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ALESSANDRO MANCINI

La Convenzione Internazionale di New York del 1956.

Competenza “residuale” del Ministero dell’Interno.

Attualità, prassi, gestione e visibilità di una competenza al confine con altre attribuzioni di

altri Ministeri (Esteri Giustizia).

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Premessa

Nasce il 20 giugno del 1956 nel palazzo di cristallo dell’O.N.U. a New York

uno strumento normativo di portata internazionale a carattere particolare,

finalizzato a garantire la realizzazione transazionale del diritto agli alimenti.

Tramite la fonte convenzionale (dal latino conventionem, accordo), gli Stati

facenti parte delle Nazioni Unite, vollero stabilire regole certe per

realizzare in concreto il diritto al mantenimento a favore dei minori e più in

generale ai familiari, che a seguito della interruzione di una relazione

familiare finiscono, di perdere la stabilità e il sostegno alimentare da colui o

colei che rappresenta la principale, se non l’unica fonte di reddito.

Il preambolo della C.I.d.N.Y. del 56 utilizza e sottolinea con enfasi quello

che allora rappresentava uno dei problemi maggiori, qualificando come

“problema umanitario” la situazione delle persone che versavano (e tuttora

versano), in stato di bisogno.

Nel preambolo della C.I.d.N.Y. del 56 si pone altresì come prioritario

(urgente), il fine di riuscire a garantire la soluzione del sostentamento

alimentare.

La necessità di fare ricorso allo strumento convenzionale era la prova

evidente che all’epoca tra gli Stati del mondo, non esistevano forme di

cooperazione giudiziaria e la questione da superare, in campo civile, era

quella di trovare un’intesa comune, che prevedesse forme e procedure

standardizzate per affrontare e superare le “gravi difficoltà legali e

pratiche” e per affermare e realizzare in modo efficace, il diritto al

mantenimento alimentare, facendo in modo che gli accordi stragiudiziali o

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le decisioni giudiziarie in materia di alimenti assunte oltre confine, fossero

rese efficaci sul territorio di altri Stati contraenti.

SCOPO DELLA CONVENZIONE.

Prima di entrare nell’esame delle finalità della C.I.d.N.Y. del 56, si deve far

cenno alla portata “particolare” della norma internazionale ed al suo

campo di applicazione; la Convenzione in parola si applica infatti solo nel

territorio degli Stati che hanno ratificato o aderito alla stessa nei termini

indicati dall’art 13 della stessa Convenzione e che possono per questo

definirsi Stati “contraenti”.

L’Italia ha provveduto a ratificare la C.I.d.N.Y. del 56 con legge n.338 del

23.3.1958 -pubblicata nella Gazz.ta Uff.le del 17.4.1958- promulgata

dall’allora III Presidente della Repubblica Italiana, Giovanni Gronchi.

Il contesto storico nel quale il consesso internazionale dell’Organizzazione

delle Nazioni Unite si trovava a discutere il testo della Convenzione è di

facile intuizione; erano da poco trascorsi 10 anni dalla fine del secondo

conflitto mondiale, la ricostruzione post bellica è ben lungi dall’essere

realizzata.

La presenza di due grandi potenze mondiali ed il ruolo degli

aiuti internazionali di assistenza, rappresentavano sia una

necessità umanitaria, ma anche “piani” all’uopo predisposti

per vincolare ed legare i Governi degli Stati vinti, assicurandosi

il controllo nei diversi continenti.

Era inoltre l’epoca dell’affermazione e della dichiarazione dei

diritti umani (Parigi 10.12.1948), a ciò si aggiunge che mancavano

strumenti normativi transnazionali e la cultura di cooperazione giudiziaria

internazionale.

Contesto storico

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È l’epoca in cui si affermano molti diritti e così l’assistenza alla famiglia al

soddisfacimento delle sue esigenze primarie ed al sostentamento viene

sentito di dominio comune, come diritto naturale e quindi dovuto.

Proprio nell’era della ricostruzione, il desiderio di realizzare condizioni di

vita migliori comporta, l’allontanamento e l’abbandono delle aree

economicamente depresse e rurali. La necessità di cercare lavoro per

sostenere se stessi e la propria famiglia, spingono molti uomini e donne a

lasciare la Patria per cercare fortuna all’estero; continua cosi anche

durante gli anni 50 e 60 l’epoca delle migrazioni dei popoli verso altri

continenti.

Nella stragrande maggioranza dei casi le famiglie degli emigrati si

ricongiungono dopo aver trovato condizioni di vita stabili, e la

famiglia segue l’emigrato all’estero; altre volte invece l’emigrato

ritorna nel Paese di origine, ma in entrambi i casi il capo famiglia

sente il dovere di provvedere spontaneamente e provvedere alle

obbligazioni alimentari.

Non sempre però l’obbligato (padre o madre), adempie ai suoi doveri

genitoriali; alcune volte l’allontanamento dalla famiglia attenua se non

addirittura rimuove il senso del dovere di provvedere al

mantenimento dei propri famigliari che versano in stato di

bisogno.

Per questo nel 1956 a New York si decise di adottare un testo

aperto alla firma non solo degli Stati Membri

dell’Organizzazione delle Nazioni Unite, ma anche di ogni Stato non Membro dello Statuto della

Corte Internazionale di Giustizia o Membro di un’Istituzione specializzata, nonché ad ogni altro

Stato non Membro invitato dal Consiglio economico e sociale a divenire Parte della

Convenzione.

La Convenzione quindi riguarda molti più Stati di quelli appartenenti

all’O.N.U., attualmente 76 Stati.

