

entrambe le Convenzioni) un trattato come “an international agreement

concluded between States in written form and governed by international law,

whether embodied in a single instrument or in two or more related instruments

and whatever its particular designation”. In tema di diritto dei trattati vige quindi

il principio di libertà delle forme, e la Corte Internazionale di Giustizia ha avuto

modo di pronunciarsi al riguardo in numerose occasioni: nel caso Aegean Sea

continental shelf (Grecia c. Turchia)266 ha affermato che in linea di principio può

costituire un accordo internazionale anche un comunicato congiunto adottato

dalle parti al termine di una conferenza diplomatica, stabilendo che, per

verificare la natura dell’atto in questione, fosse necessario prestare attenzione alla

natura del documento, avendo riguardo alle sue clausole effettive e alle particolari

circostanze nelle quali è stato redatto267. Seguendo i medesimi principi, la Corte

ha riconosciuto che anche altri strumenti atipici come processi verbali268, scambi

ampiamente ricognitive delle regole di diritto consuetudinario in materia di conclusione di trattati internazionali. 266 Cfr. Corte Internazionale di Giustizia, Aegean Sea continental shelf case (Greece v. Turkey), 19 Dicembre 1978. Nel caso di specie, la Grecia aveva presentato un ricorso presso la CIG rispetto ad una controversia concernente la delimitazione delle rispettive piattaforme continentali nel Mar Egeo, facendo leva sul fatto che il comunicato congiunto emanato a Bruxelles il 31 Maggio 1975 a seguito di un incontro tra i primi ministri greco e turco indicasse il preciso impegno delle parti a deferire alla CIG le eventuali controversie sulla questione relativa alla piattaforma, mentre invece il Governo turco negava che tal comunicato potesse costituire un accordo ai sensi del diritto internazionale. Nel caso di specie, la Corte ritenne di non poter prendere in considerazione il ricorso presentato dalla Grecia, riconoscendo che il comunicato in questione non costituiva un accordo ai sensi del diritto internazionale. 267 “Accordingly, whether the Brussels Communiqué of 31 May 1975 does or does not constitute such an agreement essentially depends on the nature of the act or transaction to which the Communiqué gives expression; and it does not settle the question simply to refer to the form -‐a communiqué-‐ in which that act or transaction is embodied. On the contrary, in determining what was indeed the nature of the act or transaction embodied in the Brussels Communiqué, the Court must have regard above al1 to its actual terms and to the particular circumstances in which it was drawn up”. Cfr. par. 96, Aegean Sea continental shelf case cit. 268 Cfr. Corte Internazionale di Giustizia, Case concerning maritime delimitation and territorial questions between Qatar and Bahrain (Qatar v. Bahrain), 1 Luglio 1994, par. 23-‐25. La controversia riguardava alcune questioni inerenti alla sovranità delle isole Hawar, delle secche di Dibal e Qit’ at Jaradeh e la delimitazione delle rispettive aree marittime, sulle quali gli Stati del Qatar e del Bahrein non erano riusciti negli anni precedenti a trovare un accordo. La quesitone era stata oggetto di discussione in occasione dell’incontro annuale del Consiglio di Cooperazione degli Stati arabi de Golfo, tenutosi a Doha nel Dicembre 1990, a conclusione del quale i ministri degli esteri del Bahrain, del Qatar e dell’Arabia Saudita avevano sottoscritto i processi verbali dell’incontro, nei quali veniva fatto riferimento alla possibilità per le parti di ricorrere alla CIG qualora non fosse stato concluso un accordo nel termine fissato. Nel caso di specie, la Corte riconobbe che i processi verbali in questione costituissero a tutti gli effetti un accordo internazionale.


85

di lettere269 o dichiarazioni comuni270 possono costituire un trattato ai sensi della

Convenzione di Vienna sul diritto dei trattati. Quindi, ciò che rileva non è la

forma, bensì le clausole effettive contenute nel documento e le particolari

circostanze nelle quali è stato composto: ogni strumento che definisca ciò che è

stato concordato tra le parti e che enumeri gli impegni a cui le parti hanno

prestato il proprio consenso crea diritti e obblighi ai sensi del diritto

internazionale. Non vi è alcuna ragione per non estendere tale giurisprudenza

anche all’Unione Europea, anche se, come organizzazione internazionale, non ha

aderito alla Convenzione di Vienna del 1986: la stessa Corte di Giustizia

dell’Unione Europea ha in più circostanze riconosciuto che una serie di previsioni

della Convenzione sono ricognitive di diritto internazionale consuetudinario, e

sono quindi vincolanti nei confronti dell’Unione stessa e dei suoi Stati membri271.

Sul tema, inoltre, la CGUE ha sostanzialmente seguito il medesimo approccio

della CIG, riconoscendo il principio di libertà delle forme272 e stabilendo che per

accertare se un documento abbia o meno forza vincolante, è necessario far

riferimento non tanto alla forma adottata quanto all’intenzione delle parti273.

Per quel che concerne la seconda argomentazione, in forza della quale la

terminologia impiegata sottenderebbe l’assenza di volontà delle parti a vincolarsi

in un accordo internazionale, invece, è possibile obiettare che dal testo della

stessa Dichiarazione emergono formule che possono portare alla conclusione

opposta: risulta, infatti, che le parti “hanno deciso di porre fine all’immigrazione

irregolare dalla Turchia verso l’UE; (e) per conseguire questo obiettivo hanno

concordato (dei) punti di azione”. Inoltre, in alcuni atti successivi la stessa

269 Corte Internazionale di Giustizia, Case concerning the territorial dispute (Libyan Arab Jamahiriya v . Chad), 3 Febbraio 1994, par. 23. 270 Corte Internazionale di Giustizia, Case concerning the land and maritime boundary between Cameroon and Nigeria (Cameroon v. Nigeria), 10 Ottobre 2002, par. 263. 271 Corte di Giustizia dell’Unione Europea, 25 Febbraio 2010, C-‐386/08, Firma Brita GmbH c. Hauptzollamt Hamburg-‐Hafen., EU:C:2010:91, par. 40-‐41. 272 Corte di Giustizia dell’Unione Europea, parere 11 Novembre 1975, 1/75, EU:C:1975:145; parere 24 Marzo 1995, 2/92, EU:C:1995:83, par. 8; sentenza 9 Agosto 1994, C-‐327/91, Francia c. Commissione, EU:C:1994/305, par. 27; sentenza 26 Novembre 2014, C-‐103/12 e C-‐165/12, Parlamento europeo e Commissione europea c. Consiglio dell’Unione Europea, EU:C:2014:2400, par. 83. 273 Corte di Giustizia dell’Unione Europea, sentenza 23 Marzo 2004, C-‐233/02, Francia c. Commissione, EU:C:2004:173, par. 32.


86

Commissione ha fatto riferimento alla Dichiarazione come ad un “accordo” (in

particolare, nella comunicazione del 6 Aprile 2016 e nella proposta di decisione

per modificare la decisione 2015/1601 sul reinsediamento)274.

Per quanto riguarda la terza argomentazione, se alcuni degli impegni contenuti

nella Dichiarazione hanno certamente la funzione di ribadire impegni già assunti

(come le previsioni in tema di riammissione dei migranti irregolari, di

accelerazione del processo relativo alla liberalizzazione dei visti e al processo di

adesione), altri invece si pongono come previsioni inedite. A fronte del principio

di libertà delle forme, il principio giuridico rilevante per determinare se ci si trovi

o meno in presenza di un trattato internazionale è quindi la presenza di autentici

obblighi giuridici in capo alle parti: in questo senso la Dichiarazione contiene

almeno tre elementi innovativi rispetto al quadro giuridico preesistente e

suscettibili di essere qualificati come obblighi giuridici.

Il primo elemento è rappresentato dal meccanismo di rimpatrio in forza del quale

“tutti i nuovi migranti irregolari che hanno compiuto la traversata dalla Turchia

alle isole greche a decorrere dal 20 Marzo 2016 saranno rimpatriati in Turchia”,

che trova il suo presupposto nell’apprezzamento della Turchia come Paese di

primo asilo e terzo sicuro ai sensi della direttiva 2013/32, la quale contempla la

possibilità per gli Stati membri di prevedere tali concetti nei propri ordinamenti,

ma senza prevedere alcun obbligo a carico degli Stati in tal senso. La

Dichiarazione, invece, si basa sul presupposto che tali nozioni facciano già parte

dei sistemi di asilo nazionali, e ritiene implicitamente che la Turchia soddisfi le

condizioni richieste dalla direttiva procedure ai fini di tale qualificazione275.

Il secondo elemento è invece costituito dal cd. meccanismo 1:1. Tale previsione

non è contenuta nell’accordo di riammissione, ma è menzionata nel piano di

azione comune e nella dichiarazione dei capi di Stato o di Governo del 7 Marzo

274 COM(2016) 197, Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo e al Consiglio, Riformare il Sistema europeo comune di asilo e potenziare le vie legali di accesso all’Europa; COM(2016) 171, Proposta di decisione del Consiglio che modifica la decisione (UE) 2015/1601 del Consiglio, del 22 Settembre 2015, che istituisce misure temporanee nel settore della protezione internazionale a beneficio dell’Italia e della Grecia. 275 Cfr. DEN HEIJER, SPIJKERBOER, Is the EU-‐Turkey refugee deal a treaty? cit; FAVILLI, La cooperazione UE-‐Turchia… cit.


87

2016. Nessuno dei due documenti sembra però avere carattere vincolante: mentre

il piano d’azione indica ciò che ogni parte “intende” fare, nella dichiarazione del 7

Marzo le parti hanno effettivamente “convenuto” di lavorare sulla base dei

principi contenuti nelle proposte avanzate dalla Turchia, ma non si parla di

impegni precisi. Sembra perciò ragionevole ipotizzare che la Dichiarazione del 18

Marzo sia stata adottata proprio per trasformare dei generici impegni politici in

obblighi giuridici276.

Il terzo elemento attiene, infine, agli impegni finanziari, aumentati dai 79 milioni

previsti a Settembre 2015 ai 3 miliardi considerati nel piano d’azione comune (con

la previsione di stanziare altri 3 miliardi una volta conclusi gli impegni finanziati

con la prima erogazione), e alla costituzione dello Strumento per i rifugiati in

Turchia, generato sulla base del piano d’azione e della Dichiarazione277.

Sulla base di tali considerazioni, quindi, non sembra che il testo della

Dichiarazione sia qualificabile come mera riproduzione di obblighi preesistenti, e

parimenti non pare avere contenuto solamente programmatico: non si limita cioè

a raggiungere un generale compromesso sulla gestione dei flussi, né tantomeno

sembra rinviare alla successiva negoziazione di un accordo più dettagliato, ma

contiene indicazioni precise, suscettibili di essere qualificate come impegni

giuridici delle parti, e ciò alla luce del contenuto e del contesto in cui si collocano,

in particolare con riferimento alle misure adottate in ordine alla sua

applicazione.278 Del resto, la stessa circostanza che lo Strumento per i rifugiati in

Turchia sia parzialmente finanziato dallo Strumento pre-‐adesione sembrerebbe

276 Cfr. DEN HEIJER, SPIJKERBOER, Is the EU-‐Turkey refugee deal a treaty? cit.; GATTI, La dichiarazione UE-‐Turchia… cit. 277 Cfr. FAVILLI, La cooperazione UE-‐Turchia… cit. 278 Cfr. la decisione del Consiglio che modifica la precedente decisione in tema di ricollocazione per inserirvi il cd. Meccanismo 1:1, Decisione (UE) 2016/1754 del Consiglio, del 29 Settembre 2016, che modifica la decisione (UE) 2015/1601del Consiglio che istituisce misure temporanee nel settore della protezione internazionale a beneficio dell’Italia e della Grecia. Inoltre, è interessante notare, a tal riguardo, che le stesse autorità greche hanno fatto riferimento alla Dichiarazione come autonoma base giuridica per effettuare i rimpatri. Cfr. Il sito del dipartimento di politica digitale, telecomunicazioni e informazione del Governo Greco, http://mindigital.gr/index.php/προσφυγικό-‐ζήτημα-‐refugee-‐crisis/1016-‐10, ultima consultazione 11.5.2017.


88

un ulteriore fattore per ricondurre la dichiarazione allo schema do ut des tipico

dei trattati.

Circa l’ulteriore osservazione in forza della quale dovrebbe escludersi l’esistenza

un accordo a fronte della circostanza per cui il Consiglio europeo sarebbe privo

dei poteri di rappresentanza necessari per concludere un trattato, è sufficiente

osservare che tali poteri a stipulare sono invece ben presenti in capo ai membri

della suddetta istituzione, cioè i capi di Stato e di Governo degli Stati membri:

tale considerazione militerebbe se mai a favore della tesi per cui un trattato

sarebbe stato concluso non già tra Unione e Turchia, ma tra Stati membri e

Turchia (infra, par. 2), come del resto sostenuto dal Tribunale nelle recenti

ordinanze279.

In conclusione, alla luce del fatto che la materia regolata – circolazione delle

persone e diritto d’asilo – è senza dubbio rilevante nell’ordine giuridico

internazionale, è possibile quindi affermare che la Dichiarazione del 18 Marzo

2016 costituisce un accordo ai sensi del diritto internazionale pubblico. Rimane

aperta, ad ogni modo, la possibilità che la questione possa venire in futuro

deferita alla Corte Internazionale di Giustizia, qualora la Turchia scegliesse di

instaurare una controversia a fronte dell’eventuale inadempimento di uno dei

vincoli considerati dalla Dichiarazione.

2. Le parti dell’accordo: Unione europea o singoli Stati membri?

Appurata la natura della Dichiarazione come trattato internazionale, è necessario

chiedersi quali siano i soggetti vincolati dagli obblighi in esso contenuti. La

posizione delle istituzioni europee, a fronte della richiesta del Tribunale di

279 Per tali osservazioni, cfr. FERNÁNDEZ-‐ARRIBAS, The EU-‐Turkey Statement, the treaty-‐making process and competent organs. Is the Statement an international agreement?, European Papers, European Forum, 9 Aprile 2017, pag. 1-‐7. In particolare, l’autrice fa leva sul disposto dell’art. 7 della Convenzione di Vienna sul diritto dei trattati, e sul fatto che l’art 218 TFUE in materia di competenza a stipulare non considera il Consiglio europeo tra le istituzioni dotate di poteri di rappresentanza dell’UE sul piano esterno.


89

esprimersi circa il proprio coinvolgimento, si è orientata nel senso di una loro

totale estraneità. Nello specifico, il Consiglio europeo ha fornito una serie di

documenti per supportare la tesi in forza della quale la Dichiarazione sarebbe

stata adottata nell’ambito di un summit internazionale tra i capi di Stato o di

Governo degli Stati membri e i rappresentati della Repubblica di Turchia tenutosi

il 18 Marzo280. Il Consiglio ha inoltre sostenuto che l’espressione “membri del

Consiglio europeo”, impiegata nel testo della Dichiarazione, dovrebbe essere

intesa come riferimento ai “capi di Stato o di Governo degli Stati membri”, in

quanto membri del Consiglio europeo; e che la dicitura per cui “l’UE e la Turchia”

si sarebbero accordate su alcuni punti d’azione si spiegherebbe in base ad una

necessità di semplificazione “giornalistica” nei confronti del pubblico. Quindi,

secondo il Consiglio europeo, l’impiego delle espressioni “membri del Consiglio

europeo” e “Unione europea” non deve essere in alcun modo inteso nel senso di

vincolare l’Unione europea281. Anche rispetto a tali elementi, la posizione del

Consiglio europeo è stata condivisa da Commissione e Consiglio282.

Il Tribunale, pur riconoscendo che il comunicato stampa attraverso il quale è

stata pubblicata la Dichiarazione contiene delle “imprecisioni”283 ed è formulato

in maniera “ambigua”284, ha accolto la tesi sostenuta dal Consiglio europeo per

cui nelle giornate del 17 e 18 Marzo 2016 si sarebbero svolti due meeting separati:

una riunione del Consiglio europeo (il 17 Marzo) e un summit internazionale dei

capi di Stato o di Governo degli Stati membri (il 18 Marzo), e la Dichiarazione

sarebbe stata adottata nel contesto di quest’ultimo. In questo senso la versione

280 Cfr. par. 28 ordinanza T-‐192/16. 281 Cfr. par. 57-‐60 ordinanza T-‐192/16. 282 Cfr. par. 28-‐29 ordinanza T-‐192/16. Tale argomentazione in particolare sembra la meno convincente: impiegare termini confusionari (“UE” al posto di “rappresentanti degli Stati membri”) con la giustificazione di creare meno confusione nei confronti del “pubblico” è di per sé tautologico. 283 Ironicamente, tale espressione è contenuta solamente nel comunicato stampa del Tribunale relativo alla pronuncia e non nella pronuncia stessa (cfr. comunicato stampa del Tribunale dell’Unione Europea n. 19/17). È interessante notare come il Tribunale abbia fatto leva proprio su tale argomento per deviare dalla regola standard per cui nel momento in cui un ricorso viene respinto, a sopportare le spese processuali è la parte che lo ha proposto. In questo caso, invece, invocando ragioni di “equità”, il Tribunale ha ritenuto che ogni parte dovesse sopportare le proprie spese processuali (cfr. par. 77 ordinanza T-‐192/16). 284 Cfr. par. 66 e 77 ordinanza T-‐192/16.


90

HTML e PDF in cui il testo della Dichiarazione è stato reso pubblico avrebbero

giocato un ruolo chiave, in quanto solamente la versione PDF contiene

l’espressione “summit internazionale” (per quanto accostata al logo del Consiglio

europeo). Circa la presenza del presidente del Consiglio europeo e del presidente

della Commissione (non formalmente invitati a partecipare a tale summit),

invece, tale circostanza non sarebbe secondo il Tribunale di per sé sufficiente per

concludere che si sia trattato di una riunione tra il Consiglio europeo e il primo

ministro turco. In particolare, la presenza del presidente del Consiglio europeo si

spiegherebbe sulla scorta del fatto che i capi di Stato o di Governo avrebbero

affidato al allo stesso un incarico di rappresentanza e coordinamento dei

negoziati in loro nome con la Repubblica di Turchia; mentre la presenza del

presidente della Commissione sarebbe giustificata dal fatto che tale summit

internazionale è inscritto nell’ambito del dialogo con la Turchia iniziato dalla

Commissione nell’Ottobre 2015285. In definitiva, per il Tribunale, anche

supponendo che sia stato informalmente concluso un accordo internazionale

durante il meeting del 18 Marzo, si tratterebbe di un accordo concluso tra i capi di

Stato o di Governo degli Stati membri e dal primo ministro turco286: per tale

ragione, ha rigettato i ricorsi presentati riconoscendo di non avere giurisdizione

per pronunciarsi al riguardo, in virtù della giurisprudenza CGUE in forza della

quale “gli atti adottati dai rappresentanti degli Stati membri che agiscono non in

qualità non di membri del Consiglio, ma in qualità di rappresentanti dei loro

governi, e che esercitino in tal modo collettivamente i poteri degli Stati membri,

non sono soggetti al sindacato di legittimità esercitato dalla Corte”287.

Alla luce delle determinazioni del Tribunale (e in attesa dell’esito delle

impugnazioni proposte contro le ordinanze in questione) è però necessario

chiedersi se siano possibili delle letture alternative. Nella sua pronuncia, il

Tribunale non ha infatti preso in considerazione la questione inerente alle

285 Cfr. par. 67-‐68 ordinanza T-‐192/16. 286 Cfr. par. 72 ordinanza T-‐192/16. 287 Corte di Giustizia dell’Unione Europea, sentenza del 30 Giugno 1993, C-‐181/91 e C-‐248/91, Parlamento c. Consiglio e Commissione, EU:C:1993:271, par. 12.


91

competenze di Unione e Stati membri, che si porrebbe, invece, come centrale per

la risoluzione de problema288. A fronte del disposto dell’art. 4 par. 2 TFUE, che

colloca la materia dello spazio di libertà, sicurezza e giustizia (in cui rientrano

anche le materie dell’asilo e dell’immigrazione) tra le competenze concorrenti di

Unione e Stati membri, sarebbe necessario comprendere se sia possibile

ricostruire l’esistenza di una competenza esterna dell’Unione per quanto riguarda

la conclusione dell’accordo di cui si discute, e quale sia la natura di tale

competenza, al fine di stabilire se l’azione degli Stati membri possa dirsi o meno

legittima ai sensi del diritto europeo. Tra le principali disposizioni che vengono in

rilievo rientrano l’art. 216 par. 1 TFUE e l’art. 3 par. 2 TFUE. Il primo identifica le

ipotesi in cui l’Unione può concludere accordi internazionali con Stati terzi,

stabilendo che “l’Unione può concludere un accordo con uno o più Paesi terzi o

organizzazioni internazionali qualora i trattati lo prevedano, o qualora la

conclusione di un accordo sia necessaria per realizzare, nell’ambito delle politiche

dell’Unione, uno degli obiettivi fissati dai trattati, o sia prevista in un atto

giuridico vincolante dell’Unione, oppure possa incidere su norme comuni o

alterarne la portata”. Tale disposizione deve essere letta congiuntamente all’art. 3

par. 2 TFUE, che identifica invece le ipotesi in cui tale competenza è esclusiva:

“l’Unione ha inoltre competenza esclusiva per la conclusione di accordi

internazionali allorché tale conclusione è prevista in un atto legislativo

dell’Unione o è necessaria per consentirle di esercitare le sue competenze a livello

interno o nella misura in cui può incidere su norme comuni o modificarne la

portata”.

Queste previsioni si pongono come il risultato della codificazione di una lunga,

complessa e non sempre coerente giurisprudenza della Corte di Giustizia: la cd.

dottrina “dei poteri impliciti”, o dottrina AETS (emersa con la sentenza AETS289 e

288 Cfr. la nota realizzata da NEFRAMI per la Commissione LIBE del Parlamento europeo, Ripartizione delle competenze tra l’Unione Europea e i suoi Stati membri in materia di immigrazione, Maggio 2011. 289 Cfr. Corte di Giustizia dell’Unione Europea, sentenza del 21 Marzo 1971, C-‐22/70, Commissione c. Consiglio, EU:C:1971:32. Nel caso di specie, si trattava di un ricorso proposto dalla Commissione contro la deliberazione con cui il Consiglio aveva determinato l’atteggiamento degli stati membri


92

sviluppata in una serie di pronunce successive290), in forza della quale la Corte ha

riconosciuto la possibilità di configurare una competenza esterna in capo

all’Unione anche qualora non vi sia un espresso riconoscimento in tal senso da

parte dei Trattati, trattandosi quindi di competenza esterna “implicita”, che può

discendere da altre disposizioni del Trattato e da atti adottati dalle istituzioni

europee: la Corte ha infatti stabilito che “ogniqualvolta il diritto [europeo] abbia

attribuito alle istituzioni europee determinati poteri sul piano interno, onde

realizzare un certo obiettivo, [l’Unione] è competente ad assumere gli impegni

internazionali necessari per raggiungere tale obiettivo, anche in mancanza di

espresse disposizioni al riguardo”291.

La questione relativa all’esistenza di una competenza implicita in capo all’Unione

va però tenuta distinta dalla natura (concorrente o esclusiva) di tale competenza.

