CONFEDERAZIONE NAZIONALE COLDIRETTI Via XXIV Maggio, 43 – 00187 Roma Telefono: 0646821 E-mail: coldiretti@coldiretti.it Sito web: www.coldiretti.it

Disegni di legge in materia di consumo di suolo

(A.S.2383; A.S.769; A.S.991; A.S.1181; A.S.1734)

AUDIZIONE SENATO DELLA REPUBBLICA

Commissioni riunite

Agricoltura e produzione agroalimentare

e

Territorio, ambiente, beni ambientali

19 luglio 2016

2

SENATO DELLA REPUBBLICA

Commissioni riunite

Agricoltura e produzione agroalimentare

e

Territorio, ambiente, beni ambientali

19 luglio 2016

AUDIZIONE COLDIRETTI

Disegni di legge in materia di consumo di suolo

(A.S.2383; A.S.769; A.S.991; A.S.1181; A.S.1734)

1. PREMESSA

Il suolo

La FAO definisce il suolo come un corpo naturale continuo.

Non si può pensare al suolo come un’entità statica: il suolo è una risorsa dinamica, che

assolve a molteplici importanti funzioni: ecologiche, biologiche, economiche e culturali.

Sotto il profilo ecologico e biologico, il suolo rappresenta una risorsa indispensabile per la

regolazione dei cicli naturali dell’acqua, dell’aria, delle sostanze minerali ed organiche e

costituisce l’ambiente di vita di molteplici ecosistemi ed esseri viventi, compreso l’uomo.

Sotto il profilo economico, il suolo è la base di diversificate attività e produzioni, tra le quali,

principalmente, quelle agricole e forestali, assolvendo anche ad una funzione culturale,

nella modellazione del paesaggio e per le potenzialità di memoria storica delle attività

umane.

Non dobbiamo dimenticare, inoltre, che, in una visione ambientale, il suolo è una risorsa

non rinnovabile e che, come molte risorse naturali, spesso reagisce agli influssi esterni

con ritardo con la conseguente impossibilità, spesso di rimediare ai problemi causati da un

uso scorretto o indiscriminato, che in molte circostanze, vengono individuati solo a

posteriori.

Si comprende, quindi, come il suolo sia una risorsa essenziale per la vita e lo sviluppo

dell’essere umano ed degli altri esseri viventi e come sia indispensabile assicurarne la

massima tutela, prevenendo le contraddittorie dinamiche del consumo di suolo, perché, se

l’uso della terra è quasi sempre un compromesso tra varie esigenze sociali, economiche

ed ambientali, le decisioni relative alle modalità di impiego dei territori comportano

modifiche a lungo termine che è poi difficile, o molto costoso, o addirittura impossibile

invertire.

3

La qualità dei suoli e la sicurezza alimentare

La completa e regolare piena funzionalità di un suolo possono essere assicurati solo a condizione di mantenerne intatta la struttura, mentre ecosistemi agricoli salubri sono alla base della sicurezza alimentare, della qualità delle produzioni e della competitività delle imprese agricole.

Come evidenziato dalla FAO, il diffuso degrado e la crescente scarsità delle terre e delle risorse idriche stanno mettendo a rischio un gran numero di sistemi di produzione alimentare in tutto il mondo, costituendo una seria minaccia per la sicurezza alimentare.

Per l’accrescimento e lo sviluppo di un prodotto agricolo salubre e di qualità sono necessari elementi nutritivi altrettanto salubri e di qualità.

Conseguentemente, le risorse impiegate, l’ambiente e, in particolare, il suolo ed il terreno, nonché le modalità di coltivazione condizionano inequivocabilmente le caratteristiche organolettiche, qualitative e quantitative del prodotto finale.

Quando si parla di suolo e, in particolare, di suolo agricolo, destinato alla produzione agroalimentare, è indispensabile rammentare che il suolo immagazzina gli inquinanti, talvolta con effetti permanenti, o, comunque, perduranti nel tempo. L'impatto complessivo delle pressioni antropiche e le conseguenti trasformazioni in campo agricolo espongono, quindi, i sistemi produttivi al rischio di compromissione della loro integrità ambientale e della capacità produttiva.

Il ruolo dell’agricoltura nella tutela del suolo

Le imprese agricole svolgono un ruolo determinante nella gestione sostenibile della terra e delle risorse naturali.

L’applicazione del principio di sostenibilità in agricoltura presuppone una particolare attenzione ad una serie di aspetti legati alla terra e al suo utilizzo - come la protezione dello spazio naturale, degli habitat e della biodiversità - ed il perseguimento di obiettivi più generali come la qualità del suolo, delle acque e dell'aria. A tali fini, la corretta gestione del territorio e dei suoli, nel rispetto dei principi fondamentali individuati a livello internazionale e nazionale, rappresenta una azione strategica.

Le politiche dell'Unione Europea e, in particolare, la politica agricola comune (PAC), hanno prestato attenzione crescente alla prevenzione dei rischi di degrado ambientale, incoraggiando, al contempo, gli agricoltori, attraverso specifiche misure di sviluppo rurale, a continuare a svolgere un ruolo positivo nella tutela dei suoli, dell’ecosistema e dei paesaggi e prevenendo l’obbligo di mantenere i terreni in buone condizioni.