Ampie adesioni

Principio di reciprocità

Condizione di “bisogno”

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Per estendere al massimo l’adesione alla Convenzione, l’art.17 prevede la

possibilità che uno Stato aderente possa aderire anche ponendo riserve su

alcuni articoli della stessa, in tal caso gli altri Stati contraenti, dopo aver

preso conoscenza della riserva, possono singolarmente dichiarare di

disapplicare la Convenzione nei riguardi dello Stato riservatario.

È per questo che è sancito espressamente al successivo art. 18, il principio

della reciprocità, secondo il quale una Parte contraente non può invocare a

proprio favore le disposizioni della Convenzione avverso altre Parti

contraenti se non nei limiti in cui essa stessa sia vincolata dalla

Convenzione stessa.

Caratteristiche della C.I.d.N.Y. del 56.

Il secondo paragrafo dell’art.1 sottolinea come la Convenzione

Internazionale in parola, sia un mezzo legale alternativo ad altri esistenti ed

infatti recita testualmente: “i mezzi legali previsti nella presente

Convenzione completano senza sostituirlo, ogni altro mezzo

legale esistente nel diritto interno e internazionale”. Deve

quindi ritenersi che la stessa C.I.d.N.Y. del 56 si affianca ad

altre procedure di recupero dei crediti alimentari, lasciando

scegliere alle parti lo strumento ritenuto più efficace.

In merito all’onere di ottenere un titolo giudiziario che quantifichi il credito

alimentare e alla “libertà di scegliere lo strumento più adeguato”si veda il

parere dell’Avvocatura Generale dello Stato prot.107026 del 25.9.2006 nel

senso di una interpretazione restrittiva residuale a casi altrimenti non

tutelati (cfr. appendice n.1).

A differenza dei meccanismi legali di tipo privatistico, invocare

l’applicazione della C.I.d.N.Y. del 56 significa il titolare del diritto

alimentare, od un suo legale rappresentante, deve rivolgersi al proprio

Mezzo alternativo

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Stato, affinché attivi il procedimento di recupero del credito nei confronti

dell’obbligato che si trovi in un altro Stato contraente. L’interesse

dell’avente diritto è quindi mediato dall’Autorità pubblica statale e questo

intervento conferisce la caratteristica “pubblicistica” ad un diritto che resta

nella sfera dei diritti personali del singolo cittadino, senza snaturarsi per il

fatto di essere mediato da una Istituzione terza.

Le parti attrici della Convenzione sono individuate nei primi articoli della

stessa, che si occupano di attribuire qualificazioni terminologiche ai

principali interlocutori della C.I.d.N.Y.. Gli Stati contraenti sono infatti gli

attori delle norme della Convenzione, i destinatari sono le

persone titolari del “diritto” e del “dovere” al mantenimento.

Ai sensi dell’art. 2 2°§ gli Stati contraenti possono rivestire sia

la qualificazione di Autorità Speditrice che quella di

Istituzione Intermediaria.

È Autorità Speditrice lo Stato contraente che avvia il procedimento e che

trasmette la richiesta alimentare all’Autorità di un altro Stato contraente,

affinché questo realizzi la richiesta di esigere il credito alimentare da un

soggetto che si trova nella propria giurisdizione territoriale.

È invece Istituzione Intermediaria, il Governo che riceve la richiesta di

assistenza e che ha il dovere di raggiungere il debitore tenuto a

corrispondere gli alimenti.

Nella pratica avviene che lo stesso Stato si comporta sia da Autorità

Speditrice che da Istituzione Intermediaria, l’Italia per esempio riveste la

qualifica di Autorità Speditrice in limitati casi (attualmente 54 richieste),

mentre svolge prevalentemente la veste d’Istituzione Intermediaria nei

confronti degli altri Stati contraenti.

La C.I.d.N.Y. all’art. 2 lascia a ciascuno Stato la scelta di individuare ed

indicare all’atto del deposito dello strumento di ratifica o di adesione,

Autorità Speditrice

Istituzione Intermediaria

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l’organo amministrativo o giurisdizionale della propria organizzazione

interna che dovrà assumere la veste di Autorità Speditrice e/o Istituzione

Intermediaria.

La scelta di designare, all’interno del proprio ordinamento

un’Amministrazione anziché un’altra, comporta il diverso approccio dal

punto di vista pratico e tecnico. Laddove come in Italia, l’Autorità

Speditrice ha la veste di un’Amministrazione Pubblica di tipo prettamente

amministrativo si avrà bisogno necessariamente di organi tecnici giuridici

per raggiungere risultati di tipo legale-giudiziario.

La Convenzione definisce coloro che sono i destinatari della

stessa distinguendo i cittadini in due categorie: il creditore (o

creditori), ossia colui che vanta “pretende di aver diritto” ad

essere assistito il debitore, che ha il dovere di provvedere

all’assistenza materiale del primo.

Nella casistica italiana i creditori sono rappresentati prevalentemente dai

figli del debitore, più raramente dal coniuge.

I debitori per la maggioranza sono di sesso maschile (intorno all’80%), non

sempre legati da una relazione coniugale (patners, anche occasionali). Le

donne “debitrici” sono percentualmente in quote minori, ma

presenti.

Ulteriore caratteristica e presupposto della C.I.d.N.Y. del 56 e

che la stessa può essere applicata soltanto laddove il creditore

ed il debitore si trovano sotto due giurisdizioni diverse.

L’art. 3 definisce lo “Stato del debitore” e lo “Stato del

creditore” individuando così il Paese a seconda della presenza

delle “parti” del procedimento di recupero, non può applicarsi

la Convenzione se creditore e debitore si trovano sotto la

Creditore - Debitore

Giurisdizione dello Stato

del debitore

Stato del creditore

Stato del debitore

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medesima giurisdizione. Laddove il debitore torni nello Stato di

provenienza o il creditore raggiunga il creditore nello Stato richiesto,la

Convenzione cessa di operare d’ufficio.

