Bilancio pubblico e

distribuzione personale

del reddito

Massimo Baldini

Università di Modena e Reggio Emilia

Ciclo di conferenze su “Diseguaglianza, povertà e politiche pubbliche”

Fondazione istituto Gramsci Emilia Romagna

Bologna, 30 marzo 2010

• Analisi normativa: Il ruolo dello Stato in un’economia di mercato– Perché lo Stato interviene?– Eguaglianza ed efficienza

• Analisi positiva: l’attività redistributiva dell’intervento pubblico: strumenti ed effetti– Tassazione– Spesa pubblica in denaro e in natura– In Italia e altrove

Allocazione (efficienza)Redistribuzione (equità)

Stabilizzazione

Cosa fa lo Stato:Richard Musgrave,The Theory of Public Finance

Mc Graw Hill, New York 1959

Ha schematizzato le 3 funzioni fondamentali dello Stato:

ALLOCAZIONELo Stato dovrebbe garantire l’efficienza del sistema

economico, superando i fallimenti del mercato, attraverso:

Produzione pubblicaProduzione pubblica

•Regolamentazione di attività privateRegolamentazione di attività private

•TassazioneTassazione

REDISTRIBUZIONEObiettivo: realizzare una equa distribuzione delle risorse Lo Stato corregge la distribuzione delle risorse realizzata dal mercatoattraverso:•Trasferimenti monetari•Imposte•Offerta di servizi (trasferimenti in kind) : asili, scuole, sanità, …

STABILIZZAZIONE

Lo Stato regola il livello dell’attività economica, con gli obiettivi del pieno impiego e di una

inflazione sotto controllo

attraverso:

•La manovra delle spese e delle imposte

•Misure che incentivano l’attività produttiva

Musgrave scrive negli anni ’50, quando domina la lezione di Keynes: grande fiducia nella capacità di G e T di influenzare il livello di attività economica

L’approccio normativo:

L’economia del benessere

Primo teorema dell’economia del benessere:

Un equilibrio di concorrenza perfetta

è efficiente

(Pareto-ottimale)

La “mano invisibile” di A. Smith.

• Teoria dei sentimenti morali, 1759• Ricchezza delle nazioni, 1776:

– Every individual...generally, indeed, neither intends to promote the public interest, nor knows how much he is promoting it. … and by directing that industry in such a manner as its produce may be of the greatest value, he intends only his own gain, and he is in this, as in many other cases, led by an invisible hand to promote an end which was no part of his intention.

– It is not from the benevolence of the butcher, the brewer, or the baker, that we expect our dinner, but from their regard to their own interest. We address ourselves, not to their humanity but to their self-love, and never talk to them of our necessities but of their advantages.

Offerta aggregata

Domanda aggregata

P

Q

A sinistra del punto di equilibrio, il beneficio

marginale di una unità di bene è superiore al suo

costo marginale È socialmente

efficiente aumentare Q

A destra del punto di equilibrio, il beneficio

marginale di una unità di bene è inferiore al suo

costo marginale È socialmente

efficiente diminuire Q

In equilibrio, la curva di domanda (beneficio marginale) interseca la

curva di offerta (costo marg.) B’=C’

AA

BB

00 UU11

UU22

CC

La frontiera delle utilità è l’insieme delle allocazioni efficienti

A e C sono ottimi Paretiani B non è un ottimo Paretiano

Area dei possibili miglioramenti

paretiani a partire da B

Il primo teorema vale solo se non sono presenti fallimenti del mercato:

• Monopolio e altre forme di mercato non concorrenziali

• Beni pubblici

• Esternalità

• Asimmetrie informative

2 motivazioni per l’intervento pubblico:

Se sono presenti forme di fallimento del mercato, l’intervento dello stato è giustificato per correggere

l’esito del mercato :

* Fornitura di beni pubblici* Antitrust e regolazione dei mercati

* Riduzione degli effetti negativi delle esternalità* Fornitura di b/s che non sarebbero forniti in quantità

ottimale a causa delle asimmetrie informative: tra questi, anche la redistribuzione (come forma di

assicurazione (velo di ignoranza))

1) Giustificazione di efficienza

Quanto siamo disposti a redistribuire le risorse rispetto all’allocazione prodotta dal

mercato?

