1-2/2009 TECNICHE ED ESPERIENZE DI VALUTAZIONE
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1-2/2009 AGENZIA PER LA RAPPRESENTANZA NEGOZIALE DELLE PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI GENNAIO-GIUGNO 2009 REDAZIONE VIA DEL CORSO 476 00186 ROMA POSTE ITALIANE SPA SPEDIZIONE IN A. P. 70% - ROMA TECNICHE ED ESPERIENZE DI VALUTAZIONE IMPARARE DAL PASSATO PER UN PROCESSO DI VALUTAZIONE ATTUABILE MISURAZIONE E GOVERNANCE LA NUOVA STRUTTURA DI VALUTAZIONE: ALCUNE RIFLESSIONI ARAN COP RIFATTA.qxd 26-08-2009 12:42 Pagina 1
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EDITORIALEdi Anna Maria Gaibisso 2
COMMENTITecniche ed esperienze di valutazione di Leonello G. Tronti 3
Imparare dal passato per un processodi valutazione attuabile di Lorenzo Bordogna 5
Misurazione e governancedi Giuseppe Della Rocca 10
La nuova struttura di valutazione:alcune riflessionidi Fabio Pistella 14
Misurazione, valutazione e differenziazioneretributiva nell’Agenzia del Territorio di Angelo Fragiacomo 16
La valutazione delle prestazioni nelle pubblicheamministrazioni: l’esperienza dell’ARAN di Elisabetta Gualmini 30
Il CCNL del Comparto Ricerca:un rinnovo contrattuale difficile di Massimo Campanile 35
La contrattazione integrativa nelle Università:un’opportunità per governare il cambiamento di Massimo Campanile 42
FLASH NOTIZIEa cura di Alessia Moroni e Barbara Paradisi Attività svolta dall’Aran 52
OSSERVATORIO DI GIURISPRUDENZAa cura dell’U.O. Osservatorio Contrattazione integrativae Affari giuridici 56
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1-2/2009AGENZIA
PER LA RAPPRESENTANZANEGOZIALE
DELLE PUBBLICHEAMMINISTRAZIONI
GENNAIO-GIUGNO 2009
REDAZIONEVIA DEL CORSO 476
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IMPARARE DAL PASSATOPER UN PROCESSODI VALUTAZIONE ATTUABILE
MISURAZIONE E GOVERNANCE
LA NUOVA STRUTTURADI VALUTAZIONE: ALCUNE RIFLESSIONI
DIRETTORE Massimo Massella Ducci Teri
DIRETTORE RESPONSABILEAnna Maria Gaibisso
COMITATO EDITORIALEFranco Carinci
Mimmo CarrieriAnnalisa D’AmatoGaetano D’AuriaCarlo Dell’Aringa
Giuseppe Della RoccaGuido Fantoni
Marcello FedeleGiancarlo Fontanelli
Eugenio GallozziGaudenzio Garavini
Sergio GasparriniFranco Liso
Massimo MasciniVincenzo NastasiMario Ricciardi
COMITATO DI REDAZIONEMauro BonarettiPietro De FalcoElvira Gentile
Olimpia MarcelliniPaolo Matteini
Barbara ParadisiArturo Parisi
Alberto PiccioRosario Soloperto
Valerio Talamo
SEGRETERIA DI REDAZIONETiziana De Florio
Cristina Pellini
REDAZIONETelefono 0632483265-340
www.aranagenzia.it
STAMPAMarchesi Grafiche Editoriali
Aut. Trib. di Roma n. 630 del 27.12.95Sped. In Abb. post.
L. 662/96 art. 2 C. 20/c
ANNO XIV N. 1-2GENNAIO GIUGNO 2009
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Questo numero di Arannewsletter esce rinnovato sia graficamente sianell’impostazione. La Rivista da bimestrale diventa trimestrale, accentuandoun carattere di approfondimento e riflessione già presente nei numeridel 2008, pur mantenendo una particolare attenzione all’informazione,il più possibile tempestiva, sulle novità in materia di contrattazione collettivae di pubblico impiego. Questa modifica della Rivista coincide con le novità che, in attuazione dellaLegge delega n. 15/2009, interverranno sull’assetto delle relazioni sindacali nelsettore pubblico e della stessa ARAN che, come previsto dalla Legge delega,dovrebbe uscire rinnovata negli obiettivi e rafforzata nella struttura. Le modificazioni normative e la mutata attenzione da parte dei cittadini e deglistessi operatori rispetto al mondo della pubblica amministrazione ci spingequindi a programmare una serie di approfondimenti su tematiche di particolarerilevanza e attualità nella convinzione, peraltro, che, al di là dei lancigiornalistici, alcuni temi vadano analizzati e studiati con attenzione etempestività, fornendo quindi un vero e utile contributo per l’efficienza dellapubblica amministrazione.
Non a caso, quindi, questo numero della Rivista intende dedicare particolareattenzione al tema della valutazione delle strutture e delle performances delpersonale del sistema della pubblica amministrazione; argomento che almenoda quindici anni costituisce un tema centrale all’interno del processo dimodernizzazione del settore pubblico e che recentemente ha assunto unaconnotazione ancor più strategica soprattutto dal punto di vista del suo impattosul rendimento dei pubblici uffici e quindi dei rapporti con i cittadini. I primi tre contributi (Bordogna, Della Rocca e Pistella), preceduti da unaintroduzione di Tronti, nascono dalle attività messe in atto dal Ministero perla pubblica amministrazione e l’innovazione nell'iter di predisposizione deldecreto di attuazione della Legge delega n.15/2009 sulla riforma delpubblico impiego. Alle riflessioni degli studiosi abbiamo voluto affiancare anche il contributodelle esperienze: seguono infatti due articoli dei quali uno (Fragiacomo)riferisce di una esperienza sul tema presso l’Agenzia del Territorio, e l’altro(Gualmini) sull’attività del Nucleo di valutazione dell’Aran. Accompagnano questi contributi le tradizionali rubriche di informazionedella Rivista.
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pubbliche e, più in generale, dellavalutazione della qualità della dirigenzae del lavoro dei pubblici dipendenti. Leiniziative legislative del MinistroBrunetta proponevano un quadronuovo, più circoscritto e funzionale,con cui arrivare a un effettivo rinnovodi strutture, contenuti e procedure divalutazione, superando le precedentidifficoltà di implementazione. Il piùimportante elemento di novità consistenella creazione di un nesso forte con latrasparenza dei risultati delleamministrazioni ai cittadini e alleimprese, con la customer satisfactiondegli utenti dei servizi pubblici, con lacontrattazione integrativa e lapremialità della performanceindividuale e collettiva, a tutela dellaserietà e dell’efficacia delle attività divalutazione. In pratica, il seminario ha offerto, aesperti accademici e practicioners,un’occasione di confrontarsiliberamente sul valore delleesperienze nazionali e internazionali,sulla loro replicabilità, ma anche sulleloro debolezze, e quindi di avanzareproposte operative che consentisserodi approfondire le ipotesi alla basedella Legge n. 15/2009 e offrisseroelementi di giudizio per la stesura deidecreti di attuazione. Gli interventihanno affrontato temi quali: il ruolodelle agenzie di valutazione e il lororapporto con altri organismi eprocedure di controllo già presenti nelnostro o in altri scenari istituzionali; ilrapporto critico tra fissazione degli
Questa sezione di Arannewsletternasce dalle attività messe in atto dalMinistero per la pubblicaamministrazione e l’innovazione ai finidella predisposizione del decreto diattuazione della Legge delega n.15/2009 sulla riforma del pubblicoimpiego. In particolare, i tecniciimpegnati nella stesura del decretoattuativo (tra i quali Luciano Hinna,Giovanni Valotti, Pia Marconi, FilippoPatroni Griffi, Germana Panzironi,Andrea Simi, Sandro Mameli e iostesso), in accordo con un suggerimentodi Giuseppe Della Rocca, ritenneroutile organizzare un seminario a invitisui temi della valutazione, checonsentisse loro di confrontarsi con gliesperti che nella precedente legislaturaavevano fatto parte della “Commissioneper lo studio e l’elaborazione di lineeguida per un sistema di valutazione delpersonale delle pubblicheamministrazioni”, nominata condecreto dell’allora Ministro per leriforme e le innovazioni nella pubblicaamministrazione Luigi Nicolais. LaCommissione era composta da CarloDell’Aringa (presidente), LorenzoBordogna, Bruno Dente, FedericoButera, Gianfranco Dioguardi, RobertaTaglietti. Il seminario, organizzato conla collaborazione del Formez, ebbeluogo il 25 febbraio 2009 presso ilDipartimento della funzione pubblica. L’esperienza trascorsa aveva messo inluce la peculiare debolezza delleattività di valutazione dellaperformance delle amministrazioni
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obiettivi e valutazione; il ruolo delleprocedure di valutazione dellaperformance delle amministrazioni ingenerale e, in particolare, delladirigenza e dei dipendenti; il rapportotra valutazione e autonomia delleamministrazioni e della dirigenza, etra valutazione e contrattazionecollettiva; i problemi difunzionamento, le relazioniistituzionali e gli snodi di un sistemanazionale di valutazione dellaperformance del settore pubblico.
Ragioni di spazio non ci consentono didare qui conto della ricchezza deldibattito e degli stimoli propostidall’incontro, ma riteniamo molto utileproporre ai lettori di Arannewsletter,in estrema sintesi, i contributi offerti daLorenzo Bordogna, Giuseppe DellaRocca e Fabio Pistella.
Leonello G. Tronti Consigliere economico del Ministroper la pubblica amministrazionee l’innovazione
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della gestione delle strutture e delpersonale, in un quadro di governocomplessivo delle amministrazionipubbliche. Questi stessi temi erano al centroanche del disegno riformatoreavviato nel 1992-‘93, ed inparticolare dei provvedimenti del1997-‘98, la cosiddetta ‘secondaprivatizzazione’. Un disegno, a mioparere, tuttora condivisibile nelle suelinee di fondo e che sarebbe benenon sovvertire nei suoi pilastriportanti, ma che secondo diverseopinioni ha mostrato varie lacuneapplicative, e forse anche qualcheinadeguatezza regolativa all’origine(per un bilancio v. L. Zoppoli,“A dieci anni dalla riforma Bassanini:dirigenza e personale”, in Il lavoronelle pubbliche amministrazioni,n. 1/2008, pp. 1-36; v. ancheG. D’Alessio, a cura di,L’amministrazione come professione.I dirigenti pubblici tra spoils system eservizio ai cittadini, Bologna,Il Mulino, 2008; B. Caruso, L.Zappalà, “La riforma ‘continua’delle pubbliche amministrazioni:licenziare i nullafacenti oriorganizzare la governance?”,in Il lavoro nelle pubblicheamministrazioni, n. 1/2007, pp. 1-24). Qui mi limito a brevissimeconsiderazioni, certamente parzialie incomplete, su tre punti:l’architettura e l’assetto istituzionaledella valutazione; il nessovalutazione-dirigenza; il nesso
Non è possibile, in un breveintervento come questo, considerarenella sua interezza un tema cosìcomplesso come quello dellavalutazione delle strutture e delpersonale. Un tema cruciale per il buonfunzionamento delle pubblicheamministrazioni, strettamente connessoa quello della dirigenza da un lato, aquello della contrattazione collettivadall’altro e, infine, a quello dellapremialità e incentivazione delpersonale. E che dovrebbe essereintegrato, a monte, al ciclo dipianificazione strategica e diformazione del bilancio dello Stato, ealla conseguente articolazione dellepriorità politiche in obiettivi operativi edi performance, come suggerito daesperienze straniere, in particolarequella britannica delle Spendingreviews e dei Public ServiceAgreements. Questi nessi sono presentinell’impianto della Legge n. 15/2009,che sembra recepire in proposito anchealcune riflessioni sviluppate nellalegislatura precedente in appositecommissioni di studio istituite presso ilDipartimento della funzione pubblica(una presieduta da D’Alessio sulladirigenza ed una presieduta daDell’Aringa proprio sulla valutazione),ed incorporare indicazioni di un ddldell’opposizione sugli stessi temi(n. 746/2008, Ichino. Treu, Finocchiaroprimi firmatari). La Legge n. 15,opportunamente, delinea il processodi valutazione non come un fine in sé,ma come uno strumento al servizio
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Imparare dal passatoper un processodi valutazione attuabile
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alle amministrazioni oggetto divalutazione, con buoni argomenti sia afavore che contrari. Come è noto, nelD.Lgs. n. 286/99, dove piùorganicamente è trattata questa materianell’ambito dei sistemi di controllointerni, il processo di valutazione deidirigenti, e solo in parte delle strutturedi cui sono responsabili, resta tuttointerno alle amministrazioni oggetto divalutazione, affidato ad organismi i cuicomponenti sono nominati erispondono ai vertici politici delleamministrazioni stesse. Si possonocomprendere le ragioni che sono statealla base di una simile architetturaistituzionale. Ma l’esperienza divalutazione dei dirigenti nelleamministrazioni dello Stato si è rivelatamolto deludente (v. Rapporto di finelegislatura del Comitato tecnicoscientifico per il coordinamento inmateria di valutazione e controllostrategico, marzo 2006), al punto dachiamare in causa non solo carenzeapplicative, ma anche qualchesignificativa debolezza nel disegnoregolativo originario. E’ in base a questeconsiderazioni che la già ricordatacommissione presieduta dal prof.Dell’Aringa ha proposto di istituire unorganismo simile a quello ora previstodalla Legge n. 15, sia pure nellaconsapevolezza del suo carattere‘straordinario’, volto cioè a rimuoverealcune carenze della normativa vigentema, soprattutto, a superare gli ostacoli ele resistenze applicative.Opportunamente la legge prevede chequesto organismo non si sostituisce aiprocessi di valutazione settoriali e disingola amministrazione già previstidalla normativa, attività che nonsarebbe peraltro attrezzato a svolgere eche, soprattutto, sarebbe disfunzionalesul piano organizzativo e poco fondatasul piano teorico: data l’elevataeterogeneità delle amministrazionipubbliche, delle attività da esse svolte edel personale in esse impiegato, comepotrebbe un unico organismo centralevalutare adeguatamente una realtà tanto
valutazione-contrattazione integrativa e,in parte, incentivazione del personale.
ASSETTO ISTITUZIONALE DELLAVALUTAZIONE
La novità principale in questo ambito,rispetto all’assetto precedente (D.Lgs. n.286/99), è l’istituzione, nel contesto delriordino dell’ARAN, di un “organismocentrale” che opera in collaborazionecon il Ministero dell’economia(Ragioneria generale dello Stato) e conla Presidenza del Consiglio dei ministri(Dipartimento funzione pubblica), conil compito di indirizzare, coordinare esovrintendere all’esercizio indipendentedelle funzioni di valutazione, digarantire la trasparenza degli stessisistemi di valutazione ed assicurare lacomparabilità e visibilità degli indici diandamento gestionale. Circa lacollaborazione con il Ministerodell’economia la legge non dice moltodi più. Ma è auspicabile che il temariceva maggiore attenzione nei decretiattuativi, specie se si vuole realizzareun legame più stretto tra processo divalutazione delle strutture e delpersonale e ciclo di formazione delbilancio dello Stato (nel casobritannico, ad esempio, il Tesoro svolgeun ruolo importante, attraverso ilmeccanismo dei Public ServiceAgreements). Un raccordo che nondovrebbe tuttavia significaresubordinazione, con il rischio dicompromettere autonomia di giudizio eindipendenza dell’organismo inquestione, che andrebbero invecechiaramente ribadite e articolate neidecreti attuativi: in caso contrario, tantovarrebbe trasferirne tutti i compiti allostesso Ministero dell’economia (o allaFunzione pubblica). Quantoall’istituzione in sé ed alla collocazionedell’organismo in questione, nelleriflessioni che, da più parti ed in piùsedi, hanno preceduto l’elaborazione diquesta legge, si è molto discusso circal’opportunità di una soluzione esterna
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differenziata? E’ opportuno quindi che icompiti attribuiti, da svolgere inposizione di autonomia eindipendenza, riguardino indirizzo,coordinamento e supervisione dellefunzioni di valutazione esercitate dallesingole amministrazioni, assicurandonetrasparenza, comparabilità e visibilità.In breve, e nei termini più generali, ilcompito è di assicurare che le singoleamministrazioni facciano ciò che giàerano chiamate a fare e che non hannofatto. Ora, perché l’innovazionecostituita da questo organismo possamigliorare l’effettività e l’efficacia deiprocessi di valutazione, con ricadutepositive sulla qualità dei servizi pubblici– che è l’obiettivo di fondo a cui tutto ilprocesso è strumentale – è essenziale ladefinizione delle modalità di raccordotra questo organismo e le singoleamministrazioni e le strutture deputate asvolgere la valutazione, con un ruoloautorevole del primo rispetto alleseconde, senza però la pretesa diimporre tayloristicamente, ad una realtàtanto eterogenea, un unico modelloottimale, prescritto per legge a tutte leamministrazioni e per tutto il personale,indipendentemente dall’attività chesvolgono e dal contesto in cui operano.Segnali di impostazione eccessivamentee inutilmente intrusiva e dirigista nonmancano nella legge, e sarebbeoltremodo auspicabile che i decretiattuativi non accentuassero questatendenza ma la correggessero eriducessero. A tal fine è opportuno che,almeno in una prima fase applicativa,l’attenzione venga focalizzatasoprattutto sulla valutazione dellestrutture e dei dirigenti che ne hannoresponsabilità, qui sì con proceduretrasparenti e tali da consentire laconfrontabilità delle performances econtrolli rigorosi. Ma lasciando poi aidirigenti stessi, di cui è peraltro previstaanche la valutazione deicomportamenti organizzativi,l’autonoma responsabilità di deciderecome valutare il personale alle propriedipendenze, senza irrigidire questa
responsabilità dentro prescrizionitroppo dettagliate, indifferenziate e diuniversale applicazione. Prescrizionieccessivamente intrusive e dirigiste inproposito non solo sembranoincompatibili con il principio della“piena autonomia e responsabilità deldirigente”, in qualità di soggetto cheesercita i poteri del datore di lavoropubblico, nella gestione delle risorseumane (art. 6, comma 2, lettera a,L. n. 15/2009), ma rischiano di esserecontroproducenti, o quanto menodestinate a essere violate o a restareinapplicate. Ciò rimanda alla secondaquestione.
VALUTAZIONE E DIRIGENZA
E’ opinione abbastanza condivisache nell’esperienza della riforma deglianni ’90, ed in particolare dellaseconda privatizzazione, uno deiprincipali anelli deboli sia statal’applicazione della normativa sulladirigenza ed il rapporto tra dirigenzae processi di valutazione. E ciò sottoil duplice profilo che vede la dirigenzacome oggetto e come soggetto divalutazione. Oggetto di valutazionein quanto, a partire dai livelli piùelevati, processi di valutazione effettivie rigorosi dovrebbero svolgere un ruoloessenziale nel processo di onferimento,conferma, revoca o mancato rinnovodegli incarichi della dirigenzaprofessionale (e quindi nelladeterminazione della carriera),garantendo per questa via l’autonomiada intrusioni improprie dei verticipolitici e l’orientamento dell’eserciziodelle funzioni a criteri di imparzialità edi buon andamento dell’attivitàamministrativa. Così come da processidi valutazione rigorosi dovrebberodipendere le decisioni in merito allaretribuzione di risultato dei dirigenti,componente che la legge in esame sipropone peraltro di rafforzare in misuraconsiderevole (un’attenzione maggiore,sia detto per inciso, richiederebbe
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retribuzione individuale di base. Nellamedesima esperienza, il Rapporto del2007 sulle retribuzioni dei Senior CivilServants (circa 4000 soggetti su 500mila dipendenti del Civil Service)segnala che nell’anno precedentel’ammontare dei non-consolidatedbonus awards è stato equivalente al6,5% del monte salari complessivo,con l’obiettivo del Governo di portarloal 10% nel 2008, ed ha interessatocirca il 67% dei Senior Civil Servants,contro il 75% dell’anno precedente. IlRapporto raccomanda altresì, per glianni a venire, di rafforzareulteriormente il legame tra il sistemadei bonus riconosciuti ai Senior CivilServants e la performance dellastruttura, e considera “perverso” chetutti i Dipartimenti dispongano dellastessa quota di risorse da distribuirecome bonus, indipendentemente dallabuona o cattiva performance di unparticolare dipartimento in undeterminato anno. Questeconsiderazioni hanno implicazionianche per l’ultimo punto quiaccennato, relativo al rapporto con lacontrattazione collettiva (v. sotto). La misurazione delle performances dellestrutture (e del personale) e la lorocondensazione in indicatori sinteticicomparabili, accessibili e di facilelettura, è importante sia per assistere lascelta degli utenti, ove esercitabile (adesempio tra scuole e ospedali diversi),sia per aiutare le organizzazioni stesseall’apprendimento e al miglioramento,sia per rendere conto ai cittadini. Ma leesperienze straniere, più avanti di noi inquesto percorso, sono anche ricche diesempi del rischio di possibili effettiinattesi, se non addirittura perversi, deiprocessi di misurazione dellaperformance. Dal rischio più semplice,ma non meno rilevante, dell’eccessivoaggravio di oneri burocratici, a quellipiù problematici di distorsionedell’attenzione e delle risorse dellestrutture valutate verso le attivitàconnesse agli indicatori oggetto dimisurazione, eventualmente anche a
anche la componente di posizione dellastruttura retributiva dei dirigenti, unacomponente che forse in non pochi casiè andata fuori controllo). E soggetto divalutazione in quanto da essi dipende,scendendo giù “per li rami”,l’estensione dei processi valutativiall’insieme della struttura di cui hannoresponsabilità e quindi l’utilizzoappropriato di questa importante levagestionale ai fini di miglioramentodell’efficienza e della qualità deiservizi. Ora, la legge, nei suoi principi e criterigenerali, sembra porre sullo stessopiano entrambi questi profili, conprescrizioni che in certi aspettirischiano di essere troppo dettagliate.Sembra opportuno ribadire quanto giàdetto sopra. Nei limiti consentiti dallemaglie della delega, sarebbeauspicabile che nei decreti attuativil’enfasi fosse posta, almeno nellaprima fase applicativa, soprattuttosulla valutazione delle strutture e deidirigenti (o della fascia di dirigenti)che ne hanno responsabilità, acominciare da quelli di livello piùelevato, lasciando poi alla loroautonomia, dentro linee-guidarelativamente leggere, di adottare gliorientamenti che ritengono piùopportuni per il buon andamento dellerispettive unità organizzative, senzaobbligarli ad un numero esorbitante diadempimenti tanto minuziosi ecostrittivi quanto spesso inefficaci.L’integrazione tra valutazione dellaperformance della struttura eretribuzione e carriera dei dirigentiresponsabili è molto importante ai finidell’efficace funzionamento dell’interosistema della valutazione e dei suoieffetti benefici sulla qualità dei servizi.Nella già citata esperienza inglese, adesempio, dal 2003 è previsto unlegame tra obiettivi operativi definitinei Public Service Agreements, sotto ilcoordinamento del Tesoro, obiettivipersonali e quota di retribuzionelegata alla performance, con lapossibilità di arrivare fino al 9% della
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scapito di altre attività altrettantoimportanti, fino a veri e propricomportamenti di gaming. Detto intermini banali, è auspicabile evitareingenuità ed eccessi di zelo nel darecorpo ai principii contenuti nella delega(e poi nella futura attività dell’organismocentrale), con il rischio di trasformareuno strumento gestionale di enormeimportanza in un settore poco esposto aimeccanismi di mercato in una sorta diincubo taylorista, al servizio di unafilosofia che privilegi la dimensione del“sorvegliare e punire” rivolta ai singolidipendenti rispetto a quella di guidaall’azione per le strutture e ditrasparente sostegno all’informazione e,nel caso, alla scelta di utenti e cittadini.Anche in questo ambito i processi diaffinamento progressivo e disemplificazione delle procedure diSpending review e dei Public serviceagreements in Gran Bretagna, cosìcome dei sistemi di valutazione dellestrutture sanitarie, possono essereistruttivi (istruttivi anche dei rischi didistorsione e di eccessi burocratici chesi possono accompagnare ai processidi valutazione, specie se diventano finia se stessi).