Le forme di agricoltura multifunzionale e pluriattiva impegnano gli agricoltori nella

ricostituzione, mantenimento e valorizzazione dei servizi ecosistemici, nella manutenzione

del territorio e nella tutela del paesaggio. Queste attività sono essenziali per orientare le

strategie di gestione delle risorse naturali e di pianificazione territoriale volta alla

conservazione del capitale naturale e della biodiversità.

D’altra parte, nelle aree urbane e periurbane, l’agricoltura favorisce il mantenimento e la

ricostituzione di infrastrutture verdi essenziali alle funzioni di regolazione climatica e di

difesa del suolo, offrendo l’opportunità di ricostituire il legame tra città e campagna,

recuperando e valorizzando tradizioni culturali, stili di vita e abitudini alimentari più sani.

4

2. LE PRINCIPALI CRITICITÀ DELLA VIGENTE NORMATIVA

La vigente normativa, comunitaria e nazionale, seppure orientata alla tutela di differenti

risorse naturali (aria, acqua, ecc) e molteplici profili ambientali (tutela del paesaggio, tutela

dall’inquinamento, dissesto, ecc) , non appare sufficiente a garantire la tutela del suolo

nell’ottica di prevenirne e limitarne drasticamente il consumo.

Si registra, infatti, la mancanza di una normativa coerente in materia di consumo e difesa

del suolo, che determina, come conseguenza, un’amministrazione ed un uso del territorio

disattenti alle caratteristiche ed agli equilibri idrogeologici dei suoli (abusivismo edilizio,

cementificazione diffusa, consumo di suolo, inadeguata pianificazione urbanistica, carenza

o errato dimensionamento di opere di ingegneria sul territorio, presenza di insediamenti in

aree di pertinenza fluviale e marina o, comunque, soggette a prevedibili inondazioni o

mareggiate, contraddittorie politiche di gestione dei corsi d’acqua, ecc.).

Ancora, mancano un’efficace politica della previsione, della prevenzione e della

manutenzione da attuare attraverso specifici strumenti di analisi ed attraverso una

pianificazione che abbia, come criterio guida, la gestione sostenibile e duratura del

territorio.

L’analisi della normativa vigente evidenzia, inoltre, una complessa articolazione del

sistema normativo ed una sovrapposizione delle disposizioni di riferimento tale da

ostacolare, di fatto, l’adozione di adeguate misure e l’attuazione dei necessari interventi di

tutela, rendendo anche di difficile individuazione i soggetti di volta in volta competenti.

L’eccessiva frammentazione delle competenze - attualmente imbrigliate in una infinità di

enti con differenti sfere di intervento ed autorità, che rischiano anche di ostacolarsi fra di

loro - è fonte di incertezze su chi debba intervenire ed in quali limiti.

Si registrano il mancato completamento del riassetto della governance ed una

frammentazione e stratificazione degli strumenti e degli enti, con l’impossibilità di

ricostruire la filiera delle responsabilità e delle competenze ed uno scollamento tra i

soggetti chiamati a programmare ed a pianificare e quelli deputati alla realizzazione,

gestione e monitoraggio degli interventi.

Il controllo pubblico del territorio è talvolta inadeguato e non riesce a fronteggiare la

speculazione, l’occupazione abusiva e la sottrazione di risorsa, operate in modo illecito,

spesso da organizzazioni criminali.

3. LE MISURE NORMATIVE AUSPICABILI

La difesa del suolo necessita di un approccio integrato, richiede strumenti efficaci e risorse

finanziarie ed umane adeguati.

5

Occorre prevenire il consumo di suolo, agendo, tra l’altro, su fiscalità e modalità di impiego

degli oneri di urbanizzazione per disincentivare interventi edificatori su suolo libero,

introducendo tassazioni differenziate delle aree. E’ necessario riconoscere priorità al riuso

e alla rigenerazione urbana, partendo da una conoscenza del patrimonio dismesso e

sottoutilizzato.

Occorrono agevolazioni fiscali e semplificazioni amministrative per interventi di recupero

del patrimonio edilizio dismesso o di aree contaminate.

E’ necessario potenziare gli strumenti di controllo del territorio.

Vanno definiti procedure e tempi certi per la realizzazione delle opere strategiche di

mitigazione, contingentando tempi e iter burocratici per evitare un’eccessiva esposizione

al rischio nel tempo intercorrente tra la decisione degli interventi e la realizzazione degli

stessi.

Nell’ambito della definizione di una normativa di riferimento sul consumo di suolo, si

impongono, inoltre, riordino, semplificazione e migliore coordinamento, con una

identificazione chiara delle competenze, una riorganizzazione del sistema delle

responsabilità che superi le sovrapposizioni e le incongruenze del quadro esistente ed una

semplificazione complessiva del sistema autorizzativo e dei controlli.

Sotto il profilo tecnico, sarebbe indispensabile garantire la cooperazione e la condivisione

delle informazioni disponibili tra i soggetti competenti e gli istituti tecnici di riferimento,

anche valorizzando le competenze ed il ruolo degli enti locali coinvolti in materia di

pianificazione e di programmazione, delle organizzazioni rappresentative delle imprese e

delle parti sociali.

