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GIOVANNI PALMERIO ALBERTO FRAU

CACUCCI EDITORE

BARI

Principi diFINANZA PUBBLICA

PROPRIETÀ LETTERARIA RISERVATA

© 2017 Cacucc i Ed i to re - Bar iVia Nicolai, 39 - 70122 Bari - Tel. 080/5214220 http://www.cacuccieditore.it e-mail:[email protected]

Ai sensi della legge sul diritto d’autore e del codice civile è vietata la riproduzione di questo libro o di parte di esso con qualsiasi mezzo, elet-tronico, meccanico, per mezzo di fotocopie, microfilm, registrazioni o altro.

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Noi non siamo più ora la forza che nei giorni lontanimuoveva la terra e il cielo.

Noi siamo ciò che siamo:un'uguale tempra di eroici cuori infiacchiti dal tempo e dal fato,

ma forti nella volontà di combattere, cercare, trovare e non cedere mai.

(da «Ulysess» di Alfred Tennyson)

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Prefazione pag. 15

PRIMA PARTE GLI OBIETTIVI DELLA FINANZA

PUBBLICA CONTEMPORANEA CAPITOLO I - NOZIONI GENERALI 1. I bisogni pubblici e i servizi pubblici. » 19 2. L’attività finanziaria pubblica e i suoi elementi costitutivi. » 21 3. Gli obiettivi dell’attività finanziaria pubblica contem-

poranea. » 23 4. Gli «strumenti» tramite cui si realizza l’attività finan-

ziaria pubblica. » 27 5. La conciliabilità tra obiettivi e adeguatezza degli

«strumenti»: il ruolo del bilancio dello Stato. » 29 6. L’integrazione Europea e i riflessi sul campo d’azione

dell’attività finanziaria pubblica. » 30 7. Lo studio dell’attività finanziaria pubblica. » 33 Lettura di approfondimento. » 36 CAPITOLO II - L’INTERVENTO PUBBLICO E L’EFFICIENZA PRODUTTIVA 1. Il sistema di libertà naturale di A. Smith. » 41 2. La concorrenza pura e l’ottimo di Pareto. » 44 3. Il teorema fondamentale dell’economia del benessere. » 46 4. I fallimenti del mercato: a) l’esistenza di monopoli. » 47

4.1. Il fenomeno della concentrazione produttiva. » 47 4.2. I costi di transazione e il mercato di concorrenza pura. » 49 4.3. Il dibattito sull’utilità sociale di una legislazione an-

timonopolistica. » 51 4.4. La legislazione antimonopolistica nel nostro Paese. » 54

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5. I fallimenti del mercato: b) le esternalità. pag. 55 5.1. Le esternalità e l’intervento pubblico. » 55 5.2. La critica di Coese e la possibilità di un accordo

contrattuale. » 57 5.3. Le esternalità e lo strumento della regolamentazione: i

beni comuni. » 60 5.4. Le economie esterne. » 60

6. I fallimenti del mercato: c) i beni pubblici. » 61 7. I fallimenti del mercato: d) la carenza di informazione e

l’incompletezza dei mercati. » 62 8. Fallimenti del mercato e fallimenti dell’intervento pubblico. » 64

Lettura di approfondimento. » 66 CAPITOLO III - L’INTERVENTO PUBBLICO E LA DISTRIBUZIONE DEL REDDITO 1. La giustizia commutativa e la giustizia distributiva. » 69 2. Il principio di indennizzo. » 70 3. L’utilitarismo e la distribuzione del reddito. » 71 3.1. Pigou e l’economia del benessere. » 71 3.2. La teoria di J. Rawls. » 73 4. Le scelte sociali. » 74 5. La funzione del benessere sociale. » 76 6. La funzione del benessere sociale e la teoria del contratto

sociale. » 78 7. Il paternalismo e la funzione di preferenza dei politici. » 79 8. I beni meritori. » 81 9. La giustizia e lo Stato. » 82 Lettura di approfondimento. » 86 CAPITOLO IV - L’INTERVENTO PUBBLICO E LA STABILIZZAZIONE DELL’ECONOMIA 1. Premessa. » 91 2. Le politiche di stabilizzazione nel pensiero di Keynes. » 92 3. Gli sviluppi del pensiero keynesiano. » 98 4. I «monetaristi» e l’uso della politica monetaria. » 99 5. I «neokeynesiani» e l’uso combinato delle politiche mone-

taria e fiscale. » 101 6. Spiazzamento, inflazione da imposta, economia dell’offerta. » 105 7. La teoria delle aspettative razionali e la «nuova macro-