Ulteriore presupposto, da solo sufficiente a determinare l’avvio dell’azione

di recupero, e regolato separatamente dall’art. 5 dalla Convenzione, è la

presenza di un titolo in base al quale agire.

La Convenzione menziona tra i provvedimenti atti a consentire il recupero

degli alimenti, “ogni decisione provvisoria e definitiva od ogni altro atto

giudiziario di ordine alimentare intervenuti a favore del creditore da parte

di un Tribunale competente di una delle parti contraenti”, ma anche un

accordo stipulato dalle parti in forma scritta, consente di procedere nei

confronti del debitore.

Autorità Speditrice e Istituzione Intermediaria in Italia.

Ratificata in Italia il 28.7.1958, la C.I.d.N.Y. è entrata in vigore il 27 agosto

dello stesso anno. Inizialmente con il deposito della ratifica venivano

designate Autorità Speditrici sia Il Ministero dell’Interno che il Ministero

degli Esteri.

Di fatto, in Italia la competenza relativa all’applicazione della

C.I.d.N.Y. è stata svolta, sia in qualità di Autorità Speditrice che di

Istituzione Intermediaria, dal Ministero dell’Interno.

Dopo essere passata dal Servizio Interventi di Assistenza Sociale,

all’Ufficio Studi e Cooperazione Internazionale della Direzione Generale dei

Servizi Civili, l’esazione delle prestazioni alimentari all’estero è attualmente

attribuita al Dipartimento per le Libertà Civili e l’Immigrazione Direzione

Centrale per i Diritti Civili, la Cittadinanza e le Minoranze Area III^.

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Le pratiche sono assegnate al personale in servizio (sette unità)

secondo una sorta di specializzazione, in quanto ci sono alcune

differenziazioni nell’applicazione pratica con i diversi Stati con cui si

stabiliscono le relazioni.

Poiché il numero di richieste in cui il Ministero funge da Autorità Speditrice

sono minori, la loro trattazione è affidata ad un solo addetto.

Come Autorità Speditrice il Viminale cura le relazioni con le singole

Prefetture, che a loro volta ricevono le istanze ai sensi della C.I.d.N.Y. da

parte di cittadini o stranieri, che si trovano sul suolo italiano e che

“pretendono” di essere titolari del diritto al mantenimento alimentare.

Ogni documento deve essere fornito a cura del richiedente, sia in lingua

italiana che in quella del Paese che assumerà la veste di Istituzione

Intermediaria.

Il fascicolo pervenuto al Ministero dell’Interno viene protocollato e

verificato per riscontrare l’esistenza dei presupposti richiesti dalla

Convenzione.

Ai sensi del decreto del Ministero dell’Interno del 18.4.2000 n.142 -

Regolamento d’integrazione e modifica del regolamento di attuazione degli

artt. 2 e 4 della L. 7.8.1990 n.241-, il termine per dare

applicazione all’istanza del privato inoltrata a mezzo della

Prefettura competente o dell’Autorità Intermediaria è di 90

giorni.

Se ricorrono tutte le condizioni previste dalla Convenzione, si

procede alla cosiddetta apertura in tal caso, previa individuazione

dell’Istituzione Intermediaria dello Stato estero, si formula un parere che

accompagnerà la documentazione fornita dal “creditore”.

“Apertura”

“Parere”

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Nella prassi questi fascicoli vengono denominati “pratiche verdi” in virtù

della colorazione del fascicolo che contiene gli atti trasmessi dalle

Prefetture e tutta la corrispondenza con l’Autorità straniera.

I procedimenti in cui il Ministero dell’Interno riveste invece la veste di

Istituzione Intermediaria rappresentano la maggioranza; al restante

personale della III^ Area è infatti dedicata la trattazione delle pratiche in

qualità di Istituzione Intermediaria.

In tale veste, il Viminale si occupa di “aprire” ed istruire le

richieste che pervengono dalle Autorità Speditrici straniere.

Anche questi fascicoli si caratterizzano per la particolare

colorazione che assumono e si definiscono “pratiche rosa” e si

tratta delle richieste di creditori esteri che dal loro Paese tramite la loro

Autorità Speditrice chiedono al Ministero dell’Interno di realizzare il diritto

alimentare in quanto i loro creditori si trovano in Italia.

I Paesi che nell’esperienza italiana hanno sinora chiesto il recupero degli

alimenti in applicazione della Convenzione di New York verso i creditori

residenti in Italia (italiani e non) sono 30.

Attualmente sono 26 i Paesi in veste di Autorità Speditrici che hanno

pratiche in trattazione; il numero complessivo delle pratiche sinora trattate

(dalle prime aperture), alla data del 01.12.2009 è di n 1703.

Per evidenziare i Paesi in base al numero di aperture delle pratiche, si

rappresentano in ordine quelli con il numero più elevato sino a quelli con il

numero minore di istanze.

Pratiche Rosa

Pratiche Verdi

11

Paesi con oltre 50 pratiche in

trattazione:

Paesi con pratiche in trattazione da 10 a

12

40:

Stati che hanno sino a 10 pratiche in trattazione:

Come si evince dai grafici,oltre il 50% delle pratiche rosa in trattazione è

13

relativo alle istanze provenienti dalla Repubblica di Polonia, i

rimanenti fascicoli sono distribuiti tra i 25 Paesi.

Caratteristiche della competenza dell’Area III^ della Direzione Centrale per i Diritti Civili,

la Cittadinanza e le Minoranze del Dipartimento per le Libertà Civili e l’Immigrazione.

Può sorprendere che tra le competenze del Ministero dell’Interno ci sia

quella dell’applicazione della C.I.d.N.Y. che è una materia di cooperazione

internazionale, svincolata da riflessi in materia di Sicurezza interna di cui si

occupa prevalentemente il Dicastero.