In particolare, essa assume carattere esclusivo in due ipotesi: i) quando “la

competenza interna può essere esercitata utilmente soltanto

contemporaneamente alla competenza esterna, quando cioè è necessaria la

conclusione di un accordo internazionale per realizzare determinati obiettivi del

durante i negoziati per la conclusione di un accordo europeo relativo al lavoro degli equipaggi dei veicoli che effettuano trasporti internazionali su strada (AETS). La Commissione sostenne che la competenza a negoziare e concludere l’accordo spettasse alla CEE, e che la materia oggetto dell’accordo fosse ormai disciplinata in via esclusiva dal diritto comunitario (per via dell’adozione del regolamento 543/69, relativo all’armonizzazione di alcune disposizioni in materia sociale nel settore dei trasporti su strada). 290 Cfr. Corte di Giustizia dell’Unione Europea, sentenza del 14 Luglio 1976, cause riunite 3, 4 e 6/76, Cornelis Kramer ed altri, ECLI:ECLI:EU:C:1976:114; parere 1/76 del 26 Aprile 1977, ECLI:ECLI:EU:C:1977:63; parere 2/91 del 19 Marzo 1993, ECLI:ECLI:EU:C:1993:106; sentenze del 5 Novembre 2002, “Open skies”, C-‐467/98, Commissione c. Danimarca, ECLI:ECLI:EU:C:2002:625; C-‐468/98, Commissione c. Svezia, ECLI:ECLI:EU:C:2002:626; C-‐469/98, Commissione c. Finlandia, ECLI:ECLI:EU:C:2002:627; C-‐471/98, Commissione c. Belgio, ECLI:ECLI:EU:C:2002:628; C-‐472/98 Commissione c. Lussemburgo, ECLI:ECLI:EU:C:2002:629; C-‐475/98 Commissione c. Austria, ECLI:ECLI:EU:C:2002:630; C-‐476/98, Commissione c. Germania, ECLI:ECLI:EU:C:2002:631; parere 1/03 del 7 Febbraio 2006, ECLI:ECLI:EU:C:2006:81. Sul tema cfr., tra i tanti, VAN VOOREN, The principle of pre-‐emption after opinion 1/2003 and coherence in EU readmission policy, The external dimension of the european Union’s area of freedom ,security and justice, (a cura di) CREMONA, MONAR, POLI, Brussels, 2011; MIGNOLLI, L’azione esterna dell’Unione Europea e il principio della coerenza, Jovene, Napoli, 2009; CANNIZZARO, Le relazioni esterne della Comunità: verso un nuovo paradigma unitario?, Il diritto dell’Unione Europea, n. 2, 2007, HILLION, ERTA, ECHR and Open Skies: laying the grounds of the EU system of external relations, The past and future of EU law – the classics of EU law revisited on the 50th anniversary of the Rome Treaty, (a cura di) POIARES MADURO, AZOULAI, Oxford, 2010. 291 Cfr. parere 1/03 cit., par 114.


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Trattato che non potevano essere raggiunti mediante l’instaurazione di norme

autonome”292; e ii) qualora siano state – sotto qualsiasi forma – adottate norme

comuni da parte dell’Unione: in tal caso “gli Stati membri non hanno più il potere

– né individualmente né collettivamente – di contrarre con gli Stati terzi

obbligazioni che incidano su dette norme”293. In entrambi i casi, si realizzerebbe il

meccanismo di pre-‐emption in forza del quale il carattere esclusivo della

competenza si pone come conseguenza dell’azione dell’UE in una determinata

materia. Per quanto riguarda la seconda ipotesi, la CGUE ha inizialmente indicato

tre circostanze in cui si verificherebbe senz’altro la pre-‐emption: gli obblighi

internazionali degli Stati membri inciderebbero sulle norme comuni “if they

apply to an area which is already largely covered by such rules”294; vi sarebbe

competenza esclusiva dell’ Unione ogniqualvolta essa includa nei suoi atti

legislativi interni “clausole relative al trattamento da riservare ai cittadini di Paesi

terzi o conferisce espressamente alle proprie istituzioni una competenza a

negoziare con i Paesi terzi”295; e ugualmente si avrebbe competenza esclusiva

quando gli accordi internazionali degli Stati membri riguardino una materia

completamente armonizzata296. In un secondo momento, la Corte ha però

puntualizzato che tali ipotesi sarebbero solo “esempi la cui formulazione trova la

sua origine nei contesti particolari presi in considerazione dalla Corte297,

indicando che la valutazione in ordine all’operatività della pre-‐emption deve

essere condotta alla luce dell’obiettivo di “garantire un’applicazione uniforme e

coerente delle disposizioni [europee] ed un corretto funzionamento del sistema

che esse istituiscono”, mediante “un’analisi concreta del rapporto esistente tra

l’accordo previsto e il diritto [europeo] in vigore”298. Tale scrutinio può essere

sintetizzato in tre passaggi principali299: in primo luogo, è necessario verificare se

292 Cfr. parere 1/03 cit., par. 115. 293 Cfr. parere 1/03 cit., par 116. 294 Cfr. parere 1/91 cit., par 25-‐26. 295 Cfr. parere 1/91 cit., par. 95. 296 Cfr. Commissione c. Danimarca cit., par. 84. 297 Cfr. parere 1/03 cit., par. 121. 298 Cfr. parere 1/03 cit., par. 124. 299 Come proposto da VAN VOOREN, The principle of pre-‐emption… cit.


94

vi sia o meno sovrapposizione sostanziale tra il settore disciplinato dal trattato e

dalle norme europee. In secondo luogo, dove tale esame dia esito positivo,

bisognerà valutare se tale settore sia già in gran parte disciplinato dal diritto UE; a

questo punto, la terza valutazione inerisce alla natura e al contenuto delle norme

prese in considerazione: in altre parole, bisogna chiedersi se la natura e il

contenuto delle norme in questione siano tali da pregiudicare l’applicazione

uniforme e coerente delle norme europee e il corretto funzionamento del sistema

che esse istituiscono, tenendo in considerazione non soltanto lo stato attuale del

diritto UE in tale settore, ma anche le sue prospettive di evoluzione.

Alla luce di quanto considerato, sembra possibile affermare l’esistenza di una

competenza esterna implicita300 dell’Unione per quanto riguarda le materie di

asilo e immigrazione, a fronte dell’attribuzione di poteri sul piano da parte degli

articoli 78 e 79 TFUE – del resto, data la natura stessa della materia pare difficile

non immaginare la possibilità per l’UE di agire sul piano esterno301. Per quanto

riguarda la natura di tale competenza, nel caso di specie e è necessario applicare il

“test” AETS: la Dichiarazione, nel considerare l’applicazione dei rimpatri nei

confronti di “tutti i migranti irregolari”, interessa tanto il settore relativo

all’immigrazione quanto il settore in materia di asilo, andando così a creare una

sovrapposizione materiale con le norme adottate dall’UE, in particolare con la

direttiva procedure (primo passaggio del “test” AETS). Infatti, pur non

prevedendo espressamente l’applicazione di tali concetti, la Dichiarazione

presuppone la designazione, da parte degli Stati membri, dei concetti di Paese di

primo asilo e Paese terzo sicuro (disciplinati agli articoli 35 e 38 della direttiva

2013/32) nei confronti della Turchia. È necessario quindi chiedersi se il settore in

materia di asilo, in particolare in materia di procedure comuni relative alla

protezione internazionale, sia “disciplinato in gran parte” dal diritto UE (secondo

300 Non è così nel caso della competenza relativa agli accordi di riammissione, espressamente indicata dall’art. 79 par. 3 TFUE. 301 Come osservato da DE BAERE, The framework of EU external competences for developing the external dimensions of EU asylum and migration policy, Leuven centre for global governance studies, working paper n. 50, Maggio 2010. Del resto, la corte stessa ha dato rilievo alla natura della materia nella citata sentenza Kramer, per quanto ai fini di ricondurre la competenza esterna esclusiva dell’UE alla necessità di perseguire un fine posto dai trattati.


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passaggio del “test” AETS): è vero che la direttiva procedure lascia agli Stati

membri un margine di discrezionalità in ordine all’applicazione dei concetti di

cui agli articoli 35 e 38 della direttiva 2013/32, ma non pare che tale circostanza

possa di per sé implicare che il settore non sia “largely covered” dal diritto UE. Su

una questione simile si è recentemente espressa la CGUE nel parere 3/15302

relativo alla conclusione del trattato di Marrakech, volto a facilitare l’accesso alle

opere pubblicate per le persone non vedenti, con disabilità visive o con altre

difficoltà nella lettura dei testi a stampa (trattato di Marrakech). In tale

occasione, la Corte ha riconosciuto che la discrezionalità lasciata agli Stati

membri dalla direttiva UE sul diritto d’autore303 non si configurerebbe tanto come

competenza “preservata”, quanto come opzione “concessa/autorizzata” dal diritto

UE, che deve essere esercitata “rispettando i confini tracciati dal diritto

dell’Unione”304. Anche nel caso dell’applicazione dei concetti di Paese di primo

asilo e terzo sicuro, la discrezionalità degli Stati membri deve rispettare i requisiti

indicati dal legislatore UE agli articoli 35 e 38 della direttiva 2013/32: è necessario

quindi chiedersi se le disposizioni contenute nella Dichiarazione siano suscettibili

di incidere su dette norme, pregiudicandone l’applicazione uniforme e coerente e

pregiudicando il corretto funzionamento del sistema da esse istituito (terzo

passaggio del “test” AETS). La questione sarebbe relativa non tanto all’art. 35,

quanto all’art. 38 della direttiva procedure: la Dichiarazione presuppone

l’interpretazione della condizione di cui alla lett. e) di detto articolo nel senso di

escludere la necessità della ratifica della Convenzione di Ginevra del 1951 da parte

dello Stato terzo che si intende designare come Paese terzo sicuro, e tale

interpretazione sarebbe contraria al dettato della norma stessa305. Tenendo

302 Cfr. parere 3/15 del 14 Febbraio 2017, ECLI:EU:C:2017:114. Sul tema, cfr. KÜBEK, The Marrakech treaty judgment: the ECJ clarifies EU external powers over copyright law, 17 Febbraio 2017, http://eulawanalysis.blogspot.it/2017/02/the-‐marrakesh-‐treaty-‐judgment-‐ecj.html, ultima consultazione 9.6.2017. 303 Cfr. direttiva 2001/29/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 22 Maggio 2001, sull’armonizzazione di taluni aspetti del diritto d’autore e dei diritti connessi nella società dell’informazione. 304 Cfr. parere 3/15 cit., par. 35-‐37. 305 L’art. 38 non richiede espressamente la ratifica della Convenzione di Ginevra, ma si limita a prevedere la necessità di una protezione “conforme” a tale Convenzione. Sul punto, è in corso un


96

inoltre in considerazione le prospettive di evoluzione del diritto UE, se da un lato

la recente proposta di regolamento procedure della Commissione306 testimonia la

volontà di raggiungere un più ampio livello di armonizzazione in tale materia,

dall’altro essa dimostra che il Sistema europeo relativo al diritto di asilo non

comprende, allo stato attuale, elementi come quelli menzionati nella

Dichiarazione307. Sembrerebbe, quindi, condivisibile la tesi per cui sussiste una

competenza esclusiva in capo all’Unione Europea per quanto riguarda la

conclusione di tale accordo308. Tale conclusione rende però particolarmente

problematica l’individuazione della paternità della Dichiarazione: ai sensi del

diritto europeo, infatti, gli Stati membri non avrebbero potuto concludere

l’accordo per proprio conto – proprio perché trattasi di competenza esclusiva

acceso dibattito dottrinale: tuttavia, sembra maggiormente convincente l’interpretazione che individua nella lett. e) dell’art. 38 direttiva 2013/32 la necessità della ratifica della Convenzione del 1951 (cfr. Capitolo IV, Sezione I, par. 5). 306 Cfr. COM(2016) 467, proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio che stabilisce una procedura comune di protezione internazionale nell’Unione e abroga la direttiva 2013/32/UE. 307 Del resto, non rileverebbe nemmeno il fatto che la proposta della Commissione vada nella medesima direzione della Dichiarazione: la competenza dell’UE può assumere carattere esclusivo anche dove non vi siano contraddizioni tra il testo dell’accordo e la (in questo caso, futura) normativa europea (cfr. parere 2/91 cit., par. 25-‐26, parere 1/03 cit., par. 82). 308 Concludono per la sussistenza di una competenza esclusiva dell’UE: CARRERA, DEN HERTOG, STEFAN, It wasn’t me! The Luxembourg Court orders on the EU-‐Turkey refugee deal, CEPS papers n. 15, Aprile 2017; FAVILLI, La cooperazione UE-‐Turchia… cit.; CANNIZZARO, Disintegration through law? cit. In particolare quest’ultimo fonda il carattere esclusivo della competenza anche sulla circostanza che la Dichiarazione andrebbe ad incidere su un campo già coperto dall’accordo di riammissione UE-‐Turchia del 2013. La semplice circostanza che sia già stato concluso un accordo di riammissione da parte dell’Unione non sembrerebbe, di per sé, sufficiente per affermare l’esistenza di una competenza di carattere esclusivo, almeno non nel caso di specie: l’accordo di riammissione UE-‐Turchia contiene infatti, all’art. 21, una “non-‐affectation clause”, per la quale “[…] le disposizioni del presente accordo prevalgono su quelle di qualsiasi strumento giuridicamente vincolante di riammissione delle persone in posizione irregolare concluso tra i singoli Stati membri e la Turchia o che potrebbero essere conclusi […], nella misura in cui risultino incompatibili con le disposizioni di cui al presente accordo”. Tale formulazione porterebbe a propendere per l’esistenza di una competenza di tipo concorrente (cfr. VAN VOOREN, The principle of pre-‐emption… cit.), per cui non sarebbe preclusa la conclusione di ulteriori accordi da parte degli Stati membri, purché non siano incompatibili con l’accordo di riammissione già concluso dall’Unione (conclude in ordine alla sussistenza di una competenza condivisa DANISI, Taking the “Union” out of “EU”… cit., proprio sulla base del fatto che gli art 4 e 6 dell’accordo di riammissione UE-‐Turchia non hanno ancora trovato applicazione, e sarebbe quindi stato necessario il coinvolgimento dei capi di Stato e di Governo non in funzione di membri del Consiglio europeo, ma di rappresentanti degli Stati membri). Ad ogni modo, dei profili di incompatibilità potrebbero rilevare, eventualmente, in relazione all’ulteriore clausola di non incidenza di cui all’art. 18 dell’accordo di riammissione UE-‐Turchia, che fa in ogni caso salvi i diritti e le garanzie stabilite dalla direttiva procedure.


97

dell’UE; ma al tempo stesso nemmeno il Consiglio europeo avrebbe avuto

legittimazione in tal senso, poiché la norma relativa al procedimento di

conclusione dei trattati da parte dell’UE, l’art. 218 TFUE309, non contempla tale

istituzione tra i soggetti coinvolti in siffatta procedura. Una possibilità

risiederebbe nell’individuare un’azione dei capi di Stato o di Governo degli Stati

membri per conto dell’Unione Europea: in questo caso, si avrebbe un accordo

riconducibile all’Unione, ma concluso attraverso una procedura irrituale che vede

il proprio fondamento nel consenso unanime degli Stati membri che la

compongono, che, presumibilmente, permetterebbe di aggirare gli ostacoli

dell’art. 218 TFUE. Sarebbe quindi il diritto internazionale la fonte giuridica posta

a fondamento di una simile iniziativa, con il risultato di configurare un’azione dei

capi di Stato o di Governo particolarmente “libera”310. La scelta degli Stati membri

309 Tale articolo avrebbe in questo caso dovuto trovare applicazione, in quanto le materie interessate – le politiche in tema di asilo ex art. 79 TFUE par. 2 e le politiche in tema di immigrazione ex art. 79 TFUE par. 2 – richiedono la procedura legislativa ordinaria. In particolare, l’art 218 TFUE prevede una disciplina di carattere generale da applicarsi ogniqualvolta l’Unione intenda concludere un accordo con un Paese terzo o un’organizzazione internazionale (con la sola eccezione degli accordi in materia di politica commerciale comune e degli accordi in materia di regime monetario o valutario, che devono invece seguire la procedura stabilita dagli art. 207 e 219 TFUE), dove il ruolo di negoziatore è affidato alla Commissione (eccezion fatta per gli accordi che riguardino esclusivamente o principalmente la PESC, in cui tale ruolo è svolto dall’Alto rappresentante), ed è previsto in capo al Consiglio dell’Unione il compito di adottare, su proposta del negoziatore, una decisione che autorizzi la firma dell’accordo e una decisione relativa alla sua conclusione. Quest’ultima è soggetta, in una serie di ipotesi tassativamente indicate – tra cui rientrano gli accordi che riguardano settori ai quali si applica la procedura legislativa ordinaria – alla previa approvazione da parte del Parlamento europeo (negli altri casi, invece, è richiesta la sola consultazione dello stesso), che deve, inoltre, essere immediatamente e pienamente informato in tutte le fasi della procedura. Infine, è previsto uno scrutinio preventivo da parte della Corte di Giustizia, cui uno Stato membro, il Parlamento europeo, il Consiglio dell’Unione o la Commissione possono richiedere un parere circa la compatibilità con i Trattati di un accordo previsto, che, in caso di parere negativo, non può entrare in vigore. 310 Concludono in questo senso CANNIZZARO, Disintegration through law? cit., FAVILLI, La cooperazione UE-‐Turchia… cit. Se gli Stati membri avessero agito per proprio conto, avrebbero del resto incontrato i limiti procedurali posti dai rispettivi ordinamenti interni: nel caso dell’Italia, l’art. 80 della Costituzione richiede l’intervento del parlamento attraverso la legge di autorizzazione alla ratifica per i trattati di natura politica, che importano modificazioni di legge e che importano oneri alle finanze, che non potrebbero quindi essere conclusi in forma semplificata. La Dichiarazione vi rientrerebbe a triplice titolo: in primo luogo poiché la materia dell’immigrazione sarebbe compresa nella natura “politica” dell’accordo (sul punto, cfr. FAVILLI, Quali modalità di attuazione degli accordi internazionali in materia di immigrazione?, Rivista di diritto internazionale, vol. 88, n. 1, 2005, pag. 156-‐165); in secondo luogo, l’adozione delle nozioni di Paese di primo asilo e terzo sicuro comporterebbe una modificazione di legge; e in terzo luogo si avrebbe un onere finanziario rappresentato dai contributi allo Strumento per i rifugiati in Turchia (sulla prassi del Governo relativa all’adozione di accordi in forma semplificata in materie


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di aggirare i limiti e le garanzie posti dall’art. 218 TFUE è particolarmente grave

nel momento in cui si considera che uno degli obiettivi fondamentali del Trattato

di Lisbona era l’espansione del metodo “comunitario” a tutta l’area dello spazio di

libertà, sicurezza e giustizia (in cui sono ricomprese le materie di asilo e

immigrazione): in questo caso si è invece scelto di retrocedere alla cooperazione

intergovernativa, e al contempo di escludere qualsivoglia forma di controllo da

parte del Parlamento europeo e della CGUE. L’esclusione di tali istituzioni è

particolarmente delicata: la stessa Corte ha avuto modo di specificare che “il

coinvolgimento del Parlamento europeo nel processo decisionale è il riflesso, al

livello dell’Unione, di un principio democratico fondamentale in base al quale i

popoli partecipano all’esercizio del potere per il tramite di un’assemblea

rappresentativa”311. Anche per quanto riguarda la CGUE, non pare irragionevole

ritenere che tale esclusione sia frutto di una scelta deliberata, in quanto non

sembra vi fossero ragioni per eludere la procedura prevista dall’art. 218 TFUE se

non quella di non porre la Corte di Giustizia nella (scomoda) posizione di dover

valutare la compatibilità del contenuto dell’accordo con la Carta dei diritti

fondamentali dell’Unione Europea312. Venendo a mancare un atto decisionale

riconducibile al Consiglio europeo, si esclude infatti il controllo giurisdizionale ai

sensi dell’art 263 TFUE che, come è noto, può intervenire soltanto nei confronti di

un atto attribuibile ad un’istituzione europea: qualora la Dichiarazione fosse stata

adottata nel quadro dell’Unione, lo scrutinio della Corte non avrebbe potuto

che ricadrebbero nell’art. 80 Cost. e sul relativo dibattito dottrinale, cfr. SALERNO, Diritto internazionale. Principi e norme, CEDAM, Padova, 2013, pag. 87-‐94; FRANCHINI, I poteri del Governo nella conclusione di accordi internazionali, Rivista trimestrale di diritto pubblico, 1980, pag. 26-‐66; BARBERA, Gli accordi internazionali: tra Governo, Parlamento e corpo elettorale, Quaderni costituzionali, n. 3, 1984, pag. 439-‐475). Inoltre, ulteriori limiti deriverebbero dall’art. 10, co. 2 della Costituzione, che pone una riserva di legge in ordine al regolamento della condizione giuridica dello straniero (cfr. in questo senso FAVILLI, La cooperazione UE-‐Turchia… cit.). 311 Cfr. Corte di Giustizia dell’Unione Europea, sentenza del 29 Ottobre 1980, C-‐138/79, Roquette Frères c. Consiglio, ECLI:EU:C:1980:249 par. 33; sentenza del 19 Luglio 2012, C-‐130/10, Parlamento c. Consiglio, ECLI:EU:C:2012:472, par. 81.; sentenza del 24 Giugno 2014, C-‐658/11, Parlamento e Commissione c. Consiglio, ECLI:EU:C:2014:2025, par. 81. 312 L’argomento per cui le misure contemplate dalla Dichiarazione si collocano in un contesto “emergenziale”, che avrebbe richiesto una maggiore speditezza e celerità, non sembra convincente: sarebbe stato possibile infatti accelerare la procedura di cui all’art. 218 TFUE, concordando un termine per l’approvazione da parte del Parlamento ex art. 218 par. 6. In tal senso, cfr. DEN HEIJER, SPIJKERBOER, Is the EU-‐Turkey refugee deal a treaty? cit.


99

investire direttamente l’accordo in quanto tale, ma soltanto l’atto per mezzo del

quale l’Unione avesse inteso vincolarsi313. La possibilità inerente all’instaurazione

di una procedura di infrazione dinanzi alla CGUE nei confronti degli Stati

membri per violazione del principio di leale collaborazione di cui all’art 4. Par. 3

TUE sembra infine improbabile, poiché sarebbe necessario in tal senso un

intervento della Commissione, attraverso un parere motivato ai sensi dell’art. 258

TFUE, o di uno Stato membro ai sensi dell’art 259 TFUE. Al riguardo, la

Commissione ha dimostrato di aver disatteso il proprio ruolo di garante dei

Trattati riconosciutole dall’art. 17 par. 1 TUE, non essendosi posta a difesa delle

proprie prerogative al riguardo, come invece non ha mancato di fare in numerose

altre occasioni314: sembrerebbe in questo senso che via sia una certa

condiscendenza, se non un vero e proprio supporto, da parte delle istituzioni

europee ad azioni degli Stati membri adottate secondo una modalità irrituale che

sfugge ai limiti imposti dai Trattati.