economia classica». » 109 Lettura di approfondimento. » 113

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CAPITOLO V - LO SVILUPPO ECONOMICO 1. Crescita economica, sviluppo economico e intervento

pubblico. pag. 117 2. Il costo dello sviluppo economico. » 123 3. Lo sviluppo sostenibile e le logiche dell’azione pubblica. » 125 4. Le politiche industriali e regionali. » 132 5. I Paesi in via di sviluppo e gli effetti dell’attività finan-

ziaria pubblica. » 135 Lettura di approfondimento. » 142

SECONDA PARTE GLI STRUMENTI DELLA FINANZA PUBBLICA

CAPITOLO VI - LE FUNZIONI E GLI ELEMENTI DISTINTIVI DEL BILANCIO DELLO

STATO 1. Nozioni generali sul bilancio. » 149 2. Anno finanziario, esercizio finanziario, suppletivo e

provvisorio. » 151 3. Le diverse forme del bilancio dello Stato. » 151 4. I principi del bilancio. » 154 5. L’armonizzazione dei bilanci pubblici ed il coordina-

mento della finanza pubblica. » 160 6. Il contenuto del bilancio. » 162 6.1 La classificazione delle entrate. » 162 6.2 La classificazione delle spese. » 164 7. Il bilancio dello Stato e i risultati differenziali. » 167 7.1. Il risparmio pubblico (o saldo di parte corrente). » 169 7.2. Il saldo netto (da finanziare o impiegare). » 169 7.3. Il saldo primario. » 170 7.4. L’indebitamento (accreditamento) netto. » 170 7.5. Il ricorso al mercato. » 172 8. La politica di bilancio. » 174 9. I vincoli europei. » 177 9.1. Il Patto di stabilità e crescita. » 178 9.2. Il six packs e il fiscal compact. » 180 Letture di approfondimento. » 184

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CAPITOLO VII - LA FORMAZIONE E L’ESECUZIONE DEL BILANCIO DELLO STATO

1. La programmazione degli obiettivi di finanza pubblica. pag. 197 2. I documenti programmatici: uno sguardo d’insieme. » 199 3. Il Documento di Economia e Finanza (DEF). » 201 4. Il disegno di legge del bilancio di previsione dello Stato

e la «nuova» Legge di bilancio. » 203 5. Le variazioni alla Legge di bilancio, i «provvedimenti

collegati» e l’assestamento del bilancio. » 208 6. Il Rendiconto generale dello stato. » 210 7. Il controllo del bilancio dello Stato e l’attività della Corte

dei Conti. » 212 8. Il Tesoro. » 214 Lettura di approfondimento. » 219 CAPITOLO VIII - LE SPESE PUBBLICHE 1. I diversi tipi di spese. » 223 2. Il fenomeno dell’aumento delle spese pubbliche nel tempo. » 225 3. La valutazione dei programmi di spesa pubblica. L’analisi

costi-benefici. » 228 4. Le fasi con cui si articola il processo di spesa pubblica. » 235 5. L’evoluzione della spesa pubblica in Italia. » 238 CAPITOLO IX - LE ENTRATE PUBBLICHE 1. Definizione e classificazioni. » 243 2. Le entrate originarie. » 244 3. Le entrate derivate. » 246 4. La pressione tributaria. » 248 Lettura di approfondimento. » 251 CAPITOLO X - LA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE E

LE IMPRESE PUBBLICHE 1. L’intervento pubblico e la produzione pubblica di beni e

servizi. » 255 2. I beni dello Stato e degli enti pubblici. » 262

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2.1. Aspetti generali. pag. 262 2.2. Demanio pubblico e demanio privato. » 263 2.3. Beni patrimoniali indisponibili e disponibili. » 265 3. Le imprese pubbliche. » 265 4. Le imprese pubbliche in Italia: un breve excursus storico. » 267 5. Le privatizzazioni in Italia. » 275 6. Le tariffe delle imprese pubbliche. » 280 Lettura di approfondimento. » 283

TERZA PARTE LE IMPOSTE

E IL SISTEMA TRIBUTARIO ITALIANO CAPITOLO XI - LE IMPOSTE 1. Gli elementi dell’imposta e la capacità contributiva. » 287 2. La classificazione delle imposte. » 288 3. I principi giuridici delle imposte. » 291 4. Il principio della progressività dell’imposta. » 294 5. I differenti sistemi di applicazione della progressività. » 295 6. Le critiche alla progressività dell’imposizione fiscale. » 298 7. L’attuazione dell’imposizione tributaria. » 301 7.1. L’accertamento. » 301 7.2. La riscossione. » 304 8. L’evoluzione dei sistemi tributari con particolare riferi-

mento a quello italiano. » 307 Lettura di approfondimento. » 312 CAPITOLO XII - LE IMPOSTE DIRETTE: SUL REDDITO E SUL PATRIMONIO 1. Le ragioni alla base della tassazione del reddito e del

patrimonio. » 315 2. L’imposta sul reddito delle persone fisiche (IRPEF):

funzione e caratteri. » 318 3. L’imposta sul reddito delle società (IRES): funzione e

caratteri. » 325 4. Le imposte dirette sul patrimonio. » 330 Lettura di approfondimento » 333