VALUTAZIONE E CONTRATTAZIONE
A proposito del nesso in questione,riprendendo una espressione giàutilizzata nel corso del seminario,si può dire che l’assetto dellavalutazione non dovrebbe essereoggetto di contrattazione, in quantomateria rientrante nelle prerogativemanageriali, ma dovrebbe avere effettisulla contrattazione. Senza entrare indettagli, se, come sopra sottolineato,l’enfasi viene primariamente postasulla valutazione delle strutture,l’effetto principale in questo ambitodovrebbe essere quello
dell’ammontare delle risorse assegnatealle singole amministrazioni per lacontrattazione integrativa edeventualmente, in certa misura, ancheper i meccanismi premiali (v.l’esperienza del Senior Civil Serviceinglese sopra richiamata), lasciandopoi alle parti, in sede decentrata,l’autonomia di deciderecongiuntamente come distribuirequeste risorse. Questo sembra il modopiù lineare e semplice di legarevalutazione a livello macro, da unlato, e contrattazione e gestione delpersonale, dall’altro. Semplice elineare si fa per dire, naturalmente,perché si possono immaginare subito iproblemi applicativi connessi. Inesperienze straniere, alla valutazionedelle strutture non necessariamente èlegata l’attribuzione differenziata dirisorse, ma, ad esempio, ilriconoscimento di maggiori spazi diautonomia gestionale. Il principio èperò lo stesso: ovvero che lavalutazione delle strutture deve averequalche effetto sul pianoorganizzativo, oltre che sulla carrieradei dirigenti responsabili. E ciò, dato ilnostro contesto istituzionale e direlazioni sindacali, può essere ancheuna strada per mettere risorse adisposizione della contrattazionedecentrata, la quale, considerati altriprovvedimenti già assunti o in via diattuazione, o ancora in corso diapprovazione, rischierebbe altrimentidi diventare una sede di attività ad alticosti di transazione con poco o nullada transare, con effetti negativi pertutte le parti in causa (amministrazioni,lavoratori, sindacati ed anche utentidei servizi).
Lorenzo BordognaOrdinario di Sociologia economicaUniversità di Milano DipartimentoStudi del lavoro e del welfare
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performance relativi all’ambitoorganizzativo di diretta responsabilità.Il sistema di misurazione e valutazionedelle performances organizzativeconcerne, quindi, l’impatto dellepolitiche attivate sulla soddisfazionefinale dei bisogni della collettività;l’attuazione di piani e programmi,considerando anche il livello previsto diassorbimento delle risorse finanziarie;l’efficienza nell’impiego delle risorse,con particolare riferimento alcontenimento ed alla riduzione deicosti, nonché all’ottimizzazione deitempi dei procedimenti amministrativi;la qualità e la quantità delle prestazionie dei servizi erogati. Questa lettura della normativa differiscequindi da una interpretazione (quellapiù comunemente ripresa dai media)che insiste solo sulla valutazione e susanzioni amministrative di tipoindividuale. Vi è, invece, anche eprincipalmente altro (che in questa notasi vuole sottolineare): non solo enfasi suvalutazione e controllo individuale maanche sulle amministrazioni; lavalutazione del personale è dipendentedai risultati di quest’ultima; il controlloe la valutazione delle amministrazioninon è solo sulla spesa, come sino adoggi è avvenuto, ma anche sui risultatiin rapporto, naturalmente, alle risorseimpiegate. Se così è si tratta di una soluzione allostesso tempo positiva quanto ardua darealizzare. Al raggiungimento di questoobiettivo di policy si frappongono moltedifficoltà, oltre a quelle culturali(non solo del top management pubblico
PRESTAZIONIDELL’AMMINISTRAZIONE -PRESTAZIONI DEL PERSONALE
La Legge n. 15, del marzo 2009,e il successivo decreto attuativo in viadi approvazione, mette in particolarerilievo il ruolo della valutazione oltreche la revisione delle regole chedefiniscono i premi, il merito e lastruttura della contrattazione collettiva.Le novità principali, in questo caso,sono l’enfasi sulla misurazione delleprestazioni delle amministrazioni,la formazione di un organismoindipendente in grado di monitorarnei risultati e il processo di valutazione,l’obbligo alla comunicazione in mododa rendere trasparenti i risultati,i premi e le retribuzioni del personale. Certamente la svolta di maggiore rilievoè la richiesta esplicita di unavalutazione delle prestazioniamministrative rispetto ad una prassi edad un assetto normativo per i quali erala sola prestazione del lavoro ad esserevalutata. Principio, quest’ultimo, entratoin crisi alla luce dell’esperienza delperiodo che va dagli anni 1990 ad oggi,nel quale la valutazione, sia delladirigenza che del personale dicomparto, veniva fatta e premiataindipendentemente dai buoni o cattivirisultati della prestazione istituzionale. Infatti la proposta oggi sembra esserequella per cui la misurazione e lavalutazione della performanceindividuale dei dirigenti e del personaledi una unità organizzativa debbaessere collegata ad indicatori di
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ma anche del personale politico) anchequelle tecniche, come l’individuazionedi forme e modalità di misurazionedelle performances di organizzazioniamministrative di servizio pubblico.Tuttavia, nonostante queste perplessità,la strada è comune a quella di altripaesi nei quali si assiste ad una verae propria esplosione (non sempre consuccesso) della valutazione,misurazione, monitoraggio delleprestazioni.
LA GOVERNANCE
L’esplosione, nell’ultimo decennio, delconcetto e delle forme di valutazioneha le sue origini nell’evoluzionedell’amministrazione burocratica delloStato moderno e delle forme in grado diassicurare legittimità all’azioneamministrativa, e non come sceltafinalizzata a potenziare il controllogerarchico amministrativo, ladiscrezionalità della dirigenza e delvertice di una organizzazione. Talemodo di interpretare la valutazione eraed è in parte dovuto a come è statafinalizzata e praticata inizialmente,come esclusiva valutazione delpersonale, nell’ipotesi che un più strettocontrollo, legato a forme retributive diincentivazione del personale, sarebbestato sufficiente a conseguire unamaggiore produttività istituzionale(ipotesi quest’ultima ancora oggi tuttada verificare). Si ritiene, al contrario, che la diffusionedel concetto e delle forme divalutazione non rispondono a questasola esigenza di controllare e valutare illavoro, così come non necessariamentecomportano la riproposizione delcontrollo gerarchico e dellacentralizzazione. L’estendersi delleforme di misurazione, valutazione emonitoraggio rispondono invece ad unosvuotamento dello stesso principiogerarchico, alla difficoltà che taleprincipio incontra per governare unarealtà sempre più complessa ed
all’esigenza di sostituire le pratiche delgovernment e della direzione dall’alto aquelle della governance.Il concetto di governance si riferisce alsuperamento o alla dissoluzione delleforme dirigistiche verticali e siidentifica con il concetto dicoordinamento tra amministrazioni. Ilcoordinamento può essere ottenutoattraverso il mercato (come hannoaffermato alcune tesi sul New PublicManagement) ma anche attraverso lacomunità o attraverso la rete di attoriamministrativi come forma dicooperazione tra loro. Cooperazionetra attori che deve andare di pari passocon la costante promozionedell’autonomia amministrativa, chenel nostro paese si cerca di conseguireinnanzitutto con l’implementazionedel federalismo fiscale. La valutazione delle amministrazioni (acui segue quella della dirigenza e delpersonale) è in questo caso ladimensione più rilevante di questaprospettiva e della governance.Come vi può essere autonomia,decentramento, diffusione di varieidentità e tipi di prestazione, senzainformazioni e standard di riferimentodei servizi interni e ai cittadini chepermettono un coordinamentoorizzontale tra le possibili prestazioni? Il termine di governance siaccompagna quindi a quello dicoordinamento (di conoscenze, diinformazioni, di prestazioni, dirisorse) necessario per tenereinsieme una o un sistema di reti (sesi vuole anche con uno o più centridi coordinamento) e consentireanche quella accountability,quelrendere conto non solo di comevengono impegnati i soldi deicontribuenti, ma anche della qualitàe quantità dei servizi pubblicierogati. Termini, quelli dicoordinamento e di rendere conto,che oggi sono, secondo una ormaidiffusa letteratura internazionale,importanti nel dare legittimitàall’azione amministrativa.
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amministrazioni, come vorrebbe, inquest’ultimo caso, la filosofia digovernance. Gli obiettivi a livello macro sonocostruiti sulla base degli stessi indicatoriprescelti e dovrebbero consentire unavalutazione o, come si usa dire, unbenchmarking, tra amministrazioni.Ciascuna amministrazione è, in questocaso però, autonoma nel comporre gliindicatori e tradurli in obiettivi, nelconfrontarsi su questa base, non solocon altre amministrazioni, ma con glistessi organismi di valutazione esterni. La definizione, da parte di ogni singolaamministrazione, degli obiettivi chedanno poi luogo a dei risultati con cuiconfrontarsi con altre amministrazioni,presuppone anche la definizione diindicatori e di risultati a livello micro;sono quegli indicatori ed obiettivi chedefiniscono i programmi e l’efficienzainterna di ciascuna amministrazione esono quelli che dovrebbero esserefinalizzati a valutare e a premiare ladirigenza e il personale non dirigente.Sono definiti autonomamente daciascuna amministrazione ma, proprioper questa ragione, proprio perchéspecifici e formulati sulla base di vincoliamministrativi interni, non consentonosempre un benchmarking, né sempreconsentono un dialogo di rete traorganizzazioni. Pur tuttavia, gliindicatori ed obiettivi interni devonoessere congruenti con gli indicatori eobiettivi macro di buona gestione chepermettono una valutazione comparatadelle amministrazioni.
E’ in tale passaggio, tra obiettivi micro emacro, che può intervenire un auditoresterno e interno. Vista l’assenza, o ladebolezza, nel passato, non solo deiparametri di risultato di buona gestioneamministrativa, ma anche di un legametra obiettivi di valutazione delladirigenza e valutazione delleamministrazioni, tale tipo di interventorisulta fondamentale proprio perverificare o implementare il grado dicongruenza tra i due livelli. In entrambi
I DILEMMI
Governance, valutazione,coordinamento non sono dimensionidell’azione sociale di facileimplementazione. Se si considera lalegge del marzo 2009 e i decreti, odecreto attuativo in corso, è facileindividuare alcuni nodi che riguardanoprincipalmente il livello o i livelli delprocesso di valutazione, cosa valutareper ciascun tipo di livello e qualeordine di priorità dare tra livelli. Si trattainnanzitutto di come scioglierel’ambivalenza del concetto diperformance presente nell’attualeesperienza, per cui spesso si intendonocontemporaneamente fattori quantitatividi gestione e di processo e qualitativisenza dare ordine ai livelli di prioritànell’utilizzarli, senza alla fine arrivare aqualsiasi conclusione di merito. Da questo punto di vista è necessarioprecisare che ad un livello macro ènecessario distinguere tra indicatori eobiettivi. Gli indicatori sonoindispensabili per definire i risultati digestione (e non definiscononecessariamente il risultato), sono i soliche consentono un coordinamento direte. Non possono che essere pochi esintetici, includono realisticamente soloindicatori economici, forse alcuniindicatori di volume di servizi resi e dicustomer satisfaction, ove possibile. Questi indicatori di buona gestione nonpossono che essere validati da tutte leamministrazioni del comparto, nonpossono ovviamente essere scelti inmodo autonomo ed isolato da ciascunaamministrazione, altrimenti nonpotrebbero tradursi in uncoordinamento e in una comunicazionetra amministrazioni né consentirebberouna valutazione comparata. Mentre inuna impresa gli indicatori di buonagestione sono dati dal mercato, in unastruttura invece, dove il mercato noninterviene sempre in modo spontaneo eautomatico, gli indicatori possonoessere dati solo su basi amministrative,centralmente o concordati tra
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i casi, sia esso organismo esterno cheinterno, l’auditor deve essere autonomodalla struttura in cui svolge questo tipodi attività. Questo vale, ovviamente,anche per i nuclei di valutazione interniche non possono essere composti dallostesso personale dell’amministrazionecoinvolto nel processo di valutazione. Va ancora ricordato infine quella che èstata l’esperienza di piùamministrazioni ad un livello micro. Aquesto livello sono state oggetto divalutazione delle prestazioni lecompetenze agite, non quindi ilraggiungimento dell’obiettivo, ma icomportamenti e le capacità necessarieper raggiungerlo. Principio divalutazione agibile su più livelli,dirigenza e comparto, ma molto difficilee pesante da gestire correttamente pergli ampi spazi di aleatorietà delleopinioni tra valutatori, che spessoinevitabilmente crea. In sintesi, dunque, gli obiettivi suirisultati di gestione macro consentonoun coordinamento e una valutazione traorganizzazioni, ma non sempre sitraducono in efficace gestione delpersonale. Riconducono a pochistandard esterni la prestazioneindividuale del dirigente intermedio odi un gruppo o ufficio che, invece, devespesso fare i conti con una molteplicitàdi eventi organizzativi, quantitativi equalitativi della prestazione, misurabiliin modo diverso e che devono esseretenuti sotto controllo, risolti e in questocaso premiati.
I risultati di buona gestione delleamministrazioni, quelli macro perintenderci, tuttavia, non consentonosolo una valutazione di benchmarkingtra amministrazioni ma questavalutazione può avere anche un effettodiretto sulla contrattazione integrativa.I risultati macro di buona gestionepossono essere utilizzati, comerecitano le attuali proposte, perdefinirne le risorse da attribuire alleamministrazioni per i fondi diincentivazione della dirigenza e delpersonale. Sono, a loro volta,importanti per la valutazione delladirigenza apicale oltre che della stessaconduzione politica dell’apparatoamministrativo. La valutazione del personale e iconseguenti incentivi retributivi, comein ogni organizzazione che si rispetti,sono quindi dipendenti dai risultatimacro di buona gestione. Questafinalità è stata invece quella fino adoggi più disconosciuta ed ignorata. Talelacuna non deve essere consideratacome casuale perché, se applicata,implica in primo luogo una valutazionedel vertice burocratico e, per certiaspetti, anche politico di unaamministrazione ed inoltre un vincoloalla contrattazione collettiva e allagestione del personale.
Giuseppe Della Rocca Associato Sociologia del lavoroe dell’organizzazione Università dellaCalabria e Nucleo di valutazione ARAN
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obiettivi è più solida e specifica. • In definitiva si raccomanda l’uso
dell’espressione risultati attesi(per comprendere sia gli standard siagli obiettivi propriamente detti, comesopra definiti) e dell’espressionerisultati conseguiti per quantoemerge dal consuntivo oggetto dellavalutazione.
• E’ evidente il rilievo che viene adassumere la fase diprogrammazione delle attività nellesingole Amministrazioni (peresempio nei ministeri a inizio annodopo il Piano di Riparto e ledirettive del Ministro). E’indispensabile, per dareconcretezza agli obiettivi, che sianoassegnati ai dirigenti risultati attesirealistici e che siano specificate lecondizioni di fattibilità, altrimenti siprosegue nel malvezzo attuale(obiettivi troppo facili e pocosignificativi oppure giustificazionilamentose e generiche perimpedimenti esterni). Nondobbiamo dimenticare che oggi laparte variabile della retribuzione èerogata in modo uniforme e nelvalore massimo consentito (unafacoltà dell’amministrazione èdivenuta nei fatti un obbligo).
• Ciò premesso le linee d’azionepossono essere così individuate:
• contributo metodologicoall’enunciazione da parte delleAmministrazioni dei risultati attesi;
Le osservazioni che seguonorappresentano riflessioni sul tema dellastruttura di valutazione, a marginedell’incontro del 25 febbraio 2009presso il Dipartimento della funzionepubblica. La presente nota si concentra sul temagiudicato da più parti prioritario: comeoperare concretamente nella fase diavvio del nuovo Organismo centraleper la valutazione delle strutture e delpersonale, nel seguitoconvenzionalmente denominataAgenzia.
Due premesse: • l’Agenzia non “fa la valutazione”, ma
“assicura che la valutazione sia fattain un modo adeguato”;
• si adopera in particolare perassicurare coerenza fra obiettivi erisultati con una logica dicompliance (rispetto degli impegni).
• Quanto alla definizione degliobiettivi va tenuta presente ladistinzione fra:
• attività relative a prestazionicodificate e in corso, per le quali èdecisiva l’individuazione deglistandard di riferimento e il“piazzamento” dell’Amministrazioneda valutare rispetto alle situazioni dieccellenza (benchmark);
• attività di miglioramento deglistandard e attività di realizzazione dinuove prestazioni; per queste ultime(miglioramenti standard e nuoveprestazioni) la denominazione
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La nuova strutturadi valutazione:alcune riflessioni
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• definizione generale dellametodologia per i processi divalutazione articolati per classi,registrazione del processo checiascuna Amministrazione definirà;
• verifica su come il processo ha luogopresso ciascuna Amministrazionecon i suoi organismi di valutazione(p.e. i SECIN, acronimo di Servizio dicontrollo interno);
• una governance light dell’insiemedegli organismi oggi troppodiversificati per compiti effettivi,procedure e qualità del contributodato.
• Si ritiene utile richiamare l’attenzionesu due questioni specifiche:
• la progressiva rappresentazione fullcost delle spese della P.A. consentiràuna più realistica ed incentivanterappresentazione della correlazionecosti benefici (oggi se uninvestimento da parte di un’unitàorganizzativa per una tipologia dispesa dà benefici ad un’altra unitàorganizzativa per un’altra tipologia di
spesa non si riesce nemmeno arappresentare la correlazione fra idue eventi);
• è molto utile la disponibilità di unapiattaforma informatica semplice, macondivisa, per collegare l’Agenzia,SECIN e altri organismi similari.
• Altre due considerazioni sono invecepiù di fondo:
• saggia la scelta di dare duratalimitata all’Agenzia in modo dadecidere il da farsi dopoun’esperienza significativa (sei anni);
• negli esercizi di valutazione, aldilàdella maggiore o minore accuratezzadei livelli di prestazione, è già unvalore raccogliere datisull’andamento nel tempo deiparametri monitorati; alla sincroniadel confronto tra soggetti omologhi siaggiunge la diacroniadell’evoluzione dl comportamenti diun singolo soggetto.
Fabio Pistella Presidente CNIPA
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direzionale e dello studioso, cui nonappartengono direttamente i rilevantiprofili politico – comunicazionaliimplicati, sembra importante tenerepresenti alcuni aspetti, ai fini delsuccesso dell’attuale rinnovato impulsoalla riforma: 1. il carattere istituzionale delle
pubbliche amministrazioni, per largaparte delle quali il “verticestrategico” è di carattere politicoelettivo, per cui lo stesso processo diimplementazione delle previsioninormative passa anche attraverso ilrapporto tra burocrazia e cetopolitico e tra questi e lerappresentanze sindacali, in uncircuito in cui il grado di “consensopolitico” rappresenta una variabilecritica e specifica, rispetto alcomparto privato;
2. il fatto che le previsioni normativecostituiscono, per le pubblicheamministrazioni, un quadro di“vincoli – opportunità”,particolarmente più critico erilevante più che per l’impresaprivata, la cui implementazione nonè automatica; non si avvera, cioè,ope legis, ma richiede che lo spazioesistente tra normativa e concreticomportamenti e performancesorganizzativi sia colmato con lagestione di un processo di changemanagement che richiedecompetenze ed abilità storicamentenon sviluppate, di norma, nelcomparto pubblico, a partire da
Nel corso dell’ultimo anno,l’iniziativa del Ministro Brunetta hariproposto all’ordine del giorno, congrande forza comunicativa, l’esigenzadi riforma della pubblicaamministrazione, a 16 anni dalla primaorganica innovazione legislativarappresentata dal D.Lgs. n. 29/93, cheaveva l’ambizione di adeguare ilsistema italiano agli standard europei,nella prospettiva dell’unificazione. E’ sembrato opportuno citare quelprovvedimento di svolta perché sarebbesbagliato, come se si dovesse sempre“partire da zero”, sottovalutare inotevoli cambiamenti che da allora sisono prodotti nella pubblicaamministrazione. Nello stesso tempo, sono indubitabilisia i limiti del processo attuativo diquelle previsioni normative e dellacontrattualizzazione di aspettiimportanti del rapporto di lavoro (ad es.la prevalente erogazione indifferenziatadel salario accessorio ed il caratteregeneralizzato delle progressionieconomiche)1, sia la perduranteurgenza che il sistema pubblico compiaun deciso salto di qualità, sul pianodell’efficacia della sua azione edell’efficienza del suo funzionamento,reso ancor più critico dalla gravissimacrisi economica e dalle sueripercussioni sociali, innescatedall’esplosione della bolla finanziaria. A chi guarda ai problemi organizzativo– gestionali del pubblico dal punto divista del dirigente, del consulente
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Misurazione, valutazionee differenziazione retributivanell’Agenzia del Territorio
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competenze di leadership capaci disuscitare, dare senso e guidare iprocessi di cambiamento. Un“qualcosa”, cioè, che può esserepromosso ed incentivatodall’innovazione normativa ma nondeterminato per questa via soltanto;
3. l’esistenza, in particolare nellepubbliche amministrazioni centrali,di un esubero strutturale dipersonale, che trae originedall’inscindibile rapporto trapubblica amministrazione e vicendestoriche, economiche, sociali epolitiche del Paese. Si tratta di unproblema chiave che resta sullosfondo e per il quale non sembra siastata prospettata, finora, unasoluzione praticabile, il checomporta un “aggiramento” dellenormative che lo evocano. Ci siriferisce, ad es., alla previsione dideterminazione delle dotazioniorganiche sulla base delle effettivenecessità di processi di lavoroopportunamente ridefiniti edottimizzati, o agli istituti dellamobilità intercomparto. Se tutte leamministrazioni, in primo luogoquelle centrali, evidenziasseroesuberi strutturali significativi equesti non potessero essere assorbitida una mobilità basata sulle effettiveesigenze delle amministrazioni, gliesiti ultimi di questa evidenziazionesarebbero gestibili sul piano socialee, quindi, sindacale e politico? Chipone questa domanda non ha unarisposta, ma si limita ad evidenziareun problema reale che, però, restasempre “sullo sfondo”;
4. il fatto che “la” pubblicaamministrazione non esiste, se noncome “comparto pubblico”, comeaggregato di una pluralità e quantitàdi concrete e diversificate“pubbliche amministrazioni”, perciascuna tipologia delle quali, inprimis, e per ciascuna specificarealtà, in secundis, occorre creare e
praticare le concrete forme diinnovazione organizzativa egestionale.