3. Validità formale della Dichiarazione sul piano del diritto internazionale

Per quel che concerne le conseguenze sul piano del diritto internazionale, il

mancato rispetto della procedura contemplata dall’art. 218 TFUE in tema di

competenza non va ad inficiare l’esistenza dell’accordo stesso ma può, qualora

ricorrano talune condizioni, portare ad una situazione di invalidità relativa315.

L’ipotesi è prevista dall’art. 46 della Convenzione di Vienna sul diritto dei trattati

del 1986, in forza del quale “an international organization may not invoke the fact

that its consent to be bound by a treaty has been expressed in violation of the

rules of the organization regarding competence to conclude treaties as

invalidating its consent unless that violation was manifest and concerned a rule

313 Cfr. Corte di Giustizia dell’Unione Europea, sentenza del 9 agosto 1994 C-‐327/91, Francia c. Commissione, ECLI.EU:C:1994:305, par. 13-‐17. 314 Cfr. Corte di Giustizia dell’Unione Europea, sentenze Open Skies cit. 315 Cfr. SALERNO, Diritto internazionale. Principi e norme cit.


100

of fundamental importance”. Il par. 3 specifica in quali circostanze la violazione

debba considerarsi manifesta, stabilendo che ciò si verifica “if it would be

objectively evident to any State or any international organization conducting

itself in the matter in accordance with the normal practice of States and, where

appropriate, of international organizations and in good faith”.

Tale norma realizza in questo senso un bilanciamento tra il principio di

conservazione dei valori e il principio di buona fede dello Stato contraente,

richiedendo però la corrispondenza ad un parametro oggettivo rappresentato

dalla prassi seguita dallo Stato o (dove appropriato316) dall’organizzazione

internazionale interessati dal vizio in questione. Nel caso di specie, il mancato

rispetto dell’art. 218 TFUE potrebbe permettere di far valere tale causa di

invalidità relativa: la Corte Internazionale di Giustizia ha stabilito che le norme

relative al potere di uno Stato di concludere un trattato sono da considerarsi di

importanza fondamentale, e la loro violazione è qualificabile come manifesta

qualora sia stata resa pubblica in maniera appropriata317. Non essendovi ragioni

per non ritenere tali considerazioni applicabili anche alle organizzazioni

internazionali, è possibile rilevare che in questo caso il carattere pubblico dell’art.

218 TFUE risulterebbe per definizione, data la sua previsione in uno dei Trattati

europei318.

316 Nel caso della Dichiarazione, la prassi seguita dall’Unione Europea dovrebbe essere tenuta in considerazione: per quanto la formulazione dell’art. 218 TFUE sia relativamente recente, la procedura ivi prevista ha trovato effettiva applicazione. 317 Corte Internazionale di Giustizia, Frontiera terrestre marittima tra Camerun e Nigeria, 10 Ottobre 2002 par. 265. 318 In questo senso, cfr. CORTEN, DONY, Accord politique ou juridique… cit.

102

CAPITOLO IV

IL CONTENUTO DELLA DICHIARAZIONE DEL 18 MARZO 2016

Sommario: SEZIONE I: Il rimpatrio di tutti i migranti irregolari: 1. Il concetto di Paese sicuro; -‐ 2. Applicazione del concetto di Paese sicuro in ambito extra-‐UE; -‐ 3. Il concetto di Paese sicuro nel diritto UE; -‐ 4. Il sistema di protezione internazionale offerto dalla Turchia; -‐ 5. (segue) La Turchia come Paese sicuro ai sensi del diritto UE; -‐ 6. La legittimità delle misure di rimpatrio alla luce della Convenzione di Ginevra del 1951; -‐ 7. La legittimità delle misure di rimpatrio alla luce della Convenzione Europea dei Diritti Umani; -‐ 8. Le misure applicative adottate dalla Grecia. SEZIONE II: Il meccanismo 1:1.

SEZIONE I: IL RIMPATRIO DI TUTTI I MIGRANTI IRREGOLARI

1. Il concetto di Paese sicuro

Il principale obiettivo politico dell’accordo, come dichiarato dalla Commissione

nel comunicato stampa del 19 Marzo 2016319, si sostanzia nel contenimento degli

ingressi irregolari attraverso lo smantellamento del sistema gestito dai trafficanti

e la rimozione degli incentivi agli ingressi irregolari nel territorio dell’Unione

Europea. Uno dei principali strumenti tramite i quali realizzare tale finalità

consiste nel rimpatrio, a decorrere dal 20 Marzo 2016, di “tutti i nuovi migranti

irregolari che hanno compiuto la traversata dalla Turchia alle isole greche320”.

Tale previsione si è posta, unitamente alle disposizioni concernenti il

“meccanismo 1:1”, al cuore del dibattito che interessa la Dichiarazione, e ha

319 Cfr. Commissione Europea, EU-‐Turkey statement: questions and answers, 19 Marzo 2016, http://europa.eu/rapid/press-‐release_MEMO-‐16-‐963_en.htm, ultima consultazione 25.05.2017. 320 Cfr. Dichiarazione UE-‐Turchia cit.

Capitolo IV Il contenuto della Dichiarazione del 18 marzo 2016

103

attirato l’attenzione internazionale dei primi commentatori321 scatenando

perplessità anche da parte dell’UNHCR322, del Consiglio d’Europa323 e di svariate

associazioni non governative.

La misura del rimpatrio, descritta come “temporanea e straordinaria”324 e

funzionale a “porre fine alle sofferenze umane e ristabilire l’ordine pubblico”325, è

suscettibile di applicazione nei confronti di tre categorie di soggetti: i) i migranti

che non abbiano presentato domanda di protezione internazionale; ii) i migranti

321 Cfr. FAVILLI, La cooperazione UE-‐Turchia… cit., PEERS, ROMAN, 5 Febbraio 2016, The EU,Turkey and the refugee crisis: what could possibly go wrong?, http://eulawanalysis.blogspot.it/2016/02/the-‐eu-‐turkey-‐and-‐refugee-‐crisis-‐what.html, ultima consultazione 24.11.2016; PEERS, 18 Marzo 2016, The final EU-‐Turkey refugee deal: a legal assessment, http://eulawanalysis.blogspot.it/2016/03/the-‐final-‐euturkey-‐refugee-‐deal-‐legal.html, ultima consultazione 3.11.2016; FERNÁNDEZ-‐ARRIBAS, The EU-‐Turkey agreement: a controversial attempt… cit.; POON, EU-‐Turkey deal: violation of, or consisentcy with, international law?, European Papers, vol. 1, n. 3, 2016, pag. 1195-‐1203; GIUFFRE, From Turkey to Libya… cit.; HATHAWAY, 9 Marzo 2016, Three legal requirements for the EU-‐Turkey deal: an interview with James Hathaway, http://verfassungsblog.de/three-‐legal-‐requirements-‐for-‐the-‐eu-‐turkey-‐deal-‐an-‐interview-‐with-‐james-‐hathaway/, ultima consultazione 10.4.2017 e 12 Marzo 2016, Taking refugee rights seriously: a reply to professor Hailbronner, http://verfassungsblog.de/taking-‐refugee-‐rights-‐seriously-‐a-‐reply-‐to-‐professor-‐hailbronner/, ultima consultazione 5.4.2017, HAILBRONNER, 11 Marzo 2016, Legal requirements for the EU-‐Turkey refugee deal: a reply to J. Hathaway, http://verfassungsblog.de/legal-‐requirements-‐for-‐the-‐eu-‐turkey-‐refugee-‐agreement-‐a-‐reply-‐to-‐j-‐hathaway/, ultima consultazione 10.4.2017; ROMAN, L’accordo UE-‐Turchia: le criticità di un accordo a tutti i costi, 21 Marzo 2016, http://www.sidiblog.org/2016/03/21/laccordo-‐ue-‐turchia-‐le-‐criticita-‐di-‐un-‐accordo-‐a-‐tutti-‐i-‐costi/, ultima consultazione 3.11.2016; MANDAL, 23 Marzo 2016, EU-‐Turkey refugee deal is vulnerable to legal challenge, https://www.chathamhouse.org/expert/comment/eu-‐turkey-‐refugee-‐deal-‐vulnerable-‐legal-‐challenge, ultima consultazione 3.11.2016; LABAYLE, DE BRUYCKER, 23 Marzo 2016, L’accord Union Européenne – Turquie: faux semblant ou marché de dupes?, http://www.gdr-‐elsj.eu/2016/03/23/asile/laccord-‐union-‐europeenne-‐turquie-‐faux-‐semblant-‐ou-‐marche-‐de-‐dupes/, ultima consultazione 3.11.2016, e 9 Marzo 2016, La marche turque: quand l’Union sous-‐traite le respect de ses valeurs à un État tiers, http://www.gdr-‐elsj.eu/2016/03/09/asile/la-‐marche-‐turque-‐quand-‐lunion-‐sous-‐traite-‐le-‐respect-‐de-‐ses-‐valeurs-‐a-‐un-‐etat-‐tiers/, ultima consultazione 18.01.2017; CARRERA, GUILD, EU-‐Turkey plan for handling refugees is fraught with legal and procedural challenges, CEPS commentary, 10 Marzo 2016; FARCY, 7 Dicembre 2015, EU-‐Turkey agreement: solving the EU asylum crisis or creating a new Calais in Bodrum?, http://eumigrationlawblog.eu/eu-‐turkey-‐agreement-‐solving-‐the-‐eu-‐asylum-‐crisis-‐or-‐creating-‐a-‐new-‐calais-‐in-‐bodrum/, ultima consultazione 26.4.2017; BABICKÁ, 23 Marzo 2016, EU-‐Turkey deal seems to be schizophrenic, http://migrationonline.cz/en/eu-‐turkey-‐deal-‐seems-‐to-‐be-‐schizophrenic, ultima consultazione 8.4.2017. 322 Cfr. UNHCR, Legal considerations on the return of asylum-‐seekers and refugees from Greece to Turkey as a part of the EU-‐Turkey cooperation in tackling the migration crisis under the safe third country and first country of asylum concept, 23 Marzo 2016, http://www.unhcr.org/56f3ec5a9.pdf, ultima consultazione 25.5.2017. 323 Cfr. Consiglio d’Europa, The situation of refugees and migrants under the EU-‐Turkey agreement of 18 March 2016, risoluzione 2109(2016) del 20 Aprile 2016. 324 Cfr. Dichiarazione UE-‐Turchia cit. 325 Ivi


104

la cui domanda sia ritenuta infondata; iii) i migranti la cui domanda sia ritenuta

inammissibile. L’ultima ipotesi è maggiormente meritevole di attenzione, poiché

l’inammissibilità della domanda può essere dichiarata facendo ricorso al concetto

di “Paese sicuro”, non espressamente considerato dal testo della Dichiarazione

(né tantomeno dalla Convenzione di Ginevra del 1951), ma disciplinato all’interno

della direttiva 2013/32, che, come si vedrà, ne subordina l’applicazione al rispetto

di una serie di garanzie.

La nozione di Paese sicuro è un concetto relativamente recente in diritto

internazionale326, ed è uno degli strumenti attraverso i quali gli Stati perseguono

tipicamente l’obiettivo di limitare l’accesso al proprio territorio e ai propri sistemi

di asilo. Nondimeno, tale strumento pone una serie di frizioni rispetto al divieto

di refoulement e alle altre prescrizioni contenute nella Convenzione di Ginevra

del 1951, al punto che si tratterebbe, secondo alcuni, di “uno degli stratagemmi cui

gli Stati […] fanno ricorso per aggirare il principale obbligo che il divieto di

refoulement […] implica e presuppone (l’accesso a una fair procedure nelle more

della quale il richiedente ha diritto a permanere nel territorio dello Stato)”327. Non

a caso, infatti, la Dichiarazione specifica che i rimpatri debbano essere realizzati

assicurando ai migranti protezione “in conformità alle pertinenti norme

internazionali e nel rispetto del principio di non-‐refoulement”, aggiungendo

inoltre che ciò debba avvenire “nel pieno rispetto del diritto dell’UE e

internazionale, escludendo pertanto qualsiasi forma di espulsione collettiva”.

Tradizionalmente, la nozione di Paese sicuro persegue la funzione di realizzare,

attraverso procedure sommarie, l’allontanamento di un richiedente protezione

verso uno Stato terzo sulla base di un “collegamento” del richiedente con detto

Stato, che, si ritiene, possa offrigli un sufficiente grado di protezione. Tale 326 Cfr. HATHAWAY, The rights of refugees under international law, Cambridge University Press, New York, 2005, pag. 293 e ss., MORENO-‐LAX, The legality of the “safe third country” notion contested: insights from the law of treaties, Migration and refugee protection in the 21st century, international legal aspects, (a cura di) GOODWIN-‐GILL, WECKEL, Nijhoff, Leiden, Boston, 2015, pag 665-‐721; GIL-‐BAZO, Practice of mediterranean states in the context of the European Union’s Justice and Home Affairs external dimension, The safe third country concept revisited, International journal of refugee law, vol. 18, n. 3-‐4, 2006, pag. 571-‐600. 327 CHERUBINI, L’asilo dalla Convenzione di Ginevra al diritto dell’Unione Europea, Cacucci, Bari, 2012, pag. 81 e ss.


105

collegamento può essere più o meno stringente, e consente di suddividere

l’istituto in tre tipologie principali: il collegamento può essere rappresentato dalla

cittadinanza dello Stato terzo, e si parla in tal caso di “Paese di origine sicuro”;

può essere costituito dal previo riconoscimento della protezione da parte dello

Stato terzo, si parlerà allora di “Paese di primo asilo”; fino ad essere identificato,

nella sua forma più flebile, nel mero transito in uno Stato terzo, configurando

così il concetto di “Paese terzo sicuro”. Le conseguenze giuridiche della

Dichiarazione si concentrano sulle ultime due nozioni, sulla scorta del

presupposto che la Turchia o abbia già riconosciuto protezione ai migranti giunti

in Grecia, o che gli stessi avrebbero dovuto ivi cercare protezione (in particolare,

l’idea di Paese terzo sicuro riposa sulla mera possibilità di ricevere asilo da parte

dello Stato terzo). Tali nozioni trovano fondamento nella principale premessa per

cui l’obbligo di riconoscere lo status di rifugiato sorgerebbe solo nei confronti di

quanti vi abbiano “davvero” necessità e, per quanto riguarda i Paesi terzi sicuri,

sull’ulteriore premessa che sussisterebbe in capo all’asilante una sorta di onere di

richiedere protezione nello Stato geograficamente più vicino al luogo in cui teme

di subire una persecuzione. L’idea di fondo è cioè che coloro che non presentino

domanda di asilo nel primo Stato “disponibile”, non sarebbero in realtà dei

richiedenti genuini, ma meri migranti economici alla “semplice” ricerca di

migliori condizioni di vita. Tali considerazioni muovono inoltre dall’assunto che

non sarebbe riconosciuto in capo al richiedente alcun diritto di scegliere il Paese

di destinazione328, portando di conseguenza a percepire i movimenti secondari

come asylum shopping e, quindi, come un abuso del sistema di protezione.

Vi è poi un'altra considerazione che viene in gioco: la Convenzione di Ginevra del

1951 non prevede un sistema di ripartizione delle responsabilità in ordine alla

328 Del resto lo stesso UNHCR ha cambiato posizione sul tema nel corso degli anni: inizialmente, ha affermato che “asylum should not be refused solely on the ground that it could be sought from another State”, e che “the intentions of the asylum-‐seeker as regards the country in which he wishes to request asylum should as far as possible be taken into account”, per poi sostenere in un secondo momento che “refugees and asylum-‐seekers, who have found protection in a particular country, should normally not move from that country in an irregular manner in order to find durable solutions elsewhere”. Cfr. UNHCR, EXCOM Conclusion n. 15 (XXX) 1979; EXCOM Conclusion n. 58 (XL) 1989. [lingua ufficiale]


106

determinazione dello Stato competente ad esaminare le richieste di protezione, e

in tal senso ricorrere a dei criteri di collegamento è un modo per ovviare a tale

carenza. Il concetto di Paese sicuro non è quindi funzionale solamente a

prevenire l’asylum shopping, ma costituisce anche un modo per realizzare il

principio di solidarietà internazionale e condivisione degli oneri (burden-‐sharing).

L’istituto del Paese sicuro interessa quindi le relazioni internazionali tra Stati, in

quanto implica la dichiarazione unilaterale, da parte dello Stato che intende

procedere al rimpatrio, in ordine alla responsabilità di uno Stato terzo circa

l’esame della richiesta di protezione, in assenza però del consenso dello Stato

terzo interessato: solitamente, il problema viene risolto attraverso la conclusione

di appositi accordi bilaterali di riammissione con gli Stati terzi interessati329.

Ad ogni modo, è doveroso sottolineare come l’imposizione al richiedente

dell’onere di presentare la propria domanda nel luogo geograficamente più

vicino, qualora non sia accompagnata da adeguate garanzie, può portare al

risultato opposto di quello che si intenderebbe raggiungere, accrescendo

esponenzialmente il rischio di movimenti secondari e di refoulement, creando un

“effetto domino” di respingimenti a catena330.

2. Applicazione del concetto di Paese sicuro in ambito extra-‐UE

Un esempio di applicazione del concetto di Paese sicuro attraverso l’impiego di

strumenti multilaterali è dato dall’accordo tra Stati Uniti e Canada del 2002331.

Quest’ultimo prevede che la competenza ad esaminare una domanda di 329 Cfr. LAVENEX, Safe third countries: extend the EU asylum and immigration policies to central and eastern europe, Central European university press, Budapest, 1999, pag. 76-‐89, in particolare con riferimento alla collocazione di tali politiche nell’ambito dei processi di pre-‐adesione all’Unione Europea. 330 Cfr. HURWITZ, The collective responsibility of States to protect refugees, Oxford University Press, New York, 2009. 331 Agreement between the Government of Canada and the Government of the United States of America for co-‐operation in the examination of refugee status claims from nationals of third countries, 5 Dicembre 2002. Sulla politica di “protection elsewhere”, e in particolare su tale accordo cfr. FOSTER, Responsibility sharing or shifting? “Safe third countries and international law, Refuge: Canada’s journal on refugees, vol. 25, n. 2, 2008, pag. 64-‐ 78.


107

protezione internazionale venga radicata in capo allo Stato di “last presence” del

richiedente, riconoscendo quindi il transito come principale criterio di

collegamento, sulla premessa che entrambi i Paesi si riconoscono

vicendevolmente sicuri (pur riconoscendo alcune eccezioni, analoghe alle

previsioni contenute nel Regolamento Dublino III, in merito al rispetto dell’unità

familiare o ai soggetti vulnerabili332). L’accordo in questione è stato oggetto di

ricorso da parte di alcune associazioni a tutela dei diritti umani di fronte alla

Corte Federale Canadese333, la quale, dopo aver in un primo momento accolto le

censure proposte334, le ha rigettate in grado di appello, lasciando però aperta la

possibilità che si possa avere, nel caso concreto, una violazione del divieto di

refoulement335. Vale la pena notare che in tal caso, a differenza di quanto accaduto

nel contesto europeo per il regolamento Dublino III, alla controversia giudiziaria

non è seguita una modifica del testo dell’accordo volta ad esplicitare il carattere

relativo di tale presunzione, continuando tuttora a mancare una previsione

espressa che disponga delle garanzie individuali qualora vi sia il rischio che il

332 Cfr. art. 4 dell’accordo citato. 333 In particolare, le censure proposte riguardavano la designazione degli Stati Uniti come Paese sicuro, a fronte del rischio che i richiedenti, una volta ivi rimpatriati, potessero essere nuovamente respinti verso Stati terzi non sicuri. Sul punto, cfr. MOORE, Unsafe in America: a review of the U.S.-‐Canada safe third Country agreement, Santa Clara law review, vol. 47, n. 2, 2007, pag. 201-‐284. Recentemente, nuove critiche sono state avanzate nei confronti degli Stati Uniti a seguito dell’adozione delle misure adottate dal presidente Trump il 27 Gennaio 2017 (cd. “muslim-‐ban”), sul punto cfr. Canadian council for refugees, CCR responds to ant-‐refugee, anti-‐muslim measures, 29 Gennaio 2017, http://ccrweb.ca/en/responding-‐us-‐anti-‐refugee-‐anti-‐muslim-‐measures, ultima consultazione 25.5.2017. 334 Corte federale canadese, Canadian council for refugees et al. v. H.M. The Queen, 29 Novembre 2007, testo disponibile su https://www.canlii.org/en/ca/fct/doc/2007/2007fc1262/2007fc1262.html, ultima consultazione 16.6.2017. 335 “Border officer’s lack of discretion to forgo returning a claimant to the U.S. for reasons other than the enumerated exceptions […] should be assessed in a proper factual context – that is, when advanced by a refugee who as been denied asylum in Canada pursuant to the Regulations and faces a real risk of refoulement in being sent back to the U.S. pursuant the Safe Third Country Agreement” (Corte federale d’appello canadese, H.M. The Queen v. Canadian council for refugees et al., 29 Giugno 2008, par. 103, testo disponibile su http://decisions.fca-‐caf.gc.ca/fca-‐caf/decisions/en/item/36041/index.do, ultima consultazione 16.6.2017). La questione venne poi deferita alla Corte suprema canadese, che ha però rigettato il ricorso riconoscendo di non avere competenza circa la valutazione della compatibilità dell’accordo con la Convenzione di Ginevra del 1951 e con gli altri strumenti inerenti alla tutela dei diritti umani di cui il Canada sia parte, confermando così la decisione adottata dalla Corte federale d’appello canadese (Corte suprema Canadese, Canadian council for refugees et al. v. H.M. The Queen, 5 Febbraio 2009, testo disponibile su http://ccrweb.ca/en/bulletin/09/02/05, ultima consultazione 16.6.2017).


108

richiedente venga esposto a persecuzione o a trattamenti inumani o degradanti.

L’accordo si limita infatti a prevedere una clausola di sovranità simile a quella

contenuta nel regolamento Dublino, stabilendo che “ciascuna delle parti potrà a

sua discrezione esaminare una richiesta di asilo ad essa presentata qualora ritenga

che ciò rientri nel proprio pubblico interesse”336, e a prevedere il divieto di

rimpatrio verso altri Paesi terzi sicuri che non siano parti dell’accordo stesso337.

Tale ultima previsione sembra lasciare però dei dubbi circa la possibilità che, in

assenza di specifiche garanzie, il rimpatrio verso uno Stato che non sia parte

dell’accordo possa comunque avvenire su altre basi338.