Potrebbe, ma impropriamente parlarsi di competenza affine a quella

dell’assistenza, sul quale il Viminale ha sempre avuto un ruolo importante.

A ben vedere però la Direzione Centrale per i Diritti Civili, la Cittadinanza e

le Minoranze, ha compiti che si connotano per l’interazione con altri

ordinamenti, esterni al nostro i quali hanno un impatto e dei

risvolti sulle persone (cittadini e non), che si trovano sul suolo

italiano.

È così in tema di applicazione della disciplina del riconoscimento

della cittadinanza agli stranieri (parte delle competenze istruttorie

ora demandate alle singole Prefetture); in materia di profughi (Area III^), e

in quella dell’assistenza e beneficenza per quanto riguarda l’applicazione

della normativa Comunitaria della distribuzione gratuita dei prodotti

ortofrutticoli (Area III^).

In realtà nella Direzione Centrale per i Diritti Civili, la Cittadinanza e le

Minoranze sono confluite delle competenze prettamente internazionali

che derivano dalla ex Direzione dei Servizi Civili che aveva a sua volta

assorbito le competenze dell’assistenza pubblica di stampo prettamente

internazionale dalla soppressa Amministrazione per le Attività Assistenziali

Italiane ed Internazionali. Sino al 1977 l’A.A.I. gestiva i fondi lire UNRRA e

Elementi di

internazionalità

Cenni storici ed origini

in campo

dell’assistenza

internazionale

14

AUSA assolvendo a funzioni di contatto tra l’Italia ed i vari

organismi internazionali che negli anni 50” andavano sorgendo nei

settori economici e sociali con le neoistituzioni internazionali

O.N.U: WHO, FAO, IRO ecc.

Il fondo lire UNRRA, acronimo di United Nations Relief and

Rehabilitation Administration -amministrazione delle Nazioni Unite per

l'assistenza e la riabilitazione- ben rappresenta questo aspetto, e le sue

nobili origini, legate agli scopi prevalentemente assistenziali in un epoca di

ricostruzione post bellica (anni 50”) e di aiuti internazionali non sempre

disinteressati, ma legati ad interessi strategici e politici dei Paesi alleati del

patto atlantico ne sono la conferma. Attualmente anche il fondo lire

UNRRA è una competenza del Dipartimento per le Libertà Civili e

l’Immigrazione (Direzione Centrale per gli affari generali e per la gestione delle

risorse finanziarie e strumentali).

L’evoluzione e l’applicazione concreta della C.I.d.N.Y. nella Area III^ ha

assunto negli anni una complessità ed una specializzazione che abbraccia

discipline amministrative e giuridiche di livello soprattutto in campo

internazionale ed è in continua evoluzione.

La materia è interdisciplinare e può certamente farsi rientrare in una

branca interministeriale in collegamento con i dicasteri degli Esteri e della

Giustizia.

Il legislatore in effetti nel 1958 ratificando la Convenzione ed indicando

quali Autorità Speditrici il Ministero dell’Interno e degli Esteri, aveva

compreso il campo di applicazione di tale strumento normativo ed oggi più

che mai risulterebbe utile l’apporto interministeriale.

Competenza

Interdisciplinare.

Materia in fieri

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Prassi applicativa del recupero dei crediti alimentari ai sensi della C.I.d.N.Y

Il Ministero dell’Interno nel corso degli anni in cui si è occupato

dell’applicazione della C.I.d.N.Y. ha modificato la prassi operativa che è

tuttora de iure condendo.

L’aumento progressivo del numero delle istanze in trattazione,

l’applicazione dei mutati principi ispiratori della Pubblica

Amministrazione (trasparenza, efficienza, imparzialità e buon

andamento), e delle Leggi (testo unico sulla riservatezza del 30.6.2003;

L.218/95 di riforma del sistema italiano del diritto internazionale privato),

l’influenza delle norme internazionali (ad esempio Convenzione sulla legge

applicabile alle obbligazioni alimentari conclusa all’Aia il 2.1.0.1973) e dei

Regolamenti Comunitari (in tema di notifiche all’estero Reg. (CE)

1348/2000 del Consiglio;in tema di competenza giurisdizionale, il

riconoscimento e l’esecuzione delle decisioni in materia civile e

commerciale Reg. (CE) 44/2001 del Consiglio; riguardo all’esecutorietà: il

titolo esecutivo europeo per i crediti non contestati Reg. (CE) 805/2004 del

Parlamento e del Consiglio) non consentono di affermare che la materia

non subisca ulteriori sviluppi.

Le operazioni materiali e la pratica quotidiana connessa alla

esecuzione delle pretese alimentari si modificano costantemente

grazie all’interagire ed alle intense relazioni con le altre Autorità

Nazionali (Prefetture, Avvocatura Generale e Distrettuali dello

Stato, Ministero della Giustizia, Forze di polizia, Guardia di

Finanza, Consolati ecc).

Evoluzione della

normativa interna,

Comunitaria ed

internazionale

Interazioni con le altre

Istituzioni nazionali

16

Il sopravvenire di ostacoli burocratici al perseguimento dell’obiettivo

(conseguire l’assegno alimentare), sollecita l’operatore ad una ricerca

costante di strumenti legali per superare ogni impasse.

Il mancato rispetto della “ragionevole durata del procedimento” di

recupero del credito alimentare, ad esempio ha già esposto il Ministero

dell’Interno, che è stato chiamato a difendersi avanti alla Corte Europea dei

diritti dell’Uomo di Strasburgo a causa dei ricorsi presentati dai creditori

insoddisfatti, che hanno lamentato la mancata applicazione dell’art. 61

della Convenzione per la Salvaguardia dei Diritti dell’Uomo e delle Libertà

Fondamentali (Roma 4.11.1950).