Per trovare l’ ottimo sociale, cioè una allocazione che è non solo efficiente, ma anche equa, è

necessario disporre di un criterio di scelta tra i punti della frontiera dell’utilità

2) Giustificazione di equità

L’equilibrio concorrenziale può essere efficiente, ma non è detto che sia anche equo, cioè che corrisponda ai giudizi di valore distributivi che la società esprime.

Se l’allocazione di equilibrio concorrenziale non corrisponde all’ottimo sociale, come possiamo arrivarci?

Secondo teorema dell’economia del benessere:

Ogni allocazione Pareto-ottimale può essere raggiunta con un equilibrio concorrenziale

mediante l’uso di imposte o trasferimenti in somma fissa (lump sum taxes)

Il I teorema ci dice solo che il processo di scambio concorrenziale ci porta su un punto che si trova sulla frontiera delle utilità,

ma può darsi che esso non corrisponda all’ottimo sociale.

Con imposte/trasferimenti lump sum, lo Stato può cambiare le dotazioni iniziali, dopodichè il processo di scambio porterà l’economia al punto desiderato sulla FU.

E’ una giustificazione di equità dell’intervento pubblico

Lump sum tax:

E’ un’imposta (o trasferimento) sul cui ammontare il contribuente (o beneficiario) non può influire modificando i propri comportamenti

E’ una imposta non distorsiva, che non fa perdere efficienzaNon altera i comportamenti individuali, perché è commisurata a

fattori esogeni, al di fuori dei comportamenti individualiNon modifica i prezzi relativi

Esempi di Lump sum tax

• Imposta fissa: X euro all’anno per ogni cittadino

• Imposta commisurata al colore degli occhi

• Imposta commisurata al QI

• Imposta legata all’abilità individuale

Se valgono entrambi i teoremi dell’Economia del Benessere,

esiste separazione logica

tra efficienza ed equità:

• La concorrenza genera una situazione di First Best (ottimo paretiano)

• Utilizzando lump-sum taxes si realizza la distribuzione desiderata del benessere tra gli

individui (ottimo sociale)

In realtà non esiste un sistema di imposte in somma fissa in grado

di svolgere i compiti redistributivi richiesti dal Secondo teorema

perché richiede informazioni troppo elevate:

Un’imposta fissa uguale per tutti sarebbe troppo iniqua Bisogna commisurare le imposte al reddito o ad altri

comportamenti osservabili (consumo, ecc.), ma allora lo stato introduce distorsioni sui comportamenti

individuali, provocando perdite di benessere

Tentativi di correggere la distribuzione prodotta dal mercato determinano inefficienze, cioè Soluzioni di Second best

• C’è TRADE – OFF tra efficienza ed eguaglianza

AA

00 UU11

UU22

Tutti i punti sulla frontiera sono di first best

A= equilibrio concorrenziale

B= ottimo sociale

C= miglioramento max possibile

CC BBGli effetti

distorsivi delle imposte e dei trasferimenti

impediscono di arrivare in B.

AA

00 UU11

UU22

Dato il trade-off, il grado di redistribuzione dipende dalla valutazione sociale sulla “giusta” distribuzione del reddito

Non possiamo passare da A a B a causa del trade-off

BB

Mercato

Bentham

Rawls

Esempi del trade-off tra eguaglianza ed efficienza:

•Se per aumentare il benessere dei poveri introduciamo un’imposta molto progressiva sul reddito, i ricchi possono reagire lavorando meno, riducendo così il reddito nazionale, o evadendo di più;

•c’è una riduzione dell’efficienza del sistema, anche se il benessere sociale aumenta perché diamo molto peso all’equità.

• Una forte imposta indiretta sui beni di lusso: se la gente smette di comprarli, chiudono le industrie che li producono, e lo stato non incassa gettito perdita secca

• Sussidi contro la povertà possono ridurre l’offerta di lavoro dei poveri (trappola della povertà)

•Alte aliquote sui redditi da capitale possono scoraggiare il risparmio e quindi l’investimento

Nel tentativo di modificare le quote distributive…..