Basti pensare alle differenziazioniimmediatamente evocate dal riferirsialle Amministrazioni centrali delloStato, alle Regioni, al Comparto dellaSanità, agli Enti locali, con le loromigliaia di entità, profondamentediversificate dal punto di vista: • delle dimensioni, variabile
certamente rilevante e significativa; • della tipologia di servizi erogati (alle
persone, alle aziende, alla comunità,ecc.);
• del grado di vicinanza all’utenzafinale e della sua concreta possibilitàdi esprimere forme di controllo e dipressione sui risultati.
LA RIFORMADELL’AMMINISTRAZIONEFINANZIARIA
Con riferimento a quest’ultimo aspetto,può essere di qualche interesse riferiredi una delle tante esperienze concrete,quella conseguente alla riforma delMinistero delle Finanze che, a seguitodel D.Lgs. n. 300/99, riguardantel’organizzazione del governo, hatrasformato la mastodonticaorganizzazione del Ministero (circa60.000 dipendenti, all’epoca),verticalmente integrata, in un “sistema arete” (si veda la figura 1), nelle cuilogiche di funzionamento si ritrovanoaspetti oggi inseriti nella normativa diriforma in fase di emanazione. Il rapporto che lega il Ministero alleAgenzie fiscali è di natura para –contrattuale: sulla base di un pianotriennale di attività, una Convenzioneannuale definisce gli obiettivi chel’Agenzia deve perseguire, a fronte deiquali il Ministero eroga le risorsefinanziarie stimate necessarie,accorpate nell’ambito di tre soli capitolidi spesa.
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finale, al cui esito positivo è vincolatal’erogazione di una quota incentivanteaggiuntiva, inizialmente pari all’8% delbudget e poi ridotta al 5%,inopportunamente dal punto di vistagestionale, a giudizio di chi scrive, aifini della sua parziale stabilizzazione. L’esperienza riferita è quelladell’Agenzia del Territorio, nata nelgennaio 2001 che, con circa 10.000
Le Agenzie fiscali sono enti pubblicinon economici (tranne quella delDemanio che ha carattere economico)con autonomia statutaria, gestionale,organizzativa e contabile. L’autonoma attività gestionaledell’Agenzia è soggetta ad un sistema dimonitoraggio in itinere, nonché ad unaverifica delle risultanze dell’esercizio digestione, che dà luogo ad un referto
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Fig. 1 - Percorso di cambiamento, criticità e scelte
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dipendenti (12.500 all’origine), gestiscei sistemi catastale e di pubblicitàimmobiliare, integrati nell’anagrafe deibeni immobiliari; gestisce, inoltre,l’Osservatorio del Mercato immobiliaree fornisce valutazioni immobiliari aglienti pubblici. Si articola in una sedecentrale, 15 Direzioni regionali e 103Uffici provinciali2. L’esperienza riguarda la misurazione ela valutazione delle performancesindividuali e collettive e le conseguentipolitiche retributive, improntate alladifferenziazione.
IL PROCESSO DI INNOVAZIONEGESTIONALE SVILUPPATO DAL 2001
Il tema, per essere meglio compreso,deve essere collocato nel piùcomplessivo processo di innovazioneorganizzativo - gestionale sviluppatosidal 2001, tenendo conto di due aspetti:
• l’immagine del sistema catastalenazionale era stata profondamentedeteriorata dagli effetti dei condonisuccedutisi negli anni ’80 e ’90, cheavevano letteralmente inondato gliuffici di pratiche, creando ungigantesco arretrato documentale, econcorso ad alimentare laprospettiva di un trasferimento dellefunzioni ai comuni, tradotta inprevisione normativa tuttorairrealizzata per molteplici motivi nonapprofondibili in questa sede;
• a fronte di quanto evidenziato, lanascita dell’Agenzia avevadeterminato, tra il personale,aspettative positive nei confronti diuna nuova realtà, di potenziale“riscatto” professionale, percepitacome un “qualcosa di nuovo” che siponeva a metà strada tra il “vecchio”ministero ed un’azienda.
Ciò determinava un contestopotenzialmente favorevole ad
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Fig. 2 - Strutture e risultati dell’innovazione
StaffLineStrutture RegionaliStrutture ProvincialiDipendenza gerarchica
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b. la consuntivazione delle ore di lavoro di tutti idipendenti sui processi, diservizio e di supporto,preliminarmente mappati. Laconsuntivazione, dapprima pergruppi professionali, è oggidisponibile per singolodipendente.
5. L’implementazione di sistemiqualità riguardanti rispettivamente: a. I servizi erogati, con:
• l’effettuazione di periodicheindagini di customersatisfaction,
• l’adozione della Carta dellaQualità in tutti gli ufficiprovinciali,
• l’implementazione di unsistema di monitoraggio deitempi di erogazione deiservizi, con il rilascio di unareportistica mensile,
• la formazione di oltre 3.000operatori di contatto persupportare l’evoluzione deicomportamentiorganizzativi coerenti con ilmodello di servizioadottato.
b. I dati catastali (l’Agenziagestisce colossali banche dati,riguardanti, tra l’altro, oltre 55milioni di unità immobiliari),con: • la definizione di un proprio
modello della qualità deidati,
• lo sviluppo di una serie diattività specificamentefinalizzate almiglioramento,
• il monitoraggio periodicodei progressi conseguiti,mediante un Indicatoresintetico della qualità deidati, che aggrega unadecina di indicatorianalitici.
La figura 3 mostra alcuni esempi deirisultati conseguiti.
un’innovazione organizzativa egestionale complessiva, che è statacaratterizzata da: 1. l’attivazione iniziale di una
struttura ad hoc di programmanagement per la gestione deiprogetti strategici.
2. La ridefinizione della macro –struttura, potenziando il presidiodelle funzioni gestionali centrali(personale, organizzazione, sistemiict e di pianificazione e controllo)ed adottando un modelloorganizzativo staff – line.
La figura 2 mostra la struttura diProgram Management e l’evoluzionedella macro-struttura3. 3. L’uso strategico della tecnologia
(informatica e telematica, internet,incrocio banche dati, telelavoro) per: a. reingegnerizzare i processi di
lavoro, dematerializzando idocumenti,
b. attenuare le conseguenze dellasquilibrata allocazione dirisorse sul territorio nazionale,
c. disporre delle informazioninecessarie al controllo di gestione e della qualità dei servizi,
d. disintermediare i rapporti conl’utenza, consentendol’aggiornamento e laconsultazione delle banche datidagli studi professionali e dalleabitazioni,
e. mettere a disposizione dicomuni ed enti le banche dati,in una logica di scambio ecooperazione inter –istituzionale.
4. Lo sviluppo di un sistema dipianificazione e controllo,basato su: a. la disaggregazione ed
assegnazione, alle funzionicentrali ed alle struttureterritoriali, degli obiettivi dicui alla Convenzioneannuale con il Ministro, nelquadro del Piano triennaled’Agenzia,
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Fig. 3 - Alcuni risultati conseguiti
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395 386
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365392
346
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359
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489
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589613
684
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06 06 06 06 07 07 070 7 07 07 07 07 07
07 07 07 0808
Contact Center - Afflusso medio giornaliero di richieste
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240270 281
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Nel quadro di questo complessivoprocesso di innovazioneorganizzativo - gestionale4 si collocal’implementazione di nuovi sistemidi gestione delle risorse umane,con nuove politiche retributive basatesulla differenziazione dei trattamentieconomici della dirigenza e delpersonale impiegatizio, in funzione,sostanzialmente, delle prestazioniattese ed erogate, con riferimento a:
• i trattamenti di posizionevariabile e di risultato delladirigenza,
• il premio di produttività degliimpiegati.
opportunamente adeguata alcontesto dell’amministrazionefinanziaria. Le dimensioni considerate e lerelative “questioni chiave” sonorappresentate dalla figura 4. Applicando la metodologia adottata, aciascuna posizione è stato attribuito ilrelativo punteggio. Il raccordo trapesatura della posizione e trattamentoda attribuire ha dovuto tenere contodel vincolo del CCNL della dirigenza,secondo cui il trattamento di posizionevariabile deve essere articolato in solequattro fasce retributive, troppo pocheper apprezzare l’ampiezza della
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Fig. 4 - Metodo Hay
LA DIFFERENZIAZIONE DELTRATTAMENTO VARIABILEDI POSIZIONE
Il primo passo è consistito nella“pesatura” delle posizionidirigenziali individuate con lariorganizzazione dellamacrostruttura. Essa è stata condottautilizzando la nota metodologia Hay,
differenziazione di cui sonodeterminati gli estremi “minimo” e“massimo” della scala complessivache possono essere adottati. La sceltadell’Agenzia è stata quella di utilizzareal massimo la parametrazionepossibile, determinando ladifferenziazione rappresentata dallafigura 5, a partire dal trattamento di IVfascia, parametrato a 100.
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I trattamenti di posizione variabiledelle posizioni di 1° fascia,numericamente molto più esigue, èstabilito, secondo il CCNL, dal contratto individuale del dirigente. Ritenendo di doversi dare
medio di Range 3, parametrato a 100. Nel complesso, quindi, il trattamento diposizione variabile di tutta la dirigenza,di prima e seconda fascia, cheremunera il contenuto di lavoro e laresponsabilità della posizione, risulta
Fig. 5 - Parametrazione trattamento posizione variabile dirigenti 2° fascia
Fig. 6 - Parametrazione valori medi range posizione variabile 1° fascia
un criterio, l’Agenzia ha stabilito didefinire i singoli trattamentinell’ambito di tre ranges parametratidi riferimento, rappresentati dallafigura 6, a partire dal trattamento
fortemente differenziato, su una scalaparametrica complessiva rappresentatadalla figura 7, sempre a partire dallaparametrazione a 100 del valoreinferiore.
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individuali e, di conseguenza,l’attribuzione del trattamento dirisultato, la cui corresponsione èsubordinata al conseguimento degliobiettivi stabilito nella Convenzioneannuale firmata con il Ministro,verificato dal Dipartimento delleFinanze, in base alle modalità ed ai criteri definiti nella stessa Convenzione. L’innovazione introdotta hacomportato un’ampia differenziazionedei trattamenti attribuiti alla dirigenza,come mostrato dalla figura 8, relativaall’erogazione del trattamento dirisultato per l’anno 2007 ai dirigentidi 2° fascia. L’altezza delle barre rappresenta ilnumero di dirigenti che hanno percepitoun premio di risultato il cui valoremedio è rappresentato dal parametroriportato sull’asse delle ascisse. La primabarra, a sinistra, rappresenta il numerodi dirigenti cui non è stato corrisposto ilpremio, ad esito della valutazione delleprestazioni rese. A seguire, verso destra, la scalaparametrica si sviluppa dal valore 100,che esprime il valore medio del premioattribuito a 20 dirigenti fino al valore820, che esprime il valore del premioattribuito ad un solo dirigente.
LA DIFFERENZIAZIONE DELTRATTAMENTO DI RISULTATODELLA DIRIGENZA
Alla fine degli anni ’90, il Ministerodelle Finanze aveva già sperimentato unsistema di valutazione delle prestazioniindividuali della dirigenza, le cuirisultanze avevano evidenziato unapprezzamento di “Eccellenza” in oltreil 90% dei casi, evidentementeinverosimile. Nel 2001 si è introdotto un nuovosistema, basato sulla valutazione delgrado di conseguimento degli obiettivioperativi individuali assegnati esull’apprezzamento deicomportamenti manageriali, incidenti,rispettivamente, per il 70 ed il 30% sulpunteggio finale. I comportamentimanageriali oggetto di valutazioneriguardano le capacità di:
• Gestione, sviluppo e negoziazione • Risoluzione dei problemi • Controllo e miglioramento • Innovazione.
La novità principale, però,è consistita nell’adozione di unacurva gausiana di distribuzioneassunta a riferimento, cui ricondurre,per approssimazione, le valutazioni
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Fig. 7 - Parametrazione posizione variabile dirigenza 2° e 1° fascia
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operativi che l’Agenzia si impegna aconseguire e le risorse finanziarie che ilMinistero si impegna a conferire,prevede anche, previa positiva verificadel grado di conseguimento degliobiettivi, l’erogazione di una“quota incentivante” che concorrea finanziare il trattamento di risultato. Altre due fonti di finanziamento sonostate costituite da una quota deiproventi della lotta all’evasione fiscale edalla riduzione dei costi del personale,conseguenti alla riduzione delladotazione organica, consolidatasiparallelamente allo sviluppo edall’informatizzazione dei servizi. Il suoandamento è mostrato nella figura 9. L’innovazione si è sviluppata in trepassaggi: 1. Il superamento della prassi dei
“progetti speciali”, comportanteun’evidente distorsione in quantofocalizzava eccessivamente lo sforzosu attività remunerate; ciò èavvenuto affermando il concetto chetutte le attività dell’Agenzia, previste
LA DIFFERENZIAZIONE DEL PREMIODI PRODUTTIVITÀ DEGLI IMPIEGATI
Fino al 2001, data di avviodell’operatività dell’Agenzia, subentrataal cessato Dipartimento del Ministerodelle Finanze, il trattamento accessoriospettante agli impiegati veniva erogatosulla base di due “linee”: a. la distribuzione “a pioggia”,
in termini uguali per tutti; b. il finanziamento dei cosiddetti
“progetti speciali”, riguardantiattività critiche.
L’evoluzione promossa dall’Agenzia si èsviluppata nel quadro di un costanteconfronto sindacale, serrato e a volte tesoma sempre tendenzialmente costruttivo,in quanto anche le Organizzazionisindacali attribuivano importanza allatrasformazione del sistema primadescritto. Il confronto sindacale ha fattoleva sul rapporto “contrattuale” con ilMinistero, dato che la Convenzione, conla quale sono definiti gli obiettivi
Fig. 8 - Differenziazione del trattamento di risultato 2007 tra i dirigentidi 2° fascia
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101112131415161718192021222324252627282930313233343536373839404142
senza premio
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dalla Convenzione ed inserite nelbudget, hanno carattere ordinario eche l’incentivazione le riguarda nelloro complesso.
1. Come quasi tutte le organizzazioni dicarattere nazionale, infatti, l’Agenziasoffre di un’allocazione storicamentesquilibrata del personale rispetto alla
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Fig. 9 - Trend della dotazione organica
1. Partendo da questo assunto, a fiancodel consolidato trattamento “ugualeper tutti”, che riconosce il contributogenerale al conseguimento degliobiettivi di Convenzione e supportal’obiettivo dell’identificazionepersonale a livello dell’Agenzia, èstato introdotto il Premio diproduttività, inizialmente correlatoal grado di conseguimento degliobiettivi operativi dell’Ufficioprovinciale di appartenenza (criteriodella produzione).
2. Questo criterio è successivamentestato integrato da un secondoparametro, riguardante la qualità delservizio erogato, misurato dal sistemadi monitoraggio mensile (Barometrodella Q.) attivato dall’Agenzia nelquadro del proprio Sistema Qualità(criterio della qualità).
3. Il terzo passaggio, infine, è consistitonell’introduzione del parametro“rapporto risorse umane/volumiproduttivi”, caratterizzante ciascunufficio (criterio della produttività).
domanda di servizi espressa daiterritori, che si cerca di gestire anchecon forme di telelavoro in rete.
1. Con l’adozione di questo terzocriterio, si è voluto riconoscere ilmaggiore/minore sforzo relativo cheil personale degli uffici è chiamato asostenere in una situazioneoggettiva, non realisticamentemodificabile a breve – mediotermine, sulla quale il managementlocale non può incidere in mododirimente (principio di equità).
L’applicazione dei criteri illustrati hadeterminato, negli ultimi anni ed inparticolare dal 2005, una significativadifferenziazione nell’erogazione delPremio di produttività, come mostratodalla figura 10, relativa all’anno 2007. Le barre del grafico rappresentano ilvalore parametrato del Premio diproduttività erogato agli impiegati diciascuno dei 122 uffici interessati. La prima barra a sinistra mostra che ilPremio erogato agli impiegati del primoufficio è 18,7 volte maggiore di quello
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Fig. 10 - Differenziazione parametrica del premio di produttività nei 122 uffici
erogato all’ultimo ufficio. Le due lineedelimitano il corpo centrale della serie,al netto delle sue estremità, costituito da107 uffici il cui grado di ifferenziazioneè mostrato nella figura 11.Esso evidenzia che il valoreparametrico del primo ufficio (14,4) è pari al 228,6% di quello dell’ultimo (6,3).
La figura 12, infine, mostra ladistribuzione della numerosità degliuffici (in ordinata) in funzione delvalore parametrato del Premio diproduttività percepito (in ascisse). Ivalori oscillano tra il minimo di 100(prima barra a sinistra) ed il massimo di800 (ultima barra a destra).
Fig. 11 - Differenziazione tra i 107 uffici costituenti il corpo centraledella serie
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Ogni innovazione normativa econtrattuale derivante da questo sforzo,però, potrà tradursi in effettive ulteriorimodificazioni degli assetti organizzativie funzionali delle amministrazionipubbliche nella misura in cui saranno
CONCLUSIONI
L’esperienza dell’Agenzia del Territoriocostituisce un caso di pubblicaamministrazione che ha vissuto uncambiamento anche istituzionale, nella
quale l’azione manageriale ha fatto unuso strategico della leva tecnologica perinnovare sistemi di gestione, i servizi ele modalità della loro erogazione,modificando profondamente il rapporto con l’utenza, perseguendo una costante riduzionedella dotazione organica, quindi deicosti del personale, ed introducendopolitiche retributive improntate ad unadifferenziazione fondata su sistemi dimisurazione e valutazionemetodologicamente fondati, introdottiprevio confronto e condivisionesindacali e senza che si determinasserofenomeni insuperabilidi contrapposizione e rigetto. Ciò è avvenuto utilizzando tutte leopportunità offerte dal quadronormativo e contrattuale vigente, pur inpresenza dei perduranti vincoli che locaratterizzano, al cui superamento miral’attuale forte spinta di riforma, cui si èfatto cenno all’inizio.
implementate localmente da unaconcreta volontà e capacità di gestionedel cambiamento, in grado di costruire,intorno ai processi innovativi, inecessari gradi di credibilità e diconsenso. Da questo punto di vista, chi scriveritiene che l’innovazionesommariamente descritta non fossescontata alla nascita dell’Agenzia e che“la chiave di volta” esplicativa del suosuccesso sia stata costituita dallacapacità di leadership, che ha saputodare senso e prospettiva al processo dicambiamento, guidando e animando ungruppo dirigente in cui si sono integratecompetenze già presenti, qualificate, inparticolare, sul core businessdell’Agenzia, e nuove competenze diprovenienza esterna, portatrici diesperienze aziendali e professionali neisettori gestionali tradizionalmente menosviluppati nella pubblicaamministrazione.
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Fig. 12 - Distribuzione premio produttività tra uffici, in funzione dell’entità,parametrata
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2 Dall’1.8.2008 è Direttore dell’AgenziaGabriella Alemanno, già Vice–Direttoredell’Azienda autonoma dei Monopoli di Stato,che si propone di sviluppare ulteriormente irisultati di servizio conseguiti dal 2001,integrandoli con nuove realizzazioni, e divalorizzarli sul piano della comunicazioneesterna e della qualificazione dell’immaginedell’ente, promuovendo al suo interno i valorietici della deontologia professionale connessaal rilievo delle funzioni pubbliche svolte. Ilnuovo Direttore attribuisce importanza, inoltre,alle attività di rilievo sociale. Dal 2000 al 2008, la preparazione dello start-up dell’Agenzia, il suo avvio operativo ed il suoconsolidamento sono stati guidati dal DirettoreMario Picardi, sotto la cui leardeship si sonosviluppati i processi innovativi descrittinell’articolo.
3 La macro - struttura è in corso dimodificazione, in attuazione del D.L. n.112/2008, che ha previsto una riduzione degliassetti organizzativi, ed è consultabile ininternet (www.agenziaterritorio.it).
4 Per un suo approfondimento si consulti il sitodell’Agenzia ed in particolare il documento“Agenzia del Territorio: una risorsa per ilPaese”, da cui sono tratte le figure proposte.
L’attualità dell’Agenzia e le sue ulteriorie nuove prospettive di sviluppo possonoessere approfondite sul sitowww.agenziaterritorio.gov.it,consultando, tra l’altro, le recentiaudizioni del Direttore, GabriellaAlemanno, alla Commissione diVigilanza sull’Anagrafe tributaria epresso le Commissioni Finanze dellaCamera dei Deputati e del Senato dellaRepubblica.
Angelo Fragiacomo Agenzia del Territorio Responsabile dell’Area SviluppoOrganizzativo e Professionale
NOTE
1 Si veda, ad es., Dell’Aringa C., Della Rocca G.(a cura di), Pubblici dipendenti. Una nuovariforma?, Rubbettino, 2007.
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PREMESSA
La valutazione delle prestazioniamministrative costituisce da almenoquindici anni un tema centraleall’interno del processo dimodernizzazione del settore pubblico.A partire dal D.Lgs. n.29/93, che haistituito i Nuclei di Valutazione (art. 20),si sono succeduti una serie diprovvedimenti che hanno contribuito adiffondere la “cultura del controllo edella valutazione” in ogni comparto e adogni livello territoriale della pubblicaamministrazione. Il D.Lgs. n. 77/95sull’ordinamento finanziario e contabiledegli Enti locali, collegandosi allariforma del 1993, ha offerto unadefinizione precisa del controllo digestione, inteso come “la proceduradiretta a verificare lo stato di attuazionedegli obiettivi programmati (... nonché)la funzionalità dell'organizzazionedell'ente, l'efficacia, l'efficienza e illivello di economicità nell'attività direalizzazione dei predetti obiettivi”(art. 39, comma 2). Quattro anni dopo,il decreto 286 del 1999 ha rivistoe riordinato l’intero sistema dei controlliintorno a quattro distinte categorie(controllo di regolarità amministrativae contabile, controllo di gestione,valutazione del personale e controllostrategico) in un crescendo che dalprincipio della conformità formale allenorme giunge sino ad una visionedell’auditing di tipo trasversale e globale. Il grado di implementazione di tali
innovazioni, nelle diverseamministrazioni, è stato tuttavia moltodifferenziato. E’ noto come, in generale,i Ministeri e gli altri Enti statali abbianoincontrato maggiori difficoltà nell’avviodi procedure di valutazionesistematiche ed efficaci, al contrariodegli Enti locali e del settore sanitario euniversitario che sono apparsi piùsolerti nell’accoglimento delleindicazioni di riforma. In un contesto, dunque, giàcaratterizzato da importanti testinormativi riguardanti la valutazione delpersonale e il controllo dellaprestazione pubblica, si è di recenteinserita la Legge delega n. 15/2009 chein alcune sue parti ha ulteriormenteenfatizzato la rilevanza strategica dellavalutazione, soprattutto dal punto divista del suo impatto sul rendimento deipubblici uffici e quindi dei rapporti coni cittadini. La riforma, benché non siaancora disponibile il testo definitivo deldecreto attuativo, sembra accogliereuna visione della valutazione più ampiarispetto alla concezione comunque“manageriale” del passato1, intesa cioècome una attività che permea tutte lesequenze del funzionamentoorganizzativo, dalla pianificazione degliobiettivi alla formulazione del bilancio,dal controllo sulla gestione all’analisidel grado di soddisfazione degli utentisulla qualità dei servizi, includendocosì, nel circuito della programmazionestrategica, anche i destinatari delservizio (i policy takers), in una logicadi trasparenza e di civil auditing2.
