La pubblica amministrazione:la modernizzazione riluttante

Bruno Dente

Politecnico di Milano e IRS

Premessa

Non parlerò del ruolo della PA nello sviluppo delle reti, ma:

della PA come infrastruttura immateriale

a partire dall’avvio del processo di modernizzazione (Cassese 1993) e fino ai giorni nostri

Un giudizio generale

Tre periodi distinti nella storia lunga delle amministrazioni dei paesi industralizzati:

Stato liberale

Welfare state

Governance contemporanea

Segue:

L’amministrazione italiana si distacca dagli altri paesi industrializzati nel passaggio al welfare state e sta cercando faticosamente di adeguarsi alle esigenze della governance contemporanea.

L’avvio del processo:

All’inizio degli anni ’90 una serie di shock esogeni avviano un processo di modernizzazione accelerataQuesto processo è ancora in corso o quanto meno incompiutoEsso è avvenuto per via legislativaPuò essere rappresentato da alcune tendenze generali tra loro interconnesse

1. Dalla politica alla tecnica

Crescita delle autorità indipendenti

Attribuzione di responsabilità distinte a politica e amministrazione

Nomina dei direttori generali in ASL, Comuni, Province

Spoil system

ma

Applicazione timida e contraddittoria nella prima fase

Poco legame con le trasformazioni organizzative

Scarso sviluppo degli apparati di supporto alla politica

Rilevanti passi indietro nell’ultima fase

2. Dall’accentramento alla autonomia

Autonomia delle università

EE.LL: elezione diretta e ICI

Per tutti: abolizione dei controlli esterni

Decentramento amministrativo

Federalismo

(Ri)scoperta del territorio nelle politiche di sviluppo

ma

Problemi di finanza pubblica

Resistenza degli apparati

Riluttanza a esercitare i poteri

Paradosso politico del federalismo

Attacchi centralistici e difese corporative

3. Dalla programmazione alla valutazione

Abbandono dei tentativi di pianificazione centralizzata

Tentativo di istituzionalizzare processi negoziali tra istituzioni e tra pubblico e privato (IIP, APQ, CdP, AdP, ecc.)

Forte enfasi data ai controlli interni ed alla valutazione

ma

Arretratezza culturale nella negoziazione dei ruoli e delle competenze

Scarsi investimenti in formazione e rinnovamento apparati

Impazienza (accentramento per semplificare..)

Nuovi corporativismi di controllori e valutatori

4. Dalle procedure ai risultati

Enfasi sul cliente e sulla comunicazione (URP)

Semplificazione e liberalizzazione (abolizione certificati e licenze di commercio)

ma

Processi di esternalizzazione (riduzione della produzione di beni e servizi)

Ostilità degli interessi economici

Blocco dell’AIR - restaurazione

5. Dalla separatezza alla normalità

Orario di lavoro

Contratto di lavoro

Procedure di reclutamento

Uso del diritto privato

ma

Grandi ritardi di attuazione

Rilevanti passi indietro nell’ultimo periodo

Vincoli costituzionali (concorsi pubblici)

Tentativi di “fuga” dal pubblico e non trasformazione del sistema

5. Dalla carta ai bit

Verso la seamless administration (interconnessione dei back offices)

Successi precoci (fisco, registro delle imprese, CONSIP)

Da G-NET e la Rupa al sistema di interconnettività

ma

Resistenze degli apparati (CIE, carta di firma, ecc.)

Spontaneismo non governato

Non superamento del paradigma single agency transaction

Separazione tra innovazione tecnologica e riforma amministrativa

Gli attori della trasformazione:

La politica, una attenzione squilibrata agli attori:

Centro-sinistra troppo sensibile a Comuni e Sindacato

Centro-destra troppo sensibile a grandi corpi e amministrazione tradizionale

Gli attori della trasformazione:

Gli interessi economici: presenti nella prima fase, assenti o contrari oggi

Le professioni: tendenzialmente contrarie

I sindacati: neutrali in qualche fase, sempre sospettosi

Gli attori della trasformazione:

I sindaci: grandi sponsor nella prima fase, molto deboli oggi

Le regioni: tendenzialmente assenti

Società di consulenza, think tanks, ecc: teoricamente favorevoli, ma sostanzialmente impreparate

Il risultato: un processo tendenzialmente giacobino

Spinto dal Governo (Cassese/Urbani/Bassanini)

Alleato con poca alta burocrazia e un certo numero di studiosi

Relativamente forte nella legislazione (uso della delega)

Debole nell’attuazione

Eppur si muove:

Spinte a livello locale e a livello centrale a macchia di leopardo

Uso dei fondi strutturali

Immissioni dall’esterno

Ringiovanimento complessivo