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Gennaio > Febbraio 2008

L’art. 3 co. 59 della Legge Finanziaria 2008,L. 24 dicembre 2007, n. 244, ha sancito lanullità del contratto di assicurazione conil quale un ente pubblico assicuri i propriamministratori per i rischi derivanti dal-l’espletamento dei compiti istituzionali con-nessi con la carica e riguardanti la respon-sabilità per danni cagionati allo Stato o adenti pubblici e la responsabilità contabile.La norma prevede altresì che i contratti diassicurazione in corso alla data di entratain vigore della legge cessino di avere effi-cacia alla data del 30 giugno 2008 e che,in caso di violazione del contenuto dellerichiamate disposizioni, l’amministratoreche ponga in essere o che proroghi il con-tratto di assicurazione e il beneficiariodella copertura assicurativa siano tenuti alrimborso, a titolo di danno erariale, di unasomma pari a dieci volte l’ammontare deipremi complessivamente stabiliti nel con-tratto medesimo.Mi chiedete di precisare il significato lette-rale e logico-sistematico della disposizio-ne e di valutarne gli eventuali profili di ille-gittimità costituzionale, al fine di risolve-re una serie di problemi applicativi postidagli associati.Per comodità espositiva, quali premesse delragionamento, richiamo due precedentipareri, l’uno pubblicato nel volume Guidaall’utilizzo del Broker assicurativo da par-te della Pubblica Amministrazione, edizio-ni Finaiba S.r.l. 2003, nel quale Vi rappre-sentavo il prevalente orientamento dellagiurisprudenza contabile in senso sfavore-vole alla stipulazione di polizze di assicu-razione per la copertura della responsabi-lità amministrativa, e l’altro, reso in data22 aprile 2004, nel quale Vi precisavo ledifferenti tipologie di responsabilità dei

pubblici dipendenti, civile, amministrativae contabile.La scelta del legislatore, espressa nell’art. 3,co. 59 in commento, appare, da un lato,consequenziale rispetto alla consolidatagiurisprudenza contabile, che escludeva lalegittimità della stipulazione di contrattidi assicurazione per la copertura dellaresponsabilità amministrativa ed ammini-strativo-contabile degli amministratori, deidipendenti, etc. a spese dell’Ente pubblico,dall’altro, però, non priva di significativeincongruenze, contraddittorietà, lacune.Prima di evidenziare le suddette incon-gruenze e lacune, consideriamo la ratio del-la disposizione: vietare spese inutili (o dan-nose) per l’ente per mezzo della commina-toria della nullità del contratto e di una san-zione, commisurata ad un importo pari adieci volte il valore economico del premiopagato.Il legislatore sembra voler risolvere i dub-bi, sollevati da una parte della giurispru-denza della Corte dei Conti, relativi allaimpossibilità di estrapolare, al fine di giun-gere alla decisione di condanna per dannoerariale, dal complessivo oggetto del con-tratto di assicurazione, la parte di premiorelativa alla copertura dei rischi derivantida responsabilità amministrativo-contabi-le, rispetto al rischio di responsabilità civi-le terzi, difficoltà resa palese dalle dichia-razioni delle compagnie di assicurazionivolte ad asseverare la invariabilità del costodella polizza, in caso di rinuncia o di man-cata richiesta da parte dell’ente, ad alcunedelle garanzie offerte.Alcune pronunce della Corte dei Conti,infatti, in presenza di siffatti elementi difatto e di diritto ed in assenza di una uni-voca normativa, sia di fonte legislativa sia

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La responsabilità amministrativa

L’art. 3, comma 59, della legge 24/12/2007, n. 244

Anna MoscariniAvvocato, Associato di Istituzioni di Diritto Pubblico dell’Università della Tuscia - Viterbo

