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Incontro/Formazione per la Prevenzione della Corruzione
Brescia 10 – 17 – 24 novembre 2014
Intervento su disposizioni in tema di norme, sanzioni disciplinari, fasi
del procedimento disciplinare
LINEE-GUIDA: Procedimenti Disciplinari riguardanti il Personale Tecnico-
Amministrativo e Dirigenziale dell’Ateneo di Brescia a cura della dott.ssa Anna
Maria Sorino Responsabile UPD-UAS Affari Legali. (Codice Disciplinare redatto
dalla prof.ssa Marzia Barbera, docente in Diritto del Lavoro, Ateneo di Brescia,
pubblicato sul sito dell’Ateneo in Amministrazione Trasparente/Disposizioni
generali/Atti generali.)
***(Si consiglia di utilizzare una stampante a colori, qualora si volesse stampare il
presente “elaborato”.)
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PREAMBOLO
Le recenti riforme normative (la Legge Brunetta: D.Lgs. n. 150/2009; la Legge
Anticorruzione n.190/2012 e il D.Lgs. n. 33/2013 sulla Trasparenza) hanno ampliato
con l’introduzione di nuove violazioni, di nuovi comportamenti illeciti, la
Responsabilità Disciplinare e quella Dirigenziale.
(Nuovi illeciti in tema di Trasparenza e Anticorruzione sono le violazioni degli
obblighi, degli adempimenti di comunicazione, pubblicazione concernenti dati,
informazioni, pubblicazione del codice di comportamento, del codice disciplinare.
-Infatti l’art. 46 del D.L. n. 33/2013 asserisce che tale comportamento costituisce
elemento di valutazione della responsabilità dirigenziale, eventuale causa di
responsabilità per danno all’immagine dell’Amministrazione ed è, comunque,
valutato ai fini della corresponsione della retribuzione di risultato e del trattamento
accessorio collegato alla performance individuale dei responsabili. Tale
inadempimento integra – comportamenti- contrari ai doveri di ufficio e, ferme
restando le ipotesi di responsabilità penale, civile ed amm.vo-contabile previste
dall’ordinamento, nonché i doveri e gli obblighi previsti dal Piano Triennale di
Prevenzione della Corruzione, tale inadempimento, ribadisco, è fonte di
responsabilità disciplinare.
-L’art. 47 del D.Lgs. n. 33/2013 “Sanzioni per casi specifici”: la mancata o
incompleta comunicazione dei dati, delle informazioni concernenti la situazione
patrimoniale complessiva del titolare dell’incarico al momento dell’assunzione in
carica, la titolarità di imprese, le partecipazioni azionarie proprie e del coniuge e dei
parenti entro il 2° grado ecc… .. dà luogo a una sanzione amministrativa pecuniaria
che va da 500 a 10.000 euro, a carico del responsabile della mancata comunicazione
e il relativo provvedimento è pubblicato sul sito internet dell’amm.ne di
appartenenza.
-Vi è un’ulteriore responsabilità disciplinare a carico del Dirigente/Responsabile.
Questa è inclusa, non solo dalla Legge n. 190/2012 –Anticorruzione ma, anche dal
DPR n. 62/2013 (principi generali dei doveri e degli obblighi del dipendente pubblico,
obbligo per ciascuna amministrazione di redigere nuovi codici di comportamento.)
*Pertanto, riepilogando, nuove forme di illecito disciplinare risultano essere:
mancata adozione, mancata osservanza o cattiva vigilanza per violazione del codice
di comportamento, del piano anticorruzione, commissione di reati di collusione, di
corruzione all’interno della P.A. per violazione del codice di comportamento,
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inosservanza delle norme di condotta, mancato rispetto dei limiti previsti per le
incompatibilità degli incarichi vietati ai pubblici dipendenti.)
A proposito di responsabilità, è doveroso, prima di –argomentare- in merito alle
sanzioni disciplinari e alle fasi del procedimento disciplinare, ricordare che il
pubblico dipendente, nell’esercizio delle proprie funzioni, attività, può astrattamente
incorrere in 5 responsabilità:
1) Civile (se arreca danni a terzi, intranei, o estranei all’amm.ne o alla stessa
amministrazione);
2) Penale (se pone in essere comportamenti qualificati dalla Legge come reato);
3) Amm.vo-contabile (se arreca danno erariale all’amministrazione di appartenenza
o ad altra amministrazione);
4) Disciplinare (se viola obblighi previsti dalla contrattazione collettiva, dalla legge
e dal Codice di Comportamento);
5) Dirigenziale (per il solo personale dirigenziale che non raggiunga i risultati posti
dal vertice politico o si discosti dalle direttive dell’organo politico, o commetta
violazioni di cui alla legge sulla Trasparenza e sull’Anti-corruzione.)
Giova ribadire che le 5 responsabilità non sono tra loro incompatibili o
alternative, in quanto, spesso la medesima condotta illecita può violare diversi
precetti legislativi o contrattuali, originando concorrenti reazioni secondo
ordinamento.
-Ad esempio: si pensi al caso di un dipendente/dirigente che accetti tangenti
(bustarelle) per aggiudicare una gara di una ditta “amica”: tale comportamento
configura un reato (corruzione, ex art. 319 del c.p.), un illecito civile verso le
imprese partecipanti non vincitrici danneggiate (art. 2043 del codice c.), un
illecito amm.vo-contabile (danno erariale da tangente e danno all’immagine
dell’amm.ne), un illecito disciplinare; si pensi, ancora al dipendente, che, dopo
aver timbrato il badge di ingresso, si allontana dall’ufficio per ore senza che il
responsabile di struttura cui lo stesso afferisce sappia dove sia andato: oltre ai
risvolti penali (delitto di falsa attestazione e certificazione) e disciplinari, si
configura anche un illecito amm.vo-contabile (danno da erogazione di
retribuzione da parte della P.A. senza fruire di controprestazione e un danno
all’immagine dell’Amministrazione, inteso come grave perdita di prestigio a
seguito del detrimento per l’appunto dell’immagine e della personalità dello Stato
o di altro ente pubblico, qual è l’Università. Questo danno…nei confronti
dell’immagine…., una volta accertato, viene valutato sulla base di particolari
parametri che tengono conto sia dell’incarico dell’ “indagato” all’interno
dell’Amministrazione che della reazione dell’opinione pubblica di fronte alla
notizia).
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- Al contrario, talune condotte, che assumono valenza di illecito penale,
potrebbero non avere rilevanza civile o disciplinare e viceversa, in quanto i
presupposti di ciascun illecito non sono sempre coincidenti: si pensi alla
commissione di un illecito civile che non assuma valenza penale in assenza di
dolo, oppure alla commissione di un reato che non abbia però arrecato alcun
danno patrimoniale a terzi o alla pubblica amministrazione.
-L’ordinamento appresta alcune norme volte a regolamentare, sul piano
meramente procedurale-temporale, il concorso di tali concorrenti reazioni
ordinamentali, che tuttavia, in generale, sono tra loro autonome e seguono
distinti binari.
Mi soffermo sulla Responsabilità Disciplinare.
E’ quella forma di responsabilità in cui incorre il lavoratore che non osserva
obblighi contrattualmente assunti, fissati nella contrattazione collettiva e recepiti
nel contratto individuale, dalla legge o dal codice di comportamento. Tale
responsabilità comporta l’applicazione da parte del datore di lavoro di
determinate sanzioni, che vengono inflitte attraverso un procedimento
(disciplinare/punitivo).
*Procedimento punitivo. (La natura giuridica del relativo procedimento punitivo
e delle sanzioni inflitte è un sistema oramai “depubblicizzato”di natura
privatistica: quello disciplinare non è più, dunque, “un procedimento
amministrativo” espressivo di “supremazia speciale” dell’amministrazione nei
confronti dei suoi dipendenti, ma una relazione sinallagmatica, pattiziamente
concordata tra datore e lavoratore, a fronte di inadempimenti contrattuali del
dipendente.)
