L’assetto aziendale e organizzativo degli enti

locali: il Comune

A cura di Elena Zuffada, Cremona, 12 novembre 2011

Agenda1. Introduzione all’economia delle

aziende pubbliche2. Il funzionamento del Comune3. Scelte di management pubblico 4. Question time

Quando parliamo di P.A.

Principali classi:

Istituti pubblici territoriali

Enti pubblici non economici

Imprese pubbliche

Istituto e azienda

L’azienda è per astrazione l’ordine strettamente economico dell’istituto, ossia l’insieme degli accadimenti economici disposti ad unità secondo proprie leggi

(C. Masini, Lavoro e Risparmio, 1970)

Istituti ed aziende

ISTITUTO FAMIGLIA IMPRESA IPT

FINALITA’ Sociali, etiche, ma

anche economiche

Prevalente-mente

economiche

Progresso (non solo ma anche economico)

della collettività

AZIENDA di consumo e di gestione

patrimoniale

di produzione composte pubbliche

FINE

ECONOMICO GENERALE

Soddisfacimento dei bisogni

MEZZO Attività economica

Dimensione aziendale

Dimensione istituzionale

Dimensione politica

Le determinanti del funzionamento

Criteri decisionali

La compresenza e l’interdipendenza dei tre sistemi determina l’assunzione di diversi criteri decisionali:

sistema istituzionale = la legalità

sistema politico = opportunità e consenso

sistema aziendale = convenienza e razionalità economica

Fonte di legittimazione

Nelle amministrazioni private chi genera valore economico acquisisce potere decisionale e mantiene posizioni di governo

Nelle amministrazioni pubbliche chi ottiene il consenso acquisisce potere decisionale reale sulle risorse economiche

Criteri di Valutazione

L’operato delle amministrazioni pubbliche può essere valutato con riferimento:

al rispetto delle regole (legalità)

all’utilizzo delle risorse (funzionalità ed economicità)

agli effetti sulla società (efficacia ed equità)

rapporto tra amministratori e amministrati (consenso, trasparenza, credibilità)

Efficacia, efficienza, economicità

Sono considerati i tre principi che meglio interpretano il modello e la logica aziendale

Sono riferiti ai rapporti che si stabiliscono tra gli elementi che qualificano i processi aziendali:

fattori produttivi (input)

risultati dell’attività amministrativa (risultati intermedi o output)

effetti sui bisogni finali a cui è orientata l’attività svolta (risultati finali o outcome)

PROCESSI DI COMBINAZIONE DEI FATTORI: GESTIONE

INTERNA

PROCESSI DI CESSIONE DEI SERVIZI E DELLE

PRESTAZIONI: GESTIONE ESTERNA

Prodotti o risultati

intermedi dell’attività

Ris

orse

Grad

o di sod

disfazion

e d

ei bisogn

i

Rapporto logico che va poi esplicitato operativamente

in concreti sistemi di indicatori e parametri

Rapporto logico che nel concreto è tradotto in differenti sistemi di

misurazione

OUTPUTINPUTOUTCOME

VALUTAZIONE DI EFFICIENZA

VALUTAZIONE DI EFFICACIA

Economicità

La sequenza logica sul piano tecnico è la seguente:

VERIFICA DELL’EFFICACIA DELL’AZIONE AMMINISTRATIVA

(idoneità dell’azione a soddisfare i bisogni)

RICERCA DELL’EFFICIENZA

(individuazione delle modalità di produzione di prestazioni e servizi con il minor impiego di risorse)

RISPETTO DEL PRINCIPIO DI ECONOMICITÁ

(assicurare che il livello di risorse disponibili, acquisito tramite tributi, prezzi dei servizi o altro, sia coerente e compatibile con il

livello di bisogni che si è scelto o si è obbligati per legge a soddisfare)

Alcune considerazioni

In passato: forte rilevanza dei sistemi politico e istituzionale Oggi: è richiesta ed auspicata (anche dalle leggi) un maggior peso del modello aziendale, processo di aziendalizzazione

il modello aziendale non deve essere assoluto e dominante (possibili storture…), ma nel funzionamento concreto (decisioni, azioni, comportamenti) vi deve essere un maggior equilibrio e contemperamento fra i tre sistemi