di contratto collettivo, avevano ritenutonon configurabile l’esistenza del dannoerariale (Corte dei Conti, Sez. Giur. d’Ap-pello per la Regione Sicilia, n. 185 del 14giugno 2007), ovvero avevano ritenuto nonaccertabile l’elemento soggettivo della col-pa grave, presupposto necessario per laconfigurabilità della responsabilità ammi-nistrativa e contabile (Corte dei Conti,Sez. Giur. per la Regione Sicilia, n. 2541del 26 settembre 2007; Corte dei Conti, Sez.Giur. d’Appello per la Regione Sicilia, n.207 del 19 luglio 2007).A fronte della difficoltà di individuare ipresupposti del danno erariale o i presup-posti soggettivi del dolo o della colpa gra-ve, rilevati da una parte della giurispru-denza contabile, il legislatore sembra avervoluto fugare ogni dubbio, asseverando,con la sua scelta politica, l’indirizzo piùrigoroso della giurisprudenza, consolidata-si nel senso della non assicurabilità delrischio di responsabilità amministrativo-contabile (Corte dei Conti, Sez. Riunite, n.707/A del 5 aprile 1991; Corte dei Conti,Sez. Giur. Veneto, n. 185 del 1996; Cortedei Conti, Sez. Giur. Friuli Venezia Giulia,19 ottobre 2000, n. 489; Corte dei Conti,Sez. Giur., Regione Lombardia, n. 942 del9 maggio 2002; Corte dei Conti, Sez. III Giur.d’Appello, n. 509 del 28 settembre 2004;Corte cost. n. 340 del 24 ottobre 2001).Peraltro, già la medesima giurisprudenza,in alcune pronunce (Corte dei Conti, Sez. IIIGiur. App. n. 590 del 28 settembre 2004)aveva statuito che la pretesa gratuità dellapolizza di responsabilità amministrativo-contabile è smentita dall’intervenuto cal-colo, svolto da parte della compagnia diassicurazione, del sovrapprezzo sul premio,costituito dalla copertura della responsa-bilità amministrativo-contabile rispetto allaresponsabilità civile.Il legislatore, con la norma in commentoè, però, incorso in una serie di incon-gruenze, lacune e contraddizioni che certonon possono far ritenere la disposizioneimmune da censure.Innanzitutto il legislatore sancisce la nul-lità del contratto di assicurazione stipula-to dall’“ente pubblico”, senza chiarire cosadebba intendersi con tale nozione.Sono note le perplessità sollevate dall’en-trata in vigore del D.lgs. n. 163 del 2006 esuccessive modifiche in merito alla appli-cabilità del medesimo al servizio di broke-

raggio assicurativo.Pur tacendo di queste perplessità, resta l’in-terrogativo se per “ente pubblico” occorraintendere tutti i soggetti compresi nell’art.3 commi 25, 26, 27 e 28 del D.Lgs. 12aprile 2006 n. 163, Codice dei contratti pub-blici di lavori, servizi, forniture, (e succes-sive modifiche) - dunque le Amministra-zioni dello Stato, gli Enti Pubblici Territo-riali, gli altri Enti Pubblici non economici,gli organismi di diritto pubblico, le asso-ciazioni, unioni, consorzi, comunque deno-minati, e le imprese pubbliche - ovvero seoccorra escludere tutti gli enti formalmen-te privati.A mio avviso è prudente allinearsi, nel-l’interpretazione, alla giurisprudenza dellaCorte dei Conti e far rientrare, nella nozio-ne di “ente pubblico”, anche gli enti for-malmente privati sottoposti ad influenzapubblica dominante, sui quali la Corte deiConti ha riconosciuto la propria giurisdi-zione.Il secondo dubbio interpretativo è quellorelativo all’ambito oggettivo di applica-zione della disposizione, limitato allaresponsabilità amministrativo-contabile deisoli amministratori, e non anche dei diri-genti o dei dipendenti che sono i veri tito-lari della funzione amministrativa.E’ infatti noto che, a seguito dell’entrata invigore del D.lgs. n. 165 del 30 marzo 2001,Norme generali sull’ordinamento del lavo-ro alle dipendenze delle amministrazionipubbliche, agli organi di governo degli enti,cui è riconducibile la nozione di “ammini-stratori”, è affidata la funzione di indiriz-zo politico-amministrativo, la definizione