-Il procedimento disciplinare nel pubblico impiego si fonda su alcuni basilari
principi, così schematizzati:
a) Obbligatorietà dell’azione disciplinare: a differenza di quanto previsto
nell’impiego privato, dove la scelta datoriale di sanzionare o meno il
lavoratore è discrezionale (sempre nei limiti del divieto di discriminazioni e del
rispetto della parità di trattamento) in quanto espressione di prerogative
manageriali (c.d. valutazione costi-benefici), nell’impiego pubblico l’azione
disciplinare è obbigatoria, in quanto rispondente ai principi costituzionali di
buon andamento della P.A. e di legittimità dell’azione amministrativa, al cui
doveroso perseguimento è ostativa la impunita tolleranza di fenomeni di
illegalità all’interno dell’apparato pubblico. La mancata attivazione di
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procedimenti disciplinari (vuoi per buonismo, per indolenza, per ignoranza o
addirittura per dolo) o il loro immotivato abbandono è causa di responsabilità
disciplinari, amm.vo-contabili e penali in capo all’inerte o collusa dirigenza;
b) la proporzionalità della sanzione e la gradualità della sanzione disciplinare
rispetto ai fatti commessi, ex art. 55,comma 2 del D.lgs. n.150/2009; (parlare
della sanzione “intermedia”-sanzione relativa alla sospensione dal servizio e
degli assegni da 11 giorni fino a 6 mesi- vedi anche il punto 6 delle presenti
Linee-guida). *** “Orbene, tra le più encomiabili previsioni dei contratti
collettivi nazionali delle ultime tornate, va senza dubbio annoverata
l’opportuna e doverosa introduzione, nell’ambito della scala gerachica delle
sei originarie sanzioni disciplinari, di una nuova, vale a dire la –sospensione
dal servizio con privazione della retribuzione da 11 giorni fino ad un massimo
di sei mesi- che si colloca come sanzione intermedia tra la –sospensione dal
servizio con privazione della retribuzione fino a 10 giorni - ed il –
licenziamento con preavviso-. Tale intervento integrativo, auspicato dalla
dottrina che ha, prontamente segnalato la scarsa rispondenza del forte balzo
punitivo della previgente gamma sanzionatoria al generale principio di
gradualità.”
c) la tempestività dell’azione disciplinare: come nell’impiego privato, anche in
quello pubblico, l’attivazione e la conclusione del procedimento disciplinare
deve essere tempestiva e cioè immediata per garantire sia l’effettività del diritto
di difesa dell’incolpato (dal momento che, minore è il lasso di tempo tra la
commissione della infrazione ed il procedimento disciplinare, maggiore è per
l’incolpato di reperire valide argomentazioni difensive, documentazione e
prove di supporto), sia l’interesse del datore ad una reazione congrua ed
esemplare per gli altri lavoratori (la tardività della contestazione potrebbe
essere sintomo di comportamenti distorti o discriminatori);
d) la tassatività delle sanzioni disciplinari: come in altri rami del diritto
“punitivo” (diritto penale, sanzioni amm.ve), anche in quello disciplinare le
misure datoriali comminabili al lavoratore sono un numerus clausus per
esigenze di certezza (della pena) e, in regime ormai privatizzato, in ossequio
alla libera determinazione delle parti negoziali che hanno liberamente
concordato un numero tassativo di sanzioni infiggibili. Queste sono:
Rimprovero verbale, censura, multa pari a 4 ore di decurtazione della
retribuzione, sospensione dal servizio e dalla retribuzione fino a 10 giorni,
sospensione da 11 a 6 mesi, licenziamento con o senza preavviso.
Sanzioni inflitte al di fuori di tale elenco sono illegittime: ne consegue che
l’uso “paradisciplinare” ed atipico di misure gestionali, quali il trasferimento
per incompatibilità ambientale del lavoratore, si presta a censure in ambito
giurisdizionale;
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f) il contraddittorio procedimentale: un basilare principio, sostanziale e
processuale che caratterizza ogni procedimento punitivo e, dunque, anche
quello disciplinare è dato dal contraddittorio, ossia il diritto dell’incolpato di
potersi difendere, venendo sentito o producendo prove e documenti prima
che l’organo titolare di potestà sanzionatoria adotti misure afflittive. Tale
principio era già presente nel previgente sistema del DPR n. 3/1957 e si
riscontra anche nell’impiego privato e nei regimi disciplinari professionali.
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Ciò detto, passiamo al nuovo regime sanzionatorio e alle fasi del procedimento
disciplinare dettati dalla Riforma Brunetta (D.Lgs. n. 150/2009.)
Detta Riforma ha segnato un cambiamento profondo della normativa del
Pubblico Impiego, in particolare, sulle disposizioni in materia di procedimenti
disciplinari.
La Legge di cui sopra entra in scena a seguito del cattivo funzionamento della
“macchina” nella P.A. (assenteismo, prestazioni delle attività non in modo
produttivo, una dirigenza poco responsabile ecc… ecc… . .,*** aspetti, questi
“crudamente riscontrati e stigmatizzati, in sede di controllo gestionale dalla Corte
dei Conti in alcuni eloquenti referti sulla pessima gestione del procedimento
punitivo all’interno della P.A., le cui concorrenti cause vanno ricercate sia nel
diffuso tollerante comportamento -buonista- della dirigenza nei confronti di
micro e macro illegalità all’interno dell’amministrazione, sia nel non lusinghiero
funzionamento dei collegi arbitrali di disciplina, troppo spesso propensi –forse a
causa della loro composizione eccessivamente sindacale -, da un lato, a
formalistici approcci alla materia disciplinare, destinati a portare
all’invalidazione delle sanzioni comminate sulla scorta di discutibili vizi
procedurali dell’iter sanzionatorio e, dall’altro, ad un perdonismo ingiustificato
che ha condotto a sorprendenti derubricazioni delle sanzioni comminate spesso
dal licenziamento alla sospensione dal servizio e retribuzione sino a 10 giorni, nei
confronti di autori di gravissimi illeciti sulla scorta di singolari motivazioni”).
(dott. Luca Busico, dirigente Università degli Studi di Pisa.)
Le novità significative sono le seguenti:
1) individuazione dell’Ufficio Procedimenti Disciplinari (col suo Responsabile);
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2) maggiore responsabilità dirigenziale;
3)suddivisione del processo disciplinare in due fasi: fase monocratica (del
Dirigente responsabile di struttura) per le sanzioni dalla censura alla sospensione
dal servizio e degli assegni fino a 10 giorni; fase dell’UPD per le restanti sanzioni:
sospensione dal servizio e dalla retribuzione da 11 giorni a sei mesi, licenziamento
con o senza preavviso; individuazione dei termini entro i quali devono svolgersi
le rispettive procedure;
4) individuazione di fattispecie di violazioni la cui conseguenza è il licenziamento:
-meccanismi rigorosi per l’esercizio di controlli medici durante il periodo di
assenza per malattia del dipendente, nonché la responsabilità disciplinare e, se
pubblico dipendente, il licenziamento per giusta causa del medico, nel caso in cui
lo stesso concorra alla falsificazione di documenti attestanti lo stato di malattia
ovvero violi i canoni di diligenza professionale nell’accertamento della patologia;
-falsa attestazione della presenza in servizio, mediante l’alterazione dei sistemi di
rilevamento delle presenze o con altre modalità fraudolente, o la produzione di
certificazione medica o attestante uno stato di malattia;
-assenza ingiustificata per periodi superiori a tre (3) giorni anche non
continuativi nell’arco di un biennio o comunque per più di sette giorni nel corso
degli ultimi dieci anni ovvero mancata ripresa dal servizio, in casi di assenza
ingiustificata, entro il termine fissato dall’amministrazione ecc…eccc…
(importante: vedi il punto 7);
-altre fattispecie: obbligo, a carico del dipendente responsabile, del risarcimento
del danno patrimoniale, pari al compenso corrisposto a titolo di retribuzione nei
periodi per i quali sia accertata la mancata prestazione, nonché del danno
all’immagine subito dall’amministrazione;
- divieto di attribuire aumenti retributivi di qualsiasi genere ai dipendenti di uffici
o strutture che siano stati individuati per grave inefficienza e improduttività;
- ipotesi di illecito disciplinare in relazione colposa del pubblico dipendente che
abbia determinato la condanna della p.a. al risarcimento danni;
-ipotesi di illecito disciplinare nei confronti dei soggetti responsabili per negligenza,
per aver arrecato ostacoli del mancato esercizio o della decadenza dell’azione
disciplinare (mancata segnalazione, rifiuto di testimoniare, falsa testimonianza, non
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rispetto dei termini in ambito delle procedure stesse – per inerzia, per dolo, per
ignoranza-);
-procedure e modalità per il collocamento a disposizione ed il licenziamento, nel
rispetto del principio del contraddittorio, del personale che abbia arrecato grave
danno al normale funzionamento degli uffici di appartenenza per inefficienza o
incompetenza professionale.
***Alla luce di quanto sopra riportato, possiamo affermare che, con la Legge
Brunetta avviene un mutamento fisiologico dell’utilizzo del sistema punitivo
interno della p.a. . Si tratta di un mutamento, direi, filosofico. Mi spiego: l’azione
disciplinare, ove correttamente utilizzata, diventa utile strumento per ottenere
non una gretta/grossolana osservanza di regole, pertanto, l’efficienza dell’azione
datoriale non dovrebbe essere relegata ad un marginale istituto, da attivare solo
a fronte di macroscopici illeciti di valenza penale confluiti in giudicati di
condanna che, in quanto tali, non possono essere trascurati, ma deve divenire un
ordinario strumento gestionale volto al miglioramento dell’azione amm.va; il fine
è quello di monitorare, di vigilare per potenziare il livello di efficienza degli uffici
e di contrastare i fenomeni di scarsa produttività ed assenteismo.