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La valutazione delleprestazioni nelle pubblicheamministrazioni:l’esperienza dell’ARAN
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interni, etc.), quelle di servizio alleattività delle Direzioni contrattuali(assistenza giuridica, finanziaria,statistica; funzioni di studio e di ricerca,etc.), nonché quelle di gestione dellastruttura e del personale. Non risulta dunque immediatopredisporre degli indicatori quantitativiadeguati a cogliere e valutareprestazioni individuali altamentespecialistiche e attività di serviziorealizzate su piccola scala. L’esperienzache ci si accinge a presentare puòdunque fornire alcuni suggerimenticoncreti su come sia possibile effettuarela valutazione in contesti organizzatividi questo tipo. A due anni e mezzo dal suoinsediamento (febbraio 2007),il Nucleo di valutazione dell’ARANha infatti consolidato un sistema divalutazione della dirigenzadi 1^e 2^ fascia, basato sullacombinazione di indicatori quantitativie qualitativi e su un sistema didistribuzione forzata (quota system) cheproduce livelli differenziati diassegnazione degli incentivi, superandocosì l’annoso problema (ancora radicatoin numerose pubblicheamministrazioni) della distribuzionedegli incentivi “a pioggia”. Come si nota dalla figura 1, il sistemadelle quote consente di “decidere apriori” (in sede politica in prima battutae poi via via agli altri livellidell’organizzazione) la consistenzadelle “quote”, bassa e di quella dieccellenza (solitamente intorno al 25– 30% del personale) e dunque anchela numerosità della fascia intermedia(solitamente intorno al 40 – 50% delpersonale sottoposto a valutazione).In questo modo, il sistema dei “premi”e delle “sanzioni” risulta forzatamentepiù efficace.
L’ESPERIENZA DEL NUCLEODI VALUTAZIONE DELL’ARAN
Nell’ambito del dibattitosopramenzionato risulta interessantepresentare il caso del sistema divalutazione sviluppato all’internodell’ARAN. Con esso infatti si è cercatodi dare risposta ai problemi e alledisfunzioni che notoriamente hannocaratterizzato i processi di valutazionenel settore pubblico e, nello stessotempo, di mettere in luce le specificitàorganizzative di questa Agenzia, chenon può essere intesa come unastruttura burocratica classica. L’ARAN si presenta infatti comeun’organizzazione pubblica sui generis,e cioè, attingendo alle tipologiesull’agire organizzativo, come una“burocrazia professionale”, in cui ladivisione del lavoro tra funzioni di linee funzioni di staff appare rovesciatarispetto alla “burocrazia meccanica”.Sulla linea funzionale operano infatti iprofessionisti (nel nostro caso glispecialisti addetti alla negoziazione deicontratti), che costituiscono il nucleooperativo della struttura, mentre lecompetenze amministrative e gestionalisono collocate in posizione di staff3. Daun lato, dunque, il sistema divalutazione è chiamato a rendere contodelle funzioni-core dell’organizzazione,ovvero dei processi e delle modalità distipula dei contratti, dall’altro lato ha ilcompito – nello stesso tempo – dimettere in risalto, per poi sottoporle averifica, tutte le altre attività, inparticolare quelle di assistenza ecomunicazione nei confronti delleAmministrazioni rappresentate(seminari e convegni finalizzatiall’illustrazione delle novitàcontrattuali, risposte ai quesiti, memoriee interpretazioni autentiche, Testi unici
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Più in dettaglio, le sequenze che hannoscandito il processo di valutazioneinterno all’ARAN sono state almenoquattro, comunicate e condivise conla dirigenza interessata.
La prima fase può essere definita delcheck up organizzativo. Si è procedutoinfatti a mettere a punto un “Modello dirilevazione delle attività” omogeneo estandardizzato con riferimento sia allefunzioni contrattuali dell’Agenzia che aquelle interne e di servizio, in modo daottenere una fotografia dettagliata degliobiettivi e sotto-obiettivi assegnati adogni Direzione e Unità Operativa e deicarichi di lavoro (istituzionali eaggiuntivi) in capo ai dirigenti. Questiformat, compilati da ogni responsabiledi servizio e basati su indicatori difrequenza delle attività svolte e suindicatori numerici di perseguimento
degli obiettivi, hanno fatto emergerechiaramente, come si anticipava sopra,le numerose sfaccettature di cui sicompone l’ARAN che, come si è detto,da un lato ha come missione prevalentequella della stipula dei contratti,dall’altro si configura sempre più comeorganizzazione di servizio nei confrontidelle Direzioni contrattuali (versol’interno) e delle amministrazionirappresentate (verso l’esterno).
La seconda fase, di natura piùqualitativa, ha invece riguardatol’analisi dei prodotti dell’organizzazione,ovvero dei materiali e dei documentielaborati dalla dirigenza diaccompagnamento ai testi contrattualie di ausilio all’attività di gestioneinterna e di comunicazione esterna.Ogni dirigente di 1^ e 2^ fascia hapotuto inviare al Nucleo di Valutazione
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Fig. 1 - Esempio di distribuzione forzata
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Numero
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Punteggio
Fonte: Della Rocca, Gualmini, Liso, Guida per la Valutazione, ARAN, 2008.
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direttori generali; anche in questocaso la curva (fig. 1) ha consentito didistinguere tra tre diversi gruppi.
Nel complesso, dunque, la procedura divalutazione illustrata sopra (eformalizzata nella Guida ARAN del2008) ha fatto propri specificipresupposti e valori: 1. il collegamento tra il processo di
valutazione e il funzionamentoorganizzativo complessivodell’Agenzia: la valutazione è statacioè intesa come la parte finale delprocesso di pianificazionestrategica che prende avviodall’analisi degli obiettivi assegnatiannualmente e delle risorse adisposizione (tramite laformulazione della Relazioneannuale di indirizzo) e che terminacon il controllo e la verifica dellemodalità, dei tempi e dell’efficaciadi raggiungimento di tali obiettivi.Una tale procedura diventa anchein grado di mettere in risalto e dareil giusto riconoscimento a tutte leunità e le attività organizzative checompongono la struttura;
2. il coinvolgimento e la condivisionedelle procedure di valutazione traesperti (Nucleo di Valutazione) evalutatori, al fine di evitare di “farcadere dall’alto” tecniche, processie strumenti eterodiretti, cherischiano di essere percepiti comeestranei e poco utili. E’ opportunoinvece che tali strumenti sianocondivisi (e dunque corretti emigliorati nel corso del tempo) inmodo che possano innescare deicicli di apprendimentoorganizzativo con effetti beneficiper l’intera struttura;
3. la distribuzione “forzata” degliesiti del procedimento chediventa il punto di partenza enello stesso tempo di arrivoimprescindibile di un sistema divalutazione che intendarealmente fungere da levamotivazionale per la dirigenza.
i materiali ritenuti più rappresentativirispetto a sette distinte categorie(Relazioni illustrative, Risposte aiquesiti, Note tecniche, Memorie sulleinterpretazioni autentiche,Pubblicazioni di carattere istituzionale,Testi Unici interni, Materiale didattico edi formazione) da cui risultasse chiarol’apporto delle singole competenze. IlNucleo di Valutazione ha esaminato talidocumenti e ha proposto ai valutatorialcuni giudizi dal punto di vista dellaprecisione e completezza tecnica deicontenuti, della chiarezza e dello stiledi comunicazione, della qualità einnovatività dei testi.
La terza fase è stata quella della verificacollegiale e comparativa delleprestazioni. I direttori generali,responsabili della valutazione deidirigenti di 2° livello, si sono incontratitra loro (alla presenza del Nucleo diValutazione) per discutere e confrontarele competenze dei dirigenti e perassegnare dei giudizi differenziati(Sufficiente – punti 1, Discreto – punti2, Buono – punti 3, Ottimo – punti 4,Eccellente – punti 5) rispetto a trecategorie di competenze professionali(Realizzazione, Iniziativa e flessibilità,Capacità tecniche). Per quanto riguarda i direttori generali,la condivisione e il confronto sonoavvenuti tra i suggerimenti e le proposteavanzate dal Nucleo di Valutazione e levalutazioni espresse dal Comitatodirettivo dell’ARAN.
L’ultima fase è stata quelladell’applicazione del sistema dellequote. Per i dirigenti di 2^ fascia lacombinazione dei risultatiprovenienti dall’analisi dei materialicon quelli riguardanti le competenzeprofessionali e i carichi di lavoro haconsentito di pervenire ad unadistribuzione dei profili individuali intre distinte fasce: bassa (30% deidirigenti), alta (30% dei dirigenti),intermedia (40%). Lo stessoprocedimento è stato utilizzato per i
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CONCLUSIONI:VERSO L’AUDITING SOCIALE?
La procedura di valutazione sopradescritta ha dato sinora risultatisoddisfacenti. Rispetto al primo anno diapplicazione, sono stati apportati alcunifisiologici correttivi, che hanno recepitoanche le osservazioni e le proposte deivalutatori e dei valutati. Il sistema non è esente – invero – daalcune criticità che richiedono ulterioripassi in avanti. In particolare, il nessoancora debole tra gli esiti dellavalutazione e il cambiamentoorganizzativo dell’ente (a sua voltafortemente dipendente dalle frequentimodifiche normative riguardantil’organico e la struttura dell’ARAN),l’esigenza di collegare in maniera ancorapiù armonica la fase della valutazionecon quella della pianificazione dei costidei servizi e degli obiettivi annuali, einfine la necessità di rivedere e aggiornaregli strumenti di comunicazione esterna edi rendere maggiormente fruibili i“patrimoni” di conoscenze specifichedell’ARAN (come le banche dati e gliarchivi elettronici sulle retribuzioni,sulla rappresentatività, etc.). Pur in presenza di questi limiti, si puòdire che un sistema di performancemanagement4 sia ormai formalizzatoall’interno dell’ARAN e che le tecnichee gli strumenti utilizzati siano in lineacon il dibattito politico e scientifico incorso. Se i contenuti della Legge delegan. 15/2009 verranno confermati nell’iterdi approvazione dei decreti attuativi, siaprirà una fase interessante per l’ARAN.Da una parte si dovrà puntaremaggiormente sulla formalizzazione distrumenti standard di pianificazionedegli obiettivi gestionali ed economici,dall’altra parte si dovranno potenziare emodernizzare le pratiche dicomunicazione esterna (come adesempio la prevista Conferenza annualesulle attività svolte) e di auditing sociale,potenziando gli strumenti di controlloesterno, da parte delle Amministrazioniutenti (public review), così come
avviene peraltro in altre democrazieeuropee, in particolare del Nord. E’ chiaro che per un’Agenziaindipendente come l’ARAN, cherappresenta enti pubblici collettivi,queste indicazioni andranno colte edeclinate in maniera adeguata sul pianoorganizzativo e funzionale; il percorsotuttavia intrapreso sino ad ora ci sembraun punto di partenza rilevante.
Elisabetta Gualmini Ordinario Scienza della politicaUniversità di Bologna e Nucleo divalutazione ARAN
NOTE
1 Sul paradigma del New Public Management laletteratura è ormai abbondantissima. Tra i classicicitiamo: Hood, C. (1991), A Public Management forAll Seasons? in «Public Administration», n. 1,pp. 3-19; Dunleavy, P. e Hood C. (1994), From OldPublic Administration to New Public Management,in «Money and Management», n. 3, pp. 9-16;Osborne, D. e Gaebler T. (1995), Dirigere egovernare, Milano, Garzanti; Pollitt C. e G.Bouckaert A. (2004), Public Management Reform.A Comparative Analysis, Oxford, Oxford UniversityPress. Più in generale, sui paradigmi delle riformeamministrative, cfr. Gualmini, E. (2003),L’amministrazione nelle democraziecontemporanee, Roma-Bari, Laterza; Capano,G. (2003), Administrative Traditions and PolicyChange: When Policy Paradigms Matter. The Caseof Italian Administrative Reforms During The 1990s,in «Public Administration», n. 4, pp. 781-801; einfine Capano G. e Gualmini E. (2006), La pubblicaamministrazione in Italia, Bologna, Il Mulino. 2 Sul punto si veda A. Pizzoferrato (2009),Audizione nell’ambito del disegno di legge C.2031 Governo, approvato dal Senato “Delega alGoverno finalizzata all’ottimizzazione dellaproduttività del lavoro pubblico e alla efficienzae trasparenza delle pubbliche amministrazioninonché disposizioni integrative delle funzioniattribuite al CNEL e alla Corte dei Conti”, 28Gennaio, Roma, Camera dei Deputati.3 Il riferimento d’obbligo va a Mintzberg, H.(1996), La progettazione dell’organizzazioneaziendale, Bologna, Il Mulino. 4 Sul tema del performance management, cfr.Della Rocca G. e Mastrogiuseppe P. (2008),Il performance management nella pubblicaamministrazione, in «Sviluppo &Organizzazione», Marzo/Aprile, pp. 2-15;Lippi A. e Morisi M. (2005), Scienzadell’amministrazione, Bologna, Il Mulino; einfine Lippi A. (2007), La valutazione dellepolitiche pubbliche, Bologna, Il Mulino.
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pervenire alla stesura di un possibiletesto condiviso. Tuttavia, l’entità e latipologia delle richieste avanzate dallemedesime OO.SS., e dalle stesseritenute irrinunciabili, costringevanol’ARAN a consultare il Comitato disettore affinché si esprimesse nel meritodelle questioni poste, considerato cheesse sembravano esorbitare i limiti delmandato ricevuto. In data 22 maggio 2008 il Comitato disettore forniva ulteriori istruzioniall’ARAN con le quali, tra le altre,auspicava il riconoscimento, sia ai finigiuridici che economici, del servizioprestato a tempo determinato; giudicavacondivisibile la richiesta del Sindacatodi consentire i passaggi verticali internimediante “trascinamento del posto”;poneva, come condizione alla propostadi rimettere alla contrattazioneintegrativa l’omogeneizzazione dellanormativa per l’adeguamento dell’ENEAagli Enti di Ricerca, la non riduzionedelle risorse a disposizione degli altriEnti; confermava il parere favorevole alfinanziamento delle progressioniverticali con il bilancio degli Enti e noncon il fondo e invitava a rivedere ilmeccanismo delle progressioni neilivelli in presenza di passaggi di profiloper evitare che a un passaggio di profilopotesse corrispondere una diminuzioneeconomica. A questo punto la trattativa è proseguitacon fasi più o meno lunghe diinterruzione, dovute all’impraticabilitàdi molte richieste delle OO.SS. e alleloro divisioni interne, di tutto ciò
L’atto di indirizzo per il rinnovocontrattuale, quadriennio normativo2006 – 2009 e biennio economico2006 – 2007, del Comparto delleIstituzioni e degli Enti di Ricerca eSperimentazione è giunto all’ARANil 27 febbraio 2008. L’Agenzia ha provveduto allaconvocazione delle Organizzazionisindacali rappresentative per il giorno11 marzo 2008. Tuttavia, CGIL, CISL eUIL hanno subito chiesto la separazionedel tavolo dalle altre sigle sindacali e lastessa richiesta è stata presentatadall’USI/RdB – Ricerca.L’ARAN ha proceduto allaconvocazione di tre tavoli negoziali,che hanno reso particolarmente difficilela sintesi delle proposte avanzate dalSindacato. A ciò si aggiunga che unadelle Organizzazioni sindacali in unadelle prime riunioni ha chiesto,ponendolo come pregiudiziale alprosieguo della trattativa, che l’Agenziasi facesse carico di risolvere ilcontenzioso sorto con uno degli Enti delComparto in merito alla interpretazionedi alcune norme del CCNQ sullemodalità di utilizzo dei distacchi,aspettative e permessi nonché dellealtre prerogative sindacali. Dopo questapregiudiziale è seguita una fase di stallodel negoziato, superato solo con unadelicata azione di mediazione svoltadall’ARAN. Successivamente alla ripresa dellatrattativa, sono stati tenuti pressol’Agenzia diversi incontri con le OO.SS.rappresentative nel tentativo di
Il CCNL del CompartoRicerca: un rinnovocontrattuale difficile
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l’ARAN ha regolarmente informato ilComitato di settore. Un’ultima osservazione preliminare:diversamente dai CCNL già conclusi peri Comparti Scuola e Università, il CCNLdel Comparto delle Istituzioni e degliEnti di Ricerca e Sperimentazione, nonpresenta la struttura e la sistematica diun Testo Unico, ancorché come tale siastato predisposto dall’Agenzia esottoposto all’esame delle OO.SS.rappresentative del Comparto. Queste ultime hanno osservato che itempi necessari per un globale riesamenegoziale della materia si rendevanoincompatibili con l’esigenza prioritariadi assicurare ai dipendenti delComparto un contratto di lavoro, stanteil dilatarsi dei tempi della trattativa.L’Agenzia ha riconosciuto la fondatezzadell’osservazione, essa stessaconsiderando, inoltre, che il negoziatopresentava numerosi aspetti diproblematicità. Quindi, la tecnicautilizzata per redigere il testocontrattuale ha privilegiato, conl’eccezione di alcuni articoli,l’intervento teso a modificarepreesistenti disposizioni contrattuali. Da quanto fin qui esposto è agevolecomprendere perché l’ipotesi diaccordo è stata siglata il 24 febbraio2009 e il CCNL definitivo è statofirmato il 13 maggio 2009.
IL TESTO DEL CCNL
L’art. 1 definisce il campo diapplicazione. L’art. 2 contiene le disposizioni relativealla durata, decorrenza, tempi eprocedure di applicazione del contratto,specificando il criterio del rinnovotacito in attesa della stipula del nuovocontratto. Segue, quindi, la parte della normativacontrattuale riguardante il solopersonale dal IV al IX livello. L’art. 3 detta una disciplina, utilizzabileuna sola volta, per l’accesso al livello dibase di ciascun profilo dal IV al IXtramite procedure selettive interne
riservate al personale dipendente delprofilo immediatamente inferiore.Lo stesso art. 3, comma 1, ultimoperiodo, chiarisce che i posti destinabilialle procedure riservate sono contenutinel limite del 50% di quelli disponibilia seguito della programmazionetriennale del fabbisogno di personale,ovviamente definita dagli Enti nelrispetto delle vigenti disposizionilegislative in materia. Il comma 2, oltrea escludere il periodo di prova per idipendenti inquadrati nel profiloimmediatamente superiore a seguitodelle procedure di cui sopra, al fine dinon rendere penalizzante sotto l’aspettoeconomico il passaggio di profilo,stabilisce che gli interessati conservinoad personam l’eventuale progressioneeconomica acquisita, riassorbibile nellesuccessive progressioni di livello.Con ciò, l’articolo in questione, fornisceuna risposta alle sollecitazioni delComitato di settore sia in ordine allarichiesta di una nuova e diversaprogressione verticale tra i profili sia inordine al timore che a un passaggio diprofilo possa corrispondere undiminuzione economica. Nondimenticando, tra l’altro, che la Ricercaè l’unico comparto (eccezion fatta perla Scuola) a non aver introdotto unarevisione generale dell’ordinamentoprofessionale. L’art. 4 è dedicato alle opportunitàdi sviluppo professionale. Il comma 1 integra l’art. 8 del CCNL7 aprile 2006 riducendo le anzianitàpreviste dall’art. 13, comma 3, lett. b),del DPR n. 171/1991 per lapartecipazione alle eventuali procedureconcorsuali per le progressioni di livelloed introduce una terza posizioneeconomica in aggiunta alle due di cuiall’art. 53, comma 2, del CCNL 21febbraio 2002. Inoltre, l’ultima parte delcomma comprende una precisazioneper le ex qualifiche del ruolo adesaurimento che, non esplicitamenteindicate nella tabella di cui al comma 1dell’art. 53 del CCNL 21 febbraio 2002,avevano ingenerato difformità dicomportamento da parte degli Enti.
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L’art. 7 elimina il IX livello, seguendo il percorso intrapreso con i precedenti CCNL, che avevanoprima soppresso il X livello e,successivamente, i profili di ausiliario di amministrazione e di ausiliariotecnico. In sintesi, l’art. 7 perseguel’obiettivo dell’abolizione di profili professionali sempre menoutilizzati dagli Enti e dellariqualificazione del personale primacollocato in questi profili.Gli artt. 8, 9, 10 e 11, dedicatiinteramente al trattamento economico,completano la parte riservataesclusivamente al personale dal IV al IXlivello.Segue la sezione dei ricercatori e deitecnologi, che si apre con l’art. 12.Occorre, preliminarmente, precisareche queste figure professionali hannosubito per il passato una continuaoscillazione nella loro collocazionecontrattuale: nella dirigenza con ilcontratto del quadriennio 1994 – 97,nel comparto con il contratto per ilquadriennio 1998 – 2001, di nuovo nelladirigenza con l’art. 7, comma 4, dellalegge 15 luglio 2002, n. 145, e ancoranel comparto con l’art. 1, comma 125,della legge 20 dicembre 2004, n. 311. E’ stata, quindi, una domanda fortequella avanzata dalle OO.SS. diriconoscimento del ruolo che svolgonoe della professionalità che esprimono iricercatori e i tecnologi negli Enti diricerca.Del resto, lo stesso Comitato di settore,nella nota del 22 maggio 2008 diintegrazione dell’atto di indirizzoscriveva: Il Comitato ritiene infine diconsiderare positiva l’introduzione dielementi relativi alle peculiaritàprofessionali, ai diritti e ai doveri deiricercatori e tecnologi derivanti dalla“Carta europea dei ricercatori e unCodice di condotta per l’assunzionedei ricercatori”. Ovviamente purchétali norme non risultino in contrastocon quelle specifiche dei singoli Entidi ricerca.Peraltro, l’Agenzia ha considerato nonpraticabile un acritico inserimento della
Il comma 2 conferma che leprogressioni economiche continuano aessere finanziate con le risorse per iltrattamento accessorio, ivi inclusaquella di nuova istituzione.Il comma 3 concerne il riconoscimento,ai soli fini delle progressioni, delleanzianità di servizio per il personale atempo determinato. D’altronde, comegià esposto, lo stesso Comitato disettore auspicava il riconoscimento delservizio prestato a tempo determinatosia ai fini giuridici che economici. Lanorma contrattuale costituisce unasoluzione equilibrata, che tiene contodelle esigenze sopra rappresentate edelle indicazioni contenute nellecircolari ministeriali. Infatti, si ribadisceche si applica solo in caso dipartecipazione alle progressioni dilivello o alle progressioni economiche,per le quali, in ogni caso, l’anzianità ègià prevista tra i criteri di cui agli artt.53 e 54 del CCNL 21 febbraio 2002 enon comporta oneri aggiuntivi né acarico del CCNL né a carico delleamministrazioni.L’art. 42 del CCNL 7 ottobre 1996aveva istituito un’indennità divalorizzazione professionale per ilpersonale appartenente al IV livello delprofilo CTer, aveva stabilito l’importo didetta indennità e la procedura con cui,entro il limite del 2% della dotazioneorganica di profilo, poteva essereattribuita. L’art. 5 del CCNL inquestione innalza il limite percentualedi cui all’art. 42, sopra citato, edapporta un leggero ritocco all’importodell’indennità.L’art. 6 interviene sull’art. 46 del CCNL7 ottobre 1996, che aveva istituitoun’indennità di posizione per ilpersonale appartenente ai livelli IV e Vdel profilo di funzionarioamministrativo, elevando fino a uncontingente massimo dell’8% dei postiin organico del predetto profilo laprecedente percentuale del 5% deipotenziali fruitori di detta indennità. E’chiarito che il finanziamento di questoaumento percentuale è posto a carico delle risorse per il trattamento accessorio.