E’ necessaria l’adozione di criteri e metodologie uniformi di analisi, programmazione e

pianificazione, il coordinamento delle strutture tecniche e di monitoraggio, dei sistemi

informativi e delle banche dati territoriali, nonché la raccolta sistematica e dinamica dei

dati territoriali ed ambientali, con procedure omogenee e standardizzate

E’, quindi, indispensabile riconoscere e valorizzare, con adeguati strumenti, il ruolo

determinante svolto dall’agricoltura per la difesa del suolo, la tutela ambientale, la

salvaguardia dei suoli e la preservazione di habitat ed ecosistemi.

E’ necessario favorire il “ritorno alla terra” sostenendo lo sviluppo delle imprese agricole

attraverso agevolazioni fiscali e creditizie, attribuzione di appezzamenti del demanio

agricolo, forme di microcredito, promozione di start up eco-innovative e imprese sociali,

incentivi all’uso efficiente delle risorse.

E’ necessario adottare un approccio di tipo territoriale nelle politiche di sviluppo rurale che

consenta di valutare anche la capacità dei territori, sviluppando strumenti di monitoraggio

che consentano di verificare le trasformazioni prodotte e le esternalità sull’equilibrio

territoriale.

6

4. ANALISI DEI DISEGNI DI LEGGE IN MATERIA DI CONSUMO DI SUOLO

(A.S.2383; A.S.769; A.S.991; A.S.1181; A.S.1734)

Coldiretti condivide la necessità di intervenire nella materia della prevenzione e limitazione

del consumo di suolo con una normativa quadro di riferimento che, considerati i dati

allarmanti, risulta assolutamente urgente.

Proprio la contingenza del problema impone, preliminarmente, una riflessione sulle

tempistiche di approvazione delle norme. Infatti, a titolo di esempio, il disegno di legge

2383 attualmente in discussione è stato presentato alla Camera dei deputati nel 2014 ed

è il frutto della riunione di una serie di altre proposte di legge, la più datata delle quali

presentata nel maggio 2013, vale a dire oltre 1160 giorni fa, che, al ritmo di perdita stimata

al giorno di 90 ettari, comporta una perdita di suolo di circa 105.000 ettari.

Le difficoltà nella definizione di un testo normativo nascono, piuttosto che da una

disattenzione politica sul tema - che riteniamo debba essere esclusa - nella oggettiva

difficoltà di definire norme che regolamentino l’uso della terra, come compromesso tra

varie esigenze sociali, economiche e ambientali, garantendo il giusto equilibrio nell’assetto

territoriale.

Sebbene sia stata superata da tempo la visione urbanistica del suolo e del territorio - che

considera tali elementi sono nella loro valenza di beni al servizio delle attività antropiche -

per passare ad una visione ambientale, considerandone il valore d’uso come una risorsa

naturale, abbiamo problemi legati alle contraddittorie dinamiche dell’uso del suolo.

Rispetto a tali difficoltà, non si può perdere di vista l’obiettivo principale che è quello di

intervenire con urgenza per prevenire e limitare il consumo di suolo e, in prospettiva,

impedirlo.

In tale contesto, deve osservarsi come i disegni di legge presentati contengano una

variegata molteplicità di istituti e strumenti, la maggior parte dei quali assolutamente

condivisibili, ma orientati, però, all’assolvimento di diverse finalità (edilizia sociale,

riconversione ecologica della pianificazione, sostenibilità ambientale, urbanistica, ecc).

Si ritiene necessario tenere presente che una normativa sul consumo di suolo, sebbene

coinvolga anche altri profili di interesse, non dovrebbe diventare un contenitore per

disposizioni sul dissesto idrogeologico, l’urbanistica sostenibile, la tutela del paesaggio

che, seppure costituiscano temi connessi, rischiano di complicare l’analisi dei testi e

causare un ulteriore rallentamento nell’approvazione delle norme di urgenza.

In tale prospettiva, potrebbe essere utile stralciare tali disposizioni dai testi in discussione

e prevedere una norma di delega per la revisione della normativa urbanistica che,

risalendo agli anni ’40, presenta significativi spazi di miglioramento e di adeguamento,

soprattutto rispetto alle nuove istanze di sostenibilità.

D’altra parte, risulta necessario un coordinamento con le normative già esistenti (come, ad

esempio, le disposizioni in materia di tutela del paesaggio) che, già in modo organico,

7

disciplinano la materia e che, se opportunamente integrate, potrebbero rappresentare un

utile punto di riferimento.

In secondo luogo, con riferimento all’assetto delle attribuzioni, appare utile segnalare la

necessità di considerare, sin da subito, i principi espressi nella riforma costituzionale, in

modo da garantire la corretta distribuzione delle competenze tra Stato, Regioni ed enti

locali.

Appare inoltre indispensabile evitare la creazione di nuove strutture di riferimento, nuovi

Istituti e nuovi strumenti di analisi e monitoraggio dei dati (cfr. ad esempio, disegno di

legge 1181), valutando, piuttosto, l’opportunità di valorizzare e potenziare quelli già da

tempo operativi sui temi in analisi che hanno maturato una significativa esperienza e

risultano capillarmente diffusi sul territorio.

L’introduzione di nuovi soggetti o nuove banche dati rischia di tradursi in un’operazione

inutilmente onerosa sotto il profilo organizzativo ed economico, con una ulteriore

complicazione e stratificazione di soggetti e di enti, anche sotto il profilo tecnico.

