16 Dicembre 2013 Palazzo Medici-Riccardi, Firenze

Città, imprese e innovazione nella Programmazione 2014-2020

Carpe Diem: cogliere l’attimo fuggente dei nuovi Fondi Strutturali

di

Robert Leonardi,Visiting Professor di Politiche Europee, School of Government, LUISS, Roma

Direttore Economic and Social Cohesion Laboratory Ltd, London

16 Dicembre 2013

Palazzo Medici-Riccardi, Firenze

L’effetto della crisi economica-finanziaria e della crisi politico-amministrativa italiana sull’attuazione della Politica di Coesione,

2007-2013

Attuazione della programmazione 2007-2013 e` stata a livelli bassi

Accellerata durante l’ultimo anno per la centralizzazione dei Fondi:

a. Regioni “convergenza”: la media al 31 ottobre 2013:

40,5% per I pagamenti del FESR (POR, PON e POIN) e al

43,1% per I pagamenti del FSE (POR e PON)

b. Regioni “competitivita`: la media al 31 ottobre 2013:

53,1% per I pagamenti del FESR (POR) e al

61,0% per I pagamenti FSE (POR e PON)

Tavola 1. I Pagamenti al 31 ottobre 2013 per I POR e i PON, Convergenza e Competitivita`, Programmazione 2007-2013

CONVERGENZA COMPETITIVITÁ

Min € % * Min € %FESR

POIN 626.9 35.7POR 5,944.1 36.7 4,028.2 53.1PON 3,862.2 49.2Totale FESR 10,433.2 40.5 4,028.2 53.1

FSEPOR 2,466.2 50.3 4,565.2 61.0PON 1,155.1 60.1 45.1 62.6Totale FSE 3,621.3 53.1 4,610.3 61.0

Totale FESR & FSE 14,054.50 43.1 8,638.50 57.1

Totale Italia FESR & FSE per P.O. Covergenza e Competitvitá 22,693.00 47.5

* pagamenti/tota le disponibi leFonte: Ministero della Coesione Territoriale, Comunicato Stampa, 4 novembre 2013, Tavola 1

Tavola 2. Piano D’Azione Coesione (PAC), Riprogrammazione dei POR e PON 2007-2013

RISORSE DISPONIBILI BASE DI CALCOLO

Pre-PAC Post-PAC Differenza Totale

2011 2011 Pre-Post 31/10/2013

Min € Min € Min € Min €FESR

POR 30,569.3 24,518.9 6,050.4-

PON 13,526.4 10,496.3 3,030.1-

Totale FESR 44,095.7 35,015.2 9,080.5- 32,684.9

FSEPOR 13,230.8 12,497.6 733.2-

PON 2,075.8 1,985.8 90.0-

Totale FSE 15,306.6 14,483.4 823.2- 15,155.0

Totale FESR & FSE 59,402.30 49,498.60 9,903.70- 47,839.00

Fonte: Elaborazione di dati forniti dal Ministero della Coesione Territoriale, Comunicato Stampa, 4 novembre 2013

Tavola 3. Raffronto dei pagamenti FESR Convergenza, 2012 e 2013

PROGRAMMA 31/10/2012 31/10/2013 Differenza

% % %POR 2007-2013

Bas i l i cata 41.3 53.6 12.3

Ca labria 18.9 31.1 * 12.2

Campania 14.8 25.4 * 10.6

Pugl ia 32.5 50.7 18.2

Sici l ia 14.1 33.9 * 19.8

PON 2007-2013Governance 37.1 55.9 18.8

Is truzione 39.7 52.6 12.9

Reti e Mobi l i tá 13.8 32.8 * 19.0

Ricerca 36.2 54.6 18.4

Sicurezza 39.5 57.0 17.5

* Programmi piu a ri schio


Tavola 4. Raffronto dei pagamenti FESR Competitivita`,2012 e 2013PROGRAMMA 31/10/2012 31/10/2013 Differenza