…rischiamo di ridimensionare il pil

A. M. Okun: Equality and efficiency, The Big Tradeoff, 1975

• Le società riescono a redistribuire reddito dal ricco al povero in un “secchio bucato”: durante il passaggio, una parte del denaro va perduto, cosicchè i poveri non ottengono tutte le risorse sottratte ai ricchi.

• Per trasferire 1 euro da un ricco ad un povero, quanti centesimi siamo disposti a sprecare nel passaggio?

• Friedman: pochi centesimi, perché l’efficienza è prioritaria

• Rawls: anche 99 centesimi, perché l’equità è prioritaria• Okun: fino a 60 centesimi• Non c’è una risposta giusta o sbagliata, dipende dalle

preferenze distributive della società.

• Se la redistribuzione avviene non tra molto ricchi e molto poveri, ma tra redditi medio-alti e redditi medio-bassi, è ragionevole che la tolleranza per le perdite sia inferiore

• (Okun: indicativamente, <=15%).

• Però: non è scontato che tra eguaglianza ed efficienza vi sia sempre un tradeoff.

• Vi sono molti canali attraverso cui l’eguaglianza (diseguaglianza) può influenzare positivamente (negativamente) la crescita.

• 1) Approccio della political economy: in democrazia, vince l’elettore mediano; se c’è poca diseguaglianza, l’elettore mediano non è molto favorevole a politiche fortemente redistributive (alte aliquote fiscali, ecc.), e questo può favorire l’offerta di fattori produttivi e la crescita.

• Viceversa, elevati livelli di diseguaglianza creano una domanda politica per la redistribuzione che può ridurre gli incentivi

• 2) Esternalità negative associate alla diffusione della povertà (riduzione pace sociale, peggioramento generale qualità della vita…)

• 3) Sostegno alla propensione al rischio: redistribuzione come assicurazione.

• 4) Differenze tra classi sociali nella propensione al risparmio.

• 5) Diseguaglianza e mercato dei capitali: per prendere denaro a prestito occorre avere un certo patrimonio da offrire in garanzia alle banche

in società molto povere e diseguali, ai poveri può essere negato l’accesso al credito perché mancano di garanzie

se il credito serve per: intraprendere una piccola attività commerciale; mandare i figli a scuola; seguire un corso di formazione; comprare input per mandare avanti la piccola attività; ecc; allora, la mancanza di credito rallenta la crescita economica.

• 6) Diseguaglianza e investimento in capitale umano: una distribuzione più equa della ricchezza e del reddito (anche con borse di studio) permette ad un numero elevato di famiglie di investire maggiormente nella qualità dei propri figli, e di mandarli a scuola più a lungo

• aumento del capitale umano nazionale maggiore crescita economica

In un contesto di second best (c’è il tradeoff), quali sono gli obiettivi dell’attività redistributiva

pubblica?

• Fornire un’assicurazione contro i rischi sociali (disoccupazione, malattia, invalidità…)

• Ridurre la diseguaglianza nella distribuzione del reddito • Ridurre la diseguaglianza nella distribuzione delle

opportunità• Redistribuire tra fasi diverse del ciclo di vita

+ Redditi da lavoro+ Redditi da capitale+ Redditi da pensioni private– Ammortamenti (per lavoratori autonomi e imprenditori)= Reddito originario (dei fattori di produzione)+ Pensioni+ Altri trasferimenti monetari (anf, a3f, maternità, altre forme di ass.,

p. sociale, invalidità, borse, assegni alimentari, regali, liquidazioni, arretrati, disoccupazione, social card)= Reddito lordo– Contributi sociali obbligatori – Imposte dirette (Irpef, Ici, sost. sui redditi di capitale, imposte separate)= Reddito disponibile– Imposte indirette (Iva, accise)= Reddito netto+ Trasferimenti in kind (istruzione, sanità, edilizia residenziale pubblica)+ Reddito imputato sull'abitazione in proprietà= Reddito finale

Quanta redistribuzione: dal reddito originario al reddito finale

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var 1995-2005

Il peso delle imposte dirette sul reddito familiare:

Rapporto tra imposte dirette (Irpef e contributi a carico dei lavoratori) e reddito familiare

Fonte: Oecd, Growing Unequal? 2008

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La progressività delle imposte sul reddito:

Quota delle imposte sul reddito (Irpef e cs a carico dei lavoratori) pagate dal 10% più ricco delle famiglie

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Quota del reddito di mercato percepito dal 10% più ricco delle famiglie

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Progressività del sistema delle imposte dirette (Irpef + cs sui lavoratori)

= quota dell’imposta pagata dal 10% + ricco / quota del reddito percepito dal 10% più ricco

Lindert 2004

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L’impatto redistributivo complessivo delle imposte dirette (Irpef e cs lavoratori):

Riduzione percentuale della diseguaglianza nel passaggio dal reddito di mercato al reddito disponibile

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Quota dei trasferimenti cash pubblici

che va al 20% più povero delle famiglie

• In genere, i trasferimenti monetari pubblici hanno un effetto redistributivo in media doppio rispetto alle imposte dirette (Irpef + cs lavoratori)

• In Italia l’impatto dei trasferimenti monetari è inferiore alla media (per il peso molto elevato delle pensioni, poco redistributive), mentre è superiore alla media quello delle imposte dirette

• Gli Usa sono l’unico caso in cui le imposte sul reddito hanno un effetto maggiore di quello dei trasferimenti in moneta

Trasferimenti monetari vs trasferimenti in natura

• Lo Stato esercita un’attività redistributiva anche con i trasferimenti in natura, cioè servizi

• Meglio redistribuire trasferendo denaro o direttamente beni o servizi?– Ai poveri: dare denaro oppure un buono che

permetta di acquistare cibo (food stamps)? – Ai non autosufficienti: denaro oppure case protette? – Ai bambini appena nati: denaro oppure un posto al

nido?

• Teoria neoclassica: il trasferimento in denaro realizza un aumento di utilità per il beneficiario che è almeno pari a quello conseguente al trasferimento in natura, e di solito è maggiore.

• Allora perché si redistribuisce spesso in natura? • 1) Garanzia per i contribuenti che il beneficiario

consumi proprio determinati b/s e non sprechi il denaro ricevuto (sigarette / pannolini).

• 2) Servizi consentono di soddisfare bisogni più articolati e complessi, di garantire/verificare la qualità della prestazione

• 3) Asimmetrie informative: è più probabile che solo i soggetti davvero bisognosi facciano domanda (es. case popolari):– Trasferimento in denaro: i soggetti produttivi potrebbero

fingere di essere poco produttivi per ricevere il trasferimento– Trasferimento in natura: solo i soggetti che davvero hanno

bisogno di un certo servizio fanno domanda

• Molti servizi pubblici tendono ad essere offerti in modo uniforme ed universale (sanità, scuola dell’obbligo).

• Se vengono valutati al costo di produzione, il loro effetto redistributivo è molto forte, perché una stessa somma rappresenta una % alta del reddito dei poveri, bassa di quello dei ricchi

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reddito disp

reddito disp + benefici in natura

differenza

L’impatto redistributivo dei trasferimenti in natura: sanità, istruzione, case popolari

Rapporto tra il reddito medio del 20% + ricco delle famiglie ed il 20% + povero, prima e dopo i trasferimenti in natura

1 2 3 4 5 totale

Reddito originario 0.3% 3% 15% 26% 55% 100.0%

Reddito lordo 5% 11% 16% 23% 45% 100.0%

Reddito disponibile 7% 13% 17% 23% 40% 100.0%

Reddito netto 6% 12% 17% 23% 42% 100.0%

Reddito finale 9% 14% 18% 22% 37% 100.0%

Quote dei vari tipi di reddito equivalente possedute da ciascun quintile delle famiglie

Qualche dato in più sull’Italia

Prima dell’intervento pubblico: Reddito originario 0.57

Dopo le pensioni e gli altri trasferimenti monetari: Reddito lordo 0.39

Dopo le imposte dirette: Reddito disponibile 0.33

Dopo le imposte indirette: Reddito netto 0.36

Dopo i trasferimenti in natura: Reddito finale 0.28

Come l’intervento pubblico modifica la diseguaglianza nella distribuzione del reddito