L’economia aziendale e la PA

Tipologia di aziende pubbliche

Il processo di aziendalizzazione

Economicità ed autonomia

Caratteristiche fondamentali IPT:

Territoriali: esercitano i loro poteri “sovraordinati” solo all’interno del proprio territorio e nei confronti dei soggetti insediati in quel territorio

Polifunzionali: vi fanno riferimento “in ultima istanza” tutti i problemi della società a cui nessun altro soggetto (privato) dà risposta

Rappresentanza politica diretta (per quelli a rilevanza costituzionale)

Articolo 3 TUEL (Dlgs 267/2000)

Il Comune è l'ente locale che rappresenta la propria comunità, ne cura gli interessi e ne promuove lo sviluppo.

Ha autonomia statutaria, normativa, organizzativa e amministrativa, nonché autonomia impositiva e finanziaria nell'ambito del proprio statuto e regolamento e delle leggi di coordinamento della finanza pubblica.

È titolare di funzioni proprie e di quelle conferite loro con legge dello Stato e della regione, secondo il principio di sussidiarietà.

Svolge le sue funzioni anche attraverso le attività che possono essere adeguatamente esercitate dalla autonoma iniziativa dei cittadini e delle loro formazioni sociali.

I Comuni

8.101424241.7975.838

767663184514Insulare

1.79071314261.226Meridionale

1.003884269642Centrale

1.4801453444969Nord – Orient.

3.0617934742.487Nord – Occid.

TotaleOltre

100.000

Da 20.001

a 100.000

Da 5.001 a 20.000

Fino a 5.000ITALIA

Dati Istat Censimento 2001

Le funzioniArticolo 13 TUEL (Dlgs 267/2000)

1. Spettano al comune tutte le funzioni amministrative che riguardano la popolazione ed il territorio comunale, precipuamente nei settori organici dei servizi alla persona e alla comunità, dell'assetto ed utilizzazione del territorio e dello sviluppo economico, salvo quanto non sia espressamente attribuito ad altri soggetti dalla legge statale o regionale, secondo le rispettive competenze.

2. Il comune, per l'esercizio delle funzioni in ambiti territoriali adeguati, attua forme sia di decentramento sia di cooperazione con altri comuni e con la provincia.

I Comuni (segue)

Funzioni consolidate:

•Ordine, garanzia diritti, legalità (anagrafe,vigilanza urbana, protezione civile)

•Produzione e distribuzione di servizi(manutenzione strade, ciclo dell’acqua, igiene urbana e raccolta rifiuti)

•Pianificazione economico-territoriale eregolamentazione (licenze edilizie)

•Sviluppo sociale e culturale (servizi sociali,sport, biblioteche)

I servizi finali per gli utenti

Educazione Servizi

sociali Sport Cultura

I servizi tecnici / tecnologici

• Manutenzione Strade• Ciclo dell’acqua• Igiene urbana e raccolta

rifiuti• Infrastrutture pubbliche

I servizi di ordine, garanzia, tutela interesse cittadinanza

Anagrafe Vigilanza Urbana Licenze commerciali Licenze edilizie Protezione civile

I settori di supporto Economico finanziario Acquisti Gestione del personale Informatica Legale Affari generali

Le caratteristiche della gestione

Eterogeneità delle funzioni e dei servizi

Formalità dell’azione amministrativa

Mancanza del prezzo nella cessione dei servizi pubblici quali fonti di finanziamento?

Trasparenza degli atti

Interdipendenza di tempi/ritmi istituzionali e tempi/ritmi gestionali

Effetto annuncio

Sostituzione di obiettivi particolari agli obiettivi della PA

Competenza territoriale

Come si finanzia il Comune

I titoli delle Entrate

Titolo I – Entrate Tributarie

Titolo II – Trasferimenti da altri enti pubblici

Titolo III – Entrate extra-tributarie

Titolo IV – Entrate da alienazioni, da trasferimenti di capitale e da riscossioni di crediti