Pertanto, per l’esecuzione corretta, diligente, consapevole dei compiti, degli
adempimenti necessari ed utili quali: monitoraggio, vigilanza, contrasto ai
fenomeni di scarsa produttività ed assenteismo subentra, fra le altre cose, una
maggiore responsabilità del dirigente che si -manifesta- come responsabilità
disciplinare.
****Responsabilità Dirigenziale: le modifiche e le novità introdotte dal D.Lgs.
n.150/2009 se da un lato accentuano i profili soggettivi della responsabilità
dirigenziale, dall’altro configurano in termini di responsabilità disciplinari
“omissioni e inadempienze” rispetto a compiti tipici dell’attività dirigenziale.
Ci si riferisce in particolare alla nuova regola per cui i dirigenti, se non esercitano
in modo corretto il potere disciplinare, vengono a loro volta sanzionati: essa è
contenuta nel terzo comma dell’art. 55-sexies: i dirigenti, che si rendono
responsabili del mancato esercizio e della decadenza dell’azione disciplinare –
per l’omissione o il ritardo, senza giustificato motivo, degli atti del procedimento
disciplinare o per valutazioni dell’insussistenza dell’illecito disciplinare
irragionevoli o manifestamente infondate in relazione a condotte aventi oggettiva
e palese rilevanza disciplinare- subiscono la sospensione dal servizio senza
retribuzione, in proporzione alla gravità dell’infrazione non perseguita, fino ad
un massimo di tre mesi per infrazioni sanzionabili con il licenziamento e saranno
privati della retribuzione di risultato per un importo pari a quello spettante per il
doppio del periodo della durata della sospensione.
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ATTENZIONE…! Tali sanzioni sono inflitte anche ai responsabili di struttura e
ai dirigenti preposti all’amministrazione generale del personale, qualora
omettano di adempiere ai compiti loro attribuiti dalle norme relative ai controlli
sulle assenze, in particolare quelle volte a prevenire o contrastare, nell’interesse
della funzionalità dell’ufficio, le condotte assenteistiche; così dispone l’art. 55
septies, comma 6 del D.Lgs. n. 150/2009.
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Le presenti Linee-Guida alla lettura del Codice Disciplinare, sono un “formulario
operativo” un commento, un “vademecum” delle novità in ambito di sanzioni e
procedure disciplinari, introdotte dalla Riforma Brunetta. Sono suddivise in 4
parti: la I parte relativa all’elenco delle fonti normative/circolari/delibere, ai
principi e ai criteri direttivi della Riforma Brunetta in materia di sanzioni
disciplinari e all’istituzione/individuazione dell’UPD presso il nostro Ateneo;
la II parte è relativa alla descrizione/elenco delle sanzioni, alla competenza ad
irrogare le sanzioni, ai doveri di riservatezza e al diritto di ricusazione; la III parte
alle fasi, alle procedure del procedimento disciplinare, all’istituto del
Licenziamento (punto 7), alle False Attestazioni o Certificazioni (punto 8), alla
Responsabilità disciplinare per condotte pregiudizievoli per l’Amministrazione
(punto 9); la IV parte alle impugnazioni delle sanzioni e ai rapporti fra
procedimento disciplinare e procedimento penale.
In totale sono riportati 12 punti:
Preambolo
-punto 1) Le sanzioni;
-punto2) La competenza ad irrogare le sanzioni, compiti dell’UPD;
-punto3) Doveri di riservatezza;
-punto4) Ricusazione;
-punto5)Le fasi-le procedure con i rispettivi termini degli atti del proc.
disciplinare;
-punto6)Gradualità delle sanzioni;
-punto7)Fattispecie di violazioni che conducono al Licenziamento con/senza
preavviso;
-punto8)False attestazioni o certificazioni;
-punto9)Responsabilità disciplinare per condotte pregiudizievoli all’Amm.ne;
-punto10)Impugnazioni delle sanzioni;
-punto11)Rapporti fra procedimento disciplinare e procedimento penale;
-punto12)Rinvio alla normativa vigente.
(Si segnala la presenza di alcune ripetizioni delle argomentazioni.)
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PARTE I
FONTI NORMATIVE/CIRCOLARI/DELIBERE
Artt. 54 e 55 del Decreto Legislativo n.165 del 30.03.2001 e successive
modificazioni ed integrazioni;
CCNL-comparto Università 16.10.2008, Titolo V, artt. 44-45-46-47-48 e 49,
contenente le norme disciplinari da applicare ai dipendenti delle Università;
CCNL-Personale Dirigenziale Area VII (Ricerca, Università), in particolare gli artt.
8-9-10-11-12-13-14- e 15; art. 55, comma 4 del D.Lgs. n. 165/2001 così come
modificato dal D.Lgs. n. 150/2009;
Statuto dei Lavoratori (Legge n. 300/1970);
Art. 69 del Decreto Legislativo n.150 del 27.10.2009, (Capo IV) il quale integrando
in parte il D.Lgs.n.165/2001, introduce articoli contenenti disposizioni in tema di
norme, sanzioni, responsabilità dei dipendenti pubblici e procedimenti
disciplinari;
Circolare esplicativa n.14 del 23.12.2010, emanata dal Dipartimento della
Funzione Pubblica;
Delibera del Consiglio di Amministrazione del 29.11.2011 relativa
all’individuazione dell’Ufficio Procedimenti Disciplinari e del Collegio
disciplinare;
Legge n.190/2012 (Anticorruzione), D.Lgs. n. 33/2013 (Trasparenza);
Decreto Presidente della Repubblica 16.04.2013, n.62;
**Codice di Comportamento dell’Università degli Studi di Brescia, emanato con
D.R n. 31 del 10.02.2014;
Richiamati gli articoli 1339 – 1419 – 2106 – 2104 2103 del Codice Civile e 52 del
Codice di Procedura Civile, relativi, rispettivamente: inserzione automatica delle
clausole di legge nel contratto; nullità parziale delle clausole contrattuali;
inosservanza delle disposizioni degli artt. 2104-2105 relativi alla diligenza del
prestatore di lavoro e all’obbligo di fedeltà; mansioni del lavoratore; ricusazione-
possibilità di richiedere l’astensione del giudice (e nel caso specifico della
disciplina del proced. disciplinare di un componente del Collegio Giudicante nel
trattare o decidere l’oggetto/la sanzione da irrogare; la ricusazione avviene prima
dell’inizio della trattazione o discussione del procedimento).
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Istituzione dell’Ufficio Procedimenti Disciplinari presso l’Ateneo di Brescia:
Delibera n. 234/14881 con la quale il Consiglio di Amministrazione nella seduta
del 29.03.2011 ha individuato nell’UAS “ Presidio Normativo Giuridico del
Personale” (ora UAS Affari Legali) l’Ufficio competente per i procedimenti
disciplinari nei confronti del Personale Tecnico Amm.vo e del Personale
Dirigenziale; con la stessa delibera viene nominata apposita
Commissione/Collegio disciplinare per l’irrogazione delle sanzioni , cosiddette
della Fase dell’UPD, la cui composizione è definita così come segue: - un docente
nominato dal Rettore, il Direttore Amm.vo (ora Dirigente Generale), il Dirigente
del Settore Affari Generali ( ora Settore Acquisizioni, Edilizia e Sicurezza). La
predetta Commissione è supportata dal responsabile UPD .
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L’UPD, sulla base degli accertamenti effettuati e delle giustificazioni addotte
dal/la dipendente, trasmette gli atti al Collegio Giudicante che irroga la sanzione
applicabile per quelle violazioni indicate dal Codice di Comportamento e ai punti
1-2-5 e 7 delle presenti linee-guida. Quando il medesimo ufficio ritenga che non vi
sia luogo a procedere disciplinarmente dispone la chiusura del procedimento,
dandone comunicazione all’interessato.
La fase procedimentale dell’UPD, più pesante e garantista della fase monocratica,
si applica per l’irrogazione di sanzioni più gravi e, in ogni caso, qualora il
Responsabile della struttura non abbia la qualifica Dirigenziale.
*Le disposizioni contenute nel D.lgs. n. 150/2009 e precisamente al Capo IV
recano modifiche in materia di sanzioni disciplinari e responsabilità dei
dipendenti delle pubbliche amministrazioni, in relazione ai rapporti di lavoro di
cui all’art. 2, comma 2 del D.Lgs. n.165/2001, al fine di potenziare il livello di
efficienza degli uffici pubblici e di contrastare i fenomeni di scarsa produttività
ed assenteismo.
*Art 55-bis, comma 4:“Ciascuna Amministrazione, secondo il proprio
ordinamento, individua l’Ufficio competente per i procedimenti disciplinari… .”