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Carta europea dei ricercatori nel corpodel CCNL, come pure era richiesto dauna delle Organizzazioni sindacali, néutile procedere all’individuazione diulteriori norme per l’assunzione deiricercatori, con il pericolo di unosconfinamento del CCNL in materieriservate alla potestà legislativa.L’Aran ritiene che la soluzione adottatacon l’art. 12 risponda agli obiettivi postidall’atto di indirizzo, sciogliendo almeglio possibile la complessità degliintrecci e delle correlazioni richiamatenell’atto stesso.Esaminiamo questo articolo. Il comma 1è una dichiarazione programmatica chericonosce la peculiarità dei ricercatori edei tecnologi e prende atto che essicostituiscono una risorsa professionaledotata di autonomia e responsabilità. Laformulazione del comma 1,ottemperando alle indicazioni delComitato di settore, inserisce, tuttavia,la peculiarità e l’autonomia deiricercatori e dei tecnologi all’internodella potestà regolamentare degli Enti.I commi 2 e 3 offrono agli Entil’opportunità di individuare le sedi attea favorire il maggior coinvolgimentopossibile di queste figure professionalinel governo degli Enti stessi per quantoattiene l’attività scientifica. Il comma 4 ribadisce, in sostanza, ildettato costituzionale in tema di libertàdella ricerca scientifica.Gli artt. 13 e 14 si occupano deltrattamento economico.L’art. 15 destina lo 0,5% del montesalari riferito all’anno 2005 relativo airicercatori e ai tecnologi all’indennità divalorizzazione professionale previstadall’art. 8, comma 2, del CCNL del 21febbraio 2002, biennio economico2000 – 2001. E’ questa una sceltadettata dalla necessità di utilizzare lo0,5% di cui sopra per il salarioaccessorio. D’altra parte, gli istituti deltrattamento economico accessorio deiricercatori e dei tecnologi, confermatidall’art. 9 del CCNL 21 febbraio 2002,biennio economico 2000 – 2001, sonocostituiti da una serie di indennità, tracui l’indennità di valorizzazione
professionale corrisposta con caratteredi generalità. L’art. 8 del CCNL 7 aprile 2006, biennio2004 – 2005, offriva la possibilità agliEnti di disporre che una quota dipersonale non superiore al 10%, inbase a criteri di merito, fruisse di unariduzione dei tempi di permanenza inmisura non superiore al 50% al fine delpassaggio alla fascia successiva. Lerisorse necessarie per consentire ipassaggi erano messe a disposizione dalsuccessivo art. 9 dello stesso CCNL.L’art. 16 del CCNL invita gli Enti, cheancora non hanno provveduto, a dareattuazione all’art. 8 di cui sopra, fermorestando il limite complessivo di risorsegià dedicate a tale finalità dal CCNLrichiamato. Le norme di particolare interesseraccolgono una serie di disposizionicontrattuali relative a tutto il personaledel comparto. L’art. 17, nel disciplinare una nuovaaspettativa senza assegni, si fa caricodel fatto che in un comparto comequello della ricerca vi sono dipendentifortemente motivati all’accrescimentodella propria professionalità medianteesperienze lavorative diverse. L’utilitàdegli Enti risiede nella possibilità, unavolta terminato il periodo di aspettativa,di esigere una più qualificataprestazione lavorativa. Poiché unaconcessione generalizzata dell’istitutopotrebbe confliggere con le esigenzeorganizzative degli Enti, l’art. 17delinea le regole entro le qualil’aspettativa stessa potrà essere fruita. L’art. 18, intervenendo sull’art. 4,comma 11, del CCNL 21 febbraio 2002,biennio economico 1998 – 99, prendeatto dell’avvenuta globalizzazione delsistema ricerca e della mobilità delpersonale che vi afferisce.Il telelavoro è una forma di prestazionedell’attività lavorativa che trovadifficoltà ad affermarsi nei comparti dellavoro pubblico, pur potendo generarenotevoli risparmi di gestione.L’art. 19 sollecita gli Enti a rendereoperativi i regolamenti con i qualirealizzare progetti di telelavoro,
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agli Enti, soprattutto, a seguito dellapresentazione di numerose domande dimobilità, che possono essere indirizzateall’Ente di appartenenza in qualsiasiperiodo dell’anno. L’art. 22 intendesuperare tali difficoltà facendodecorrere dal 31 dicembre dell’anno disvolgimento delle procedure di mobilitàgli effetti delle stesse, a prescinderedalla data di presentazione delladomanda.L’art. 23 detta una norma per losviluppo professionale ed è una normatransitoria perché può essere attivatadagli Enti una sola volta. Questoarticolo ha rappresentato senz’altro laparte più difficile del confrontonegoziale, che ha visto l’Aranimpegnata nella possibile soluzione diun delicato problema per il quale si èreso necessario bilanciare le esigenzedegli Enti evidenziate nell’atto diindirizzo, i limiti imposti dalle vigentidisposizioni legislative in materia diaccessi alle pubbliche amministrazioni,nonché le pressanti richieste delleOO.SS. decise a ottenere sostanzialimiglioramenti professionali per idipendenti del comparto.Occorre fare qualche passo indietro.L’atto di indirizzo del Comitato disettore del 27 febbraio 2008 al punto 4)– ulteriori opportunità di sviluppoprofessionale – così recita: trattasiperlopiù di personale di ruolo laureatoche è inquadrato in profili e livelliinferiori al titolo di studio posseduto.Occorre individuare possibilità disviluppo professionale adeguato allecapacità professionali.Inoltre, il Comitato di settore, con lanota di integrazione all’atto di indirizzodel 22 maggio 2008, ribadiva: ……..Piùurgente appare la definizione di unpercorso selettivo specifico per ilpersonale laureato attualmenteinquadrato differentemente rispetto aititoli e alle pubblicazioni posseduti.Si trattava, a questo punto, di redigerel’articolo rispettando l’indicazionedell’atto di indirizzo e, nel contempo,di circondarlo di tutte le precauzionirichieste dalla delicatezza della materia.
secondo le indicazioni contenutenell’art. 21 del CCNL 21 febbraio 2002,biennio economico 1998 – 1999.L’art. 20 modifica l’art. 28, comma 3,del CCNL 7 aprile 2006, biennio2002 – 2003, con l’aggiunta delle lettereq) e r). In particolare, la lettera r)demanda alla contrattazione integrativai criteri generali per l’utilizzazione dellerisorse che confluiscono nel fondo di cuiall’art. 19 del citato CCNL, articolo conil quale si era prevista la costituzione diun apposito fondo di incentivazione ingrado di accogliere parte delle risorseprovenienti da specifici progetti diricerca e aveva lasciato a una previaconcertazione l’assunzione dellarelativa delibera dell’Ente. L’art. 20 delCCNL riporta la materia nell’alveo piùconsono della contrattazione sui criterigenerali per l’utilizzo delle risorse e conil comma 2 prevede anchel’informazione successiva su dettoutilizzo. Inoltre, sempre l’art. 20,demanda alla contrattazione integrativai criteri per l’utilizzo da parte delleOO.SS. della posta elettronica dell’Entee stabilisce che lo stesso è tenuto atrasmettere mensilmente, per viatelematica, all’indirizzo di postaelettronica indicato da ciascuna OO.SS,gli elenchi nominativi dei propri iscritti.L’ultima disposizione è stata peraltro giàintrodotta in altri CCNL, in particolarein quello del comparto Università del28 /3/2006.L’art. 21 demanda alle risorse dellacontrattazione integrativa la possibilitàdi incrementare il valore unitario delbuono pasto entro un limite più elevatorispetto a quello già individuato nelprecedente CCNL.L’art. 22 aggiunge un commarispettivamente all’art. 52 del CCNL21 febbraio 2002, biennio 1998 – 1999e all’art. 65 dello stesso CCNL.Gli articoli 52 e 65 disciplinano lamobilità tra profili a parità di livello edelencano i requisiti che l’interessatodeve possedere all’atto di presentazionedella domanda per il passaggio. Lanorma contrattuale ha posto per ilpassato qualche difficoltà di gestione
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Vediamo quali sono queste precauzioni:a) gli Enti debbono rilevare al proprio
interno carenti opportunità disviluppo professionale;
b) solo se si verifica la situazione suba), gli Enti possono attivareprocedure concorsuali di selezioneinterna per l’accesso al terzo livello,cui possono partecipare propridipendenti appartenenti ai profiliimmediatamente inferiori;
c) l’attivazione delle procedure è unapotestà riservata agli Enti;
d) le procedure possono essere attivateentro il limite del 50% delladisponibilità complessiva dei postida ricoprire e debbono svolgersi nelrispetto delle disposizioni legislativein materia di accesso e, in ogni caso,in coerenza con i principi richiamatidalle sentenze della Cortecostituzionale n. 1/99 e n. 194/2002;
e) i dipendenti che partecipano alleprocedure debbono essere inpossesso di tutti i requisiti richiestiper l’accesso dall’esterno, inparticolare, del titolo di studio checonsente l’accesso al dottorato, deldottorato di ricerca attinenteall’attività richiesta dal bando ovveroaver svolto per un triennio attività,certificata ai sensi dell’art. 63,comma 4, del CCNL del 21 febbraio2002, di ricerca o tecnologica oprofessionale presso Università oqualificati Enti e Centri di ricercapubblici e privati, anche stranieri.
In conclusione, se gli Enti stabiliscono diindire le selezioni previste dall’art. 23, lestesse dovranno avere tutte lecaratteristiche di un pubblico concorso enon potranno in alcun modo prefigurareuna sanatoria di mansioni superiori.L’art. 24 chiede agli Enti di inserire neicontratti a termine di durata nonsuperiore a cinque anni una clausolarisolutiva da attivare in caso di mancatacopertura dei relativi oneri finanziari.L’art. 25 è una conseguenza dellaimpossibilità, come già detto inpremessa, di predisporre in questatornata contrattuale un testo sistematicoe unitario di tutte le disposizioni di fonte
negoziale riferibili ai CCNL fin quiintervenuti tra l’Aran e le Organizzazionisindacali rappresentative di comparto.Viene, infine, la sezione dedicata alpersonale dell’Enea.L’atto di indirizzo fornisceun’indicazione molto sintetica riguardo aquesto punto. Più precisamente: conl’ingresso dell’Enea nel comparto sarànecessario prevedere che a regimetrovino completa applicazione anche atale Ente le norme contrattuali di settore.Qualche istruzione ulteriore la offre lanota di integrazione dell’atto di indirizzodel 22 maggio 2008: relativamente allaproposta di rimettere alla contrattazioneintegrativa l’omogeneizzazione dellanormativa per l’adeguamento dell’Eneaagli Enti di Ricerca e per la definizione delsalario accessorio, si chiede che ciò noncomporti una riduzione delle risorse adisposizione di tutti gli Enti. Qualora fossepraticabile la richiesta di utilizzare i fondidi bilancio propri dell’Enea, tale facoltàdovrebbe essere consentita a tutti gli Enti,anche se per istituti contrattuali specifici.L’art. 6, comma 2, del CCNQ sulladefinizione dei comparti dicontrattazione collettiva stipulato l’11giugno 2007stabiliva che:1) l’Enea rinnova il CCNL 2006-2009
in apposita sezione del Compartodel personale delle Istituzioni e degliEnti di Ricerca e Sperimentazione;
2) alla definizione della tabella diequiparazione e delle norme diraccordo tra gli istituti normatividell’Enea e degli altri Enti delcomparto, tra loro diversi, siprovvederà in sede di contrattazioneintegrativa del medesimo Ente.
L’art. 26 del CCNL, inserito nella sezionedell’Enea, attualizza la prescrizione delCCNQ, mentre gli artt. 27, 28 e 29 siriferiscono al trattamento economico,sempre del personale Enea. La soluzioneindividuata da questi articoli è parsa lapiù praticabile a fronte delle numerose edifficili problematiche di compatibilitàche avrebbe comportato l’immediataequiparazione agli altri Enti delcomparto di un Ente dalle proporzionicosì vaste e fin qui disciplinato da norme
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numerose soluzioni, sollecitate dagliEnti, ad annose questioni. Inquadrato inquesta cornice e tenuto conto delledifficoltà e dei tempi di svolgimentodella trattativa prima illustrati si puòsostenere che è un buon contratto. Tuttavia il contratto soffre la mancanzadi scelte chiare, a tutti i livelli, sul futurodella ricerca pubblica in Italia e i diversiorientamenti in tal senso degli stessiprotagonisti delle relazioni sindacali.Da ciò, sul piano strettamentecontrattuale, discende la mancatariforma dell’ordinamento professionale,ancora fermo al DPR 171/1991, e lacarenza nel CCNL di una più completanormativa sulla valutazione, con ladistinzione tra valutazione dell’attivitàdel personale e valutazione dellaricerca che non sembra appartenerealla competenza del contratto.Ma il punto più delicato del contrattoè l’art. 23. E’ una norma fortementevoluta dal Comitato di settore e lemotivazioni, contenute nell’atto diindirizzo all’Aran, hanno sicuramenteuna forte rispondenza con una realtàdei singoli Enti di grande difficoltànella gestione dei rapporti di lavoro dipersonale in possesso di elevataprofessionalità. In ogni caso, non puòsfuggire all’attenzione come si siascaricato sul CCNL il problema dellepolitiche del reclutamento, inparticolar modo dei ricercatori e deitecnologi, materia più consona a unaregolamentazione legislativa.Spetta ora agli Enti e alle Organizzazionisindacali mostrare tutta la loro saggezzanella gestione dell’art. 23 in sede dieffettiva applicazione. Potrà essere unabuona norma contrattuale solo edesclusivamente se, oltre a rispettaretutte le precauzioni di cui la normastessa è stata circondata nel contrattonazionale, venga considerata per quelloche rappresenta: una disposizioneeccezionale che non deve precludereagli Enti la possibilità di assumeregiovani ricercatori nei prossimi anni.
Massimo Campanile U.O. Università e Ricerca
sensibilmente diverse anche sotto ilprofilo economico. Il CCNL si chiude con tre dichiarazionicongiunte.La prima si è resa necessaria persuperare lo stallo della trattativa, di cuinella premessa, dovuto a una presuntadifformità di interpretazione di normedel CCNQ del 7 agosto 1998.La seconda risponde all’esigenzasollevata dalle OO.SS. di fissare nelCCNL una data certa di applicazione ditutte le norme del comparto alpersonale dell’Enea. Avendo l’Agenziafatto notare alle OO.SS. che l’art. 26prevede una progressivaomogeneizzazione della normativa alfine della completa applicazione delCCNL degli Enti di Ricerca e, inoltre,che al contratto integrativo non èpossibile, per ovvi motivi, assegnareuna data finale, le stesse OO.SS. hannoaccettato la dichiarazione comesollecitazione, rivolta agli attori dellerelazioni sindacali a livello di Ente, acircoscrivere l’intera vicenda entro ilquadriennio contrattuale di riferimento.La terza dichiarazione discendedall’impossibilità di rinvenire, per iricercatori e i tecnologi, nei CCNL delcomparto norme assimilabili agli artt. 53e 54 del CCNL 21 febbraio 2002,biennio economico 1998 – 99, chehanno consentito, intervenendo con l’art.4, comma 3, del presente CCNL, di dareuna risposta, sia pure parziale, allarichiesta delle OO.SS e del Comitato disettore di riconoscimento delle anzianitàpregresse al personale appartenente ailivelli VIII - IV. Quindi, la dichiarazioneinvita gli Enti, in presenza di proceduredi accesso ai profili di ricercatore etecnologo e in caso di considerazione tragli elementi di valutazione dell’anzianitàdi servizio prestata, a includere in dettaanzianità anche il servizio prestato atempo determinato negli Enti delcomparto e nel medesimo profilo. Fin qui il CCNL. Una breveconsiderazione finale. E’ bene affermare apertamente chequesto è un contratto di manutenzionedella precedente disciplina, pur se offre
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hanno stipulato un solo accordo su unasola materia o sono ancora restie ainviare la serie completa dei lorocontratti integrativi. In molte Amministrazioni si è diffusal’idea che l’ARAN svolga compiti dicontrollo sulla contrattazioneintegrativa e di ciò si trova traccia inqualche articolo sull’argomento. Inrealtà le verifiche e i controlli sulsecondo livello di contrattazione sonoprevisti dagli artt. 40 bis e 48 del D.Lgs.n. 165/2001 e non coinvolgono innessun modo l’Agenzia. Lo stessodecreto all’art. 46, comma 5, stabilisceche, entro cinque giorni dalla firma, lepubbliche amministrazioni sono tenutea trasmettere all’ARAN il testodell’accordo sottoscritto in sededecentrata. Le finalità di questa“trasmissione” non sono specificate nelcomma citato, tuttavia si possonodesumere dai commi precedenti:l’assistenza alle pubblicheamministrazioni ai fini dellacontrattazione integrativa e le attività distudio, monitoraggio e documentazionenecessarie all’esercizio dellacontrattazione collettiva. Pertanto,nessun controllo e, soprattutto, nessunpotere sanzionatorio. Gli accordi fin qui esaminati riguardanoil 35% delle Università con unadiffusione territoriale omogenea. I dati emersi non consentono diriscontrare grandi diversità nellagestione della contrattazione integrativain relazione alla posizione geograficadelle varie Università, ciò sia in
È da tempo che le Università italianesono oggetto di processi di riforma, siadal lato del loro autogoverno che dallato della didattica, con l’obiettivo dimigliorare la qualità della ricercascientifica e dell’offerta formativa. Questi cambiamenti sono statiaccompagnati da una più generaleinnovazione legislativa, a iniziare dalD.Lgs. n. 29/93, che ha riguardatol’organizzazione di tutte leamministrazioni pubbliche e larevisione della disciplina in materia dipubblico impiego. Ciò ha comportato,logicamente, conseguenze sugli assetticontrattuali per quanto riguarda ilpersonale tecnico amministrativo delleUniversità. In questo Comparto ilcontratto della “svolta” è stato quellodel 9/8/2000, con il quale è mutatoradicalmente l’ordinamentoprofessionale e, di conseguenza, ilsistema di classificazione del personaleed è stata introdotta la contrattazioneintegrativa. Ed è su quest’ultima che ilservizio contrattazione 2 dell’ARAN haavviato una ricerca riferita al periodo2002-2005. Occorrono alcune precisazioni equalche premessa. E’ solo con il CCNL del 27/1/2005,quadriennio normativo 2002-2005, chegli Atenei iniziano a far pervenireall’ARAN un numero consistente diaccordi. Da ciò si potrebbe dedurre cheè da questo periodo che comincia a“funzionare” a pieno regime il secondolivello di contrattazione. Eppure, adoggi risulta che diverse Università o
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rapporto alla struttura degli accordi, siaai contenuti degli stessi. A questo punto procediamo con ordine. Iniziamo dall’art. 40, comma 3, delD.Lgs. n. 165/2001: “La contrattazionecollettiva disciplina, in coerenza con ilsettore privato, la durata dei contratticollettivi nazionali e integrativi, lastruttura contrattuale e i rapporti tra idiversi livelli. Le pubblicheamministrazioni attivano autonomilivelli di contrattazione collettivaintegrativa, nel rispetto dei vincoli dibilancio risultanti dagli strumenti diprogrammazione annuale e pluriennaledi ciascuna amministrazione. Lacontrattazione collettiva integrativa sisvolge sulle materie e nei limiti stabilitidai contratti collettivi nazionali, tra isoggetti e con le procedure negozialiche questi ultimi prevedono……….Lepubbliche amministrazioni non possonosottoscrivere in sede decentrata contratticollettivi integrativi in contrasto convincoli risultanti dai contratti collettivinazionali………Le clausole difformisono nulle e non possono essereapplicate”. La disposizione normativa è recepitadal CCNL 9/8/2000 e dal CCNL27/1/2005. Poiché il secondo CCNLintegra o modifica marginalmente ilprimo per quanto concerne lacontrattazione integrativa, d’ora inavanti, salvo che non sia strettamentenecessario, ci riferiremo al CCNL conl’intento di citarli entrambi. Ebbene, il CCNL stabilisce le materie ele risorse a disposizione dellacontrattazione integrativa, i tempi e leprocedure per la stipulazione o ilrinnovo del contratto collettivointegrativo, la verifica sullacompatibilità dei costi, la composizionedelle delegazioni e introduce laclausola di nullità in caso di contrastocon vincoli risultanti dai CCNL o dioneri contrattuali non previsti neglistrumenti di programmazione annuale epluriennale di ciascuna Amministrazione. D’altronde, non risulta che tale clausola sia mai stata eccepita.