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CAPITOLO XIII - LE IMPOSTE INDIRETTE: SUI CONSUMI E SUI TRASFERIMENTI 1. Premessa. pag. 341 2. Le imposte sui consumi. » 341 2.1. Le imposte di fabbricazione (o accise). » 343 2.2. I dazi (o tariffe). » 344 3. Le imposte indirette sui trasferimenti (o sugli affari). » 347

3.1. Le imposte sui trasferimenti a titolo oneroso: sugli atti giuridici e sui documenti. » 348

3.2. Le imposte sui trasferimenti a titolo oneroso: sugli scambi. » 352

3.2.1. Tipi di imposte sugli scambi. » 352 3.2.2. L’imposta sul valore aggiunto (IVA) e le sue

caratteristiche. » 356 3.2.3. L’IVA negli scambi intracomunitari. » 364 3.2.4. Gli «adempimenti IVA». » 367 3.3. Le imposte indirette sui trasferimenti a titolo gratuito. » 369 Lettura di approfondimento » 373 CAPITOLO XIV - GLI EFFETTI ECONOMICI DELLE IMPOSTE 1. Premessa. » 383 2. L’evasione. » 385 3. L’elusione. » 388 4. La rimozione. » 389 5. La traslazione. » 389 6. Le condizioni perché si verifichi la traslazione. » 391 7. La diffusione. » 394 8. L’ammortamento. » 396 Lettura di approfondimento » 397 CAPITOLO XV - LA FINANZA LOCALE E REGIONALE

IN ITALIA 1. Il decentramento amministrativo. » 401 2. L’evoluzione dei rapporti tra l’attività finanziaria statale

e quella degli enti territoriali: una breve panoramica dell’esperienza italiana. » 404

3. Alcune brevi riflessioni in tema di attuazione del «fede-ralismo fiscale» nel nostro Paese. » 410

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4. Le entrate e le spese degli enti territoriali: classificazioni e definizioni. pag. 413

5. I tratti distintivi dell’attività finanziaria delle Regioni. » 418 5.1. Le entrate delle Regioni. » 418

5.1.1. L’imposta regionale sulle attività produttive (IRAP). » 421

5.1.2. Gli altri tributi regionali. » 423 5.2. Le spese delle Regioni. » 424 5.3. Il bilancio della Regione (cenni). » 425 6. I tratti distintivi dell’attività finanziaria dei Comuni. » 427 6.1. Le entrate dei Comuni. » 427

6.1.1. L’imposta unica comunale (IUC) e gli altri tributi comunali. » 429

6.2. Le spese dei Comuni. » 431 6.3 Il bilancio del Comune (cenni). » 431 7. L’ordinamento della finanza delle Province (cenni). » 435 Lettura di approfondimento » 438

QUARTA PARTE I SERVIZI SOCIALI

E L’INDEBITAMENTO PUBBLICO

CAPITOLO XVI - LA SPESA PER LA SICUREZZA SOCIALE 1. Considerazioni introduttive. » 447 2. Il fondamento giuridico della sicurezza sociale. » 451 3. Le giustificazioni economiche che legittimano l’intervento

pubblico nel campo della sicurezza sociale. » 453 4. Le modalità di finanziamento della sicurezza sociale. » 456 5. I differenti modelli europei di sicurezza sociale. » 459 6. L’articolazione della sicurezza sociale in Italia. » 463 6.1. Le prestazioni previdenziali. » 466 6.2. Le prestazioni assistenziali. » 472 6.3. Le prestazioni sanitarie. » 474 7. Il finanziamento della sicurezza sociale in Italia. » 475 8. Alcune considerazioni finali. » 478

8.1. I problemi dell’eccessivo indebitamento pubblico causato dalla spesa sociale. » 478

8.2. I problemi del sistema pensionistico. » 480 8.3. I problemi del sistema di assistenza sociale. » 482

8.4. Il problema della crescita della spesa sanitaria. » 487 Lettura di approfondimento » 490

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CAPITOLO XVII - Il DEBITO PUBBLICO 1. Premessa. pag. 497 2. Le diverse accezioni del debito pubblico. » 499 3. Gli elementi caratterizzanti dei Titoli di Stato. » 503 4. Le differenti tipologie di Titoli di Stato italiani. » 509 5. Le modalità di riduzione del debito pubblico. » 513 6. Le principali questioni connesse al debito pubblico. » 516

