3. SPESA PUBBLICA E WELFARE

Origini storiche

Pensioni

Sanità

Istruzione

Ammortizzatori e assistenza

Origini storiche dei WS

• Organizzazioni dei lavoratori• (periodo bismarkiano, fine ‘800)

• Tutela dei bisogni dei membri

Piano Beveridge (G.B), 1942, e socialdemocrazie scandinave

la copertura dei rischi sociali:– Perdita del posto di lavoro– Vecchiaia– Salute

WS e modello fordista (lavoro e produzione di massa)

Modelli di WS

L’evoluzione degli istituti per per perseguire gli obbiettivi di uguaglianza e solidarietà

• Modello socialdemocratico (universalismo)

• Modello liberale (tutela solo a pochi, il means testing)

• Modello corporativo (frammentazione categoriale)

• Modello mediterraneo (la famiglia come struttura centrale)

La crisi dei WS

• Crisi del modello fordista(società post-industriale, lavoro femminile, lavori parasubordinati)

• Globalizzazione(competizione fiscale e dumping sociale, minori CS)

• Disciplina fiscale e rigore finanziario

• Movimenti demografici e progresso tecnico (l’espansione dei costi)

Le prestazioni dei WS

• PREVIDENZA

(pensioni di vecchiaia, anzianità e superstiti)• SANITA’

(assistenza di base, farmaci, assistenza specialistica e ospedaliera)

• AMMORTIZZATORI SOCIALI

(Cassa integrazione, indennità di disoccupazione,infortuni sul lavoro, RMI, assicurazioni maternità)

• ASSISTENZA

(figli, pensioni sociali, RMI, pensioni handicap e servizi ai non-autosufficienti)

• ISTRUZIONE

(Istruzione obbligatoria, secondaria, universitaria, scuola materna e infanzia)

Trasferimenti monetari (voucher

liberi) vs. trasferimenti specifici (voucher vincolati)

• Con perfetta informazione che consente di “identificare” correttamente i beneficiari (“sano” e “malato”)

• Con prezzi efficienti (=costi marginali)• In assenza di esternalità• In un contesto puramente benesserista

I TM sono superiori ai TS, dato che consentono all’individuo, a parità di costo per la P.A.,di acquistare il paniere di beni desiderato

Fallimento del teorema• Se il servizio pubblico è un bene di merito• Se c’è selezione avversa

FINANZIAMENTO delle spese di WS

• I contributi sociali gettito agli enti gestori• + imposte generali (a copertura dei deficit

degli enti)

• I contributi sociali possono essere assimilati a premi assicurativi commisurati al reddito anziché al rischio

MODALITA’ di finanziamento• Regolamentazione di assicurazioni

obbligatorie (premi stabiliti dal mercato con criteri attuariali)

• Assicurazione sociale (pooling dei rischi, earmarked taxation legata al reddito)

• Prestazioni universali sicurezza socialefinanziate da imposte generali

PENSIONI

Teoria dei Sistemi pensionistici

La riforma in Italia

MOTIVAZIONI dell’intervento pubblico

Sicurezza sociale

• Prestazioni: Vecchiaia, Anzianità, Superstiti, Invalidità, Pensioni sociali

• Pensioni• Motivo previdenziale (assicurativo)• Motivo assistenziale

• Sicurezza sociale e fallimento dei mercati assicurativi privati– Incentivo al Risk taking– Incentivo agli investimenti in capitale umano

• Sicurezza sociale e offerta dei fattori produttivi (lavoro e risparmio)

• Sicurezza sociale e obiettivi equitativi– Beni di merito ed solidarietà tra generazioni

SISTEMI PENSIONISTICI

SISTEMA A CAPITALIZZAZIONE (SC)

I CS versati sono impiegati nel mercato finanziario; dal relativo montante derivano le prestazioni.

SISTEMA RIPARTIZIONE (SR)

sulle retribuzioni di chi oggi lavora sono effettuati prelievi che alimentano gestioni pensionistiche che pagano le prestazioni a chi oggi è pensionato.