Intanto la qualificazione di ciò che èpervenuto all’Agenzia: CCI, accordo collettivo integrativo, accordo, accordo stralcio, verbale di concertazione, accordo di contrattazione decentrata, insomma, le denominazioni sono le più varie, il contenuto è quello di un contratto integrativo. Le delegazioni sono sempre quellepreviste dal CCNL. Si può soloosservare che è ampiamente utilizzatol’istituto della delega, peraltro normatodal CCNL, da parte del Rettore e delDirettore amministrativo. Infatti, ilmaggior numero di CCI sono stipulatidal pro rettore o da un docente e daalcuni funzionari amministrativi. Ladelegazione sindacale stipulante ècomposta dalle RSU e dairappresentanti delle Organizzazionisindacali rappresentative in quantofirmatarie del CCNL. L’istituto della delega era stato inseritonel CCNL con l’intento di nonparalizzare l’attività degli organi divertice in considerazione del numeroconsiderevole di incontri che spessosono necessari per giungere a unacomposizione delle divergentiposizioni. Non può escludersi che inalcune Università abbia giocato unruolo la volontà di lasciare a questefigure la possibilità di esercitare unamediazione nei momenti di maggioredifficoltà. Un’ultima annotazione riguarda leOrganizzazioni sindacali. Non sempregli accordi sono sottoscritti da tutte leOrganizzazioni rappresentative, in tuttiè, comunque, apposta la firma deirappresentanti delle RSU. Da ciò si puòricavare che le RSU sono ormai diffusein pressoché tutte le Università.La verifica sulla compatibilità dei costi:ai CCI, spesso corredati di unarelazione tecnica del Direttoreamministrativo, è quasi sempre acclusala relazione positiva del collegio deirevisori dei conti. Non conosciamo il numero degliincontri occorsi per giungere alla stipula
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quadriennale è sancito che gli incontridovranno avvenire preferibilmente fuoril’orario di lavoro. Questa divergenza tra la norma delCCNL e quanto avviene nelle Universitàpone diversi interrogativi. Il primo è se tutti gli Atenei sono ingrado di confezionare un CCIquadriennale. La risposta è positivanella maggioranza dei casi. Abbiamoanalizzato un contratto strutturato comeun quadriennale e composto di ben seititoli e venticinque articoli, pur seriferito a un solo anno. L’annosuccessivo la stessa Università rinnoval’accordo con sette titoli e ventinovearticoli. E di tali contratti ne abbiamoregistrati diversi. Il rifiuto del quadriennale non è legatoalle dimensioni delle Università: siriferisce, indistintamente, alle piccole,alle medie e alle grandi. Né sembra ascrivibile a una generalearrendevolezza delle Amministrazionialle ragioni del Sindacato. Il fenomeno andrebbe ulteriormenteindagato con interviste agli attori dellerelazioni sindacali. Intanto si puòipotizzare una motivazione. E’ presentenegli organi di vertice degli Atenei laconsapevolezza della necessità digovernare i forti cambiamenti cheattraversano le Università, come,d’altronde, tutta la società italiana. Perguidare le trasformazioni in una realtàcomplessa, quale risulta essere ognisingolo Ateneo, si è scelta la strada delcoinvolgimento e della partecipazionedi chi è certamente una parte, ma,comunque, una parte importante: ilpersonale tecnico – amministrativo e lesue rappresentanze sindacali. Non è una spiegazione esauriente. Pocapigrizia e molto timore impediscono diideare un nuovo modo di lavorare. Lariflessione si riproporrà a propositodell’art. 4, comma 2, lett. h), del CCNL9/8/2000 e dell’esorbitante numero diindennità di cui sono infarciti gliintegrativi: un mare calmo, piatto, privodella benché minima increspatura è unambiente conosciuto e rassicurante.
del contratto, non sappiamo se sonostati rispettati i termini assegnati alleAmministrazioni per le convocazionidei Sindacati e se sono state presentatepiattaforme sindacali, non abbiamonotizia di piattaforme, progetti oesigenze delle Amministrazioni. Per la durata del contratto integrativoemerge una sorpresa. Di tutti i testiesaminati solo due hanno durataquadriennale. E, per inciso, unoafferisce a un Ateneo del Nord, l’altro aun Ateneo del Sud. Il CCNL stabilisce chiaramente che icontratti collettivi integrativi hannodurata quadriennale, si riferiscono atutti gli istituti contrattuali rimessi a talelivello da trattarsi in un’unica sessionenegoziale, fatte salve le materie che, perla loro natura, richiedano tempi diversio verifiche periodiche e il CCNL indicaquali sono queste materie. La durata quadriennale è una sceltaoperata non solo per omogeneità congli altri CCNL del pubblico impiego ma,anche, in conformità ai vari atti diindirizzo del Comitato di settore delComparto. In breve, si è sempre chiestoall’ARAN di semplificare le relazionisindacali e di congegnare le normeriguardanti quest’ultime in modo daridurre al minimo il numero di riunionida dedicare al confronto con ilSindacato. Risultato: Università che regolano icontrastanti interessidell’Amministrazione e dei dipendentiattraverso una pluralità di accordistipulati nell’arco di un solo anno o inpiù anni consecutivi. E questi accordiprevedono la disciplina di una solamateria o di una somma di istituticontrattuali. I contratti dell’annosuccessivo, poi, non si limitano adaggiornare le risorse del trattamentoaccessorio, spesso ripercorrono perintero quelli dell’anno precedente. Quindi, abbiamo Atenei chenecessariamente dedicano allacontrattazione un numero molto elevatodi ore, ignoriamo se dentro o fuoril’orario di lavoro. Solo in un accordo
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Pazienza se la navigazione in questomare appiattisca le relazioni sindacaliin un luogo, quello universitario, ove sidovrebbe ricercare e sperimentare.Allora è più semplice per ambedue icontraenti affrontare i singoli istituticontrattuali inserendoli in un arco ditempo limitato. Costruire un CCIquadriennale costringe a immaginare, aprogrammare e a progettare il futuro.Oltre la capacità, occorre un po’ dicoraggio. Un’ultima annotazione a proposito deidue quadriennali. Essi rimandano adaccordi successivi o annuali ladefinizione di alcuni istituti, inparticolare riguardanti il trattamentoaccessorio. Di questi ulteriori accordinon abbiamo ricevuto comunicazione.Esaminando questi quadriennali,composti da vari titoli e,rispettivamente, di trenta e quarantunoarticoli, si può affermare che sonoorganizzati con ottima tecnica e,complessivamente, sono di pregevolefattura. Nonostante ciò, sembra dileggere un’opera incompiuta. Nonesprimiamo giudizi sul contenuto degliaccordi, ma se ci fosse richiesto inmerito a questi due potremmo solorispondere: giudizio sospeso. Le materie: il CCNL 9/8/2000 contieneun lungo e dettagliato elenco dellematerie oggetto di contrattazioneintegrativa, alle quali si aggiungono o sisovrappongono quelle destinateall’informazione, alla concertazione ealla consultazione. Sarà interessanteraccogliere ulteriori elementi perverificare se tutto questo sistema direlazioni sindacali, così corposo, siaveramente necessario. Nei contrattiintegrativi esaminati abbiamo solopochi richiami all’informazione e rareprevisioni di possibile concertazione oconsultazione. Cerchiamo di essere più precisi. In uno dei quadriennali è previstal’informazione e, a richiesta, laconcertazione, in caso di diniegodell’Amministrazione all’accoglimentodelle richieste di trasformazione del
rapporto di lavoro da tempo pieno atempo parziale per i dipendenti cheversano in situazioni ritenute meritevolidi tutela, quali quelli affetti da patologieoncologiche. E’ oggetto diconsultazione il rifiutodell’Amministrazione a consentireriduzioni di orario per periodi di tempolimitati, in casi eccezionali e meritevolidi tutela, con conseguente riduzionestipendiale o con recupero. E’argomento di informazione lanormativa che l’Ateneo formulerà intema di telelavoro. In caso di rigetto daparte dell’Amministrazione delladomanda di passaggio di area si ricorreall’informazione e, a richiesta, allaconcertazione. L’informazione alla RSUe al CPO (Comitato per le pariopportunità) è data a proposito dimaggiorazione dell’importo massimoprevisto dal CCNL per remunerare laposizione del personale EP (Elevateprofessionalità). L’informazione annualepreventiva alle Organizzazionisindacali e al CPO riguardal’individuazione delle posizioniorganizzative e delle funzionispecialistiche o di responsabilità daparte dell’Amministrazione. L’altro quadriennale prevede incontritrimestrali per verificare l’attuazione delCCI; l’informazione si trova solo per ildocumento di rendicontazionedell’attività formativa svolta e dellerelative spese sostenute nel corsodell’anno precedente. Degli altri accordi, uno contienel’informazione successiva sull’indennitàaccessoria annua di cui all’art. 63 delCCNL 9/8/2000; un altro l’informazionesu parametri e criteri predeterminatidall’Amministrazione con cui procederealla valutazione degli incarichi dell’art.63, comma 3, CCNL 9/8/2000. L’ultimointegrativo, in cui è rintracciabilel’informazione, riguarda un numero diore di straordinario a disposizione delDirettore amministrativo per casiimprevisti. Le parti hanno elaborato anche altristrumenti attraverso i quali articolare le
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trovato in nessun contratto. E’ quantoprevisto dall’art. 4, comma 2, lett. h),del CCNL 9/8/2000: le implicazioni inordine alla qualità del lavoro e alleprofessionalità dei dipendenti inconseguenza delle innovazioni degliassetti organizzativi, tecnologiche edella domanda di servizi. Le possibiliconseguenze della disposizionecontrattuale sono evidenti: si apredavanti al Sindacato la prospettiva dicontrattare una nuova organizzazionedel lavoro; all’Amministrazione è offertal’opportunità di esigere uninnalzamento qualitativo dellaprestazione lavorativa. Opportunitàpersa. Non del tutto. La norma è semprelì, chiede unicamente agli attori dellerelazioni sindacali di esercitarsi su unpercorso diverso da quelli, forse piùrassicuranti, fin qui conosciuti peraffrontare la complessità di cui abbiamoparlato. Mancano completamente negliaccordi le materie di cui alle lettere f),g), l) e o) della succitata disposizionecontrattuale. Proseguiamo. Alcuni integratividefiniscono il campo di applicazione, èper lo più una clausola di stile, per poipassare alla decorrenza e alla durata dicui abbiamo già detto. I due quadriennali, uno con tredici el’altro con sei articoli, recepiscono perintero il sistema di relazioni sindacalidisciplinato dal CCNL. Vi è qualcheadattamento alla realtà locale. In ognicaso pongono un problema: le relazionisindacali non sono oggetto dicontrattazione integrativa. Il solorecepirle in un accordo locale puòingenerare l’equivoco che un domani sipossano contrattare e ampliare rispettoa quanto stabilito a livello nazionale. Itempi sono forse maturi per snelliretutto il sistema delle relazioni sindacalie renderlo più aderente alle esigenzedelle Amministrazioni, però un nuovosistema relazionale non può esserericostruito Ateneo per Ateneo. Diversi CCI quantificano il fondo per leprogressioni economiche e per laproduttività collettiva e individuale, altri
loro relazioni, alcuni previsti dall’art. 7del CCNL 9/8/2000. Sempre in un quadriennale, per letematiche inerenti la formazione, ècostituita una commissione di studioparitetica, composta da rappresentantidell’Amministrazione, un componentedel CPO, che può proporre specificheiniziative, un componente della RSU edelle Organizzazioni sindacali. Nellostesso quadriennale è istituito unosservatorio paritetico per verificare,riguardo ai contratti con cooperative, lasussistenza della clausola tesaall’applicazione dei minimi contrattualie la clausola di risoluzione in caso diinosservanza. Un altro contratto stabilisce che lacommissione bilaterale tecnica, giàoperante per l’approfondimento delleproblematiche relative alle retribuzionidel personale di categoria EP e D, dovràprocedere all’elaborazione di unaproposta che definisca i criteri con cuiattribuire le retribuzioni di cui sopra. Per completare, abbiamo rintracciatoun solo verbale di concertazione aventeper oggetto “regole e criteri generali peril conferimento e la revoca degliincarichi al personale della categoriaEP. Formazione e aggiornamento”. E’ probabile che le relazioni sindacali siarticolino anche al di fuori degliintegrativi. Tuttavia, se questi ultimipossono costituire un indicatoredell’utilizzo dei vari strumenti diconfronto messi a disposizione delleparti dal CCNL, si può ragionevolmenteritenere che l’uso è abbastanza limitato.Il fenomeno sarà ancora più evidentequando passeremo all’analisi dellematerie trattate dagli integrativi e ciò aprescindere dalla valutazione circal’opportunità di trattare o menodeterminati argomenti in contrattazioneintegrativa. Possiamo intanto affermare che vi è unnucleo di istituti affrontati da tutti gliintegrativi e riguardano il trattamentoaccessorio, altri che si rintracciano insingoli accordi o poco più. Iniziamo, però, da ciò che non abbiamo
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danno per scontato la sommacomplessiva a disposizione e siconcentrano sulla sua ripartizione.Poiché è spesso carente una chiaraindicazione dei criteri generali adottatinella scelta, così come richiesto dall’art.4, comma 2, lett. a), del CCNL9/8/2000, la stessa ripartizione apparecome il risultato di una meraoperazione economica. Un primo istituto finanziato da moltiintegrativi è quello della progressioneeconomica all’interno della categoria.Questa progressione, ideata sia perdepotenziare le spinte al passaggio dicategoria nel nuovo ordinamentoprofessionale, che per premiare idipendenti più meritevoli, dovevaavvenire in stretta correlazione con ilraggiungimento di obiettivi qualitativi dimiglioramento del servizio, diinnovazione e di maggiore efficienza.Nessun integrativo fissa obiettivi daraggiungere. Qualche volta sonoallegate delle schede con indicatori diponderazione differenziati percategorie, che attribuiscono varipunteggi in relazione all’arricchimentoprofessionale derivante dall’esperienzalavorativa, alla qualità della prestazioneindividuale, al coinvolgimento neiprocessi lavorativi, all’attenzione alleesigenze dell’utenza, alla capacità diproporre soluzioni innovative, al livellodi formazione raggiunto, allepubblicazioni e alle ricerche effettuate,ai titoli culturali e professionali. Altrevolte questi stessi criteri sono fissatidirettamente nell’accordo per essereutilizzati, successivamente,dall’Amministrazione per unavalutazione preventiva dei dipendenti.Vi sono accordi in cui i criteri generalicontrattati per le selezioni ripercorronosostanzialmente le indicazionisufficientemente rigorose del CCNL. Quasi tutti gli integrativi si occupano,nella dislocazione delle risorse, dell’art.63 del CCNL 9/8/2000. L’individuazione delle posizioniorganizzative, delle funzionispecialistiche e di responsabilità è
sempre effettuata dall’Amministrazione.Gli incarichi di responsabilità allacategoria D sono conferitidall’Amministrazione. Qualchecontratto richiede appositi atti formali afirma del Rettore o del Direttoreamministrativo o del Preside di facoltàdai quali risulti l’affidamento delleposizioni e delle funzioni. Qualcheaccordo non specifica i criteri sulla basedei quali sono remunerate questeindennità, limitandosi a metterle incorrelazione all’incarico ricoperto. Lamaggior parte dei contratti contengonocriteri, anche molto sofisticati, per ilrilevamento delle posizioniorganizzative e delle funzioni e deipunteggi da attribuire alle stesse infunzione della complessità dellecompetenze assegnate, dellaspecializzazione e delle caratteristicheinnovative delle professionalitàrichieste. Spesso, in relazione all’art. 63, comma3, del CCNL sopra richiamato, abbiamoriscontrato una tipizzazione moltoaccurata degli incarichi, con il finedichiarato di differenziare l’attivitàistituzionale propria di un dipendente dicategoria D da ciò che costituisce unincarico di responsabilità al qualedebba essere corrisposta un’indennità.Riguardo questi ultimi incarichi unterzo dell’importo attribuito è sempreerogato a seguito di valutazionesecondo parametri e criteri determinatidall’Amministrazione oppure oggettodel contratto integrativo. La diffusione generalizzata negliintegrativi, l’attenzione riservata,l’accuratezza delle norme dedicate,lasciano intendere quale importanza leparti abbiano attribuito a questo istitutocontrattuale. Non sono molti gli integrativi checontengono norme riferite alla categoriaEP e, nella maggior parte dei casi, silimitano a stabilire le poste economicheper retribuire posizione e risultato.Raramente è contrattata la definizionedi criteri generali per determinare ivalori retributivi collegati ai risultati e al
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corrisposte con carattere di generalità.Così non è stato, con l’unica eccezionedi un accordo che ha riassorbitol’incentivazione per rientri pomeridianie si è semplicemente aggiuntaun’ulteriore indennità. Tra l’altro, l’art. 41 è l’istitutocontrattuale che assorbe gran partedelle risorse dedicate al trattamentoaccessorio, seguito dalle varieindennità, dalle progressionieconomiche e dall’attuazione dell’art.63 del CCNL 9/8/2000. La parte dellacenerentola è sostenuta dai compensidiretti a incentivare la produttività e ilmiglioramento dei servizi, art. 68,comma 2, lett. d), CCNL 9/8/2000. Della produttività si occupano quasitutti gli accordi per delineare obiettivi,progetti e programmi, sulla cuirealizzazione converge l’interesse delleparti e, soprattutto, per definire criteri divalutazione dei dipendenti coinvolti. Icriteri per la valutazione, utilizzati daldirigente della struttura di riferimento odal Direttore Amministrativo, sonooggetto di informazione oppure sonodirettamente contenuti negli integrativi.In questo ultimo caso, lascia perplessi lasostanziale identità dei criteri adottaticon quelli utilizzati per le progressionieconomiche o per attribuire leindennità ex art. 63. L’ARAN non ha ladisponibilità di una documentazionecompleta, che permetta unapprofondimento sugli obiettivi e suiprogetti proposti e, soprattutto, suirisultati conseguiti. L’erogazione deicompensi avviene spesso mensilmente,riservando alla verifica gli ultimi tremesi. Non mancano accordi che instauranouna semplice equazione: produttivitàuguale giornate di effettiva presenza inservizio. Progressioni economiche, art. 63 delCCNL 9/8/2000, indennità varie eproduttività, con la ripartizione dellerelative risorse, costituiscono l’oggettodi quasi tutti gli accordi esaminati. Abbiamo trovato alcuni accordi chehanno dedicato spazio alla materia dei
raggiungimento degli obiettivi assegnati. Sono molto numerose le disposizionicontrattuali dedicate allaremunerazione di compiti checomportano oneri, rischi o disagiparticolarmente rilevanti. Inquest’ambito si inseriscono unapluralità di indennità, ognuna con il suoarticolo di riferimento, ancorchédiversamente disciplinate. Nello specifico: servizio postale;supporto alle riunioni degli organicollegiali; maneggio valori;partecipazione ai seggi elettorali inoccasione delle elezioni degli organi diAteneo; cura e governo degli animali;partecipazione alle commissioni diseggio per il reclutamento dei professorie dei ricercatori; front office;reperibilità; rischio generico e rischioda radiazioni ionizzanti; turnopomeridiano, notturno e festivo;videoterminali; guida di automezzi;rischio da laboratorio; chiamate diemergenza; lavori all’apertonell’azienda agraria o nell’ortobotanico; servizi di guardiania; addettiallo stabulario; attività di orientamento;pronto intervento informatico;smaltimento rifiuti; per sedi disagiate odistaccate; preposti alla sicurezza e,infine, addetti ufficio ragioneria,stipendi, patrimonio e provveditorato. Aogni lavoro la sua indennità. Non è unelenco completo. Tuttavia offrel’immagine degli Atenei come luoghidove è particolarmente rischioso odisagiato lavorare o non lavorare,poiché in alcuni è previsto uncompenso aggiuntivo per le festivitàcoincidenti con la domenica. Emerge,poi, la grande diversità dei lavori che sisvolgono nelle varie Università,remunerarli con un’indennità è il modopiù semplice e immediato peridentificarli e apprezzarli. A ciò occorre aggiungere che in tutti gliintegrativi è istituita l’indennitàaccessoria mensile ex art. 41 del CCNL27/1/2005. L’art. 41 citato stabiliva chequesto emolumento doveva riassorbiree sostituire le eventuali indennità già
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turni, oltre che per attribuire la relativaindennità, anche per disciplinarel’istituto e la riduzione d’orario atrentacinque ore settimanali. Spesso conlo stesso accordo o con accordiseparati, sono affrontati l’orario dilavoro e lo straordinario. Riguardoquesti ultimi si può osservare che gliintegrativi, pur essendo in numerolimitato, forniscono unaregolamentazione molto puntuale edettagliata delle tipologie di orario edelle sue articolazioni, delle pause e deirientri pomeridiani, inoltre, si pongonol’obiettivo di una riduzione del ricorsoal lavoro straordinario, della definizioneprogrammata di calendari di lavoroplurisettimanali e annuali e introduconola banca delle ore. Sono veramente pochi gli accordidedicati alle ferie, alla malattia e allevarie tipologie di permessi. Per quantoriguarda la malattia è stabilito il metododi comunicazione e giustificazionedell’assenza, è presa in considerazioneanche l’autocertificazione per leassenze di un solo giorno, non contiguea giornate non lavorative e per unmassimo di dieci giorni nel corsodell’anno. Per quanto concerne ipermessi, non mancano accordi chederogano il CCNL con l’aggiunta diulteriori ore a disposizione deidipendenti. La formazione è citata per lo più inrelazione ai sistemi di valutazione delpersonale. Un accordo quadriennalededica, invece, un intero titolo e bennove articoli alla formazioneprofessionale continua, ai programmi diformazione, alla programmazione delleattività di formazione, all’accesso allaformazione, allo svolgimento dei corsi ealla frequenza, alla certificazione dellaformazione, ai crediti formativi e allascelta dei formatori. Infine, atestimonianza dell’importanza che leparti hanno attribuito sia allaformazione obbligatoria che a quellafacoltativa, nell’accordo è stabilito che icrediti formativi attestano la positivaconclusione del percorso formativo e
costituiscono uno strumento dicertificazione dei livelli di acquisizionee miglioramento delle competenze delpersonale; l’esito positivo del processodi apprendimento deve risultare da unesame, da un test o da altra forma diverifica finale; l’attestazione dellecompetenze acquisite e i creditiformativi conseguentemente attribuitidevono risultare da apposito certificatoed essere riportati nel fogliomatricolare. Un altro integrativoprevede corsi organizzatidall’Amministrazione sulla base di unprogramma pluriennale allegato; lavalutazione finale e il rilascio di titolicertificati; il compenso per lapartecipazione ai corsi, che dovrannotenersi fuori dell’orario di lavoro. Alcuni accordi definiscono le risorse dadestinare alle attività socio –assistenziali. In questi casi è prevista lapossibilità di aprire degli asili nidoall’interno delle Università, di destinaresomme a favore dei figli dei dipendentiper l’acquisto di testi scolastici o per lafrequenza di strutture di accoglienza,per la partecipazione ad attivitàculturali e sportive. Abbiamo un solo accordo stipulato daun policlinico universitario e concernel’organizzazione dei turni di lavoro. Unaccordo stipulato da una Universitàanticipa in via transitoria al personaledella AOU il trattamento accessorioprevisto dallo stesso integrativo.Indubbiamente gli artt. 28, 29 e 30 delCCNL 27/1/2005, pur nella loroschematicità, presentano profili didifficile realizzazione, stante il continuorichiamo e intreccio tra contrattoUniversità e contratti Sanità. Si puòintanto affermare che la normativa inessi delineata è chiaramente di naturatransitoria, in attesa di una definitivadecisione sulla collocazionecontrattuale di chi opera nelle AOU.Per essere più chiari, si impone unascelta definitiva tra il compartoUniversità e il comparto Sanità, senzapiù norme mutuate un poco dall’uno eun poco dall’altro. In effetti l’attuale
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Insomma, nella pur lamentatacentralizzazione e carenza di adeguatispazi lasciati alla contrattazioneintegrativa, effetto della rigidaindividuazione delle materie che ilCCNL affida a questo livello negoziale,le Amministrazioni hanno ritenutoconveniente affidare alla mediazionecontrattuale la risoluzione diproblematiche che, se affrontateunilateralmente, avrebbero potutogenerare tensioni negli Atenei. In un quadriennale è presente unarticolo dedicato al telelavoro. E’ questauna forma di prestazione dell’attivitàlavorativa che sembra non suscitareeccessivo interesse nelleOrganizzazioni sindacali e nelleAmministrazioni. Eppure l’assegnazionea progetti di telelavoro non muta lanatura del rapporto di lavoro in atto néprefigura un nuovo rapporto lavorativo.Ciò che cambia è la modalità disvolgimento della prestazione. Illavoratore continua a godere di tutti idiritti contrattuali, compresi quellisindacali, capitalizzando i vantaggievidenti che derivano dal prestare lapropria attività lavorativa in casa. LeAmministrazioni realizzano economiedi gestione e sperimentano una nuovaorganizzazione del lavoro.