Per questo la prassi applicativa e le modalità di attuazione della

C.I.d.N.Y. da parte del Ministero dell’Interno si sono via via

modificate e ciò è confermato dalle tre Circolari Ministeriali

emanate nel corso del tempo e precisamente la n.30641/68 del

18.4.1964; la n.1958 del 9.2.1999 ed in ultimo la 126 Aff. Gen. III

del 20.5.2005 c.d. “di snellimento della procedura di recupero”.

Procedura del recupero dei crediti alimentari ai sensi della C.I.d.N.Y.,il

Ministero dell’Interno in qualità di Autorità Speditrice.

Fermo restando che ai sensi dell’art. 9 3°§ della C.I.d.N.Y. nessun compenso

può essere percepito dalle Autorità Speditrici e dalle Istituzioni

Intermediarie per i servizi che rendono in applicazione delle

disposizioni della Convenzione, si analizza l’iter di questa

modalità di recupero dei crediti alimentari, che prende avvio

dalla istanza presentata dal “creditore” che si trova in Italia

1 Articolo 6 . Diritto a un equo processo “Ogni persona ha diritto a che la sua causa sia esaminata equamente, pubblicamente edentro un termine ragionevole da un tribunale indipendente e imparziale, costituito per legge, il quale sia chiamato a pronunciarsisulle controversie sui suoi diritti e doveri di carattere civile o sulla fondatezza di ogni accusa penale formulata nei suoi confronti....”

Ragionevole durata e

rischio di sanzioni della

Corte di Strasburgo

Le Circolari Ministeriali

applicative della

procedura di recupero

dei crediti alimentari

Il creditore residente e

l’istanza alla Prefettura

17

(cittadino o straniero), e che vanta il diritto a percepire gli alimenti nei

confronti di una persona, “debitore” residente in uno Stato estero

contraente a cui è legata da vincoli genitoriali e/o familiari.

Il creditore cittadino o straniero presentano la propria istanza dai sensi

della C.I.d.N.Y. presso la Prefettura dove sono residenti.

L’Autorità Speditrice deve assicurare che i documenti da trasmettere siano

nella forma prescritta dalla legge dello Stato del Creditore.

L’Autorità Speditrice deve inoltre curare che le esigenze di legge (formali e

procedurali), dello Stato dell’Istituzione Intermediaria siano rispettate e

salvo ulteriori formalità e documenti da quest’ultimo richieste, richiede al

creditore la produzione di documenti (tradotti in forma legalizzata), indicati

dall’art. 3 della C.I.d.N.Y.:

1. la procura all’Istituzione Intermediaria affinché abbia la

rappresentanza del creditore o possa nominare una persona

abilitata ad agire in nome del creditore; una fotografia del creditore

e (se possibile) del debitore;

2. l’indicazione del nome, cognome, indirizzo, data di nascita,

nazionalità e professione del creditore e dell’eventuale

rappresentante legale;

3. nome, cognome, data di nascita, nazionalità,

professione del debitore, con l’indicazione degli indirizzi

successivi durante gli ultimi 5 anni, se conosciuti;

4. esposto particolareggiato dei motivi su cui si basa la domanda,

l’oggetto della stessa ed ogni altra informazione specie di natura

patrimoniale sulla famiglia del creditore e del debitore;

5. ogni decisione provvisoria o definitiva od ogni altro atto giudiziario

di ordine alimentare intervenuto a favore del creditore da parte di

Requisiti e

documentazione per

l’istanza di recupero

18

un Tribunale competente di una delle parti contraenti e se

necessario il verbale dove è stata presa la decisione. Ai sensi

dell’art. 5 paragrafo 2 della C.I.d.N.Y. le decisioni giurisdizionali sono

da sole sufficienti a promuovere l’azione di recupero.

L’Autorità Speditrice, al termine dell’iter appena descritto, se non ritiene la

richiesta temeraria, trasmette la pratica all’Istituzione Intermediaria

designata dallo Stato del debitore accompagnando la documentazione da

un parere sulla fondatezza della domanda.

Una volta ricevuta la pratica, l’Istituzione Intermediaria deve

porre in essere ogni misura atta ad assicurare la riscossione degli

alimenti.

La C.I.d.N.Y. prevede che la procedura per dare efficacia alla

decisone straniera può essere di tipo ricognitivo dei presupposti

di legge e quindi di delibazione oppure presupporre

l’incardinazione di un vero e proprio procedimento “nuova

azione” fondata sul provvedimento straniero.

L’evoluzione degli ordinamenti nazionali in tema di diritto

internazionale privato processuale, ed in Europa il

sopraggiungere dei Regolamenti di cui si è fatto cenno, in

materia di esecutività e di riconoscimento delle decisioni giudiziarie

straniere, ha di fatto superato tale previsione normativa, in quanto si sono

venuti a creare degli automatismi che consentono di dare

riconoscimento e/o efficacia immediata ai provvedimenti

giurisdizionali stranieri, laddove sono conformi ai principi di

diritto riconosciuti nei singoli ordinamenti nazionali. Tuttavia il

testo della Convenzione resta cogente.

L’art. 6 della C.I.d.N.Y. attribuisce priorità allo strumento

transattivo, dell’accordo, prevedendo che l’Istituzione Intermediaria

Parere dell’Autorità

Speditrice

Procedimenti di

riconoscimento ed

efficacia del titolo

straniero

Priorità al

componimento

bonario

-Transazione-

19

“transige”; solo se necessario può ricorrere all’azione giudiziaria per

ottenere il pagamento.