6.1. La scelta tra imposizione straordinaria e indebitamento. » 517 6.2. L’incognita dell’onere per le generazioni future. » 519 6.3. Il limite all’indebitamento pubblico e il rischio di

credito. » 520 6.4. L’importanza del rapporto tra debito pubblico e Pil. » 521 6.5. L’evoluzione del rapporto debito pubblico/Pil in Italia. » 524

Letture di approfondimento. » 528 Bibliografia » 537

Prefazione 15

PREFAZIONE Lo studio della Finanza pubblica rientra nell’ambito di varie di-

scipline a seconda delle prospettive in cui è inquadrato. In relazione all’ambito economico esso rappresenta la disciplina che studia i prin-cipi generali alla base dell’attività finanziaria pubblica, nel nostro Paese tradizionalmente definita Scienza delle finanze.

Poiché tale disciplina studia l’attività dello Stato e degli enti pub-blici volta a procurarsi i mezzi necessari per effettuare le spese pub-bliche, le connessioni tra Economia politica e Finanza pubblica sono assai strette. Ma è altresì molto importante, in relazione al processo di integrazione europea, comprendere che la Finanza pubblica ha oggi fortissime attinenze con l’Economia internazionale. In particolare le interconnessioni tra gli Stati membri dell’Unione europea e il coordi-namento che essa realizza nell’ambito della politica economica comu-ne rappresentano oggi tematiche con le quali la finanza pubblica deve necessariamente confrontarsi.

In relazione all’aspetto politico, un’altra disciplina con cui la Finanza pubblica ha uno stretto legame è la Politica economica, che studia gli interventi dello Stato nella vita economica.

Infine in relazione all’aspetto giuridico, la Finanza Pubblica ha legami con il Diritto finanziario che studia le norme giuridiche alla base dell’attività finanziaria pubblica e con il Diritto Tributario, quel ramo del diritto finanziario che studia le norme giuridiche relative ai tributi (che rappresentano, come si vedrà, la principale forma di entra-ta per lo Stato).

Questo libro nasce essenzialmente dalla necessità di disporre di uno strumento didattico che sia in grado di fornire le conoscenze di base di una scienza che costituisce oggi il naturale punto di riferimento per molteplici considerazioni e osservazioni.

L’esposizione procede in modo tradizionale: dai concetti più ele-mentari fino alle analisi più avanzate dedicando, nel contempo, atten-zione alla tassonomia (definizioni, classificazioni, etc.).

In questa undicesima edizione il testo è stato completamente revi-sionato e in tutti i capitoli sono stati apportati ampliamenti, integra-zioni e modifiche.

Prefazione

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Nella prima parte sono trattati i principi generali e presentati gli «obiettivi» della finanza pubblica contemporanea: l’efficienza produt-tiva, la distribuzione del reddito, la stabilizzazione dell’economia, lo sviluppo del reddito nazionale.

Nella seconda parte sono concentrate le tematiche inerenti gli «strumenti» tramite cui si realizza l’attività finanziaria pubblica. Essi sono rappresentati in modo essenziale dalle entrate e dalle spese pub-bliche, dal bilancio (all’interno del quale entrate e spese trovano la lo-ro sintesi) e dalle imprese pubbliche.

Nella terza parte, i capitoli dall’XI al XV sono dedicati alla com-posizione del sistema tributario italiano, alle motivazioni sottostanti le diverse forme di imposizione e all’esame della struttura delle principa-li imposte.

Negli ultimi due capitoli si è inteso concentrare una quarta parte dove sono invece affrontate la questione della sicurezza sociale e del debito pubblico.

In questo volume ci si è proposti di compiere un’esposizione es-senziale dei fondamenti della Finanza Pubblica senza però rinunciare né al livello culturale richiesto ad un corso universitario né al rigore analitico tipico di un testo accademico, quale vuol essere tale pubbli-cazione. Ciò nel nostro convincimento, confermato dall’esperienza, che la miglior funzione di un libro elementare come di un insegna-mento efficace è quella di dare impulso al pensiero, invitare a studi più vasti ed educare alla disciplina della scienza.

Ringraziamo, infine, Rita Di Biase che ci ha aiutato nella revisio-ne dei capitoli sesto e settimo di questa nuova edizione.

Gli Autori Roma, maggio 2017

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