Esiste un Patto intergenerazionale garantito dallo Stato che assicura ai giovani di oggi un eguale trattamento in futuro.

MODELLO A GENERAZIONI SOVRAPPOSTE

t-1 t t+1

pensionamento

G.1

Nt-1 giovani

G.1

Nt-1 vecchi

G. 2

Nt giovani

G.2

Nt vecchi

G.3

Nt+1 giovani

SC: la G.2 accantona in t per se stessa in t+1SR: la G.3 accantona in t+1per G.2 in t+1

•Th. Aaron-Samuelson:

I due sistemi sono equivalenti, a parità di s,

se r=n. SC> (<) SR se r>(<)n.

Caratteristiche dei sistemi pensionistici

Rischi:• Tasso di rendimento (interesse) futuro

(SC)• Tasso di inflazione futuro (SC)• Evoluzione demografica e mercato L (SR)• Dinamica della Produttività di L (SR)

• Sistemi a Contribuzione (obbligatoria) definita(SC con piani aziendali)

• Sistemi a Prestazione definita(SR pubblici)

• SR tipo retributivo (a Prestazione definita)• SR tipo contributivo (a Contribuzione

definita)

LA RIFORMA DINI

• Sistema a ripartizione con criterio contributivo di computo: I contributi versati dai lavoratori assicurati determinano le pensioni dei lavoratori in quiescenza; le prestazioni sono collegate ai contributi versati con una remunerazione definita dalla legge e garantita dallo stato.

• La separazione tra previdenza (assicurazione) e assistenza (redistribuzione)

• La concentrazione delle gestioni pensionistiche: + equità intragenerazionale

CALCOLO DELLE PENSIONI

• P=Montante individuale dei contributi x Coefficiente di trasformazione

• Coefficiente di trasformazione uguaglianza tra Monte contributivo e Monte pensioni

• Monte contributivo = capitalizzazione al momento del pensionamento dei contributi versati con s=33%, utilizzando come tasso di capitalizzazione g (un indicatore del tasso di crescita)

• Monte pensioni = Valore attuale al momento della pensione di una rendita (i cui termini sono dati dalla speranza di vita + reversibilità) con rata costante (P annuale in termini reali, i.e. indicizzata all’inflazione) scontata con un tasso convenzionale r (stabilito con legge)

PREVIDENZA INTEGRATIVA:sistema a 3 Pilastri

I PILASTRO

Sistema a ripartizione, obbligatorio, pubblico

II PILASTRO

Fondi pensione (aziendali o di categoria), a capitalizzazione, a partecipazione obbligatoria

III PILASTRO

Piani pensionistici volontari, individuali, a capitalizzazione

La smobilitazione del TFR (trattamento di fine rapporto, accantonamenti a riserva delle imprese - remunerazione 1,5% annua +7% del tasso di inflazione) e inserimento nel II Pilastro

SANITA’

Sistemi sanitari

Le riforme in Italia

Sanità: natura del bene

• Sanità come bene intermedioSanità come bene intermedio• Prestazioni sanitarie Cura di

uno stato di malattia (bisogno di cure) livello dello stato di salute di un individuo (functioning)

• Stile di vita di + condizioni sociali e ambientali

• Prestazioni sanitariePrestazioni sanitarie:• Cure mediche di base• Servizi diagnostici, visite

specialistiche e ricoveri ospedalieri

• Farmaci

Sanità: ragioni dell’intervento pubblico

• 1. La presenza di esternalità e meritorità• 2. Gli individui non hanno informazione

perfetta sulla natura del prodotto, (prestazioni sanitarie, experience goods): non conoscono ex-ante la produttività delle cureMedico (A) Paziente (P)

• 3. Fallimento dei mercati assicurativi– Moral Hazard ex-post (terzo pagante)– Adverse selection– Probabilità dell’evento malattia prossima

all’unità per categorie di assicurati

• 4. Insufficienza di offerta e strutture monopolistiche

• 13: public privision public privision di cure sanitarie (Pprov.)