Piuttosto, appare utile adottare metodologie uniformi per il calcolo del suolo consumato,

indicando come criteri di riferimento oltre al valore agroalimentare ed alle funzioni del

suolo anche l’incidenza delle attività che vi insistono, incluse le potenzialità e la vocazione

agricola o naturale di aree non effettivamente utilizzate.

In merito alle definizioni adottate, i disegni di legge presentano significative differenze su

nozioni fondamentali, quale la nozione di consumo di suolo.

In merito, appare utile considerare la necessità di distinguere la nozione di uso del suolo

(land use), come un riflesso delle interazioni tra l’uomo e la copertura del suolo, che

rappresenta una descrizione di come il suolo venga impiegato in attività antropiche, dal

concetto di consumo del suolo che dovrebbe essere correttamente legato al pregiudizio

della valenza funzionale del suolo, considerata non solo la funzione agricola o naturalistica

del suolo, ma anche l’attitudine e la potenzialità agricola o naturalistica dello stesso.

Importante sottolineare come il consumo di suolo vada rapportato non solo al suolo

agricolo, ma anche al suolo avente funzione naturalistica.

Va valutata positivamente la sostanziale condivisione, che si registra nell’ambito dei

disegni di legge, della necessità di orientare opportunamente gli oneri di urbanizzazione

verso interventi finalizzati alla risoluzione del problema consumo e degrado del suolo,

impedendone l’uso per spese correnti o differenti.

Rispetto ai testi presentati, pare utile segnalare come sia condivisibile la lettura offerta nel

disegno di legge n.1734, nella cui relazione si sottolinea come una legge in materia di

consumo di suolo non debba essere considerata come di ostacolo per il mercato edilizio,

ma, piuttosto, come volano per l’edilizia e come strumento di orientamento verso attività

differenti, quali la riqualificazione e ristrutturazione del patrimonio edilizio esistente.

8

Nei disegni di legge si registra come, opportunamente, si riconosciuto valore dell’unità del

territorio, nella globalità di significati ecologici, storici, culturali e sociali, come bene

comune e risorsa finita, anche in adesione alla giurisprudenza amministrativa.

Da ultimo, merita un approfondimento il tema delle deroghe, che deve essere affrontato in

una lettura assolutamente restrittiva, al fine di evitare che lo strumento della deroga possa

consentire facili elusioni alla disciplina, vanificandone effetti e funzioni.

In tale contesto, non si condividono alcune previsioni contenute nel disegno di legge

n.2383, come ad esempio, la disposizione transitoria che riconosce effetto derogatorio alla

mera istanza di approvazione di un titolo abilitativo e la previsione contenuta nel disegno

di legge n.769 che, seppure utilmente orientato alla completa tutela del territorio agricolo,

nelle molteplici funzioni dello stesso, introduce una deroga per gli impianti, opere ed

installazioni relativi alle fonti rinnovabili di energia. Rispetto a ciò, l’esperienza, purtroppo,

ha insegnato come negli ultimi anni si siano diffusi interventi speculativi sul territorio

conseguenti all’installazione di impianti di produzione di energia rinnovabile in area

agricola, in deroga alla destinazione urbanistica delle aree. L’attuale formulazione

dell’articolo 12, comma 7 del decreto legislativo 29 dicembre 2003, n. 387 consente

l’ubicazione anche in zone classificate agricole dai vigenti piani urbanistici di impianti di

produzione di energia elettrica, alimentati a fonti rinnovabili. La mancanza di adeguati limiti

a tale possibilità è stata causa di interventi speculativi sul territorio, con la sottrazione di

ingenti aree (fino a 200 ha) all’uso agricolo. La norma è stata anche, recentemente,

oggetto di pronuncia da parte del Consiglio di Stato che, con la sentenza 26 settembre

2013, n. 4755 ha precisato che ai fini dell’installazione di tali impianti in area agricola non è

neppure necessaria la dimostrazione dello status di imprenditore agricolo. Per tali ragioni,

si ritiene indispensabile fissare dei limiti alla possibilità di installazione di impianti in area

agricola, al fine di preservare la destinazione delle aree, lo sviluppo e le comunità rurali. Si

ritiene inoltre indispensabile prevenire il fenomeno, purtroppo attualmente diffuso, legato

all’espropriazione di terreni agricoli con il pretesto della pubblica utilità per la realizzazione

di impianti energetici (es. eolico, solare, ecc) che, a tali condizioni, non possono essere

considerati sostenibili, in quanto determinano non solo la perdita di suolo agricolo, ma

anche l’abbandono delle attività da parte delle imprese agricole.

Nei disegni di legge non si coglie, invece, pienamente, l’opportunità di ricostituire il legame

tra città e campagna.

Oggi l’articolazione multifunzionale dell’agricoltura e le componenti strategiche che si

vanno affermando nella pianificazione territoriale potrebbero consentire di perseguire più

ampi e organici obiettivi di tutela del territorio e di sviluppo locale nonché nel rapporto e

nello sviluppo urbano-rurale. Il rapporto tra città e campagna dovrebbe essere l’anello di

congiunzione delle politiche territoriali. La valutazione dei servizi ambientali e sociali

prodotti dall’attività agricola e dal mantenimento dello spazio rurale, dovrebbe diventare

uno dei criteri guida delle scelte pubbliche in materia di governo del territorio e negli

schemi pianificatori il principale obbiettivo deve essere quello di mettere in rete e

preservare la funzionalità degli spazi (agricoli e naturali), dove la funzione agricola si

9

connette e si integra in quella ambientale, ecologica e sociale attraverso la costruzione di

“reti”, “trame” e “sistemi”.