Indice di diseguaglianza di Gini

Incidenza delle imposte sul reddito lordo, per quintili di reddito disponibile equivalente

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In UK ai poveri va ancora peggio:

Glennerster 2009

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istruzionesanità

Italia: Incidenza dei trasferimenti in natura per sanità e istruzione sul reddito lordo delle famiglie, ordinate per quintili

di reddito disponibile

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istruzione + sanitàtrasf. In denaroimposte e contributiimposte - trasferimenti

In sintesi: Incidenza di imposte e trasferimenti

sul reddito lordo delle famiglie, ordinate per quintili di reddito disponibile

In Italia:

• Le imposte sono ben poco redistributive: le indirette annullano quasi l’effetto delle dirette.

• Anche i trasferimenti monetari lo sono poco, a causa del peso dominante delle pensioni, in genere legate alla storia retributiva individuale.

• Forte effetto redistributivo dei trasferimenti in natura. Problema qualità.

Le tendenze recenti nei paesi ricchi

• ampliamento della base imponibile (quindi riduzione spazi esenzione / elusione)

• riduzione aliquote e numero scaglioni riduzione progressività

• aumento area esente (no tax area)

• forme di imposta negativa

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Italia

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La pressione fiscale sul pil

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% famiglie incapienti per decile di reddito disponibile eq.

Possibile soluzione: l’imposta negativa

Al di sotto di un certo livello di reddito, l’imposta diventa negativa, cioè un trasferimento monetario.

Nell’Irpef, richiederebbe l’integrazione tra detrazioni e assegno familiare

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B

CD

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giorni di lavoro

reddito

sussidio

Per ridurre l’effetto di disincentivo: schemi tipo EITC: Earned Income Tax Credit

Ricevo il sussidio solo se lavoro

Non c’è trade-off tra equità ed efficienza, perché l’Eitc redistribuisce il reddito E incoraggia il lavoro

La redistribuzione non interferisce con il mercato

Commissione Onofri (1997):

• Universalismo selettivo: Scelta di un modello di riforma ispirato a principi di universalismo quanto ai beneficiari, ma selettivo nell’erogazione

• Valutazione di un peso troppo ridotto della spesa per assistenza (in particolare rispetto a quella pensionistica)

• Ridurre la spesa pensionistica a favore di maggiore spesa per lavoro e assistenza

• Meno trasferimenti monetari e più servizi• Maggiore decentramento • Conferma di un sistema sanitario integrato• Una Legge quadro per l’assistenza• Decentramento dell’offerta dei servizi

Cosa è stato fatto negli ultimi 15 anni

I governi di centrosinistra negli anni ’90:

• Riforma delle pensioni nel 95• Sperimentazione del RMI• Programmi per famiglie con tre figli• Introduzione dell’Ise• Fondo per l’affitto• Leggi Treu sul mercato del lavoro• Legge generale sull’assistenza• Aumento detrazioni per figli

Il secondo governo Prodi (2006-08)

•Riforma della riforma Maroni

•Aumento pensioni basse

•Aumento aliquote contributive per autonomi e precari

•TFR alla previdenza complementare

•Ridisegno Irpef

•Ridisegno e aumento ANF

•Fondo Nidi

•Fondo NA

•Aumento indennità disoccupazione

•Aumento detrazioni affitto

•Edilizia residenziale

•Bonus incapienti

•Riduzione Ici

Attuale governo Berlusconi:

Abolizione ICI prima casa

Riduzione (poi abolita) tassazione straordinari

Social Card

Bonus famiglia

Aumento temporaneo risorse per ammortizzatori sociali

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2001-2005

1996-2005

Variazione percentuale del reddito disponibile equivalente al netto del fiscal drag per decili – tutte le famiglie

Ripartizione dei guadagni di reddito disponibile per decili

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Incidenza dell’Ici sulla prima casa e dei due interventi di riforma.

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Ici prima casa old

riduzione Prodi

riduzione Berlusconi