• 4 : Pprov.+ public productionpublic production di prestazioni (Pprod.)

Modelli di Organizzazione sanitaria: Trade-off tra equità (universalità) ed

efficienza (libertà di scelta)

• Modello Pubblico– Finanziamento pubblico con la

fiscalità generale e produzione in prevalenza pubblica (SSN in Italia prima del 1992 e GB prima del 1989)

– Assicurazioni obbligatorie (Mutue) finanziate con payroll taxation (contributi sanitari) (Germania, Olanda)

• Modello assicurativo privato (U.S.A.)– Programmi con polizze private– Programmi pubblici: Medicare (>65) e

Medicaid (“poveri”); con assistenza indiretta e pagamento prospettico (a tariffa) dei providers

• Modello misto– Programmi pubblici: prestazioni base

(livelli essenziali) – Programmi privati: mutue per

prestazioni integrative– Strutture dis-integrate e metodo a

rimborso prospettico (DRG)

MEDICAL CARE TRIAD

• La logica assicurativa caratterizza ogni sistema sanitario

GovernoImprenditori

1Assicurazione

2Paziente

3Providers

flussi di pagamenti

flussi di servizi sanitari

Sistemi assicurativi e organizzazione sanitaria

I sistemi sanitari si distinguono a seconda di come

• 1 e 3 sono integrati o separati: (1+3) è il sistema integrato pubblico puro; 1 e 3 separati è alla base di un “quasi-mercato” (infra)

• 2 finanzia 1 con:– Premi assicurativi in caso di

assicurazione privata facoltativa– Community rating insurance

(obbligatoria) (CRI)– payroll taxation (con quote a

carico dei datori di lavoro) in caso di assicurazione obbligatoria pubblica

– fiscalità generale, con la mediazione del governo

I quasi mercati in Sanità:Obbiettivi

• Limitare il ruolo produttivo dello stato: solo finanziatore o acquirente di servizi a tariffa per i cittadini iscritti ad un sistema sanitario pubblico

• Aumentare la concorrenza tra istituzioni pubbliche e tra pubbliche e private: sulla qualità (il prezzo è generalmente fisso)

• Dare voce ai destinatari delle prestazioni (le mutue di categoria operano come sponsor) valorizzando la “domanda” e aumentando le possibilità di scelta

I quasi mercati in Sanità:Controindicazioni

• Cream skimming (discriminazione degli utenti in base ala rischio)

• Organizzazione complessa (transaction costs)

• Necessità di controllo ex-ante ed ex-post capacità di “regolare” il mercato interno, tramite budget, contrattazioni ecc.

Aumenti di spesa pubblica, causati da over-spending ?

Evoluzione del SSN in Italia

• Modello Pubblico puroModello Pubblico puro: L. 833/78– Universalità, gestione in convenzione

della medicina di base, produzione pubblica tramite le USL, rimborsi retrospettici, prezzi dei farmaci amministrati

• Problemi:– Offerta mal distribuita e inefficiente

(qualità scadente, code e razionamento)

– Domanda in eccesso (3° pagante)

• Modello mistoModello misto: le riforme ondivaghe 1992-1995, 1999, e 2001– Aziendalizzazione delle USL (ASL)– Regionalizzazione– DRG– Prezzi dei farmaci controllati– Medicina di base a budget– Le assicurazione integrative regionali

Il modello ibrido italianoraffronto con il NHS-G.B. della managed

competition in un servizio pubblico

• Nel SSN prevalgono le ASL integrate verticalmente con i presidi ospedalieri (circa il 70%)

• Nel SSN c’è una maggiore apertura verso i privati

• Nel NHS il ruolo dei purchaser è consolidato e si ispira al principio del selective contracting

• Nel SSN i prezzi sono fissati a livello regionale, nel NHS da ogni Hospital trust sulla base di raffronti nazionali dei costi medi

I “3 modelli” prevalenti in Italia

Modello burocraticoModello burocratico (o dei “comandi”). Diffuso al Centro Sud. - si affida più a strumenti coercitivi (leggi, delibere) che ad un sistema di incentivi e registra un notevole ritardo nell’attuazione delle riforme

Modello della concertazioneModello della concertazione (o della “programmazione negoziata”). Regioni del Nord-Est (Toscana, Emilia, Veneto,..), coerente con la Riforma-ter del 1999.