Tra i principi cardini della C.I.d.N.Y. vi è quindi la strada del dialogo e la

forma contenziosa rappresenta l’estrema ratio e la soluzione residuale.

Tra i doveri dell’Istituzione Intermediaria previsti dalla Convenzione,

sancito dall’art. 6 2°§, vi è quello d’informare l’Autorità Speditrice, circa lo

stato del recupero del credito alimentare. Lo stesso onere ricorre anche nel

caso in cui lo Stato del debitore, non ritiene di poter procedere e quindi

deve restituire la pratica.

Laddove si rendesse necessario il ricorso all’azione giudiziaria la legge

applicabile è quella di diritto internazionale privato dello Stato del

debitore; la cui Autorità giudiziaria ha la possibilità riconosciuta dall’art.7

della Convenzione di acquisire documenti e prove attraverso lo strumento

della rogatoria.

Ai sensi dell’art. 9 della C.I.d.N.Y. nelle azioni proposte

nell’interesse dei creditori questi beneficiano del trattamento di

esenzione delle spese, mentre se trattasi di creditori stranieri o

che non hanno la residenza (nello Stato Creditore), non possono

essere tenuti a fornire una cauzione “iudicatum solvi”.

In qualità di Autorità Speditrice l’Italia non incontra difficoltà particolari, in

genere la collaborazione con gli altri Stati con cui ci si confronta (ad

esempio Svizzera, Germania, Austria, Francia), garantisce un buon risultato,

laddove il debitore ha un patrimonio capiente e disponibile.

Generalmente i Paesi esteri hanno una sensibilità maggiore e i loro sistemi

giudiziari e le procedure burocratiche adottate offrono

effettivamente ai creditori residenti in Italia, migliori possibilità

di recupero.

Dovere d’informazione

dell’Autorità Speditrice

Esenzione delle spese

del creditore

20

Attualmente le pratiche verdi in trattazione dal Ministero dell’Interno son

56; di cui 4 sono le nuove aperture nel 2009. Le pratiche archiviate nel

2009 sono 15.

Procedura del recupero dei crediti alimentari ai sensi della C.I.d.N.Y.,del

Ministero dell’Interno in qualità di Istituzione Intermediaria.

Maggiore attenzione e responsabilità hanno gli Stati, nel momento in cui

sono chiamati a svolgere i compiti previsti dalla Convenzione in qualità di

Istituzione Intermediaria.

La responsabilità si assume sia nei confronti dell’altro Stato contraente, ma

soprattutto nei riguardi del creditore/i che confida/no nella realizzazione

del suo/loro interesse in modo efficace.

Il Ministero dell’Interno infatti acquista la veste d’Istituzione Intermediaria

agendo in nome e per conto del creditore (residente all’estero), tramite la

procura (in originale) fatta pervenire, insieme all’altra documentazione

tradotta in italiano, dall’Autorità Speditrice.

Sulla natura della procura di un privato cittadino (residente all’estero), al

Ministero dell’Interno e la realizzazione di un diritto privato si è espressa

anche l’Avvocatura Generale dello Stato che nel parere del 23.4.2004 (cfr.

n. 2 in appendice), ha affermato e riconosciuto al suddetto Dicastero, sulla

scorta di precedenti giurisprudenziali (Cass. 11.3.1996 I. n.1992; Cass.

17.7.1980 n.4648; e Cass. 18.12.1974 n.4346) che “allorquando chiede la

delibazione delle sentenze straniere recanti la condanna di

alimenti a favore di minori agisce con propria legittimazione

come portatore di un interesse proprio di natura pubblicistica

ed il relativo potere di azione è svincolato al rilascio della

procura da parte del soggetto creditore degli alimenti

Rappresentanza

“speciale” del

Ministero dell’Interno

21

restando subordinato solo alla richiesta avanzata dalle Autorità Speditrici

...[…]… il Ministero dell’Interno ….[…]… non si pone come rappresentante

legale del minore …., ma assume una rappresentanza “speciale”… .[…]… che

risponde all’interesse generale di assicurare che le posizioni

dell’alimentando trovino effettivo soddisfacimento”.

Oggettivamente in questo caso il Governo pur essendo portatore di un

diritto privato, persegue un interesse generale conferito dalla legge (di

ratifica).

Questo aspetto ha comportato in sede applicativa, e quindi in tema di

esecuzione delle sentenze, delle conseguenze importanti che tuttora

restano da risolvere e che rappresentano l’empasse più importante del

procedimento di recupero di cui appresso di dirà.

Ci si riferisce infatti alla possibilità di portare a termine la procedura di

recupero del credito alimentare e di far eseguire coattivamente il titolo

straniero.

Le Avvocature Distrettuali dello Stato, prima della vigenza della L.218/95 -

nuovo diritto internazionale privato- che ha introdotto il riconoscimento

automatico delle sentenze straniere rispettose dei principi enunciati

nell’art. 64 della predetta legge (rispetto diritto di difesa, ordine pubblico,

conflitto di giudicati ecc), per rendere efficace le sentenze straniere, erano

tenute a procedere al giudizio di delibazione delle sentenze straniere avanti

le Corti di Appello competenti.

Al termine del giudizio di delibazione, laddove il debitore soccombente non

avesse adempiuto spontaneamente, si doveva procedere all’esecuzione

notificando la sentenza di delibazione, successivamente l’atto di precetto e

poi iniziare il procedimento di esecuzione vero e proprio sino a giungere al

pignoramento mobiliare, immobiliare o presso terzi (INPS, datori di lavoro

ecc.).

22

Questa procedura richiedeva dai 6 ai 9 anni di attesa, e nelle more il

debitore aveva tutto il tempo per sottrarre il suo patrimonio con azioni

elusive (vendite, donazioni, intestazione di beni a terzi di comodo ecc.) ai

danni del creditore.