Un esempio di impiego della nozione di Paese sicuro attraverso azioni unilaterali

risiede invece nel caso dell’Australia: il concetto fu inizialmente proposto dalla

Corte Federale australiana nel caso Thiyagarajah339, per poi essere sviluppato

dalla giurisprudenza successiva340 ed essere espressamente considerato dagli

336 Cfr. art. 6 dell’accordo citato. 337 Cfr. Art. 3 par. 2 dell’accordo citato, in forza del quale “the Parties shall not remove a refugee status claimant returned to the country of last presence under the terms of this Agreement to another country pursuant to any other safe third country agreement or regulatory designation”. 338 Cfr. in tal senso CARASCO, Canada-‐United States “safe third country agreement”: to what purpose?, Canadian yearbook of international law, vol. 41, pag. 305-‐342. 339 Nel caso di specie, il rimpatrio in Francia di un cittadino dello Sri Lanka venne considerato legittimo ai sensi dell’art 36 del Migration Act del 1958, sulla base del fatto che, avendo ottenuto lo status di rifugiato in Francia, la stesso avrebbe potuto godere di effettiva protezione (“As a matter of domestic and international law, Australia does not owe protection obligations to the respondent as he is a person who has effective protection in France which has accorded him refugee status”), Full federal court, Minister of integration and multicultural affairs v. Thiyagarajah, 2 Marzo 2000, par. 565, testo disponibile su http://www.refworld.org/docid/3ae6b7648.html, ultima consultazione 16.6.2017. 340 Corte federale australiana, Rajendran v. Minister for immigration and multicultural affairs, 4 Settembre 1998, in cui la Corte ha affermato che non sussiste l’obbligo di garantire protezione internazionale nei confronti di un soggetto che, pur non godendo dello status di rifugiato, sia in possesso di un visto d’ingresso per il lungo soggiorno e abbia la possibilità di richiedere un permesso di soggiorno dallo Stato terzo in questione; Corte federale Australiana, Minister for immigration and multicultural affairs v. Gnanapiragasam, 25 Settembre 1998, in cui la Corte ha stabilito che il temporaneo diritto di fare nuovamente ingresso in uno Stato terzo, in pendenza dell’esame della domanda di protezione internazionale ivi presentata, sia di per sé sufficiente per ritenere che sia fornita una protezione effettiva; Corte federale australiana, Al-‐Rahal v. Minister for immigration and multicultural affairs, 20 Agosto 2001, per cui non è richiesta l’esplicita previsione del diritto di ingresso nello Stato terzo; Corte federale australiana, Al-‐Zafiry v. Minister for immigration and multicultural affairs, 18 Settembre 2001, in cui la Corte parimenti ha affermato che non sia necessario che i diritti di ingresso e residenza siano giuridicamente applicabili dallo Stato terzo, qualora possano essere esercitati sul piano concreto, in quanto al richiedente sarebbe “probabilmente” riconosciuta una protezione effettiva (par. 26); Corte federale australiana, Minister for immigration and multicultural affairs v. Al-‐Sallal, 29 Ottobre 1999, per cui la ratifica


109

articoli 36 e 91M – 91Q del Migration act 1958341. In particolare, l’art. 36 prevede

l’esclusione degli obblighi di protezione qualora il richiedente non abbia fatto

“quanto possibile” per ottenere il diritto di ingresso e soggiorno in uno Stato

diverso dall’Australia (compresi gli Stati di cui il soggetto sia cittadino), sia esso

temporaneo o permanente, e indipendentemente dal modo in cui tale diritto si

sia manifestato o sia espresso342; mentre gli art. 91M – 91Q contengono

un’espressa codificazione della nozione di Paese terzo sicuro343. Inoltre, attraverso

il Migration amendment act 2001344, venne realizzata una strategia di

esternalizzazione della valutazione delle domande di protezione, la cd. “Pacific

solution”, consistente nell’introduzione una finzione giuridica in forza della quale

una serie di isole australiane sarebbero state escluse dalla cd. “migration zone”, in

modo che coloro che avessero fatto ingresso in Australia attraverso quei territori

non avrebbero potuto accedere alle procedure ordinarie per il riconoscimento

della protezione internazionale, ma avrebbero dovuto invece essere inviati in

Stati terzi dichiarati sicuri dal Ministro competente (in particolare, Nauru e

Papua Nuova Guinea). Tale strategia fu abbandonata nel 2008 (mantenendone

però l’operatività nel territorio dell’Isola di Natale), ma già nel Maggio 2013, con il

Migration amendment bill 2012345, venne invece estesa all’intero territorio

australiano: ad oggi, tutti i migranti giunti irregolarmente via mare non possono della CGSR da Paese terzo non costituirebbe un fattore decisivo per determinare la disponibilità di una protezione effettiva; Corte federale australiana, Patto v. Minister for immigration and multicultural affairs, 2 Novembre 2000, per cui i rimpatri verso uno Stato terzo sicuro non violerebbero il divieto di refoulement in tre situazioni: i) qualora il soggetto abbia diritto di soggiorno in tale Stato e non sia soggetto a persecuzione ai sensi della CGSR 1951, ii) qualora, indipendentemente dal fatto che il soggetto goda o meno di permesso di soggiorno, lo Stato terzo in questione abbia ratificato la CGSR e si possa ritenere che sul piano pratico gli obblighi in essa contenuti siano rispettati, iii) qualora, indipendentemente dal fatto che il soggetto goda di permesso di soggiorno e lo Stato terzo abbia ratificato la CGSR, si possa ritenere che tale Stato offra altrimenti protezione effettiva rispetto alle minacce alla vita e alla libertà del soggetto. 341 Australia, Migration act 1958. 342 Cfr. art. 36 par. 3 Migration Act 1958. In particolare, lo stesso articolo identifica I casi in cui tale disposizione non trova applicazione nelle ipotesi dove il richiedente abbia il fondato timore di subire persecuzione ai sensi della CGSR nello Stato terzo, o dove vi sia il rischio di refoulement indiretto. 343 Cfr. art. 91M – 91Q Migration act 1958. Le previsioni contenute negli art. 36 e 91M – 91Q sono state introdotte con il Border protection legislation amendment act del 1999. 344 Australia, Migration amendment (excision from the migration zone) act 2001. 345 Australia, Migration amendment (unauthorised maritime arrivals and other measures) bill 2012.


110

richiedere protezione internazionale in Australia, ma sono sottoposti a

detenzione e presi in considerazione per l’ammissione nel territorio di uno Stato

partner, verso il quale possono essere espulsi346.

3. Il concetto di Paese sicuro nel diritto UE

Nell’ambito del diritto dell’Unione Europea la nozione di Paese sicuro è declinata

su un duplice livello, uno “interno” e uno “esterno”. Per quanto riguarda il livello

interno, questo è rappresentato dallo stesso regolamento Dublino III, il quale

presuppone una dichiarazione di sicurezza nei confronti di tutti gli Stati membri,

in ordine alla presentazione delle domande di protezione (infra, Capitolo I,

Sezione II, par. 3). Il livello esterno comprende invece il riconoscimento della

possibilità, per gli Stati membri, di designare uno Stato non membro come sicuro

qualora ricorrano determinate circostanze, individuate dalla direttiva 2013/32. Il

sistema considera una pluralità di nozioni di Paese sicuro, in particolare, i

concetti di “Paese di origine sicuro”, “Paese di primo asilo”, “Paese terzo sicuro” e

“Paese terzo europeo sicuro” 347. Le conseguenze che derivano sul piano giuridico

dall’applicazione di tali nozioni sono però tra loro differenziate: mentre la

richiesta di protezione internazionale presentata dai cittadini di un Paese di

origine sicuro potrà essere sottoposta a procedura accelerata348 e andare incontro

ad una dichiarazione di infondatezza349, la richiesta presentata da coloro che

provengano da un Paese di primo asilo, da un Paese terzo sicuro o da un Paese

europeo sicuro, potrà essere considerata inammissibile350.

346 Cfr. MOTTA, “Between a rock and a hard place”: Australia’s mandatory detention of asylum seekers, Refuge, vol. 20, n. 3, 2002, pag. 12-‐43. 347 Simili concetti sono stati per la prima volta considerati dalle cd. risoluzioni del Consiglio Europeo di Londra del 1992, cfr. Resolution on manifestly unfounded applications for asylum, 1 Dicembre 1992; Resolution on a harmonized approach to questions concerning host third countries, 1 Dicembre 1992; Conclusion on countries in which there is generally no serious risk of persecution, 1 Dicembre 1992. 348 Cfr. art. 31 par. 8 lett. b) direttiva 2013/32. 349 Cfr. art. 32 par. 2 direttiva 2013/32. 350 Cfr. art. 33 par. 2 lett. b), c), e art. 39 par. 1 direttiva 2013/32.


111

Per quanto riguarda il concetto di Paese di origine sicuro, esso è definito dalla

direttiva 2013/32 agli articoli 36 e 37: la normativa riconosce la possibilità per gli

Stati membri di designare a livello nazionale una lista di tali Paesi ai fini

dell’esame delle domande di protezione internazionale, prevedendo al contempo

l’obbligo di condurre un esame periodico della situazione nei Paesi designati351. La

designazione, così come l’esame periodico, deve basarsi su una serie di fonti di

informazione, tra cui figurano gli altri Stati membri, l’EASO352, l’UNHCR, il

Consiglio d’Europa e altre organizzazioni internazionali competenti, e

presuppone che l’accertamento avvenga sulla base di una serie di circostanze

elencate nell’allegato I della direttiva 2013/32. Tale allegato stabilisce la necessità

di dimostrare che non sono “generalmente e costantemente” presenti

persecuzioni, né tortura o altre forme di pena o trattamento inumano o

degradante, né tantomeno pericoli a causa di violenza indiscriminata in

situazioni di conflitto armato o internazionale353. La direttiva fornisce inoltre una

lista non esaustiva di criteri alla luce dei quali tale esame deve essere condotto: è

necessario fare riferimento alle disposizioni legislative in vigore in tale Paese e

alla loro concreta applicazione; alla situazione politica generale; al rispetto di una

serie di trattati in materia di diritti umani354; al rispetto del divieto di refoulement;

all’esistenza di un sistema di ricorsi effettivi qualora si verifichino violazioni

relative ai diritti umani. In particolare, un Paese di origine può essere considerato

sicuro per un determinato richiedente soltanto se questi ne ha la cittadinanza o è

un apolide che prima vi soggiornava abitualmente, e viene fatta salva la

possibilità per il richiedente di questionare l’applicazione di tale concetto

351 Non è stata riprodotta la disposizione che prevedeva la possibilità per il Consiglio di adottare un “elenco comune minimo di Paesi terzi considerati Paesi di origine sicuri”, anche in ragione della sentenza della Corte di Giustizia del 6 Maggio 2008, causa C-‐133/06, Parlamento Europeo c. Consiglio, che ha disposto l’annullamento dei paragrafi 1 e 2 dell’art. 29 direttiva 2005/85. 352 In particolare, l’EASO mette adisposizione degli Stati membri il portale informativo COI (common Country of Origin Information). 353 La nozione di “persecuzione” deve intendersi come riferita a quella contenuta all’art. 9 della direttiva 2011/95. 354 In particolare, la Convenzione Europea per la salvaguardia dei Diritti Umani e delle libertà fondamentali del 1950, il Patto internazionale relativo ai diritti civili e politici del 1966, la Convenzione delle Nazioni Unite contro la tortura del 1984. In particolare, deve essere riservata specifica attenzione al rispetto dei diritti inderogabili ai sensi dell’art. 15 par. 2 CEDU.


112

invocando gravi motivi per ritenere che quel Paese non sia un Paese di origine

sicuro, in relazione alle circostanze specifiche in cui il richiedente stesso si

trova355. Del resto, lo stesso preambolo della direttiva riconosce che la

presunzione in ordine alla sicurezza del Paese di origine non può avere carattere

assoluto, poiché “per sua stessa natura, la valutazione alla base della designazione

può tener conto soltanto della situazione civile, giuridica e politica generale in

tale Paese”356.

I concetti di Paese di primo asilo e di Paese terzo sicuro sono invece considerati

dalla direttiva 2013/32 agli articoli 35 e 38. Per Paese di primo asilo la direttiva

procedure indica lo Stato in cui il richiedente è stato riconosciuto come rifugiato

e possa avvalersi di tale protezione, o goda altrimenti di “protezione sufficiente”

(senza però fornire una definizione esaustiva di cosa si intenda con tale termine,

limitandosi a menzionare la necessità di poter beneficiare del principio di non

refoulement), a patto che sia riammesso in tale Paese; mentre per Paese terzo

sicuro si intende uno Stato terzo (diverso quindi dal Paese di origine del

richiedente e dallo Stato che procede all’esame della domanda di protezione) che,

a seguito di accertamento da parte delle autorità competenti, sia in grado di

garantire al richiedente un trattamento conforme a determinati criteri, quali: i)

non sussistenza di minacce alla vita e libertà del richiedente per ragioni di razza,

religione, nazionalità, opinioni politiche appartenenza a un determinato gruppo

sociale; ii) non sussistenza del rischio di un danno grave così come definito dalla

direttiva 2011/95 – la condanna o l’esecuzione della pena di morte; la tortura o

altra forma di pena o trattamento inumano o degradante ai danni del richiedente

nel suo Paese di origine; o la minaccia grave e individuale alla vita o alla persona

di un civile derivante dalla violenza indiscriminata in situazioni di conflitto

armato; iii) rispetto del principio di non refoulement; iv) rispetto del divieto di

allontanamento in caso di rischio di torture o trattamenti crudeli, disumani o

degradanti; v) esistenza della possibilità di chiedere lo status di rifugiato e di

355 Il considerando n. 42 ricorda infatti che “[l]a designazione di un […] Paese di origine sicuro […] non può stabilire una garanzia assoluta di sicurezza per i cittadini di tale Paese”. 356 Cfr. considerando n. 42 direttiva 2013/32.


113

ottenere protezione in conformità alla Convenzione di Ginevra. A tali criteri gli

Stati membri possono fare riferimento anche nell’applicazione del concetto di

Paese di primo asilo, senza tuttavia che si possa configurare un vero e proprio

obbligo a riguardo. Per quanto attiene alle norme nazionali con cui gli Stati

membri designano Paesi terzi come sicuri, esse devono essere strutturate secondo

le indicazioni della direttiva 2013/32. In particolare, le norme nazionali devono:

permettere di accertare la sussistenza di un legame tra il richiedente e lo Stato

terzo, che renda ragionevole il suo trasferimento; prevedere le modalità con cui le

autorità competenti accertano che il concetto di Paese terzo sicuro possa essere

applicato ad un determinato richiedente, attraverso un esame caso per caso della

sicurezza del Paese nei confronti di quel richiedente, e/o una disposizione

nazionale dei Paesi terzi che possono essere considerati generalmente sicuri;

consentire di accertare, conformemente al diritto internazionale, la sicurezza del

Paese per un determinato richiedente attraverso un esame caso per caso; e

consentire al richiedente di impugnare l’applicazione di tale concetto nei suoi

confronti, a motivo del fatto che il Paese terzo in questione non è sicuro nel suo

caso specifico, e di contestare l’esistenza di un legame con tale Paese terzo.

L’art. 39 della direttiva 2013/32 considera, infine, un’ulteriore tipologia: il concetto

di Paese terzo europeo sicuro, o cd. “supersicuro”, ovvero un Paese che abbia

ratificato e osservi la Convenzione di Ginevra senza limitazioni geografiche,

disponga di una procedura di asilo prescritta per legge, e abbia ratificato la

Convenzione Europea dei Diritti Umani e ne rispetti le disposizioni (comprese, in

particolare, le norme riguardati il diritto ad un ricorso effettivo). Anche in questo

caso, viene comunque fatta salva la possibilità per il richiedente di impugnare

l’applicabilità di tale concetto in relazione alle sue condizioni specifiche.

In tutti i casi in cui venga applicata la nozione di Paese sicuro, è riconosciuta al

richiedente la possibilità di presentare ricorso contro la decisione dell’autorità

competente, ma con una sostanziale differenza in ordine all’effetto sospensivo di

tale ricorso: qualora ad essere contestata sia l’applicazione della nozione di Paese

terzo sicuro, al richiedente è riconosciuto automaticamente il diritto di


114

permanere nel territorio dello Stato membro in questione in attesa della scadenza

del termine per esercitare tale diritto o in attesa della definizione del ricorso;

mentre nel caso dell’applicazione dei concetti di Paese di origine sicuro, Paese di

primo asilo e Paese terzo europeo sicuro tale possibilità è rimessa alla

discrezionalità dell’autorità giudiziaria, che potrà disporre, d’ufficio o su istanza

del richiedente, il diritto dello stesso alla permanenza sul territorio dello Stato

membro357.

Qualora vengano applicati i concetti di Paese terzo sicuro o europeo sicuro, nel

caso in cui il Paese terzo interessato non riammetta il richiedente, gli Stati

membri hanno l’obbligo di assicurare allo stesso l’accesso ad una procedura di

esame in conformità ai principi e alle garanzie fondamentali stabiliti dalla stessa

direttiva. In ogni caso, quando gli Stati membri applicano i concetti di Paese di

origine sicuro, Paese terzo sicuro o europeo sicuro, è fatto obbligo agli Stati

membri di comunicare periodicamente alla Commissione a quali Stati applicano

tali nozioni.

Analizzata la normativa vigente, è necessario tenere però in considerazione lo

spazio che la Commissione ha riservato alle nozioni di Paese sicuro nella recente

proposta di regolamento procedure, attualmente in fase di discussione358. Essa

contiene infatti da un lato delle sostanziali novità, e dall’altro una specificazione

dei concetti già esistenti, che meritano particolare attenzione specialmente a

fronte del contesto temporale in cui si inserisce, solo pochi mesi dopo la

conclusione dell’accordo del 18 Marzo 2016. Le nuove previsioni si rapportano

357 Cfr. art. 46 par. 5 e par. 6 lett. a), b), d) direttiva 2013/32. Tale previsione si può porre in contrasto con la giurisprudenza della Corte Europea dei Diritti Umani in ordine agli art. 3 e 13 della CEDU, per la quale “data la natura irreversibile del danno che potrebbe verificarsi se il presunto rischio di tortura o maltrattamento si verificasse e l’importanza che riveste l’art. 3, la nozione di rimedio effettivo ai sensi dell’art. 13 richiede uno scrutinio indipendente e rigoroso del ricorso in ordine all’esistenza di serie ragioni per temere il rischio di un trattamento contrario all’art. 3, e la possibilità di sospendere l’applicazione della misura oggetto di ricorso.” (cfr. Corte Europea dei Diritti Umani, 11 Luglio 2000, 40035/98, Jabari c. Turchia; nello stesso senso cfr. Corte Europea dei Diritti Umani, 26 Aprile 2008, 25389/05, Gebremedhin c. Francia) 358 Cfr. COM(2016) 467. Cfr. Il commento a cura dell’International Commission of jurists, ICJ comments on the current proposal of the regulation, Aprile 2017, http://www.statewatch.org/news/2017/apr/eu-‐icj-‐comments-‐eu-‐asylum-‐procedures-‐directive-‐4-‐17.pdf, ultima consultazione 30.5.2017.


115

all’obiettivo di realizzare l’armonizzazione anche rispetto a tali nozioni,

considerate le prassi (talora sensibilmente) divergenti adottate dagli Stati membri

nel corso degli anni mediante la designazione a livello nazionale: è infatti previsto

che l’adozione delle nozioni di Paese di origine sicuro e Paese terzo sicuro

avvenga “a livello di Unione”, a seguito di un periodo transitorio di cinque anni

nel quale gli Stati membri hanno comunque la possibilità di mantenere le proprie

liste nazionali359. La questione è però tutt’altro che pacifica: la proposta stessa

riconosce l’esistenza di “pareri divergenti” tra gli Stati membri circa

l’obbligatorietà in ordine all’applicazione di tali concetti. La maggior parte degli

Stati membri, infatti, pur essendo favorevole alla compilazione di liste comuni,

preferisce “mantenere anche la possibilità di elenchi nazionali”, manifestando,

ancora una volta, ritrosia a cedere le proprie competenze in nome

dell’armonizzazione360. È previsto inoltre l’intervento della Commissione,

coadiuvata dalla nuova Agenzia dell’Unione Europea per l’asilo, in ordine

all’esame periodico della situazione in tali Paesi, alla possibilità di adottare con

atto delegato la sospensione di tali designazioni, e l’eventuale depennamento

degli Stati terzi in questione dalle liste comuni attraverso una proposta di

modifica del regolamento procedure361.

Ad ogni modo, la designazione a livello di Unione dovrebbe avvenire attraverso la

procedura di codecisione, mediante una successiva modifica dello stesso

359 Cfr. art 50 COM(2016) 467. 360 Cfr. COM(2016) 467, pag. 8. 361 Cfr. Art. 46, 48, 49 COM(2016) 467. In particolare, per quanto riguarda la sospensione, questa avverrà attraverso l’adozione da parte della Commissione di un atto delegato, per un periodo di sei mesi, qualora si verifichi un cambiamento repentino della situazione nel Paese terzo in questione, e a seguito di una valutazione circostanziata non ritenga più soddisfatti i criteri sostanziali ai fini della designazione. La Commissione è poi tenuta a riesaminare “costantemente la situazione nel Paese terzo tenendo conto, tra l’altro, delle informazioni fornite dagli Stati membri in merito all’ulteriore evoluzione” (sembrerebbe, in particolare, che le informazioni da parte degli Stati membri rivestano un ruolo preminente rispetto alle altre fonti di informazione). Entro tre mesi la Commissione ha la possibilità di presentare una proposta di modifica del regolamento procedure finalizzata alla designazione di Paese terzo sicuro o di depennare il Paese dall’elenco comune di Paesi di origine sicuri. Se entro tre mesi la Commissione non presenta tale proposta, l’atto delegato che dispone la sospensione cessa di avere efficacia, dove invece la proposta sia presentata nel termine di tre mesi, la Commissione ha, in base ad una valutazione circostanziata, il potere di prorogare la validità dell’atto delegato per un periodo di sei mesi, rinnovabile una sola volta.


116

regolamento procedure per quanto riguarda i Paesi terzi sicuri e l’incorporazione

del (futuro) regolamento che stabilisce una lista comune di Paesi di origine

sicuri362. Nel 2015 infatti la commissione ha presentato l’adozione di tale lista con

una proposta di regolamento363, indicando nel preambolo la possibilità di tener

conto di una serie di criteri addizionali rispetto a quelli già previsti nella direttiva

2013/32, in ordine alla valutazione dei Paesi da inserire nella lista comune (in

particolare, il numero di violazioni della CEDU accertate dalla Corte di

Strasburgo nel 2014, il tasso di riconoscimento di protezione internazionale nei

confronti dei cittadini provenienti dagli Stati interessati, e le tappe raggiunte da

parte di alcuni degli Stati candidati all’adesione364), che sono stati ripresi nella

proposta del 2016365, lasciando intatte le perplessità che a loro tempo

generarono366.