Modello delle regoleModello delle regole. Lombardia, modello antagonista alla Riforma-ter del 1999 

Gli ultimi due modelli tendono nel tempo a distinguersi in modo più accentuato per alcuni elementi ma per altri a convergere

Modello della concertazione

- Punta ad applicare la Riforma-ter del 1999

- Attua una programmazione a livello aziendale, centrato sulle ASL

CARATTERICARATTERI

- sostiene una concorrenza limitata a favore di “contratti di programma” tra ASL e Ao-Case di cura private

- sostiene una forte integrazione dei presidi ospedalieri nelle ASL

- le quote di produzione sono note in anticipo e così gli abbattimenti tariffari in caso di superamento (riduzione del rischio dei produttori).

Il Modello delle regole

 - Un specie di quasi-mercatoquasi-mercato

CARATTERICARATTERI- favorisce l’apertura del mercato sanitario al

maggior numero di concorrenti privati e quindi fissa “regole” non persegue il metodo dei contratti di programma

- favorisce la libertà di scelta dei pazienti (concepiti come consumatori)

- punta allo scorporo degli ospedali dalle ASL (AO multipresidio)

- attua la concorrenza di confronto (“yardstick competition” tipo ospedali del Medicare, USA), su prezzo fisso- il governo della domanda avviene principalmente ad opera della Regione (abbattimenti tariffari ex-post) per fare rispettare il “tetto di sistema”

LIVELLI ESSENZIALI DI ASSISTENZA (LEA) e il “diritto

alla salute”

Delimitano il confine della responsabilità pubblica

• 1. Assistenza collettiva sanitaria in ambiente di lavoro• 2. Assistenza distrettuale (di base, specialistica,

farmaceutica, ambulatoriale, integrativa)• 3. Assistenza ospedaliera

Fabbisogno regionale di assistenza

Contributo dello stato al finanziamento del SS regionale tramite trasferimenti

ISTRUZIONE

Servizio pubblico multidimensionale

Gli effetti sull’economia

Istruzione: natura del bene

• Istruzione come bene intermedio:• Servizi di istruzione (beni privati)

Conoscenze e titoli di studio livello di istruzione (functioning)

• Famiglia, contesto culturale e impegno mercato del L

• Servizio multidimensionale• Scuola dell’obbligo • Scuola secondaria• Formazione professionale• Università

Istruzione: ragioni dell’intervento pubblico

1. Esternalità– Fiscal dividend– Esternalità di produzione– Esternalità di consumo

2. Insufficienze di informazione

3. Insufficienze di offerta

4. Funzione di certificazione

(adverse selection signalling)

5. Equità

Nozioni di equità in Istruzione

• Bene di merito• Egualitarismo specifico

(istruzione di base)• Uguaglianza delle opportunità

(diritto allo studio borse di studio)

• Libertà di scelta come valore• Trade-off uguaglianza-libertà di

scelta definizione di curricula omogenei e reclutamento per concorso pubblico del personale docente

FINANZIAMENTO dell’ISTRUZIONE

• Istruzione primaria obbligatoria finanziamento integralmente pubblico per motivi di equità