Con l’introduzione della L.218/95 il ricorso alle Avvocature Distrettuali per

“delibare” la sentenza si è attenuato, ma restava sempre il problema

dell’esecuzione e degli adempimenti relativi.

Dopo il 1999, molte Avvocature infatti, in virtù della mole di lavoro

istituzionale che erano chiamate a svolgere, in rappresentanza degli Organi

dello Stato, cominciarono a sollevare la questione, suggerendo al

Ministero dell’Interno di recuperare il credito alimentare

ricorrendo all’iscrizione a ruolo a norma dell’art. 17 del D.Lgs.

26.2.1999 n.46.

Tale orientamento veniva inoltre sostenuto dall’Avvocatura

Generale dello Stato con il parere da ultimo citato (cfr. appendice

n.2) assumendo che l’articolo in questione, intitolato “entrate riscosse

mediante ruolo” consentisse di riscuotere somme da un privato (debitore),

nell’interesse e in nome e per conto di un altro privato (il creditore). Pur

non trattandosi di somme dovute all’Erario l’Avvocatura Generale ritiene

che “… il Ministero è da ritenere legittimato a valersi dello strumento di

riscossione mediante ruolo in applicazione dell’art. 17 del D-Lgs. N.26 del

1999, che ha recentemente esteso tale tipo di riscossione coattiv alle

entrate patrimoniali extratributarie dello Stato. Infatti con tale disposizione

il legislatore ha usato il termine “entrate” e non quello di “crediti” dello

Stato, intendendo con l’utilizzazione della nozione più estesa identificare la

realizzazione della “ratio legis”, intesa alla semplificazione, dell’esecuzione

esattoriale mediante ruolo..”.

La soluzione prospettata dall’Avvocatura di via dei Portoghesi pur

consentendo una rapida soluzione alle numerosissime pratiche pronte e

Codice tributo e

Capitolo di entrata

23

ineseguite ad oggi non è realizzabile per due dettagli tecnici di cui è

indispensabile l’intervento dell’Agenzia delle Entrate.

Le Prefetture infatti già da tempo sono organizzate per recuperare le

somme derivanti dai cosiddetti reati depenalizzati con l’iscrizione a ruolo

delle sanzioni curate dai Concessionari.

Tale procedimento non si può applicare al recupero dei crediti alimentari in

quanto ogni iscrizione, presuppone un “codice tributo” rilasciato appunto

dall’Agenzia delle Entrate, senza tale codice di tributo le Prefetture non

possono iscrivere al ruolo i crediti alimentari in quanto le somme incassate

si confonderebbero con le altre entrate dello Stato.

Il secondo strumento occorrente sarebbe istituire un apposito capitolo di

entrata del Ministero dell’interno ove far confluire tutte le entrate con il

codice tributo istituito. Ad oggi tutto questo non c’è!

Senza questi due strumenti il Ministero dell’Interno, in veste di Istituzione

Intermediaria è impossibilitato a recuperare le somme che i creditori, in

alcuni casi aspettano da anni.

L’attività finalizzata al recupero del credito alimentare.

L’attività e la mediazione del Ministero dell’Interno in veste di Istituzione

intermediaria può avere percorsi differenti a seconda dell’atteggiamento

del debitore.

Ricevuta la richiesta da parte dell’Autorità Speditrice, il Ministero verifica la

completezza dei documenti e se del caso procede all’apertura della pratica

rosa, in caso contrario assegna un termine all’Autorità Speditrice per

integrare i documenti, trascorso il quale procede all’archiviazione.

24

La presentazione delle pratiche da parte delle Autorità Speditrici è

standardizzata e generalmente le richieste giungono complete.

L’unico Paese che registra frequenti problemi procedurali è la Repubblica di

Polonia. A parte il numero delle richieste di apertura e le pratiche in

trattazione (ad oggi n. 941), la Polonia ha un sistema giudiziario

frammentato, infatti mentre la totalità dei Paesi contraenti all’atto della

ratifica o dell’adesione hanno indicato come Autorità Speditrice un ente

Amministrativo o Giudiziario (in genere i Ministeri della Giustizia), la

Polonia ha ben 43 Autorità Speditrici, tra Tribunali Circondariali e

Mandamentali uno per ogni provincia.

Manca quindi un collegamento e una visione d’insieme per dire

“nomofilattica” del Governo polacco, dal quale giungono

richieste spesso non suffragate da documentazione.

I Tribunali polacchi spesso inoltrano sentenze (esecutive) nei confronti di

cittadini italiani o polacchi residenti in Italia ignari di un procedimento civile

a loro carico per mancanza della citazione o per vizi della notifica. La

sentenza viene comunque emessa in quanto il codice di

procedura polacco assegna “all’irreperibile”, definito tale

dall’attore, un sostituto processuale che di fatto rappresenta

formalmente il convenuto senza avere strumenti per sostenere

la difesa, e per resistere all’attore ed ai suoi testimoni.

La sentenza contumaciale che ne scaturisce è palesemente emessa in

violazione dei basilari principi di difesa e del diritto al contraddittorio per

cui in questi casi (frequenti), la pratica è dichiarata irricevibile. Dalla

frequenza delle sentenze polacche emesse in tal modo, specie

negli anni precedenti, emerge il sospetto che la causa venga

promossa non tanto al fine di procedere nei confronti del

Verifica della

documentazione

La Polonia e le sue 43

Autorità Speditrici

Sentenze contumaciali

polacche

25

debitore quanto per ottenere il sussidio dall’Ente assistenziale polacco

(ZUS), che però nel 2007 è fallito.