% % %POR 2007-2013

Abruzzo 37.9 50.0 12.1

Emi l ia-Romagna 35.0 58.8 23.8

Friul i VG 35.3 57.6 22.3

Lazio 36.4 48.1 * 11.7

Liguria 38.4 56.2 17.8

Lombardia 38.0 57.0 19.0

Marche 39.0 56.6 17.6

Mol ise 35.7 52.8 17.1

Bolzano 38.9 58.8 19.9

Trento 45.5 56.9 11.4

Piemonte 36.6 50.8 14.2

Sardegna 35.3 45.8 * 10.5

Toscana 34.6 60.6 26.0

Umbria 37.3 50.6 13.3

Va l d'Aosta 41.4 57.2 15.8

Veneto 37.6 53.8 16.2

* Programmi piu a rischio


Tavola 5. Raffronto dei pagamenti FSE Convergenza, 2012 e 2013

PROGRAMMA 31/10/2012 31/10/2013 Differenza

% % %POR 2007-2013

Bas i l i cata 47.1 66.6 19.5

Ca labria 32.4 53.1 20.7

Campania 17.2 43.2 26.0

Pugl ia 25.4 48.3 22.9

Sici l ia 25.3 51.1 25.8

PON 2007-2013Governance 42.2 55.9 13.7

Is truzione 51.1 61.6 10.5


Tavola 6. Raffronto dei pagamenti FSE Competitivita`,2012 e 2013PROGRAMMA 31/10/2012 31/10/2013 Differenza

% % %POR 2007-2013

Abruzzo 36.7 52.6 15.9

Emi l ia-Romagna 56.2 65.7 9.5

Friul i VG 45.8 65.4 19.6

Lazio 36.8 56.4 19.6

Liguria 38.8 56.5 17.7

Lombardia 47.5 55.5 8.0

Marche 39.5 56.2 16.7

Mol ise 36.0 60.0 24.0

Bolzano 38.0 53.1 15.1

Trento 50.9 60.5 9.6

Piemonte 40.0 61.3 21.3

Sardegna 51.0 59.1 8.1

Toscana 43.6 53.9 10.3

Umbria 38.3 58.1 19.8

Va l d'Aosta 35.1 48.9 * 13.8

Veneto 42.6 62.7 20.1

* Programmi piu a rischio


1. Difficoltà di bilancio dei comuni, patto di stabilita`

2. Riluttanza degli imprenditori ad investire durante la recessione

3. Riluttanza delle banche a prestare finanziamenti

4. Incertezze riguardanti il sistema amministrativo al livello sub-regionale connesso al ruolo e all’esistenza delle province

1. Instabilità politica al livello nazionale: elezioni parlamentari e cambiamenti di governo.

2. Estrema frantumazzione dei progetti identificati dai POR, specialmente per le regioni della convergenza.

3. Sistema di controllo regione-comune inadeguato

L’effetto della crisi economica-finanziaria e della crisi politico-amministrativa italiana sull’attuazione della

Politica di Coesione, 2007-2013

Considerazioni sull’andamento dei pagamenti dei Fondi Strutturali del 2007-2013

1. Rimane una sostanziale differenziazione fra il livello dei pagamenti del FSE e del FESR. La spesa del FSE supera in gran parte delle regioni il livello di spesa del FESR. Le eccezioni sono: a) la Puglia fra le cinque regioni della convergenza, 48,3% FSE v. 50,7% FESR; e b) sei delle 16 regioni/province autonome della competitività: Abruzzo, Lombardia, Marche, Bolzano, Toscana e Val d’Aosta.

2. Pagamenti FESR al 31/10/2013: tutte le regioni della competitività avevano superato il 50% della spesa programmata, ad eccezione della Valle D’Aosta che toccava il 48,9%.

3. Pagamenti FESR al 31/10/2013: tre delle cinque regioni della convergenza rimangono in una situazione critica (Calabria, Campania e Sicilia). Rimane la sfida di spendere a livello regionale e non solo nazionale in modo programmato.

4. Una simile considerazione va fatta per I tre PON della convergenza (Reti, Ricerca e Sicurezza): è possibile prevedere che continui la spesa al di fuori dei programmi operativi formulati dall’accordo di programmazione iniziale con la UE?

Cosa si deve superare? Le difficoltà gestionali e di metodo nell’uso dei Fondi nel ciclo precedente ed

in quello nuovo1. Differenza di rendimento fra I livelli di attuazione (o capacita amministrativa) delle regioni della “convergenza” e quelle della “competitivita`”. Bilanci differenziati.

2. Gestione troppo focalizzata sulla “forma” di programmi/progetti e non sufficientemente sulla “sostanza”: a) la validita’ dei contenuti in relazione alle esigenze territoriali di sviluppo e b) la misurazione di risultati, tempi, ed impatto economico. Il nuovo ciclo razionalizza la gestione o la rende più complessa?

3. Instabilità amministrativa al livello regionale—continuo ricambio dei dirigenti (‘spoils system’) per le Autorita` di gestione, audit e certificazione. Non sono previste altre elezioni regionali fino al 2015 ma queste potrebbero rallentare il completamento della certificazione 2007-2013 e l’avvio della nuova programmazione 2014-2020.