• Istruzione secondaria e universitaria – partecipazione ai costi (tasse) in

misura corrispondente al beneficio diretto individuale

– borse di studio e prestiti d’onore garantiti dal settore pubblico

• Con finanziamento tutto privato si

perviene ad un livello sub-ottimale di capitale umano

La produzione di servizi di Istruzione

• Sistemi di organizzazione mista e decentrata sul territorio

• Superamento delle insufficienze di sistemi pubblici e privati

• La libertà di istruzione e la certificazione ex-ante (accreditamento) ed ex-post (monitoraggio e verifiche regolamentazione pubblica)

• Finanziamento delle scuole pubbliche e/o private VOUCHER:– Con topping-up ( libertà di scelta)

– Senza ( uguaglianza)

Produzione pubblica e autonomia, concorrenza e

regionalizzazione nel sistema scolastico italiano

La concorrenza all’interno del sistema scolastico pubblico (e tra quello pubblico e

quello privato)

• La competizione sulla qualità delle prestazione tra istituti quasi-mercato (Q-M)

• Le condizioni necessarie di un Q-M nell’istruzione offerta di prodotti differenziati per aree geografiche ed istituti (nel rispetto di standard comuni e uniformi fissati dalla legislazione nazionale)

• un certo grado di decentramento

territoriale e di autonomia scolastica, in presenza di un settore privato regolato (e accreditato)

• Le riforme dei cicli scolastici

Decentramento: la legislazione fine anni ’90,verso il nuovo Titolo V e la

devoluzione

Alle Regioni : compiti e funzioni• di organizzazione e pianificazione territoriale del

sistema integrato (Istruzione e formazione professionale),

• di programmazione delle rete scolastica provinciale, • di determinazione del calendario scolastico e di

determinazione dei contributi alle scuole non statali. A Comuni e Province : compiti e funzioni

• definizione operativa della rete delle istituzioni scolastiche.

Ministero della Pubblica Istruzione • ristrutturato su base regionale (Uffici scolastici

regionali, USR).Agli istituti

• è conferita personalità giuridica e autonomia finanziaria,

• è attribuita la qualifica dirigenziale al capo di Istituto, con compiti di gestione delle risorse finanziarie e strumentali

AMMORTIZZATORI SOCIALI e ASSISTENZA

Protezione sociale

Assistenza e contrasto alla povertà

Le riforme in Italia

Ammortizzatori sociali e il rischio disoccupazione:

3 istituti base in successione

• 1. Garanzia del reddito in caso di sospensione temporanea (Cassa Integrazione)

• 2. Sostegno in caso di interruzione definitiva del rapporto di lavoro (Indennità di disoccupazione)

• 3. Rete di protezione di ultima istanza (RMI assistenza)

• Finanziamento:• 1+2 Contributi Sociali (CS)• 3. fiscalità generale (con “prova dei

mezzi”)

L’intervento pubblico e gli effetti dell’indennità di disoccupazione

• Fallimento del mercato assicurativo:• Probabilità non indipendente• Adverse selection e Moral hazard

• Strumento di pace sociale (esternalità)

• Ristrutturazioni industriali (insiders vs. outsiders)

• Gli effetti distorsivi:– Welfare dependence

– La durata del periodo di corresponsione

– Workfare

– Erogazione del sussidio e incentivi

Ammortizzatori sociali in Italia

• Cassa Integrazione ordinaria (CIGO)– Sospensione temporanea (3 m.12 m.);

80% di W

• Cassa Integrazione straordinaria (CIGS)– Ristrutturazioni (36 m.); 80% di W

• Indennità di mobilità e prepensionamenti

• Indennità di disoccupazione – licenziamenti individuali (6 m.); 30% di W

• Le proposte di riforma• (verso i tre livelli in successione?)