D’altra parte, anche al fine di prevenire il fenomeno dell’abbandono delle aree agricole,

sarebbe necessario creare le condizioni affinché la funzione ad “alta valenza pubblica e

territoriale” dell’agricoltura multifunzionale sia esercitata in modo diffuso sul territorio,

anche, come anticipato, attraverso adeguati meccanismi premiali o fiscali, favoriscano la

continuazione di attività agricole sostenibili e multifunzionali sui territori.

Da ultimo, nel sottolineare l’esigenza di evitare per quanto possibile, di rinviare a

successivi atti amministrativi e normativi di attuazione che determinano allungamenti

temporali, si rappresenta la necessità di recuperare, comunque, le disposizioni di urgenza

contenute nei disegni di legge finalizzate ad impedire nuovi interventi edificatori, nelle

more del compimento delle attività di monitoraggio, analisi e perimetrazione da parte degli

istituti o enti preposti e di vietare qualsiasi forma di incentivo a nuovi interventi di

costruzione, seppure effettuati nel rispetto dei principi della normativa.

Senato della Repubblica Uffici di Presidenza delle Commissioni 9^ e 13^

Audizione sui disegni di legge nn. 2383, 769, 991, 1734 e

1181

19 luglio 2016

2

1 – Il fenomeno del consumo di suolo ed il Rapporto ISPRA 2016

E’ stato recentemente pubblicato e presentato al pubblico il Rapporto dell’ISPRA “Consumo di suolo,

dinamiche territoriali e servizi ecosistemici”, edizione 2016. Questo rapporto presenta per la prima

volta, in maniera esauriente e sistematica, una serie completa di dati, informazioni e valutazioni

puntuali sul fenomeno del consumo di suolo nel nostro paese, sia dal punto di vista quantitativo che

qualitativo, e fornisce una serie di informazioni sui servizi ecosistemici che il suolo offre alla

collettività, effettuando anche delle stime sul valore economico di tali servizi.

A tale proposito si sottolineano i seguenti dati:

- Dal punto di vista quantitativo, secondo i dati disponibili, il suolo già consumato, ovvero la

quota di territorio con copertura artificiale, è nel nostro paese il 7,0% del totale contro il

4,3% della media dei paesi dell’Unione Europea. Solo quattro paesi hanno, nella UE, una

quota maggiore di suolo già consumato: la Germania con il 7,2%, il Lussemburgo con il 10,1%,

il Belgio con il 12,1% e l’Olanda con il 12,3%. Se però consideriamo la diversa orografia di

questi paesi rispetto all’Italia, ed in particolare il fatto che si tratta di paesi a forte

preponderanza di pianura (la Germania) o quasi esclusivamente pianeggianti (Belgio, Olanda

e Lussemburgo), si vede come con il 7,0%, quasi tutto concentrato nelle aree di pianura e

bassa collina, il nostro paese presenti di gran lunga la situazione di maggiore gravità

nell’ambito della UE;

- Dal punto di vista qualitativo si conferma come la perdita di suolo in Italia sia dovuta ad una

forte prevalenza di tessuti urbani a bassa densità, quindi con un elevato indice di dispersione

delle trasformazioni urbanistiche sul territorio. Questa tipologia è la peggiore, ai fini della

perdita dei servizi ecosistemici del suolo, che non solo vengono azzerati nelle aree con

copertura artificiale, ma diminuiscono sensibilmente anche nelle aree circostanti.

- Per quanto riguarda infine la perdita di servizi ecosistemici che il consumo di suolo comporta,

il rapporto effettua delle elaborazioni sui costi a carico della collettività che portano ad una

stima di 36.000 – 55.000 € all’anno per ogni ettaro di suolo consumato, pari ad un valore

compreso tra i 538 e gli 824 milioni di € annui.

2 – La normativa sul contrasto al consumo di suolo in esame (DDL nn. 2383, 769, 991, 1734)

I dati, le informazioni e le valutazioni puntuali che il rapporto dell’ISPRA ci fornisce, confermano e

sostanziano un quadro di notevole gravità sul fenomeno del consumo di suolo nel nostro paese;

questa considerazione è aggravata dal fatto che gli effetti negativi di questo fenomeno sono,

perlopiù, irreversibili.

Di fronte a tale situazione quindi, una normativa che si prefigga di contrastare il consumo di suolo

dovrebbe avere due caratteristiche essenziali: basarsi su strumenti realmente efficaci ai fini di tale

contrasto, ed essere approvata ed entrare in vigore in tempi rapidi.

In merito ai tempi di esame ed approvazione di una normativa nazionale di contrasto al consumo di

suolo si ritiene pertanto opportuno concentrare l’attenzione sulle disposizioni più direttamente

connesse al fenomeno del consumo di suolo, lasciando da parte, per un auspicabile esame in

separata sede, le disposizioni, peraltro di grande interesse, presenti nei disegni di legge nn. 769, 991

e 1734, inerenti in maniera più specifica misure e strumenti urbanistici e di gestione del territorio.