4. Incertezza sulla struttura gestionale al livello sub-regionale—p.e., ‘organi intermedi’ e ruolo delle province. Nuova programmazione ipotizza un nuovo raggrupamento dei comuni e punta sulle 14 aree metropolitane definite dalla leggislazione nazionale e dalle regioni a statuto autonomo. Ipotesi di creazione di Gruppi di azione locale (GAL).

La nuova programmazione, 2014-2020

1. Nuovi obiettivi della Politica di Coesione e di Europa 2020: sviluppo intelligente, sostenibile ed inclusivo.

2. Enfasi sui “prodotti” dei progetti e sui “risultati” del programma operativo nel suo complesso.

3. Ruolo fondamentale degli indicatori empirici definiti ex-ante che regoleranno la scelte delle azioni e progetti da intraprendere, I tempi di attuazione, il controllo tempestivo delle attivita` intraprese, la co-gestione nazionale, la valutazione finale dei risultati.

4. Ruolo delle regioni ed enti locali nell’attuazione degli obiettivi, specialmente per quanto riguarda le citta` e le aree interne—p.e., come predisporre la programmazione sovra-comunale per la scelta delle azioni riguardanti queste due aree

5. Forte enfasi sull’operazionalizzazione della gestione multi-livello: Patto di Azione Locale, Investimenti Integrati Territoriali, Gestione Integrata, coinvolgimento degli attori socio-economici

Il ruolo delle città nella nuova programmazione, 2014-2020 sulla base della bozza di Contratto di Partenariato Italia-UE, 12/12/2013

Obbiettivo dell’Agenda Urbana: rafforzare le funzioni di servizio che I poli urbani offrono al Paese attraverso il potenziamento e l’innovazione nell’offerta di servizi a cittadini e imprese.

Metodo: attuazione di programmi di sviluppo locale partecipato sulla base della sperimentazione già attuata attravero I Patti Territoriali, Progetti Integrati Territoriali (2000-2006), Progetti urbani e territoriali nel 2007-2013.

Base giuridica: Regolamento 2014-2020 che crea lo spazio per interventi di Community-Led Local Development (CLLD). Valido per I “poli urbani” ma anche per le “aree interne”.

Definizione di CLLD: “una progettazione e gestione degli interventi per lo sviluppo da parte degli attori locali che si associano in una partnership di natura mista (pubblico-privata) e affidano un ruolo operativo (gestionale e amministrativo) al Gruppo di Azione Locale (GAL), il quale deve elaborare un Piano di Azione Locale per tradurre gli obiettivi in azioni concrete dotandosi di una struttura tecnica in grado di effettuare tali compiti”.

I Piani di Azione e I GAL dovranno concentrarsi su un esiguo numero di ambiti di intervento, in ogni caso non superiore a tre.

16/12/13

I settori d’intervento dei Piani d’Azione: FESR, FSE, FEAMP, Sviluppo Rurale

• Sviluppo e innovazione delle filiere e dei sistemi produttivi locali (agro-alimentari, artigianali e manifatturieri, produzioni ittiche)

• Sviluppo della filiera dell’ energia rinnovabile (produzione e risparmio energia)

• Turismo sostenibile

• Cura e tutela del paesaggio, dell’uso del suolo e della biodiversità (animale e vegetale)

• Valorizzazione di beni culturali e patrimonio artistico legato al territorio

• Accesso ai servizi pubblici essenziali

• Inclusione sociale di specifici gruppi svantaggiati e/o marginali

• Legalità e promozione sociale nelle aree ad alto tasso di esclusione sociale

• Riqualificazione urbana con la creazione di servizi e spazi inclusivi per la comunità

• Reti e comunità intelligenti

• Diversificazione economica e sociale connessa ai mutamenti nel settore della pesca

16/12/13

I parametri finanziari dell’Agenda Urbana ed I potenziali problemi gestionali

Indicazione del possibile finanziamento stabilito dalla Bozza è: dal 5% al 10% dei POR ed il minimo e massimo dei Piani può variare da uno a cinque milioni di Euro. A questo livello di finanziamento ci potranno essere dai 300 ai 500 programmi finanziati

La gestione dei programmi urbani sarà affidato ai GAL, costituiti su proposta locale.

La passata gestione dei progetti urbani:

1. formulazione e gestione dei bandi; percorso lungo e contenzioso

2. micro dimensioni dei progetti

3. difficoltà di stima dell’impatto economico e sociale

4. scarsa presenza del settore privato

5. certificazione incerta

16/12/13

Esempio: spesa del P.O. FESR, Regione Campania, 31/10/2013. Si sta puntando sui settori in grado di stimolare l’economia o la diffusione della spesa?