Programmi Assistenziali

• Determinano la natura e le specificità di un modello di WS

 

Obiettivi:

 

1. contrasto della povertàcontrasto della povertà 

 

2. promozione della solidarietà promozione della solidarietà disagio personale e socialedisagio personale e sociale

3. Politiche familiariPolitiche familiari (figli minori, numerosità nucleo familiare, servizi all’infanzia ecc.)

EQUITA’ ed UGUAGLIANZA“nozioni primitive” rilevanti per i

sussidi alla persona

• A. uguaglianza di fronte alle norme e alle istituzioni (no a discriminazioni in violazione dei diritti naturali)

• B. uguaglianza delle opportunità (le chances attribuite dal sistema economico a ciascuno, garanzia del level playing field)

• C. uguaglianza dei risultati (end state distribuzione della ricchezza e accesso al consumo di determinati beni)

 (A+B) equità orizzontale

C equità verticale 

• Le politiche per l’equità richiedono l’acquisizione (costosa) di informazioni sulla condizione economica (skill) e sullo stato di bisogno (need) asimmetria informativa (adverse selection)

PROGRAMMI ASSISTENZIALI (tipologia)

selettivi (benefici soggetti a means testing) universali (tutelano la disponibilità di prestazioni come diritti di cittadinanza)

  categoriali (riservati a certe categorie specifiche, come lavoratori dipendenti, anziani, minori, portatori di handicap); le ambiguità nella valutazione etica di un WS (assegno solo per figli dei lavoratori dipendenti ?)

 Modelli estremi:

 modello residuale (minimal state)modello universale (basic income)

 Modello intermedio:

universalismo selettivo (benefici di protezione sociale tendenzialmente per tutti i “bisognosi” ed eventualmente meritevoli) vincolo di bilancio

PROGRAMMI SELETTIVI

• I programmi selettivi contrastano la povertà con minore uso di risorse pubbliche (minore pressione fiscale) ma

 la trappola della povertà

- per i “poveri” [Ypre<P] 1 EU in + in Ypre da 0 EU in + in Ypost che è sempre = P, invece per i “ricchi” +1+1

 i costi del means testing -monetari e psicologici, e di stigma sociale

 i problemi di asimmetria informativa- possibili errori di inclusione (falsi positivi) ed esclusione (falsi negativi)

 

 Misurare l’efficacia dei

programmi

 Head count ratio (HCR: percentuale di popolazione che è povera)

   Income gap ratio (IGR: distanza, in media, tra il reddito disponibile dei poveri e la poverty line)

 La target efficiency

 efficienza verticaleefficienza verticale (proporzione della spesa del programma di assistenza destinata ai poveri)

 eefficienza orizzontalefficienza orizzontale (proporzione della spesa destinata ai poveri rispetto a quella che sarebbe necessaria per azzerare l’IGR)

 • Il RMI indicatore di efficienza verticale =1;

indicatore di efficienza orizzontale <1: si concentra sui poveri ma non è completamente efficace nel ridurre la povertà

PROGRAMMI integrati imposte-sussidi

Dividendo sociale

• si stabilisce un sussidio per tutti pari a S P esente da tassazione e finanziato da un’imposta sul reddito (per semplicità lineare)

• l’imposta netta per un individuo è 

Tn = t Ypre- S 

Ypost = Ypre- T = S + (1-t) Ypre

 si elimina la povertà a costi elevati per la finanza pubblica

 

PROGRAMMI integrati imposte-sussidi

Imposta negativa (IN) a carattere universale

Non esistono programmi di spesa, ma una deduzione dalla base imponibile per tutti

 • imposta netta:

 

T= t (Ypre- Y* )

 

Ypost = Ypre- T = t Y*+ (1-t) Ypre

sussidio (imposta negativa) pari a t (Y*-Ypre)

per i “poveri” (problema “incapienti”);

con tY*=S i due programmi sono equivalenti.

Gestione degli SCHEMI UNIVERSALI

Tutti (non solo di debitori di imposta, ma anche gli “incapienti”) debbono presentare una dichiarazione dei redditi

 • Gli schemi universali come il DS e l’IN sono

molto costosi: per essere efficaci per contrastare efficacemente la povertà debbono contemplare aliquote molto elevate (50%).

  Il dibattito sul Basic income

• Friedman (no poverty trap e responsabilità individuale)

 • Atkinson Basic income parziale: reddito

di partecipazione