Tornando alla proposta della Commissione di regolamento procedure, per quel

che concerne gli aspetti prettamente procedurali è proposto l’inserimento del

termine di un mese entro cui deve concludersi la procedura finalizzata al giudizio 362 Cfr. COM(2016) 476 pag. 18 – 19. 363 Cfr. COM(2015) 452, Proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce un elenco comune dell’UE di Paesi di origine sicuri ai fini della direttiva 2013/32 del Parlamento europeo e del Consiglio recante procedure comuni ai fini del riconoscimento e della revoca della protezione internazionale, e che modifica la direttiva 2013/32/UE. L’opportunità di adottare una lista comune di Paesi di origine era già stata affacciata in sede di negoziati della prima versione della direttiva procedure (direttiva 2005/85). In tale occasione, gli Stati non riuscirono a raggiungere il consenso unanime necessario in ordine ai Paesi da inserire in tale lista, sicché si convenne di lasciare all’interno della direttiva 2005/85 una disposizione che avrebbe successivamente permesso al Consiglio di adottare la lista comune (cfr. art. 29 direttiva 2005/85). Tale clausola fu però oggetto di ricorso da parte del Parlamento europeo davanti alla CGUE, che la censurò per ragioni prettamente procedurali, in quanto, se avesse potuto autonomamente adottare la lista comune, il Consiglio avrebbe sforato le proprie competenze – mentre invece la corretta procedura per l’adozione di tale lista avrebbe dovuto essere identificata nella procedura di codecisione (cfr. Corte di Giustizia dell’Unione Europea, sentenza 6 Maggio 2998, C-‐133/06, Parlamento europeo c. Consiglio, ECLI:EU:C:2008:257). 364 Cfr. considerando n. 10-‐16 COM(2015) 452. 365 Cfr. considerando n. 53 – 62 COM(2016) 467. 366 In particolare, il criterio che tiene conto del numero di violazioni accertate dalla Corte EDU non considera una serie di elementi, tra cui il numero di ricorso che hanno portato ad un’effettiva decisione nel merito, il lasso di tempo intercorso tra il momento in cui la violazione si è verificata e la decisione della Corte, quanti ricorsi sono stati proposti da cittadini di quello Stato in particolare, quali erano le violazioni lamentate nei ricorsi. Cfr. in tal senso PEERS, 14 Settembre 2015, “Safe Countries of origin”: assessing the new proposal, http://eulawanalysis.blogspot.it/2015/09/safe-‐countries-‐of-‐origin-‐assessing-‐new.html, ultima consultazione 8 Dicembre 2016; AIDA, “Safe Countries of origin”: a safe concept?, AIDA legal briefing n. 3, Settembre 2015.


117

di ammissibilità della richiesta, termine che viene però ridotto a dieci giorni

qualora il giudizio riguardi l’applicazione dei concetti di Paese di primo asilo o

Paese terzo sicuro367. Viene inoltre espressamente riconosciuta la possibilità per il

richiedente di contestare l’applicazione di tali concetti prima che intervenga

l’eventuale decisione di inammissibilità, in sede di presentazione della domanda e

durante il colloquio sull’ammissibilità368. In merito alla procedura accelerata,

l’adozione della stessa è sottratta alla discrezionalità degli Stati membri, e sono

previsti termini per la sua conclusione (assenti, invece, nell’attuale normativa, che

si limita a richiedere la “ragionevolezza” di tali termini369), per cui nell’ipotesi in

cui venga applicato il concetto di Paese di origine sicuro – così come negli altri

casi in cui debba adottarsi la procedura accelerata – la procedura d’esame deve

concludersi entro due mesi dalla presentazione della domanda370.

La Sezione V, Capo III, della proposta contiene invece le definizioni sostanziali

dei concetti di Paese sicuro: per quanto riguarda la nozione di Paese di origine

sicuro371, tra le fonti di informazione cui è necessario fare riferimento vengono

inseriti il Servizio europeo per l’azione esterna e l’analisi comune delle

informazioni sui Paesi di origine realizzata dall’Agenzia europea per l’asilo372,

mentre per quanto riguarda i criteri che devono trovare applicazione in ordine

alla valutazione viene meglio specificata la portata del divieto di refoulement,

eliminando il riferimento alla “conformità alla Convenzione di Ginevra”373.

367 Cfr. art. 34. par. 1, par. 2 COM(2016) 467. 368 La Commissione, nel proporre di mantenere le differenze previste dalla vigente direttiva procedure in ordine all’automaticità dell’effetto sospensivo del ricorso, si preoccupa di specificare le ragioni di tale differenziazione, affermando che “si ritiene infatti che il rischio di violazione dell’art. 3 della Convenzione Europea dei Diritti Umani quando si applica il concetto di Paese terzo sicuro”. Cfr. COM(2016) 467 pag. 18. 369 Cfr. art. 31 par. 9 direttiva 2013/32. 370 Cfr. art. 40 par. 1, par. 2 COM(2016) 467. 371 Cfr. art. 47 COM(2016) 467. 372 Cfr. art. 10 COM(2016) 271. 373 In particolare, viene stabilito che la protezione offerta dal Paese terzo dovrà comportare “l’assenza di espulsione, allontanamento o estradizione dei propri cittadini verso Paesi terzi in cui, tra l’altro, sarebbero esposti al grave rischio di essere esposti alla pena di morte, alla tortura, alla persecuzione o ad altre pene o trattamenti inumani o degradanti, ovvero in cui la loro vita o libertà sarebbero minacciate a motivo della razza, della religione, della nazionalità, dell’orientamento sessuale, dell’appartenenza a un particolare gruppo sociale o delle opinioni politiche o ancora in cui sarebbero esposti al grave rischio di espulsione, allontanamento o


118

Rispetto alla nozione di Paese di primo asilo, la proposta colma le lacune presenti

nell’attuale direttiva e fornisce una specificazione di “protezione sufficiente”: si

avrà protezione sufficiente qualora ricorrano gli stessi elementi previsti dall’art.

38 par. 1 lett. a) – e) della direttiva 2013/32 per l’applicazione del concetto di Paese

terzo sicuro (in questo modo, gli Stati membri non sarebbero più liberi di

scegliere se applicare o meno tali criteri, ma sarebbero invece tenuti a farlo) con

l’aggiunta di tre ulteriori criteri che devono essere parimenti tenuti in

considerazione: per lo Stato terzo in questione deve vigere il diritto di soggiorno

legale; deve essere assicurato un accesso adeguato al mercato del lavoro, alle

strutture di accoglienza, all’assistenza sanitaria e all’istruzione; e deve vigere un

diritto al ricongiungimento familiare conforme alle norme internazionali sui

diritti umani374.

Per quanto riguarda il concetto di Paese terzo sicuro, il riferimento alla

“possibilità di chiedere lo status di rifugiato” è sostituito con la “possibilità di

godere, secondo il caso, di protezione in virtù delle norme sostanziali della

Convenzione di Ginevra o di protezione sufficiente”, come definita rispetto al

concetto di Paese di primo asilo. Inoltre, in merito al legame che il richiedente

deve possedere con la Stato terzo, viene espressamente menzionato il transito, “in

quanto geograficamente il Paese terzo è vicino al suo Paese di origine”375.

Mentre sembra essere stata rimossa la nozione di Paese terzo europeo sicuro,

un’ultima novità attiene alla situazione giuridica dei minori non accompagnati: la

normativa vigente non pone particolari limitazioni all’applicazione della nozione

di Paese di origine sicuro nei confronti di tali soggetti, mentre delle parziali

garanzie particolari sono previste per i minori che provengano da un Paese di

primo asilo, per cui non sono soggetti alla procedura di frontiera, e per i minori

estradizione verso un altro Paese terzo”. Positivamente degna di nota è l’inserimento del riferimento all’orientamento sessuale: in questo senso la proposta è innovativa rispetto alla Convenzione del 1951, dove tale menzione è invece assente. 374 Cfr. art 44 COM(2016) 467. 375 Cfr. art. 45 COM (2016) 467.


119

che provengano da un Paese terzo sicuro376, per i quali l’inammissibilità della

relativa richiesta può essere dichiarata solamente dove ciò sia nell’interesse

superiore del minore377. La proposta della Commissione elimina quest’ultimo

riferimento, subordinando l’applicazione della nozione di Paese terzo sicuro al

minore non accompagnato al solo requisito della conferma, da parte delle

autorità dello Stato terzo, circa la ripresa in carico del minore e la possibilità per

lo stesso di avere accesso ad una forma di protezione in virtù delle norme

sostanziali della Convenzione di Ginevra del 1951, o di protezione sufficiente.

Dato conto dei principali contenuti della proposta di regolamento procedure, per

quanto qui interessa, sono necessarie alcune considerazioni a commento di tale

iniziativa. In primo luogo, è stato notato come le designazioni di Paese di origine

sicuro (ma lo stesso può dirsi per le designazioni di Paese di primo asilo e Paese

terzo sicuro) limitino, in una certa misura, l’autonomia decisionale delle autorità

nazionali competenti per l’accertamento della protezione internazionale378. Vero

è che la composizione degli organi a ciò deputati varia sensibilmente da Stato

membro a Stato membro, presentando in alcuni casi un’autonomia più marcata

rispetto ad altri, ma in questo senso si porrebbe l’opportunità di considerare

un’armonizzazione a livello UE anche in ordine a tale elemento, possibilmente

nella direzione di un elevato grado di indipendenza di tali autorità. Inoltre, nella

stessa ottica, perplessità sono state avanzate circa il ruolo dell’EASO, la cui

struttura è fortemente influenzata dalla componente governativa – basti

considerare che il Consiglio di Amministrazione dell’EASO è composto in buona

misura da rappresentanti dei governi degli Stati membri, eccezion fatta per due

rappresentanti della Commissione e un rappresentante dell’UNHCR.

Inoltre, risulta abbastanza chiaro che il collegamento tra valutazioni politiche e

impiego dei concetti di Paese sicuro sia predominante: non sembra casuale

376 Cfr. art. 25 par. 6 lett. b) direttiva 2913/32, che non prevede la possibilità di applicare l’art. 43, relative alla procedura alla frontiera, ai minori non accompagnati che provengano da un Paese di primo asilo. 377 Cfr. art. 25 par. 6 lett. c) direttiva 2013/32. 378 Cfr. COSTELLO, Safe Country? Says who?, International journal of refugee law, vol. 28, n. 4, 2016, pag. 601-‐622.


120

l’inserimento della Turchia nella proposta di regolamento per l’istituzione di una

lista comune di Paesi di origine sicuri del 2015, specialmente considerando che,

mentre gli altri Stati inseriti in tale lista (Albania, Bosnia-‐Erzegovina, ex

Repubblica jugoslava di Macedonia, Kosovo, Montenegro e Serbia) erano già

presenti nelle designazioni nazionali, nessuno Stato membro aveva designato la

Turchia come Paese di origine sicuro. Ugualmente, le determinazioni politiche in

materia di visti sono spesso connesse all’applicazione della nozione di Paese di

origine sicuro: dove si vogliano limitare gli ingressi ma non sia più possibile

mantenere l’obbligo del visto (vuoi perché formalmente abolito, vuoi perché

siano in corso dei negoziati per l’esenzione), la designazione come Paese di

origine sicuro è un’alternativa in grado di garantire il medesimo effetto. Allo

stesso modo, l’espressa previsione del transito come criterio di collegamento con

lo Stato terzo ai fini della sua valutazione come Paese terzo sicuro, l’eliminazione

del riferimento alla possibilità di ottenere lo status di rifugiato e la specificazione

della nozione di protezione sufficiente contribuiscono a dirimere, in una certa

misura, parte delle argomentazioni che sono state avanzate in ordine alla

possibilità di qualificare la Turchia come Paese di primo asilo o terzo sicuro (sulle

quali cfr. il paragrafo successivo). Se forse sarebbe troppo audace affermare che si

tratti di previsioni ad hoc, la contiguità temporale in cui si pongono la

Dichiarazione del 18 Marzo 2016 e le proposte di regolamento della Commissione

suscita, quantomeno, una certa diffidenza. La volontà di realizzare un’effettiva

armonizzazione UE nelle materie dell’asilo e dell’immigrazione non può certo

essere criticata per se, ma una volta stabilito lo strumento, è necessario

interrogarsi sul suo contenuto e sull’obiettivo perseguito: se il fine cui si tende sia

in altre parole garantire un’effettiva e completa tutela a quanti richiedono

protezione, o piuttosto trasferire la responsabilità di tale tutela a partners che, in

vista della propria collocazione geografica e della propria posizione nella scena

politica internazionale, siano disposti ad accettare siffatto trasferimento. Del

resto, la posizione della Turchia al riguardo non è sempre stata accomodante379:

379 Cfr. HURWITZ, The collective responsibility of States… cit.


121

un simile revirement non può non essere letto alla luce dell’interesse politico che

riveste in ordine all’esenzione dell’obbligo del visto per i propri cittadini e al

processo di adesione in corso. Al contrario, il processo di armonizzazione

andrebbe valorizzato nel senso di perseguire un effettivo innalzamento degli

standard di tutela: a tal riguardo, sembra che la Commissione, nelle sue proposte,

faccia, per così dire, “di tutto” pur di non richiedere espressamente la ratifica

della Convenzione di Ginevra da parte dello Stato terzo nei cui confronti si

vorrebbero effettuare i rimpatri. Se tale obiettivo può sembrare a prima vista

pretenzioso alla luce della situazione politica internazionale, sarebbe forse

opportuno ragionare su quali siano le effettive ragioni che spingono gli Stati

europei a invocare principi di solidarietà nei confronti di Stati terzi: se non si

tratti, in altre parole, di voler mantenere a tutti i costi un sistema – il sistema

Dublino – che ha già dato prova di iniquità per quanto riguarda la condivisione

degli oneri tra Stati membri. L’impressione è che, pur di non rinunciarvi, gli Stati

membri siano disposti ad accettare un abbassamento qualitativo della tutela

offerta ai richiedenti.

4. Il sistema di protezione internazionale offerto dalla Turchia

Il ruolo della Turchia viene in rilievo sotto un duplice aspetto: da un lato, essa è

candidata ad essere designata come Paese di origine sicuro in merito all’adozione

di una lista comune di Paesi di origine sicuri, e dall’altro, pur non essendo

espressamente riconosciuta come tale dal testo della Dichiarazione del 18 Marzo

2016, deve essere considerata Paese di primo asilo o Paese terzo sicuro affinché i

rimpatri dalla Grecia possano essere considerati legittimi. In ordine al primo

profilo, l’attuale situazione generale in ordine al rispetto dei diritti umani in

Turchia fa sorgere molteplici dubbi circa la possibilità di applicarvi la nozione di

Paese di origine sicuro, in special modo alla luce dello stato di emergenza

dichiarato a seguito del tentato colpo di Stato di Luglio 2016 e della relativa


122

sospensione della Convenzione Europea dei Diritti Umani380, nonché della deriva

sempre più autoritaria che pare profilarsi a seguito del referendum costituzionale

del 16 Aprile 2017381. Per quanto qui interessa, di seguito ci si concentrerà sul

secondo profilo, considerando i tratti salienti del sistema di protezione

internazionale offerto dalla Turchia e la sua compatibilità con i requisiti posti

dall’attuale direttiva 2013/32.

La Turchia si è formalmente dotata di un sistema di protezione solo in tempi

recenti, con la Law on foreigners and international protection (LFIP) 382, entrata in

vigore nel 2014, a cui deve aggiungersi il Temporary Protection Regulation

(TPR)383, un sistema di protezione temporanea che trova attualmente

applicazione nei confronti dei richiedenti siriani. Pur avendo ratificato la

Convenzione di Ginevra del 1951, la Turchia ha mantenuto una riserva geografica

per cui è tenuta a riconoscere lo status di rifugiato solamente a cittadini europei

(intesi come cittadini di Stati membri del Consiglio d’Europa384). La struttura del

LFIP riflette tale limitazione, riconoscendo principalmente tre tipologie di status

di protezione internazionale: lo status di rifugiato, lo status di rifugiato

380 Cfr. SOMMARIO, La deroga turca alla Convenzione Europea dei Diritti Umani ed il tentato colpo di Stato del Luglio 2016, Diritti umani e diritto internazionale, vol. 3, 2016, pag 720-‐727; GALIMBERTI, Il mancato golpe turco e I decreti legge di emergenza: l’allarme lanciato dalla Commissione di Venezia, Quaderni costituzionali, vol. 1, 2017, pag. 169-‐173; BAĞLAYAN, 3 Gennaio 2017, The turkish state of emergency under consitutional law and international human rights law, https://www.asil.org/insights/volume/21/issue/1/turkish-‐state-‐emergency-‐under-‐turkish-‐constitutional-‐law-‐and, ultima consultazione 20.5.2017. 381 Cfr. The New York Times, Erdogan claims vast powers in Turkey after narrow victory in referendum, 16 Aprile 2017, https://www.nytimes.com/2017/04/16/world/europe/turkey-‐referendum-‐polls-‐erdogan.html?_r=0, ultima consultazione 30.5.2017. 382 Yabancılar ve Uluslararası Koruma Kanunu (law on foreigners and international protection), 10 Aprile 2013, il cui testo in inglese è reperibile su http://www.goc.gov.tr/files/files/eng_minikanun_5_son.pdf. Fino ad allora, la materia è stata disciplinata attraverso fonti regolamentari. Cfr. Norwegian Organisation for Asylum Seekers, Seeking asylum in Turkey. A critical review of Turkey’s asylum laws and practices, 2016, http://www.asylumineurope.org/sites/default/files/resources/noas-‐rapport-‐tyrkia-‐april-‐2016_0.pdf, ultima consultazione 30.5.2017; AÇIKGÖZ, ARINER, Turkey’s new law on foreigners and international protection: an introduction, Turkish migration studies group at Oxford, Briefing Paper n. 2, Gennaio 2014; DARDAĞAN KİBAR, An overview and discussion of the new turkish law on foreigners and international protection, Perceptions, vol. 18, n. 3, 2013, pag 109-‐128. 383 Geçici Koruma Yönetmeliği (temporary protection regulation), 22 Ottobre 2014, il cui testo è reperibile in inglese su http://www.goc.gov.tr/files/_dokuman28.pdf. 384 Cfr. Art. 3, par. 1 lett. b), art. 61 LFIP.


123

condizionato e la protezione sussidiaria. A trovare generalmente applicazione385

nei confronti dei richiedenti è la categoria di rifugiato condizionato386, in quanto

riferita ad “eventi che si sono verificati all’infuori dei Paesi europei”. Essa si

configura come tipologia di protezione a carattere temporaneo e prevede

l’accesso ad una serie limitata di diritti – ad esempio, i beneficiari non godono

automaticamente dell’accesso al lavoro, né dei diritti in tema di

ricongiungimento familiare. Per quanto riguarda la protezione sussidiaria387, essa

ricalca la nozione fatta propria dall’acquis europeo: si tratta di una categoria

residuale che trova applicazione nei confronti di quanti non possano essere

qualificati come rifugiati o rifugiati condizionati ma che necessitano comunque di

una forma di protezione, poiché, se rimpatriati nel Paese di origine o di abituale

residenza, correrebbero il rischio di essere esposti: i) alla condanna o

all’esecuzione della pena di morte; ii) a tortura o altri trattamenti inumani o

degradanti; iii) alla minaccia grave e individuale alla vita o alla persona derivante

dalla violenza indiscriminata in situazioni di conflitto armato interno o

internazionale. A differenza dei rifugiati condizionati, ai titolari di protezione

sussidiaria sono riconosciuti i diritti di accesso al lavoro e al ricongiungimento

familiare, ma la forma di protezione offerta ha carattere parimenti temporaneo.

Un discorso differente deve essere riservato al TPR: esso consiste in una fonte

regolamentare388 rappresentata da una direttiva del Consiglio dei Ministri,

emanata in base all’art. 91 del LFIP, in forza del quale “la protezione temporanea

può essere riconosciuta a stranieri che siano stati costretti a lasciare il proprio

Paese e non possano farvi ritorno, siano giunti alle frontiere della Turchia o le

abbiano attraversate in una situazione di influsso massiccio e cerchino protezione

immediata e temporanea”. Il regolamento istituisce una forma di protezione

alternativa rispetto alle tipologie considerate dal LFIP, ed è entrato in vigore con

385 Principalmente cittadini iracheni, afghani, iraniani e somali. 386 Cfr. art. 62 LFIP. 387 Cfr. art. 63 LFIP. 388 Vale la pena sottolineare che, in questo caso, materie quali il riconoscimento di diritti fondamentali e la determinazione di obblighi e garanzie in capo ai richiedenti sono state definite da una fonte secondaria, e non da una fonte legislativa.


124

effetto retroattivo nei confronti dei cittadini siriani, degli apolidi (ad esempio,

palestinesi) e dei rifugiati (cittadini non siriani che erano riconosciuti come

rifugiati in Siria) che siano giunti dalla Siria a partire dal 28 Aprile 2011. A seguito

dell’entrata in vigore della Dichiarazione del 18 Marzo 2016, il 7 Aprile 2016 il TPR

è stato oggetto di modifica per consentire a quanti fossero stati rimpatriati dalla

Grecia di accedere a tale forma di protezione – per la prima volta, per coloro che

non fossero stati registrati in Turchia; e una seconda volta, per coloro che fossero

già stati registrati (le previsioni previgenti contemplavano infatti la perdita dello

status qualora il beneficiario si fosse ingiustificatamente allontanato dal territorio

turco).

Per quanto riguarda le autorità competenti in ordine all’esame delle richieste di

protezione internazionale (tanto le tipologie di protezione disciplinate dal LFIP

quanto la protezione temporanea), la gestione del sistema è affidata al

Directorate General of Migration Management (DGMM), un’agenzia governativa

creata tramite il LFIP e dislocata a livello provinciale389. Parallelamente, anche

l’UNHCR svolge un’attività in ordine alla ricezione delle richieste di protezione390.

Le condizioni materiali di accoglienza sono spesso subordinate alle risorse

finanziarie disponibili: in particolare, alloggio in natura, assistenza sociale e

accesso alle cure mediche sono riservati a coloro che non siano provvisti di

assicurazione medica o dei mezzi finanziari adeguati391. Normalmente, i

389 Prima dell’entrata in vigore del LFIP, vigeva un sistema centralizzato in forza del quale le richieste erano processate ad Ankara, presso la polizia nazionale – la materia della protezione internazionale era infatti concepita come questione di “sicurezza nazionale”. 390 I richiedenti protezione internazionale (esclusi i siriani) possono registrarsi anche presso gli uffici dell’UNHCR, le cui determinazioni (in ordine alla sussistenza dei requisiti per il riconoscimento della protezione e per il reinsediamento), pur non avendo carattere vincolante, erano normalmente seguite dall’autorità centralizzata precedente all’istituzione del DGMM. È stata rilevata però un’inversione di tendenza da parte di quest’ultimo, che tende ad imporsi come unico decision-‐maker al riguardo. Cfr. BAIRD, RADCLIFFE, ROMAN, Why Turkey is not a “safe country”, Statewatch analysis, Febbraio 2016, http://www.statewatch.org/analyses/no-‐283-‐why-‐turkey-‐is-‐not-‐a-‐safe-‐country.pdf, ultima consultazione 31.5.2017. 391 Cfr. art. 89 par. 3 LFIP, art. 26 TPR. La limitazione in ordine alla possibilità di fruire di cure mediche non si applica ai siriani beneficiari di protezione temporanea. Tuttavia, sembra che tale possibilità sia, in concreto, garantita a tutti i richiedenti. Cfr. AIDA, Country report: Turkey, Dicembre 2015, pag. 87.