In realtà la maggior parte degli ordinamenti, in particolare Austria, Svizzera,

Francia, in presenza di una sentenza di condanna agli alimenti e

dell’inadempienza del debitore, prevedono un sistema di

protezione del creditore minorenne e quindi, intervengono in

vece dell’obbligato sostenendo economicamente i minori e la

famiglia.

Successivamente attraverso il Ministero dell’Interno chiedono la

ripetizione di quanto anticipato per conto dell’inadempiente. In tali casi la

risposta del Ministero dell’Interno consiste nell’affermare che la C.I.d.N.Y. è

finalizzata a recuperare gli alimenti nei confronti dell’avente diritto,

debitore in quanto persona fisica, e non anche degli enti assistenziali,

persone giuridiche che hanno sostenuto “spontaneamente” il relativo

onere.

Esiste quindi una ulteriore differenza culturale in ordine alle misure di

protezione ed assistenza sociale dei minori e delle famiglie.

Si notano infine delle differenze importanti nella formazione ed elementi

tipici delle sentenze di alcuni ordinamenti stranieri, specie quelli di Svezia e

Norvegia che molto spesso non indicano la misura dell’assegno mensile del

creditore, ma si limitano indicare una quota percentuale dei redditi che

percepisce il debitore(ad esempio ¼); in questo modo viene meno la

determinazione dell’assegno mensile nel quantum e occorre

necessariamente l’intervento delle Avvocature Distrettuali.

Una volta aperta la pratica rosa, il Ministero individua la

Prefettura U.T.G. competente, che invita il debitore a

presentarsi, a rendere delle dichiarazioni ed a effettuare il

Enti di assistenza

stranieri e richiesta di

rimborso al debitore

Sentenze

indeterminate nel

quantum

Competenze delle

Prefetture U.T.G.

26

pagamento degli alimenti oppure a proporre una transazione.

È sempre la Prefettura che su impulso del Ministero provvede ad eseguire

indagini anagrafiche, economiche-patrimoniali o a notificare provvedimenti

al debitore anche con l’ausilio delle Autorità Competenti.

Laddove il debitore risulti incapiente, nullatenente o disoccupata, senza

ulteriori redditi, viene comunicato all’Autorità Speditrice l’esito degli

accertamenti (quasi sempre compiuti dalla Guardia di Finanza), per

proporre l’archiviazione.

Molto spesso il debitore non si presenta o presentandosi dichiara a verbale

davanti al funzionario della Prefettura, di voler adempiere, ma

successivamente si sottrae, per questo recentemente si chiede agli Uffici

Territoriali del Governo di responsabilizzare i debitori sulle

conseguenze che il mancato adempimento costituisce reato ai

sensi dell’art. 570 del codice penale per violazione degli obblighi

di assistenza familiare.

Nella casistica i debitori che abbandonano la famiglia di origine

allontanandosi dapprima per motivi di lavoro, rappresentano la

maggioranza, circa il 60%; la restante parte delle richieste ai sensi della

Convenzione, proviene da persone di cittadinanza diversa, che hanno

instaurato delle relazioni more uxorio o rapporti occasionali a cui è seguita

la nascita di un bambino, il cui legale rappresentante (al 90% la madre),

chiede il mantenimento. Solitamente in questa fattispecie, il debitore

intervistato contesta le sue responsabilità e disconosce la paternità del

figlio arrivando a minacciare azioni legali per impugnare il provvedimento

straniero senza però darvi alcun seguito.

Altre volte la trattazione della pratica rosa, diventa complessa a causa della

presenza di giudicati tra loro contrastanti che appartengono a giurisdizioni

diverse (civile e penale), di diversi Stati, è il caso classico

Violazione degli

obblighi di assistenza

familiare

27

dell’allontanamento dalla casa coniugale della moglie che torna al Paese di

origine con il bambino e che per questo viene denunciata dal marito.

Laddove il debitore non collabora versando gli alimenti al minore o

contesta il titolo straniero o questo non è conforme ai principi dell’ art. 64

della L.218/95, occorre necessariamente l’interessamento tecnico

dell’Avvocatura Distrettuale dello Stato competente che dovrà incardinare

presso la relativa Corte di Appello una causa per delibare il titolo giudiziario

straniero … ciò comporta necessariamente un attesa lunga stimata in

almeno 4 anni.

L’eccessiva durata delle procedure di recupero alimentare, la mancanza di

strumenti normativi adeguati del nostro ordinamento, il mancato

investimento ed implementazione delle risorse umane formatesi

prevalentemente in modo empirico, sul campo, non consentono al

Ministero dell’Interno in veste d’Istituzione Intermediaria, la soluzione in

tempi ragionevoli di gran parte delle pratiche rosa in trattazione e ciò

frustra le aspettative del creditore, prevalentemente minori.

Attualmente le pratiche in trattazione sono complessivamente n.1703, così

distribuite per Stati:

28

29

Nel 2009 le pratiche archiviate e/o positivamente concluse sono state

n.308 così suddivise:

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Le aperture tra il 2008 ed il 2009 sono state n.608, con un aumento dei

Paesi dell’Est Europa e suddivise tra i seguenti Stati:

Il ritardo nell’adempiere e dare esecuzione alla nobile Convenzione di New

York del 1956 comporta il richiamo da parte di alcune Autorità Speditrici e

31

(ad esempio la Polonia), delle rappresentanze consolari e diplomatiche, ed

espone l’Italia a sanzioni pecuniarie da parte della Corte di Strasburgo che

ha già condannato il Ministero dell’Interno (incolpevole), ma

oggettivamente responsabile per la violazione dei diritti umani, in quanto

l’iter di recupero dei crediti alimentari, in alcuni casi, ha violato il principio

della “ragionevole durata del procedimento”, nonostante il lavoro e

l’attività sottesa che resta poco visibile rispetto agli sforzi compiuti.