3

Nel merito quindi si ritiene utile concentrare l’attenzione, in prima battuta, sull’articolato del ddl n.

2383, già approvato alla Camera dei Deputati, da considerare come testo base, ed alle norme dei ddl

nn. 769, 991 e 1734, di analogo oggetto.

Il disegno di legge n. 2383 possiede - dal punto di vista della messa a disposizione di strumenti

efficaci per contrastare ed arrestare in tempi ragionevoli il consumo di suolo - dei punti positivi e dei

punti che invece possono, a giudizio della Cia, rappresentare delle serie criticità a tale scopo.

3 – Il DDL n. 2383: aspetti positivi

I punti positivi nell’articolato del disegno di legge consistono principalmente:

- nella definizione del principio (art. 1 comma 2) che “il consumo di suolo è consentito

esclusivamente nei casi in cui non esistono alternative consistenti nel riuso delle aree già

urbanizzate e nella rigenerazione delle stesse.”

- In alcuni strumenti messi in campo per sostanziare la priorità del riuso e rigenerazione delle

aree già urbanizzate, ed in particolare (art. 4 comma 3) il censimento degli edifici e delle aree

dismesse, non utilizzate o abbandonate esistenti, che i Comuni debbono eseguire al fine di

verificare se le previsioni urbanistiche che comportano consumo di suolo possano essere

soddisfatte attraverso interventi di rigenerazione.

- Ma soprattutto nella disposizione che i proventi dei titoli abitativi edilizi (art. 10) non

possano essere utilizzati per la copertura di spese correnti, ma siano destinati

esclusivamente alla manutenzione ordinaria e straordinaria delle opere di urbanizzazione ed

ad una serie di interventi funzionali alla rigenerazione del tessuto urbanistico ed alla gestione

del territorio, compresi interventi volti a favorire l’insediamento di attività di agricoltura in

ambito urbano.

4 – Il DDL n. 2383: punti critici

Il ddl n. 2383 presenta però dei punti critici che, a giudizio della Cia, possono inficiare il

raggiungimento dell’obiettivo di contrastare efficacemente, e di azzerare in tempi ragionevoli, il

consumo di suolo non giustificato da reali esigenze.

Tali punti sono:

- Articolo 2 comma 1 lettera b): la definizione di “superficie agricola, naturale e

seminaturale”

La definizione della “superficie agricola, naturale e seminaturale”, che rappresenta l’oggetto

delle misurazione del consumo di suolo, contiene nella formulazione del disegno di legge

2383 (art. 2 comma 1 lettera b) una serie di esclusioni che oltre ad inficiare una corretta

misurazione del fenomeno, che è alla base di qualsiasi pianificazione, e quindi rendere meno

efficace l’azione di contrasto al consumo di suolo, pone seri problemi anche di carattere

tecnico, che, come riportato nel Rapporto ISPRA, può rappresentare un ostacolo al

monitoraggio del consumo di suolo.

Conseguentemente anche la definizione di “area urbanizzata” (art. 2 comma 1 lettera d)

dovrebbe essere modificata.

4

Alla lettera b) del comma 1 si propone di ripristinare la definizione presente nel testo base

del ddl del 20 gennaio 2015 dalle Commissioni riunite VIII e XIII della Camera dei Deputati:

b) per “superficie agricola, naturale e seminaturale”: i terreni qualificati come agricoli dagli

strumenti urbanistici, nonché le superfici, anche in area urbanizzata, allo stato di fatto non

impermeabilizzate, dove lo strato superficiale del suolo non sia stato coperto

artificialmente, scavato o rimosso;

- Articolo 3: Limite al consumo di suolo

L’articolo 3 individua l’iter con il quale si intende pervenire alla riduzione progressiva, in

termini quantitativi e vincolanti, del consumo di suolo a livello nazionale tenendo conto

dell’obiettivo dell’UE del consumo di suolo pari a zero entro il 2050.

L’iter – sulla falsariga del “plafond” nazionale tedesco – si articola in diversi passaggi a

cascata tra il livello nazionale, quello regionale ed infine quello comunale.

Si tratta di un meccanismo estremamente farraginoso e complesso, che induce seri dubbi

sulla sua efficacia, per i tempi lunghi di cui necessita - fatti salvi i meccanismi sostitutivi, sulla

cui efficacia in tale materia è lecito dubitare - per giungere a regime.

In sostanza questo meccanismo potrebbe avere verosimilmente solo l’effetto di

procrastinare, per un periodo più o meno lungo, l’effettiva efficacia della riforma.

Inoltre tale meccanismo, che riserverebbe comunque una quota di consumo di suolo,

seppure in misura decrescente nel tempo, alle amministrazioni territoriali,

indipendentemente dalle reali esigenze abitative ed infrastrutturali, appare in contrasto con

il principio enunciato all’art. 1 comma 2, secondo il quale “il consumo di suolo è consentito

esclusivamente nei casi in cui non esistono alternative consistenti nel riuso delle aree già

urbanizzate e nella rigenerazione delle stesse.”