125

beneficiari di protezione392 sono distribuiti secondo un sistema di allocazione che

esclude i grandi centri abitati, ed è prevista la possibilità per il DGMM di mettere

a disposizione delle strutture di accoglienza, così come il diritto all’istruzione

primaria e secondaria393. Per quanto riguarda l’istruzione, sembra che gli ostacoli

linguistici costituiscano una delle maggiori barriere in ordine all’effettiva

fruizione di tale diritto. L’accesso al mercato del lavoro è invece differenziato

rispetto alla tipologia di protezione accordata: mentre i titolari dello status di

rifugiato e i beneficiari di protezione sussidiaria vi hanno accesso al momento del

riconoscimento della protezione, i rifugiati condizionati sono tenuti ad attendere

un periodo di sei mesi a decorrere dal momento di presentazione della domanda,

e vige per essi il medesimo regime ordinario previsto per gli stranieri che non

abbiano effettuato richiesta di protezione internazionale, che contempla permessi

di lavoro “sponsorizzati” da un datore di lavoro specifico, non particolarmente

diffusi sul piano pratico a causa dei costi finanziari ed amministrativi che

comportano per il datore di lavoro stesso394. Inoltre, l’allocazione al di fuori dei

grandi centri abitati rende spesso difficoltoso l’accesso effettivo al mercato del

lavoro per tali soggetti. Per quanto riguarda i siriani, a seguito dell’emanazione di

un apposito regolamento nel Gennaio 2016, è parimenti riconosciuta la possibilità

di accedere al mercato del lavoro dopo sei mesi dalla presentazione della

domanda, ma tale diritto è limitato da una serie di restrizioni, tra cui

l’applicazione di un sistema di quote in forza del quale, ad esempio, il numero di

beneficiari protezione temporanea impiegati in un dato luogo di lavoro non può

eccedere il 10% dei cittadini turchi impiegati nel medesimo luogo (limitazione

che non si applica però rispetto ai lavori agricoli e di allevamento stagionali).

Nelle città di frontiera, in cui la presenza di siriani è particolarmente elevata, ciò

si traduce spesso nella prestazione di lavoro irregolare.

392 Tale sistema non trova però applicazione nei confronti dei titolari di protezione temporanea, che possono invece risiedere nelle grandi città . Inoltre, per tali soggetti sono stati istituiti degli appositi campi di accoglienza, la cui capacità contenitiva è però sufficiente solamente per il 10% dei beneficiari. 393 Cfr. art. 89 par. 1 LFIP, art. 26 TPR. 394 Cfr. art. 89 par. 4 LFIP, art. 26 TPR.


126

Per quel che concerne le misure di detenzione, sono previste principalmente due

tipologie: una in pendenza dell’esame della richiesta di protezione, la cui durata

non può eccedere trenta giorni, e che può essere disposta solamente nelle ipotesi

tassativamente indicate dal LFIP e solamente ove non siano possibili altre

misure395; e una preordinata al rimpatrio, che deve essere soggetta

all’approvazione dell’autorità amministrativa provinciale competente, che non

può eccedere il termine di sei mesi e può ugualmente essere disposta solo nei casi

espressamente indicati396. In entrambi i casi, è possibile presentare ricorso

all’autorità giudiziaria, che è tenuta a pronunciarsi entro il termine di cinque

giorni con decisione non appellabile. Il TPR indica inoltre la possibilità di una

forma di detenzione “informale” (ulteriore alle due tipologie previste dal LFIP),

stabilendo che coloro che sono esclusi dalla protezione temporanea possono

essere “accomodati”, per ragioni umanitarie e fino al momento del rimpatrio, nei

centri di accoglienza temporanei o altri luoghi determinati dall’autorità

provinciale competente, “senza che sia necessaria la decisione di detenzione

amministrativa richiesta dal LFIP”, configurando, attraverso una fonte di rango

regolamentare, quella che sembrerebbe una forma di detenzione informale che

sfugge ai requisiti stabiliti dalla legge397.

Le decisioni assunte ai sensi del LFIP e del TPR possono essere oggetto di ricorso,

in particolare, le decisioni in ordine alla detenzione, all’inammissibilità e alle

procedure accelerate sono riservate alla competenza dell’autorità giudiziaria398: a

tal fine, qualora non si disponga dei mezzi necessari, è prevista la possibilità di

fruire di assistenza legale gratuita, alle medesime condizioni stabilite cittadini

turchi. È stato però riportato come spesso l’effettiva possibilità di comunicare con 395 Cfr. art. 68 LFIP. Va sottolineato però come alcune delle ipotesi previste siano formulate in termini molto ampi, ad esempio qualora il richiedente costituisca una seria minaccia per l’ordine pubblico o la sicurezza pubblica. 396 Cfr. art 57 LFIP. È stato rilevato che nei casi in cui la domanda di protezione internazionale venga presentata durante il periodo di detenzione finalizzata al rimpatrio, lo status detentivo del richiedente non viene modificato, eccedendo così il limite di trenta giorni. 397 Cfr. art. 8 par. 3 TPR. 398 Le altre decisioni possono ugualmente essere oggetto di ricorso, ma dinanzi all’autorità amministrativa. Per quanto riguarda i ricorsi presentati all’autorità giudiziaria, essa è tenuta a pronunciarsi entro cinque giorni per le decisioni in ordine alla detenzione, ed entro quindici giorni in ordine all’inammissibilità e alle procedure accelerate, con decisione non appellabile.


127

gli avvocati sia ostacolata dalla mancanza di interpreti, e sia stato in alcune

occasioni impedito ai legali di avere accesso alla documentazione necessaria399.

5. (segue) La Turchia come Paese sicuro ai sensi del diritto UE

Per valutare se la Turchia possa essere considerata Paese di primo asilo o terzo

sicuro, è in primo luogo necessaria una premessa di ordine interpretativo. La

questione risente infatti dell’ambiguità con cui i requisiti ai fini di tale

qualificazione sono formulati dalla direttiva 2013/32: rispettivamente, in ordine

alla nozione di “protezione sufficiente” di cui all’art. 35 lett. b) della direttiva

2013/32, e alla nozione di “protezione in conformità alla Convenzione di Ginevra”

di cui all’articolo 38 lett. e) della medesima direttiva. Il dibattito si è infatti

incentrato sulla portata, tutt’altro che univoca, di tali indicazioni, in particolare

sul disposto dell’art. 38 lett. e) della direttiva procedure.

È stato infatti sostenuto che tale requisito non si sostanzierebbe nella necessità da

parte del Paese terzo in questione della ratifica della Convenzione di Ginevra del

1951 senza limitazione geografica, e l’argomentazione principale portata a

supporto di tale tesi consiste nell’osservazione che, mentre tale requisito è

espressamente richiesto dall’art. 39 per la designazione come Paese europeo

sicuro, è invece assente nel dettato dell’art. 38 della direttiva 2013/32400. Tale

lettura non merita di essere condivisa. In primo luogo, se è vero che il legislatore

europeo si è riferito alla riserva geografica come (mancata) condizione per la

qualificazione come Paese terzo europeo sicuro, è altrettanto vero che quando ha

voluto fare riferimento ad una forma di protezione diversa da quella fornita dalla

Convenzione di Ginevra del 1951, lo ha fatto espressamente – in particolare, all’art.

35 lett. b) della direttiva 2013/32 – pertanto, le due considerazioni a contrario si

399 Norwegian Organisation for Asylum Seekers, Seeking asylum in Turkey… cit. pag. 35. 400 THYM, Why the EU-‐Turkey deal is legal and a step in the right direction, 9 Marzo 2016, http://verfassungsblog.de/why-‐the-‐eu-‐turkey-‐deal-‐is-‐legal-‐and-‐a-‐step-‐in-‐the-‐right-‐direction/, ultima consultazione 2.4.2017; HAILBRONNER, Legal requirements for the EU-‐Turkey refugee deal… cit.


128

annullano a vicenda. In secondo luogo, la storia legislativa della direttiva

procedure supporta l’interpretazione per cui l’art. 38 richiederebbe la rimozione

della riserva geografica: il draft del 2002 prevedeva espressamente che la

disposizione potesse applicarsi anche a Stati che non avessero ratificato la

Convenzione del 1951, ma tale riferimento è stato rimosso durante i negoziati. In

terzo luogo, il testo dell’art. 38 non si riferisce solo alla “protezione in

conformità”, ma anche alla “possibilità di chiedere lo status di rifugiato”: come

può essere possibile ottenere lo status di rifugiato in conformità alla Convenzione

del 1951 da parte di uno Stato che non l’abbia ratificata, o non la applichi

pienamente? Ugualmente, non è possibile sostenere che i termini “rifugiato” e

“status di rifugiato” debbano essere intesi esclusivamente ai fini della direttiva

2013/32, poiché l’art. 38 ha una proiezione “esterna”: non si riferisce agli Stati

membri, ma a Stati che non siano parte dell’Unione Europea (allo stesso modo

deve intendersi il riferimento dell’art. 35 lett. a) allo status di rifugiato, proprio in

ragione del fatto che la lett. b) contempla una forma di protezione differente)401.

Per tali ragioni, si deve ritenere che l’art. 38 lett. e) della direttiva procedure

debba essere interpretato nel senso di richiedere la ratifica senza limitazioni della

Convenzione del 1951, escludendo così l’applicabilità dello stesso nei confronti

della Turchia.

Per quanto riguarda invece la nozione di “protezione sufficiente” ex art. 35 lett.

b), come osservato, essa non sembra richiedere la ratifica della Convenzione del

1951: se mai, si porrebbe la questione di verificare se la portata di tale previsione

debba intendersi come riferita esclusivamente al divieto di refoulement, o sia

invece suscettibile di un’interpretazione estensiva atta a comprendere una più

ampia gamma di diritti402.

401 PEERS, The EU, Turkey and the refugee crisis… cit.; FAVILLI, La cooperazione UE-‐Turchia... cit. Dell’avviso per cui l’art. 38 lett. e) direttiva 2013/32 dovrebbe essere interpretato nel senso della completa ratifica della Convenzione di Ginevra, cfr. anche la posizione dell’UNHCR, Legal considerations on the return of asylum seekers… cit. 402 In questo senso si è espresso l’UNHCR, sottolineando come tale nozione dovrebbe ricomprendere anche: i) la tutela dal rischio di persecuzione ai sensi della CGSR o dal rischio di danno grave ai sensi dell’art. 15 della direttiva 2011/95 ; ii) il rispetto, sia sul piano giuridico che sul piano concreto, degli standard internazionali rilevanti in materia di diritti umani, incluse


129

Ciò posto, anche volendo interpretare le disposizioni della direttiva 2013/32 nel

senso di non ritenere necessaria la rimozione della riserva geografica, è necessario

verificare se la Turchia rispetti, sul piano pratico, gli altri requisiti contemplati403.

La lett. a) dell’art. 38 della direttiva 2013/32 richiede che “non sussistano minacce

alla vita e alla libertà [del richiedente] per ragioni di razza, religione, nazionalità,

opinioni politiche o appartenenza a un determinato gruppo sociale”: al riguardo,

per quanto non sia possibile affermare la sussistenza di simili minacce, va

sottolineato come sia stata riportata la presenza un certo grado di ostilità da parte

della società turca nei confronti di richiedenti e titolari di protezione, che

potrebbero contribuire a ingenerare situazioni di violenza404.

La lett. b) dell’art. 38 direttiva 2013/32 richiede l’assenza di un danno grave ai

sensi della direttiva 2011/95: va rilevato come da un lato, siano state riportate

violazioni circa le condizioni di detenzione nei centri di rimpatrio, tanto da

ONG405 quanto dalla Corte EDU406; dall’altro va tenuto in considerazione il

conflitto interno tra le autorità Turche e ribelli curdi nel sud del Paese,

cirrcostanza che può costituire una minaccia per i richiedenti o titolari di

protezione che si trovino in quella zona407.

adeguate condizioni di vita, accesso al lavoro, alle cure mediche e all’educazione; iii) la possibilità di ottenere un permesso di soggiorno; iv) l’assistenza nei confronti di persone vulnerabili; v) l’accesso, in tempi ragionevoli, ad una soluzione a lungo termine. Cfr. UNHCR, Legal considerations on the return of asylum seekers… cit. Nello stesso documento, viene sottolineata inoltre l’opportunità di sottoporre la questione ad una pronuncia pregiudiziale della CGUE, ai sensi dell’art. 267 lett. b) TFUE. Parallelamente la Commissione ha ritenuto che il sistema di protezione fornito dalla Turchia costituisca “protezione sufficiente” ai sensi dell’art. 35 lett. b) direttiva 2013/21, cfr. http://europa.eu/rapid/press-‐release_MEMO-‐16-‐4321_en.htm, ultima consultazione 1.6.2017. 403 Cfr. BAIRD, RADCLIFFE, ROMAN, Why Turkey is not a “safe country” cit. 404 Norwegian Organisation for Asylum Seekers, Seeking asylum in Turkey… cit pag 19, CHATTY, The syrian humanitarian disaster: disparities in perception, aspirations and behaviour in Lebanon, Jordan and Turkey, University of Oxford refugee study centre, RSC research brief n. 3, Dicembre 2015; IDIZ, Attacks on syrians in Turkey increasing, 20 Maggio 2015, Al Monitor, http://www.al-‐monitor.com/pulse/originals/2015/05/turkey-‐attack-‐on-‐syrians-‐in-‐country-‐on-‐the-‐rise.html. 405 Cfr. Amnesty International, Europe’s gatekeeper. Unlawful detention and deportation of refugees from Turkey, Dicembre 2015, https://www.amnesty.org/en/documents/eur44/3022/2015/en/, ultima consultazione 31.5.2017. 406 Cfr. Corte Europea dei Diritti Umani, 22 Settembre 2009, 30471/08, Abdolkhani e Karimnia c. Turchia; Corte Europea dei Diritti Umani, 15 Dicembre 2015, 74535/10, S.A. c. Turchia. 407 Amnesty international, Annual report Turkey 2016/2017, https://www.amnesty.org/en/countries/europe-‐and-‐central-‐asia/turkey/report-‐turkey/, ultima consultazione 31.5.2017.


130

Sia l’art. 38 lett. c) che l’art. 35 par. 2 richiedono la garanzia contro il refoulement:

anche rispetto a tale elemento, a fronte delle testimonianze fornite dalle ONG,

non sembra che la Turchia possa offrire adeguata protezione in tal senso. Va

rilevato al riguardo che la Turchia ha abbandonato le politiche “open doors”

adottate negli anni precedenti, al punto da aver avviato la costruzione di una

muraglia al confine con la Siria, presso il quale sono stati documentati push-‐backs

e violenze ai danni di quanti tentino di attraversarlo: al termine del 2016,

l’Osservatorio siriano per i diritti umani ha riportato che nel corso dell’anno 165

cittadini siriani sarebbero stati uccisi dalle guardie di frontiera turche408. Inoltre,

da un lato l’art. 11 del TPR non impone all’autorità competente l’obbligo di

motivare le decisioni in ordine alla concessione della protezione temporanea

(elemento che potrebbe, nella pratica, dare luogo a pratiche di refoulement), e

dall’altro le modifiche introdotte il 7 Aprile 2016 dal governo turco non

garantiscono l’automatico riacquisto della protezione temporanea, ma sembra

che sia lasciata alle autorità competenti una certa discrezionalità al riguardo. Per

quanto riguarda i non siriani, per quanto le autorità turche abbiano fornito

garanzie alla Commissione in termini di protezione dal refoulement409, una volta

rimpatriati in Turchia essi sono sottoposti a detenzione nel centro di Kirklareli

per aver precedentemente violato le norme nazionali turche in materia

408 Cfr. Amnesty international, Europe’s gatekeeper… cit; Amnesty international, 1 Aprile 2016, Turkey: illegal mass returns of Syrian refugees expose fatal flaws in EU-‐Turkey deal, https://www.amnesty.org/en/press-‐releases/2016/04/turkey-‐illegal-‐mass-‐returns-‐of-‐syrian-‐refugees-‐expose-‐fatal-‐flaws-‐in-‐eu-‐turkey-‐deal/, ultima consultazione 31.5.2017; Amnesty international, Annual report Turkey 2015/2016, https://www.amnesty.org/en/latest/research/2016/02/annual-‐report-‐201516/, ultima consultazione 31.5.2017; Human Rights Watch, 23 Novembre 2015, Turkey: Syrians pushed back at the border, https://www.hrw.org/news/2015/11/23/turkey-‐syrians-‐pushed-‐back-‐border, ultima consultazione 31.5.2017; ECRE, 24 Ottobre 2016, Extension of the border wall and ongoing violence at the turkish syrian border, https://www.ecre.org/extension-‐of-‐the-‐border-‐wall-‐and-‐ongoing-‐violence-‐at-‐the-‐turkish-‐syrian-‐border/, ultima consultazione 1.6.2017; ECRE, 28 Aprile 2017, Refugees have their backs against the Turkey-‐Syria border wall: first phase of the construction finalised, https://www.ecre.org/refugees-‐has-‐their-‐backs-‐against-‐the-‐turkey-‐syria-‐border-‐wall-‐first-‐phase-‐of-‐construction-‐finalized/, ultima consultazione 1.6.2017, Syrian observatory for human rights, 6 Dicembre 2016, 165 syrians citizens killed by the turkish border guards and SOHR calls for Turkey to punish the responsible, http://www.syriahr.com/en/?p=56414, ultima consultazione 1.6.2017. 409 COM(2016) 349, Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio europeo e al Consiglio, seconda relazione sui progressi compiuti nell’attuazione della dichiarazione UE-‐Turchia.


131

attraversamento delle frontiere, e vedono le proprie richieste di protezione

sottoposte a procedura accelerata. A tutto ciò, si aggiunga la modifica introdotta

dal decreto 676 nel contesto dello stato di emergenza dichiarato dopo il tentativo

di colpo di Stato del Luglio 2016, in forza del quale può essere adottata una

decisione di rimpatrio nei confronti di un beneficiario di protezione

internazionale dove questi debba considerarsi collegato ad un’organizzazione

terroristica410.

Infine, si impongono due ulteriori considerazioni. In primo luogo, il sistema di

protezione offerto dalla Turchia, così strutturato, impedisce ai beneficiari di

ottenere una soluzione durevole: il carattere temporaneo dello status di rifugiato

condizionato, della protezione sussidiaria e della protezione temporanea ai sensi

del TPR esclude, per definizione, la prospettiva di un’integrazione a lungo

termine. In particolare, il tempo trascorso durante il godimento della protezione

internazionale non è computabile ai fini degli otto anni necessari per il

conseguimento del permesso di soggiorno a lungo termine considerato dal

LFIP411; inoltre per quanto riguarda la protezione temporanea, il Consiglio dei

ministri turco ha piena discrezionalità circa la durata della sua applicazione.

In secondo luogo, il sistema di protezione offerto dalla Turchia è relativamente

giovane: ciò permette di avanzare perplessità in ordine alla preparazione e alla

capacità da parte del personale del DGMM e degli operatori del diritto al

riguardo, specialmente a fronte di una situazione in cui la pressione sul sistema è

particolarmente marcata a causa dell’alto numero di richiedenti presenti sul

territorio412.

410 ECRE, 17 Marzo 2017, Op-‐ed by Cavid Saykan: the EU-‐Turkey deal one year on: the rise of the walls of shame…, https://www.ecre.org/op-‐ed-‐by-‐cavidan-‐soykan-‐the-‐eu-‐turkey-‐deal-‐one-‐year-‐on-‐the-‐rise-‐of-‐walls-‐of-‐shame/, ultima conultazione 1.6.2017 ore 12.20. 411 Cfr. Art. 42 LFIP. 412 Cfr. ULUSOY, Turkey as a safe third Country?, 29 Marzo 2016, https://www.law.ox.ac.uk/research-‐subject-‐groups/centre-‐criminology/centreborder-‐criminologies/blog/2016/03/turkey-‐safe-‐third, ultima consultazione 19.5.2017; Amnesty international, No safe refuge. Asylum seekers and refugees denied effective protection in Turkey, Marzo 2016, https://www.amnesty.org/en/documents/eur44/3825/2016/en/, ultima consultazione 31.5.2017.


132

6. La legittimità delle misure di rimpatrio alla luce della Convenzione di

Ginevra del 1951

Il dibattito che ruota attorno alla Dichiarazione (ma, più in generale, attorno alla

nozione di Paese sicuro) si è concentrato principalmente su rilievi che attengono

alla legittimità dei rimpatri ai sensi del diritto UE, e in particolare

sull’applicabilità dei concetti di Paese di primo asilo e terzo sicuro nei confronti

della Turchia, senza però porre in discussione la legittimità delle stesse nozioni

alla luce delle disposizioni della Convenzione di Ginevra del 1951. Vero è che tale

Convenzione non autorizza espressamente, né tantomeno proibisce413 questo tipo

di pratiche, ma sembra utile interrogarsi da un lato sulle basi giuridiche

solitamente richiamate a fondamento delle nozioni di Paese di primo asilo e

Paese terzo sicuro (gli art. 31 e 33 CGSR), e dall’altro sull’esistenza, da parte degli

Stati firmatari, di obblighi ulteriori nei confronti dei richiedenti asilo rispetto al

divieto di refoulement414.

Per quanto riguarda l’art. 31 CGSR, esso al par. 1 dispone che “the Contracting

States shall not impose penalties, on account of their illegal entry or presence, on

refugees who, coming directly from a territory where their life or freedom was

threatened in the sense of article 1, enter or are present in their territory without

authorization, provided they present themselves without delay to the authorities

and show good cause for their illegal entry or presence”415. È stato sostenuto che il

riferimento al divieto di imporre sanzioni qualora vi sia stato un ingresso diretto,

consentirebbe di argomentare a contrario che dove l’ingresso non provenga 413 Cfr. FOSTER, Protection elsewhere: the legal implications of requiring refugees to seek protection in another State, Michigan journal of international law, vol. 28, n. 2, 2007, pag. 223-‐286. 414 Cfr. MORENO-‐LAX, The legality of the “safe third country” notion… cit. Di seguito non verrà analizzata invece la compatibilità della nozione di Paese di origine sicuro ai sensi della Convenzione di Ginevra del 1951. Al riguardo, basti accennare che anche tale concetto, per come interpretato ai sensi del diritto UE, mal si concilia con lo spirito di tale trattato: uno Stato in cui non vi siano “generalmente e costantemente” persecuzioni è uno Stato in cui tali persecuzioni non si verificano nei confronti della maggior parte dei propri cittadini, mentre la protezione offerta dalla Convenzione del 1951 trova spesso applicazione nei confronti di soggetti appartenenti a minoranze. 415 Corsivo aggiunto.


133

direttamente dal luogo in cui si teme la persecuzione, sarebbe consentita la

previsione di tali sanzioni416: per analogia, gli Stati hanno ritenuto di non avere

alcun obbligo di esaminare una richiesta di protezione in un simile contesto, e di

poter legittimamente rimpatriare il richiedente nello Stato “intermedio”417.

Applicando il disposto dell’art. 31 par. 1 della Convenzione di Vienna sul diritto

dei Trattati del 1969, in forza del quale “a treaty shall be interpreted in good faith

in accordance with the ordinary meaning to be given to the terms of the treaty in

their context and in the light of its object and purpose”, si può rilevare che,

rispetto al contesto in cui si colloca, il campo di applicazione dell’art. 31 CGSR

sembrerebbe riferito non tanto all’accertamento del diritto alla protezione, ma

alla semplice circostanza dell’ingresso nel territorio: interpretare l’ingresso

“diretto” come requisito necessario ai fini del riconoscimento dello status si

porrebbe in contrasto, rischiando di privarlo del suo effetto utile, con l’art. 1, sez.

A, par. 2 della medesima Convenzione, che definisce gli elementi necessari ai fini

di tale accertamento418, poiché si finirebbe con dare più rilevanza al tragitto

compiuto rispetto alle ragioni poste alla base della domanda di protezione. Vero è

che l’art. 31 par. 3 lett. b) della Convenzione di Vienna del 1969 prescrive di tener

conto anche di “any subsequent practice in the application of the treaty which

establishes the agreement of the parties regarding its interpretation”, ma per

quanto via sia una certa diffusione tra le pratiche degli Stati in ordine al ricorso

alla nozione di Paese di primo asilo e terzo sicuro, non sembra vi siano gli

elementi sufficienti per poter affermare la presenza di una consuetudine

internazionale al riguardo419.