Qualora non venissero rispettati le fasi del procedimento disciplinare, con i
rispettivi termini, secondo il nuovo dettame di cui al D.Lgs. n. 150/2009,
“comporta, per l’Amministrazione, la decadenza dell’azione disciplinare ovvero,
per il dipendente, dall’esercizio del diritto di difesa.”
In tutti i casi di illecito disciplinare (a prescindere dalla gravità del fatto e,
pertanto dalla distinzione della Fase Monocratica da quella propria dell’UPD, il
predetto Ufficio può attivarsi, anche, senza attendere la segnalazione del Dirigente
Responsabile).
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*RIEPILOGO - Principi e criteri direttivi contenuti nella Riforma Brunetta
(D.Lgs. n. 150/2009) in materia di sanzioni disciplinari:
a) Definizione di un sistema più rigoroso di responsabilità dei dipendenti pubblici,
anche mediante modifiche al D.Lgs. n. 165/2001 al fine di potenziare il livello
di efficienza degli uffici pubblici contrastando i fenomeni di scarsa produttività
ed assenteismo. (Emerge un proposito “moralizzatore” che ha obiettivamente
suscitato un significativo consenso all’iniziativa di Brunetta);
b) individuazione delle disposizioni in materia disciplinare dichiarate inderogabili
(in quanto norme imperative), quali quelle contenute negli artt. da 55-bis a 55-
octies, inserite di diritto nel contratto (CCNL) ai sensi e per gli effetti degli artt.
1339 c.c. (Inserzione automatica di clausole) e 1419 (Nullità parziale), comma
2 c.c. . N.B.: l’art. 1339 dispone che le clausole imposte dalla legge “….sono
inserite di diritto nel contratto, anche in sostituzione delle clausole difformi
apposte dalle parti.” Il comma 2 dell’art. 1419 dispone che “la nullità di singole
clausole non importa la nullità del contratto, quando le clausole sono sostituite
di diritto da norme imperative”;
c) affermazione della supremazia della legge rispetto al contratto, art. 40 del D.lgs.
n. 165/2001, come modificato dall’art. 54, comma 1 del D.lgs. n. 150/2009
“Nelle materie relative alle sanzioni disciplinari, alla valutazione delle
prestazioni ai fini della corresponsione del trattamento accessorio e delle
progressioni economiche, la contrattazione collettiva è consentita negli esclusivi
limiti previsti dalle norme di legge”. (N.B. La precedente formulazione del
comma 1 dell’art. 40 era la seguente: “1. La contrattazione collettiva si svolge
su tutte le materie relative al rapporto di lavoro e alle relazioni sindacali” emerge
da ciò che nel rapporto dialettico tra la legge e la contrattazione, rispetto alla
disciplina definita della -prima privatizzazione- contenuta nell’originaria
formulazione del D.Lgs. n. 29/93 e dalla -seconda privatizzazione- disposta dalla
Legge n. 59/97 “Bassanini” va registrato un deciso potenziamento della legge
nei confronti della contrattazione che in qualche modo incide anche nel rapporto
legge e competenza della Dirigenza);
d) previsione di provvedimenti economici e di sanzioni disciplinari per i dirigenti
che abbiano omesso di attivare, senza giustificato motivo, il procedimento
disciplinare nei confronti di dipendenti, nei casi in cui sarebbe stato dovuto. Si
introduce così, attraverso uno specifico vincolo legislativo, il principio
dell’obbligatorietà dell’azione disciplinare;
e) semplificazione delle fasi delle procedure disciplinari e razionalizzazione dei
tempi del procedimento . (N.B.: ridifinizione dei termini perentori per tutte le
fasi e gli atti del procedimento, pena l’estinzione del procedimento stesso, con
conseguenze sanzionatorie per il relativo Responsabile);
f) previsione della possibilità di proseguire e concludere il procedimento
disciplinare anche in pendenza del procedimento penale, stabilendo meccanismi
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di raccordo all’esito di quest’ultimo, (la sospensione non è ammessa per le
sanzioni meno gravi, mentre è discrezionale per quelle superiori);
g) introduzione della nuova sanzione disciplinare del licenziamento disciplinare,
irrogabile per una precisa e distinta tipologia di infrazioni, nonché di altre ipotesi
di illecito disciplinare;
h) ampliamento dei poteri disciplinari del Dirigente: competenza ad irrogare le
sanzioni meno gravi (“….superiori al rimprovero verbale ed inferiori alla
sospensione dal servizio con privazione della retribuzione per più di 10 giorni..”
quindi fino a 10 giorni di sospensione), gestendo tutte le fasi del procedimento:
contestazione, istruttoria, conclusione con l’irrogazione della sanzione o con
l’archiviazione del caso. (N.B. Disposizione da collegare al rafforzamento del
principio della distinzione tra potere di indirizzo spettante agli organi di governo
e funzione di gestione amministrativa spettante ai dirigenti che esercitano i poteri
del datore di lavoro pubblico nella gestione del personale). E’ evidente, quindi,
rispetto al passato, l’intento di “responsabilizzare” maggiormente il Dirigente
Pubblico in merito alla gestione delle risorse umane, anche in relazione al
comportamento dei dipendenti, onde garantire, sempre, l’effettivo svolgimento
del procedimento disciplinare e scongiurare situazioni di collusione. Il Dirigente,
responsabile della c.d. fase monocratica diventa “giudice domestico, dominus
del procedimento”;
i) equipollenza tra l’affissione all’Albo della sede di lavoro e la pubblicazione sul
sito web dell’Amministrazione del Codice Disciplinare. Cosiddetto principio
della –pubblicità- (il nostro Codice è pubblicato sul sito: Amministrazione
Trasparente/Disposizioni generali/Atti generali, redatto dalla prof.ssa Barbera);
j) si inibisce alla contrattazione collettiva la facoltà di istituire procedure di
impugnazione dei provvedimenti disciplinari alternative alla controversia di
fronte al giudice ordinario, salva quella di istituire procedure di conciliazione
non obbligatoria, fuori dei casi per i quali è previsto il licenziamento
disciplinare.
PARTE II
PUNTO 1
Sanzioni ed infrazioni disciplinari.
-Le Sanzioni disciplinari sono :
a . rimprovero verbale (sanzione lievissima);
b. rimprovero scritto (censura – sanzione lieve);
c. multa di importo variabile da una ad un massimo di quattro ore di
retribuzione ( sanzione lieve );
14
d. sospensione dal servizio con privazione della retribuzione fino a
10giorni(sanzione lieve);
sanzioni conservative “intermedie”:
e. sospensione dal servizio con privazione della retribuzione da 11 giorni
fino ad un massimo di sei mesi.
-------- --------- --------
Sanzioni “espulsive”:
a) licenziamento con preavviso;
b) licenziamento senza preavviso.
1) Per le infrazioni con le conseguenti sanzioni si rimanda ai principi contenuti
nel Codice di Comportamento e a quanto riportato al “punto 7” delle
presenti Linee-Guida. (Qui di seguito sono riportate le Infrazioni per le
quali vengono applicate le sanzioni disciplinari, secondo quanto previsto
dall’art.46, commi 2-3-4-5 e 6 del CCNL-Università del 16.10.2008 :
la sanzione disciplinare dal minimo del rimprovero verbale al massimo della
multa di importo pari a 4 ore di retribuzione si applica al/la dipendente per :
- inosservanza delle disposizioni di servizio, anche in tema di assenze per
malattia, nonché dell’orario di lavoro;
- condotta non conforme ai principi di correttezza verso altri dipendenti o
nei confronti del pubblico;
- negligenza nella cura dei locali e dei beni mobili o strumenti al/la dipendente
affidati o sui quali, in relazione alle sue responsabilità, debba espletare azione
di vigilanza;
- inosservanza delle norme in materia di prevenzione degli infortuni e di
sicurezza sul lavoro nel caso in cui non ne sia derivato un pregiudizio al servizio
o agli interessi dell’amministrazione o di terzi;
- rifiuto di assoggettarsi a visite personali disposte a tutela del patrimonio
dell’amministrazione, nel rispetto di quanto previsto dall’art. 6 della L. n.
300/1970 ( Statuto dei lavoratori );
- insufficiente rendimento rispetto ai carichi di lavoro e comunque
nell’assolvimento dei compiti assegnati.
L’importo delle ritenute per multa sarà introitato dal bilancio
dell’Amministrazione e destinato ad attività sociali per i dipendenti.