Pagamenti Certificazione

Asse 1: Sostenibilità ambientale 26,7 16,9

Asse 2: Competitività 36,5 25,3

Asse 3: Energia 16,2 8,8

Asse 4: Trasporti 51,7 43,0

Asse 5: Società dell’informazione 11,2 5,3

Asse 6: Sviluppo urbano 34,8 20,7

Asse 7: Assistenza tecnica 35,1 24,6

Dotazione finanziaria: 4,6 Miliardi 1,6 Miliardi 1,1 Miliardi

Fonte: Regione Campania

16/12/13

Quali sono le sfide tecniche della nuova programmazione? (1 di 2)

1. Spostamento di enfasi dalla “forma” alla “sostanza”, richiede competenze tecniche specifiche

2. Privilegiare la programmazione europea (Fondi Strutturali) rispetto a quella nazionale (fondi ex-FAS) per evitare il disimpegno per motivi di mancanza di fondi e le restrizioni del patto di stabilità. Ad esempio, I 690 Mln € per progetti di investimenti, infrastrutture, ed altro che la Sicilia ha dovuto disimpegnare dai fondi FAS. Questo nodo non è stato ancora sciolto.

3. Selezione di progetti in grado di produrre risultati quantificabili durante tutta la fase di attuazione (cioe`, periodicamente per I rapporti annuali sull’attuazione che saranno dovuti). Puntare sui grossi progetti.

4. Possibilità di simulare I risultati nella valuazione ex-ante che diventera` il termine di paragone per I rapporti annuali di attuazione

Quali sono le sfide tecniche della nuova programmazione? (2 di 2)

1. Capacità di reperire e riportare dati sull’attuazione dei progetti su base annuale.

2. Capacità tecnica in programmazione regionale, conoscenza analitica del territorio, e capacita` di gestione di programmi multi-livello per gli Investimenti Integrati Territoriali, Programmi Integrati, e Programmi di Azione Locale

3. Capacità di apprendere dall’attuazione dei programmi e conseguente capacità di rimodulare progetti che hanno rendimenti bassi

Cosa si deve fare a breve per poter usufruire immediatamente dei Fondi Strutturali 2014-2020

1. Suddivisione del territorio in aggregazioni in grado di riflettere le esigenze delle città e delle aree interne. Questo processo di identificazione delle zone interne e` stato avviato per lo sviluppo rurale ma non ancora per le aggregazioni urbane. Sarà lasciato alle regioni attraverso bandi.

2. Per le aggregazioni urbane: necessita` di identificare la struttura sovra-comunale per scegliere gli investimenti, formulare le azioni, coordinare il ruolo dei comuni e degli stakeholders, controllare I progetti. GAL spontenei o basati su logiche strategiche?

3. Ruolo delle province: abolizione entro la fine di quest’anno complica l’avviamento dell’avvio del prossimo ciclo di programmazione poiche’ coincide con esso. L’aggregazione dei comuni sarà veloce o richiederà molto tempo?

4. Capacità delle regioni nel predisporre obiettivi di pianificazione strategica regionale, con chiare scelte prioritarie; di carattere sia integrata che settoriale nel campo p.e. di: trasporti, ricerca, servizi, ed industria. Il taglio dei finanziamenti per le infrastrutture richiederà un ruolo molto più attivo del livello nazionale e dell’ANAS e delle Ferrovie dello Stato nella progettazione e realizzazione degli investimenti.

Conclusioni: cambiamenti che possono essere intrapresi ai livelli nazionale e regionale nella preparazione del nuovo ciclo di

programmazione (1 di 2)

1. Programmi di formazione tecnica dei dirigenti regionali e nazionali attraverso la nuova Agenzia per la Coesione territoriale o all’interno del PON governance e assistenza tecnica della programmazione 2007-2013

2. Programmi di formazione tecnica dei nuclei di valutazione regionali

3. Reclutamento di esperti esterni per esigenze specifiche

4. Programmi “twinning“ per usufruire delle conoscenze tecniche di altre regioni italiane ed europee nella gestione dei Fondi

5. Mobilita` del personale interno per poter reclutare sulla base di conoscenze tecniche

Conclusioni: cambiamenti che possono essere intrapresi ai livelli nazionale e regionale nella preparazione del nuovo ciclo di

programmazione (2 di 2)

1. Meetings interdipartimentali per l’attuazione di co-decisioni

2. Ristrutturazione degli uffici nazionali (Roma) e europei (Bruxelles) delle regioni in funzione della gestione ottimale dei Fondi Strutturali

3. Incontri regolari con I comuni ed I gruppi socio-economici per il coordinamento delle iniziative

4. Creazione dei gruppi di lavoro al livello nazionale nell’ambito dell’Agenzia e della conferenza Stato-Regioni

16 Dicembre 2013 Palazzo Medici-Riccardi, Firenze

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