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di obbiettivi e programmi e la verifica del-la rispondenza dei risultati dell’attivitàamministrativa agli indirizzi, mentre ai diri-genti è affidata, in via esclusiva, la respon-sabilità dell’azione amministrativa di ese-cuzione e di attuazione dell’indirizzo poli-tico, responsabilità che, al più, sarà condi-visa con i dipendenti, che attuano le diret-tive della dirigenza, ma non anche con gliamministratori.L’art. 4 del richiamato decreto statuisceche gli amministratori siano incaricati degliatti normativi e di interpretazione dei mede-simi, della definizione di obbiettivi, e dipriorità, della individuazione delle risorseumane ed economico-finanziarie, dellenomine, della richiesta di pareri, mentre lafunzione amministrativa vera e propria èattribuita in via esclusiva ai dirigenti (Cons.St., Sez. VI n. 1430 del 28 marzo 2007).In questo chiaro quadro normativo apparedel tutto irragionevole, ed incongruente conla ratio della stessa disciplina voluta dallegislatore, comminare la invalidità del con-tratto di assicurazione per la responsabili-tà amministrativa e contabile dei soli ammi-nistratori e non anche dei dirigenti (e deidipendenti) che de iure e de facto esercita-no l’attività amministrativa e stipulano icontratti di assicurazione. Non si può, in via interpretativa, estende-re una norma, chiaramente di stretta inter-pretazione, in quanto commina una nulli-tà ed introduce una sanzione pecuniaria,peraltro non proporzionata all’evento, acarico dei soli amministratori, a soggettiche non siano espressamente menzionatidal legislatore.Ma quid iuris per i dipendenti, dirigenti,segretari etc.? Tra i quesiti sollevati riter-rei di poter escludere la validità di un con-tratto di assicurazione stipulato dall’ente afavore degli amministratori di un altro ente,in quanto la ratio della norma è quella diescludere che gli enti pubblici incorranoin spese volte alla copertura di una respon-sabilità esclusivamente personale dei pro-pri amministratori, sicché gli enti sono, afortiori, impossibilitati ad esporsi, conspese a carico del bilancio, a soccorsodegli amministratori di enti diversi!Consideriamo ora l’ambito oggettivo delladisposizione che, con chiarezza, comminala nullità del contratto e la relativa san-zione limitatamente ai rischi derivantidall’espletamento dei compiti istituzionali

connessi con la carica e riguardanti laresponsabilità per danni cagionati allo Sta-to o ad Enti pubblici e la responsabilità con-tabile. La norma appare chiara nell’esclu-dere, dalle ipotesi di nullità, i contratti sti-pulati per il rischio di responsabilità civilenei confronti dei terzi, cioè quel tipo diresponsabilità in cui incorrono i dipen-denti pubblici qualora, nell’esercizio delleloro attività, commettano un fatto illecitonei confronti dei terzi, dal quale derivi undanno risarcibile.La responsabilità civile dei pubblici dipen-denti trova i propri presupposti normativisia nella clausola generale dell’art. 2043 c.c.,sia in varie disposizioni di fonte normati-va o contrattuale (artt. 18-30 del Testo Uni-co n. 3 del 1957; art. 28 DPR 20 dicembre1979, n. 761, relativo al personale delle Uni-tà Sanitarie Locali che prevede la possibi-lità della polizza assicurativa che garanti-sca il personale da eventuali azioni giudi-ziarie promosse da terzi, ivi comprese lespese di giudizio, salvo i casi di dolo o col-pa grave; art. 17, L. 11 febbraio 1994, n.109; art. 86 co. V, T.U. n. 267 del 2000; art.49 CCNL segretari comunali, art. 38 CCNLdirigenti pubblici), che espressamente pre-vedono la possibilità, per gli enti pubblici,di assicurare la responsabilità civile dei diri-genti, o dei segretari comunali, o di altrecategorie di dipendenti, escluse le ipotesi didolo o colpa grave.Tutte le disposizioni, normative o contrat-tuali, si inseriscono nel quadro delineatodall’art. 28 della Costituzione che testual-mente afferma: “I funzionari e i dipenden-ti dello Stato e degli Enti pubblici sonodirettamente responsabili, secondo le leg-gi penali, civili e amministrative, degli atticompiuti in violazione dei diritti. In talicasi la responsabilità civile si estende alloStato e agli Enti Pubblici”.La norma costituzionale estende, attraver-so il meccanismo giuridico della solidarie-tà, allo Stato e agli Enti pubblici la solaresponsabilità civile dei pubblici dipenden-ti i quali hanno responsabilità personalecivile, penale ed amministrativa, ma pos-sono essere liberati dal debito, derivantedalla sola responsabilità civile, in conse-guenza dell’adempimento dell’obbligazio-ne da parte dello Stato o dell’ente diappartenenza che, adempiendo per l’interoa favore del terzo danneggiato, estinguel’obbligazione. Ne consegue che, come