Si ritiene quindi, non solo opportuno, ma, vista la gravità del fenomeno del consumo di suolo

nel nostro paese, necessario, dare concreta attuazione a tale principio, che sancisce che

nuovo consumo di suolo non è consentito se non per motivata necessità.

A tale proposito appare funzionale allo scopo il principio su cui è stata redatta la legge della

regione Toscana n. 65/2014 “Norme per il governo del territorio” e cioè, in estrema sintesi,

l’obbligo per ciascun Comune di provvedere, entro un determinato periodo di tempo alla

perimetrazione del proprio territorio tra superficie urbanizzata e non, e concentrare l’attività

edilizia all’interno del territorio già urbanizzato – incentivando interventi di riqualificazione e

rigenerazione urbana – regolamentando appositamente, in funzione prevalentemente

agricola, gli interventi nei territori rurali ed extraurbani.

Riportando tale principio nell’ambito della norma qui in discussione, e cioè in una norma che

abbia per specifico oggetto il contrasto al consumo di suolo, appare sicuramente più

funzionale allo scopo, rispetto a quello contenuto nel ddl n. 2383, il meccanismo di

limitazione al consumo di suolo presente nel ddl n. 1734, all’articolo 3, che si propone, fatti

salvi i necessari adeguamenti, di inserire in sostituzione nel testo base.

- Articolo 11: Disposizioni transitorie e finali

Le disposizioni transitorie e finali contenute all’articolo 11, appaiono come una parte molto

problematica dell’intero disegno di legge, in quanto:

5

o lasciano troppe finestre aperte per trasformazioni edilizie di territorio ancora non

urbanizzato, arrivando addirittura a fare salvi interventi e programmi di

trasformazione per i quali sia stata semplicemente presentata un’istanza. Gli attuali

livelli di consumo di suolo nel nostro paese, come è stato correttamente riportato nel

rapporto ISPRA, non consentono che la fase transitoria dell’entrata in vigore di

questa legge si trasformi in una sanatoria di tutte le previsioni di trasformazione

urbanistica, anche solo enunciate. La moratoria dovrebbe riguardare, a giudizio della

Cia, esclusivamente gli interventi già autorizzati.

o Non è inoltre condivisibile la dizione “e comunque non oltre il termine di tre anni”

(comma 1 quarta riga) in quanto non si ritiene giustificato inserire un termine,

peraltro breve, alla moratoria, la quale invece dovrebbe rimanere valida fino a

quando il nuovo regime non divenga vigente.

o Infine appare del tutto inappropriato l’ultimo capoverso del comma 1 secondo cui,

decorso il termine di tre anni dall’approvazione della legge, sia comunque ammesso

il consumo di una quantità di suolo pari al 50% di quello consumato nei 5 anni

precedenti.

Questa disposizione non solo avrebbe seri problemi di applicabilità e di

interpretazione (su quale scala si misurerebbe il consumo di suolo? Quali sono i dati

attendibili degli ultimi 5 anni? Quale soggetto istituzionale applica la norma?) ma

inoltre vanificherebbe qualsiasi meccanismo serio di contrasto al consumo di suolo,

premiando, in aggiunta, i comuni meno virtuosi, cioè quelli che hanno consumato più

suolo nel recente passato.

A tale proposito si propone di emendare il testo del comma 1 dell’articolo 11 come di seguito

riportato:

1. A decorrere dalla data di entrata in vigore della presente legge e fino all’adozione dei

provvedimenti di cui all’articolo 3, comma 8, e comunque non oltre il termine di tre anni, non

è consentito il consumo di suolo tranne che per le opere e i lavori pubblici o di pubblica

utilità, inseriti negli strumenti di programmazione delle amministrazioni aggiudicatrici,

vigenti alla data di entrata in vigore della presente legge, nonché per gli interventi relativi alle

infrastrutture e agli insediamenti prioritari di cui alla parte V del decreto legislativo 19 aprile

2016, n. 50, limitatamente alle opere già dotate, alla data di entrata in vigore della

presente legge, di progetto esecutivo e finanziamento completo approvati. Le opere e i

lavori pubblici o di pubblica utilità, diversi dalle infrastrutture e dagli insediamenti prioritari

di cui alla citata parte V del decreto legislativo n. 50 del 2016, non inseriti negli strumenti di

programmazione delle amministrazioni aggiudicatrici, vigenti alla data di entrata in vigore

della presente legge, sono consentiti previa obbligatoria valutazione, prevista dal comma 2

dell’articolo 1, delle alternative di localizzazione che non determinino consumo di suolo.

Sono fatti comunque salvi i procedimenti in corso alla data di entrata in vigore della presente

legge relativi ai titoli abilitativi edilizi comunque denominati aventi ad oggetto il consumo di

suolo inedificato, gli interventi e i programmi di trasformazione con le relative opere

pubbliche derivanti dalle obbligazioni di convenzione urbanistica ai sensi dell’articolo 28 della

legge 17 agosto 1942, n. 1150, previsti nei piani attuativi, comunque denominati, per i quali i

soggetti interessati abbiano presentato istanza per l’approvazione prima della data di entrata

in vigore della presente legge, nonché le varianti, il cui procedimento sia attivato prima della

6

data di entrata in vigore della presente legge, che non comportino modifiche di

dimensionamento dei piani attuativi. Restano comunque fermi i termini di validità degli

strumenti urbanistici attuativi già fissati dai piani paesaggistici in data anteriore a quella di

entrata in vigore della presente legge. Decorso inutilmente il termine di tre anni di cui al

primo periodo, nelle regioni e nelle province autonome non è consentito il consumo di suolo

in misura superiore al 50 per cento della media del consumo di suolo di ciascuna regione nei

cinque anni antecedenti.