La sanzione disciplinare della sospensione dal servizio con privazione della
retribuzione fino ad un massimo di 10 giorni si applica:
15
- recidiva nelle mancanze che abbiano comportato l’applicazione del massimo
della multa oppure quando le mancanze, sopra descritte, presentino caratteri di
particolare gravità;
- ***(assenza ingiustificata dal servizio fino a 10 giorni o arbitrario abbandono
dello stesso. In tali ipotesi l’entità della sanzione è determinata in relazione alla
durata dell’assenza o dell’abbandono dal servizio, al disservizio determinatosi,
alla gravità della violazione degli obblighi del dipendente, agli eventuali danni
causati all’Amministrazione, agli utenti o ai terzi;) si veda il punto 7 delle presenti
linee –guida;
- ingiustificato ritardo, non superiore a 10 giorni, a raggiungere la sede assegnata
dall’Amministrazione;
- svolgimento di altre attività lavorative durante lo stato di malattia o di
infortunio;
- rifiuto di testimonianza oppure testimonianza falsa o reticente in procedimenti
disciplinari;
- minacce, ingiurie gravi, calunnie o diffamazioni verso il pubblico o altri
dipendenti, alterchi negli ambienti di lavoro, anche con utenti;
- manifestazioni ingiuriose nei confronti dell’Amministrazione, tenuto conto
del rispetto della libertà di pensiero e di espressione, ai sensi dell’art. 1 della Legge
n.300/1970;
- atti, comportamenti o molestie, anche di carattere sessuale, che siano lesivi
della dignità della persona;
- sistematici e reiterati atti o comportamenti aggressivi, ostili e denigratori che
assumano forme di violenza morale o di persecuzione psicologica nei confronti di
un altro dipendente.
La sanzione disciplinare della sospensione dal servizio con privazione della
retribuzione da 11 giorni fino ad un massimo di 6 mesi si applica per:
- recidiva nel biennio delle mancanze previste nel comma precedente quando
sia stata comminata la sanzione massima oppure quando le mancanze sopra
riportate, presentino caratteri di particolare gravità;
-*** ( assenza ingiustificata dal servizio oltre 10 giorni e fino a 15 giorni;) si veda
il punto 7 delle presenti linee-guida;
- occultamento di fatti e circostanze relativi ad illecito uso, manomissione,
distrazione di somme o beni di spettanza o di pertinenza dell’Amministrazione o
ad essa affidati, quando, in relazione alla posizione rivestita, il/la dipendente abbia
un obbligo o addirittura di escluderlo dal contesto lavorativo;
- insufficiente, persistente e scarso rendimento dovuto a comportamento
negligente;
- esercizio, attraverso sistematici e reiterati atti e comportamenti aggressivi
ostili e denigratori, di forme di violenza morale o di persecuzione psicologica nei
confronti di un altro dipendente al fine di procurargli un danno in ambito
lavorativo;
16
- atti, comportamenti o molestie, anche di carattere sessuale, di particolare
gravità che siano lesivi della dignità della persona;
- fatti e comportamenti tesi all’elusione dei sistemi di rilevamento elettronici
della presenza e dell’orario o manomissione dei fogli di presenza o delle risultanze
anche cartacee degli stessi: Tale sanzione si applica anche nei confronti di chi
avalli, aiuti o permetta tali atti o comportamenti;
- alterchi di particolare gravità con vie di fatto negli ambienti di lavoro, anche
con utenti;
- qualsiasi comportamento da cui sia derivato danno grave all’Amministrazione
o a terzi.
*Per la sanzione disciplinare del licenziamento con/senza preavviso si veda il
punto 7 delle presenti linee guida.
Il licenziamento con preavviso si applica per:
- recidiva plurima, almeno tre volte nell’anno, in una delle mancanze descritte
sopra, anche se di diversa natura, o recidiva, nel biennio, in una mancanza che
abbia comportato l’applicazione della sanzione massima di 6 mesi di sospensione
dal servizio e dalla retribuzione, salvo quanto previsto per le situazioni che
prevedono il licenziamento senza preavviso;
- ingiustificato rifiuto del trasferimento disposto dall’Amministrazione per
riconosciute e motivate esigenze di servizio nel rispetto delle vigenti procedure in
relazione alla tipologia di mobilità attivata;
- mancata ripresa del servizio nel termine prefissato dall’Amministrazione
quando l’assenza arbitraria ed ingiustificata si sia protratta per un periodo
superiore a quindici giorni;
- continuità, nel biennio, di condotte comprovanti il perdurare di una situazione
di insufficiente scarso rendimento dovuta a comportamento negligente ovvero per
qualsiasi fatto grave che dimostri la piena incapacità ad adempiere
adeguatamente gli obblighi di servizio;
- recidiva nel biennio, anche nei confronti di persona diversa, di sistematici e
reiterati atti e comportamenti aggressivi ostili e denigratori e di forme di violenza
morale o di persecuzione psicologica nei confronti di un/una collega al fine di
procurargli/le un danno in ambito lavorativo o addirittura di escluderlo/a dal
contesto lavorativo;
- recidiva nel biennio, di atti, comportamenti o molestie, anche di carattere
sessuale, che siano lesivi della dignità della persona.
La sanzione disciplinare del licenziamento senza preavviso si applica per:
17
- terza recidiva nel biennio di minacce, ingiurie gravi, calunnie o diffamazioni
verso il pubblico o altri dipendenti o altri dipendenti, alterchi con vie di fatto negli
ambienti di lavoro, anche con utenti;
- condanna passata in giudicato per un delitto commesso in servizio o fuori
servizio che, pur non attenendo in via diretta al rapporto di lavoro, non ne
consenta neanche provvisoriamente la prosecuzione per la sua specifica gravità;
- accertamento che l’impiego fu conseguito mediante la produzione di documenti
falsi e, comunque, con mezzi fraudolenti ovvero che la sottoscrizione del contratto
individuale di lavoro sia avvenuta a seguito di presentazione falsi;
- commissione in genere-anche nei confronti di terzi- di fatti o atti dolosi, che,
pur non costituendo illeciti di rilevanza penale, sono di gravità tale da non
consentire la prosecuzione neppure provvisoria del rapporto di lavoro;
- condanna passata in giudicato (ad es.: per peculato, malversazione, a danno
dello Stato, indebita percezione di erogazioni a danno dello Stato), quando dalla
stessa consegua l’interdizione perpetua dai pubblici uffici
- l’ipotesi in cui il dipendente venga arrestato perché colto in flagranza a
commettere reati di peculato o concussione o corruzione e l’arresto sia
convalidato dal giudice per le indagini preliminari.)
* Per le fattispecie (secondo la Legge Brunetta) che danno luogo all’irrogazione
della sanzione disciplinare del licenziamento con/senza preavviso, introdotte con
il D.Lgs. n.150/2009, si rimanda al punto 7 delle presenti Linee- Guida.
PUNTO 2
La competenza ad irrogare le Sanzioni
Le Sanzioni di competenza del Dirigente- detta anche Fase Monocratica-(il
Responsabile, con qualifica dirigenziale ) dell’Ufficio, Struttura-Settore in cui
il/la dipendente lavora sono:
1. -Rimprovero Verbale (solo questa sanzione può essere irrogata dal
responsabile della struttura, a prescindere dalla qualifica di dirigente);
-Rimprovero Scritto ( censura );
-Multa fino a 4 ore;
-Sospensione dal servizio fino a 10 giorni, con rispettiva privazione della
retribuzione.
2. Le sanzioni, riportate qui di seguito, previste per le infrazioni più gravi :
Sospensione dal servizio superiore a 10 giorni con privazione della
retribuzione da 11 giorni fino ad un massimo di sei mesi;
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Licenziamento con preavviso;
Licenziamento senza preavviso
vengono irrogate da una apposita Commissione, così come si evince dalla
Delibera n. 234/14881 del Consiglio di Amministrazione del 29.03.2011, la
cui composizione, nelle premesse viene definita.
(La predetta Commissione è supportata dal Responsabile dell’U.A.S. Affari
Legali, responsabile dell’Ufficio Procedimenti Disciplinari che in particolare è
competente per la definizione delle violazioni/infrazioni punibili con sanzioni
gravi di cui sopra (Fase dell’UPD); interviene, per la definizione delle infrazioni
meno gravi, quando il responsabile della struttura, (cui il dipendente che ha
violato/commesso una infrazione afferisce, non ha qualifica dirigenziale); inoltre
* provvede alla conservazione sistematica, analitica ed aggiornata delle norme,
delle direttive e della giurisprudenza inerenti la materia disciplinare;
* cura ed organizza la ricezione degli atti di segnalazione e dei riscontri
indirizzati all’Ufficio, assicurando, altresì, in via diretta il mantenimento delle
comunicazioni con i soggetti interessati, con particolare riferimento ai
responsabili di struttura che inviano le segnalazioni e ai soggetti destinatari del
procedimento, per una adeguata ed esaustiva informazione in merito alle
procedure e alla tempistica dei procedimenti;
* è di supporto per la predisposizione di tutti gli atti dei procedimenti relativi
alla fase monocratica;
provvede in via diretta, alla predisposizione di tutti gli atti correlati alla
decisione della sanzione : propedeutici ( contestazione ), preparatori
(convocazioni e ordine del giorno ) e successivi (atti di formalizzazione della
decisione – sentenza irrogata dalla Commissione e relativa trasmissione ai
destinatari nonché agli Uffici comunque interessati all’applicazione e / o
conoscenza per gli adempimenti consequenziali); accesso agli atti relativi
alla segnalazione, all’istruttoria ;
* cura le attività di verbalizzazione e documentazione e la relativa
conservazione dei processi verbali delle sedute;
* può avvalersi della collaborazione di consulenti tecnici da incaricare in
rapporto alla materia, oggetto della contestazione e comunque esperti in
materia diversa da quella riferibile ai settori di attività dell’Ufficio. I suddetti
incaricati non hanno competenza in merito alla decisione del procedimento
disciplinare.