ALCUNE OSSERVAZIONI GENERALI
Dalla lettura degli integrativi emergecon tutta evidenza che lo spaziomaggiore è riservato alla definizionedelle risorse e alla distribuzione diqueste ultime su alcuni istituticontrattuali, in particolare su quelli chepossono consentire una certastabilizzazione del salario accessorio.Apriamo una breve parentesi. E’ unaprassi ricorrente: in coincidenza conl’approssimarsi dei rinnovi contrattuali alivello nazionale, i maggiori quotidianiitaliani denunciano con titoli cubitali inprima pagina l’esiguità dei salari e dellepensioni nel nostro paese in confrontoagli altri paesi occidentali. Gli articoli
sistema delinea un ibrido contrattualeche impone alle Amministrazioni unaserie di risvolti negativi nella gestionedel rapporto di lavoro. E la scelta,qualunque essa sia, dovrà esserecontenuta in un provvedimentolegislativo. Non è questa la sede peresaminare tutte le motivazioni checonducono alla necessità di una legge,basti pensare a quelle figureprofessionali che nel comparto Sanitàsono inserite nella dirigenza e nelcomparto Università non trovano lastessa collocazione. Tre accordi riguardano i collaboratoried esperti linguistici. Di questi, uno,firmato dalla RSU e dalla RSA FLCCGIL, concerne l’avvio della proceduradi stabilizzazione riservata a questefigure professionali, materia nondemandata al contratto integrativo, unaltro il trattamento accessorio. Il terzoin dodici articoli disciplinacompiutamente gli istituti contrattualiriservati ai collaboratori ed espertilinguistici definendo, tra l’altro, profiloprofessionale e mansioni; rapporto dilavoro; reclutamento; il periodo diprova; il trattamento economico e ilriconoscimento dell’esperienzaacquisita; la verifica dell’attività svolta;l’attività di studio, formazione eaggiornamento, con il diritto ogni dueanni, a tre mesi di congedo retribuitoper lo svolgimento di un programma distudio e aggiornamento in un paesestraniero; le assenze e i congedi; ladisciplina delle incompatibilità. Purequesto accordo contiene materie nondemandate alla contrattazioneintegrativa. Per restare nel tema delle materie nondemandate alla contrattazione, unaUniversità ha stipulato un accordo sullastabilizzazione del personale in servizioassunto con contratto di lavorosubordinato a tempo determinato, con ilquale fissa il numero massimo dellepossibili stabilizzazioni, ilprocedimento, gli inquadramenti e ledecorrenze degli stessi, gli onerifinanziari occorrenti.
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sono sempre carenti di analisi su tutti iparametri che occorrerebbe prendere ariferimento, come i livelli di welfare,per formulare un giudizio compiuto.Tralasciamo questi aspetti,l’approfondimento dei quali ciporterebbe fuori dal tema che stiamotrattando. Rimane il fatto che le Organizzazionisindacali, condizionate da questacampagna di stampa, in sede di rinnovodei CCNL, chiedono maggiori risorse adisposizione della contrattazionenazionale rispetto a quelle indicatenegli atti di indirizzo all’ARAN. Ciòevidentemente non è possibile. Lerisorse a disposizione dei contrattinazionali sono rigidamente definitenella Legge Finanziaria di riferimento.Allora, il Sindacato passa all’opzionesubordinata: richiesta di stabilizzazionedi parti consistenti del salarioaccessorio, rimandando ai futuricontratti la quantificazione delle risorseda destinare alla produttività. Questainsistente richiesta ottiene risultati più omeno soddisfacenti per le OO.SS. inrelazione alle mutevoli situazioni delciclo economico e ai diversiinterlocutori politici. La stessa azione è ripetuta a livellodecentrato. Da qui la preferenzaaccordata alle varie indennità, inparticolar modo all’art. 41 del CCNL27/1/2005. Vi può essere un’altra letturadella vicenda, che si aggiunge allaprima. Una resistenza del vecchio, della
conservazione, che trova piùrassicurante, come già detto, destinarele risorse disponibili a istituti quali levarie indennità. Un faticoso avanzaredel nuovo, che propone soluzioniinnovative e coraggiose per gestireistituti quali le progressionieconomiche, gli incarichi, laformazione e, soprattutto, laproduttività. Un’ultima riflessione legata ancora allerisorse: diverse leggi finanziarie hannocristallizzato a una certa data o tagliatol’entità dei fondi dedicati al salarioaccessorio. Da più parti si sono levatevoci che lamentavano, anche per questavia, un ritorno alla centralizzazionedella contrattazione e di unrestringimento degli ambiti del contrattointegrativo. Tuttavia, non è affattoscontato che a un aumento delle risorsea disposizione del contratto di secondolivello corrisponda in modo automaticouno spostamento significativo dellapercentuale delle stesse sulfinanziamento di progetti o produttività.Non è in gioco un problema di quantitàma di qualità. Ed è solo innalzando laqualità della contrattazione e, diconseguenza, la qualità dellaprestazione lavorativa, che gli Ateneipotranno cogliere le opportunità che lacontrattazione stessa offre per governarei cambiamenti in atto.
Massimo CampanileU.O. Università e Ricerca
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L’interpretazione autentica è stata richiesta dalTribunale di Genova – Sezione Lavoro – che haritenuto che per potere definire la controversia dicui al giudizio è necessario risolvere in viapregiudiziale la questione concernentel’interpretazione autentica dell’art. 4, comma 6, delCCNL integrativo del 22.2.2001 dell'Area delladirigenza medico-veterinaria. Considerato che si è svolta presso l'ARAN appositariunione, alla quale non hanno partecipato tutte leOO.SS. e che questo ha costituito di fatto unimpedimento al raggiungimento dell’accordo diinterpretazione autentica, in quanto per ilraggiungimento degli accordi di interpretazioneautentica delle clausole contrattuali, il Consiglio diStato – con il parere n. 955 del 2001 – ha ritenutoche gli stessi, ai fini della loro validità, devonoessere sottoscritti all’unanimità da tutte le parti chehanno a suo tempo stipulato il relativo CCNL. Pertanto, per tutto quanto sopra esposto, si devecomunque prendere atto dell’impossibilità dipervenire al richiesto accordo di interpretazioneautentica.
L’interpretazione autentica è stata richiesta dalTribunale di Ancona – Sezione Lavoro – che haritenuto che per potere definire la controversia di cuial giudizio è necessario risolvere in via pregiudizialela questione concernente l’interpretazione autenticadell’art. 61, comma 2, lett. a) del CCNL del5.12.1996 per l'Area della dirigenza sanitaria,professionale, tecnica e amministrativa. Considerato che si è svolta presso l'ARAN appositariunione, alla quale non hanno partecipato tutte leOO.SS. e che questo ha costituito di fatto unimpedimento al raggiungimento dell’accordo diinterpretazione autentica, in quanto per ilraggiungimento degli accordi di interpretazioneautentica delle clausole contrattuali, il Consiglio diStato – con il parere n. 955 del 2001 – ha ritenutoche gli stessi, ai fini della loro validità, devonoessere sottoscritti all’unanimità da tutte le parti chehanno a suo tempo stipulato il relativo CCNL. Pertanto, per tutto quanto sopra esposto, si devecomunque prendere atto dell’impossibilità dipervenire al richiesto accordo di interpretazioneautentica.
CONTENUTO/NOTEEVENTO
10 febbraio 2009
Dirigenza Area IV(Sanità medica eveterinaria)
Verbale della riunioneper l’interpretazioneautentica dell’art. 4,comma 6, del CCNLintegrativo del 22.2.2001dell'Area della dirigenzamedico-veterinaria
17 febbraio 2009
Dirigenza Area III(Sanità amministrativa,sanitaria, tecnica eprofessionale)
Verbale della riunioneper l’interpretazioneautentica dell’art. 61,comma 2 lett. A) delCCNL del 5.12.1996dell'Area della dirigenzasanitaria, professionale,tecnica ed amministrativa
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Ai sensi dell’art. 43, comma 8, del D.Lgs. 30marzo 2001, n. 165, al fine di garantire modalitàdi rilevazione certe ed obiettive, per lacertificazione dei dati e per la risoluzione delleeventuali controversie è istituito presso l'ARAN unComitato paritetico, che può essere articolato percomparti, al quale partecipano le organizzazionisindacali ammesse alla contrattazione collettivanazionale. Con tale Accordo si è provveduto alla suacostituzione, definendone i compiti, lacomposizione, il funzionamento e la sua duratain carica.
Il presente Contratto si riferisce al periodo dal 1°gennaio 2008 al 31 dicembre 2009 e interessacomplessivamente circa 60 mila lavoratori. L’aumento medio a regime, per il secondo biennioeconomico 2008 – 2009, è di circa di 66,50 euro. All’art. 5 disciplina l’integrazione, sulla base diapposite disposizioni di legge, dei Fondi per leprogressioni economiche e per la produttivitàcollettiva ed individuale. L’art. 6, infine, sostituisce un comma all’art. 79 delCCNL 16 ottobre 2008 per quanto riguarda leprogressioni economiche all’interno della categoria.
L’interpretazione autentica è stata richiesta dalTribunale di Salerno – Sezione Lavoro – che haritenuto che per potere definire la controversia dicui al giudizio è necessario risolvere in viapregiudiziale la questione concernentel’interpretazione autentica dell’art. 14, comma 6 delCCNL 3.11.2005 per l'Area della dirigenza medico-veterinaria, chiedendo, in particolare se la tariffaoraria per le prestazioni aggiuntive, stabilita in 60,00 euro lordi, debba o meno comprendere l’IRAP. Considerato che si è svolta presso l'ARAN appositariunione, alla quale non hanno partecipato tutte leOO.SS. e che questo ha costituito di fatto unimpedimento al raggiungimento dell’accordo diinterpretazione autentica, in quanto per ilraggiungimento degli accordi di interpretazioneautentica delle clausole contrattuali, il Consiglio diStato – con il parere n. 955 del 2001 – ha ritenutoche gli stessi, ai fini della loro validità, devonoessere sottoscritti all’unanimità da tutte le parti chehanno a suo tempo stipulato il relativo CCNL. Pertanto, per tutto quanto sopra esposto, si devecomunque prendere atto dell’impossibilità di pervenireal richiesto accordo di interpretazione autentica.
CONTENUTO/NOTEEVENTO
9 marzo 2009
Accordo quadrointercompartimentale
Protocollo di intesaper la costituzione ed ilfunzionamento delComitato paritetico di cuiall'art. 43 del D.Lgs. n.165/2001 (9 marzo 2009)e relativo regolamento difunzionamento (23marzo 2009)
12 marzo 2009
Comparto Università
Ipotesi di CCNL relativoal personale dei livelliper il secondo biennioeconomico 2008-2009
6 aprile 2009
Dirigenza Area IV(Sanità medica eveterinaria)
Verbale della riunioneper l'interpretazioneautentica dell’art. 14,comma 6, del CCNL3.11.2005 dell'Area delladirigenza medico-veterinaria
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L’interpretazione autentica è stata richiesta dalTribunale di Santa Maria Capua Vetere che haritenuto che per potere definire la controversia dicui al giudizio è necessario risolvere in viapregiudiziale la questione concernentel’interpretazione autentica dell’art. 29, del CCNLintegrativo 20.9.2001 del Comparto Sanità ed inparticolare se l’art. 29 di detto Contratto attribuiscao meno in via immediata e diretta il diritto allamensa (in ipotesi istituita dal datore di lavoro) anchea coloro che prestino la propria opera lavorativasecondo l’orario 20.00 – 8.00.Considerato che si è svolta presso l'ARAN appositariunione, alla quale non hanno partecipato tutte leOO.SS. e che questo ha costituito di fatto unimpedimento al raggiungimento dell’accordo diinterpretazione autentica, in quanto per ilraggiungimento degli accordi di interpretazioneautentica delle clausole contrattuali, il Consiglio diStato – con il parere n. 955 del 2001 – ha ritenutoche gli stessi, ai fini della loro validità, devonoessere sottoscritti all’unanimità da tutte le parti chehanno a suo tempo stipulato il relativo CCNL. Pertanto, per tutto quanto sopra esposto, si devecomunque prendere atto dell’impossibilità di pervenireal richiesto accordo di interpretazione autentica.
Sono stati sottoscritti in via definitiva, a seguito dellacertificazione positiva della Corte dei conti icontratti di lavoro del personale delle Istituzioni edegli Enti di ricerca. I dipendenti di questo Comparto sono circa 23 milatra tecnici, amministrativi, ricercatori e tecnologi. L’accordo quadriennale fornisce una risposta allesollecitazioni del Comitato di settore in merito aproblematiche del Comparto, che attendevano datempo una soluzione. Esso prevede meccanismiselettivi e premianti per le progressioni delpersonale, riconoscendo pienamente la peculiaritàdei ricercatori e dei tecnologi. Con questo contratto, inoltre, si è attuatol’inserimento del personale dell’ENEA nel Compartodella Ricerca.L’accordo del secondo biennio ha contenutoesclusivamente economico e adegua le retribuzioniall’inflazione nella stessa misura percentuale deglialtri contratti.
CONTENUTO/NOTEEVENTO
22 aprile 2009
Comparto Sanità
Verbale della riunioneper l'interpretazioneautentica dell’art. 29, delCCNL integrativo 20settembre 2001 delpersonale dei livelli
13 maggio 2009
Comparto Istituzioni edEnti di Ricerca eSperimentazione
CCNL del personale deilivelli per il quadriennionormativo 2006 - 2009ed il biennio economico2006 - 2007CCNL del personale deilivelli per il biennioeconomico 2008-2009
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L’ipotesi, che è stata siglata da tutte le OO.SS.presenti al tavolo, riguarda 570 mila dipendenti ed èrelativa al secondo biennio economico 2008 - 2009. Tra gli aspetti qualificanti del contratto, assumeparticolare rilievo la conferma dei principi inmateria di premialità e selettività dei compensilegati all’effettiva attività svolta e all’apportopartecipativo dei lavoratori coinvolti nei progetti eprogrammi di produttività. Nel testo è stato, inoltre,rafforzato il potere organizzativo degli enti delServizio sanitario in caso di mobilità dei dipendentiall’interno della struttura di appartenenza. Ilcontratto stabilisce, altresì, il pieno riconoscimentodell’autonomia gestionale delle Aziende in relazioneai servizi legati alla mensa, prevedendo anchemodalità di adeguamento degli stessi al contestosocio - sanitario di riferimento. Per quanto riguardala parte economica, gli incrementi contrattualierogati sono pari al 3,2 % e sono individuate risorseaggiuntive pari allo 0.8 % erogate dalle Regioni nelrispetto dei vincoli finanziari fissati dai Patti per lasalute. Tali risorse sono destinate al finanziamento diprogetti innovativi volti a migliorare i serviziall’utenza, con particolare riguardo alla riduzionedelle liste di attesa e alla piena e qualificataerogazione delle prestazioni assistenziali.
L’Ipotesi prevede per i lavoratori del comparto– circa 540 mila – un incremento, a regime, deltrattamento stipendiale mensile pari a circa 63euro. Analogamente a quanto già avvenuto neiprecedenti rinnovi contrattuali, viene riconosciutaagli Enti anche la disponibilità di risorse aggiuntiveper la propria contrattazione integrativa, qualoraabbiano rispettato nei precedenti anniil Patto di stabilità interno e gli obblighi dicontenimento della spesa di personale e siano inpossesso di specifici parametri di virtuositàeconomico-finanziaria, definiti dal testocontrattuale.
CONTENUTO/NOTEEVENTO
14 maggio 2009
Comparto Sanità
Ipotesi di CCNL relativoal personale dei livelliper il secondo biennioeconomico 2008 – 2009
4 giugno 2009
Comparto Regioni edAutonomie locali
Ipotesi di CCNL delpersonale dei livelliper il secondo biennioeconomico 2008 - 2009
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Sentenze della Corte costituzionale inmateria di Spoils System
Nelle prime tre sentenze esaminate inquesto Osservatorio, la Corte affrontanuovamente il tema dello Spoils Systemnei confronti del dirigente pubblico,tema su cui era già intervenutaprecedentemente, emanando alcunesentenze (delle quali si riassumono diseguito solo i passaggi più importanti inquanto già oggetto di numerose analisi)nelle quali ha stabilito principifondamentali di riferimento per lamateria. Il problema dello Spoils System si èposto quando, a seguito della“privatizzazione” del rapporto di lavorodel pubblico dirigente, sono stateemanate norme che hanno previsto lapossibilità di una cessazione“automatica” dell’incarico dirigenzialeconferito, per il solo fatto del verificarsidi determinati eventi (es. voto di fiduciaal nuovo Governo), a prescinderequindi da qualsiasi valutazionesull’operato del dirigente medesimo. Con le sue sentenze la Corte hariportato la materia all’interno deiprincipi costituzionali che erano stativiolati ed ha stabilito, per il rispettodegli stessi, limiti inderogabili per illegislatore. Si riportano di seguito, brevemente, iprincipi esposti nelle ormai notesentenze, precedentemente richiamate.
Sent. n. 233/2006. In questa sentenza igiudici si preoccupano di definire alcuniconcetti di base chiarendo che diversa èla prospettiva per quanto riguarda gliincarichi dirigenziali attribuiti intuitupersonae rispetto agli altri, ed a questoproposito chiariscono che le nomineeffettuate dagli organi politici (in questoparticolare caso gli organi rappresentatividi una regione) sono nomine fiduciarie,fondate tutte sull’intuitu personae ed èper questa connotazione particolare chetali nomine cessano all’attodell’insediamento dei nuovi organipolitici, proprio per consentire loro “la
possibilità di rinnovarle, scegliendo(ancora su base eminentementepersonale) soggetti idonei a garantireproprio l’efficienza ed il buonandamento dell’azione della nuovagiunta, per evitare che essa rimangacondizionata dalle nomine effettuatenella parte finale della legislaturaprecedente”. In tutti questi casi quindinon è necessaria la preventivavalutazione della professionalità degliinteressati.
Sent. n. 103/2007. La sentenza, relativaalla costituzionalità dello Spoils Systemuna tantum introdotto dalla Leggen. 145/2002, stabilisce che esso:“determinando una interruzioneautomatica del rapporto di ufficio ancorain corso prima dello spirare del terminestabilito – viola, in carenza di garanzieprocedimentali, i principi costituzionalidegli artt. 97 e 98 e, in particolare, ilprincipio di continuità dell’azioneamministrativa che è strettamentecorrelato a quello di buon andamentodell’azione stessa. Le recenti leggi diriforma della pubblica amministrazionehanno, infatti, disegnato un nuovomodulo di azione che misura il rispettodel canone dell’efficacia e dell’efficienzaalla luce dei risultati che il dirigentedeve perseguire avendo a disposizioneun periodo di tempo adeguato. E’evidente, dunque, che la previsione diuna anticipata cessazione ex lege delrapporto in corso impedisce che l’attivitàdel dirigente possa espletarsi inconformità al modello di azione sopraindicato”. Inoltre, dicono i giudici,questa valutazione preventiva èessenziale anche al fine di garantirel’imparzialità dell’azione amministrativa,stabilita dalla Costituzione stessa. LaCorte dichiara quindi l’incostituzionalitàdelle norme impugnate.
Sent. n. 104/2007 relativa allaincostituzionalità di alcune norme dellaLegge regionale del Lazio n. 1/2004,che prevedeva la decadenza deidirettori generali delle a.s.l., decorsi 90
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introdotto il principio di separazione trala funzione di indirizzo politico e lafunzione di gestione. “In conclusione”, dicono i giudici,“l'imparzialità e il buon andamentodell'amministrazione esigono che laposizione del direttore generale siacircondata da garanzie; in particolare,che la decisione dell'organo politico,relativa alla cessazione anticipatadall'incarico del direttore generale diAsl, rispetti il principio del giustoprocedimento. La dipendenzafunzionale del dirigente non puòdiventare dipendenza politica. Ildirigente è sottoposto alle direttive delvertice politico e al suo giudizio, ed inseguito a questo può essere allontanato.Ma non può essere messo in condizionidi precarietà che consentano ladecadenza senza la garanzia del giustoprocedimento” e di conseguenza deveessere dichiarata l’illegittimitàcostituzionale delle norme impugnate.
Sent. n. 161/2008. Con questa sentenzai giudici stabiliscono che: Anche per idirigenti esterni (cioè dipendenti da altreamministrazioni pubbliche) il rapporto dilavoro instaurato con l’amministrazioneche attribuisce l’incarico deve essereconnotato da specifiche garanzie, lequali presuppongono che esso siaregolato in modo tale da assicurare latendenziale continuità dell’azioneamministrativa e una chiara distinzionefunzionale tra compiti di indirizzopolitico-amministrativo e quelli digestione. I giudici ricordano poi che ilprincipio di continuità dell’azioneamministrativa è strettamente correlatocon quello di buon andamentodell’azione stessa.In conclusione, con le quattro sentenzesuccitate la Corte ha ribadito i seguentiimportanti principi: – separazione tra organo politico ed
organo di gestione; – possibilità della decadenza
automatica dall’incarico solo per idirigenti generali c.d. apicalinominati attraverso l’intuitu personae;
giorni dall’insediamento del nuovoconsiglio regionale. Nello stabilirel’incostituzionalità delle normeimpugnate i giudici affermano che:“L’art.97 Cost. sottopone gli ufficipubblici ad una riserva (relativa) dilegge, sottraendoli alla esclusivadisponibilità del governo; ….il principiodi imparzialità stabilito dall'art. 97 dellaCostituzione – unito quasi in endiadicon quelli della legalità e del buonandamento dell'azione amministrativa –costituisce un valore essenziale cuideve informarsi, in tutte le sue diversearticolazioni, l'organizzazione deipubblici uffici”.La Corte chiarisce poi che il principio diimparzialità, derivante dagli artt. 97 e 98Cost, è assicurato proprio dallaseparazione tra azione di governo edazione amministrativa; per quantoriguarda invece il principio di efficienzadell’amministrazione questo: ”trovaesplicazione in una serie di regole chevanno da quella di una razionaleorganizzazione degli uffici a quella diassicurarne il corretto funzionamento; aquella di garantire la regolarità e lacontinuità dell'azione amministrativa e,in particolare, dei pubblici servizi ancheal mutare degli assetti politici; a quellaper cui i dirigenti debbono esseresottoposti a periodiche verifiche circa ilrispetto dei principi di imparzialità,funzionalità, flessibilità, trasparenza,nonché alla valutazione delle loroprestazioni in funzione dei risultati edegli obiettivi prefissati (salva, anche qui,la rimozione per la valutazione ad esitonegativo)”. Quanto ai dirigenti, proprioperché perseguono interessi generali,essi godono di specifiche garanzie circail fatto che siano assegnati loro incarichie che non possano essere rimossi dalloro incarico se non a seguito di unaccertamento dei risultati conseguiti,accertamento che deve avvenire sullabase del giusto procedimento. Inoltre, sempre perché il dirigente possasvolgere la sua funzione sulla base delprincipio di imparzialità e buonandamento dell’amministrazione è stato
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nel caso specifico, il giudice rimettentesi trova a dover applicare solamente lanorma transitoria prevista dal comma161, e non anche le altre norme aregime, in quanto i ricorrenti hannosubito la revoca del loro incarico inapplicazione di essa, la quale è pertantol’unica che rileva per la decisione. Nel merito ricordano poi che laprecedente sentenza n. 161/2008 (giàsopra richiamata) ha già dichiaratol’illegittimità costituzionale dell’art. 2comma 161 del Decreto legge n.262/2006 nella parte in cui dispone chegli incarichi conferiti al personale nonappartenente ai ruoli di cui all’art. 23del D.Lgs. n. 165/2001, conferiti primadel 17 maggio, cessino ove nonconfermati entro 60 giorni dalla suaentrata in vigore. Nella suddetta sentenza la Corte hachiarito che nel rapporto di lavoro chesi instaura tra l’amministrazione ed unsoggetto inserito nei ruoli previstidall’art. 23 (cioè con personale giàdipendente dalla stessaamministrazione che conferiscel’incarico), “………l’atto diconferimento dell’incarico ai dirigentidi ruolo ed il contratto individuale cuiesso accede si innestano, con funzioneintegrativa, su un rapporto di serviziogià esistente con l’amministrazionestatale”. Nel contratto stipulato conpersonale esterno dipendente di altreamministrazioni pubbliche, invece:“……….l’atto di attribuzione di unadeterminata funzione dirigenziale e ilcorrelato contratto individuale, aventead oggetto la definizione deltrattamento economico, hanno una loroautonomia, atteso che il personaleesterno, dipendente da altreamministrazioni statali, mantiene lapropria specifica fonte di regolazionedel rapporto base”. Ma tale diversità,relativa alle modalità di conferimento,non comporta certo, sottolineano igiudici, che alle due fattispecie sidebbano applicare principi diversi perquanto riguarda l’attività di indirizzopolitico amministrativo e i compiti di
– diritto per il dirigente di avere untempo congruo per la realizzazionedegli obiettivi dell’incarico;
– diritto di mantenerlo fino al terminestabilito nel contratto e di nonessere destituito senza unapreventiva valutazione del suooperato che accerti una suaresponsabilità dirigenziale e senzaun procedimento di garanziapuntualmente disciplinato.