5 – Il DDL n. 1181 “Legge quadro per la protezione e la gestione sostenibile del suolo”

Il ddl n. 1181 ha come oggetto la protezione e gestione sostenibile del suolo, ed ha come obiettivo,

oltre quello di favorire una migliore applicazione delle normative europee, nazionali e regionali in

materia, la costituzione di un sistema informativo multifunzionale sui suoli italiani che possa fungere

da base per poter pianificare, implementare e monitorare azioni di conservazione, ripristino e

miglioramento delle funzionalità e qualità dei suoli.

I fattori di pressione sul suolo e i fattori di degrado e consumo a cui esso è sottoposto sono

molteplici: oltre all’impermeabilizzazione - cioè sostanzialmente con il consumo di suolo per nuove

costruzioni, che rappresenta comunque la maggiore minaccia all’attualità e che è oggetto di

intervento specifico da parte degli altri quattro ddl - abbiamo l’erosione superficiale, la

compattazione e perdita di struttura, la salinizzazione, la diminuzione di sostanza organica, la perdita

di biodiversità, la contaminazione locale o diffusa, le frane e le alluvioni.

In Italia non solo l’impermeabilizzazione, ma anche gli altri fenomeni si stanno verificando con

un’intensità preoccupante.

A tale proposito appare quindi ampiamente condivisibile sia l’obiettivo del ddl, che l’elaborazione di

linee guida nazionali e di programmi d’azione regionali per ciascuna delle minacce a cui il suolo è

sottoposto; per tali motivi è auspicabile che il presente ddl possa procedere nel suo iter di

valutazione ed essere approvato parallelamente con il ddl sul contrasto al consumo di suolo.

Un’attenzione particolare dovrà essere riservata alla necessità di coordinare le previsioni di questo

ddl, laddove propone di istituire nuove strutture, sia a livello nazionale che regionale, che svolgano

un ruolo tecnico-scientifico in materia, con strumenti e strutture già esistenti, come ad esempio

l’ISPRA ed il CREA, che, nei rispettivi ambiti, già hanno ampie competenze in materia. Appare

casomai opportuno favorire una maggiore collaborazione tra le strutture e gli strumenti già esistenti,

nonché una sempre maggiore trasparenza e confronto verso la società civile e gli stakeholders sociali

ed economici.

6 – Questioni ulteriori poste nel corso del dibattito in audizione

- Recupero immobili a destinazione industriale o commerciale per lo svolgimento

dell’attività agricola.

La Cia è favorevole a prevedere la possibilità di richiesta di mutamento di destinazione d’uso

di immobili a destinazione industriale e commerciale per adibirli ad usi connessi all’attività

agricola. Data la forte rilevanza, in molte parti del territorio nazionale di immobili ad uso

industriale e commerciale dismessi in aree extraurbane, qualora tali immobili non fossero

7

funzionali ad usi connessi all’attività agricola del territorio o ad usi socialmente utili, appare

opportuno prevederne la demolizione ed il ripristino della superficie non impermeabilizzata.

- Recupero all’uso agricolo di aree incolte.

Il fenomeno dell’abbandono di aree agricole ha interessato, nel corso degli ultimi decenni,

una quantità rilevante di territorio agricolo; la Cia è favorevole a recuperare alla coltivazione,

all’attività di allevamento e in genere ad attività agroalimentari e multifunzionali connesse,

terreni e fabbricati che erano stati abbandonati. A tal fine meccanismi come la Banca dalle

Terra rappresentano strumenti importanti anche in funzione dell’insediamento di giovani

agricoltori.

- Compendi agricoli neorurali.

Quello del “compendio agricolo neorurale” (art. 6) è un ambito nel quale i riferimenti

normativi appaiono all’attualità alquanto scarsi. Nel corso dell’audizione è stato posto

l’accento sul comma 5, cioè le destinazioni d’uso che possono essere previste all’interno di

un compendio agricolo neorurale. A tale proposito si sottolinea, da parte della Cia, la

necessità che tale forma di intervento non rischi di facilitare, al di là delle intenzioni, una

migrazione di funzioni produttive urbane al di fuori della città, ingenerando una concorrenza

con l’attività agricola, che rischierebbe di essere soccombente.

I compendi agricoli neorurali dovrebbero piuttosto prioritariamente – anche lasciando la

possibilità di altri usi – favorire l’attività agricola esistente, in relazione alla multiattività e

multifunzionalità. Sarebbe pertanto necessario definire delle concrete priorità per utilizzi

funzionali allo sviluppo agricolo delle trasformazioni degli insediamenti rurali esistenti.

Un altro aspetto che andrebbe concretamente valutato è che la necessità di dotare il

Compendio di dotazioni territoriali e di servizi non porti infine necessariamente ad un

ulteriore consumo di suolo, in palese contrasto con gli obiettivi dichiarati al comma 3 di tale

articolo.