19
Può, inoltre, acquisire informazioni ed apposite relazioni da qualsiasi struttura
dell’Ateneo;
* cura la conservazione degli atti e dei provvedimenti disciplinari irrogati
nonché – ai fini della conoscenza di precedenti sanzioni rilevante agli effetti
della recidiva;
* provvede all’attività di cui sopra - in conformità e nei limiti delle disposizioni
di legge;
* cura, altresì, gli adempimenti connessi alla sanzione irrogata relativi alla
comunicazione al/la dipendente, al Servizio del Personale Tecnico
Amministrativo e all’Ispettorato della Funzione Pubblica (secondo la
circolare/direttiva n. 8 del 6.12.2007 e l’art. 71 del D.Lgs. n. 150/2009 che ha
implementato i compiti dell’Ispettorato attribuendo allo stesso, espressamente,
la “vigilanza…. Sull’esercizio dei poteri disciplinari” –
ispettorato@funzionepubblica.it; al suindicato ispettorato si comunicano i dati
relativi all’avvio dei procedimenti disciplinari e gli esiti degli stessi);
* ovvero alla chiusura del procedimento ( con l’archiviazione ) nel caso in cui
non vi sia luogo a procedere disciplinarmente, dandone comunicazione
all’interessato/a, al Servizio del Personale T.A. e all’Ispettorato della Funzione
Pubblica.
1) (La fase monocratica, sopra riportata, diventa di competenza dell’ufficio
dei procedimenti disciplinari, qualora il Responsabile della struttura
lavorativa cui afferisce il/la dipendente non avesse la qualifica Dirigenziale,
pertanto le relative sanzioni verranno irrogate dalla Commissione
Disciplinare)
PUNTO 3
Doveri di riservatezza
1) L’Ufficio e per quanto di competenza il personale di supporto, nonché gli
eventuali incaricati a redigere una relazione tecnica devono astenersi dal
compiere atti, esperire indagini, manifestare pareri in ordine ai
procedimenti disciplinari, se non nell’esercizio delle loro funzioni.
2) Il responsabile dell’UPD e i componenti del Collegio (disciplinare) sono
tenuti all’osservanza del segreto d’ufficio nonché di tutte le disposizioni di
legge. Sono tenuti al riserbo sui fatti, atti o notizie di cui sono venuti a
conoscenza a causa delle loro funzioni.
20
3) E’ garantito il diritto di accesso agli atti amministrativi-procedurali ai
diretti interessati ed ai terzi ai quali dal provvedimento possa derivare un
pregiudizio e la cui conoscenza sia necessaria per curare o difendere i propri
interessi giuridici .
Non è comunque ammesso ai terzi l’accesso agli atti preparatori nel corso
delle procedure, quando la conoscenza di essi possa impedire, ostacolare o
turbare il regolare svolgimento del procedimento o la formazione del
provvedimento finale.
4) Nei casi di assunzione di provvedimenti amministrativi soggetti a
pubblicazione, conseguenti o correlati a procedimenti per molestie sessuali,
la/il lavoratore che ha subito molestie ha diritto a richiedere l’omissione del
proprio nome nel documento pubblicato.
PUNTO 4
Ricusazione dei soggetti competenti ad irrogare la sanzione disciplinare
1 . Le cause che determinano l’obbligo di astensione e la facoltà di ricusazione
sono previste dal vigente codice di procedura civile (art. 52 c.p.c.).
2 . La ricusazione è proposta all’unità operativa per i procedimenti disciplinari
dall’interessato/a, o dal difensore eventualmente nominato, a mezzo di
raccomandata a/r.
3 . Sull’istanza decide in via definitiva il Rettore che in caso di accoglimento,
designa il componente che deve sostituire il -ricusato- in quel procedimento.
PARTE III
PUNTO 5
Le Procedure
A) Fase Monocratica : competenza – irrogazione delle sanzioni
Per le Sanzioni quali:
* Rimprovero Verbale. Per l’irrogazione di tale sanzione (detta, anche,
lievissima) non vi sono particolari adempimenti, infatti non è necessaria la
contestazione scritta, inoltre per comminare la suddetta sanzione, rimane
21
competente il Responsabile di struttura a prescindere dalla circostanza che si
tratti di Dirigente o non Dirigente ( comma 1 dell’art. 55 bis del D.Lgs.vo
n.150/2009) ;
* Rimprovero Scritto/censura. (Tale sanzione consiste in una dichiarazione
di biasimo scritta e motivata che viene inflitta per mancanze non gravi
riguardanti i doveri inerenti allo svolgimento delle proprie attività);
* Multa di importo fino a 4 ore di retribuzione;
*Sospensione dal servizio fino a 10 giorni con rispettiva privazione della
retribuzione:
- Il Dirigente, non oltre 20 giorni dalla conoscenza del fatto, contesta per
iscritto al/la dipendente e lo/a convoca per il contraddittorio a sua difesa- con
l’eventuale assistenza di un procuratore ovvero di un rappresentante
dell’associazione sindacale cui il/la dipendente aderisce o conferisce mandato,
con un preavviso di almeno 10 giorni dalla contestazione dell’addebito.
Entro 60 giorni dalla contestazione di addebiti, il procedimento deve
concludersi o con l’archiviazione o con l’applicazione della relativa sanzione,
ex art. 55 bis, comma 2 D. Lgs.vo n.165/2001.
Entro il termine fissato, il/la dipendente convocato/a, se non intende
presentarsi, può inviare una memoria scritta o, in caso di grave ed oggettivo
impedimento formulare motivata istanza di rinvio dei termini per l’esercizio
della sua difesa.
*Qualora il responsabile della struttura non abbia la qualifica dirigenziale,
ovvero se la sanzione da applicare non rientra fra quelle “lievi” di cui sopra
deve trasmettere gli atti all’UPD come di seguito meglio specificato.
B) Fase dell’Ufficio Procedimenti Disciplinari ( UPD )
1. L’irrogazione delle sanzioni seguenti :
* Sospensione dal servizio con privazione della retribuzione da 11 giorni fino
ad un massimo di sei mesi (sanzione “intermedia” e conservativa);
Sanzioni espulsive:
* Licenziamento con preavviso
* Licenziamento senza preavviso
sono di competenza dell’apposita Commissione Disciplinare/Collegio
disciplinare meglio indicata nelle premesse della presente articolazione.
2. Per queste Sanzioni il procedimento è analogo a quello previsto per le
sanzioni meno gravi, di cui alla fase monocratica, con le seguenti
22
particolarità:
- tutti i termini sono raddoppiati;
- il termine per la contestazione dell’addebito decorre dalla data di ricezione
degli atti ovvero dalla data nella quale l’ Ufficio ha acquisito notizia della
infrazione;
-a tal fine, il Responsabile con qualifica Dirigenziale, senza indugio e,
comunque entro 5 giorni dalla notizia del fatto deve trasmettere la
segnalazione dell’evento all’Ufficio per i Procedimenti Disciplinari, dandone
contestuale comunicazione all’interessato/a ;
- l’ UPD entro 20 giorni ( per le sanzioni meno gravi ) o 40 giorni ( per quelle
più gravi e sopra indicate ) da tale ricezione deve effettuare la contestazione
degli addebiti ;
- dalla contestazione degli addebiti l’UPD procede alla convocazione scritta
del/la dipendente con un preavviso di 20 giorni per la difesa;
- la decorrenza del termine per la conclusione del procedimento resta
comunque fissata alla data di prima acquisizione della notizia
dell’infrazione, anche se avvenuta da parte del Responsabile della struttura
in cui il/la dipendente lavora.
Il suddetto termine è pari a 120 giorni .
3.La violazione del rispetto dei termini comporta per l’Amministrazione la
decadenza dell’azione disciplinare ovvero, per il/la dipendente dall’esercizio
del diritto alla difesa (art.55bis, commi 2 e 4 del D.Lgs. n.165/2001 ).