Sentenze più recenti della Corte sulloSpoils System
Ordinanza n. 340 del 10 ottobre 2008 -Spoils System - personale dipendenteda altre amministrazioni
Vengono impugnati, per contrasto conalcuni articoli della Cartacostituzionale, i commi 159, 160 e 161dell’art. 2 del Decreto leggen. 262/2006 (Legge n. 286/2006 –Disposizioni urgenti in materiatributaria e finanziaria). L’articolo, che così recita al comma159: Gli incarichi di funzionedirigenziale di cui al comma 3, alcomma 5 bis, limitatamente alpersonale non appartenente ai ruolidell’art. 23, e al comma 6, cessanodecorsi 90 giorni dal voto sulla fiduciaal Governo”, ha modificato il comma 8dell’art. 19 del D.Lgs. n. 165/2001,estendendo anche ai dirigenti di cui alcomma 5 bis (limitatamente alpersonale non appartenente ai ruoli dicui all’art. 23) e ai dirigenti di cui alcomma 6 (cioè a soggetti nondipendenti da pubblicheamministrazioni) il regime dellacessazione degli incarichi c.d. apicali,decorsi 90 giorni dal voto di fiducia alGoverno; in particolare poi il comma161 ha stabilito, con norma transitoria,che i suddetti incarichi, se conferitiprima del 17 maggio 2006, cessino ovenon confermati entro 60 giorni dalla datadi entrata in vigore del decreto stesso. I giudici della Corte iniziano ladisamina chiarendo, innanzi tutto, che,
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gestione propri dei dirigenti. “Anche peri dirigenti esterni il rapporto di lavoroinstaurato con l’amministrazione cheattribuisce l’incarico deve essere –come questa Corte ha già avuto mododi affermare con la sentenzan. 103/2007 – connotato da specifichegaranzie, le quali presuppongono cheesso sia regolato in modo tale daassicurare la tendenziale continuitàdell’azione amministrativa e una chiaradistinzione funzionale tra compiti diindirizzo politico-amministrativo equelli di gestione”. Continuità dell’azione amministrativa eseparazione tra compiti di indirizzo ecompiti di gestione sono i principi chegarantiscono che il dirigente possaespletare i propri compiti, nel corso enei limiti della durata predeterminatadell’incarico, nel rispetto dei principi diimparzialità e buon andamentodell’azione amministrativa, checostituiscono la base della azionedell’amministrazione che è al servizioesclusivo della Nazione. La norma impugnata, prevedendo lacessazione immediata, al sessantesimogiorno della entrata in vigore deldecreto legge, salvo espressariconferma, viola “il principio dicontinuità dell’azione amministrativache è strettamente correlato a quello dibuon andamento dell’azione stessa”. E questo perché la cessazione avvienein mancanza di accertata responsabilitàdirigenziale, e quindi a prescindere daqualsiasi “misurazione” relativamenteall’efficacia ed efficienza dell’attivitàsvolta, prescindendo dai risultati cheavrebbe potuto conseguire avendo adisposizione un periodo di tempoadeguato per il raggiungimento degliobiettivi assegnati. E in questa ottica divalutazione dei risultati, la Corteribadisce quanto aveva già detto nellasentenza n. 103/2007, circal’imprescindibilità dell’esistenza di unapreventiva fase valutativa: essenzialeanche per assicurare..………….ilrispetto dei principi del giustoprocedimento, all’esito del quale dovrà
essere adottato un atto motivato che, aprescindere dalla sua natura giuridica,di diritto pubblico o di diritto privato,consenta comunque un controllogiurisdizionale. Ciò anche al fine digarantire – attraverso la esternazionedelle ragioni che stanno alla base delladeterminazione assunta dall’organopolitico – scelte trasparenti everificabili, in grado di consentire laprosecuzione dell’attività gestoria inossequio al precetto costituzionale dellaimparzialità dell’azione amministrativa. I giudici aggiungono poi, nella presenteordinanza, che a tale declaratoria diillegittimità costituzionale questa Corteè pervenuta sulla base del rilievosecondo cui la natura esternadell’incarico non costituisce unelemento in grado di connotare in sensofiduciario il rapporto di lavorodirigenziale, che deve rimanerecaratterizzato, sul piano funzionale, dauna netta e chiara separazione traattività di indirizzo politico-amministrativo e funzioni gestorie; chepertanto l’interruzione ex lege degliincarichi dirigenziali attribuiti a soggettiesterni all’amministrazione conferenteimpedisce che i dirigenti stessi possanoespletare la propria attività – nel corso enei limiti della durata predeterminatadell’incarico – in conformità ai principidi imparzialità e buon andamentodell’azione amministrativa.
Sentenza n. 351 del 24 ottobre 2008- Spoils System - forme di riparazioneper l’atto illegittimo
Con questa sentenza la Corte hadichiarato l’illegittimità costituzionaledell’art. 1, commi 1 e 2 della Legge13 giugno 2007 della Regione Lazio(Disposizioni concernenti cariche diorgani di amministrazione di entipubblici dipendenti decaduti ai sensidi norme legislative regionali dichiarateillegittime dalla Corte costituzionale). Le disposizioni giudicateincostituzionali prevedevano che:“La Giunta regionale, nei confronti di
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circondato da garanzie e limiti che sonoposti, non solo e non tantonell'interesse del soggetto da rimuovere,ma anche e soprattutto a protezione dipiù generali interessi collettivi. Si trattadi interessi che trovano riconoscimentonelle norme costituzionali,………… inparticolare, la Corte ha affermato chel'imparzialità e il buon andamentoesigono che la posizione del direttoregenerale sia circondata da garanzie. Legaranzie non mirano soltanto aproteggere il direttore generale comedipendente, ma discendono anche daprincipi costituzionali posti aprotezione di interessi pubblici:l'imparzialità amministrativa con cui,secondo quanto affermato da questaCorte, contrasta un regime diautomatica cessazione dell'incarico chenon rispetti il giusto procedimento, ilbuon andamento, che risultapregiudicato, sempre in base allagiurisprudenza di questa Corte, da unsistema di automatica sostituzione deidirigenti che prescindadall'accertamento dei risultaticonseguiti. Da tutto ciò deriva, sul piano deglistrumenti di tutela, che forme diriparazione economica, quali adesempio, il risarcimento del danno o leindennità riconosciute dalla disciplinaprivatistica in favore del lavoratoreingiustificatamente licenziato, nonpossono rappresentare, nel settorepubblico, strumenti efficaci di tuteladegli interessi collettivi lesi da attiillegittimi di rimozione di dirigentiamministrativi. In particolare,……………., un ristoro economico, nonattenua in alcun modo il pregiudizio daquella rimozione arrecato all'interessecollettivo all'imparzialità e al buonandamento della pubblicaamministrazione. Tale pregiudizio, anzi,appare in certa misura aggravato, dalmomento che ………………lacollettività subisce anche un aggiuntivocosto finanziario: all'obbligo dicorrispondere la retribuzione dei nuovidirigenti sanitari, nominati in
componenti di organi istituzionali deglienti pubblici dipendenti, i quali sianodecaduti dalla carica ai sensi di normelegislative regionali dichiarateillegittime1 a seguito di sentenze dellaCorte costituzionale, con conseguenterisoluzione di contratti di diritto privatodisciplinanti i relativi rapporti di lavoro,è autorizzata a deliberare, in viaalternativa: a) il reintegro nelle carichee il ripristino dei relativi rapporti dilavoro; b) un’offerta di equoindennizzo. La soluzione di cui alcomma 1 lett. b) è comunque adottataqualora il rapporto di lavoro sia statointerrotto, di fatto, per oltre sei mesi”. La Corte dichiara condivisibili leargomentazioni del giudice rimettentesecondo le quali: “la violazione dell'art.97 della Costituzione deriverebbe dallacircostanza che le disposizioniimpugnate escludono la obbligatoriareintegrazione del dirigente che siaautomaticamente decadutodall'incarico in base ad unadisposizione dichiarata illegittima dallaCorte costituzionale. Tali disposizioni,nel prevedere la facoltà della Giuntaregionale di offrire al dirigente unindennizzo in luogo dellareintegrazione e, soprattutto, neldisporre l'obbligo della Giunta stessa dioffrire l'indennizzo nel caso diinterruzione di fatto del rapporto per unperiodo superiore a sei mesi, avrebberol'effetto – secondo il rimettente – direintrodurre la possibilità di far luogo aquel meccanismo di spoils system chela Corte costituzionale ha già rilevatonon conforme a Costituzione, dalmomento che, a ben vedere, la L.r. n.8/2007 non è altro che una formaonerosa di spoils system. Inoltre, stabiliscono i giudici: “Adifferenza di quanto accade nel settoreprivato, nel quale il potere dilicenziamento del datore di lavoro èlimitato allo scopo di tutelare ildipendente, nel settore pubblico ilpotere dell'amministrazione diesonerare un dirigente dall'incarico e dirisolvere il relativo rapporto di lavoro è
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sostituzione di quelli automaticamentedecaduti, si aggiunge, infatti, quello dicorrispondere a questi ultimi un ristoroeconomico.
Sentenza n. 390 del 28 novembre 2008- spoils system - decadenza automaticadei componenti i collegi sindacalidelle ASL La sentenza, pur non riguardando lospoils system dei dirigenti, ma quellodei collegi sindacali delle ASL, èinteressante perché la Corte sembraaffermare, in questo caso, che lenomine, seppure effettuate direttamentedall’organo politico, non rientrerebberonel campo delle nomine intuitupersonae (e conseguentemente nonsarebbero sottoponibili a spoils system)a causa della natura dei compiti affidati. La sentenza assume inoltre unaparticolare rilevanza in quanto la Leggen. 15/2009 ed il successivo emanandodecreto delegato attribuiscono agliorgani di controllo un ruolo centralenell’attività amministrativa. Il TAR del Lazio ha sollevato questionedi legittimità costituzionale perviolazione degli artt. 3 e 97 dellaCostituzione, di alcune disposizionilegislative della Regione Lazio cheriguardano la composizione dei collegisindacali delle aziende sanitarie localied in particolare: a) l'art. 133, comma5, della Legge della Regione Lazio 28aprile 2006, n. 4 (Legge finanziariaregionale per l'esercizio 2006) nellaparte in cui prevede la “decadenzaautomatica” degli incarichi dicomponente del collegio sindacale enella parte in cui, per i medesimiincarichi, “consente di effettuare nuovedesignazioni senza alcun vincoloprocedimentale” e, di conseguenza, b)l'art. 10 della Legge della Regione Lazio16 giugno 1994, n. 18 (Disposizioni peril riordino del servizio sanitarioregionale ai sensi del D.Lgs. n. 502/92 esuccessive modificazioni e integrazioni.Istituzione delle aziende unità sanitarielocali e delle aziende ospedaliere),come sostituito dallo stesso art. 133
della Legge reg. n. 4/2006, “nella partein cui non disciplina il procedimento dinomina del collegio sindacale e lerelative guarentigie” e unitamente aquesto c) dell'art. 3-ter, comma 3 delD.Lgs. n. 502/92 (Riordino delladisciplina in materia sanitaria, a normadell'art. 1 della Legge n. 421/92), perviolazione dell'art. 97 dellaCostituzione. La prima, delle due questioni sollevate,riguarda il meccanismo di “decadenzaautomatica” previsto dall'art. 133,comma 5, che sarebbe in contrasto congli artt. 3 e 97 Cost. in quantodeterminerebbe una cessazioneanticipata dall'incarico in assenza dellecondizioni indicate dalla Cortecostituzionale con le sentenze n. 104 en. 103 del 2007, ovvero in assenza diun momento procedimentale diconfronto dialettico fra le parti,nell'ambito del quale, da un lato,l'amministrazione esterni le ragioni percui ritiene di non consentire laprosecuzione sino alla scadenzaprevista e, dall'altro, sia assicurataall'interessato la possibilità di far valereil diritto di difesa, nel rispetto deiprincipi del giusto procedimento. Per quanto riguarda la secondaquestione, invece, il Collegio rimettenteritiene che tali disposizioni sarebberocostituzionalmente illegittime in quantocontenenti una disciplina carente elacunosa circa le modalità didesignazione, nomina e revoca deicomponenti dei collegi sindacali delleaziende sanitarie locali. Le norme siporrebbero in tal modo in contrasto coni principi dell’art. 97 della Cartacostituzionale. I giudici iniziano l’esame partendo dallacensura mossa all’art. 133, comma 5della legge regionale del Lazio ericordano, a questo proposito, che laRegione Lazio ha dato attuazione aquanto previsto dal D.Lgs. n. 502/92(Riordino della disciplina in materiasanitaria a norma dell’art. 1 della Leggen. 421/92) emanando la Leggeregionale n. 18/94 che dettava una
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dirigenziale di livello generaledell’amministrazione statale (sent. n.103/2007). E in tale occasione la Corteha ritenuto tale meccanismo da un latoin contrasto con il principio del giustoprocedimento e, quindi con l’art. 97Cost., e dall’altro lato non giustificabilein base all’esigenza di dare immediataattuazione alla riforma della disciplinadegli incarichi dirigenzialicontestualmente introdotta”. Pertanto, il suddetto meccanismo didecadenza automatica introdotto dallaLegge regionale n. 4/2006 è in contrastocon il principio del giusto procedimento,e quindi con l’art. 97 Cost.E infatti, proseguono i giudici: “QuestaCorte ha affermato che la decadenzaautomatica dagli incarichi dirigenzialicontraddice il principio di distinzionefra funzioni di indirizzo politico efunzioni di gestione amministrativa,cioè «tra l'azione di governo – che ènormalmente legata alle impostazioni diuna parte politica, espressione delleforze di maggioranza – e l'azionedell'amministrazione, la quale,nell'attuazione dell'indirizzo politicodella maggioranza, è vincolata, [...] adagire [...], al fine del perseguimentodelle finalità pubbliche obiettivatedall'ordinamento» (Sentenza n.103/2007). …………Una simile esigenza di distinzione eautonomia deve, a maggior ragione,riconoscersi in relazione all'organo dicontrollo amministrativo e contabiledella stessa azienda, i cui componenti,a differenza del direttore generale, nonsono chiamati ad attuare programmi e arealizzare obiettivi definiti dall'organopolitico regionale, ma svolgono, inposizione di neutralità, funzioniattinenti al controllo del rispetto dellalegge e della regolare tenuta dellacontabilità. In nessun caso, quindi, per icomponenti di simili organi, sonoravvisabili quelle particolari esigenze di«coesione» con l'organo politico, lequali – secondo la giurisprudenza diquesta Corte – possono giustificare, perle sole posizioni dirigenziali apicali di
disciplina relativamente allacomposizione e durata in carica delcollegio dei revisori del tuttocorrispondente alla normativa statale diriferimento. Successivamente, con laLegge n. 4/2006, la Regione Lazio si èadeguata alla nuova normativa statale– modificata dal D.Lgs. n. 229/99 –che ha mutato la denominazione, lacomposizione e la durata in caricadell’organismo di controllo dellaregolarità dell’azione amministrativa econtabile. Il nuovo organismo è statodenominato collegio sindacale, dura incarica tre e non più cinque anni, sicompone di cinque membri cosìnominati: uno dal Ministro del Tesoro,uno dal Ministro della Sanità, due dallaRegione, uno dalla Conferenza deiSindaci. La medesima Legge n. 4/2006, però,introduce all’art. 133 il censuratocomma 5 che contiene unadisposizione transitoria in base allaquale prevede, per consentirel’attuazione del rinnovato quadronormativo, che entro 30 giorni dallaentrata in vigore della legge, leamministrazioni competenti possanoconfermare i componenti dei collegisindacali in carica, oppure designarenuovi membri. Norma che, dicono igiudici, istituisce di fatto: “unmeccanismo di decadenza automaticadei componenti del collegio sindacale,che non contempla alcuna forma dicontraddittorio a garanzia deicomponenti in carica. La cessazione………non è quindi l’effetto di unascelta dell’amministrazione riferita alrapporto di ufficio in corso e giustificataalla luce delle vicende di questo, macostituisce, appunto, un effettoautomatico che la disciplina ricollegaalla semplice designazione di un nuovotitolare”. Ricorda la Corte, di avere già affrontato“il problema della legittimitàcostituzionale di una analoga disciplinatransitoria, che prevedeva unmeccanismo di dipendenza automaticariferito agli incarichi di funzione
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diretta collaborazione, un rapportofondato sull'intuitus personae (sentenzan. 233/2006). Tanto più gravi, pertanto,appaiono, con riferimento aicomponenti di questi organi, laprevisione di un meccanismoautomatico di decadenza e laconseguente violazione del principiodel giusto procedimento”. Pertanto la disposizione contenuta nelcomma 5 dell’art. 133 della Leggeregionale del Lazio n. 4/2006 èincostituzionale, ponendosi in contrastocon gli artt. 3 e 97 della Costituzione. Per quanto riguarda invece le altrequestioni sollevate dal giudicerimettente, la Corte le ritieneinammissibili. A questo punto sembra necessaria unariflessione: i giudici nella sentenzahanno stabilito che per i componentidel collegio sindacale, seppureindubitabilmente nominati dall’organopolitico (da 2 ministri; dalle regioni;dalla conferenza dei sindaci), non scattaquel particolare rapporto di coesione:intuitu personae, che li renderebbesoggetti allo spoil system, in quanto iloro compiti non sono relativi allaattuazione dei programmi e alraggiungimento degli obiettivi definitidalla Regione (organo politico!),stabilendo quindi, almeno in questicasi, che l’intuitu personae, che purederiverebbe dalla modalità dellanomina e dal soggetto che nomina (ilpolitico), è invece esclusa dalla naturadei compiti che si è chiamati a svolgere.Sarà interessante notare, a questoproposito, quanto la Corte ha invecestabilito nelle sue precedenti e già citatesentenze n. 233/2006 e 104/2007, nellequali lega l’intuitu personae allamodalità di nomina da partedell’organo politico. Si tratta di duesentenze originate da vari ricorsi, alcunidei quali presentati da direttori generalidelle ASL regionali. Nella sentenza n. 233/2006 la Corteritiene legittime le norme della Leggeregionale Calabria n. 12/2005 chevietano che le nomine relative agli
organi di vertice ed ai rappresentantiregionali nei consigli diamministrazione degli entidell’ordinamento regionale – nomineeffettuate dagli organi rappresentatividella Regione – si protraggano, seeffettuate nove mesi prima delleelezioni, nella legislatura successiva econseguentemente la norma ne disponela decadenza all’atto dellaproclamazione del nuovo presidentedella Giunta. Le nomine effettuate dagliorgani rappresentativi della Regione, fanotare la Corte, sono fondate tuttesull’intuitu personae, ed è per questoche cessano all’atto dell’insediamentodella nuova Giunta che avrà così lapossibilità di effettuare a sua voltanomine, sempre su base personale, pergarantire il buon andamento della suaazione e non rimanere condizionatadalle nomine effettuate nella partefinale della legislatura precedente. Inqueste figure rientrano anche i direttorigenerali delle ASL, che sono nominatidall’organo politico.Tale rapporto, eminentementefiduciario, non esiste invece nel casodelle nomine effettuate dalla RegioneLazio le cui leggi prevedono che lanomina dei direttori generali delle ASLavvenga attraverso una precisaprocedura che non consente unrapporto diretto ed immediato traorgano politico e direttori generali, i cuirapporti sono invece mediati danumerose altre persone e strutture,pertanto la figura del direttore generaleè una figura tecnico professionale,legata alla regione da un contratto dilavoro autonomo e con obiettivigestionali ed operativi, definiti dalpiano sanitario regionale, daraggiungere. La decadenza del direttoregenerale quindi, in questo caso, nonpuò che avvenire sulla base dellavalutazione dei risultati raggiunti, e nonper cause estranee alla vicenda del suorapporto di lavoro con la regione. Conseguentemente la Corte dichiara(sent.104/2007) la illegittimitàcostituzionale dell’art. 55 L. 1/2004 del
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compiti di chi sarà chiamato invece asvolgere funzioni di controllo piùstrettamente “contabili”.
a cura di Laura Orsini U.O. Osservatorio Contrattazioneintegrativa e Affari giuridici
NOTE
1 La sentenza delle Corte costituzionale n.104/2007 aveva dichiarato l'illegittimitàcostituzionale del «combinato disposto»dell'art. 71, commi 1, 3 e 4, lettera a), dellaLegge della Regione Lazio 17 febbraio 2005,n. 9 (Legge finanziaria regionale perl'esercizio 2005), e dell'art. 55, comma 4,della Legge della Regione Lazio 11 novembre2004, n. 1 (Nuovo Statuto della RegioneLazio), nella parte in cui prevede che idirettori generali delle ASL decadono dallacarica il novantesimo giorno successivo allaprima seduta del Consiglio regionale, salvoconferma con le stesse modalità previste perla nomina; che tale decadenza opera adecorrere dal primo rinnovo, successivo alladata di entrata in vigore dello Statuto; che ladurata dei contratti dei direttori generali delleASL viene adeguata di diritto al termine didecadenza dall'incarico.
Lazio che prevedeva che i componentidegli organi istituzionali decadono dallacarica il novantesimo giorno dallaprima seduta del Consiglio Regionale,salva la conferma…………….Quindi potremmo concludereconsiderando, alla luce di tutte lesentenze citate, che – come risultaevidente – solo chi è nominato intuitupersonae è sottoponibile a spoilssystem, ma che tuttavia (eccezione allaregola), non sono sottoponibili ad essocoloro che, seppure nominati intuitupersonae (cioè direttamente dall’organopolitico con nomine fiduciarie) nonsvolgono compiti legati alraggiungimento degli obiettivi e allaattuazione dei programmi definitidall’organo politico che li ha nominati.Sicuramente la materia subirà una suaevoluzione, anche giurisprudenziale,perché diverse sono le figure e i compitidi chi sarà nominato dall’organopolitico per controllare (ai sensi dell’art.4 del D.Lgs. n. 165/2001) larispondenza dei risultati dell’attivitàamministrativa e della gestione agliindirizzi impartiti, diversi saranno i
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