Titolo V – Accensione di prestiti

Titolo VI – Entrate per conto di terzi

AUTONOMIA GESTIONALE

ALTA

ALTA RESPONSABILIZZAZIONE

SUI RISULTATI DI GESTIONE

BASSA

SPINTE STRUTTURALI

AD ESPANSIONE SPESA E DEFICIT

BASSA RESPONSABILIZZA

ZIONE SUI RISULTATI DI

GESTIONE

ALTA

BASSARISCHI DI ELEVATA INSODDISFAZIONE

SULLA QUALITA’ DEI SERVIZI

AUTONOMIA FUNZIONALE

AUTONOMIA FINANZIARIA

Il concetto di interesse pubblico

Dall’interesse particolare all’interesse generale: diverse teorie e definizioni

Teoria della maggioranza

Teoria dell’interesse comune

Teoria del valore unitario

Concetto che evolve nel tempo

Dall’approccio istituzionale a quello funzionale

Duplice responsabilità delle aa.pp: sul fronte della domanda, selezione dei bisogni

da soddisfare definizione delle politiche e delle forme di

gestione per l’offerta

Funzione e servizio Modello della interdipendenza strutturale,

principio di sussidiarietà, responsabilità sociale dell’impresa

I servizi pubblici

Servizi produttivi a valenza imprenditoriale vs. servizi di natura sociale

servizi economici e non economici (libro verde sui servizi di interesse generale)

servizi a domanda individuale vs. servizi indivisibili, di utilizzo collettivo

il ruolo del prezzo nell’operazione di scambio e nei sistemi di misurazione

Le alternative formule gestionali

ComuneComuneIstituzioni

Aziendespeciali SpA

Pubbliche Miste

OrganizzazioniNo-profit

CooperazioneAccordi Enti pubblici

FondazioniAssociazioni

Affidamentoimprese priv.

Il ruolo delle amministrazioni pubbliche

Da P.A. imprenditore, cui compete la funzione di produzione diretta di servizi

a P.A. regolatore, che ridimensiona l’ambito di intervento diretto nel sistema economico

Le sfide

Bilancio

Valutazione della dirigenzaForme di gestione

dei servizi pubblici

E-government

Carta dei servizi

Accountability e Rendicontazione

sociale

Piani performance e PEG

Produttività

La vita dell’azienda e le scelte di management

Organizzazione

Gestione strategica operativa

Rilevazione

Organizzazione Revisione delle strutture organizzative Strutture snelle e meno gerarchiche Direttore Generale e funzione manageriale Staff gestionali Reingegnerizzazione dei processi Potenziamento dei sistemi operativi Incremento della produttività e della

motivazione del personale e premiare il merito

Gestione strategica

Creazione di network Public private partnership Forme di gestione dei servizi pubblici Associazionismo Open government Stakeholders’ engagement Servizi on line 24X24

Gestione strategica ed operativa

Direzione per obiettivi Definire obiettivi strategici e operativi (esperienza

PEG) Scelta di mix adeguati di indicatori Sviluppare la cultura della misurazione Introdurre in modo sistematico la valutazione della

qualità nei sistemi di controllo

37

5 fasi logiche:

a) definizione dell’identità dell’organizzazione; b) analisi del contesto esterno ed interno; c) definizione degli obiettivi strategici e delle

strategie; d) definizione degli obiettivi operativi; e) comunicazione del Piano all’interno e all’esterno.

Struttura del piano performance

Rilevazione

Finalità autorizzativa

Limiti della contabilità finanziaria

Natura finanziaria

Eccessivo grado di formalità

Convergenza di molteplici scopi su un unico sistema contabile

Possibilità di realizzare politiche di bilancio

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Rilevazione

Introdurre la contabilità economico-patrimoniale

Redazione del bilancio consolidato Sviluppare cultura economica nei diversi livelli

della struttura Sviluppare una funzione finanza (analisi fonti-

impieghi) Rendicontazione sociale

Le riforme della P.A.

Legge 142/199

0

Legge 241/1990

Decreto legislativ

o 29/1993

Decreto legislati

vo 77/1995

Leggi 59 e

127/1997

Decreto legislati

vo 286/199

9

2001: Riforma titolo V

Costituzione

D. Lgs.vo 150/2009:

Riforma Brunetta

Le condizioni per un reale cambiamento

Politici, dirigenti, sindacati Change management vs management by

decrees Azioni a livello di sistema:

Formazione Mass media

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Direttore del Ce.C.A.P., Centro di ricerca per il Direttore del Ce.C.A.P., Centro di ricerca per il Cambiamento delle Amministrazioni PubblicheCambiamento delle Amministrazioni Pubbliche

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