4.Il/la dipendente ha diritto di accesso agli atti istruttori del procedimento
(art.55 bis, comma 5 del D.Lgs. n.165/2001). L’Amministrazione può acquisire
da altre Amministrazioni pubbliche informazioni o documenti rilevanti per la
definizione del procedimento senza che ciò determini, però, un differimento dei
termini complessivi o una sospensione dell’istruttoria (art. 55 bis, comma 6 ).
5.Il rifiuto a collaborare, senza giustificato motivo all’istruttoria da parte di un
dipendente o di un dirigente di questa Università o di altre Amministrazioni o
la resa di dichiarazioni false o reticenti, è sanzionabile da parte
dell’Amministrazione con la sospensione dal servizio e dalla retribuzione fino
ad un massimo di quindici (15) giorni. (art. 55bis, comma7).
6.Il trasferimento ad altra Amministrazione non comporta in alcun modo
l’estinzione della procedura disciplinare. L’eventuale sanzione disciplinare
irrogata sarà applicata dal nuovo datore di lavoro (art.55bis, comma8).
23
7.Le dimissioni del lavoratore, qualora sia prevista la sanzione del
licenziamento o sia stata disposta la sospensione cautelare dal servizio, non
incidono sulla procedura che deve comunque giungere al termine (art.55bis,
comma 9).
8.L’adozione della sanzione della sospensione dal servizio da 11 giorni fino ad
un massimo di 6 mesi, comporta la privazione della retribuzione fino al decimo
giorno e la corresponsione di indennità pari al 50% della retribuzione ( oltre
gli assegni familiari ) dall’undicesimo giorno in poi.
La suddetta misura incide, anche, sull’anzianità di servizio, dalla quale andrà
scomputato il periodo trascorso in sospensione.
***(Riepilogando in merito agli atti “fondamentali” di una procedura
disciplinare:
a) Segnalazione della violazione riguardante i doveri inerenti allo svolgimento
delle proprie attività;
b) Contestazione degli addebiti/di un addebito disciplinare, atto eminentemente
formale e, in quanto tale, deve essere chiara, completa e inequivocabilmente nel
suo contenuto, né è suscettibile di successive modifiche o integrazioni nelle sue
parti essenziali e tantomeno di sottintesi. Requisito essenziale: immediatezza. Va
inteso in senso ampio, cioè quale tempo compatibile affinchè il datore accerti
precisamente le infrazioni. L’atto di contestazione va redatto non appena i fatti
appaiono ragionevolmente sussistenti. Altro requisito essenziale è la forma scritta.
La contestazione deve essere contenuta in una busta, riservata, personale, AR, a
mano con rilascio di ricevuta. Deve essere precisa e circostanziata, cioè
circoscrivere l’ambito di contestazione a elementi materiali ed elementi soggettivi.
La contestazione deve consentire di individuare nella loro materialità i fatti nei
quali il datore di lavoro abbia ravvisato infrazioni, di comprendere le accuse ed
esercitare il diritto di difesa. Essa è immutabile, cioè non possono essere dedotti
fatti e circostanze nuove;
c) Istruttoria, in senso tecnico, si svolge dopo la notificazione della contestazione
e nel pieno rispetto del principio del contraddittorio;
d)Garanzia: audizione del dipendente, accesso agli atti, possibilità di
presentazione di note/memorie scritte e documenti, presenza di legale
rappresentante o rappresentante sindacale.)
24
PUNTO 6
Principi di gradualità e proporzionalità delle sanzioni
rispetto alle infrazioni
In particolare si dovrà guardare:
1) all’ intenzionalità del comportamento, alla rilevanza della violazione di
norme o disposizioni;
2) al grado di disservizio o di pericolo provocato dalla negligenza, imprudenza
o imperizia dimostrate, tenuto conto anche della prevedibilità dell’evento;
3) all’eventuale sussistenza di circostanze aggravanti o attenuanti;
4) alle responsabilità derivanti dalla posizione di lavoro occupata dal
dipendente;
5) al concorso nella “ mancanza “ di più lavoratori in accordo tra di loro ;
6) al comportamento complessivo del lavoratore, con particolare riguardo ai
precedenti disciplinari, nell’ambito del biennio previsto dalla legge;
7) al comportamento verso gli utenti.
8) Per il concorso di più infrazioni, si applica la sanzione prevista per la
irregolarità più grave.
PUNTO 7
Il licenziamento disciplinare con preavviso o senza preavviso
introdotto dal Decreto Lgs.vo n.150/2009
Ferma la disciplina in tema di licenziamento per giusta causa o per giustificato
motivo e salve ulteriori ipotesi previste dal contratto collettivo, si applica
comunque la sanzione del licenziamento nelle seguenti ipotesi (art.55 quater
del D.Lgs.n.165/2001) :
1) falsa attestazione della presenza in servizio, mediante l’alterazione dei
sistemi di rilevamento delle presenze o con altre modalità fraudolente, o la
produzione di certificazione medica o attestante uno stato di malattia falso;
2) assenza ingiustificata per periodi superiori a tre ( 3 ) giorni anche non
continuativi nell’arco di un biennio o comunque per più di sette ( 7) giorni
nel corso degli ultimi dieci anni ovvero mancata ripresa del servizio, in casi
di assenza ingiustificata, entro il termine fissato dall’Amministrazione;
3) ingiustificato rifiuto di trasferimento disposto dall’amministrazione per
motivate esigenze di servizio;
25
4) falsità documentali o dichiarative commesse ai fini o in occasione
dell’instaurazione del rapporto di lavoro ovvero di progressioni di
carriera;
5) reiterazione nell’ambiente di lavoro di gravi condotte aggressive o moleste
o minacciose o ingiuriose o comunque lesive dell’onore e della dignità
personale altrui;
6) condanna penale definitiva, in relazione alla quale è prevista l’interdizione
perpetua dai pubblici uffici ovvero l’estinzione, comunque denominata, del
rapporto di lavoro.
Si evidenzia che nei casi di cui ai punti 1- 4-5-6 (suindicati), il licenziamento è
senza preavviso ;
7) il prolungato ( riferibile ad un arco temporale non inferiore al biennio )
insufficiente rendimento e questo è dovuto alla reiterata violazione degli
obblighi concernenti la prestazione stessa, stabiliti da norme legislative o
regolamentari, dal contratto collettivo o individuale, da atti e
provvedimenti dell’amministrazione di appartenenza o dai codici di
comportamento.
-------------------------
*(Il preavviso è un istituto definito dalla legge a tutela della parte che
subisce il recesso di un contratto. Nel diritto del lavoro il preavviso riguarda
la quasi totalità dei casi di risoluzione del rapporto di lavoro (licenziamento,
dimissioni), con alcune limitate eccezioni riguardanti le ipotesi di: * giusta
causa, cioè per evento o comportamento che non consente la prosecuzione
neppure provvisoria del rapporto; *risoluzione consensuale, cioè quando le
parti si siano accordate formalmente in maniera diversa.
Il preavviso assolve quindi alla specifica funzione di “attenuare le
conseguenze pregiudizievoli dell’improvvisa cessazione del rapporto per la
parte che subisce l’iniziativa del recesso”.
La mancata effettuazione del preavviso comporta il risarcimento di un
danno, quantificato economicamente nella retribuzione che sarebbe
spettata al dipendente per il periodo di lavoro non effettuato.
Qualora la mancata effettuazione del preavviso fosse dovuta ad una
decisione del lavoratore, a costui verrà trattenuto sulle competenze fi fine
rapporto un importo corrispondente al periodo di preavviso non prestato.
Viceversa, quando la decisione di dispensare il lavoratore dall’effettuazione
del preavviso sia dovuta al datore di lavoro, al lavoratore spetterà un
26
importo aggiuntivo alle competenze di fine rapporto calcolato secondo le
stesse modalità.
La contrattazione collettiva stabilisce il periodo di preavviso che viene
quantificato normalmente sulla base dell’anzianità di servizio, definendo
altresì la decorrenza del preavviso dall’inizio o dalla metà del mese o altro.
PUNTO 8
False attestazioni o certificazioni
1) Art. 55- quinquies D. Lgs.n.165/2001 : fermo quanto previsto dal codice
penale, il lavoratore dipendente che attesta falsamente la propria presenza
in servizio secondo quanto riportato al punto 1) del punto 7 del presente
elaborato viene punito con la reclusione da una a cinque anni e con la multa
da euro 400 ad euro 1.600. La medesima pena si applica al medico e a
chiunque altro concorre nella commissione del delitto. Ferme la
responsabilità penale e disciplinare e le relative sanzioni, il lavoratore è
obbligato a risarcire il danno patrimoniale, pari al compenso corrisposto a
titolo di retribuzione nei periodi per i quali sia accertata la mancata
prestazione, nonché il danno all’immagine subiti dall’amministrazione.