416 Cfr. HAILBRONNER, The concept of “Safe Country” and expeditious asylum procedures: a western European perspective, International journal of refugee law, vol. 5, n. 1, 1993, pag. 31-‐65, Legal requirements for the EU-‐Turkey agreement: a reply… cit. Il termine “sanzione penale” deve essere inteso in senso estensivo, comprensivo dei limiti procedurali in ordine alla presentazione della domanda di protezione – un’interpretazione in senso restrittivo sarebbe contraria allo scopo della norma. Cfr. GOODWIN-‐GILL, MCADAM, The refugee in international law, Oxford University Press, Oxford, 2007. 417 HURWITZ, The collective responsibility of States… cit. 418 Previsione, per altro, insuscettibile di essere sottoposta a qualsivoglia tipo di riserva, secondo quanto disposto dall’art. 46 CGSR. 419 Cfr. HURWITZ, The collective responsibility of States… cit. Vale la pena notare che, se la proposta di regolamento procedure della Commissione dovesse essere approvata, si potrebbe


134

Una seconda argomentazione riguarda l’art. 33 CGSR. In base ad esso “no

Contracting State shall expel or return (“refouler”) a refugee in any manner

whatsoever to the frontiers of territories where his life or freedom would be

threatened on account of his race, religion, nationality, membership of a

particular social group or political opinion”, e, secondo alcuni, tale previsione si

porrebbe come unico limite ai rimpatri “sicuri”. Ma affermare ciò significherebbe

legittimare una catena potenzialmente infinita di rimpatri (fintanto che venga

rispettato il divieto di refoulement diretto e indiretto), vorrebbe in altre parole

dire che nessuno Stato parte della Convenzione del 1951 è tenuto a fornire

protezione nei confronti di un richiedente che possa avanzare richiesta di

protezione ad un altro Stato, o che abbia già ricevuto una protezione minima che

lo protegga dal refoulement. In questo modo si finirebbe per privare le altre

disposizioni della Convenzione del 1951 di qualunque effetto utile. Infatti, gli Stati

parte non sono tenuti a rispettare soltanto il divieto di non-‐refoulement, ma

anche quell’insieme di doveri di protezione che scaturiscono dalla semplice

presenza (simple presence) del richiedente sul loro territorio420. Asserire che tali

diritti avrebbero carattere meramente provvisorio – poiché non verrebbero

trasferiti a loro volta, assieme al richiedente, nello Stato terzo – equivarrebbe a

dire che gli Stati sono liberi di svincolarsi da tali obblighi: se i trasferimenti

avvengono verso uno Stato non parte della Convenzione421, questi non è tenuto a

garantirne il rispetto, con il risultato che il richiedente, dopo averli acquisiti sul

territorio dello Stato parte, se ne vedrebbe privare una volta rimpatriato verso lo

Stato non parte422. Si potrebbe argomentare che, qualora tale complesso di diritti

porre in futuro la questione di comprendere se sia o meno ricostruibile una consuetudine di portata regionale. 420 Cfr. HATHAWAY, The rights of refugees… cit. In particolare, ci si riferisce agli art: 3, 4, 13, 16 par. 1, 20, 22, 25, 27, 29, 31, 33, 34 CGSR. 421 La Turchia, in questo senso, si porrebbe in posizione analoga a quella di uno Stato non firmatario, a fronte della riserva geografica mantenuta. 422 Cfr. HATHAWAY, Taking refugees’s rights seriously cit. Per l’autore il problema risiederebbe nel fatto che una simile interpretazione andrebbe a minare il vincolo posto dalla Convenzione del 1951 in ordine all’emancipazione dei rifugiati nel Paesi in cui hanno ottenuto protezione, derivato dal complesso degli art. 2 – 34 della medesima Convenzione. Sul tema, secondo Hathaway bisognerebbe inoltre fare riferimento non soltanto all’art. 33 CGSR, ma anche all’art. 32 CGSR: il combinato disposto di tali norme consentirebbe di identificare nella “regolarizzazione” – nel


135

fosse in concreto assicurato dal Paese terzo sicuro, non vi sarebbe alcuna

violazione, ma si porrebbe nuovamente il dilemma affrontato nei paragrafi

precedenti, se cioè sia o meno necessaria la rimozione da parte della Turchia della

riserva geografica alla Convenzione del 1951. Alla luce della natura solidale degli

obblighi nascenti dalla Convenzione di Ginevra, consegnare un richiedente ad

uno Stato che non ne sia parte rischierebbe di far venir meno l’effetto utile stessa

Convenzione, e ciò indipendentemente dal tipo di protezione offerta in concreto

da tale Stato: tanto più che le stesse eccezioni previste dall’art. 33 par. 2 CGSR non

consentirebbero di precludere al richiedente il diritto ad ottenere lo status di

rifugiato423. Infatti, dove si vogliano invocare tali circostanze, il richiedente non

può essere respinto direttamente in un altro Stato, ma sarà necessario attendere

che questi abbia legittimamente effettuato una nuova domanda nei confronti

dello Stato di rinvio, domanda che dovrà essere preordinata al riconoscimento di

tale status424. La previsione del rimpatrio dei richiedenti verso la Turchia

costituisce, per ciò, una violazione della Convenzione di Ginevra da parte degli

Stati membri dell’Unione Europea.

Ci si può chiedere se la Dichiarazione del 18 Marzo 2016 possa essere vista come

accordo inter se tra Stati parti della Convenzione di Ginevra del 1951, volta a

passaggio da “simple” a “legal” presence – della posizione del richiedente l’unico modo per evitare i rimpatri “sicuri” (cfr. HATHAWAY, Refugee law is not immigration law, World refugee survey 2002, pag. 38-‐42). In senso critico, cfr. MORENO-‐LAX, The safe third country notion… cit., che sottolinea come la discrezionalità riconosciuta agli Stati nel determinare le modalità tale passaggio debba necessariamente leggersi alla luce del principio di buona fede nell’esecuzione dei trattati e del principio di effettività correlato all’interpretazione dei trattati, nel senso di renderne effettivamente possibile la realizzazione. Inoltre, con riferimento al contesto dell’Unione Europea, l’autrice sostiene che il considerando n. 9 della direttiva 2008/115 (“[…] il soggiorno di un cittadino di un Paese terzo che abbia chiesto asilo in uno Stato membro non dovrebbe essere considerato irregolare nel territorio di tale Stato membro finché non sia entrata in vigore una decisione negativa in merito alla sua domanda d’asilo o una decisione che pone fine al suo diritto di soggiorno quale richiedente asilo”), ripreso dalla CGUE nella sentenza Kazdoev (Corte di Giustizia dell’Unione Europea, 30 Novembre 2009, C-‐357/09, Kadzoev, ECLI:EU:C:2009:741), consentirebbe di asserire che nel caso del diritto UE il passaggio da “simple presence” a “legal presence” sarebbe quasi automatico, poiché dipenderebbe dalla semplice presentazione della domanda di protezione. L’ultima argomentazione non sembra però condivisibile, alla luce del fatto che le indicazioni contenute nei preamboli non rivestono valenza normativa. 423 Poiché trovano fondamento in ragioni diverse da quelle indicate all’art. 1 sez. F della Convenzione del 1951, che stabiliscono invece le circostanze in cui non è possibile riconoscere lo status. 424 Cfr. SALERNO, L’obbligo internazionale non refoulement… cit.


136

modificare la stessa Convenzione nei rapporti tra alcune soltanto delle parti (gli

Stati membri da un lato, e la Turchia dall’altro). Sul tema, l’art. 41 della

Convenzione di Vienna sul diritto dei trattati del 1969 pone una serie di requisiti:

è necessario che la possibilità di una modifica sia prevista dal trattato o

quantomeno non vietata, che essa non pregiudichi in alcun modo per le altre

parti il godimento dei diritti derivanti dal trattato né l’adempimento dei loro

obblighi e non verta su una disposizione dalla quale non si possa derogare senza

che vi sia un’incompatibilità con effettiva realizzazione dell’oggetto e dello scopo

del trattato. In particolare l’ultimo requisito non sembrerebbe essere rispettato:

scopo della Convenzione del 1951 è “to assure refugees the widest possible

exercise of these fundamental rights and freedoms”, e il rimpatrio verso un Paese,

come la Turchia, che riconosce un livello di protezione qualitativamente minore

rispetto a quello offerto dagli Stati che hanno ratificato la convenzione senza

limitazioni geografiche, non sembra andare in questa direzione. Inoltre, non

sarebbe stata effettuata nemmeno la notifica agli altri Stati parti della

Convenzione del 1951 richiesta dall’art. 41 par. 2 della Convenzione di Vienna sul

diritto dei trattati del 1969.

Infine, un ulteriore elemento che deve essere tenuto in considerazione attiene

alla natura della Convenzione del 1951 di “trattato-‐regime”, ovvero quella

tipologia di accordi internazionali che stabiliscono una disciplina “obiettiva”,

rilevante in qualche modo anche per Stati terzi, poiché configura un regime

indivisibile cui sottende un interesse generale della comunità internazionale425.

Malgrado non si configurino obblighi specifici in capo agli Stati non parte, la

libertà internazionale di questi ultimi è tenuta a confrontarsi con tale interesse

generale, tanto più dove il trattato presenti una connessione con norme

internazionali generalmente riconosciute – come, in questo caso, il divieto di

425 Tale tipologia di accordi non è presa in considerazione dalle Convenzioni di Vienna sul diritto dei trattati, in quanto modellata principalmente sul tradizionale modello sinallagmatico. Una simile circostanza, più che costituire un argomento a favore dell’illegittimità di tale categoria, sembra riflettere il carattere non esaustivo delle Convenzioni. Cfr. SALERNO, Diritto internazionale. Principi e norme cit.; L’obbligo internazionale di non-‐refoulement… cit.; e Treaties establishing objective regimes, in CANNIZZARO (a cura di) The law of treaties beyond the Vienna Convention, Oxford University Press, New York, 2011, pag. 225-‐243.


137

refoulement. Mentre gli Stati firmatari sono tenuti a promuovere l’applicazione

della Convenzione del 1951, dove possibile, anche al di fuori del suo ambito di

applicazione territoriale, lo Stato non parte è tenuto a rispettare non soltanto la

norma consuetudinaria relativa al non respingimento, ma anche a non ostacolare

l’applicazione della disciplina enunciata dalla Convenzione. Inoltre, in quanto

membro delle Nazioni Unite, la Turchia è tenuta a rispettare i vincoli di

cooperazione che derivano da tale status426.

7. La legittimità delle misure di rimpatrio alla luce della Convenzione

Europea dei Diritti Umani

La Convenzione del 1951 non è l’unico strumento internazionale rilevante in

ordine alla realizzazione di rimpatri “sicuri”. La tutela dal refoulement è

considerata da un nutrito numero di accordi internazionali in materia di diritti

umani, tra cui spicca la Convenzione Europea dei Diritti Umani (CEDU). In

particolare, malgrado tale Convenzione non contempli espressamente alcun

obbligo di non respingimento a carico degli Stati parte, l’art. 3 CEDU, in forza del

quale “no one shall be subjected to torture or to inhuman or degrading treatment

or punishment”, è stato interpretato, attraverso un’ampia giurisprudenza della

Corte EDU a partire dal celebre caso Soering, nel senso di ricomprendere nel suo

ambito applicativo anche le forme di respingimento verso un Paese dove sussista

il rischio di subire tali trattamenti, configurando così una protezione “par

ricochet”. Tale conclusione è stata raggiunta alla luce del carattere della CEDU

come “treaty for the collective enforcement of human rights and fundamental

freedoms […] the object and purpose of [which] require that its provisions be

interpreted and applied so as to make its safeguards practical and effective [and]

[…] consisent with the general spirit of the Convention, an instrument designed

426 Cfr. art. 2 par. 5 Carta delle Nazioni Unite.


138

to maintain and promote the ideals and values of a democratic society”427. Tale

principio trova applicazione indipendentemente dalla circostanza che, ad

esempio, l’individuo in questione ponga in essere delle attività ritenute pericolose

dal Paese che intenda effettuare l’espulsione, in quanto “la protezione dell’art. 3

CEDU è più ampia di quella fornita dall’art 33 della Convenzione di Ginevra del

1951”428. Il non refoulement si configurerebbe come una “delle fattispecie in cui si

scompone il divieto di tortura”429, acquisendo così, in tale accezione, valore di jus

cogens. Nell’ottica della Corte EDU, la valutazione del rischio cui si esporrebbe il

soggetto destinatario dell’espulsione deve essere condotta facendo riferimento sia

alla situazione generale430 circa il rispetto dei diritti umani nel Paese di

destinazione, sia alla situazione particolare del ricorrente431, esaminando la

situazione di fatto effettivamente presente in detto Stato432. L’estensione della

protezione coprirebbe inoltre anche il caso di refoulement indiretto, in quanto “il

rimpatrio […] verso uno Stato intermedio, che sia a sua volta parte della CEDU,

non va a toccare la responsabilità [dello Stato che effettui il rimpatrio] relativa

all’accertamento che il ricorrente non sia, a causa della decisione di rimpatrio,

esposto al rischio di trattamenti contrari all’art. 3 della Convenzione”433.

L’evoluzione giurisprudenziale sul tema ha condotto alla già citata sentenza

M.S.S., in cui la Corte, pur non avendo valutato la violazione dell’art. 3 CEDU da

parte della Grecia, ha riconosciuto siffatta violazione da parte del Belgio, sulla

base del fatto che tale Stato sapeva, o avrebbe dovuto sapere, che nello Stato

intermedio (la Grecia) non erano rinvenibili adeguate garanzie rispetto al rischio

di espulsioni arbitrarie, che avrebbero potuto esporre l’individuo ai rischi

427 Cfr. Corte Europea dei diritti Umani, 7 Luglio 1989, 14038/88, Soering c. Regno Unito, par. 87. 428 Cfr. Corte Europea dei diritti Umani, 17 Dicembre 1996, 71/1995/577/663 Ahmed c. Austria, par. 41. 429 Cfr. LENZERINI, Il principio di non refoulement dopo la sentenza Hirsi della Corte Europea dei Diritti dell’Uomo, Rivista di diritto internazionale, vol. 95, n. 3, 2012, pag.721-‐761. 430 Corte Europea dei Diritti Umani, 11 Gennaio 2007, 1948/04, Salah Sheekh c. Paesi Bassi, par. 138. 431 Corte Europea dei Diritti Umani, 23 Settembre 2010, 171785/05, Iskandarov c. Russia, par. 127. 432 Cfr. Corte Europea dei Diritti Umani, 8 Febbraio 2008, 37201/06, Saadi c. Italia, par. 147. 433 Cfr. Corte Europea dei Diritti Umani, 7 Marzo 2000, 43844/98, T.I. c Regno Unito, pag. 15; cfr. Corte Europea dei Diritti Umani, M.S.S. c. Belgio e Grecia cit.


139

contemplati dall’art. 3 CEDU434. Come già osservato, tale giurisprudenza ha

portato alla modifica dell’art. 3 par. 2 del regolamento Dublino III, che stabilisce

oggi il divieto di effettuare i trasferimenti Dublino verso uno Stato membro nei

cui confronti vi siano fondati motivi di ritenere che sussistono carenze sistemiche

in ordine alla procedura di asilo e alle condizioni di accoglienza, che implicano il

rischio di un trattamento inumano o degradante ai sensi dell’art. 4 della Carta dei

diritti fondamentali dell’Unione Europea. In questo senso, va quindi letta

positivamente la modifica proposta dalla Commissione rispetto al regolamento

procedure, nel comprendere nella nozione di “protezione sufficiente” ai fini

dell’applicazione della nozione di Paese di primo asilo anche l’osservanza del

divieto di refoulement rispetto al diritto a non subire torture o trattamenti

inumani o degradanti.

Un’ulteriore questione che merita di essere esaminata in ordine alla legittimità

dei rimpatri verso la Turchia inerisce alla compatibilità con il divieto di espulsioni

collettive sancito dall’art. 4 del Protocollo addizionale n.4 alla Convenzione

Europea dei Diritti Umani: al riguardo, va rilevato che la Corte di Strasburgo ha

posto dei requisisti abbastanza stringenti in ordine alla sussistenza della

fattispecie, tanto che ne ha riconosciuto la violazione solamente in sei casi435.

Secondo la Corte EDU, per espulsione collettiva deve intendersi “qualsiasi misura

che costringa degli stranieri, in quanto gruppo, a lasciare un Paese, ad eccezione

del caso in cui tale misura sia presa al termine e sulla base di un esame

ragionevole ed obiettivo della situazione particolare di ciascuno degli stranieri

che formano il gruppo”436: la ratio dell’art. 4 Prot. 4 è infatti impedire agli Stati di

allontanare arbitrariamente un certo numero di stranieri, senza un esame

sufficientemente personalizzato che consenta loro di esporre le proprie ragioni 434 Corte Europea dei Diritti Umani, M.S.S. c. Belgio e Grecia cit., par 353-‐358. 435 Cfr. Corte Europea dei Diritti Umani, 5 Febbraio 2002, 51564/99, Čonka c. Belgio; Corte Europea dei Diritti Umani, 22 Febbraio 2012, 27765/98, Hirsi Jamaa ed al. c. Italia; Corte Europea dei Diritti Umani, 3 luglio 2014, 13255/07, Georgia c. Russia; Corte Europea dei Diritti Umani, 21 Ottobre 2014, 16643/09, Sharifi ed al. c. Italia e Grecia; Corte Europea dei Diritti Umani, 1 Settembre 2015, 16483/12, Khlaifia ed al. c. Italia; Corte Europea dei Diritti Umani, 20 Dicembre 2016, 14594/07, 14597/07, 14976/07, 14978/07, 15221/07, 16369/07, 16706/07, Berdzenishvili ed al. c. Russia; Corte Europea dei Diritti Umani, 20 Dicembre 2016, 19356/07, Shioshvili ed al. c. Russia. 436 Cfr. Corte Europea dei Diritti Umani, Georgia c. Russia cit., par. 167.


140

contro i provvedimenti di rimpatrio. In particolare, nel caso Khlaifia la Grande

Camera ha ritenuto che tale possibilità non comprende il diritto ad un vero e

proprio colloquio individuale437, e che sia sufficiente, per potersi dire non violato

il divieto di cui all’art. 4 Prot. 4, che l’individuo abbia avuto la possibilità di far

valere le sue ragioni. Tale requisito va letto congiuntamente al disposto dell’art. 13

CEDU, che riconosce il diritto ad un ricorso effettivo: sempre in Khlaifia, la Corte

EDU ha non ha ritenuto sussistente la violazione dell’art. 13 CEDU per mancanza

del carattere sospensivo dei mezzi di ricorso offerti dalla legge italiana, in quanto

l’effetto sospensivo si impone solamente qualora il rischio temuto dal ricorrente

contempli la violazione dei diritti riconosciuti dagli art. 2 e 3 CEDU, non anche

dove il diritto minacciato non abbia carattere assoluto (nel caso di specie, si

trattava del diritto alla vita privata e familiare di cui all’art. 8 CEDU)438.

Non sembra che un simile requisito, per come restrittivamente inteso dalla Corte,

sia stato disatteso dalla Grecia: il sistema greco prevede infatti la possibilità di un

ricorso di tipo amministrativo avverso la decisione assunta in merito alla richiesta

di protezione, e un ricorso di tipo giurisdizionale qualora il rimedio

amministrativo non abbia dato esito positivo439. Si tratterebbe piuttosto, ancora

una volta, di comprendere se le misure di rimpatrio possano o meno comportare

dei rischi ai sensi dell’art. 3 CEDU in relazione al caso specifico, sia per quanto

riguarda il trattamento che il richiedente potrebbe subire in Turchia, sia per il

rischio, una volta in Turchia, di essere rimpatriato nel proprio Paese di origine.

8. Le misure applicative adottate dalla Grecia

437 Interessante al riguardo è l’opinione dissenziente del giudice Seghides, per il quale la tutela dall’arbitrio cui la norma è preordinata richiederebbe, appunto, tale esame individuale. Cfr. Corte Europea dei Diritti Umani, Khlaifia ed al. c. Italia cit., par. 248; BONETTI, Khlaifia contro Italia: l’illegittimità di norme e prassi italiane sui respingimenti e trattenimenti degli stranieri, Quaderni costituzionali, vol. 1, 2017. 438 Cfr. Corte Europea dei Diritti Umani, Khlaifia ed al. c. Italia cit., par. 274-‐281. 439 Cfr. ΝΟΜΟΣ ΥΠ’ ΑΡΙΘΜ 4375, legge greca 4375/2016, art. 61 e 64, la cui tradizione in inglese è disponibile su http://www.refworld.org/docid/573ad4cb4.html, ultima consultazione 2.6.2017.


141

Il 3 Aprile 2016 la Grecia ha adottato una nuova normativa in materia di asilo

(legge 4373/2016)440 che contempla l’applicazione di una speciale procedura di

frontiera accelerata da applicarsi alle richieste di protezione presentate nelle

isole441 e recepisce formalmente le nozioni di Paese di primo asilo e terzo

sicuro442, senza però indicare espressamente la Turchia come tale, lasciando

invece tale valutazione agli esami individuali condotti dall’Asylum Service,

l’autorità competente per la valutazione delle richieste di protezione

internazionale.

Per quanto riguarda la procedura di frontiera accelerata, essa è improntata ad

esigenze di rapidità443: i colloqui possano essere condotti anche da un funzionario

EASO444 e la decisione deve essere emessa entro il giorno successivo al colloquio,

mentre il termine massimo entro cui la procedura deve concludersi è di due

settimane dalla presentazione della domanda. Sul piano pratico, essa ha trovato

applicazione differenziata a seconda della nazionalità del richiedente: da Aprile

2016 è stata applicata nei confronti dei soli richiedenti siriani445, mentre da Luglio

2016 è stata estesa ai richiedenti di una nazionalità per la quale il tasso di

riconoscimento è inferiore al 25%. Tale diversificazione ha comportato notevoli

ritardi in merito all’esame delle altre richieste di protezione, che in alcuni casi

hanno superato sei mesi dalla presentazione della richiesta446. Da tale procedura

440 Cfr. ΝΟΜΟΣ ΥΠ’ ΑΡΙΘΜ 4375, legge greca 4375/2016, la cui traduzione in inglese è disponibile su http://www.refworld.org/docid/573ad4cb4.html, ultima consultazione 2.6.2017. Per un commento a tale normativa, cfr. AIDA, 4 Aprile 2016, Greece: asylum reform in the wake of EU-‐Turkey deal, http://www.asylumineurope.org/news/04-‐04-‐2016/greece-‐asylum-‐reform-‐wake-‐eu-‐turkey-‐deal, ultima consultazione 4.6.2017. 441 Cfr. art. 60 par. 4 legge 4375/2016. 442 Cfr. art 55 e 56 legge 4375/2016. 443 Cfr. AIDA, Country report: Greece, 2016, pag. 58-‐65. 444 È stato però riportato che in alcune occasioni nei colloqui condotti dai funzionari EASO non siano state rispettate le garanzie procedurali previste dalla legge greca, cfr. il report di ECRE ed altre associazioni, 9 Dicembre 2016, The implementation of the hotspots in Italy and Greece, https://www.ecre.org/ecre-‐the-‐implementation-‐of-‐the-‐hotspots-‐in-‐italy-‐and-‐greece/, ultima consultazione 4.6.2017. 445 L’esperimento di tale procedura nei confronti dei cittadini siriani è preordinata all’applicazione delle nozioni di Paese di primo asilo e terzo sicuro. È stato riportato al riguardo che le interviste sono state condotte facendo riferimento esclusivamente al soggiorno del richiedente in Turchia. Cfr. AIDA Country report: Greece cit. 446 Per quanto a Dicembre 2016 sia stata prevista l’applicazione della procedura accelerata di frontiera anche ai richiedenti di nazionalità il cui tasso di riconoscimento è superiore al 25%,


142

sono infine esclusi i richiedenti che necessitano di garanzie procedurali

particolari e coloro che hanno diritto al ricongiungimento familiare ai sensi del

regolamento Dublino III. I termini per il ricorso amministrativo sono altrettanto

stringenti: esso deve essere presentato entro cinque giorni dalla decisione in

primo grado, e i comitati di appello sono tenuti ad adottare una decisione in

secondo grado entro i successivi tre giorni. L’introduzione del ricorso ha,

conformemente alle statuizioni della direttiva 2013/32, effetto sospensivo, e la

relativa procedure ha carattere quasi esclusivamente cartolare – i comitati sono

infatti tenuti ad ascoltare oralmente il richiedente soltanto in determinate

circostanze447.