affermato dal consolidato indirizzo giuri-sprudenziale della Corte dei Conti, la solaresponsabilità civile dei pubblici dipenden-ti può essere assicurata dall’ente, quale con-traente del contratto di assicurazione e aproprie spese, in quanto soltanto la sud-detta responsabilità civile verso terzi èstipulata anche nell’interesse dell’ente,responsabile solidalmente con i funziona-ri che hanno causato il danno.E’ la previsione costituzionale della soli-darietà giuridica, introdotta dall’art. 28Cost., a rendere legittima ed anzi obbliga-toria la stipulazione di contratti di assicu-razione che trasferiscano, dall’ente pubbli-co all’impresa di assicurazione, il rischiodel pagamento di una somma a titolo dirisarcimento del danno, che in ogni casoandrebbe a gravare anche sull’ente.A differenza della responsabilità civile,invece, la stipulazione di polizze per lacopertura della responsabilità amministra-tiva e contabile costituisce, come già espres-so in precedenti pareri, una anomalia delsistema che il legislatore ha inteso, sia purirragionevolmente e in modo lacunoso, col-pire.Il rischio della responsabilità amministra-tiva e contabile, che ha natura personale,afflittiva e sanzionatoria, e che costituiscemateria indisponibile dalle parti del rappor-to di servizio, non può, invece, essere tra-sferito su una impresa di assicurazione aspese dell’ente, e, nell’ipotesi in cui gliamministratori intendano assicurarsidovranno pertanto sostenere personalmen-te le spese della polizza, nulla vietandoche la polizza sia appunto pagata diretta-mente dal dipendente (Corte dei Conti,Sez. Giur. per la Puglia, n. 582 del 2 ago-sto 2005). Non può, infine, tacersi che ladisposizione presenta dubbi di legittimitàcostituzionale, sia in relazione all’art. 3Cost., per la disparità di trattamento ope-rata a carico degli amministratori e nonanche dei dirigenti e dei dipendenti, sia conriferimento agli artt. 101 e 103 della Costi-tuzione, nella parte in cui, comminando unasanzione amministrativa, non correlata aldanno erariale effettivamente prodotto maaddirittura decuplicata rispetto ad esso, acarico dell’amministratore che ponga inessere o proroghi il contratto di assicura-zione ed a carico del beneficiario dellacopertura assicurativa, radica la giurisdi-zione della Corte dei Conti (“a titolo di dan-

no erariale”) in una materia che appareestranea alla sfera della responsabilitàamministrativa propria del giudice conta-bile e rientrante, piuttosto, in quanto san-zione correlata ad un illecito amministra-tivo, nella giurisdizione del giudice ordina-rio. Conclusivamente, con tutte le incertez-ze che la norma lascia irrisolte, soprattut-to a causa del suo carattere generico e lacu-noso, si può ritenere che l’ente pubblicopossa assicurare gli amministratori, limi-tatamente alla responsabilità civile nei con-fronti dei terzi per danni patrimoniali, men-tre per i dipendenti la questione resta assaidubbia, come evidenziatoVi in preceden-za. La polizza dovrà specificare che l’enteassicura la sola responsabilità civile degliamministratori per i casi di colpa lieve e,solo ove consentito dalla legge o dal con-tratto collettivo, per i casi di colpa grave,escluso ovviamente il dolo.Per i danni imputabili a colpa grave degliamministratori e dei dipendenti è possibi-le stipulare direttamente e personalmentesingole polizze di assicurazione, con pre-mio a carico dei singoli interessati.Nei casi di polizze stipulate a carico delbilancio dell’ente pubblico, e dunque nelcaso di polizze di responsabilità civile neilimiti consentiti dalle norme di legge e dicontratto collettivo, l’ente è il soggetto con-traente la polizza a favore dei soggetti assi-curati (amministratori e dipendenti). Condivido infine quanto considerato circala rilevanza della materia de qua in relazio-ne alla responsabilità professionale del bro-ker, in ordine agli effetti dell’art. 106 delD.Lgs. n. 209 del 2005.

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