2) La sentenza definitiva di condanna o di applicazione della pena per il delitto
di cui sopra comporta, per il medico, la sanzione disciplinare della
radiazione dall’albo ed altresì, se dipendente di una struttura sanitaria
pubblica o se convenzionato con il servizio sanitario nazionale, il
licenziamento per giusta causa o la decadenza dalla convenzione. Le
medesime sanzioni disciplinari si applicano se il medico, in relazione
all’assenza dal servizio, rilascia certificazioni che attestano dati clinici non
direttamente constatati né oggettivamente documentati.
PUNTO 9
Responsabilità disciplinare per condotte pregiudizievoli per l’Amministrazione
1 . I fatti pregiudizievoli posti in essere dal dipendente (violazione degli
obblighi concernenti la prestazione lavorativa stabiliti da norme legislative o
regolamentari, ovvero nei codici di comportamento) che abbiano comportato
la condanna dell’amministrazione al risarcimento del danno, determinano
l’applicazione – ove già non ricorrano i presupposti per l’applicazione di altra
diversa sanzione disciplinare – della sospensione da 3 giorni a 3 mesi in
proporzione all’entità del risarcimento . (art. 55-sexies D.Lgs.n.165/2001).
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2 . Fuori dai casi di cui sopra, il dipendente che cagiona grave danno al normale
funzionamento dell’ufficio di appartenenza, per inefficienza o incompetenza
professionale accertate dall’amministrazione sulla base dei criteri valutativi
previsti da disposizioni legislative e contrattuali, è collocato in disponibilità
(artt. 33-34 del D.Lgs.n.165/2001) e dallo stesso provvedimento disciplinare
vengono definite le mansioni e la qualifica per le quali può avvenire l’eventuale
ricollocamento. Durante il periodo nel quale è collocato in disponibilità, il
lavoratore non ha diritto di percepire aumenti retributivi sopravvenuti .
( art.55-sexies, comma 2 del D.Lgs.n.165/2001).
3 . Il mancato esercizio o la decadenza dell’azione disciplinare dovuti
all’omissione o al ritardo, senza giustificato motivo, degli atti del
provvedimento disciplinare o a valutazioni sull’insussistenza dell’illecito
disciplinare irragionevoli o manifestamente infondate, in relazione a condotte
aventi oggettiva e palese rilevanza disciplinare, comporta, per i soggetti
responsabili aventi qualifica dirigenziale, l’applicazione della sanzione
disciplinare della sospensione dal servizio con privazione della retribuzione in
proporzione alla gravità dell’infrazione non perseguita, fino ad un massimo di
tre mesi in relazione alle infrazioni sanzionabili per il licenziamento ed altresì
la mancata attribuzione della retribuzione di risultato per un importo della
durata della sospensione.
Ai soggetti non aventi qualifica dirigenziale si applica la predetta sanzione
della sospensione dal servizio con privazione della retribuzione, ove non
diversamente stabilito dal contratto collettivo.
4 . La responsabilità civile eventualmente configurabile a carico del dirigente
in relazione a profili di illiceità nelle determinazioni concernenti lo
svolgimento del procedimento disciplinare è limitata, in conformità ai
principi generali, ai casi di dolo o colpa grave .
PARTE IV
PUNTO 10
L’impugnazione delle sanzioni
1) Sulle controversie in materia di sanzioni e procedimento disciplinare è
competente il giudice ordinario. E’ lasciata al/la dipendente la scelta, nel
momento in cui intende impugnare una sanzione disciplinare, di adire
direttamente il giudice oppure ricorrere ad una procedura conciliativa non
obbligatoria – fuori dai casi per i quali è previsto il licenziamento – da
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disciplinarsi mediante la contrattazione collettiva la quale non può, però,
istituire procedure di impugnazione dei provvedimenti disciplinari.
2) In questo caso, la procedura deve concludersi entro un termine non
superiore a 30 giorni dalla contestazione dell’addebito e comunque prima
dell’irrogazione della sanzione. La sanzione concordemente determinata
all’esito di tali procedure non può essere di specie diversa da quella prevista
per l’infrazione per cui si procede e non è soggetta ad impugnazione.
3) I termini del procedimento disciplinare restano sospesi dalla data di
apertura della procedura conciliativa e riprendono a decorrere nel caso di
conclusione con esito negativo .
***(Con interpello n. 11 del 10.04.2012, il Ministero del Lavoro si è
pronunciato sui mezzi e sui termini di impugnazione delle sanzioni disciplinari, in
risposta ad istanza di interpello presentata dal Sindacato delle Professioni
Infermieristiche in merito all’impugnazione delle sanzioni disciplinari irrogate
nei confronti dei pubblici dipendenti, stante l’inapplicabilità dell’art. 7 della legge
n. 300/1970 ed il vigente art. 55, comm3 del D.Lgs. n. 150/2009 –Legge Brunetta-
che, fra le altre cose, ha stabilito per la contrattazione collettiva di istituire
procedure di impugnazione dei provvedimenti disciplinari – comma 1 dell’art. 68
che ha modificato l’art. 55, comma 3 del D.Lgs. n. 165/2001.
La legge n. 183/2010 (c.d. Collegato Lavoro) ha abrogato gli art. 65 e 66 del D.Lgs.
n. 165/2001, per cui le procedure di conciliazione ed arbitrato di cui agli articoli
410 e 412 del c.p.c. risultano esperibili anche da parte dei dipendenti del settore
pubblico in relazione alle controversie di lavoro.
Con l’interpello in questione, il Ministero del Lavoro ha affermato che, alla luce
della legislazione attualmente vigente, le controversie relative all’impugnazione
delle sanzioni disciplinari, irrogate nell’ambito dei rapporti di lavoro di pubblico
impiego, possono essere impugnate sia mediante l’esperimento del tentativo
facoltativo di conciliazione dinanzi alle Commissioni di conciliazione, sia
attraverso le procedure arbitrali, ferma restando l’esperibilità dell’azione
giudiziaria negli ordinari termini prescrizionali. E’ stato previsto dall’art. 55,
comma 3 del D.Lgs. n. 150/2009 che la contrattazione non può più istituire
procedure di impugnazione dei provvedimenti disciplinari.)
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PUNTO 11
Rapporti fra procedimento disciplinare e procedimento penale
1 . Il procedimento disciplinare prosegue – salvo diversa determinazione
dell’Ufficio competente per i procedimenti disciplinari – anche in pendenza di
procedimento penale; nei casi di particolare complessità dell’accertamento del
fatto addebitato al/la dipendente e quando non si dispongono elementi sufficienti
a motivare l’irrogazione della sanzione, l’UPD può sospendere il procedimento
disciplinare fino al termine di quello penale, salva la possibilità di adottare la
sospensione o altri strumenti cautelari nei confronti del/la dipendente.
2 . Se il procedimento disciplinare non sospeso si conclude con una sanzione ed
il successivo procedimento penale con l’assoluzione per non sussistenza del
fatto o perché non costituisce illecito penale o perché il lavoratore non lo ha
commesso, su istanza della parte interessata da proporsi entro sei ( 6 ) mesi dal
passaggio in giudicato della sentenza, il procedimento disciplinare deve essere
riaperto e lo stesso può concludersi con la conferma o modifica della sanzione.
3 . Se il procedimento disciplinare si è concluso con l’archiviazione ed il
procedimento penale con una sentenza irrevocabile di condanna,
l’amministrazione è tenuta a riaprire la procedura disciplinare.
L’obbligo è dovuto per effetto della comunicazione da parte della Cancelleria
del Tribunale all’Amministrazione ex art. 70 del D.Lgs.n.150/2009.
4 . La riapertura del procedimento disciplinare si avrà altresì nel caso in cui
il procedimento penale si è concluso con una condanna ed il fatto
addebitato comporta l’applicazione della sanzione disciplinare del
licenziamento mentre al termine del procedimento disciplinare è stata
adottata una sanzione diversa.
5 .In tutti i casi il procedimento disciplinare è ripreso o riaperto entro 60
giorni dalla comunicazione della sentenza all’amministrazione ovvero
dalla presentazione dell’istanza di riapertura da parte del lavoratore.
Il procedimento che deve concludersi entro 180 giorni segue le regole di cui
all’art. 55bis del D.Lgs. n.165/2001 .
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PUNTO 12
Norme transitorie e finali
1. Per quanto non previsto dalle presenti Linee–Guida - si rinvia alla
normativa di cui al Decreto Legislativo n. 150/2009 nonché ad ogni
normativa e/o contratto collettivo nazionale di lavoro vigenti nel tempo.
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Brescia 2014 - dott.ssa Anna Maria Sorino-
Bibliografia
-Gli illeciti disciplinari dei pubblici dipendenti: Tenore – Roma 2007;
-Rapporti tra processo civile e amministrativo: quale tutela per gli interessi
del dipendente pubblico privatizzato?: Barbieri in Mass.giur. lav., 1999;
-Normativa, in particolare il D.Lgs. n.150/2009 (Riforma Brunetta).