Con riferimento ai comitati di appello, essi sono stati (nuovamente) oggetto di

riforma pochi mesi dopo l’adozione della legge 4375/2016, a seguito di una serie di

pressioni da parte dell’Unione Europea448. Infatti, nei primi mesi di applicazione

della Dichiarazione del 16 Marzo 2016, tali autorità hanno, nella maggior parte dei

casi, censurato le decisioni di inammissibilità adottate in primo grado. Il 9

Giugno 2016 la Grecia ha quindi provveduto in tal senso, modificando

ulteriormente la propria normativa interna e prevedendo una differente

composizione dei comitati, che fosse più improntata alla conferma della

dichiarazioni di inammissibilità449. Tale modifica non sembra però aver avuto

rispetto a tale categoria risulta che a Febbraio 2017 sia stata adottata dall’Asylum Service solamente una decisione. Le differenze applicative in ordine alla nazionalità dei richiedenti sono state inoltre oggetto di critica da parte dell’inviato UNHCR, Cfr. UNHCR, 16 Maggio 2016, UN special rapporteur on the human rights of migrants concludes his follow up country visit to Greece, http://www.ohchr.org/EN/NewsEvents/Pages/DisplayNews.aspx?NewsID=19972&LangID=E#sthash.U%20tAn6Vjd.dpuf, ultima consultazione 4.6.2017. 447 Cfr. art. 61 par. 1 legge 4375/2016. Tali soggetti non possono quindi essere rinviati in Turchia, e, dopo la valutazione in primo grado, vengono trasferiti dalle isole al continente. 448 Cfr. New Europe, 9 Giugno 2016, EU Council: why greece should consider Turkey safe for refugees, https://www.neweurope.eu/article/eu-‐council-‐greece-‐consider-‐turkey-‐safe-‐syrian-‐refugees/, ultima consultazione 2.6.2017, Keep talking Greece, 11 Giugno 2016, EU presses Greece to change asylum appeal committees that consider “Turkey is not a safe third country”, http://www.keeptalkinggreece.com/2016/06/11/eu-‐presses-‐greece-‐to-‐change-‐asylum-‐appeal-‐committees-‐that-‐consider-‐turkey-‐is-‐not-‐a-‐safe-‐country/, ultima consultazione 2.6.2017. 449 Cfr. ΝΟΜΟΣ ΥΠ’ ΑΡΙΘΜ 4399, legge greca 4399/2016. Attualmente, i comitati sono composti da due giudici amministrativi e un cittadino che abbia conseguito una laurea in giurisprudenza, scienze politiche o sociali o discipline umanistiche che abbia esperienza nei campi della protezione internazionale, diritti umani, diritto internazionale o amministrativo. La partecipazione dei giudici amministrativi suscita una serie di perplessità, poiché in tale sede essi


143

carattere particolarmente incisivo: il 19 Febbraio 2017, su 2.846 ricorsi presentati,

439 riguardavano valutazioni di inammissibilità e 415 sono stati riformati. Se è

possibile registrare un leggero aumento delle conferme delle decisioni in primo

grado, non pare che l’iniziativa abbia comportato cambiamenti significativi.

Probabilmente anche a fronte di tale circostanza, l’8 Dicembre 2016 il

coordinatore della Commissione per l’applicazione della Dichiarazione UE-‐

Turchia Maarten Verwey ha rilasciato un documento contenente una serie di

indicazioni indirizzate alle autorità greche in ordine all’applicazione della

Dichiarazione del 18 Marzo 2016450, in cui viene suggerito di “esplorare la

possibilità di limitare il numero di fasi di ricorso”451. Il medesimo documento

propone inoltre di estendere la valutazione di inammissibilità ai richiedenti che

ne dovrebbero essere invece esclusi in quanto richiedenti vulnerabili di cui all’art.

24 direttiva 2013/32, o in quanto candidati per il ricongiungimento familiare ai

sensi del regolamento Dublino III: per questi ultimi, si prospetterebbe la

possibilità di realizzare il ricongiungimento “dalla Turchia o in Turchia” – quindi

ammettendo i rimpatri anche per tali soggetti. Se da un lato una simile misura

comporterebbe l’ennesima modifica della legge nazionale greca, dall’altro si

porrebbe, almeno per quanto riguarda i casi di ricongiungimento familiare, in

netto contrasto con le previsioni del regolamento Dublino, e potrebbe condurre

non opererebbero in funzione di autorità giudiziaria, bensì quali “meri funzionari dello Stato”, in quanto il comitato di appello si configura come organo direttamente dipendente dal Ministero dell’Interno. In tal senso, cfr. ASGI, Esperimento Grecia, il diritto di asilo e la sua applicazione dopo l’accordo (dichiarazione) UE-‐Turchia del 18 Marzo 2016, aggiornato al 25 Luglio 2016, https://pushandback.files.wordpress.com/2016/07/esperimento-‐grecia.pdf, ultima consultazione 2.6.2017; ECRE, 24 Giugno 2016, Greece amends its asylum law after multiple appeals board decisions overturn the presumption of Turkey as a safe third country, https://www.ecre.org/greece-‐amends-‐its-‐asylum-‐law-‐after-‐multiple-‐appeals-‐board-‐decisions-‐overturn-‐the-‐presumption-‐of-‐turkey-‐as-‐a-‐safe-‐third-‐country/, ultima consultazione 2.6.2017. 450 Cfr. on the implementation of the EU-‐Turkey Statement, il cui testo è reperibile su https://www.neweurope.eu/wp-‐content/uploads/2017/02/december2016-‐action-‐plan-‐migration-‐crisis-‐management_en-‐4.pdf, ultima consultazione 2.6.2017. 451 Tale indicazione sembrerebbe puntare nella direzione dell’eliminazione dell’effetto sospensivo del ricorso amministrativo. Sul punto, cfr. AIDA, Country report: Greece, cit. pag 64. Va ad ogni modo rilevato che, una volta esperito il rimedio amministrativo, è possibile presentare un ulteriore ricorso dinanzi all’autorità giudiziaria, il quale non ha però efficacia sospensiva. Cfr. art. 64 legge 4375/2016.


144

ad un peggioramento delle condizioni di accoglienza nelle isole, causando

ulteriore sovraffollamento e ulteriore pressione sul sistema di asilo greco452.

In definitiva, a poco meno di un anno dall’entrata in vigore della Dichiarazione, lo

strumento dei rimpatri non sembra aver portato i risultati sperati: al 24 Febbraio

2017 la cifra delle persone rinviate in Turchia è pari a 1487, e la stessa

Commissione riconosce che tale cifra “è nettamente inferiore a quell[a] degli

arrivi”453, e malgrado l’insistenza da parte dell’Unione Europea, la Grecia ha da un

lato dimostrato le difficoltà applicative nel dichiarare la Turchia un Paese sicuro,

e dall’altro dato prova di avere un sistema rispettoso, almeno per quanto riguarda

il diritto ad un esame individuale, delle garanzie poste a tutela dei richiedenti

protezione internazionale.

452 Cfr. OXFAM ed altre associazioni, 3 Aprile 2017, One year stranded and what’s changed? An update to the October 2016 Joint NGO policy brief on the situation for displaced persons in Greece, https://www.oxfam.org/en/research/one-‐year-‐stranded-‐and-‐whats-‐changed, ultima consultazione 4.6.2017. 453 Cfr. COM(2017) 204, relazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio europeo e al Consiglio, quinta relazione sui progressi compiuti in merito all’attuazione della Dichiarazione UE-‐Turchia.

145

SEZIONE II: IL MECCANISMO 1:1

Come già osservato, il meccanismo contemplato dalla Dichiarazione del 18 Marzo

2016 prevede l’impegno da parte degli Stati membri dell’Unione Europea a

reinsediare un siriano per ogni altro siriano rimpatriato dalle isole greche alla

Turchia, tenendo conto dei criteri di vulnerabilità delle Nazioni Unite, e dando

priorità ai migranti che non siano entrati, o abbiano tentato di entrare, nel

territorio dell’UE in modo irregolare. Tale previsione merita due considerazioni,

una di ordine giuridico, e una di ordine pratico.

L’ambito di applicazione del meccanismo 1:1 è riservato esclusivamente ai

cittadini siriani, e, malgrado il testo della Dichiarazione non preveda

espressamente l’esclusione di quanti abbiano tentato di attraversare

irregolarmente il confine greco-‐turco (limitandosi ad affermare che essi non

avranno “priorità”), tale esclusione rischia di realizzarsi sul piano pratico: da un

lato per l’esiguità dei numeri messi a disposizione dagli Stati membri, e dall’altro

poiché si è inteso attribuire primariamente a tale meccanismo la valenza di

“disincentivo all’immigrazione irregolare”, più che di effettivo strumento di

solidarietà. La struttura del meccanismo di reinsediamento qui considerato

sembra porsi in netto contrasto con la previsione dell’art. 3 della Convenzione di

Ginevra del 1951, in forza del quale “the Contracting States shall apply the

provisions of this Convention to refugees without discrimination as to race,

religion or country of origin”. Tale previsione, da intendersi riferita sia alle

possibili discriminazioni tra rifugiati, sia alle discriminazioni nei confronti dei

rifugiati rispetto alle altre tipologie di stranieri, è stata interpretata come

disposizione “accessoria”, che non avrebbe, in altre parole, rilevanza dove non sia

letta congiuntamente ad un’altra disposizione della Convenzione del 1951454. In

questo caso il riferimento andrebbe effettuato all’art. 31 CGSR, il cui fondamento

impone di non penalizzare un richiedente sulla base delle modalità di ingresso

nel territorio di un dato Stato: una simile lettura è del resto supportata dai lavori 454 Qualsiasi disposizione della Convenzione del 1951 deve intendersi potenzialmente idonea a far scattare la protezione di cui all’art. 3 CGSR.


146

preparatori alla Convenzione del 1951, in cui l’originale dizione, che limitava

l’operato dell’art. 3 esclusivamente ai rifugiati che si trovassero sul territorio degli

Stati parte, è stata modificata in seguito alle preoccupazioni espresse dal

rappresentante della Francia riguardo al fatto che una simile formulazione

avrebbe permesso agli Stati di discriminare i richiedenti che avessero tentato di

entrare nel loro territorio455.

Ad ogni modo, raffrontando nuovamente la disposizione in questione con

l’oggetto e lo scopo del trattato in cui si colloca, ci si può chiedere se ed in quale

misura rilevi l’effetto discriminatorio che il meccanismo 1:1 spiega anche nei

confronti di quanti non abbiano tentato di attraversare irregolarmente il confine

tra Grecia e Turchia, ma allo stesso tempo abbiano una nazionalità diversa da

quella siriana: essi sono per definizione esclusi dal programma di reinsediamento,

e si trovano quindi nella situazione di non poter in alcun modo cercare rifugio nel

territorio degli Stati membri dell’UE. Tali soggetti potrebbero avere accesso

esclusivamente al sistema di protezione turco che, come già analizzato, si

presenta notevolmente meno garantista rispetto tanto al sistema offerto dalla

Convenzione del 1951 quanto all’acquis europeo in materia di asilo. Gli Stati parte

della CGSR avrebbero, in talune occasioni, un dovere di due diligence collegato al

carattere solidale degli obblighi che essa impone, per cui, ove possibile,

dovrebbero esercitare la propria influenza nei confronti di Stati non parte

affinché permettano al richiedente di ottenere lo status di rifugiato456: pare

abbastanza evidente che il programma di reinsediamento considerato dalla

Dichiarazione vada in senso completamente opposto.

Per quanto riguarda gli aspetti applicativi del meccanismo 1:1, è previsto che esso

operi nell’ambito degli impegni già assunti in tema di reinsediamento dagli Stati

membri il 20 Luglio 2015. All’epoca dell’adozione della Dichiarazione erano

455 Cfr. MARX, STAFF, Commentary on art. 3, The 1951 Convention relating to the status of refugees and its 1967 Protocol, (a cura di) ZIMMERMANN, Oxford University Press, New York, 2011, pag. 642-‐655; GRAHL-‐MADSEN, Commentary on the refugee Convention 1951, articles 2 – 11, 13 – 17, Division of international protection of the United Nations High Commissioner for Refugees, 1997. 456 Cfr. SALERNO, L’obbligo internazionale di non refoulement… cit.


147

disponibili 18.000 posti residui, cui si sono in seguito aggiunti i 54.000 posti

originariamente destinati all’Ungheria nell’ambito della decisione 2015/1601 sulla

ricollocazione. Con la decisione 2016/1754 il Consiglio infatti ha previsto la

possibilità per gli Stati membri di adempiere ai propri obblighi ammettendo

cittadini siriani dalla Turchia, attraverso forme di reinsediamento, ammissione

umanitaria o altre forme di ammissione legale – come ad esempio visti umanitari,

trasferimenti umanitari, programmi di ricongiungimento familiare, progetti di

patrocinio privato, programmi di borse di studio, programmi per la mobilità dei

lavoratori ed altri ancora457. Mentre tale decisione dovrebbe trovare applicazione

fino al 26 Settembre 2017, il testo della Dichiarazione prevede un indefinito limite

di carattere generale relativo al meccanismo 1:1, stabilendo che “qualora detti

accordi non soddisfino l’obiettivo di porre fine all’immigrazione irregolare e il

numero dei rimpatri si avvicini ai numeri [disponibili nell’ambito del programma

1:1], il meccanismo in questione sarà riesaminato”. L’obiettivo di porre fine

all’immigrazione irregolare è chiaramente programmatico, mentre appare più

concreto il collegamento con i rimpatri: è infatti espressamente prevista

l’interruzione del programma di reinsediamento dove il numero dei rimpatri

ecceda il numero dei posti disponibili.

L’assunto posto a base di tale istituto è criticabile tanto da un punto di vista etico

quanto logico: esso infatti riposa sulla distinzione tra siriano “virtuoso” e siriano

“non virtuoso”, per cui mentre il primo merita di essere “premiato” per non aver

intrapreso percorsi irregolari, il secondo dovrebbe essere “punito” per aver invece

tentato la traversata verso la Grecia. Tale distinzione non solo è moralmente

criticabile, ma è anche contraria ai principi fondamentali in materia di diritti

umani, per i quali sono le circostanze individuali del singolo richiedente a dover

avere rilevanza centrale, non invece fattori come l’irregolarità dell’ingresso o la

457 Cfr. Decisione (UE) del Consiglio 2016/1754 del 29 Settembre 2016 che modifica la decisione (UE) 2015/1601 che istituisce misure temporanee nel settore della protezione internazionale a beneficio dell’Italia e della Grecia. Tale decisione suscita inoltre perplessità, in quanto confonde due meccanismi – il reinsediamento e la ricollocazione – che, per quanto accomunati dal fine di realizzare il principio di solidarietà relativo alla condivisione degli oneri in materia di protezione internazionale, si configurano come istituti tra loro differenziati, che trovano fondamento su presupposti distinti.


148

nazionalità. Inoltre, vi è un’illogicità di fondo: se volesse reinsediare il maggior

numero di siriani, l’Unione Europea dovrebbe, paradossalmente, incentivare gli

attraversamenti illegali.

Infine, dal punto di vista dell’efficacia pratica il programma 1:1 non ha dato

risultati particolarmente degni di nota – al 27 Febbraio 2017 sono stati reinsediati,

in applicazione del meccanismo 1:1, 3.565 siriani dalla Turchia458 – tenuto conto

che esso continua ad essere subordinato alla volontà degli Stati membri: la

decisione 2016/1754 non obbliga infatti gli Stati a realizzare i reinsediamenti dalla

Turchia, ma si limita ad indicare un’ulteriore modalità di adempimento degli

impegni già assunti in tema di ricollocazione.

458 Cfr. COM(2017) 204 cit.

149

Considerazioni conclusive

A più di un anno dalla sua entrata in vigore, la Dichiarazione UE-‐Turchia del 18

Marzo 2016 sembra aver realizzato il suo obiettivo: il contenimento dei flussi

migratori. Nella sesta relazione sull’attuazione della Dichiarazione, la

Commissione ha dichiarato che tra il 27 Febbraio e l’8 Giugno 2017 il numero

degli ingressi dalla Turchia alla Grecia è stato pari a 5.303 persone, a fronte delle

40.000 dello stesso periodo nell’anno precedente459. Ma è davvero possibile

affermare la presenza di un collegamento funzionale tra Dichiarazione e

diminuzione degli ingressi? L’analisi dei dati relativi al periodo Gennaio 2015 –

Agosto 2016 sembrerebbe testimoniare il contrario: il calo degli arrivi avrebbe

avuto inizio anteriormente al 20 Marzo 2016 – se mai, gli annunci relativi alla

Dichiarazione avrebbero anzi contribuito a realizzarne un leggero incremento nel

periodo immediatamente precedente alla sua entrata in vigore (cd. just in time-‐

effect)460. Considerazioni analoghe valgono in merito alla diminuzione del

numero di morti in mare. Anche volendo prescindere dai dati, la valutazione

dell’impatto della Dichiarazione non può però limitarsi all’efficacia deterrente che

si è inteso conferirle: gli hotspot delle isole egee sono stati trasformati, de facto, in

centri di detenzione, esacerbando le gravi insufficienze del sistema di accoglienza

della Grecia; mentre le alternative di ingresso legale offerte attraverso i

meccanismi di reinsediamento hanno prodotto risultati scarsamente apprezzabili,

oltre che di dubbia legittimità in ordine ai metodi di selezione dei potenziali

beneficiari. L’impressione è che la Dichiarazione rivesta un ruolo

prevalentemente comunicativo, il cui messaggio è indirizzato non tanto e non

solo alle masse di migranti, quanto alla popolazione europea, a certificare

l’alacrità delle azioni dell’Unione nella gestione dell’ “emergenza migratoria”. Il

contrappeso di questa presa di posizione si risolve – non solo in relazione alla

459 Cfr. COM(2017) 323. 460 Cfr. SPIJKERBOER, 28 Settembre 2016, Fact-‐check: did the EU-‐Turkey deal bring down the number of migrants and of border deaths?, https://www.law.ox.ac.uk/research-‐subject-‐groups/centre-‐criminology/centreborder-‐criminologies/blog/2016/09/fact-‐check-‐did-‐eu, ultima consultazione 16.6.2017.


150

Dichiarazione, ma più in generale alle politiche migratorie UE – nell’inasprimento

della schizofrenia che, fin dalle origini, caratterizza le iniziative dell’Unione in

materia: l’affermazione del pieno rispetto degli obblighi internazionali relativi alla

protezione dei rifugiati, e al contempo l’adozione di misure che non agevolano il

riconoscimento di tale protezione. Il concetto spesso posto a fondamento di tale

tendenza è la “solidarietà”, richiamata nella sua duplice dimensione interna ed

esterna all’Unione Europea: il fallimento della prima si intreccia con l’aspirazione

alla seconda. Pur di mantenere in vita a tutti i costi un sistema – il sistema

Dublino – intrinsecamente iniquo sul piano interno per quanto attiene alla

ripartizione degli oneri derivanti dal riconoscimento della protezione

internazionale, si invoca una pretesa condivisione degli stessi oneri sul piano

esterno, in nome della solidarietà internazionale tra Stati, e a detrimento del

dovere di solidarietà nei confronti di quanti siano in cerca di rifugio. Se la

condivisione delle responsabilità può infatti astrattamente contribuire a

realizzare un innalzamento degli standard di tutela offerti agli asilanti, essa

rischia di tradursi in una diminuzione di tali standard qualora si trasformi in un

trasferimento delle responsabilità, e il caso della Dichiarazione UE-‐Turchia ne

rappresenta un esempio eloquente.

Sul piano pratico, una simile logica è del resto inadatta a realizzare anche

l’obiettivo del burden-‐sharing tra Stati, rischiando di realizzare un sovraccarico

nei confronti degli Stati geograficamente più vicini ai Paesi che “producono”

rifugiati (in maniera non dissimile da quanto accade sul piano interno rispetto

agli Stati europei di frontiera, come Grecia e Italia). Per quanto attiene al piano

giuridico, sembra difficile sostenere la compatibilità di simili pratiche con i

principi di diritto internazionale rilevanti, a fronte delle conseguenti violazioni di

norme consuetudinarie e pattizie relative ai diritti umani. Inoltre, per quanto

riguarda la Dichiarazione UE-‐Turchia, la validità di un simile accordo sarebbe

messa in discussione dalla natura di jus cogens del divieto di refoulement: ai sensi

dell’art. 53 delle Convenzioni di Vienna sul diritto dei trattati, “a treaty is void if,

at the time of its conclusion, it conflicts with a peremptory norm of general


151

international law”. Il divieto di respingimento, configurandosi come norma

imperativa nei cui confronti non è ammesso alcun tipo di deroga, porterebbe alla

nullità assoluta di tale trattato.

In conclusione, sul piano esterno la condivisione delle responsabilità può

costituire una soluzione efficace solamente a patto che siano rispettati gli

obblighi internazionali relativi alla tutela dei rifugiati; mentre sul piano interno la

realizzazione di una solidarietà effettiva richiede una revisione strutturale del

sistema Dublino. Un’alternativa può essere rappresentata da una deroga

temporanea al criterio della responsabilità dello Stato di primo ingresso nelle

circostanze eccezionali di una crisi umanitaria, come recentemente proposto

dall’Avvocato Generale Sharpston461, ma sul lungo periodo sarebbe auspicabile

l’abbandono di modalità di gestione emergenziali in favore di meccanismi

integrati che costituiscano la regola e non più l’eccezione.

461 Cfr. Conclusioni dell’Avvocato Generale Eleanor Sharpston presentate l’8 Giugno 2017, in relazione ai rinvii pregiudiziali indirizzati alla CGUE C-‐490/16 e C-‐646/16.

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